N° 1095

Assemblée nationale

 

Constitution du 4 octobre 1958

Seizième législature 

 

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 13 avril 2023

 

 

 

 

 

Projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2022

 

 

 

 

 

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

 

présenté
au nom de Mme Elisabeth BORNE
Première ministre
 

par M. Bruno LE MAIRE

Ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique

 

et par M. Gabriel ATTAL
Ministre délégué chargé des comptes publics

 

 

 

 

 

Table des matières

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Synthèse : Un budget 2022 en amélioration, reflétant l'évolution de la situation sanitaire et la résistance de l’activité économique face aux tensions inflationnistes

1. Le Gouvernement a poursuivi la réduction du déficit public (de - 4,7 % du PIB en 2022 contre - 6,5 % du PIB en 2021) et du ratio de dette publique

1.1. Un environnement international résistant face aux vents contraires

1.2. Une croissance française résiliente

1.3. Le solde public et la dette publique s’améliorent en 2022

2. Une amélioration du déficit budgétaire liée à la bonne tenue de l’activité et des recettes

2.1. En dépit du contexte inflationniste et des mesures exceptionnelles de protection déployées par le Gouvernement, le déficit budgétaire ressort en amélioration, grâce à la bonne tenue de l’activité et des recettes

2.2. Après une amélioration en 2021 liée à la reprise économique, le résultat patrimonial de l’État se détériore en 2022 notamment du fait des conséquences des tensions inflationnistes

2.3. Un déficit en comptabilité nationale affecté notamment par des opérations non budgétaires

3. Un fort dynamisme des recettes, principalement tiré par l’activité économique

3.1. Des recettes fiscales nettes en hausse de 35,7 Md€ par rapport à la prévision initiale en raison d’un meilleur rendement des impôts les plus sensibles à la conjoncture économique

3.2. Les recettes non fiscales augmentent également de 3,8 Md€ par rapport à la LFI

3.3. Le solde des comptes spéciaux est positif et en nette amélioration

4. Une gestion 2022 caractérisée par la sortie de crise sanitaire, mais affectée par la réponse apportée aux conséquences économiques et sociales de la guerre en Ukraine, avec une inflation inédite

4.1. Un pilotage de la gestion 2022 qui a préservé les principes de responsabilisation des gestionnaires, en dépit de l’impact substantiel du contexte géopolitique et économique

4.2. Un exercice affecté, dès le début de l’année, par la mise en place de financements dédiés aux mesures de soutien aux ménages et aux entreprises face à l’inflation

4.3. Une exécution qui traduit néanmoins également une normalisation, au regard de la dynamique d’extinction progressive des dispositifs de réponse à la crise sanitaire et économique

4.4. Des reports en repli sur le budget général mais qui restent élevés du fait des circonstances particulières de gestions marquées par les crises et l'incertitude

4.5. Des mouvements législatifs et réglementaires afin de répondre au besoin d’adaptation aux évolutions de la crise économique et sociales

4.6. Une évolution des restes à payer, des charges à payer et des dettes fournisseurs affectée par de forts investissements

4.7. Un plafond de masse salariale réhaussé en raison de la hausse du point fonction publique

4.8. La créance de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale se résorbe en 2022

4.9. Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2022

4.10. Évolution de la contribution au budget européen

4.11. La performance publique en 2022

4.12. Présentation de l’exécution 2022 du budget de l’Etat cotée avec la méthodologie du « budget vert » …              63

 

 

 

 

 

ARTICLES DU PROJET DE LOI  ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE 69

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2022..........................................................73

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2022....................................74

Article 2  Tableau de financement de l’année 2022...................................76

Article 3  Résultat de l’exercice 2022 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe....78

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement...................................................82

Article 5  Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement...................................................93

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes              95

Article 7  Règlement du compte spécial « Participation de la France au désendettement

de la Grèce »...........................................................103

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Un budget 2022 en amélioration, reflétant l’évolution de la situation sanitaire et la résistance de l’activité économique face aux tensions inflationnistes

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de la gestion de l’exercice de manière transparente et fidèle

Prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes arrête le montrant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le solde budgétaire qui en découle. Elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve ce bilan ainsi que le compte général de l’État.

Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de règlement comprend également un article liminaire retraçant le solde structurel et le solde effectif issus de la comptabilité nationale de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte.

Depuis 2018, le Gouvernement a posé des jalons essentiels pour donner un nouvel élan structurant à cet exercice démocratique en lien avec le « Printemps de l’évaluation » instauré par l’Assemblée nationale, dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables ainsi que sur la performance, conformément à la dynamique vertueuse prévue par la LOLF.

En premier lieu, le calendrier annuel du débat sur les résultats de l’exercice a été profondément remanié depuis 2018. Ainsi, le projet de loi de règlement pour 2020 a pu être déposé au 14 avril 2021, concomitamment avec le programme de stabilité. Malgré un calendrier aménagé en 2022 compte tenu du contexte électoral, cette évolution a vocation à être pérennisée à l’avenir, notamment dans le cadre de l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2023, de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques réformant la LOLF, qui prévoit un dépôt du projet de loi « relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année » avant le 1er mai de l’année suivante. Cette évolution permet au Parlement et aux citoyens de bénéficier d’un temps de débat plus approfondi et plus long, exclusivement dédié aux résultats de l’exécution budgétaire et de la gestion, et d’un temps de débat sur la situation des finances publiques distinct du temps consacré à l’adoption de la loi de finances initiale.

En second lieu, un important effort d’enrichissement de l’information financière a été réalisé :

• la refonte et l’enrichissement des documents budgétaires et comptables liés au PLR ;
• la production de nouveaux documents comme les plaquettes « 4 pages » relatives à l’impact de la crise liée à l’épidémie de Covid-19 sur les comptes de l’État et aux effets de l’inflation dans les comptes ; 
• innovation majeure de la période, la publication d’un « budget vert » présentant l’impact environnemental du budget de l’État, depuis la LFI 2021. L’analyse détaillée de l’exécution 2021 sera présentée dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en annexe du PLF 2023 (cf. paragraphe 4.12) ;
• la publication de données très riches en open data ainsi qu’une datavisualisation du compte général de l’État 2014-2022 présentant les comptes par missions sur le site budget.gouv.fr.

 

Une exécution 2022 qui s’inscrit dans un contexte de sortie de crise sanitaire

L’exécution 2022 s’inscrit dans un contexte marqué par la mise en extinction des dispositifs d’urgence engagés dès 2020 pour faire face à la crise sanitaire. Le fonds de solidarité, crée en 2020 avec pour objectif de soutenir les entreprises particulièrement touchées par la crise sanitaire et prévenir les cessations d’activité, a pris fin le 30 juin 2022. Les transferts aux entreprises se sont élevés à 1,7 Md€ au titre de ce fonds sur l’exercice 2022 (- 25,0 Md€ par rapport à l’exercice 2021). Le dispositif exceptionnel d’activité partielle s’est progressivement éteint en 2022 tout en maintenant un dispositif ciblé sur certains établissements. Le dispositif exceptionnel d’activité partielle a été remplacé par l’activité partielle de longue durée (APLD) mobilisée dans le cadre du plan de relance afin de sauvegarder l’emploi dans un contexte de baisse d’activité durable pour les entreprises. La compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire (- 2,7 Md€). Au total, les dépenses de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » ont diminué de 31,1 Md€

L’année 2022 a également marqué la sortie de dispositifs ponctuels d’urgence mis en place en 2021 comme l’indemnité inflation, aide exceptionnelle et individuelle de 100 € destinée aux ménages les plus vulnérables face à la hausse des prix, dont le versement unique est intervenu pour la majorité des salariés et étudiants boursiers au mois de décembre 2021 (- 2,4 Md€).

 

Le déploiement du plan de relance et du plan France 2030 pour transformer l’économie et investir pour l’avenir

Face à la crise sanitaire, et dans la continuité des mesures d’urgence et de soutien aux entreprises et salariés que le Gouvernement a prises dès le début de la crise, le plan France Relance, doté d’une enveloppe de 100 Md€ a été mis en œuvre depuis l’été 2020. Il répond aux trois défis structurels de l’économie française : l’accélération de la transition écologique, l’amélioration de la compétitivité des entreprises et le renforcement de la cohésion sociale et territoriale.

Le volet écologie a pour objectif de contribuer à la décarbonation de l’économie française, de favoriser la recherche dans le domaine des technologies vertes et la rénovation énergétique des bâtiments. Au niveau de la mission « Plan de relance », les transferts aux entreprises se caractérisent par de multiples mesures déployées pour favoriser notamment l’économie circulaire et les circuits courts. Les dispositifs préexistants, en faveur des ménages, de prime de rénovation énergétique, dite « MaPrimeRénov », et d’aide à l’achat de véhicules propres ont été élargis et renforcés. Le volet écologie du plan de relance a représenté 5 Md€ de transferts en 2022.

Le volet compétitivité a pour vocation d’accroître la résilience économique et l’indépendance technologique avec les partenaires européens, à développer l’activité et à créer de l’emploi de façon durable. Les transferts aux entreprises se sont élevés à 1,9 Md€ et ont concerné essentiellement des mesures en faveur de la souveraineté technologique, de la mise à niveau numérique et du financement des entreprises. Les transferts aux entreprises regroupent également des actions de soutien au secteur de la culture.

Le volet cohésion a pour objectif de soutenir les acteurs régionaux, la sauvegarde de l’emploi, l’investissement dans les compétences et les jeunes. Les transferts de la mission « Plan de relance » se sont élevés à 4,6 Md€. Les principaux destinataires ont été les entreprises. Elles ont bénéficié du nouveau dispositif d’APLD cofinancé par l'État et l'Unédic, destiné à la sauvegarde de l’emploi, mais également de la palette de mesures déployées dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution » en faveur de l’emploi des jeunes, dont une importante partie a été consacrée à l’aide exceptionnelle à l’apprentissage (3,4 Md€).

Le plan France 2030 annoncé par le Président de la République le 12 octobre 2021, représente des investissements sur des chantiers stratégiques au profit notamment des écoles, des universités et des organismes de recherche ainsi que des entreprises. France 2030 a pour ambition de préparer la France de demain en transformant durablement les secteurs clés de l’économie (énergie, automobile, aéronautique ou encore espace). Le plan a vocation à placer la France en leader mondial de la recherche, en soutenant tout le cycle de vie de l’innovation, de la recherche fondamentale jusqu’à son industrialisation. Les programmes d’investissements d’avenir (PIA), initiés en 2010, et auxquels le plan France 2030 apporte de nouveaux moyens, constituent également un effort exceptionnel d’investissement de long terme, ciblé sur les projets les plus structurants et prometteurs pour l’avenir en matière de recherche, d’innovation économique et de transition écologique. France 2030, qui intègre le PIA 4, représente une enveloppe globale de 54 Md€.

 

Des mesures de soutien rapidement déployées pour préserver l’activité, faire face aux impacts de l’inflation et soutenir le pouvoir d’achat

L’action menée par le Gouvernement a contribué à atténuer l’impact des tensions inflationnistes pour les ménages et les entreprises.

En 2022, le déficit public s’est établi à 4,7 % du PIB, après 6,5 % en 2021. Cette amélioration s’explique principalement par le rebond de l’activité économique, engendrant des recettes très dynamiques en 2022 qui progressent en valeur de près de 95,7 Md€, soit + 7,3 % après +8,4 % en 2021. Néanmoins, le solde public reste dégradé en raison d’un niveau élevé des mesures de soutien, nécessaires dans la lutte contre l’inflation. La dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’est établie à 111,6 % du PIB fin 2022, après 112,9 % fin 2021.

Afin d’amortir les effets de l’inflation, des dispositifs efficaces ont été mis en place par l’État afin de limiter les effets, pour tous les acteurs économiques, de la hausse des prix de l’énergie et préserver le pouvoir d’achat des ménages. Il s’agit notamment de l’aide exceptionnelle à l’acquisition de carburant, dont le montant a évolué tout au long de l’année afin de s’adapter au contexte économique et à la variation des prix, instaurée à compter du 1er avril 2022 dans le cadre du Plan de résilience mis en œuvre pour faire face aux conséquences économiques du conflit en Ukraine. Cette mesure de soutien, destinée au consommateur final, se traduit par des versements de l’Agence de services et de paiement aux entreprises intermédiaires mettant les carburants à la consommation au prix remisé. Elle représente 7,9 Md€ de dépenses sur l’exercice 2022. Par ailleurs, la mise en place du volet fiscal du bouclier tarifaire a notamment limité en 2022 la hausse du tarif règlementé de l’électricité à 4 %. Afin de garantir ce plafonnement des prix, la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) renommée fraction perçue sur l’électricité, a été abaissée à son niveau plancher, générant une forte diminution du produit de cette taxe (- 7,1 Md€).

Afin de protéger les consommateurs de la hausse des prix du gaz naturel, un gel des tarifs réglementés de vente du gaz (TRVg) à leur niveau du mois d’octobre 2021 a été instauré dès le 1er novembre 2021, l’État compensant au titre des charges de service public de l’énergie les pertes subies par les fournisseurs. Ce bouclier tarifaire, dont le périmètre a été progressivement élargi au cours de l’exercice pour s’appliquer à tous les distributeurs de gaz naturel et tous les consommateurs finaux, représente un coût de 6,7 Md€ sur l’exercice.

Mis en place à compter de février 2022, le bouclier tarifaire électricité a permis de contenir à 4 % TTC la hausse des tarifs pour les clients éligibles aux tarifs réglementés de vente de l’électricité (TRVe) sur l’exercice 2022. À partir du 1er février 2023, la hausse des prix payés par les consommateurs éligibles (particuliers, petites collectivités territoriales et micro-entreprises) est limitée à 15 % TTC en moyenne, que ceux-ci soient au TRVe ou en offre de marché. Les ménages chauffés collectivement à l’électricité sont couverts par une aide spécifique qui réplique le mécanisme du bouclier tarifaire collectif gaz. Le bouclier tarifaire électricité est mis en œuvre par l’intermédiaire des fournisseurs d’électricité qui appliquent directement la réduction de prix sur leurs factures et dont la compensation des pertes est intégrée aux charges de service public de l’énergie. Le dispositif représente un coût de 18,3 Md€ sur l’exercice 2022.

Afin de protéger le pouvoir d’achat des ménages dans un fort contexte inflationniste, une aide exceptionnelle de solidarité a été attribuée aux bénéficiaires des minima sociaux, de la prime d’activité et des aides personnelles au logement, ainsi qu’aux étudiants boursiers. Cette prime de rentrée a été versée automatiquement à compter du mois de septembre 2022 et représente 1,1 Md€ de transferts supplémentaires.

Enfin, le dispositif de chèques énergie a été reconduit et représente 1,8 Md€ de dépenses qui ont bénéficié aux ménages en 2022, du fait du versement sous conditions de ressources de chèques énergies complémentaires (chèque énergie exceptionnel, bois et fioul) à destination des ménages en situation de précarité énergétique, dans un contexte de très forte hausse des prix de l’énergie.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Chiffres clés
- 151,4 Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros	260 Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros
4,7 % Le déficit public rapporté au PIB publié le 28 mars 2023 par l’Insee

1.         Le Gouvernement a poursuivi la réduction du déficit public (de - 4,7 % du PIB en 2022 contre - 6,5 % du PIB en 2021) et du ratio de dette publique

En 2022, le déficit public poursuit son amélioration : il s’établit à 4,7 % du PIB, après 6,5 % du PIB en 2021 et 9,0 % du PIB en 2020. L’amélioration du solde public en 2022 s’explique principalement par la poursuite du rebond de l’activité (croissance du PIB de +2,6 % en volume), par l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires, nettement plus dynamique que le PIB, et par l’importante diminution des mesures de soutien d’urgence mises en place au cours de la crise sanitaire. L’objectif de -5,0 % qui avait été fixé en loi de finances initiale pour 2022, puis réitéré lors des deux lois de finances rectificatives d’août et de décembre 2022 a donc été tenu, le déficit étant même un peu meilleur que prévu.

Le ratio d’endettement public continue sa décrue : il s’établit à 111,6 % du PIB en 2022, conformément à ce qui était attendu en LFR II, après 112,9 % du PIB à fin 2021 et 114,6 % du PIB à fin 2020.

 

1.1.                 Un environnement international résistant face aux vents contraires

Après le fort rebond de 2021 (+ 6,1 %), la croissance mondiale a retrouvé sa moyenne pré-crise (2015 - 2019) en 2022 (+ 3,4 %). L’activité est restée soutenue au 1er semestre 2022 dans la plupart des économies où les dépenses des consommateurs, notamment dans les services, ont connu une reprise vigoureuse à la suite de l'assouplissement des mesures sanitaires fin 2021 et début 2022. Malgré une forte hausse des prix de l’énergie à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie et le durcissement progressif des conditions financières suite aux resserrements des politiques monétaires, l’activité a fait preuve de résilience au deuxième semestre grâce aux efforts concertés d’approvisionnement en énergie et aux mesures de soutien à l’économie. Les économies avancées ont connu un taux de croissance supérieur à la moyenne d'avant-crise, grâce à la poursuite du rattrapage post-Covid des économies européennes. Pour les pays émergents, l’année 2022 a été marquée par le fort ralentissement de l’économie chinoise, fortement pénalisée jusqu’en décembre 2022 par la poursuite de la politique « zéro Covid » et la récession en Russie.

La croissance du commerce mondial en biens et services en 2022 est restée soutenue malgré un fort ralentissement par rapport à 2021 (+ 5,2 % après + 12,7 %), portée par la poursuite de la dynamique des importations des économies avancées, en particulier du Royaume-Uni, des États-Unis et de la zone euro. La demande mondiale adressée à la France a été supérieure au commerce mondial, reflétant la dynamique encore forte de rattrapage du commerce chez les principaux partenaires de la France, en particulier les pays de la zone euro et le Royaume-Uni.

L’activité en zone euro est restée résiliente en 2022 en dépit de la guerre en Ukraine (+ 3,5 % après 5,3 %), portée par un investissement dynamique, et ceci malgré le ralentissement de la consommation privée et du commerce extérieur dans un contexte d’inflation et d’incertitudes élevées. La croissance a cependant été hétérogène selon les marges de rattrapage dont disposaient les pays suite à la crise sanitaire (plus importante en Espagne) et leur degré d’exposition à la crise énergétique (dépendance au gaz russe plus élevée en Allemagne et en Italie).

 

1.2.                 Une croissance française résiliente

En France, après le rebond historique en 2021 (croissance de + 6,8 %), l’année 2022 a été marquée par une croissance robuste, de + 2,6 %, montrant la résistance de l’économie en dépit de la crise énergétique. L’invasion russe en Ukraine et ses conséquences ont assombri les perspectives économiques, en entraînant une forte hausse des prix des matières premières, un rebond des tensions d’approvisionnement et une augmentation de l’incertitude. Face à ces chocs, l’économie française a montré sa capacité de résilience : après un recul au premier trimestre 2022 (− 0,2 %), en lien avec une nouvelle vague épidémique, l’activité a fortement progressé au deuxième trimestre (+ 0,5 %). Durant le second semestre, l’économie française a ralenti mais a continué de croître, amenant la croissance annuelle à + 2,6 %, la croissance annuelle 2022 bénéficiant également de la progression de l’activité au cours de l’année 2021. Les mesures prises pour assurer notre approvisionnement en gaz et en électricité pour l’hiver 2023 ont été efficaces. Les réserves de gaz constituées à l’été 2022 ainsi que les mesures de sobriété ont permis d’éviter toute coupure d’approvisionnement. Le risque de coupure d’électricité a également été évité grâce au redémarrage des réacteurs nucléaires et aux efforts collectifs de baisse de consommation d’électricité amorcés grâce au plan de sobriété énergétique.

La croissance a notamment été soutenue par le rebond de la consommation des ménages (+ 2,7 %). Après un repli lié à la vague épidémique de Covid dite « omicron » en début d’année, la consommation des ménages a rebondi à la mi-année, portée par un pouvoir d’achat préservé. En effet, ce dernier a globalement continué de progresser en 2022, en hausse de + 0,2 % sur l’année, malgré une nette hausse de l’inflation.

La croissance a également été soutenue par un investissement des entreprises toujours dynamique (+ 3,3 %) et une résilience de la production industrielle. L’investissement des entreprises a particulièrement progressé au second semestre (+ 3,8 % sur le seul troisième trimestre). L’investissement est en particulier resté soutenu dans l’information-communication, qui profite de la transition numérique des entreprises, et dans les biens d’équipement. En parallèle, l’industrie s’est adaptée au contexte dégradé et la production dans l’industrie manufacturière a progressé sur l’ensemble de l’année 2022 (+ 1,5 %) et a résisté en fin d’année malgré le choc des prix de l’énergie (respectivement + 0,6 % et − 0,4 % aux 3ème et 4ème trimestres).

Le marché du travail a continué d’être très porteur. En glissement annuel à la fin 2022, près de 396 000 emplois salariés ont été créés, dont environ 311 000 sur le seul champ de l’emploi salarié des branches marchandes non-agricoles. Fin 2022, l’emploi salarié dépasse ainsi de + 4,5 % (soit de plus d’un million de postes) son niveau d’avant-crise, qui était alors déjà au plus haut depuis 10 ans. Le taux de chômage s’établit quant à lui à 7,2 % au quatrième trimestre 2022, − 1,0 pt sous son niveau de fin 2019, son plus bas niveau depuis début 2008. Le taux d’activité renvoie un signal encore plus positif : il s’établit au 4ème trimestre 2022 à 68,3 %, au plus haut depuis 1975.

L’inflation (au sens de l’IPC) s’établit en 2022 à + 5,2 % en moyenne annuelle (après + 1,6 % en 2021), portée par la forte hausse des prix de l’énergie et leur transmission progressive au reste de l’économie. En glissement annuel, elle est restée élevée en fin d’année 2022, mais à un niveau significativement inférieur à celui atteint chez nos principaux partenaires européens. Ainsi, en décembre 2022, l’inflation (au sens de l’IPC harmonisé) est de + 6,7 % en France contre + 9,2 % en moyenne dans l’Union européenne, signe de l’efficacité du bouclier tarifaire.

Cette résistance de l’économie française a été permise par les mesures prises par le Gouvernement, pour protéger les ménages et les entreprises face à la hausse de l’inflation. En particulier, la préservation du pouvoir d’achat a été permise par les mesures du Gouvernement telles que le bouclier tarifaire, en vigueur depuis le quatrième trimestre 2021, et celles définies dans la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d'achat, les revalorisations anticipées, les chèques énergies ou encore la suppression de la contribution à l’audiovisuel public et la poursuite de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Le dynamisme des revenus d’activité, dont une nette augmentation des versements de la prime de « partage de la valeur » et l’augmentation du point d’indice de + 3,5 % pour la fonction publique, a également contribué à soutenir le revenu des ménages. Ajusté des transferts sociaux en nature, le pouvoir d’achat a même augmenté de 1,2 % en 2022 par rapport à 2021. Au total, via les mesures de soutien, l'État aurait pris en charge plus de la moitié des pertes de revenu réel en 2022 engendrées par la détérioration des termes de l’échange, les ménages n’en ayant supporté que 6 % en direct. Par ailleurs, la bonne tenue des entreprises, visible dans la forte progression de leur investissement ou de l’emploi a été favorisée par le bouclier tarifaire qui a également profité aux entreprises ainsi que par la mise en place d’une aide aux entreprises énergo-intensives.

 

1.3.                 Le solde public et la dette publique s’améliorent en 2022

En 2022, le déficit public s’est établi à 4,7 % du PIB, après 6,5 % du PIB en 2021, sous l’effet de la poursuite du rebond de l’activité. Les facteurs conjoncturels jouent pour +0,7 point dans l’amélioration du solde public.

En 2022, le solde structurel s’améliore de + 1,0 point de PIB par rapport à 2021. Cette amélioration est notamment due à l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires, nettement plus dynamique que le PIB (effet de +1,2 point sur le solde structurel). L’effort structurel serait quant à lui de -0,2 point, du fait (i) du déploiement des mesures visant à protéger les entreprises et les ménages de la hausse des prix de l’énergie (boucliers tarifaires sur le gaz et l’électricité, remise sur les prix des carburants, revalorisation anticipée des prestations sociales, etc.) ; (ii) des autres les mesures nouvelles de baisse des prélèvements obligatoires (en particulier la suppression de la redevance audiovisuelle et la poursuite des trajectoires de baisse du taux d’impôt sur les sociétés et de suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales) ; et (iii) du dynamisme de la charge d’intérêt, qui a augmenté notamment en raison de la provision pour charge d’indexation sur l’inflation. A l’inverse, l’extinction progressive des dispositifs de soutien d’urgence mises en place au cours de la crise sanitaire, qui ont été constituées en 2022 pour l’essentiel de dépenses de santé directement liées à la crise sanitaire, a soutenu l’effort structurel.

Conformément à l’article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques, les circonstances exceptionnelles ont été activées dans les conditions prévues à l’article 23 de la loi organique de 2012, comme relevé dans l’avis 2020-1 du 17 mars 2020 du Haut conseil des finances publiques (HCFP) sur le PLFR I 2020.

Le déficit est proche du niveau prévu dans la seconde loi de finances rectificative pour 2022 (LFR II), dont la prévision s’établissait à 5,0 % du PIB. La légère amélioration constatée s’explique principalement par une dépense de l’État et de ses opérateurs moindre qu’attendue en fin d’année.

 

La dette des administrations publiques au sens de Maastricht s’est établie à 111,6 % du PIB fin 2022, en diminution par rapport à 2021 où elle s’établissait à 112,9 % du PIB. Ce ratio de dette publique est en ligne avec la prévision de la LFR II.

 

2.         Une amélioration du déficit budgétaire liée à la bonne tenue de l’activité et des recettes
   1.                 
      En dépit du contexte inflationniste et des mesures exceptionnelles de protection déployées par le Gouvernement, le déficit budgétaire ressort en amélioration, grâce à la bonne tenue de l’activité et des recettes

 

Afin de préserver la reprise économique au sortir de la crise sanitaire et le pouvoir d’achat des ménages, dans un contexte de forte inflation marquée par l’envolée des prix de l’énergie, les finances de l’Etat ont de nouveau été fortement mobilisées en 2022. Néanmoins, le solde budgétaire s’établit à - 151,4 Md€ en 2022, en amélioration de + 19,3 Md€ par rapport à l’exercice 2021.

En effet, l’augmentation des dépenses (+ 19,4 Md€), notamment permise par l’ouverture et la consommation de crédits budgétaires visant à financer les dispositifs exceptionnels mis en place par le Gouvernement pour faire face au contexte inflationniste, a été contenue du fait d’une baisse significative des crédits sur les missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance » (‑ 38,3 Md€). De surcroît, l’impact sur le solde a été compensée par une exécution meilleure que prévu en matière fiscale (+ 27,5 Md€), principalement portées par l’IS (+ 15,8 Md€), l’IR (+ 10,3 Md€) et la TVA (+ 5,3 Md€), en lien avec l’amélioration de la conjoncture économique soutenue par les mesures mises en place par le Gouvernement tout au long de la crise sanitaire. Cette dynamique a plus que compensée l’accroissement des dépenses, ainsi que la moins-value de - 3,5 Md€ sur les autres recettes fiscales, due la mise en place du bouclier tarifaire électricité à compter de février 2022 (‑ 4,9 Md€ sur les recettes de TICFE). Par ailleurs, les recettes non-fiscales connaissent un ressaut de + 2,7 Md€, en raison de l’importance de la contribution du fonds européen de facilité pour la reprise et la résilience au plan de relance français.

Enfin, l’amélioration du solde budgétaire s’explique également par l’amélioration du solde des comptes spéciaux et budgets annexes (+ 5,9 Md€), principalement en raison de l’amélioration du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’Etat », ainsi que par la baisse des prélèvements sur recettes (- 2,5 Md€).

Le solde budgétaire se caractérise également par une légère amélioration par rapport à celui prévu en loi de finances initiale (+ 2,4 Md€). Cette modification limitée du solde masque toutefois une croissance forte des dépenses du budget général (+ 46,3 Md€), essentiellement du fait d’un contexte inflationniste inédit sur la période récente : ce contexte a pesé sur le niveau des dépenses par ses effets mécaniques, notamment sur la charge de la dette ; surtout, le Gouvernement a fait le choix d’y répondre par des mesures d’ampleur afin de préserver le pouvoir d’achat des ménages et les entreprises (revalorisations salariales et des prestations, dispositifs ciblés sur les prix de l’énergie). Cette mobilisation a permis de soutenir le dynamisme de l’activité économique, dans la continuité des efforts entrepris en 2021, avec une efficacité qui s’est traduite par une dynamique de recettes soutenue, supérieure aux prévisions initiales (+39,5 Md€). A ces variations se sont ajoutées l’amélioration du solde des comptes spéciaux (+6,8 Md€) et une baisse des PSR (-2,3 M€), principalement au profit de l’Union européenne.

Enfin, le déficit budgétaire constaté est en amélioration de 19,5 Md€ par rapport à la seconde loi de finances rectificative pour 2022, qui prévoyait un déficit à financer de -171,0 Md€. Cette nette amélioration s’explique à la fois par le dynamisme des recettes (+6,7 Md€) grâce à l’amélioration de la situation économique par rapport aux anticipations, par une mobilisation de crédits ouverts sur les dépenses du budget général inférieures aux estimations (8,7 Md€ hors fonds de concours), mais aussi par l’amélioration du solde des comptes spéciaux et budgets annexes (+ 3,4 Md€), notamment du fait du décalage de dépenses sur l’année suivante.

 

2.2.                 Après une amélioration en 2021 liée à la reprise économique, le résultat patrimonial de l’État se détériore en 2022 notamment du fait des conséquences des tensions inflationnistes

 

2.2.1.      Une dégradation du résultat patrimonial essentiellement liée à une augmentation significative des charges nettes plus forte que celle des recettes

Le résultat patrimonial de l'exercice 2022 se détériore de 19,2 Md€ par rapport à l’exercice 2021 pour s’établir à - 160 Md€. Cette évolution s’explique essentiellement par une hausse très significative des charges nettes (+ 45,7 Md€), plus forte que celle des produits régaliens nets (+ 26,4 Md€). La progression des charges nettes est principalement liée à la hausse des charges financières nettes (+ 25,3 Md€) et des charges de fonctionnement nettes (+ 18,9 Md€).

Compte de résultat 2022

 

2.2.1.1.        Une relative stabilisation des charges d’intervention due en partie à l’extinction progressive des dispositifs d’aide aux entreprises liés à la crise sanitaire

Les charges d’intervention nettes de l’État demeurent relativement stables en 2022 (+ 1,4 Md€). Elles s’élèvent à 200,1 Md€.

Cette évolution est essentiellement liée à la sortie des aides exceptionnelles versées aux entreprises pour faire face à la crise liée à la pandémie de Covid-19 (- 29,4 Md€), en partie compensée par le retard calendaire de la notification de la recette relative à la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) de 7,4 Md€ et la forte hausse des dotations nettes de reprises aux provisions (+ 16,6 Md€), notamment au titre du service public de l’énergie.

 

2.2.1.2.        Des charges financières nettes en forte progression sous l’effet conjugué de l’inflation et de la seconde reprise par l’État de la dette de SNCF Réseau

En 2022, les charges financières nettes s’établissent à 51,2 Md€. Elles subissent une forte augmentation de 25,3 Md€ par rapport à l’exercice 2021.

Cette progression s’explique principalement par une hausse des charges d’indexation de 15,0 Md€, du fait de la forte hausse de l’inflation en France, et par la comptabilisation en 2022 d’une charge financière de 10 Md€ au titre de la seconde reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État au 1er janvier 2022. Les charges d’intérêts s’élèvent à 35,9 Md€, en diminution de 0,4 Md€ par rapport à l’exercice 2021.

 

2.2.1.3.        Une hausse des charges de fonctionnement liée aux mesures prises pour soutenir le pouvoir d’achat dans un contexte inflationniste marqué par la hausse des prix de l’énergie

Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 225,6 Md€ en 2022, en hausse de 18,9 Md€ par rapport à 2021. Cette évolution résulte principalement des variations suivantes :

• une forte progression des charges de personnel (+ 5,9 Md€) en raison notamment des revalorisations du point d’indice dans la fonction publique (+ 3,5 %) et des pensions (+ 4,0 %) décidées dans le cadre des mesures de maintien du pouvoir d’achat face à la hausse généralisée des prix ;

• une progression des charges de fonctionnement indirect (+ 1,3 Md€) sous l’effet du versement d’une dotation exceptionnelle de 2 Md€ à l’établissement France compétences liée aux priorités données à la formation et l’apprentissage ;
• l’inscription de nouvelles dotations pour provisions nettes de reprises (+ 9,1 Md€).

 

2.2.1.4.        Des produits régaliens nets qui progressent sous l’effet combiné du dynamisme de la reprise économique post-crise sanitaire et de l’inflation

Les produits régaliens nets s’élèvent à 316,9 Md€ (+ 26,4 Md€ par rapport à 2021). Cette évolution s’explique par la forte progression des produits fiscaux nets (+ 24,5 Md€) et la diminution de la contribution française au budget de l’Union européenne (- 2,1 Md€). Les variations les plus significatives de l’exercice 2022 concernent le produit net de l’impôt sur les sociétés (+ 15,9 Md€), principalement en raison d’un rebond du bénéfice fiscal dégagé par les entreprises en 2021 lié à la reprise économique qui a accru le bénéfice imposable, le produit net de l’impôt sur le revenu (+ 9,4 Md€) porté par des salaires dynamiques et le produit net de TVA (+ 5,0 Md€) en lien avec la forte inflation.

Cette progression des produits fiscaux nets est atténuée par la baisse des droits d’enregistrement, de timbre et autres contributions et taxes indirectes (- 4,6 Md€) notamment en raison de la réduction de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité dans le cadre du volet fiscal du bouclier tarifaire et la baisse des autres produits de nature fiscale et assimilés (- 1,6 Md€), principalement en raison de la suppression progressive de la taxe d’habitation.

 

2.2.2.      Un bilan marqué par une dégradation moins forte du passif qu’en 2021 atténuée par des actifs qui maintiennent leur croissance

BILAN 2022

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En 2022, l’actif de l’État est en hausse de 61,8 Md€ par rapport à l’exercice 2021. Cette progression est notamment caractérisée par l’évolution des immobilisations corporelles (+ 52,9 Md€) et des immobilisations financières (+ 17,4 Md€).

Le passif de l’État augmente de 158,5 Md€ principalement en raison de la progression des dettes financières (+ 138,4 Md€).

De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une dégradation de la situation nette de l’État de 96,7 Md€, qui s’établit à - 1 757,9 Md€ en 2022 (dont - 142,1 Md€ de résultat 2021 en attente d’affectation).

 

2.2.2.1.        Une augmentation de la valeur des immobilisations corporelles qui se poursuit principalement sous l’effet de la forte variation à la hausse de l’indice des coûts à la construction

La valeur nette des immobilisations corporelles a augmenté de 52,9 Md€ en 2022.

Cette évolution est essentiellement liée à la forte hausse des indices de réévaluation qui explique la progression de la valeur brute des actifs concédés (+ 29,8 Md€), en particulier au titre des actifs concédés autoroutiers (+ 21,0 Md€), et celle de la valeur brute des infrastructures routières (+ 16,7 Md€), ainsi qu’à l’augmentation de 4,3 Md€ des immobilisations corporelles en cours.

 

2.2.2.2.        Une progression des immobilisations financières reflétant la politique dynamique de l’État actionnaire

La valeur nette des immobilisations financières de l’État progresse de 17,4 Md€. Cette évolution concerne principalement les participations de l’État et s’explique notamment par :

• des opérations d’acquisitions d’actions et d’obligations à option de conversion et/ou d’échange en actions nouvelles ou existantes (OCEANE) EDF à hauteur de 8 Md€ qui se décompose en une offre publique d’achat simplifiée (OPAS) initiée à la fin de l’exercice 2022 pour 4,5 Md€, une souscription par l’État à l’augmentation de capital d’EDF au mois de mars 2022 pour 2,7 Md€ et un versement en actions du dividende d’EDF pour 0,8 Md€ ;
• la progression de 6,7 Md€ de l’écart d’équivalence d’entités contrôlées stratégiques telles que SNCF SA (+ 12,9 Md€, en lien avec la reprise de dette de SNCF Réseau de 10 Md€) et l’EPIC Bpifrance (+ 2,8 Md€), atténuée par la diminution de l’écart d’équivalence d’EDF (- 8,6 Md€) en raison d’un exercice marqué par la crise énergétique.
  3.         Une progression maîtrisée des dettes non financières et des provisions en forte hausse

dans un contexte global marqué par l’inflation

Les dettes non financières demeurent globalement stables par rapport à l’exercice 2021, en raison notamment des évolutions suivantes :

 

• les produits constatés d’avance diminuent de 8,3 Md€, essentiellement en raison de la baisse du stock de primes sur OAT à étaler (- 7 Md€) ;
• les acomptes reçus au titre de l’impôt sur les sociétés progressent de 6,3 Md€, principalement sous l’effet du rebond du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021 ;
• la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) au 1er janvier 2019 continue d’affecter de façon significative l’évolution des charges à payer relatives à l’IS (- 6,4 Md€), tandis que celles relatives à la TVA progressent de 4,3 Md€ en lien avec le niveau soutenu de l’inflation.

L’augmentation des provisions pour risques et charges (+ 16,9 Md€) s’explique notamment par la forte hausse des provisions pour litiges (+ 10,4 Md€), en raison principalement de l’entrée de nouveaux litiges à fort enjeu dans le périmètre de ces provisions.

 

2.2.3.      Un passage du solde budgétaire au résultat patrimonial marqué par les mesures de soutien à l’activité économique

Pour l’exercice 2022, le résultat patrimonial s’établit à - 160 Md€, soit un écart négatif de 8,6 Md€ par rapport au solde budgétaire 2022. Il s’explique comme suit :

• Le maintien d’un effort d’investissement important qui se traduit sur les immobilisations financières (acquisition d’actions EDF pour 8 Md€) et, dans une moindre mesure, sur les immobilisations corporelles ;
• Des décalages entre charges et dépenses (dont en particulier les dotations nettes de reprises sur provisions pour - 25,8 Md€ et pour - 7,5 Md€ au titre des charges d’indexation des titres indexés) ;
• 
  Des décalages entre produits et recettes (moindres recettes futures notamment au titre de la FRR pour - 7,4 Md€, compte tenu de l’ajustement du rythme d’encaissements). anticipées notamment au titre de la facilité pour la relance et la résilience pour - 7,4 Md€).

 

2.2.4.      Évolution de la situation nette et poids de la dette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2010 et 2022. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 96,7 Md€ entre 2021 et 2022, soit une dégradation moins rapide qu’en 2021.

 

 

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui comprend également la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers.

 

2.2.5.      Les engagements hors bilan

Le compte général de l’État recense les engagements hors bilan donnés par l’État, qui n’ont d’impact ni sur le bilan, ni sur le compte de résultat, mais sont des passifs éventuels, et partant, des dépenses futures potentielles qui correspondent à des obligations incombant à l’État. Ils peuvent être de plusieurs natures :

• des obligations certaines de l’État, qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements ou risques : ce sont par exemple les mécanismes assurantiels (par exemple les mécanismes de réassurance de la Caisse centrale de réassurance ou de BPI AE renforcés dans le cadre de la réponse à la crise) ou les garanties de dettes ou de passifs (également développés ou renforcés dans le cadre de la réponse à la crise, par exemple les prêts garantis par l’État (PGE) ou la garantie des emprunts de l’Unédic) ;
• des obligations de l’État à l’égard de tiers dans le cadre de la mise en œuvre de politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle, dont le montant est encore susceptible de varier, projetée sur un horizon pluriannuel long, en fonction d’hypothèses sur l’avenir (démographie des bénéficiaires du dispositif, taux d’actualisation des flux futurs, réformes des dispositifs, etc.). Ils retracent également l’impact potentiel de long terme de dispositifs d’intervention mis en place en réponse à la crise ou dans le cadre du plan de relance.

Le recensement des engagements hors bilan dans le compte général de l’État permet ainsi d’identifier des dépenses futures potentielles sur un horizon pluriannuel de moyen-long terme.

Au 31 décembre 2022, les principaux engagements hors bilan connaissant des variations significatives sont :

• les engagements de retraite de l’État, représentant le besoin de financement pluriannuel des régimes des fonctionnaires civils et militaires essentiellement, qui s’élèvent à 1 684 Md€, en baisse de 951,3 Md€ à fin 2022. Cette diminution est essentiellement imputable à l’évolution du taux d’actualisation, passant de - 1,37 % en 2021 à + 0,91 % en 2022. La valeur des engagements est très largement déterminée par le taux d’actualisation retenu, dont l’évolution annuelle est sensible à la conjoncture économique. Pour 2022, le taux retenu correspond au rendement au 31/12/2022 de l'OAT€i d'échéance 2036, impacté par l’évolution à la hausse du niveau d’inflation en Europe au cours de l’année 2022 ;
• les engagements pris dans le cadre d’accords bien définis (+ 65,6 Md€) notamment au titre des garanties liées à des missions d’intérêt général, qui augmentent de 51,6 Md€ en 2022. L’encours de l’épargne garantie par l’État (livret A, livret bleu, LDDS, etc.) est en hausse (+ 49,5 Md€ soit 557,7 Md€ en 2022) ;
• les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social de l’État diminuent en 2022 (- 320,6 Md€), principalement du fait de la baisse de 306,6 Md€ de l’engagement au titre des régimes spéciaux de retraite (SNCF, RATP, etc.). Tout comme pour les engagements de retraite de l’État, cette évolution tient essentiellement au taux d’actualisation retenu, fixé à + 0,91 % fin 2022 pour l'OAT€i 2036, en lien avec la hausse de l’inflation.

 

L’État est également amené à recevoir des engagements représentatifs d’actifs futurs potentiels. Ces engagements reçus figurent également dans le compte général de l’État.

 

2.3.                 Un déficit en comptabilité nationale affecté notamment par des opérations non budgétaires

 

En 2022, le solde d’exécution du budget de l’État s’établit à - 151,4 Md€ (hors FMI). Le déficit de l’État en comptabilité nationale, moins prononcé, s’élève à - 146,9 Md€, soit une différence de 4,5 Md€ en raison du traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

• L’écart entre les deux soldes recouvre tout d’abord les opérations budgétaires traitées en opérations financières : il s’agit de dépenses ou de recettes budgétaires qui constituent des opérations financières en comptabilité nationale, et sont par conséquent sans effet sur le niveau de dépenses ou de recettes non financières.
  • En 2022, la plupart des prises de participations de l’État, nettes des cessions (5,7 Md€), ne jouent pas sur le besoin de financement de l’État en comptabilité nationale, mais contribuent à dégrader le solde budgétaire. Une partie de ces opérations concerne EDF : l’État a participé à l’augmentation de capital d’EDF en avril 2022 à hauteur de 2,7 Md€, et a acheté des actions (2,5 Md€) et des titres obligataires (OCEANE, 2 Md€) au cours du deuxième semestre dans le cadre de sa montée au capital de l’entreprise. L’État a également acheté des actions d’Orano pour 0,6 Md€.
  • De même, les prêts accordés, nets des remboursements (-0,4 Md€), ne sont pas comptabilisés en dépenses. En 2022, il s’agit des prêts aux États étrangers (-1,2 Md€), des prêts pour le développement économique et social (0,2 Md€), de prêts consentis aux aéroports (0,2 Md€), des prêts à la société de la ligne CDG-Express (0,2 Md€), ou pour le soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie (0,2 Md€).
  • D’autres opérations financières doivent également être retirées du solde d’exécution budgétaire dans le cadre des règles de comptabilité nationale. Le remboursement par Air France (1,8 Md€) des titres super-subordonnés, assimilés à des obligations, net de la prise de participation dans l’entreprise ne doit pas être comptabilisé en recette. Enfin, la dépense budgétaire de l’État au profit de la Caisse de la Dette Publique au titre de l’ « amortissement de la dette Covid » est considérée comme une opération financière sans impact sur le déficit de l’État (1,9 Md€).
• Les dépenses et recettes de comptabilité nationale s’écartent des flux budgétaires en raison de l’application d’une comptabilité en droits constatés. En 2022, ces corrections de droits constatés améliorent le déficit de comptabilité nationale en comparaison du solde d’exécution des lois de finances de 8,6 Md€.
  • Une partie de cet écart provient des recettes enregistrées au titre du financement européen du plan France relance, estimées à 11,1 Md€ en comptabilité nationale, contre 7,4 Md€ en comptabilité budgétaire, soit un écart de 3,7 Md€. Les recettes de comptabilité nationale sont en effet comptabilisées au même moment que les dépenses faisant l’objet d’un financement européen. Ainsi les dépenses du plan de relance financées par l’Union européenne ne jouent pas sur le déficit de l’État, alors que la comptabilité budgétaire enregistre en recettes les versements effectifs de l’Union européenne.
  • L’enregistrement des dépenses de crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en comptabilité nationale au moment de la reconnaissance de la créance par l’administration et non au moment de son utilisation par les entreprises, améliore par ailleurs le déficit de l’État de 5,3 Md€ en 2022. En effet les créances sont résiduelles du fait de l’extinction du dispositif alors que les dépenses fiscales au titre de créances passées restent élevées.
  • La comptabilisation des dépenses d’investissement en matériel militaire à la livraison conduit également à s’écarter de la comptabilité budgétaire qui retrace les décaissements. En 2022, les livraisons de matériels militaires sont inférieures de 0,9 Md€ aux dépenses budgétaires, améliorant le solde en comptabilité nationale d’autant. À l’inverse, l’enregistrement des recettes d’impôts sur rôles à l’émission et l’estimation des impôts susceptibles de ne pas être collectés conduisent à une diminution des recettes de 0,4 Md€.
  • Pour le bouclier tarifaire électricité, le blocage des tarifs réglementés de vente d’électricité, dont le coût en comptabilité nationale en 2022 est estimé à 3 Md€ doit donner lieu à une compensation pour EDF et les entreprises locales de fourniture d’électricité. La dépense budgétaire de 0,1 Md€ (pour les entreprises locales de distribution) est ainsi rehaussée de 2,9 Md€. De même pour le bouclier tarifaire sur le gaz, la dépense budgétaire de compensation aux fournisseurs de 1,3 Md€ doit être rehaussée de 5,3 Md€. Pour l’aide aux paiements des factures d’énergie des entreprises, la dépense budgétaire de 0,1 Md€ doit être rehaussée de 0,4 Md€. En revanche, les dépenses budgétaires pour charges de service public de l’énergie de 7,4 Md€ sont diminuées de 4,4 Md€. L’indemnité exceptionnelle « inflation » de 100 € pour les ménages les plus modestes a été enregistrée en intégralité en 2021 en comptabilité nationale, les dépenses budgétaires résiduelles en 2022 sont donc neutralisées (0,4 Md€).
  • Du côté des recettes, un décalage comptable sur l’enregistrement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) à la suite de la fixation au plancher de son taux, conduit à réduire la recette budgétaire de 2,2 Md€. Par ailleurs, deux impôts nouveaux n’ont pas encore donné lieu à des recettes budgétaires, bien que le fait générateur retenu en comptabilité nationale inclut l’année 2022. Il s’agit de la contribution sur la rente infra-marginale pour les producteurs d’électricité, pour 1,2 Md€, et de la contribution exceptionnelle de solidarité, qui concerne en France les activités de raffinerie, pour 0,2 Md€. De même, les recettes générées par le dispositif de soutien aux énergies renouvelables dans le cadre du service public de l’électricité n’ont pas encore donné lieu à des recettes budgétaires. Il convient donc de les ajouter pour 4,3 Md€.
  • Ainsi, si ces corrections de droits constatés sont d’ampleur importante dans un contexte des prix de l’énergie élevés et des mesures pour soutenir les entreprises et les ménages, ces effets se compensent globalement, si bien que le traitement en droits constatés des dispositifs liés à l’énergie conduit à dégrader le solde budgétaire de 0,3 Md€.
  • Par ailleurs, des corrections de droits constatés s’appliquent encore en 2022 pour les mesures accordées dans le contexte de la pandémie. En 2022, les aides versées par le fonds de solidarité sont réduites de 1,2 Md€ en comparaison avec leur coût budgétaire, de même les dépenses de compensation des exonérations de cotisations et aides au paiement sont réduites de 1,0 Md€.

• Enfin, les autres opérations non budgétaires détériorent le solde de 10,6 Md€. L’enregistrement des intérêts améliore le solde de 5,3 Md€, principalement au titre de l’étalement des primes et décotes passées, qui sont enregistrées en comptabilité nationale respectivement en diminution et en augmentation des intérêts versés, et lissées sur la durée de vie des titres émis, alors qu’elles ne font pas partie du calcul du solde d’exécution budgétaire. À l’inverse, la reprise de dette de SNCF Réseau est une dépense en comptabilité nationale, pour 10,0 Md€. Enfin, le relèvement du plafond de l’ARENH décidé par le gouvernement dans le cadre des mesures de bouclier tarifaire est enregistré en dépense dans le compte des administrations publiques. Cette opération n’étant pas une opération du budget de l’État, elle dégrade le solde de comptabilité nationale de 8,2 Md€, en contrepartie d’une diminution de la valeur des participations de l’État dans EDF.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2019 à 2022 :

* Note : Le solde d’exécution des lois de finances est entendu hors budget annexe dans le tableau supra

 

 

Le déficit de l’État 2019 en comptabilité nationale présenté ci-dessus prend en compte l’effet exceptionnel de la bascule CICE, qui dégrade le solde à hauteur de 21,2 Md€ en 2019, soit 0,9 % PIB.

 

 

 

 

 

 

Chiffres clés (en Md€)

 

- 151,4 Solde budgétaire
- 160,0 Résultat patrimonial	- 146,9 Solde en comptabilité nationale

3.         Un fort dynamisme des recettes, principalement tiré par l’activité économique
   1.                  Des recettes fiscales nettes en hausse de 35,7 Md€ par rapport à la prévision initiale en raison d’un meilleur rendement des impôts les plus sensibles à la conjoncture économique

 

Tableau de passage par impôt entre l’exécution 2021 et l’exécution 2022

 

Les recettes fiscales nettes ressortent à 323,3 Md€ en 2022, en hausse de + 35,7 Md€ par rapport à la loi de finances initiale. Cette nette augmentation s’explique principalement par la reprise de l’activité économique se manifestant par des plus-values enregistrées sur l’impôt sur les sociétés, sur l’impôt sur le revenu et sur la taxe sur la valeur ajoutée.

Les recettes d’impôt sur les sociétés net sont supérieures de + 22,1 Md€ par rapport à la prévision initiale, principalement en raison d’une situation des entreprises plus favorable que prévue, notamment en 2021, avec des bénéfices fiscaux meilleurs qu’escomptés.

Les recettes d’impôt sur le revenu net sont en ressaut de + 6,6 Md€ par rapport à la loi de finances initiale, essentiellement en lien avec le dynamisme de la masse salariale et des dividendes.

Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette sont supérieures de + 2,5 Md€ aux prévisions de la loi de finances initiale, du fait d’un scénario macroéconomique plus favorable. L’Etat a par ailleurs transféré 57,4 Md€ de ces recettes à la sécurité sociale, 40,9 Md€ aux collectivités territoriales (notamment dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation et des impôts de production), et 3,6 Md€ à la suite de la réforme du financement du secteur de l’audiovisuel public. Ces montants transférés sont à nouveau en hausse significative : en 2021, l’Etat avait transféré 53,8 Md€ de TVA à la sécurité sociale et 37,4 Md€ aux collectivités.

Les autres recettes fiscales nettes ont enregistré un ressaut de + 4,7 Md€ par rapport aux prévisions initiales, qui s’explique notamment par :

• Le prélèvement de solidarité (+ 1,8 Md€), en raison du dynamisme des placements et des plus-values mobilières ;
• Les droits de mutation à titre gratuit (+ 1,0 Md€), dont la plus-value se répartit pour + 0,8 Md€ sur les successions et pour + 0,2 Md€ sur les donations ;
• La réforme de la contribution à l'audiovisuel public, entrainant la suppression de la subvention d'équilibre préalablement enregistrée en remboursements et dégrèvements (impact de + 0,6 Md€ sur le montant des recettes fiscales nettes) et la réaffectation de l'excédent de recettes du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » vers le budget général (+ 0,4 Md€), l’ensemble des ressources étant en 2022 assurée par un transfert de TVA.

 

Par rapport à l’exécution 2021, les recettes fiscales nettes ressortent en amélioration de + 27,5 Md€. Cette hausse s’explique d’abord par l’évolution spontanée des recettes (+ 35,7 Md€), imputable au dynamisme du bénéfice fiscal 2021 augmentant les recettes d’impôt sur les sociétés (+ 14,6 Md€), à une masse salariale particulièrement dynamique en 2022 soutenant les recettes d’impôt sur le revenu (+ 11,2 Md€) et à une croissance des emplois taxables plus allante que celle de l’activité impliquant une hausse de la TVA (+ 8,7 Md€).

A l’inverse, les mesures nouvelles et de transfert entrainent un effet négatif sur les recettes fiscales nettes en 2022 pour un total de - 8,2 Md€, notamment du fait de la poursuite des trajectoires de suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résidences principales et de baisse du taux d’impôt sur les sociétés. A ces mesures se sont ajoutées des mesures spécifiquement ciblées sur les hausses des prix de l’énergie, pour préserver le pouvoir d’achat face à l’inflation, telles que la mise au plancher de la TICFE.

Ces mesures de baisse des recettes et de soutien au pouvoir d’achat sont partiellement compensées par l’effet retour sur les recettes d’impôt sur les sociétés de la baisse des impôts de production dans le cadre du plan de relance et la fin des deux dispositifs de report en arrière des déficits mis en place pendant la crise sanitaire.

 

3.2.                
Les recettes non fiscales augmentent également de 3,8 Md€ par rapport à la LFI

 

Les recettes non fiscales se sont établies à 23,9 Md€ à fin 2022, en hausse de +3,8 Md€ par rapport à la LFI et de +2,7 Md€ par rapport à l’exercice 2021.

Le dynamisme des dividendes et recettes assimilées (+ 1,6 Md€) et des enchères carbone (+ 0,4 Md€) expliquent majoritairement la hausse des recettes non fiscales par rapport aux prévisions en loi de finances initiale. En outre, le produit des amendes et autres condamnations pécuniaires enregistre une plus-value de + 0,7 Md€, conséquence notamment de la signature d’une convention judiciaire d’intérêt public avec une grande entreprise de restauration rapide. Enfin, le remboursement anticipé de prêts (+ 0,3 Md€) ainsi que le reversement de l’excédent du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » (+ 0,3 Md€) contribuent à cette hausse.

Par rapport à l’exécution 2021, les recettes non fiscales sont en hausse de + 2,7 Md€. Cette augmentation tient principalement aux versements européens (+ 2,6 Md€) composés de la première tranche de la Facilité pour la reprise et la résilience et des reliquats issus d’anciennes programmations du Fonds européen de développement régional. Cette amélioration tient également à la hausse des dividendes et recettes assimilées (+1,0 Md€) portée par les entreprises non-financières (+ 0,5 Md€) et le fonds de réserve des retraites des agents de la Banque de France (+ 0,4 Md€). La signature d’une convention judiciaire d’intérêt public (+ 0,5 Md€) et le dynamisme des enchères carbone (+ 0,3 Md€) expliquent aussi cette plus-value. Enfin, une partie de cette augmentation tient à la reprise plus forte qu’anticipée du commerce international donnant lieu à des remboursements par l’Union européenne des frais d’assiette et de recouvrement relatifs aux droits de douane (+ 0,2 Md€) et au remboursement anticipés de prêts (+ 0,1 Md€).

Cette augmentation est toutefois partiellement atténuée par plusieurs contrecoups en lien avec le recul des primes perçues par l’État dans le cadre du dispositif du PGE (- 1,2 Md€), la baisse des produits divers (- 1,0 Md€) à la suite de la rebudgétisation du Fonds Barnier ainsi que la diminution du produit des amendes de la concurrence, moins dynamique qu’en 2021 (- 0,7 Md€).

 

3.3.                
Le solde des comptes spéciaux est positif et en nette amélioration

 

Le solde des comptes spéciaux s’établit à 6,7 Md€ en 2022, en forte amélioration par rapport à la prévision de la LFI 2022 (+ 6,8 Md€) et par rapport à l’année 2021 (+ 5,9 Md€).

Cette amélioration s’explique principalement par le glissement partiel de l’opération de renationalisation et recapitalisation d’EDF sur la gestion 2023, améliorant le solde du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (+ 5,1 Md€). En outre, le dynamisme des recettes locales contribue à améliorer le solde du compte d’avances aux collectivités territoriales (+ 1,6 Md€)

 

 

4.         Une gestion 2022 caractérisée par la sortie de crise sanitaire, mais affectée par la réponse apportée aux conséquences économiques et sociales de la guerre en Ukraine, avec une inflation inédite

La norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État : La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ». Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le Gouvernement. Le tableau ci-dessous détaille le passage des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à la norme de dépenses pilotables :   L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales.

 

4.1.                 Un pilotage de la gestion 2022 qui a préservé les principes de responsabilisation des gestionnaires, en dépit de l’impact substantiel du contexte géopolitique et économique

La loi de finances initiale pour 2022 s’est inscrite dans la continuité de la démarche de budgétisation à leur juste niveau des dépenses obligatoires. Elle a également prévu des provisionnements dédiés pour la couverture d’aléas spécifiques et récurrents, respectivement sur les missions « Défense » et « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ». Cette sincérité de la budgétisation a été associé à l’inscription des moyens dédiés à la poursuite du financement des priorités du Gouvernement, telles que le réarmement des fonctions régaliennes, avec un renfort significatif des moyens des missions « Défense », « Justice » et « Intérieur », ainsi qu’en faveur de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la jeunesse et de la transition énergétique. Un effort significatif a également été consacré au renforcement des stratégies de lutte contre la pauvreté et de protection de l’enfance (+ 1,4 Md€) et des dispositifs d’accompagnement des publics les plus fragiles (+ 1,1 Md€). La budgétisation initiale s’est également caractérisée par l’inscription des moyens associés au soutien apporté aux entreprises au cours de la crise, notamment avec une hausse des prévisions de dépenses dédiées aux appels en garantie, au titre des prêts garantis par l’Etat (+ 0,9 Md€). Cela s’est notamment traduit par l’augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de + 13,9 Md€ dans la LFI pour 2022 par rapport à la LFI pour 2021 (périmètre constant).

En gestion, le taux de mise en réserve a été maintenu à un niveau réduit, soit 0,5 % pour les crédits de masse salariale mais aussi pour les programmes portant des prestations sociales peu modulables, et 4 % pour les programmes dont les dépenses sont plus modulables. La mise en réserve initiale a ainsi été stabilisée à 4,8 Md€ de CP en 2022

L’année 2022 a toutefois été marquée par des ouvertures importantes de crédits en faveur des ménages et des entreprises pour faire face aux effets de la crise en Ukraine et à ses conséquences sur l’inflation. Le Gouvernement a ainsi été amené à recourir à un décret d’avance (5,9 Md€ de hors titre 2 d’ouvertures gagées par des annulations) pleinement motivé et justifié par la nécessité de prévoir le financement, dans un contexte d’urgence, des mesures annoncées dans le cadre du plan de résilience économique et sociale. Il visait à limiter les effets immédiats de l’invasion de l’Ukraine sur l’économie française, notamment sur les prix de l’énergie et des carburants. Deux lois de finances rectificatives portant près de 20,5 Md€ d’ouvertures nettes sur le champ de la norme de dépenses ont ensuite été adoptées, pour prolonger ces mesures ou ajuster la réponse à ces circonstances exceptionnelles. Dans ce contexte particulier, l’adoption anticipée de la dernière LFR promulguée le 1er décembre, comme la reconduction de la date de fin de gestion à mi-décembre, ont toutefois permis aux gestionnaires de disposer d’une visibilité accrue sur les crédits en fin d’année et de faciliter la consommation des crédits disponibles.

 

4.2.                 Un exercice affecté, dès le début de l’année, par la mise en place de financements dédiés aux mesures de soutien aux ménages et aux entreprises face à l’inflation

En conduisant à des ouvertures nettes de crédits significatives par un décret d’avance et deux LFR, le contexte à nouveau exceptionnel de l’année 2022 a modifié significativement l’exécution du budget de l’Etat. Les ouvertures en 2022 sont néanmoins restées majoritairement concentrées sur le traitement des effets immédiats de ce contexte sur l’économie française.

 

 

 

Sur le périmètre de la norme de dépenses :

• des ouvertures pour répondre à la forte hausse des prix de l’énergie pour les ménages, les entreprises et les universités ont été réalisées. Elles se sont concentrées sur la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (+ 11,2 Md€) au titre de la remise sur les carburants (+ 8,6 Md€), de la mise en place d’un dispositif de soutien aux travailleurs disposant d’un véhicule et du bouclier tarifaire pour les particuliers, des TPE et des zones non interconnectées (+ 0,7 Md€), et des chèques énergies (1,8 Md€), et sur la mission « Economie » (+ 3 Md€), afin de financer certaines aides aux entreprises, déployées en réponse à la crise sanitaire, et l'aide à destination des entreprises énergo-intensives touchées par la guerre en Ukraine. Elles ont également porté sur la mission « Recherche et enseignement » (0,3 Md€) au titre du financement du fonds exceptionnel de soutien lié aux surcoûts énergétiques aux opérateurs. ;
• des ouvertures pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages ont été effectuées sur la mission « Solidarités, insertion et égalité des chances » (+ 1,4 Md€) au titre notamment du financement de la revalorisation de l’aide exceptionnelle de rentrée, sur la mission « Régime sociaux et de retraite » (+ 0,2 Md€) pour les revalorisations anticipées des pensions de 4%, et sur les crédits de titre 2 (+ 2 Md€) au titre de la revalorisation du point fonction publique annoncée le 28 juin 2022 ;
• des ouvertures pour limiter la hausse des coûts de production se sont réparties sur les missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (+ 0,8 Md€, y compris pour faire face à des aléas sanitaires) pour le secteur agricole et les pêcheurs, « Ecologie, développement, et mobilité durables (+ 0,4 Md€) pour le secteur routier, et « Economie » (+ 0,1 Md€) pour le secteur des travaux publics.
• des ouvertures destinées à l’accueil et à l’hébergement des réfugiés fuyant la guerre en Ukraine ont enfin été votées sur les missions « Immigration, asile et intégration » (+ 0,3 Md€) et « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 0,1 Md€).

In fine, l’exécution s’élève à 321,7 Md€, soit + 17,1 Md€ au-delà de la loi de finances initiales. Néanmoins, une sous-exécution par rapport aux crédits ouverts est observée à hauteur de - 7,4 Md€ sur la norme de dépenses pilotables, principalement sur les crédits HT2 du budget général (- 6,6 Md€) et plus marginalement sur les dépenses de personnel (- 0,5 Md€).

Les conditions particulières et le contexte d’incertitudes fortes de la gestion 2022 contribuent à la récurrence de sous-consommations. Les sous-exécutions constatées portent en particulier sur la mission « Economie » (- 3 Md€) au titre des aides énergo-intensives, « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 1,1 Md€) notamment sur les chèques classiques et le chèque exceptionnel énergie, « Travail-emploi » (- 0,6 Md€) du fait de sous-exécution sur le Plan d’investissement dans les compétences et des aides à l’apprentissage, « Crédits non répartis » (- 0,6 Md€) du fait de la non mobilisation de la provision pour aléas.

La très grande majorité de ces sous-consommations a donné lieu à des reports de crédits sur 2023, dès lors que le Parlement a, conformément à la LOLF, autorisé à travers le vote de l’article 140 de la loi de finances initiale pour 2023 le report intégral des crédits sur un certain nombre de programme (cf. infra), et que les besoins associés aux ouvertures de crédits opérées en 2022 perdurent en 2023.

 

4.3.                 Une exécution qui traduit néanmoins également une normalisation, au regard de la dynamique d’extinction progressive des dispositifs de réponse à la crise sanitaire et économique

 

4.3.1.      L’année 2022 marque la fin de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », qui a porté l’essentiel de l’effort de soutien du Gouvernement face à la crise

L’année 2022 enregistre un net recul des dépenses par rapport à celles engagées en 2020 et en 2021 pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire. Les dépenses de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » se sont ainsi élevées à 3,3 Md€ contre 34,4 Md€ en 2021. Composée de cinq programmes budgétaires, la mission a apporté une réponse ciblée, adaptée au cours des trois années, de soutien et d’urgence aux particuliers et aux entreprises face à la crise sanitaire et ses conséquences. Au total, 79 Md€ ont été mobilisées sur cette mission, au soutien de plus de 2 millions d’entreprises, avec des résultats avérés sur le maintien de l’activité et de l’emploi, qui ont servi une reprise rapide et vigoureuse. Pour ce qui est de 2022, sur les différents programmes :

• Prise en charge du chômage partiel à la suite de la crise sanitaire (P356) : en raison du moindre recours à l’activité partielle, compte tenu de la résilience de l'économie française en 2022, l’exécution a in fine été très contenue, à 0,1 Md€ en CP, pour des crédits budgétaires ouverts de 0,3 Md€, après prise en compte des reports et des annulations intervenues dans le cadre du du décret d’avance du 7 avril et de la LFR2 ;
• Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire (P357) : à compter de l’été 2022, le programme a été mis en extinction, avec une bascule des dispositifs résiduels sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Economie » (ouverture de 0,8 Md€ en LFR1). L’exécution s’est élevée à 1,7 Md€, à hauteur des crédits budgétaires ouverts, après prise en compte des reports et des annulations intervenues dans le cadre du décret d’avance du 7 avril et de la LFR2 ;
• Renforcement exceptionnel des participations financières de l’Etat dans le cadre de la crise sanitaire (P358) : l’exécution s’est élevée à 128 M€, avec une consommation intégrale des crédits ouverts, après prise en compte des reports et des annulations intervenues dans le cadre du décret d’avance du 7 avril et de la LFR2 ;
• Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire (P360) : l’exécution s’est élevée à 1,3 Md€, soit l’intégralité des crédits ouverts pour assurer la compensation des pertes de recettes constatées par la Sécurité sociale du fait des exonérations et aides au paiement de cotisations accordées à titre exceptionnel durant la crise sanitaire, après prise en compte des reports et des annulations intervenues dans le cadre du décret d’avance du 7 avril et de la LFR2.
• Matériels sanitaires pour faire face à la crise (P366) : l’exécution s’élève à 55 M€. Elle s’explique par un volume d’achat de masques grand public finalement plus faible que prévu en budgétisation, compte tenu de l’évolution de la situation sanitaire. Les crédits résiduels, portés par le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières », ont vocation, en 2023, à financer la couverture des dernières commandes qui n’ont pu être passées en 2022, ainsi qu’un marché de stockage.

4.3.2.      La quasi-intégralité des crédits dédiés au plan de relance a été engagée à la fin de l’exercice 2022, conformément à l’objectif initialement fixée

Sur les 36,5 Md€ de crédits ouverts sur la mission « Plan de relance », 30,4 Md€ ont été mobilisés à fin 2022, soit par une consommation sur la mission, soit par transfert de crédits vers d’autres programmes du budget général. L’objectif de célérité de déploiement du plan au service du soutien à l’activité a donc été tenu. Par ailleurs, l’enveloppe initiale a été respectée, avec des redéploiements au sein du plan de relance qui ont été systématiquement gagées. A ce titre, le seul mouvement législatif étant intervenu en gestion sur la mission a été réalisée sans ouverture nette de crédits, se limitant à la réaffectation de moyens entre les programmes de la mission. L’atteinte de ce double objectif se traduit en 2023 par l’absence de nouvelle ouverture d’autorisation d’engagement en loi de finances initiale et par un volume limité de report d’engagements, concentré sur un nombre réduit de mesures.

Au total, la mission « Plan de relance » a bénéficié d’une ouverture de crédits en loi de finances initiale pour 2022 de 1,5 Md€ en AE et de 13 Md€ en CP. Les reports de 2021 sur 2022 se sont élevés à 7,2 Md€ en AE et à 6,2 Md€ en CP : ce niveau particulièrement élevé s’explique notamment par le choix réalisé ab initio de façon transparente de piloter la mission en enveloppe fermée, avec l’ouverture de l’ensemble des moyens prévus sur la durée du plan. Pour 2022, l’exécution sur la mission s’élève à 7,6 Md€ en AE et à 11,6 Md€ en CP, avec l’amorce d’un net recul des décaissements, suite au pic constaté en 2021 :

• sur le programme « Ecologie » (P362), l’exécution s’établit à 3,5 Md€ en AE et 5 Md€ en CP. Elle est en particulier marquée par la poursuite de la rénovation énergétique du parc immobilier public et privé avec MaPrim’Rénov, ainsi que par l’exécution du dispositif de prime à la conversion/bonus électrique Le plan de relance agricole a été quasiment intégralement engagé au 31 décembre 2022 ;
• sur le programme « Compétitivité » (P363), l’exécution s’élève à 1,2 Md€ en AE et à 1,9 Md€ en CP ; elle a poursuivi les engagements réalisés en 2021 sur les dispositifs en faveur de la réindustrialisation tels que l’industrie du futur ou les fonds régionaux d’investissement. L’exécution est cependant marquée par une exécution des crédits inférieure aux ressources, en raison notamment de la nature pluriannuelle de certains dispositifs ;
• sur le programme « Cohésion » (P364), l’exécution s’est portée à 3 Md€ en AE et à 4,6 Md€ en CP. Elle traduit le dynamisme des aides exceptionnelles à l’emploi, sous l’effet de la prolongation de l’aide exceptionnelle aux contrats d’apprentissage au premier semestre. Le recul de l’exécution par rapport à l’année 2022 reflète notamment la non-reconduction des dotations exceptionnelles aux opérateurs, de moindres dépenses sur les dispositifs FNE formation ou encore l’Agence nationale pour la recherche, en cohérence avec le caractère par nature exceptionnel de l’effort de relance.

 

4.4.                 Des reports en repli sur le budget général mais qui restent élevés du fait des circonstances particulières de gestions marquées par les crises et l’incertitude

En raison du contexte à nouveau exceptionnel lié à la guerre en Ukraine et à une inflation sans précédent sur les dernières années, certains dispositifs ont fait l’objet de calibrages prudentiels pour éviter toute rupture de trésorerie préjudiciable aux acteurs économiques, dans un contexte d’incertitude.

Si les reports de crédits du budget général restent à un niveau exceptionnellement élevé, ils sont en repli par rapport à l’année précédente. Les reports de crédits s’établissent ainsi à 18,8 Md€ sur le budget général en CP, dont 14,3 Md€ de crédits généraux et 4,5 Md€ de fonds de concours.

Hors mission « Plan de relance », les reports généraux du budget général s’élèvent à 8,3 Md€ en CP. Ils s’inscrivent dans le cadre autorisé par le Parlement en loi de finances initiale pour 2023 (article 140) d’un déplafonnement de la capacité de reports de 40 programmes.

Ce niveau des reports généraux s’explique notamment par la non consommation des crédits ouverts en gestion, en particulier pour des dispositifs exceptionnels ouverts dans les deux LFR dont la dépense a finalement dû être décalée sur 2023 (aides énergo-intensifs, chèque énergie exceptionnel et chèques fioul et bois, MaPrimeRénov, soutien aux agriculteurs face aux aléas climatiques et sanitaires).

 

 

4.5.                 Des mouvements législatifs et réglementaires afin de répondre au besoin d’adaptation aux évolutions de la crise économique et sociales

 

4.5.1.      Les modifications liées aux mesures législatives

Les conséquences économiques et sociales de la guerre en Ukraine, le contexte inflationniste et les tensions sur l’énergie ont conduit sur l’exercice 2022 à l’adoption de deux lois de finances rectificatives.

 

Les lois n° 2022-1157 du 16 août 2022 et n° 2022-1499 du 1er décembre 2022 ont ouvert, sur le budget général, 53,6 Md€ en AE et 47,3 Md€ en CP (nets des annulations et des remboursements et dégrèvements).

Les principales ouvertures de crédits supplémentaires ont concerné les missions :

• « Économie (14,8 Md€ en AE et 14,7 Md€ en CP) pour assurer le financement de certaines aides aux entreprises, l’aide à destination des entreprises énergo-intensives touchées par la guerre en Ukraine, et des opérations de diverses natures sur des entreprises stratégiques françaises, notamment à destination d’EDF ;
• « Engagements financiers de l'État » (9,9 Md€ en AE et en CP) pour couvrir la dynamique de la charge de la dette, essentiellement due à la hausse de l’inflation ;
• « Écologie, développement et mobilité durables » (10,3 Md€ en AE et 7,9 Md€ en CP) pour financer le dispositif remise sur les carburant, la mise en place d’un dispositif de soutien aux travailleurs disposant d’un véhicule et le bouclier tarifaire pour les copropriétés, les chèques énergies et MaPrim’Rénov ;
• « Travail et emploi » (8,5 Md€ en AE et 4,7 Md€ en CP) pour financer la prolongation des primes exceptionnelles au 2nd semestre et une subvention à destination de France Compétences ;
• « Crédits non répartis » (2,5 Md€ en AE et en CP), notamment pour financer la revalorisation du point fonction publique ;
• « Solidarité, insertion et égalité des chances » (2,4 Md€ en AE et en CP) pour financer l’indemnité exceptionnelle de rentrée et la revalorisation anticipée de la prime d’activité et du revenu de solidarité active ;
• « Défense » (1,6 Md€ en AE et 1,5 Md€ en CP) pour financer les surcoûts liées aux activités et aux carburants opérationnels ;
• « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (0,9 Md€ en AE=CP) pour couvrir les conséquences de la crise en Ukraine et financer les besoins liés à des dépenses de crise sanitaire et climatique (soutien à la filière porcine, indemnisation économique liée aux crises de l’influenza aviaire 2021-2022, épisode de gel en 2022).

Les annulations de crédits, nets des remboursements et dégrèvements, se sont élevées à 6 Md€ en AE et 5,8 Md€ en CP et ont notamment porté sur la réserve de précaution.

Au titre des comptes d’affectation spéciale, les LFR ont procédé à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 12,2 Md€ en AE et en CP essentiellement sur le programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État », pour garantir la capacité de réalisation de l’opération de renationalisation d’EDF.

Enfin, au titre des comptes de concours financiers, les ouvertures se sont élevées à 2,5 Md€ en AE et en CP essentiellement sur le compte Avances aux collectivités territoriales » (1,6 Md€ en AE et en CP). Les annulations (0,2 Md€ en AE et en CP) ont porté principalement sur le programme « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France» (0,2 Md€ en AE et en CP).

 

4.5.2.      Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes.

 

4.4.1.1.      Les modifications affectant la répartition des crédits

La loi du 16 août 2022 a procédé à la ratification du décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance de 5,9 Md€ pour faire face aux dépenses liées à la crise Ukraine et à ses conséquences pour les ménages et les entreprises, qui ont été réparties de la manière suivantes : 3 Md€ sur le programme 345 « Service public de l'énergie », 1,5 Md€ sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations », 0,6 Md€ sur le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture », 0,3 Md€ sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports », 0,3 Md€ sur le programme 303 « Immigration et asile » et 0,1 Md€ sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».

Par ailleurs, plusieurs opérations de répartition de crédits ont été effectuées (arrêtés des 26 octobre, 6 et 14 décembre 2022) à partir de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations (1,4 Md€ en AE et en CP) pour financer notamment la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires.

En outre, deux opérations de répartition de crédits ont été effectuées (décrets des 29 mars et 19 juillet 2022) à partir de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (0,018 Md€ en AE et en CP) vers la mission « Direction de l’action du Gouvernement ».

Enfin, 4 décrets de virement (0,3 Md€ en AE et en CP) et 7 décrets de transfert (2,3 Md€ en AE et 2,2 Md€ en CP) ont modifié la répartition des crédits entre les programmes appartenant respectivement aux mêmes ministères et à des ministères différents.

4.4.1.2.      Les modifications affectant le volume de crédits

Sont venus modifier le volume des crédits, les crédits reportés de 2021 vers 2022, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2022 les reports de crédits vers la gestion 2023 pris par arrêtés ministériels.

 

Les arrêtés de rattachement

63 arrêtés ont procédé à l’ouverture de crédits de fonds de concours (7,1 Md€ en AE et 6,3 Md€ en CP) ou d’attributions de produits (1,2 Md€ en AE et en CP) au titre de l’année 2022.

 

Les décrets d’annulation

Les décrets n° 2022-1007 du 15 juillet 2022 et n°2022-1570 du 14 décembre 2022 ont porté sur des annulations relatives aux fonds de concours non consommés. Le décret n° 2023-59 du 3 février 2023 a procédé à des annulations techniques relatives aux fonds de concours et attributions de produits ouverts en excédent. Ensemble, ils ont procédé à l’annulation de crédits de l’ordre de 0,2 Md€ en AE et en CP.

 

Les reports de crédits

Les reports de crédits reportés de 2021 se sont établis à 23,2 Md€ en CP dont 18,0 Md€ de crédits généraux. Hors missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance », les reports généraux du budget général se sont élevés à 5,2 Md€ en CP.

Les reports de crédits vers 2023 se sont établis à 18,7 Md€ en CP dont 14,3 Md€ de crédits généraux. Hors missions « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance », les reports généraux du budget général se sont élevés à 8,3 Md€ en CP.

 

4.5.3.      Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

Le projet de loi de règlement comporte des ouvertures de crédits brutes (0,2 Md€ en AE et en CP) portées par les missions « Engagements financiers de l’État » au titre principalement de la charge de la dette, en régularisation de dépenses intervenues sur des crédits évaluatifs. Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements, se portent à 7,2 Md€ en AE et 5,5 Md€ en CP sur le budget général. Par ailleurs, 9,6 Md€ en AE et en CP sont annulés sur les comptes spéciaux.

Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificatives par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.6.                 Une évolution des restes à payer, des charges à payer et des dettes fournisseurs affectée par de forts investissements

Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’autorisations d’engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de crédits de paiement. Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat. Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N. Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.

 

 

4.6.1.     
L’augmentation des restes à payer 2022 de + 199,8 Md€ résulte de l’amortissement de la dette de l’État liée à la crise sanitaire

 

L’évolution des restes à payer entre 2021 et 2022 est portée en grande partie par la mission « Engagement financiers de l’Etat » (dont le programme 369 « Amortissement de la dette de l’Etat liée à la Covid 19 », +163,1 M€). Les restes à payer des autres programmes connaissent une augmentation de +36,9 Md€ ciblée sur quelques missions.

 

 

Les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Engagements financiers de l’Etat » (+162,9 Md€)

L’augmentation des restes à payer (+ 163,1 Md€, sur les + 199,8 Md€ au total en 2022) est portée principalement par le programme 369 « Amortissement du surcroît de dette de l’État liée à la covid-19 ». Ce programme, créé en loi de finances initiale pour 2022, a vocation à retracer, entre 2022 et 2042, l’amortissement du surcroît de dette de l’État né de la crise sanitaire, estimé à 165 Md€.

Le programme a été doté en autorisation d’engagement, dès la LFI pour 2022, du montant total de remboursements en capital attendus jusqu’en 2042, soit 165 Md€. L’abondement en crédits de paiements (CP) est calculé chaque année en fonction d’une prévision de surplus de recettes entre l’année de référence et 2020 ; par défaut, le montant de CP décaissés est celui qui permet, dans la trajectoire prévisionnelle de croissance actuelle, d’amortir 165 Md€ de principal de dette de 2022 et 2042. En 2022 ce montant a été évalué à 1,9 Md€ (qui correspond donc aux CP ouverts sur le programme 369 dans le PLF 2022), d’où un reste à payer de 163,1 Md€. En LFI 2023, les CP ouverts sont de 6,6 Md€.

 

« Investissements pour la France de 2030 » (+19,7 Md€)

La hausse des restes à payer de +19,7 Md€ est essentiellement due au programmes 424 « Financement des investissements stratégiques » à hauteur de 18,6 Md€ et au programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » à hauteur de 2,6 Md€.

L’année 2022 correspond à la mise en place du plan France 2030. Comme pour le PIA 4, les restes à payer sont dus à ce décalage entre les AE engagés dès le début du plan et les CP consommés progressivement selon l’avancée des financements.

 

« Défense » (+ 7,7 Md€)

L’augmentation des restes à payer du programme 178 « Préparation et emploi des forces » (+ 3,3 Md€) s’explique majoritairement par la poursuite de la réforme du maintien en condition opérationnelle (MCO) aéronautique et en particulier le recours à des contrats « verticalisés » regroupant au sein d’un même contrat les prestations de MCO pour des périodes longues (en moyenne entre 5 à 10 ans). Les principaux engagements de l’année concernent le maintien en condition opérationnelle et l’entretien programmé d’avions multi-rôles de ravitaillement et de transport (MRTT), des moteurs d’hélicoptères (marché SATURNE), des frégates multi-mission « FREMM », de l’hélicoptère NH90, des Alphajet, de la gazelle et du PUMA.

Concernant le programme 146 « Équipement des forces », l’augmentation des restes à payer (+ 1,4 Md€) s’explique par la poursuite de l’effort de régénération et de modernisation des capacités des armées conformément à la loi de programmation militaire 2019-2025. Les principaux engagements de l’année ont en effet permis la commande de matériels SCORPION, de Char LECLERC Rénovés, de missiles ASTER, de la nouvelle phase du programme SCAF et du nouvel incrément pour le MRTT.

Concernant le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », l’augmentation des restes à payer (+ 2,9 Md€) s’explique notamment par la notification du contrat de concession de la gestion des logements domaniaux « Ambition Logement » (couvrant une période de 35 ans).

 

« Écologie, développement et mobilité durables » (+ 4 Md€)

L’évolution des restes à payer du programme 203 « Infrastructures et services de transports » en 2022 (+2,1 Md€ par rapport à 2021) s’explique par l’engagement de 1,7 Md€ au titre de la convention décennale d’exploitation des trains d’équilibre du territoire.

L’augmentation des restes à payer du programme 174 « Energie, climat et après-mine » (+ 2 Md€) s’explique principalement par les dispositifs de soutien aux ménages décidés en fin d’année : chèque énergie exceptionnel, chèque fioul et chèque bois.

« Travail et emploi » (+ 4 Md€)

Sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », le net accroissement des restes à payer (+ 3,9 Md€) résulte principalement du dynamisme des aides à l’alternance, en particulier de l’aide aux employeurs de contrats d’apprentissage. Le dynamisme de ces dépenses est en partie lié à un effet volume, le nombre d’entrées en apprentissage s’accroissant mais aussi par un effet de substitution entre programmes. Les primes d’apprentissage pour les contrats d’apprentissage initiés en 2021 et au premier semestre 2022 étaient en effet financées sur la relance (programme 364 « Cohésion ») et le programme 103 prend le relais au second semestre 2022.

Pour le reste, la hausse des restes à payer découle pour l’essentiel du plan d’investissement dans les compétences et en particulier de sa composante régionale. Les régions prennent plus de temps qu’anticipé à concrétiser les entrées en formation auxquelles elles s’engagent auprès de l’État.

 

« Justice » (+2 Md€)

L’augmentation des restes à payer entre 2021 et 2022 relève essentiellement du programme 107 « Administration pénitentiaire » (+ 1,8 Md€) et correspond aux AE pluriannuelles comptabilisées au titre du renouvellement de marchés de gestion déléguée d’établissements pénitenciers pour 7 ans et au lancement d’opérations immobilières du « plan 15 000 ».

 

« Sécurités» (+1,2 Md€)

L’augmentation des restes à payer sur le programme 152 « Gendarmerie nationale » (+ 739 M€) s’explique par la mécanique des engagements pluriannuels depuis 2018 portés sur les dépenses de loyers, d’énergie et de maintien en condition aéronautique.

Concernant le programme 176 « Police nationale » (+ 446 M€), les variations les plus importantes à la hausse en valeur absolue concernent les dépenses d’investissements immobiliers (+ 273 M€), portées en particulier par l’hôtel des polices de Nice, le renouvellement de la convention cartes de circulation (+ 61,3 M€) ou encore le renouvellement du marché habillement (+ 45 M€).

Concernant le programme 161 « Sécurité civile » (+ 51 M€), l’augmentation des restes à payer s’explique principalement par le renouvellement de contrats pluriannuels de maintien en condition opérationnel.

 

« Aide publique au développement » (+ 1,0 Md€)

L’augmentation des restes à payer porte principalement sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » en raison de la reconstitution de la contribution triennale de la France à l’Association internationale de développement (AID), qui a représenté un engagement de 1,5 Md€ d’AE pour un décaissement de 0,4 Md€ de CP.

 

 

A l’inverse, les principales baisses relèvent de la mission suivante :

«Plan de relance » (-4,4 Md€)

Pour mémoire le montant des restes à payer sur cette mission était de 17,1 Md€ en 2021 contre 12,7 Md€ en 2022. Cette diminution des restes à payer est due au fait que l’essentiel des AE ont été ouvertes en 2021.

 

4.6.2.     
L’évolution cumulée des charges à payer et des dettes fournisseurs est en baisse de 1,8 Md€ par rapport à 2021

 

L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaire.

L’évolution des charges à payer et dettes fournisseurs en 2022 est en baisse de 9,89 %. La principale évolution concerne les charges à payer de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (- 975 M€).

 

Les charges à payer sont en baisse de 12,5 % entre 2021 et 2022 (- 1,9 Md€) et les dettes fournisseurs sont légèrement en hausse de 105 M€ soit 3,3 %.

Ainsi, les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :

« Ecologie, développement et mobilité durable » (-163 M€)

L’évolution des charges à payer s’explique essentiellement par leur comptabilisation liée à la mise en œuvre par l'Agence de service et de paiement (ASP) de la mesure remise carburant mise en place en 2022. La gestion administrative de ce dispositif confié à l'ASP se traduit mécaniquement du fait de la procédure de clôture des comptes de l'agence par un décalage de paiements sur l'année suivante. L'enveloppe confiée en gestion au titre de l'aide carburant étant très conséquente (4,6 Md€), les charges à payer constatées mécaniquement se sont traduites en 2022 par un montant important de CAP de 136 M€.

Cette hausse est très partiellement compensée par une baisse des charges à payer liées au bonus automobile de – 19 M€ (56M€ en 2021 et 37 M€ en 2022), ainsi que par une baisse de - 8,4 M€ des charges à payer sur la ligne portant le dispositif de la prime à la conversion (14 M€ de CAP en 2021 à 5,6 M€ en 2022). Le solde est dû à diverses évolutions moins importantes.

Concernant le programme 345 « Service public de l’énergie » la baisse constatée de - 299,6 M€ est due essentiellement au bouclier tarifaire (+ 7,7 M€), au bouclier tarifaire gaz (+ 272 M€) et de la contribution au service public de l’électricité (- 580 M€). Cet écart s’explique par de nouvelles modalités de comptabilisation de la délibération de la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

 

« Sécurités » (+143 M€)

L’augmentation des charges à payer sur cette mission est portée essentiellement par le programme 176 « Police nationale ». Elle s’explique par les dépenses relatives aux Systèmes d’Information et de Communication, aux opérations mobilières, au fonctionnement immobilier et aux munitions.

Une part notable de cette augmentation concerne des acquisitions sur lesquelles des avances ont été versées, mais non encore récupérées, et pour lesquelles il n'y a donc pas de décaissement attendu.

 

« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (+137 M€)

L’augmentation des charges à payer se concentre principalement sur le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture ». Les évolutions les plus significatives concernent les refus d’apurements communautaires (+ 94 M€), les compensations des exonérations de cotisations sociales pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles - demandeurs d'emploi (TO/DE) (+ 18 M€) et la comptabilisation en 2022 des charges à payer des opérateurs gérant les crédits de l’Etat en compte de tiers (+ 9,3 M€).

 

« Recherche et enseignement supérieur » (+ 83 M€)

Sur cette mission la variation à la hausse entre 2021 et 2022 concerne principalement deux programmes. Pour le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », les charges à payer portent sur les contrats de partenariat public privé (PPP) signés par les opérateurs du ministère de l’éducation nationale et de la recherche (MESR) et constatées en administration centrale. Une charge à payer (immobilisation financière à rattacher) a automatiquement été constituée dès la signature des engagements, pour la totalité de la dépense à venir. L’apurement de la dette ainsi constituée s’effectue année après année, à hauteur des loyers annuels à honorer. Pour le 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », la charge à payer à l'encontre de l'Agence Nationale de la Recherche augmente de 171 M€ par rapport à l'année précédente. En outre, ont été enregistrées une charge à payer au profit du Grand équipement national de calcul intensif (GENCI) à hauteur de 22,4 M€ ainsi qu’une CAP au profit de l’Institut Français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) à hauteur de 32,8 M€.

« Economie » (+ 76 M€)

L’évolution à la hausse des charges à payer (+ 76 M€) s’explique pour 70 M€ par les aides énergo-intensives portées par le programme 134 « développement des entreprises et régulations».

« Enseignement scolaire » (+57 M€)

La variation à la hausse est essentiellement observée au niveau des charges à payer relative à la dette de l’État à l’encontre de Pôle emploi, et plus particulièrement aux remboursements à venir des dépenses d’allocation de retour à l’emploi (ARE) effectuées par l’établissement en application de la délégation de gestion (indemnisation des mois de septembre à décembre), sont en augmentation sur l’ensemble des programmes (+ 17,6 M€).

Pour mémoire, la nouvelle convention-cadre entre l’État et Pôle emploi relative à la délégation de la gestion de l’indemnisation du chômage des agents de l’Etat a été signée le 5 février 2022.

 

A l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :

« Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (-975 M€)

La baisse sur cette mission se concentre sur le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » (- 336 M€) due au basculement progressif en 2022 des dispositifs de fonds de solidarité vers le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » et le programme 360 « Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire » (556 M€).

 

« Plan de relance » (-564 M€)

Les programmes 362 « Ecologie », 363 « Compétitivité » et 364 « Cohésion » ont été créés dans le cadre du plan de relance en LFI 2021. Le niveau élevé des engagements intervenus fin 2021 avait généré d’importantes charges à payer, les paiements n’étant pas intervenus avant la fin de gestion. L’évolution à la baisse des charges à payer 2022 s’inscrit dans la logique d’une mission ayant vocation à s’éteindre : après le pic des engagements massifs en 2021, les dispositifs ont bénéficié en 2022 de décaissements plus réguliers qui permettent de limiter les reports de charges sur la gestion 2023.

Ainsi pour le programme 362 « Ecologie », dont le niveau de charges à payer diminue de 378 M€, le montant des charges à payer représente environ 5 % des restes à payer du programme (557 M€/10 360 M€). La diminution du niveau des charges à payer est également constatée sur les deux autres programmes de la mission Relance dans des proportions moindres.

 

« Travail et emploi » (-496 M€)

Le reflux de 496 M€ entre 2021 et 2022 des charges à payer sur le périmètre de la mission « travail et emploi » a plusieurs origines :

• Les charges à payer 2021 intégraient une dépense exceptionnelle liée à la part de la prime inflation versée par pôle emploi (250 M€) qui n’a pas été reconduite en 2022 ;
• Au-delà de cet élément conjoncturel, on note que les charges à payer sur les dispositifs historiques sont globalement plus faibles au terme de la gestion 2022 qu’elles ne le furent fin 2021 et cela sur la plupart des dispositifs. En revanche, les nouvelles mesures mises en œuvre à compter de 2022 (tel le contrat engagement jeune) génèrent des charges à payer significatives au regard de leurs dépenses budgétaires de l’année et tempèrent donc cette tendance baissière.

 

« Solidarité, insertion et égalité des chances » (-171 M€)

Sur la mission, les charges à payer concernent principalement les programmes 157 « Handicap et dépendance » et 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » qui concentrent les prestations dont le paiement est confié à la sécurité sociale (allocation aux adultes handicapés, prime d’activité, etc.) et à l’Agence de Services et de paiement (garantie de ressources des travailleurs handicapés, etc.).

La baisse de 171 M€ entre 2021 et 2022 contracte en réalité des hausses et des baisses suivant les dispositifs concernés. Si ces montants peuvent apparaître importants en volume, ils sont faibles par rapport aux montants des dépenses concernées. Ils s’expliquent également par les modalités de conventionnement avec les organismes de sécurité sociale.

 

« Cohésion des territoires » (- 101 M€)

La baisse des charges à payer de - 78 M€ sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » a pour origine les nouvelles dispositions règlementaires mises en place en 2022 combinées à la baisse des financements.

La baisse de 38 M€ des charges à payer sur le programme 147 « Politique de la ville » s’explique principalement par le dispositif d’allègement des charges sociales dans les zones franches urbaine (ZFU) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU).

S’agissant du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », la hausse des CAP de + 3 M€ en 2022 s'articule essentiellement autour de trois dispositifs : les contrats de plan Etat région (CPER) 2015-2020 (+ 1,4 M€), les CPER financés par des crédits plan de relance (+ 1,5 M€) et le programme France service (1,6 M€).

 

« Immigration, asile et intégration » (- 65 M€)

Cette évolution à la baisse s'explique essentiellement par les charges à payer des dépenses d'hébergement d'urgence pour - 64 M€ du programme 303 « Immigration et asile » notamment par un ajustement des modalités d’enregistrement des conventions pluriannuelles d'hébergement qui participe à une meilleure évaluation de ces charges à payer.

 

4.7.                
Un plafond de masse salariale rehaussé en raison de la hausse du point fonction publique

 

Les dépenses brutes de titre 2 du budget général de l’Etat, y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits, atteignent 138,8 Md€ en 2022 dont 94,4 Md€ pour les dépenses de rémunération et 44,4 Md€ pour les contributions de l’Etat-employeur au CAS « Pensions ».

 

4.7.1. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2021

À périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général de l’État nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits sont en augmentation de +3,1 % (soit +4,15 Md€) entre 2021 et 2022 pour atteindre 138,4 Md€ en 2022. Cette progression porte majoritairement (81 %) sur les dépenses de rémunération (+3,7 %, soit +3,37 Md€, et pour 19 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+1,8 %, soit +0,77 Md€). L’augmentation est liée pour la majeur partie (+3,95 Md€) à la progression des dépenses des ministères de :

- Armées (+0,53 Md€ dont 0,39 Md€ HCAS, soit +2,6%) ;

- Education nationale, jeunesse et sports (2,25 Md€, dont 1,88 Md€ HCAS soit +3,3%) ;

- Intérieur (+0,73 Md€ dont +0,52 Md€ HCAS, soit +3,6%) ;

- Justice (+0,32 Md€ dont +0,25 Md€ HCAS, soit +5,4%) ;

- Transition écologique (+0,12 Md€, dont +0,11 Md€ HCAS soit +4,3%).

 

A l’inverse, les dépenses de titre 2 sont en diminution au ministère de l’économie, des finances et de la relance (-10,6 M€, dont -6 M€ HCAS, soit -0,1%), au ministère du travail, du travail et de l’insertion (-3,3 M€, dont +2,3 M€ en HCAS, soit -0,6%), ainsi qu’au ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (-10,2 M€, dont -6,6 M€ en HCAS, soit -2,4%).

La baisse des dépenses de personnel du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation est principalement liée à des transferts ; deux établissements d’enseignement supérieur supplémentaires étant passés au régime de « Responsabilités et compétences élargies » (RCE). En d’autres termes, leurs dépenses de personnel ne sont plus comptabilisées parmi les dépenses du ministère.

 

 

 

4.7.2.  Du fait notamment de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique (+ ;3,5 %) intervenue au 1er juillet 2022, l’exécution 2022 fait apparaître un dépassement brut de +0,76 Md€ par rapport aux crédits autorisés en LFI 2022.

Le faible niveau de dépassement des crédits autorisés en LFI 2022, inférieur au coût de la hausse du point (1,4 Md€), résulte principalement de la baisse de la consommation d’emplois pour la majorité des ministères.

Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont supérieures aux crédits autorisés en LFI 2022 de +0,76 Md€, dont +0,81 Md€ sur les dépenses de rémunération et -0,05 Md€ sur les dépenses de contribution au CAS « Pensions ».

Par rapport à la LFI, le dépassement des crédits de rémunération (+0,91 Md€) - compensé en partie par des sous-consommations (-0,10 Md€) - est porté principalement par trois ministères : le ministère de l’Education nationale, de la jeunesse et des sports (+595 M€ en HCAS) ; le ministère de la Justice (+ 109 M€ en HCAS) ; le ministère des Armées (+92 M€ en HCAS).

La moindre consommation des crédits de rémunération (-0,10 Md€) concernent principalement les ministères de l’Agriculture et de l’alimentation (-41 M€ en HCAS) et de l’Intérieur (-14 M€ en HCAS).

 

 

 

4.7.3.      
Une consommation d’emplois maîtrisée

 

Le plafond des autorisations d’emplois en loi de finances initiale pour 2022 s’établissait à 1 941 470 équivalents temps plein travaillés (ETPT), y compris les budgets annexes. Ce plafond a été relevé à 1 942 377 ETPT en loi de finances rectificative.

La consommation d’emplois constatée au cours de l’année 2022 s’établit à 1 914 696 ETPT y compris les budgets annexes. Elle est inférieure de 27 681 ETPT au maximum autorisé par la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative et diminue de 10 218 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2021.

 

 

La variation des effectifs sur le budget général en ETPT, par rapport à 2021 à périmètre courant, s’explique par :

• l’impact des schémas d’emplois, à hauteur de -7 291 ETPT. Cet impact total des schémas d’emplois sur les effectifs se décompose en -137 ETPT d’effet sur 2022 des suppressions d’emplois (en ETP) réalisées en 2021 et en – 7 153 ETPT d’effet des mouvements (en ETP) intervenus en 2022 ;
• l’effet des transferts d’emplois et des mesures de périmètre (+743 ETPT) en loi de finances initiale ;
• des corrections techniques à hauteur de -3 686 ETPT.

Les effectifs entre le 31 décembre 2021 et le 31 décembre 2022 ont diminué de -5 844 ETP. Cette réduction concerne principalement les ministères de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports (-4 424 ETP), des armées (-1 018 ETP) et de l’outre-mer (-908 ETP). Pour l’éducation nationale, cette baisse est principalement due aux difficultés de recrutement rencontrées, aggravées par des départs d’effectifs (mobilité, retraite...) plus élevés qu’en 2021. Le ministère prévoit de rattraper cette sous-consommation en 2023. Concernant le ministère des armées, la diminution des effectifs résulte essentiellement de départs supérieurs aux prévisions.

L’écart entre la consommation des emplois et le plafond d’emplois autorisé par le Parlement est analysé de façon détaillée, programme par programme, dans les rapports annuels de performances.

En 2022, la vacance sous plafond - c’est-à-dire l’écart entre les plafonds d’emplois votés par le Parlement pour chaque ministère et la consommation effective des emplois - s’établit à 1,4 % pour l’ensemble des ministères (budget général), en ligne avec la cible de maintien de cette vacance à un niveau frictionnel (1 %). Les dépassements apparents sont liés aux transferts en gestion.

 

4.8.                 La créance de l’État vis-à-vis de la sécurité sociale se résorbe en 2022

 

Le solde des opérations financières entre l’Etat et la sécurité sociale s’est rééquilibré en 2022. La créance détenue par l’Etat vis-à-vis de la sécurité sociale, qui s’établissait à 2,88 Md€ à l’ouverture, a ainsi diminué de 2,77 Md€ sur l’exercice, pour s’établir à 0,11 Md€ au 31 décembre 2022.

La créance détenue par l’Etat au titre du « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » (programme 360) s’est résorbée de 0,39 Md€, passant ainsi de 0,84 Md€ fin 2021 à 0,46 Md€ au 31 décembre 2022. Compte tenu des déclarations restant à comptabiliser au titre des exonérations et aides au paiement des cotisations sociales, cette créance, qui matérialise de facto des avances vis-à-vis de la sécurité sociale, devrait continuer à évoluer jusqu’en 2025 pour se résorber progressivement.

Hors-plan d’urgence, la créance de l’État à l’égard de la sécurité sociale, qui s’élevait à 2,04 Md€ fin 2022, a été plus que résorbée (variation de -2,38 Md€). Cette évolution est principalement le fait de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », dont la situation nette, qui faisait apparaître une créance de l’Etat de 2,33 Md€ fin 2021, ressortait à l’équilibre au 31 décembre 2022. Cette évolution recouvre deux mouvements principaux : la créance au titre de l’indemnité inflation (2,79 Md€ fin 2021) a quasiment été résorbée (0,01 Md€ fin 2022) ; la dette due au titre des autres dispositifs de la mission a été ramenée de 0,46 Md€ fin 2021 à 0,01 Md€ fin 2022.

La situation nette de la mission « Cohésion des territoires », qui porte notamment les aides au logement, est revenue à l’équilibre en 2022, alors que cette mission affichait encore une dette de 0,10 Md€ fin 2021. La dette de l’Etat au titre de la mission « Travail et emploi » a pour sa part reculé pour s’établir à 0,08 Md€ en fin d’exercice, contre 0,14 Md€ fin 2021. La créance au titre de la mission « Gestion des finances publiques », inférieure à 0,01 Md€ en début d’exercice, a progressé pour s’établir à 0,02 Md€ fin décembre 2022. A l’inverse, la mission « Outre-mer » (dette de 0,16 Md€, contre 0,11 Md€ fin 2021) et la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (dette de 0,14 Md€, contre 0,13 Md€ fin 2021) ont toutes deux vu leur dette s’accroître sur la période.

 

Solde État-sécurité sociale au 31 décembre 2021*	(en M€)
	-2 879,5
Situation nette au 31 décembre 2022 - au titre des exonérations	22,0
Dont Plan d'urgence face à la crise sanitaire	-456,4
Situation nette au 31 décembre 2022 - au titre des prestations	-10,5
Dont Indemnité inflation	-13,9
Dont Autres prestations	3,4
Au titre des subventions (SNCF)	1,6
Au titre des autres dispositifs	-125,5
Solde État-Sécurité sociale au 31 décembre 2022	-112,4

* Situation nette au 31 décembre, hors-provisions, frais de gestion et droits de décembre. Un solde négatif traduit une créance de l’Etat vis-à-vis de la Sécurité sociale.

Pour information, de 2004 à 2021, il s’agit du solde au 31 décembre de l’année N corrigée au 30 juin N+1. En 2022, il s’agit du solde évalué au 31 décembre.

 

 

4.9.                 Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2022

 

Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales s’établissent, en 2022, à près de 107 Md€ (AE). Au sein des transferts, les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales représentent près de 52 Md€ :

• 4,2 Md€ au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ;
• 43 Md€ au titre des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales, dont 26,6 Md€ au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;
• 5 Md€ au titre de la TVA des régions au titre de la substitution à la DGF des régions.

Les autres transferts se composent principalement de fiscalité transférée (41 M€).

En 2022, l’évolution des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales résulte principalement du dynamisme de la TVA affectée aux régions en substitution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et de la fiscalité transférée.

L’année 2022 a par ailleurs été marquée par l’extinction progressive des mesures de soutien et de relance qui avaient été déployées au profit des collectivités territoriales. S’agissant de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) dite « exceptionnelle », créée en LFR 3 pour 2020, si l’intégralité des autorisations d’engagement (AE) a été consommée en 2020 (571 M€) et en 2021 (377 M€), la consommation de crédits de paiement (CP) s’est élevée à 184 M€ en 2022 (9,5 M€ en 2020, 158 M€ en 2021).

 

 

 

• Mission « Relations avec les collectivités territoriales » : une nouvelle progression de la consommation entre 2021 et 2022.

Les dépenses de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’établissent à 4,2 Md€ en CP en 2022, en progression de + 72 M€ par rapport à l’exécution 2021.

 

S’agissant du programme 119, l’exécution s’est élevée en 2022 à 4 294 M€ en AE et 3 991 M€ en CP, soit un écart de - 74 M€ en AE et + 4 M€ en CP par rapport à l’exécution 2021. Hors mesures exceptionnelles et de relance, cet écart s’établit toutefois à + 550 M€ en AE et + 225 M€ en CP et s’explique principalement par :

• l’évolution de la consommation des dotations d’investissement ;

• la création en LFI pour 2022 de dotations de compensation dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation et de la réforme des impôts de production :

         D’une part, conformément aux engagements du Gouvernement pris en 2021 de compenser les effets de la baisse des impôts de production, une dotation exceptionnelle de compensation des frais de gestion (+107 M€) a été versée aux régions en 2022. Cette dotation vise à compenser l'impact, pour les régions, de la baisse des frais de gestion de la CVAE et la CFE dans le cadre du financement de la formation professionnelle.

         D’autre part, une dotation de compensation au titre du coefficient correcteur de la réforme de la taxe d’habitation (+ 97 M€) a été instaurée en LFR 1 pour 2022 afin de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-982 QPC du 17 mars 2022 portant sur les modalités de calcul du coefficient correcteur pour les communes membres d’un syndicat à contributions fiscalisées. Cette dotation budgétaire correspond au produit syndical de taxe d’habitation versé aux communes membres d’un syndicat à contributions fiscalisées.

         Enfin, une dotation de compensation de la taxe de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) des communes et EPCI a été instaurée au II de l’article 41 de la LFR 1 pour 2022 afin de neutraliser les effets sur le calcul de la taxe GEMAPI des réformes de suppression de la TH et de révision de la méthode d’évaluation de la valeur locative des établissements industriels (+10 M€). 

• la revalorisation de la dotation titres sécurisés en LFR (+14 M€) afin d’accompagner les collectivités territoriales dans le cadre du plan d’urgence pour les titres d’identité mis en place en mai 2022 visant à améliorer les délais de délivrance des titres d'identité face à l’augmentation du nombre de demandes de délivrance. Cette revalorisation a ainsi permis de soutenir les communes précédemment équipées d’un dispositif de recueil et les communes nouvellement équipées.

• la revalorisation en LFI pour 2022 de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales (+14 M€), permettant ainsi son élargissement à un plus grand nombre de bénéficiaires.

 

Pour ce qui est du programme 122, l’exécution s’est élevée à 322 M€ en AE et 270 M€ en CP. Hors fonds de concours, l’écart par rapport à l’exécution 2021 atteint +9,8 M€ en AE et +57 M€ en CP, qui s’explique de la manière suivante :

• une diminution « mécanique » de la consommation par rapport à 2021 de la dotation de soutien aux collectivités victimes d’événements climatiques (DSEC, -114 M€ en AE et -4 M€ en CP) en raison de la forte consommation constatée en 2021 (120 M€ en AE et 39 M€ en CP), conséquence de l’abondement supplémentaire visant à soutenir les collectivités locales des Alpes-Maritimes sinistrées par la tempête Alex ;

• la consommation importante, pour la première année, des crédits du fonds de reconstruction pour la tempête Alex créé en 2021 et abondé à hauteur de 150 M€ (94 M€ en AE et 32 M€ en CP) ;

• la consommation de la dotation exceptionnelle au profit de la Corse de 33 M€ (en AE = CP), créée en LFR 2 pour 2022.

 

 

 

• Prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales : une progression de + 132 M€ en 2022 par rapport à 2021 (hors effets de périmètre).

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales s’établissent à 43,033 Md€ en 2022, en diminution de 334 M€ par rapport à 2021. Hors effets de périmètre liés, d’une part, à la l’expérimentation de la recentralisation du financement du revenu de solidarité active (RSA) en Seine‑Saint-Denis et dans les Pyrénées-Orientales (-193 M€ au total, imputés sur la DGF et le FMDI) et, d’autre part, à la reprise de 274 M€ de trop versé à Île-de-France mobilités (IDFM) dans le cadre du filet de sécurité, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ont progressé de + 132 M€ en 2022 par rapport à 2021.

Cette hausse résulte de l’effet conjugué de plusieurs facteurs, dont principalement :

• la croissance de +141 M€ du PSR de compensation d’exonérations de fiscalité locale, poussée par le dynamisme des bases d’imposition ;

• la progression du PSR de compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels (+ 125 M€) ;

• la création de trois PSR par la LFR 1 pour 2022 (+ 232 M€) : au titre du soutien exceptionnel pour les communes et leurs groupements face à la croissance des prix de l’énergie et de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique ; au titre du soutien exceptionnel de compensation aux départements de la revalorisation du revenu de solidarité active ; au titre de la compensation exceptionnelle pour la revalorisation des rémunérations versées aux stagiaires de la formation professionnelle.

Parallèlement, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) a atteint un niveau proche de 6,5 Md€, en diminution de - 248 M€ par rapport à l’exécution 2021.

 

 

 

Concours financiers de l’État aux collectivités locales (AE, en M€)

 

 

4.10.           Évolution de la contribution au budget européen

 

Evolution du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

La contribution de la France au budget européen est principalement retracée sous la forme d’un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Le niveau du PSR-UE est estimé en loi de finances initiale sur la base du montant de crédits de paiement du budget européen voté. Toutefois, le PSR-UE peut varier fortement en cours d’année, notamment en fonction du niveau réel d’exécution des crédits européens et de l’évolution des autres recettes de l’Union.

L’exécution finale du PSR-UE pour 2022, seconde année du cadre financier européen 2021-2027, s’élève à 24 230 M€, soit un montant en baisse, de - 2,2 Md€, par rapport au montant inscrit en LFI 2022 (26 359 M€), ainsi que par rapport à l’exécution du PSR-UE en 2021 (26 364 M€, soit - 2,1 Md€).

La baisse constatée en cours d’exercice est conjoncturelle et résulte principalement d’effets favorables en recettes ainsi qu’en dépenses. Plusieurs facteurs peuvent être soulignés :

• les effets asymétriques en Europe de la reprise économique qui se traduisent par une baisse relative de la part française dans le RNB européen ainsi que dans la ressource TVA et, partant, à une réduction de nos clefs de contribution nationales ;
• l’augmentation des droits de douane versés au budget européen suite à la reprise du commerce international ;
• un solde reporté plus important qu’anticipé et un impact favorable des corrections sur exercices antérieurs ;
• une baisse du niveau des crédits de paiement, reflétant le démarrage plus lent qu’anticipé de la politique de cohésion au titre du nouveau CFP 2021-2027.

 

4.11.           La performance publique en 2022

 

Répartis en trois catégories, les indicateurs de performance permettent de mesurer l’atteinte des objectifs définis pour chacune des missions et chacun des programmes du budget de l’État. Les objectifs d’efficacité socio-économique répondent aux attentes du citoyen, les objectifs d’efficience de la gestion informent le contribuable tandis que les objectifs de qualité de service intéressent l’usager. Pour l’exercice 2022, la répartition des indicateurs de performance est présentée ci-après.

Typologie des indicateurs de performance pour l’exercice 2022

En 2022, la part de sous-indicateurs dont la cible est atteinte reste à un niveau élevé (42% en 2022 contre 45% en 2021), tout comme la part de sous-indicateurs présentant des résultats en amélioration (15% en 2022 contre 16% en 2021). Ces sous-indicateurs orientés positivement (cible atteinte ou amélioration) demeurent majoritaires (57 %, - 4 points).

 

 

 

Le taux de données non renseignées pour les rapports annuels de performances (RAP) 2022 atteint 12%. Ce chiffre est similaire à 2021 et constitue la meilleure réalisation depuis 2014. L’attention renforcée de la part de l’ensemble des ministères a donc permis de donner aux parlementaires un meilleur niveau d’information sur le volet performance.

Pour 2022, la performance de chaque mission du budget de l’État est présentée ci-après. Les résultats définitifs de l’année 2022 seront connus en avril. L’ensemble des tableaux seront donc actualisés.

Évolution des degrés de réalisation des indicateurs de performance depuis 2007

4.12.           Présentation de l’exécution 2022 du budget de l’État cotée avec la méthodologie du « budget vert »

Cette partie présente, de manière agrégée, l’exécution des dépenses budgétaires et taxes affectées pour l’année 2022 au format LFI 2023, cotées selon la dernière méthodologie de cotation arrêtée, à savoir celle retenue pour le PLF 2023. Elle est le miroir de la première partie du rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en annexe du projet de loi de finances (PLF), qui évalue ces dépenses en budgétisation. L’analyse détaillée de l’exécution 2022 sera présentée dans le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, publié en annexe du PLF 2024, y compris une cotation des dépenses de fonctionnement courant de l’ensemble des ministères.

Ce paragraphe ne comprend pas l’exécution des dépenses fiscales cotées pour 2022, dont les montants seront présentés dans le tome II du Voies et moyens annexé au PLF 2024.

Sur le périmètre total des dépenses de l’État (PDE), soit 487,6 Md€ inscrits en loi de règlement, 49,1 Md€ de dépenses ayant un impact sur l’environnement ont été exécutées (crédits budgétaires et taxes affectées). Les dépenses neutres et non cotées représentent 438,6 Md€.

 

Les dépenses favorables à l’environnement atteignent 30,3 Md€, hors mission plan de relance. Ce montant est globalement cohérent par rapport à la prévision de la LFI 2022 qui était de 30,5 Md€, mais supérieur à l’exécution 2021 (29,2 Md€). Les dépenses favorables à l’environnement recouvrent principalement, en LR 2022 :

• Les dépenses en faveur de la décarbonation du secteur des transports :
  • 2,6 Md€ pour l’amélioration de la performance des réseaux de transport ferroviaire, stable par rapport à la LFI 2022 (2,6 Md€) et à l’exécution 2021 (2,5 Md€) ;
  • 0,9 Md€ de dépenses en faveur des transports collectifs, stable par rapport à la LFI 2022 (0,9 Md€) et l’exécution 2021 (0,7 Md€) ;
  • 0,8 Md€ pour l’aide à l’acquisition de véhicules propres, en hausse par rapport à la LFI 2022 (0,4 Md€) et l’exécution 2021 (0,4 Md€) ;
  • 0,8 Md€ pour la part de taxes affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) fléchée vers les projets les plus vertueux d’un point de vue environnemental (exploitation ferroviaire et transports en commun notamment). Le montant est stable par rapport aux années précédentes ;
  • 0,3 Md€ de soutien au transport maritime et fluvial ;
  • Au sein de la mission « Plan de relance » : 1,2 Md€ pour le développement d’infrastructures de mobilité verte et le soutien au transport maritime, stable par rapport à la LFI 2022 et l’exécution 2021
• Les dépenses en faveur de la transition énergétique :
  • Le soutien aux énergies renouvelables en métropole (4,4 Md€ en 2022, contre 5,8 Md€ en 2021) et dans les zones non interconnectées[1] (0,4 Md€ en exécution 2022, contre 0,7 Md€ en LFI 2022 et 0,6 Md€ en exécution 2021) ;
  • Le financement de l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) : 0,6 Md€ en 2022, 0,5 Md€ en 2021 ;
  • Le soutien à l’injection de biométhane (0,5 Md€), et le soutien à la cogénération au gaz naturel et autres moyens thermiques (0,6 Md€) ;
  • 0,4 Md€ de dépenses en faveur de l’énergie et des technologies vertes au sein de la mission « Plan de relance »
• Les dépenses en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments : 1,3 Md€ au titre de la prime de transition énergétique (Ma Prime Rénov’), en hausse par rapport à 2021 (0,7 Md€) ; et 2,1 Md€ au titre de la mission « Plan de relance », en hausse par rapport à la LFI 2022 (1,5 Md€) et à l’exécution 2021 (1,2 Md€)
• Les dépenses de recherche scientifique et technologique en matière d’environnement et d’énergie (5,2 Md€, stable depuis 2021), qui financent notamment une partie des activités du CEA ou de l’Agence nationale de la recherche
• La part de l’aide publique au développement liée explicitement à des objectifs environnementaux : 1,9 Md€ en 2022 (sur les 5,1 Md€ de la mission « Aide publique au développement »), en hausse par rapport à 2021 (1,5 Md€)
• La redevance pour prélèvement sur la ressource en eau, affectée aux Agences de l’eau (2,2 Md€)
• Les crédits dédiés à la préservation de la biodiversité et à la gestion durable de la forêt et des territoires (1,4 Md€ en 2022, dont 0,5 Md€ au sein de la mission « Plan de relance », stable par rapport à 2021)

Les dépenses défavorables à l’environnement représentent 12,3 Md€ en 2022, l’augmentation de 9,1 Md€ par rapport à 2021 s’expliquant par les mesures de réponse à la crise de l’énergie survenue en 2022. Hors mesures exceptionnelles, les dépenses défavorables sont en légère diminution (- 0,2 Md€). Les dépenses défavorables recouvrent principalement, en LR 2022 :

• 9,3 Md€ de mesures exceptionnelles mises en place pour faire face à la hausse du prix de l’énergie :
  • Mesures de réduction du prix des carburants pour 7,9 Md€ 
  • Bouclier tarifaire pour 1,4 Md€
• 1,4 Md€ de soutien à la production d’énergie dans les zones non interconnectées, dans lesquelles le mix énergétique est en moyenne plus carboné qu’en Métropole (centrales à fioul ou au gaz)
• 0,6 Md€ pour le financement de lanceurs spatiaux et d’infrastructures afin de développer les systèmes de lancement
• 0,4 Md€ pour la part de taxes affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France fléchée vers la construction de nouvelles routes

Les dépenses mixtes, exécutées à hauteur de 1,5 Md€ en 2022 (stable par rapport à 2021), représentent principalement la part des taxes affectées à la Société du Grand Paris et à l’AFITF (Agence de financement des infrastructures de transport de France) finançant des projets relatifs à la construction de nouvelles infrastructures de transport ferroviaire ou fluvial, qui permettent de diminuer les émissions de gaz à effet de serre mais entraînent une grande production de déchets et/ou une artificialisation des sols.

 

 

Précision méthodologique : les chiffres indiqués ci-dessus sont à titre indicatif. Ils ont fait l’objet d’un retraitement des fonds de concours et attributions de produits : les montants des fonds de concours et attribution de produits retraités correspondent, sauf exception, aux montants rattachés au cours de l’année 2022.

 

 

 

DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1er AOÛT 2001

 

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ont modifié les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 concernant la loi de règlement dans ses articles 37 et 54.

 

Articles du projet de loi :

Conformément à l’article 37 modifié de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la loi de règlement :

 

I A. – comprend l’article liminaire mentionné à l’article 8 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.

 

I – […] arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle : article 1er.

 

II – […] arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement : article 2.

 

III – […] approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues par l’article 30. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes : article 3.

 

IV – Le cas échéant, la loi de règlement :

1° Ratifie les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année : sans objet cette année ;

2° Ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés : articles 4 (budget général), 5 (budgets annexes), 6 (comptes spéciaux - comptes à crédits) ;

3° Majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté : article 6 (comptes spéciaux non dotés de crédits – comptes à découverts) ;

4° Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant : article 7 ;

5° Apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial : cf. article 6 – IV ;

 

V – […] peut également comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics : sans objet cette année.

 

Annexes au projet de loi :

L’article 54 de la LOLF modifié établit la liste des annexes au projet de loi de règlement :

1er – Le développement des recettes du budget général et le montant des dépenses fiscales ;

2 – Des annexes explicatives, développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indiquant les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts, et les modifications de crédits demandées. Elles présentent également l’écart entre les estimations et les réalisations au titre des fonds de concours : développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général ;

3 – Une annexe explicative présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de l’État selon les conventions prévues au 3° de l’article 51 et comportant pour chaque programme, les justifications des circonstances ayant conduit à ne pas engager les dépenses correspondant aux crédits destinés à financer les dépenses visées au 5° du I de l’article 5 : recettes et dépenses du budget de l’État par section ;

 

4 – Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement :

a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ;

b) la justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées, en précisant, le cas échéant, l’origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ;

c) la gestion des autorisations d’emplois, en précisant, d’une part, la répartition des emplois effectifs selon les modalités prévues au e du 5° de l’article 51, ainsi que les coûts correspondants et, d’autre part, les mesures justifiant la variation du nombre des emplois présentés selon les mêmes modalités ainsi que les coûts associés à ces mesures ;

d) La présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 ;

e) Le montant des dépenses fiscales ;

5 – Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert demandées. Ces annexes sont accompagnées du rapport annuel de performances de chacun d’entre eux, dans les conditions prévues au 4° ;

6 – Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité selon les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article 27 : rapports annuels de performances ;

7 – Le compte général de l’État, qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes, parmi lesquelles la présentation du traitement comptable des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l’article 8, une évaluation des engagements hors bilan de l’État ainsi que la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques avec leurs montants et leurs dates d’échéance. Il est accompagné d’un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l’exercice ;

8 – L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné au I de l'article 23 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée ;

9 – La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l’année concernée. Conformément à l'article 11 de la loi organique 2013-906 du 11 octobre 2013 précitée relative à la transparence de la vie publique, cette liste présente, pour chaque département, collectivité d’outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie :

a) l’ensemble des subventions pour travaux divers d’intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l’Intérieur ;

b) l’ensemble des subventions versées à des associations.

Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ARTICLES DU PROJET DE LOI
ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

 

 

 

 

 

 

 

PROJET DE LOI

 

 

DE RÈGLEMENT DU BUDGET

 

 

ET D’APPROBATION DES COMPTES

 

 

DE L’ANNÉE 2022

____

 

 

 

La Première ministre,

 

Sur le rapport du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique,

 

Sur le rapport du ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics,

 

Vu l’article 39 de la Constitution ;

 

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

 

Vu la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ;

 

Décrète :

 

Le présent projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2022, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre délégué chargé des comptes publics qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

 

Article liminaire 
Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2022

 

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2022 s’établissent comme suit :

 

 

 

Article 1er 
Résultats du budget de l’année 2022

 

I – Le résultat budgétaire de l’État en 2022, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de - 151 441 437 719,72 €.

 

II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2022 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

 

 

 

 

 

Article 2 
Tableau de financement de l’année 2022

 

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2022 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

 

 

 

 

 

Article 3 
Résultat de l’exercice 2022
Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

I. – Le compte de résultat de l’exercice 2022 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2022 s’établit à - 160 027 467 883,77 € :

 

Tableau des charges nettes :

 

 

Tableau des produits régaliens nets :

 

Tableau de détermination du solde des opérations de l’exercice :

 

 

 

II. – Le résultat comptable de l’exercice 2022 est affecté au bilan à la ligne « report des exercices antérieurs ».

 

III - Le bilan, après affectation du résultat comptable, s’établit comme suit :

 

 

IV – L’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2022 est approuvée.

 

 

 

 

 

 

Article 4 
Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

 

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur le budget général au titre de l’année 2022 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

 

 

 

 

 

 

 

 

II. Le montant des dépenses relatives au budget général au titre de l’année 2022 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

 

 

 

 

 

 

Article 5
Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

 

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les budgets annexes au titre de l’année 2022 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

 

 

 

 

II. Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l’année 2022 sont arrêtés par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

 

 

 

 

 

Article 6 
Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés.
Affectation des soldes

 

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux est arrêté, au 31 décembre 2022, par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

 

 

 

II. Les résultats des comptes spéciaux sont arrêtés, au 31 décembre 2022, par mission et programme aux sommes mentionnées dans les tableaux ci-après. Les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme indiqué dans ces tableaux.

 

 

 

 

 

III. Les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2023 sont arrêtés, à la date du 31 décembre 2022, aux sommes ci-après :

 

IV. Les soldes arrêtés au III sont reportés à la gestion 2023 à l’exception :

a)    d’un solde débiteur de 368 181 454,05 € concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » ;

b)    d’un solde créditeur de 112 915 801,61 € concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines » ;

c) d’un solde créditeur de 211 185 315,07 € concernant le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques » ;

d) d’un solde débiteur de 102 453 040,71 € concernant le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ».

 

 

Article 7
Règlement du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce »

 

Le solde créditeur du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce » clos au 1er janvier 2023 est arrêté au montant de 799 800 000,00 €.

 

 

 

Fait à Paris, le

 

 

 

 

Mme Elisabeth BORNE

 

 

 

Par la Première ministre :

 

 

Le Ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique

 

 

M. Bruno LE MAIRE

 

 

 

Le Ministre délégué chargé des comptes publics

 

 

M. Gabriel ATTAL