N° 2520

Assemblée nationale

 

Constitution du 4 octobre 1958

Seizième législature 

 

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 17 avril 2024

 

 

 

 

 

Projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023

 

 

 

 

 

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

 

présenté
au nom de M. Gabriel ATTAL
Premier ministre
 

par M. Bruno LE MAIRE

Ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique

 

et par M. Thomas CAZENAVE
Ministre délégué chargé des comptes publics

 

 

 


PROJET DE LOI RELATIF AUX RÉSULTATS DE LA GESTION ET PORTANT APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2023

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

 

 

 

Table des matières

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Un effort de maîtrise des dépenses a permis d’atténuer les effets du ralentissement économique sur les recettes fiscales

1. Le déficit public s’établit à 5,5 % en 2023 mais le ratio de dette publique diminue

1.1. Un environnement international moins porteur

1.2. Une économie française résiliente

2. Une détérioration du déficit par rapport aux prévisions de la loi de fin de gestion expliquée par le ralentissement économique

2.1. Malgré la maîtrise de la dépense, le ralentissement économique de fin d’année et ses conséquences en termes de recettes entraînent une hausse du déficit budgétaire par rapport aux prévisions

2.2. Après une dégradation en 2022 liée aux tensions inflationnistes, le résultat patrimonial s'améliore en 2023, principalement en raison de la diminution des charges

2.3. Un déficit en comptabilité nationale moins prononcé que le déficit budgétaire, en raison des opérations financières

3. Un niveau de recettes inférieur aux prévisions en raison du ralentissement économique

3.1. Des recettes fiscales nettes en baisse de 7,7 Md€ par rapport à la prévision de la loi de finances de fin de gestion en raison du ralentissement de la conjoncture économique en fin d’année

3.2. Les recettes non fiscales baissent également de 1,4 Md€ par rapport à la LFG

3.3. Le solde des comptes spéciaux est en légère dégradation par rapport à la LFG

4. Des dépenses nettes contenues malgré les aléas économiques et géopolitiques

4.1. Des mesures de régulation ont été mises en œuvre face aux aléas

4.2. Une exécution dans le respect de la norme de dépenses

4.3. Des reports de crédits en baisse depuis 2022

4.4. Les mouvements législatifs et réglementaires

4.5. L’évolution des restes à payer, des charges à payer et des dettes fournisseurs

4.6. L’évolution de la masse salariale et des emplois

4.7. La créance de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale s’établit à 155 M€

4.8. Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2023

4.9. L’évolution de la contribution au budget européen

4.10. La performance publique en 2023

4.11. Présentation de l’exécution 2023 du budget de l’État cotée avec la méthodologie du « budget vert »………………………………………………………………………………………………………………..


ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE 51

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2023..........................................................54

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2023....................................56

Article 2  Tableau de financement de l’année 2023...................................58

Article 3  Résultat de l’exercice 2023 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe....60

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement...................................................64

Article 5  Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement...................................................75

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes              77

Article 7  Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État              85

Article 8  Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État              86

Article 9  Règlement du compte spécial « Participation de la France au désendettement

de la Grèce »............................................................87

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Un effort de maîtrise des dépenses a permis d’atténuer les effets du ralentissement économique sur les recettes fiscales

La loi de règlement devient « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » dans le cadre de la réforme organique du cadre de finances publiques

La loi de règlement des comptes est prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En 2023, elle devient « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » en application de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

Cette loi arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le solde budgétaire qui en découle. Elle arrête également le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve ce bilan ainsi que le compte général de l’État.

Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de règlement comprend également un article liminaire retraçant le solde structurel et le solde effectif issus de la comptabilité nationale de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte. La loi organique du 28 décembre 2021 a enrichi l’information relative à la situation des finances publiques figurant dans cet article liminaire.

En 2018, le Gouvernement a posé des jalons essentiels pour donner un nouvel élan structurant à l’examen de la loi de règlement, en lien avec le « Printemps de l’évaluation » instauré par l’Assemblée nationale, conformément à la dynamique vertueuse prévue par la LOLF. La loi organique du 28 décembre 2021 consacre l’extension du temps parlementaire dévolu aux finances publiques par un avancement de l’obligation de dépôt du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année au 1er mai de l’année suivant celle à laquelle le projet de loi se rapporte. Cette évolution permet au Parlement et aux citoyens de bénéficier d’un temps de débat plus approfondi et plus long, exclusivement consacré aux résultats de l’exécution budgétaire et de la gestion, et d’un temps de débat sur la situation des finances publiques distinct du temps consacré à l’adoption de la loi de finances initiale (LFI).

Enfin, plusieurs annexes valorisant les données issues de la comptabilité générale des administrations publiques sont produites et mises à disposition de la représentation nationale :

-          le compte général de l’État (CGE) qui présente de manière détaillée les états financiers prévus par la LOLF (bilan, compte de résultat et annexe) et expose l’ensemble des informations permettant de donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l’État ;

-          le rapport de présentation qui accompagne le CGE et a vocation à faciliter la compréhension des états financiers ;

-          la plaquette de quatre pages qui synthétise l’essentiel des comptes de l’année ;

-          le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État qui illustre le souci de maîtriser les risques en matière comptable et d’en renforcer la qualité ;

-          la balance générale des comptes de l’État qui retrace l’ensemble des balances d’entrée, débits, crédits et balances de sorties inscrits dans les comptes au 31 décembre de l’année à laquelle la loi se rapporte.

Un dispositif innovant de datavisualisation des comptes de l’État a été déployé sur le site budget.gouv.fr pour permettre de prendre plus facilement connaissance de leur contenu. Il donne accès à une version illustrée du bilan et du compte de résultat de l’État, ainsi qu’à une lecture par missions.

 

 

Une exécution des dépenses de l’Etat maîtrisée en 2023, dans un contexte marqué par des risques économiques et géopolitiques prégnants

L’année 2023 est caractérisée par une normalisation de l’exécution des dépenses de l’Etat, alors même qu’elle s’est inscrite dans un contexte économique et géopolitique difficile, marqué notamment par une inflation persistante et une instabilité internationale, avec en particulier le prolongement du conflit en Ukraine.

 

La dépense de l’État a été maîtrisée et la nouvelle norme de dépenses[1] respectée, grâce à la mise en œuvre de mesures de pilotage qui ont porté leurs fruits. Concrètement, ce pilotage s’est traduit par un surgel à hauteur de 1 % des crédits ouverts en LFI 2023 (soit une majoration de 20 % des crédits mis en réserve initiale), par la publication d’un décret d’annulation de 5 Md€ en crédits de paiement, par une loi de finances de fin de gestion portant des annulations nettes sur le périmètre des dépenses de l’État, ainsi que par un suivi et un pilotage renforcés de l’exécution des dépenses en fin de gestion. L’absence de projet de loi de finances rectificative (LFR) ou de décret d’avance, contrairement à ce qui avait été fait depuis 2019, confirme le retour à des conditions de gestion normalisées et a conforté la capacité à assurer la bonne tenue de la dépense en gestion 2023. Au total, ces mesures de pilotage ont eu pour résultat de limiter l’exécution à 489,1 Md€ sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), soit un niveau inférieur de -7,0 Md€ par rapport à la LFI (496,1 Md€).


  1.         Le déficit public s’établit à 5,5 % en 2023 mais le ratio de dette publique diminue

Après une nette amélioration du déficit public entre 2020 et 2022 (passant de 8,9 % à 4,8 % du PIB), celui-ci atteint 5,5 % du PIB, soit un niveau supérieur au solde public de 4,9 % prévu dans la loi de fin de gestion pour 2023 et dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (LPFP 2023-2027). Cette dégradation résulte essentiellement de moindres recettes publiques constatées en fin d’année, tandis que les dépenses ont été globalement maîtrisées.

 

Toutefois, le ratio de dette publique poursuit en 2023 la baisse amorcée en 2021 et atteint 110,6 % de PIB contre 111,9 % en 2022 et 114,9 % en 2020. Cette diminution malgré un déficit public toujours important s’explique par le dynamisme de la croissance nominale 2023 (6,2 %).

 

 

  1.         Un environnement international moins porteur

En 2023, l’économie mondiale a ralenti : la croissance mondiale a atteint + 3,1 %, après + 3,5 % en 2022. Ce chiffre global masque des écarts de croissance significatifs entre les principales zones économiques. En Europe, l’activité a quasiment stagné au Royaume-Uni (+ 0,1 %), légèrement reculé en Allemagne (− 0,1 %) et a ralenti nettement en Italie (+ 0,7 %), ce qui reflète en particulier les effets du resserrement monétaire et l’impact persistant de la guerre en Ukraine sur les économies européennes. L’Espagne se distingue en Europe par une croissance très dynamique (+ 2,5 %) qui s’explique en particulier par le rebond du tourisme et une hausse des dépenses publiques. Les États-Unis ont connu une croissance élevée (+ 2,5 %), soutenue principalement par la consommation des ménages. Pour les économies émergentes, l’année 2023 a été marquée par une croissance vigoureuse, tirée par la Chine (+ 5,2 %), malgré un rebond moins fort qu’anticipé en lien avec les difficultés du secteur immobilier et la faiblesse de la demande interne.

 

Le commerce mondial en biens a reculé en 2023 (− 0,8 % après + 4,2 % en 2022). Ce très fort ralentissement s’explique par la nouvelle vague de Covid-19 en Chine fin 2022, le ralentissement de la demande intérieure et de l’activité manufacturière dans les économies avancées, qui commercent davantage que les économies émergentes, et l’utilisation des stocks accumulés durant les périodes de tensions sur les chaînes d’approvisionnement. La demande mondiale en biens adressée à la France, c’est-à-dire la croissance de nos marchés à l’export, a baissé en 2023 (− 2,2 %), ce qui reflète l’activité moins bien orientée que la moyenne pour les principaux partenaires commerciaux de la France.

 

 

  1.         Une économie française résiliente

En 2023, l’économie française a connu une croissance de + 0,9 % (après + 2,5 % en 2022). Ce chiffre est très proche de la prévision du projet de loi de finances (PLF) 2023 (+ 1,0 %). L’économie française a bien résisté à l’accumulation des chocs (crise énergétique, inflation élevée et hausse des taux d’intérêts), en dépit d’un ralentissement au second semestre.

 

La croissance a été portée par le dynamisme du commerce extérieur et de l’investissement des entreprises. Malgré la hausse des taux d’intérêt, l’investissement des entreprises a continué de croître rapidement (+ 2,7 %), porté en particulier par la forte hausse des investissements liés à la transition numérique ; à l’inverse, l’investissement des ménages (en baisse de 5,1 %) a été très affecté par l’impact du durcissement des conditions de financement sur la construction neuve et les transactions dans l’ancien. En dépit de l’environnement international peu porteur, les exportations (+ 1,5 %) ont été nettement mieux orientées que les importations (- 0,1 %), grâce notamment au rebond des livraisons d’Airbus. Enfin, la consommation des ménages a augmenté de 0,6 %, retrouvant un peu d’allant au second semestre dans un contexte de reflux progressif de l’inflation.

 

Le marché du travail est resté bien orienté en 2023. Ainsi, en moyenne annuelle, 280 000 emplois salariés ont été créés. Depuis la fin 2019, l’économie française a créé 1,3 million d’emplois salariés. Le taux de chômage s’établit à 7,5 % au quatrième trimestre 2023 et reste proche de son niveau le plus bas depuis 40 ans, en hausse de +0,4 point sur un an mais en baisse de -0,7 point par rapport à fin 2019.

 

L’inflation a reflué tout au long de l’année et a atteint + 4,9 % en moyenne annuelle en 2023 (après + 5,2 %). Après le choc initial sur les prix de l’énergie en 2022, l’inflation s’est progressivement transmise aux autres composantes de l’indice des prix à la consommation. En 2023, elle a ainsi été largement portée par les prix des produits alimentaires et des services. L’inflation a atteint son pic en début d’année (+ 6,3 % en février en glissement annuel) puis a connu une trajectoire décroissante tout au long de l’année, pour s’établir à + 3,7 % en glissement annuel en décembre.

 

L’action du Gouvernement a permis de préserver les revenus des ménages et les marges des entreprises. Le pouvoir d’achat des ménages a ainsi progressé en 2023 (+ 0,8 %) grâce aux mesures visant à limiter le choc d’inflation, en particulier le bouclier tarifaire, et à la bonne tenue du marché du travail. Le taux de marge des entreprises a atteint 32,7 % : elles ont en particulier bénéficié en 2023 de la première tranche de suppression de la CVAE.

 

 

  1.         Le déficit public atteint 5,5 % du PIB, et le ratio de dette publique se replie

 

En 2023, le déficit de l’ensemble des administrations publiques atteint 5,5 % du PIB, après 4,8 % du PIB en 2022. Cette évolution intervient après une amélioration significative du déficit public depuis 2020, où il s’établissait à 8,9 % du PIB.

 

Le ralentissement de la croissance explique à hauteur de 0,3 point de PIB la hausse du déficit public en 2023. Cet effet de la conjoncture est proche de ce qui était attendu dans la LPFP 2023-2027 (0,2 point de PIB). En effet, bien que la croissance ait résisté en 2023 et demeure proche des prévisions retenues pour la LFI 2024 et la LPFP 2023-2027 (0,9 % contre 1,0 % prévu), elle évolue à un rythme inférieur à celui de la croissance potentielle (+ 1,35 %).

 

L’augmentation du déficit par rapport à 2022 s’explique également par une baisse de près de 0,5 point de PIB du solde structurel, celui-ci passant à - 4,6 % en 2023. Cette dégradation du solde structurel résulte du faible dynamisme des recettes qui est lié principalement à une évolution spontanée des prélèvements obligatoires nettement plus faible que la croissance en valeur du PIB. Cet effet a été, pour une grande part, compensé par l’extinction progressive des mesures exceptionnelles mises en place pour faire face à la crise sanitaire puis à la hausse du prix de l’énergie, et par le reflux de la charge de la dette liée aux titres indexés sur l’inflation.

 

L’écart entre le solde 2023 publié par l’INSEE et celui inscrit en LPFP 2023-2027 s’élève au total à - 15 Md€.

 

Cet écart s’expliquerait à hauteur de ‑ 4 Md€ par le changement de méthodologie lié au passage des comptes nationaux en base 2020 opéré par l’INSEE. Cet impact sur le solde public est principalement dû à la sortie de l’Etablissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP), structurellement excédentaire, du champ des administrations publiques. Ce seul reclassement a conduit à une dégradation du déficit public d’environ -2,6 Md€ en 2023.

 

Hors l’effet estimé du changement de base des comptes nationaux, l’écart s’élève donc à ‑ 11 Md€. Il s’explique principalement par un niveau de recettes de prélèvements obligatoires inférieur aux prévisions (environ - 21 Md€). En outre, les dépenses des collectivités locales ont été plus dynamiques qu’anticipé dans la LPFP (- 4 Md€ d’effet sur le solde public). En sens inverse, les dépenses ont été moindres qu’anticipé sur le budget de l’État (environ + 6 Md€ d’effet sur le solde public) et des organismes divers d’administration centrale (+ 2 Md€ sur le solde public). Par ailleurs, les recettes hors prélèvements obligatoires ont été plus élevées que prévu (environ + 5 Md€ sur l’ensemble des administrations publiques, sans inclure les effets du changement de base).

 

Au total, l’écart entre le solde résultant de l’exécution 2023 et le solde inscrit dans la LPFP 2023-2027 est de - 0,6 point de PIB, dont - 0,49 point de PIB en termes de solde structurel. En corrigeant des effets du changement de base des comptes nationaux (- 0,14 point de PIB), afin de comparer les résultats dans le même référentiel de comptabilité nationale, l’écart de solde structurel à prendre en considération par rapport aux objectifs de la LPFP est à - 0,35 point de PIB potentiel.

 

 

La dette des administrations publiques au sens du Traité de Maastricht s’est établie à 110,6 % du PIB fin 2023, en diminution par rapport à 2022 où elle s’établissait à 111,9 % du PIB. Malgré le niveau du déficit public, le ratio de dette baisse en raison de la vigueur de la croissance nominale (+ 6,2 % en 2023).

 

 


  1.                     Une détérioration du déficit par rapport aux prévisions de la loi de fin de gestion expliquée par le ralentissement économique
    1.         Malgré la maîtrise de la dépense, le ralentissement économique de fin d’année et ses conséquences en termes de recettes entraînent une hausse du déficit budgétaire par rapport aux prévisions

 

Par rapport à la loi de finances de fin de gestion, le déficit budgétaire constaté est en baisse de 1,7 Md€. Le brusque ralentissement de l’activité économique en fin d’année entraîne un manque à gagner de 7,7 Md€ de recettes fiscales par rapport aux dernières prévisions, et notamment d’impôt sur les sociétés à l’occasion du dernier acompte de mi-décembre (- 4,4 Md€). Cette baisse est en partie compensée par la maîtrise des dépenses des ministères (- 4,8 Md€) et la baisse des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (- 1,3 Md€) en raison du moindre recours de celles-ci au dispositif de filet de sécurité 2023 mis en place par le Gouvernement face à la hausse des prix de l’énergie.

 

  1.         Après une dégradation en 2022 liée aux tensions inflationnistes, le résultat patrimonial s'améliore en 2023, principalement en raison de la diminution des charges

 

  1.                   Une amélioration du résultat patrimonial principalement liée à une baisse significative des charges nettes

Le résultat patrimonial de l'exercice 2023 s’améliore de 33,0 Md€ par rapport à l’exercice 2022 pour s’établir à - 124,9 Md€. Cette évolution s’explique essentiellement par une baisse significative des charges nettes (- 34,1 Md€), les produits régaliens nets demeurant relativement stables (- 1,0 Md€). La diminution des charges nettes est principalement liée à celle des charges financières nettes (- 21,6 Md€) et des charges de fonctionnement nettes (- 8,2 Md€).

Compte de résultat 2023

 

En 2023, les charges financières nettes s’établissent à 29,6 Md€. La forte diminution de 21,6 Md€ par rapport à l’exercice 2022 s’explique principalement par la baisse de la charge nette de la dette négociable de 6,5 Md€. Celle-ci résulte essentiellement de la diminution de 14,5 Md€ de la charge nette d'indexation consécutive au ralentissement de l'inflation, et de la diminution de 10,0 Md€ sur le poste des autres charges financières, à la suite de l’opération exceptionnelle de reprise par l'État en 2022 de la dette de SNCF Réseau pour le même montant.

Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 217,7 Md€ en 2023. La diminution de 8,2 Md€ par rapport à 2022 résulte principalement de la baisse des dotations aux provisions pour risques nettes des reprises (- 15,5 Md€). Les provisions pour risques sont constituées pour les litiges dont l’issue pourrait être défavorable à l’État. En 2022, les dotations aux provisions pour risques s’élevaient à 16,3 Md€, en raison de contentieux indemnitaires à forts enjeux, apparus ou actualisés au cours de l’exercice. En 2023, elles s’élèvent à 5,2 Md€, traduisant une moindre augmentation du risque indemnitaire encouru par l’État. Par ailleurs, plusieurs contentieux ayant fait l’objet de provisions au cours des exercices précédents ont été dénoués en 2023, plus particulièrement des contentieux de série (précompte, crédit d’impôt étranger, OPCVM) dont le stock diminue au fur et à mesure de leur traitement, ce qui a généré des reprises de provisions à hauteur de 10,3 Md€. Au total, le montant des provisions pour risques figurant au passif du bilan a diminué de 6,2 Md€ en 2023, traduisant une diminution du risque global supporté par l’État.

Cette baisse des dotations aux provisions pour risques constatée en 2023 est atténuée par la hausse des charges de personnel (+ 6,7 Md€), liée aux mesures de revalorisation du point d’indice et des pensions.

Les charges d’intervention nettes de l’État diminuent de 4,3 Md€ en 2023. Elles s’élèvent à 193,5 Md€. Cette évolution est principalement liée à une augmentation des produits d’intervention, et plus spécifiquement par la comptabilisation de fonds versés par l’Union européenne au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience pour 12 Md€ et du plan RepowerEU pour 217 M€. Parallèlement, les transferts à destination des collectivités territoriales et des autres collectivités (groupements d’intérêt public, établissements publics nationaux, organismes sociaux, associations, institutions internationales…) progressent respectivement de 3,9 Md€ et 1,9 Md€.

Les produits régaliens nets s’élèvent à 315,9 Md€ (- 1,0 Md€ par rapport à 2022). Cette évolution s’explique notamment par la baisse constatée sur le produit net de :

Cette diminution des produits fiscaux nets est atténuée notamment par la hausse du produit brut des droits de mutation à titre gratuit (+ 2,5 Md€).

 

  1.                   Au bilan, l’actif et le passif progressent au cours de l’exercice 2023

BILAN 2023

 

 

 

En 2023, l’actif de l’État est en hausse de 11,8 Md€ par rapport à l’exercice 2022. Cette progression est notamment caractérisée par l’évolution des actifs immobilisés (+ 24,9 Md€), des charges constatées d’avance (+ 35,4 Md€) et de la trésorerie active (- 46,7 Md€).

La valeur nette des immobilisations corporelles a augmenté de 9,6 Md€ en 2023. Cette évolution est notamment liée à l’augmentation nette des immobilisations corporelles en cours de 4,1 Md€ (essentiellement pour les constructions et le matériel militaire), la hausse nette de 2,7 Md€ de la valeur brute des matériels militaires (résultant principalement de mises en service afférentes aux opérations d’armement de la Direction générale de l’armement) et à des mises en service à hauteur de 1,4 Md€ des actifs concédés autoroutiers.

La valeur nette des immobilisations financières de l’État progresse de 12,1 Md€. Cette évolution résulte essentiellement de la progression des participations de l’État consécutive à la finalisation de l’offre publique d’achat simplifiée (OPAS) des titres EDF engagée en 2022. Celle-ci s’est traduite par des achats d’actions pour un montant de 5,1 Md€. L’augmentation des participations de l’État résulte également de la reprise des dotations en titres EDF et TSA (Thalès) consécutivement à la sortie du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), pour des montants respectifs de 3,9 Md€ et 7,7 Md€.

Les charges constatées d’avance progressent de 35,4 Md€ principalement sous l’effet de la forte hausse des décotes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor (+ 19,1 Md€) et des opérations enregistrées au titre des charges de service public de l’énergie et des boucliers tarifaires (+ 12,7 Md€).

La trésorerie active diminue fortement en 2023 (- 46,7 Md€) du fait notamment de la baisse de 64,6 Md€ de la position du compte courant du Trésor à la Banque de France en raison de sa forte contribution au besoin de financement, ce qui a permis de limiter le recours aux titres à court terme ainsi qu’aux titres à moyen et long termes.

Le passif de l’État augmente de 128,9 Md€, principalement en raison de la progression des dettes financières (+ 149,0 Md€), consécutive à l’augmentation des titres négociables à moyen et long termes (+ 125,5 Md€) et des intérêts courus et assimilés (+ 7,4 Md€). Cette augmentation du passif est inférieure de 29,6 Md€ à celle constatée entre 2021 et 2022 (+ 158,5 Md€).

Les dettes non financières enregistrent une diminution de 13,6 Md€ par rapport à fin 2022, principalement sous l’effet de la forte baisse des primes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor.

L’augmentation des provisions pour risques et charges (+ 8,4 Md€) s’explique notamment par la hausse de la provision au titre des boucliers tarifaires gaz et électricité (+ 16,3 Md€).

De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une dégradation de la situation nette de l’État de 117,1 Md€, qui s’établit à - 1 875,1 Md€ en 2023 (dont - 142,1 Md€ de résultat au titre de 2021 et - 160,0 Md€ de résultat au titre de 2022, tous deux en attente d’affectation).

 

  1.                   Un passage du solde budgétaire au résultat patrimonial marqué par le maintien d’un effort d’investissement important, principalement sur les immobilisations financières

 

Pour l’exercice 2023, le résultat patrimonial s’établit à - 124,9 Md€, soit un écart de 48,1 Md€ par rapport au solde budgétaire 2023 qui s’élève à - 173 Md€. Les opérations expliquant cet écart sont détaillées dans le rapport de présentation du compte général de l’État. Les éléments particulièrement significatifs sont les suivants :

 le maintien d’un effort d’investissement important qui se traduit sur les immobilisations financières (acquisition d’actions EDF pour 5,2 Md€, versement d’une dotation en capital de 6,6 Md€ à la Caisse de la dette publique pour l’amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19) et dans une moindre mesure sur les immobilisations corporelles ;

 le produit financier net résultant de l’étalement des primes et décotes sur les obligations assimilables du Trésor (8,6 Md€) qui sont des opérations de trésorerie sans impact sur le solde budgétaire ;

 des décalages entre charges et dépenses, dont la variation des charges à payer et des charges constatées d’avance pour 18,7 Md€ et les dotations nettes de reprises sur provisions pour - 8,0 Md€.

  1.                   Évolution de la situation nette et poids de la dette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 117,1 Md€ entre 2022 et 2023.

 

Le tableau ci-dessous illustre le poids de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht (toutes administrations confondues). La dette financière de l’État constitue, en effet, l’essentiel de la dette publique, qui comprend également la dette des autres administrations publiques (organismes divers d’administration centrale, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale), des éléments de trésorerie passive de l’État, dont les dépôts des correspondants du Trésor, ainsi que les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers.

  1.                   Les engagements hors bilan

Le compte général de l’État recense les engagements hors bilan donnés par l’État, qui n’ont d’impact ni sur le bilan, ni sur le compte de résultat, mais sont des passifs éventuels, et partant, des dépenses futures potentielles qui correspondent à des obligations incombant à l’État. Ce dernier est également amené à recevoir des engagements représentant des actifs futurs potentiels. Ces engagements reçus figurent également dans le compte général de l’État. Le détail des engagements hors bilan de l’État et leur évolution figurent dans les notes 22 à 26 du compte général de l’État, annexé à la présente loi.

 

  1.                   Évolution comparée des résultats depuis 2021

Le graphique ci-après présente l’évolution comparée des soldes d’exécution des lois de finances, des résultats patrimoniaux ainsi que des déficits constatés en comptabilité nationale pour les exercices 2021 à 2023.

 

 

  1.         Un déficit en comptabilité nationale moins prononcé que le déficit budgétaire, en raison des opérations financières

 

En 2023, le solde d’exécution budgétaire s’établit à - 173,0 Md€ (hors FMI). Le déficit de l’État en comptabilité nationale est moins prononcé, à - 155,3 Md€, soit une différence de 17,7 Md€.

 

Les opérations budgétaires enregistrées en opérations financières

 

L’écart entre les deux soldes recouvre tout d’abord les opérations budgétaires enregistrées en opérations financières : il s’agit de dépenses ou de recettes budgétaires qui constituent des opérations financières en comptabilité nationale et sont par conséquent sans effet sur le niveau de dépenses ou de recettes non financières et donc sur le déficit en comptabilité nationale.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Les corrections au titre des droits constatés

 

 

 

 

 

 

 

 

Les opérations non budgétaires

 

Les comptabilités budgétaire et nationale diffèrent également dans l’enregistrement de la dépense d’intérêts. En particulier, l’enregistrement de la charge d’indexation des titres indexés sur l’inflation est différent, du fait de l’utilisation de dates de référence différentes pour le glissement annuel de l’inflation. Ainsi, en comptabilité budgétaire, la charge d’indexation est similaire en 2022 (15,5 Md€) et 2023 (15,8 Md€), alors que pour la comptabilité générale de l’État, reprise en comptabilité nationale, elle est plus forte en 2022 (23,0 Md€) et moins forte en 2023 (8,5 Md€). Cette différence améliore le solde de comptabilité nationale par rapport à la comptabilité budgétaire.

 

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2020 à 2023 :

       *hors budgets annexes

 

Ces données tiennent compte d’un changement méthodologique intervenu en 2023 sur toute la série chronologique depuis 2020.

 

  1.      Un niveau de recettes inférieur aux prévisions en raison du ralentissement économique

 

  1.         Des recettes fiscales nettes en baisse de 7,7 Md€ par rapport à la prévision de la loi de finances de fin de gestion en raison du ralentissement de la conjoncture économique en fin d’année


 

Les recettes fiscales nettes ressortent à 322,9 Md€ en 2023, en baisse de 7,7 Md€ par rapport à la prévision de la LFG. Cette diminution s’explique principalement par un ralentissement de la conjoncture économique en fin d’année.

Les recettes d’impôt sur le revenu net enregistrent une moins-value de -1,4 Md€ par rapport à la LFG 2023, qui s’explique principalement par une moindre dynamique de l’emploi et des revenus qui provoque la baisse des assiettes et des taux de prélèvement à la source.

Les recettes d’impôt sur les sociétés net sont inférieures de -4,4 Md€ par rapport à la prévision en LFG, en raison d’un acompte de décembre moindre qu’escompté et d’un bénéfice fiscal peu dynamique compte tenu du contexte macroéconomique moins favorable.

Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette sont en moins-value de -1,4 Md€ par rapport à la LFG 2023, en raison d’une décrue du chiffre d’affaires des entreprises liée au contexte de dégradation de la situation macroéconomique (le chiffre d’affaires des entreprises progressant moins vite que l’inflation).

Les autres recettes fiscales nettes sont en légère moins-value à hauteur de -0,8 Md€ par rapport à la LFG 2023. Cet écart résulte principalement de la moins-value constatée sur les recettes de la contribution sur la rente infra-marginale de la production d’électricité (-2,2 Md€), qui est en partie atténuée par la hausse des droits de mutation à titre gratuit (DMTG ; +1,4 Md€) en raison d’une dynamique favorable et de plusieurs opérations exceptionnelles.

 


Par rapport à l’exécution 2022, les recettes fiscales nettes sont en baisse de 7,4 Md€. Cette baisse s’explique pour moitié par leur évolution spontanée (- 3,6 Md€), dès lors que le ralentissement de la croissance du bénéfice fiscal 2022 a généré un repli des recettes d’impôt sur les sociétés par rapport à 2022, malgré l’impact positif des mesures nouvelles.

Les mesures nouvelles, de périmètre et de transfert, expliquent l’autre moitié (- 3,7 Md€) de la baisse des recettes fiscales nettes par rapport à 2022. Les recettes de TVA nette sont affectées par de nouveaux transferts (- 8,7 Md€), notamment au profit des collectivités territoriales en compensation de la suppression progressive de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), tandis que la disparition définitive du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a contribué à atténuer la baisse des recettes d’impôt sur les sociétés (+ 5,8 Md€).



  1.         Les recettes non fiscales baissent également de 1,4 Md€ par rapport à la LFG


 

Les recettes non fiscales sont en baisse par rapport à la prévision sous-jacente à la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 1,4 Md€. Cela s’explique notamment par :


  1.         Le solde des comptes spéciaux est en légère dégradation par rapport à la LFG

 

 

Le solde des comptes spéciaux s’établit à - 5,1 Md€ en 2023, en dégradation de 0,5 Md€ par rapport à la prévision de la LFG 2023 (- 4,6 Md€).

Cette dépréciation est principalement portée par le solde des comptes de concours financiers (CCF ; -0,2 Md€) et le solde des comptes de commerce (CCO ; -0,2 Md€), particulièrement :

 


  1.      Des dépenses nettes contenues malgré les aléas économiques et géopolitiques

 


  1.         Des mesures de régulation ont été mises en œuvre face aux aléas

Face aux facteurs d’incertitudes pesant sur l’exécution, des outils de pilotage ont été actionnés afin d’éviter toute ouverture en cours de gestion, que ce soit par un projet de loi de finances rectificative ou par un décret d’avance. 

 

Cela s’est traduit par la mise en œuvre d’un premier surgel de 1 % des crédits ouverts en LFI pour 2023 (soit 20 % des crédits mis en réserve) en mai, afin de sécuriser le respect de la norme, conduisant à relever la réserve initiale de 8,3 Md€ en crédits de paiement à 9,9 Md€.

 

Dans la continuité de ce surgel, le décret n° 2023-883 du 18 septembre 2023 portant annulations de crédits a conduit à annuler 5 Md€ en crédits de paiement. Ces annulations ont porté, à titre principal, sur la mission « Economie » à hauteur de - 4 Md€ au titre du guichet d’aide aux énergo-intensifs qui a été moins sollicité que prévu, en raison de l’amélioration de la conjoncture macro-économique. Elles ont été complétées par -0,7 Md€ sur la mission « Crédits non répartis » au titre de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles, en l’absence d’aléa majeur nécessitant l’utilisation de ces crédits.

 

 

  1.         Une exécution dans le respect de la norme de dépenses

En dépit des circonstances incertaines de la gestion 2023, afin d’assurer le respect de la norme, le Gouvernement a pris la décision d’engager l’extinction des dispositifs hérités de la gestion de la crise sanitaire et des mesures exceptionnelles pour faire face à la hausse des prix de l’énergie. Ainsi, les dépenses liées aux dispositifs de la mission « Plan d’urgence face à la crise sanitaire », supprimée en 2023, ont pris fin ; celles relatives aux dispositifs tels que l’indemnité inflation, la remise sur le prix des carburants et les chèques exceptionnels ont été resserrées ; les dépenses résiduelles liés aux crises, notamment sur le bouclier tarifaire, ont été limitées.   

L’effet conjugué de l’extinction des dispositifs de soutien exceptionnels et du pilotage de la dépense mené au cours de la gestion 2023 a permis de limiter à 489,1 Md€ l’exécution sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), soit un niveau inférieur de 7,0 Md€ à la LFI (496,1 Md€) et de 4,9 Md€ par rapport à la LFG.

L’écart net à la LFI est en partie lié à une moindre consommation sur les prélèvements sur recettes des collectivités territoriales (- 1,3 Md€ en AE et CP), notamment sur les « filets de sécurité » pour faire face à l’inflation, ainsi que le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (‑ 1,1 Md€) , en raison d’effets favorables en recettes (augmentation des droits de douane, baisse de la part française dans le revenu national brut européen) et de sous-exécutions au titre de la politique de cohésion.

Sur les crédits ministériels du budget général, l’exécution est inférieure de 4,8 Md€ par rapport à la LFI, notamment sur les dépenses hors titre 2 (- 4,2 Md€), principalement en raison de la moindre mobilisation des dispositifs de soutien exceptionnels précités, sur les missions :

En gestion, le taux de mise en réserve a été maintenu à un niveau différencié, avec un taux réduit de 0,5 % pour les crédits de masse salariale mais aussi pour les programmes portant des prestations sociales peu modulables, afin de la positionner pour l’essentiel sur des dépenses pilotables.

 

  1.         Des reports de crédits en baisse depuis 2022

Après un pic significatif lié à la crise sanitaire, le niveau des reports de crédits poursuit son reflux. Le niveau de reports sortants sur 2024 s’établit à 23,5 Md€, contre 29 Md€ l’année précédente, après 29,3 Md€ en 2022 et 43,9 Md€ en 2021. Si le niveau reste élevé, il a diminué de moitié en trois ans.

 

Plus spécifiquement, sur le PDE, les reports se sont élevés à 18,6 Md€ dont 16,1 Md€ sur le budget général en CP, 2,5 Md€ sur les comptes spéciaux et 30 M€ sur les budgets annexes.

 

Les principales missions du budget général qui portent des crédits reportés sur 2024 sont :

 

 

  1.         Les mouvements législatifs et réglementaires

En rupture avec les gestions antérieures, la loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023 a été votée avec un solde d’annulations nettes sur le PDE.

 

Sur les crédits des ministères, les annulations brutes se sont élevées à - 5,2 Md€ en AE et CP, principalement sur les missions :

 

Les annulations portent également sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (UE) à hauteur de 1,1 Md€, du fait des facteurs de sous-exécution mentionnés précédemment.

 

 

Les ouvertures brutes se sont élevées à + 5,9 Md€ sur le PDE, principalement sur les missions :