PROJET DE LOI RELATIF AUX RÉSULTATS DE LA GESTION ET PORTANT APPROBATION DES COMPTES DE L’ANNÉE 2023
EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS
Table des matières
EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS
Un effort de maîtrise des dépenses a permis d’atténuer les effets du ralentissement économique sur les recettes fiscales
1. Le déficit public s’établit à 5,5 % en 2023 mais le ratio de dette publique diminue
1.1. Un environnement international moins porteur
1.2. Une économie française résiliente
2. Une détérioration du déficit par rapport aux prévisions de la loi de fin de gestion expliquée par le ralentissement économique
2.1. Malgré la maîtrise de la dépense, le ralentissement économique de fin d’année et ses conséquences en termes de recettes entraînent une hausse du déficit budgétaire par rapport aux prévisions
2.2. Après une dégradation en 2022 liée aux tensions inflationnistes, le résultat patrimonial s'améliore en 2023, principalement en raison de la diminution des charges
2.3. Un déficit en comptabilité nationale moins prononcé que le déficit budgétaire, en raison des opérations financières
3. Un niveau de recettes inférieur aux prévisions en raison du ralentissement économique
3.1. Des recettes fiscales nettes en baisse de 7,7 Md€ par rapport à la prévision de la loi de finances de fin de gestion en raison du ralentissement de la conjoncture économique en fin d’année
3.2. Les recettes non fiscales baissent également de 1,4 Md€ par rapport à la LFG
3.3. Le solde des comptes spéciaux est en légère dégradation par rapport à la LFG
4. Des dépenses nettes contenues malgré les aléas économiques et géopolitiques
4.1. Des mesures de régulation ont été mises en œuvre face aux aléas
4.2. Une exécution dans le respect de la norme de dépenses
4.3. Des reports de crédits en baisse depuis 2022
4.4. Les mouvements législatifs et réglementaires
4.5. L’évolution des restes à payer, des charges à payer et des dettes fournisseurs
4.6. L’évolution de la masse salariale et des emplois
4.7. La créance de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale s’établit à 155 M€
4.8. Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2023
4.9. L’évolution de la contribution au budget européen
4.10. La performance publique en 2023
4.11. Présentation de l’exécution 2023 du budget de l’État cotée avec la méthodologie du « budget vert »………………………………………………………………………………………………………………..
ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE 51
Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2023..........................................................54
Article 1er Résultats du budget de l’année 2023....................................56
Article 2 Tableau de financement de l’année 2023...................................58
Article 3 Résultat de l’exercice 2023 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe....60
Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement...................................................64
Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement...................................................75
Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes 77
Article 7 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État 85
Article 8 Affectation du résultat patrimonial de l’exercice 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l’État 86
Article 9 Règlement du compte spécial « Participation de la France au désendettement
de la Grèce »............................................................87
Un effort de maîtrise des dépenses a permis d’atténuer les effets du ralentissement économique sur les recettes fiscales
La loi de règlement devient « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » dans le cadre de la réforme organique du cadre de finances publiques
La loi de règlement des comptes est prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). En 2023, elle devient « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » en application de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
Cette loi arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le solde budgétaire qui en découle. Elle arrête également le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve ce bilan ainsi que le compte général de l’État.
Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de règlement comprend également un article liminaire retraçant le solde structurel et le solde effectif issus de la comptabilité nationale de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte. La loi organique du 28 décembre 2021 a enrichi l’information relative à la situation des finances publiques figurant dans cet article liminaire.
En 2018, le Gouvernement a posé des jalons essentiels pour donner un nouvel élan structurant à l’examen de la loi de règlement, en lien avec le « Printemps de l’évaluation » instauré par l’Assemblée nationale, conformément à la dynamique vertueuse prévue par la LOLF. La loi organique du 28 décembre 2021 consacre l’extension du temps parlementaire dévolu aux finances publiques par un avancement de l’obligation de dépôt du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année au 1er mai de l’année suivant celle à laquelle le projet de loi se rapporte. Cette évolution permet au Parlement et aux citoyens de bénéficier d’un temps de débat plus approfondi et plus long, exclusivement consacré aux résultats de l’exécution budgétaire et de la gestion, et d’un temps de débat sur la situation des finances publiques distinct du temps consacré à l’adoption de la loi de finances initiale (LFI).
Enfin, plusieurs annexes valorisant les données issues de la comptabilité générale des administrations publiques sont produites et mises à disposition de la représentation nationale :
- le compte général de l’État (CGE) qui présente de manière détaillée les états financiers prévus par la LOLF (bilan, compte de résultat et annexe) et expose l’ensemble des informations permettant de donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l’État ;
- le rapport de présentation qui accompagne le CGE et a vocation à faciliter la compréhension des états financiers ;
- la plaquette de quatre pages qui synthétise l’essentiel des comptes de l’année ;
- le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État qui illustre le souci de maîtriser les risques en matière comptable et d’en renforcer la qualité ;
- la balance générale des comptes de l’État qui retrace l’ensemble des balances d’entrée, débits, crédits et balances de sorties inscrits dans les comptes au 31 décembre de l’année à laquelle la loi se rapporte.
Un dispositif innovant de datavisualisation des comptes de l’État a été déployé sur le site budget.gouv.fr pour permettre de prendre plus facilement connaissance de leur contenu. Il donne accès à une version illustrée du bilan et du compte de résultat de l’État, ainsi qu’à une lecture par missions.
Une exécution des dépenses de l’Etat maîtrisée en 2023, dans un contexte marqué par des risques économiques et géopolitiques prégnants
L’année 2023 est caractérisée par une normalisation de l’exécution des dépenses de l’Etat, alors même qu’elle s’est inscrite dans un contexte économique et géopolitique difficile, marqué notamment par une inflation persistante et une instabilité internationale, avec en particulier le prolongement du conflit en Ukraine.
La dépense de l’État a été maîtrisée et la nouvelle norme de dépenses[1] respectée, grâce à la mise en œuvre de mesures de pilotage qui ont porté leurs fruits. Concrètement, ce pilotage s’est traduit par un surgel à hauteur de 1 % des crédits ouverts en LFI 2023 (soit une majoration de 20 % des crédits mis en réserve initiale), par la publication d’un décret d’annulation de 5 Md€ en crédits de paiement, par une loi de finances de fin de gestion portant des annulations nettes sur le périmètre des dépenses de l’État, ainsi que par un suivi et un pilotage renforcés de l’exécution des dépenses en fin de gestion. L’absence de projet de loi de finances rectificative (LFR) ou de décret d’avance, contrairement à ce qui avait été fait depuis 2019, confirme le retour à des conditions de gestion normalisées et a conforté la capacité à assurer la bonne tenue de la dépense en gestion 2023. Au total, ces mesures de pilotage ont eu pour résultat de limiter l’exécution à 489,1 Md€ sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), soit un niveau inférieur de -7,0 Md€ par rapport à la LFI (496,1 Md€).
Après une nette amélioration du déficit public entre 2020 et 2022 (passant de 8,9 % à 4,8 % du PIB), celui-ci atteint 5,5 % du PIB, soit un niveau supérieur au solde public de 4,9 % prévu dans la loi de fin de gestion pour 2023 et dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 (LPFP 2023-2027). Cette dégradation résulte essentiellement de moindres recettes publiques constatées en fin d’année, tandis que les dépenses ont été globalement maîtrisées.
Toutefois, le ratio de dette publique poursuit en 2023 la baisse amorcée en 2021 et atteint 110,6 % de PIB contre 111,9 % en 2022 et 114,9 % en 2020. Cette diminution malgré un déficit public toujours important s’explique par le dynamisme de la croissance nominale 2023 (6,2 %).
En 2023, l’économie mondiale a ralenti : la croissance mondiale a atteint + 3,1 %, après + 3,5 % en 2022. Ce chiffre global masque des écarts de croissance significatifs entre les principales zones économiques. En Europe, l’activité a quasiment stagné au Royaume-Uni (+ 0,1 %), légèrement reculé en Allemagne (− 0,1 %) et a ralenti nettement en Italie (+ 0,7 %), ce qui reflète en particulier les effets du resserrement monétaire et l’impact persistant de la guerre en Ukraine sur les économies européennes. L’Espagne se distingue en Europe par une croissance très dynamique (+ 2,5 %) qui s’explique en particulier par le rebond du tourisme et une hausse des dépenses publiques. Les États-Unis ont connu une croissance élevée (+ 2,5 %), soutenue principalement par la consommation des ménages. Pour les économies émergentes, l’année 2023 a été marquée par une croissance vigoureuse, tirée par la Chine (+ 5,2 %), malgré un rebond moins fort qu’anticipé en lien avec les difficultés du secteur immobilier et la faiblesse de la demande interne.
Le commerce mondial en biens a reculé en 2023 (− 0,8 % après + 4,2 % en 2022). Ce très fort ralentissement s’explique par la nouvelle vague de Covid-19 en Chine fin 2022, le ralentissement de la demande intérieure et de l’activité manufacturière dans les économies avancées, qui commercent davantage que les économies émergentes, et l’utilisation des stocks accumulés durant les périodes de tensions sur les chaînes d’approvisionnement. La demande mondiale en biens adressée à la France, c’est-à-dire la croissance de nos marchés à l’export, a baissé en 2023 (− 2,2 %), ce qui reflète l’activité moins bien orientée que la moyenne pour les principaux partenaires commerciaux de la France.
En 2023, l’économie française a connu une croissance de + 0,9 % (après + 2,5 % en 2022). Ce chiffre est très proche de la prévision du projet de loi de finances (PLF) 2023 (+ 1,0 %). L’économie française a bien résisté à l’accumulation des chocs (crise énergétique, inflation élevée et hausse des taux d’intérêts), en dépit d’un ralentissement au second semestre.
La croissance a été portée par le dynamisme du commerce extérieur et de l’investissement des entreprises. Malgré la hausse des taux d’intérêt, l’investissement des entreprises a continué de croître rapidement (+ 2,7 %), porté en particulier par la forte hausse des investissements liés à la transition numérique ; à l’inverse, l’investissement des ménages (en baisse de 5,1 %) a été très affecté par l’impact du durcissement des conditions de financement sur la construction neuve et les transactions dans l’ancien. En dépit de l’environnement international peu porteur, les exportations (+ 1,5 %) ont été nettement mieux orientées que les importations (- 0,1 %), grâce notamment au rebond des livraisons d’Airbus. Enfin, la consommation des ménages a augmenté de 0,6 %, retrouvant un peu d’allant au second semestre dans un contexte de reflux progressif de l’inflation.
Le marché du travail est resté bien orienté en 2023. Ainsi, en moyenne annuelle, 280 000 emplois salariés ont été créés. Depuis la fin 2019, l’économie française a créé 1,3 million d’emplois salariés. Le taux de chômage s’établit à 7,5 % au quatrième trimestre 2023 et reste proche de son niveau le plus bas depuis 40 ans, en hausse de +0,4 point sur un an mais en baisse de -0,7 point par rapport à fin 2019.
L’inflation a reflué tout au long de l’année et a atteint + 4,9 % en moyenne annuelle en 2023 (après + 5,2 %). Après le choc initial sur les prix de l’énergie en 2022, l’inflation s’est progressivement transmise aux autres composantes de l’indice des prix à la consommation. En 2023, elle a ainsi été largement portée par les prix des produits alimentaires et des services. L’inflation a atteint son pic en début d’année (+ 6,3 % en février en glissement annuel) puis a connu une trajectoire décroissante tout au long de l’année, pour s’établir à + 3,7 % en glissement annuel en décembre.
L’action du Gouvernement a permis de préserver les revenus des ménages et les marges des entreprises. Le pouvoir d’achat des ménages a ainsi progressé en 2023 (+ 0,8 %) grâce aux mesures visant à limiter le choc d’inflation, en particulier le bouclier tarifaire, et à la bonne tenue du marché du travail. Le taux de marge des entreprises a atteint 32,7 % : elles ont en particulier bénéficié en 2023 de la première tranche de suppression de la CVAE.
- Le déficit public atteint 5,5 % du PIB, et le ratio de dette publique se replie
En 2023, le déficit de l’ensemble des administrations publiques atteint 5,5 % du PIB, après 4,8 % du PIB en 2022. Cette évolution intervient après une amélioration significative du déficit public depuis 2020, où il s’établissait à 8,9 % du PIB.
Le ralentissement de la croissance explique à hauteur de 0,3 point de PIB la hausse du déficit public en 2023. Cet effet de la conjoncture est proche de ce qui était attendu dans la LPFP 2023-2027 (0,2 point de PIB). En effet, bien que la croissance ait résisté en 2023 et demeure proche des prévisions retenues pour la LFI 2024 et la LPFP 2023-2027 (0,9 % contre 1,0 % prévu), elle évolue à un rythme inférieur à celui de la croissance potentielle (+ 1,35 %).
L’augmentation du déficit par rapport à 2022 s’explique également par une baisse de près de 0,5 point de PIB du solde structurel, celui-ci passant à - 4,6 % en 2023. Cette dégradation du solde structurel résulte du faible dynamisme des recettes qui est lié principalement à une évolution spontanée des prélèvements obligatoires nettement plus faible que la croissance en valeur du PIB. Cet effet a été, pour une grande part, compensé par l’extinction progressive des mesures exceptionnelles mises en place pour faire face à la crise sanitaire puis à la hausse du prix de l’énergie, et par le reflux de la charge de la dette liée aux titres indexés sur l’inflation.
L’écart entre le solde 2023 publié par l’INSEE et celui inscrit en LPFP 2023-2027 s’élève au total à - 15 Md€.
Cet écart s’expliquerait à hauteur de ‑ 4 Md€ par le changement de méthodologie lié au passage des comptes nationaux en base 2020 opéré par l’INSEE. Cet impact sur le solde public est principalement dû à la sortie de l’Etablissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP), structurellement excédentaire, du champ des administrations publiques. Ce seul reclassement a conduit à une dégradation du déficit public d’environ -2,6 Md€ en 2023.
Hors l’effet estimé du changement de base des comptes nationaux, l’écart s’élève donc à ‑ 11 Md€. Il s’explique principalement par un niveau de recettes de prélèvements obligatoires inférieur aux prévisions (environ - 21 Md€). En outre, les dépenses des collectivités locales ont été plus dynamiques qu’anticipé dans la LPFP (- 4 Md€ d’effet sur le solde public). En sens inverse, les dépenses ont été moindres qu’anticipé sur le budget de l’État (environ + 6 Md€ d’effet sur le solde public) et des organismes divers d’administration centrale (+ 2 Md€ sur le solde public). Par ailleurs, les recettes hors prélèvements obligatoires ont été plus élevées que prévu (environ + 5 Md€ sur l’ensemble des administrations publiques, sans inclure les effets du changement de base).
Au total, l’écart entre le solde résultant de l’exécution 2023 et le solde inscrit dans la LPFP 2023-2027 est de - 0,6 point de PIB, dont - 0,49 point de PIB en termes de solde structurel. En corrigeant des effets du changement de base des comptes nationaux (- 0,14 point de PIB), afin de comparer les résultats dans le même référentiel de comptabilité nationale, l’écart de solde structurel à prendre en considération par rapport aux objectifs de la LPFP est à - 0,35 point de PIB potentiel.
La dette des administrations publiques au sens du Traité de Maastricht s’est établie à 110,6 % du PIB fin 2023, en diminution par rapport à 2022 où elle s’établissait à 111,9 % du PIB. Malgré le niveau du déficit public, le ratio de dette baisse en raison de la vigueur de la croissance nominale (+ 6,2 % en 2023).
- Après une dégradation en 2022 liée aux tensions inflationnistes, le résultat patrimonial s'améliore en 2023, principalement en raison de la diminution des charges
- Une amélioration du résultat patrimonial principalement liée à une baisse significative des charges nettes
Le résultat patrimonial de l'exercice 2023 s’améliore de 33,0 Md€ par rapport à l’exercice 2022 pour s’établir à - 124,9 Md€. Cette évolution s’explique essentiellement par une baisse significative des charges nettes (- 34,1 Md€), les produits régaliens nets demeurant relativement stables (- 1,0 Md€). La diminution des charges nettes est principalement liée à celle des charges financières nettes (- 21,6 Md€) et des charges de fonctionnement nettes (- 8,2 Md€).
Compte de résultat 2023
En 2023, les charges financières nettes s’établissent à 29,6 Md€. La forte diminution de 21,6 Md€ par rapport à l’exercice 2022 s’explique principalement par la baisse de la charge nette de la dette négociable de 6,5 Md€. Celle-ci résulte essentiellement de la diminution de 14,5 Md€ de la charge nette d'indexation consécutive au ralentissement de l'inflation, et de la diminution de 10,0 Md€ sur le poste des autres charges financières, à la suite de l’opération exceptionnelle de reprise par l'État en 2022 de la dette de SNCF Réseau pour le même montant.
Les charges de fonctionnement nettes de l’État s’élèvent à 217,7 Md€ en 2023. La diminution de 8,2 Md€ par rapport à 2022 résulte principalement de la baisse des dotations aux provisions pour risques nettes des reprises (- 15,5 Md€). Les provisions pour risques sont constituées pour les litiges dont l’issue pourrait être défavorable à l’État. En 2022, les dotations aux provisions pour risques s’élevaient à 16,3 Md€, en raison de contentieux indemnitaires à forts enjeux, apparus ou actualisés au cours de l’exercice. En 2023, elles s’élèvent à 5,2 Md€, traduisant une moindre augmentation du risque indemnitaire encouru par l’État. Par ailleurs, plusieurs contentieux ayant fait l’objet de provisions au cours des exercices précédents ont été dénoués en 2023, plus particulièrement des contentieux de série (précompte, crédit d’impôt étranger, OPCVM) dont le stock diminue au fur et à mesure de leur traitement, ce qui a généré des reprises de provisions à hauteur de 10,3 Md€. Au total, le montant des provisions pour risques figurant au passif du bilan a diminué de 6,2 Md€ en 2023, traduisant une diminution du risque global supporté par l’État.
Cette baisse des dotations aux provisions pour risques constatée en 2023 est atténuée par la hausse des charges de personnel (+ 6,7 Md€), liée aux mesures de revalorisation du point d’indice et des pensions.
Les charges d’intervention nettes de l’État diminuent de 4,3 Md€ en 2023. Elles s’élèvent à 193,5 Md€. Cette évolution est principalement liée à une augmentation des produits d’intervention, et plus spécifiquement par la comptabilisation de fonds versés par l’Union européenne au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience pour 12 Md€ et du plan RepowerEU pour 217 M€. Parallèlement, les transferts à destination des collectivités territoriales et des autres collectivités (groupements d’intérêt public, établissements publics nationaux, organismes sociaux, associations, institutions internationales…) progressent respectivement de 3,9 Md€ et 1,9 Md€.
Les produits régaliens nets s’élèvent à 315,9 Md€ (- 1,0 Md€ par rapport à 2022). Cette évolution s’explique notamment par la baisse constatée sur le produit net de :
- la taxe sur la valeur ajoutée (- 4,0 Md€) du fait du dynamisme des demandes de remboursement de crédits de TVA par les entreprises (+ 5,1 Md€) ;
- l’impôt sur les sociétés (- 3,5 Md€) du fait d’un recul du bénéfice fiscal des entreprises en 2022 par rapport à 2021 ;
- la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (- 1,4 Md€) à la suite de la hausse des transferts à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.
Cette diminution des produits fiscaux nets est atténuée notamment par la hausse du produit brut des droits de mutation à titre gratuit (+ 2,5 Md€).
- Au bilan, l’actif et le passif progressent au cours de l’exercice 2023
BILAN 2023
En 2023, l’actif de l’État est en hausse de 11,8 Md€ par rapport à l’exercice 2022. Cette progression est notamment caractérisée par l’évolution des actifs immobilisés (+ 24,9 Md€), des charges constatées d’avance (+ 35,4 Md€) et de la trésorerie active (- 46,7 Md€).
La valeur nette des immobilisations corporelles a augmenté de 9,6 Md€ en 2023. Cette évolution est notamment liée à l’augmentation nette des immobilisations corporelles en cours de 4,1 Md€ (essentiellement pour les constructions et le matériel militaire), la hausse nette de 2,7 Md€ de la valeur brute des matériels militaires (résultant principalement de mises en service afférentes aux opérations d’armement de la Direction générale de l’armement) et à des mises en service à hauteur de 1,4 Md€ des actifs concédés autoroutiers.
La valeur nette des immobilisations financières de l’État progresse de 12,1 Md€. Cette évolution résulte essentiellement de la progression des participations de l’État consécutive à la finalisation de l’offre publique d’achat simplifiée (OPAS) des titres EDF engagée en 2022. Celle-ci s’est traduite par des achats d’actions pour un montant de 5,1 Md€. L’augmentation des participations de l’État résulte également de la reprise des dotations en titres EDF et TSA (Thalès) consécutivement à la sortie du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), pour des montants respectifs de 3,9 Md€ et 7,7 Md€.
Les charges constatées d’avance progressent de 35,4 Md€ principalement sous l’effet de la forte hausse des décotes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor (+ 19,1 Md€) et des opérations enregistrées au titre des charges de service public de l’énergie et des boucliers tarifaires (+ 12,7 Md€).
La trésorerie active diminue fortement en 2023 (- 46,7 Md€) du fait notamment de la baisse de 64,6 Md€ de la position du compte courant du Trésor à la Banque de France en raison de sa forte contribution au besoin de financement, ce qui a permis de limiter le recours aux titres à court terme ainsi qu’aux titres à moyen et long termes.
Le passif de l’État augmente de 128,9 Md€, principalement en raison de la progression des dettes financières (+ 149,0 Md€), consécutive à l’augmentation des titres négociables à moyen et long termes (+ 125,5 Md€) et des intérêts courus et assimilés (+ 7,4 Md€). Cette augmentation du passif est inférieure de 29,6 Md€ à celle constatée entre 2021 et 2022 (+ 158,5 Md€).
Les dettes non financières enregistrent une diminution de 13,6 Md€ par rapport à fin 2022, principalement sous l’effet de la forte baisse des primes constatées sur les émissions d’obligations assimilables du Trésor.
L’augmentation des provisions pour risques et charges (+ 8,4 Md€) s’explique notamment par la hausse de la provision au titre des boucliers tarifaires gaz et électricité (+ 16,3 Md€).
De ces évolutions de l’actif et du passif résulte une dégradation de la situation nette de l’État de 117,1 Md€, qui s’établit à - 1 875,1 Md€ en 2023 (dont - 142,1 Md€ de résultat au titre de 2021 et - 160,0 Md€ de résultat au titre de 2022, tous deux en attente d’affectation).
- Un passage du solde budgétaire au résultat patrimonial marqué par le maintien d’un effort d’investissement important, principalement sur les immobilisations financières
Pour l’exercice 2023, le résultat patrimonial s’établit à - 124,9 Md€, soit un écart de 48,1 Md€ par rapport au solde budgétaire 2023 qui s’élève à - 173 Md€. Les opérations expliquant cet écart sont détaillées dans le rapport de présentation du compte général de l’État. Les éléments particulièrement significatifs sont les suivants :
• le maintien d’un effort d’investissement important qui se traduit sur les immobilisations financières (acquisition d’actions EDF pour 5,2 Md€, versement d’une dotation en capital de 6,6 Md€ à la Caisse de la dette publique pour l’amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19) et dans une moindre mesure sur les immobilisations corporelles ;
• le produit financier net résultant de l’étalement des primes et décotes sur les obligations assimilables du Trésor (8,6 Md€) qui sont des opérations de trésorerie sans impact sur le solde budgétaire ;
• des décalages entre charges et dépenses, dont la variation des charges à payer et des charges constatées d’avance pour 18,7 Md€ et les dotations nettes de reprises sur provisions pour - 8,0 Md€.
- Évolution de la situation nette et poids de la dette
Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, se dégrade de 117,1 Md€ entre 2022 et 2023.
Le tableau ci-dessous illustre le poids de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht (toutes administrations confondues). La dette financière de l’État constitue, en effet, l’essentiel de la dette publique, qui comprend également la dette des autres administrations publiques (organismes divers d’administration centrale, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale), des éléments de trésorerie passive de l’État, dont les dépôts des correspondants du Trésor, ainsi que les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers.
- Les engagements hors bilan
Le compte général de l’État recense les engagements hors bilan donnés par l’État, qui n’ont d’impact ni sur le bilan, ni sur le compte de résultat, mais sont des passifs éventuels, et partant, des dépenses futures potentielles qui correspondent à des obligations incombant à l’État. Ce dernier est également amené à recevoir des engagements représentant des actifs futurs potentiels. Ces engagements reçus figurent également dans le compte général de l’État. Le détail des engagements hors bilan de l’État et leur évolution figurent dans les notes 22 à 26 du compte général de l’État, annexé à la présente loi.
- Évolution comparée des résultats depuis 2021
Le graphique ci-après présente l’évolution comparée des soldes d’exécution des lois de finances, des résultats patrimoniaux ainsi que des déficits constatés en comptabilité nationale pour les exercices 2021 à 2023.
En 2023, le solde d’exécution budgétaire s’établit à - 173,0 Md€ (hors FMI). Le déficit de l’État en comptabilité nationale est moins prononcé, à - 155,3 Md€, soit une différence de 17,7 Md€.
Les opérations budgétaires enregistrées en opérations financières
L’écart entre les deux soldes recouvre tout d’abord les opérations budgétaires enregistrées en opérations financières : il s’agit de dépenses ou de recettes budgétaires qui constituent des opérations financières en comptabilité nationale et sont par conséquent sans effet sur le niveau de dépenses ou de recettes non financières et donc sur le déficit en comptabilité nationale.
- En 2023, la plupart des prises de participations de l’État nettes des cessions ne jouent pas sur le besoin de financement de l’État en comptabilité nationale mais contribuent à dégrader le solde budgétaire. Il s’agit quasi-intégralement de la poursuite des acquisitions d’actions d’EDF par l’État qui en est désormais l’unique actionnaire (+ 5,2 Md€ sur le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire).
- De même, les décaissements au titre des prêts consentis à des États étrangers (+ 0,4 Md€), et à la société concessionnaire de la liaison CDG Express (+ 0,4 Md€) sont enregistrés comme des prêts consentis et non comme des dépenses, ce qui améliore le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire. À l’inverse, les encaissements au titre des remboursements de prêts consentis par l’État, et notamment dans le cadre d’un prêt bilatéral avec la Grèce (- 1,5 Md€), ne constituent pas des recettes et donc dégradent le solde en comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire.
- Certaines opérations budgétaires, et notamment les décaissements au titre de l’amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19 (+6,6 Md€), sont enregistrées en comptabilité nationale comme des opérations financières et non comme des dépenses, ce qui conduit à améliorer le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire.
- Enfin, la restitution à l’État, en 2023, par BPI France Participations, de dotations en numéraire d’actions EDF accordées en 2018 et 2020 n’est pas reprise en comptabilité nationale pour un effet de - 3,5Md€. Cette décision résulte du fait que les dotations initiales de l’État vers l’établissement n’avaient pas non plus été comptabilisées. De même, la rebudgétisation des opérations de stabilisation des taux d’intérêt de prêts à l’export, auparavant gérées par Natixis, s’accompagne d’un transfert de trésorerie qui n’est pas repris en recette en comptabilité nationale (- 0,8 Md€).
Les corrections au titre des droits constatés
- La comptabilisation des dépenses et recettes de comptabilité nationale s’inspire en grande partie de la méthode des droits constatés, qui conduit à procéder à des corrections par rapport à la comptabilité budgétaire. En 2023, ces corrections de droits constatés dégradent le déficit de comptabilité nationale en comparaison du solde d’exécution des lois de finances de 6,0 Md€.
- L’ajustement le plus significatif concerne le financement européen du plan France relance. Une partie des dépenses de relance d’États membres de l’Union européenne (UE) après la crise sanitaire est prise en charge par l’UE. Afin de neutraliser leur impact sur le déficit, les recettes versées par l’UE doivent être enregistrées, en comptabilité nationale, au même moment que les dépenses effectives. Cependant, les versements au titre des dépenses de l’année ne sont réalisés qu’en année n+1, ce qui engendre un décalage comptable. En 2023, les versements reçus de l’UE (10,9 Md€) l’ont été principalement (10,3 Md€) au titre de dépenses réalisées en 2022. Ces versements excèdent ainsi de 5,6 Md€ la recette imputée pour couvrir les dépenses. Cet ajustement dégrade donc le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire, après l’avoir amélioré en 2021 et 2022.
- Par ailleurs, les décaissements au profit des fournisseurs d’électricité au titre de la compensation pour le gel des tarifs réglementés dans le cadre du bouclier tarifaire électricité s’élèvent à 7,7 Md€. Ils sont inférieurs à la dépense retenue en comptabilité nationale, qui est de 15,5 Md€. L’ajustement comptable augmente donc la dépense en comptabilité nationale par rapport au décaissement budgétaire et dégrade le solde de comptabilité nationale par rapport au solde budgétaire pour 7,8 Md€.
- A l’inverse, pour le bouclier tarifaire sur le gaz, les décaissements, qui sont de 5,4 Md€, sont plus élevés que la dépense en comptabilité nationale, qui est de 2,0 Md€. L’ajustement comptable améliore le solde de comptabilité nationale pour 3,4 Md€.
- S’agissant des charges de service public de l’énergie, le comparatif entre le solde budgétaire et le solde en comptabilité nationale conduit à constater une amélioration de ce dernier à hauteur de 4,2 Md€.
- Les engagements de court terme liés à des crédits de paiement fournisseurs sollicités par l’État au titre de certaines dépenses de consommation intermédiaires, non pris en compte par la comptabilité budgétaire, sont intégrés à la dépense de 2023 et dégradent donc le solde de comptabilité nationale de 1,0 Md€ par rapport au solde budgétaire.
Les opérations non budgétaires
Les comptabilités budgétaire et nationale diffèrent également dans l’enregistrement de la dépense d’intérêts. En particulier, l’enregistrement de la charge d’indexation des titres indexés sur l’inflation est différent, du fait de l’utilisation de dates de référence différentes pour le glissement annuel de l’inflation. Ainsi, en comptabilité budgétaire, la charge d’indexation est similaire en 2022 (15,5 Md€) et 2023 (15,8 Md€), alors que pour la comptabilité générale de l’État, reprise en comptabilité nationale, elle est plus forte en 2022 (23,0 Md€) et moins forte en 2023 (8,5 Md€). Cette différence améliore le solde de comptabilité nationale par rapport à la comptabilité budgétaire.
Le tableau ci-dessous retrace l’évolution des écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2020 à 2023 :
*hors budgets annexes
Ces données tiennent compte d’un changement méthodologique intervenu en 2023 sur toute la série chronologique depuis 2020.
Les recettes fiscales nettes ressortent à 322,9 Md€ en 2023, en baisse de 7,7 Md€ par rapport à la prévision de la LFG. Cette diminution s’explique principalement par un ralentissement de la conjoncture économique en fin d’année.
Les recettes d’impôt sur le revenu net enregistrent une moins-value de -1,4 Md€ par rapport à la LFG 2023, qui s’explique principalement par une moindre dynamique de l’emploi et des revenus qui provoque la baisse des assiettes et des taux de prélèvement à la source.
Les recettes d’impôt sur les sociétés net sont inférieures de -4,4 Md€ par rapport à la prévision en LFG, en raison d’un acompte de décembre moindre qu’escompté et d’un bénéfice fiscal peu dynamique compte tenu du contexte macroéconomique moins favorable.
Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette sont en moins-value de -1,4 Md€ par rapport à la LFG 2023, en raison d’une décrue du chiffre d’affaires des entreprises liée au contexte de dégradation de la situation macroéconomique (le chiffre d’affaires des entreprises progressant moins vite que l’inflation).
Les autres recettes fiscales nettes sont en légère moins-value à hauteur de -0,8 Md€ par rapport à la LFG 2023. Cet écart résulte principalement de la moins-value constatée sur les recettes de la contribution sur la rente infra-marginale de la production d’électricité (-2,2 Md€), qui est en partie atténuée par la hausse des droits de mutation à titre gratuit (DMTG ; +1,4 Md€) en raison d’une dynamique favorable et de plusieurs opérations exceptionnelles.
Par rapport à l’exécution 2022, les recettes fiscales nettes sont en baisse de 7,4 Md€. Cette baisse s’explique pour moitié par leur évolution spontanée (- 3,6 Md€), dès lors que le ralentissement de la croissance du bénéfice fiscal 2022 a généré un repli des recettes d’impôt sur les sociétés par rapport à 2022, malgré l’impact positif des mesures nouvelles.
Les mesures nouvelles, de périmètre et de transfert, expliquent l’autre moitié (- 3,7 Md€) de la baisse des recettes fiscales nettes par rapport à 2022. Les recettes de TVA nette sont affectées par de nouveaux transferts (- 8,7 Md€), notamment au profit des collectivités territoriales en compensation de la suppression progressive de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), tandis que la disparition définitive du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a contribué à atténuer la baisse des recettes d’impôt sur les sociétés (+ 5,8 Md€).
Les recettes non fiscales sont en baisse par rapport à la prévision sous-jacente à la loi de finances de fin de gestion (LFG) pour 1,4 Md€. Cela s’explique notamment par :
- une moins-value des produits des amendes prononcées par les autorités de la concurrence (‑0,3 Md€) ;
- une baisse des produits de la vente de biens et services (-0,3 Md€) en raison de moindres recettes issues des quotas carbone (-0,1 Md€) et de moindres remboursements par l’Union européenne des frais d’assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget (-0,1 Md€) en lien avec le ralentissement du commerce international en fin d’année.
- Le solde des comptes spéciaux est en légère dégradation par rapport à la LFG
Le solde des comptes spéciaux s’établit à - 5,1 Md€ en 2023, en dégradation de 0,5 Md€ par rapport à la prévision de la LFG 2023 (- 4,6 Md€).
Cette dépréciation est principalement portée par le solde des comptes de concours financiers (CCF ; -0,2 Md€) et le solde des comptes de commerce (CCO ; -0,2 Md€), particulièrement :
- le CCF « Avances aux collectivités territoriales » (-1,2 Md€), en lien avec une baisse du taux de recouvrement de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires ;
- le CCF « Prêts à des États étrangers » (+0,3 Md€) en lien avec des sous-exécutions en dépenses ;
- le CCF « Prêts et avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (+ 0,2 Md€) ;
- le CCO « Soutien financier au commerce extérieur » (-0,2 Md€), en lien avec des dépenses plus élevées que prévu.
Des dépenses nettes contenues malgré les aléas économiques et géopolitiques
- Des mesures de régulation ont été mises en œuvre face aux aléas
Face aux facteurs d’incertitudes pesant sur l’exécution, des outils de pilotage ont été actionnés afin d’éviter toute ouverture en cours de gestion, que ce soit par un projet de loi de finances rectificative ou par un décret d’avance.
Cela s’est traduit par la mise en œuvre d’un premier surgel de 1 % des crédits ouverts en LFI pour 2023 (soit 20 % des crédits mis en réserve) en mai, afin de sécuriser le respect de la norme, conduisant à relever la réserve initiale de 8,3 Md€ en crédits de paiement à 9,9 Md€.
Dans la continuité de ce surgel, le décret n° 2023-883 du 18 septembre 2023 portant annulations de crédits a conduit à annuler 5 Md€ en crédits de paiement. Ces annulations ont porté, à titre principal, sur la mission « Economie » à hauteur de - 4 Md€ au titre du guichet d’aide aux énergo-intensifs qui a été moins sollicité que prévu, en raison de l’amélioration de la conjoncture macro-économique. Elles ont été complétées par -0,7 Md€ sur la mission « Crédits non répartis » au titre de la provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles, en l’absence d’aléa majeur nécessitant l’utilisation de ces crédits.
L’effet conjugué de l’extinction des dispositifs de soutien exceptionnels et du pilotage de la dépense mené au cours de la gestion 2023 a permis de limiter à 489,1 Md€ l’exécution sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), soit un niveau inférieur de 7,0 Md€ à la LFI (496,1 Md€) et de 4,9 Md€ par rapport à la LFG.
L’écart net à la LFI est en partie lié à une moindre consommation sur les prélèvements sur recettes des collectivités territoriales (- 1,3 Md€ en AE et CP), notamment sur les « filets de sécurité » pour faire face à l’inflation, ainsi que le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (‑ 1,1 Md€) , en raison d’effets favorables en recettes (augmentation des droits de douane, baisse de la part française dans le revenu national brut européen) et de sous-exécutions au titre de la politique de cohésion.
Sur les crédits ministériels du budget général, l’exécution est inférieure de 4,8 Md€ par rapport à la LFI, notamment sur les dépenses hors titre 2 (- 4,2 Md€), principalement en raison de la moindre mobilisation des dispositifs de soutien exceptionnels précités, sur les missions :
- « Économie » (- 2,9 Md€ en AE et - 2,8 Md€ en CP) au titre du guichet d’aide aux énergo-intensifs ;
- « Engagements financiers de l’État » (- 1 Md€ en AE et CP) lié à la moindre sollicitation des prêts garantis par l’État avec l’amélioration de la conjoncture macro-économique ;
- « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 1,1 Md€ en AE et - 1,5 Md€ en CP) en raison d’un recours moindre que prévu à l’indemnité carburant, aux chèques énergie et à MaPrimeRénov’ ainsi qu’aux crédits reportés pour couvrir les dépenses de la contribution au service public de l’électricité ;
- « Crédits non répartis » (- 1,4 Md€ en AE et - 1,1 Md€ en CP) qui porte les crédits provisionnels pour dépenses accidentelles et imprévisibles.
En gestion, le taux de mise en réserve a été maintenu à un niveau différencié, avec un taux réduit de 0,5 % pour les crédits de masse salariale mais aussi pour les programmes portant des prestations sociales peu modulables, afin de la positionner pour l’essentiel sur des dépenses pilotables.
Après un pic significatif lié à la crise sanitaire, le niveau des reports de crédits poursuit son reflux. Le niveau de reports sortants sur 2024 s’établit à 23,5 Md€, contre 29 Md€ l’année précédente, après 29,3 Md€ en 2022 et 43,9 Md€ en 2021. Si le niveau reste élevé, il a diminué de moitié en trois ans.
Plus spécifiquement, sur le PDE, les reports se sont élevés à 18,6 Md€ dont 16,1 Md€ sur le budget général en CP, 2,5 Md€ sur les comptes spéciaux et 30 M€ sur les budgets annexes.
Les principales missions du budget général qui portent des crédits reportés sur 2024 sont :
- « Cohésion des territoires » (896 M€ en CP), principalement au titre des fonds de concours du Fonds national d’aide à la pierre ;
- « Défense » (1,6 Md€ en CP), en raison de décalages de paiement ;
- « Ecologie, développement et mobilités durables » (1,3 Md€ en CP), du fait notamment du glissement et des hausses prévisionnelles des dépenses de la contribution au service public de l’électricité ;
- « Economie » (3,1 Md€ en CP), au titre des crédits destinés à abonder le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’Etat » pour financer des opérations financières, dont le calendrier est variable, et au décalage des demandes et de leur traitement pour ce qui concerne le guichet d’aide aux énergo-intensifs ;
- « Plan de relance » (5,7 Md€ en CP), en raison de l’étalement dans le temps de la trajectoire de certains dispositifs (décarbonation de l’industrie, mobilité du quotidien, stratégie hydrogène-projets européens, industrie du futur, relocalisations, etc.) ;
- « Travail et emploi » (865 M€ en CP), notamment sous l’effet des reports de droit du fonds de concours de France compétences (au titre du plan d’investissement dans les compétences).
En rupture avec les gestions antérieures, la loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023 a été votée avec un solde d’annulations nettes sur le PDE.
Sur les crédits des ministères, les annulations brutes se sont élevées à - 5,2 Md€ en AE et CP, principalement sur les missions :
- « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 845,6 M€ en AE et - 1,3 Md€ en CP), notamment en raison des sous-consommations constatées sur l’indemnité carburant, les chèques énergie et le dispositif MaPrimeRénov’ ;
- « Travail et emploi » (- 775,0 M€ en AE et - 897,4 M€ en CP), au titre de la réserve de précaution, des dispositifs d’allocations spécifiques de solidarité et des effets de la généralisation de la facturation à terme échu pour les dispositifs gérés par l’Agence de services et de paiement (ASP) ;
- « Engagements financiers de l’Etat » (- 509,2 M€ en AE et - 528,1 M€ en CP), avec la baisse de la sinistralité des garanties instituées pendant la crise sanitaire ;
- « Economie » (- 329,8 M€ en AE et - 441,4 M€ en CP), compte-tenu des sous-exécutions sur les guichets d’aide aux entreprises énergo-intensives et sur la compensation carbone ;
- « Recherche et enseignement supérieur » (- 419,6 M€ en AE et - 380,1 M€ en CP), sur la réserve de précaution ;
- « Crédits non répartis » (- 350 M€ en AE et - 200 M€ en CP), compte tenu de la moindre incertitude pesant sur la fin de gestion ;
- « Aide publique au développement » (- 490,1 M€ en AE et - 274,5 M€ en CP), au titre de la réserve de précaution ;
- « Régimes sociaux et de retraites » (- 188,9 M€ en AE et en CP), en raison de l’évolution des recettes et des dépenses en particulier de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel SNCF.
Les annulations portent également sur le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (UE) à hauteur de 1,1 Md€, du fait des facteurs de sous-exécution mentionnés précédemment.
Les ouvertures brutes se sont élevées à + 5,9 Md€ sur le PDE, principalement sur les missions :
- « Défense » (+ 2,7 Md€ en AE + 2,4 Md€ en CP), liées notamment aux surcoûts liés à la guerre en Ukraine (fonds Ukraine, recomplètements des matériels), aux surcoûts opérationnels (OPEX-MISSINT, carburants opérationnels) et aux anticipations de commandes prévues en loi de programmation militaire 2024-2030 ;
- « Agriculture, alimentation et affaires rurales » (+ 937,3 M€ en AE et + 856,3 M€ en CP), au titre des aléas agricoles tels que l’influenza aviaire, pour l’indemnisation du gel 2021 et le soutien aux filières viticole‑distillation et bio ;
- « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 574 M€ en AE et CP), afin de financer des dépenses d’allocation adulte handicapé (AAH) plus importantes que prévu, couvrir un nombre de bénéficiaires plus élevé qu’anticipé pour la prime d’activité et le revenu de solidarité active, majorer d’un soutien exceptionnel la prime de Noël pour les familles monoparentales et abonder les crédits d’aide alimentaire ;
- « Outre-mer » (+ 524,5 M€ en AE et + 535,3 M€ en CP) en raison de la hausse du coût des compensations des exonérations de cotisations sociales patronales, de la crise de l’eau à Mayotte et pour renforcer les moyens du conseil départemental de Mayotte et lutter contre les sargasses ;
- « Immigration, asile et intégration » (+ 339 M€ en AE et CP) afin de couvrir les dépenses d’accueil et d’hébergement des réfugiés d’Ukraine.
Détail des ouvertures et annulations (LFI, LFG)
Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes.
- Les modifications affectant la répartition des crédits
Deux opérations de répartition de crédits ont été effectuées (arrêtés des 20 octobre et 6 décembre 2023) à partir de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations (77 M€ en AE et en CP).
Deux opérations de répartition de crédits ont été effectuées (décrets des 6 juillet et 9 octobre 2023) à partir de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (33 M€ en AE et en CP) respectivement vers la mission « Direction de l’action du Gouvernement » (20 M€) et vers la mission « Épargne » (13 M€) à la suite de l'accélération du flux d'épargnants décidant de clôturer leurs plans d'épargne logement (PEL) ou de mobiliser leurs comptes épargne-logement (CEL).
Enfin, sept décrets de virement (0,2 Md€ en AE et en CP) et sept décrets de transfert (0,5 Md€ en AE et 0,9 Md€ en CP) ont modifié la répartition des crédits entre les programmes appartenant respectivement aux mêmes ministères et à des ministères différents.
- Les modifications affectant le volume de crédits
Sont venus modifier le volume des crédits, les crédits reportés de 2022 vers 2023, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits.
Un décret d’annulation de crédits a également diminué le volume des crédits ouverts en 2023. En outre, un arrêté a ouvert des crédits sur un compte d’affectation spéciale.
Sont enfin venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2023 les reports de crédits vers la gestion 2024 pris par arrêtés ministériels.
Les arrêtés de rattachement
71 arrêtés ont procédé à l’ouverture de crédits de fonds de concours (5,9 Md€ en AE et 5,3 Md€ en CP) ou d’attributions de produits (1,3 Md€ en AE et en CP) au titre de l’année 2023.
Les décrets d’annulation
Les décrets n° 2023-476 du 19 juin 2023, n° 2023-576 du 6 juillet 2023 et n° 2023-1158 du 9 décembre 2023 ont porté sur des annulations relatives aux fonds de concours non consommés. Le décret n° 2024-27 du 23 janvier 2024 a procédé à des annulations techniques relatives aux fonds de concours et attributions de produits ouverts en excédent. Ensemble, ils ont procédé à l’annulation de crédits de l’ordre de 0,4 Md€ en AE et en CP.
Le décret n° 2023-883 du 18 septembre 2023 a procédé à une annulation de crédits sur le périmètre du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, dans le but de sécuriser la trajectoire budgétaire votée en loi de finances pour 2023 et s'inscrivant dans le prolongement du surgel de crédits de 1 % décidé en mai 2023. Ces annulations, d’un montant de 4,8 Md€ en AE et 5 Md€ en CP, se répartissaient sur les missions « Crédits non répartis » (0,7 Md€ en AE et CP), « Économie » (4 Md€ en AE et CP, liés à une révision à la baisse de la prévision d'exécution de l'aide visant à compenser la hausse des coûts d'approvisionnement en énergie des entreprises particulièrement affectées par les conséquences économiques et financières de la guerre en Ukraine) et le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (0,1 Md€ en AE et 0,3 Md€ en CP).
Les arrêtés d’ouverture
L’arrêté du 27 décembre 2023 portant ouverture de crédits a été pris suite à la constatation de recettes supplémentaires d'un montant de 30 M€ sur le compte d’affectation spéciale « Développement agricole et rural ».
Les reports de crédits
Les reports de crédits « entrants », reportés de 2022, se sont établis à 28,9 Md€ en CP dont 24,5 Md€ de crédits généraux. Hors mission « Plan de relance », les reports généraux du budget général se sont élevés à 8,3 Md€ en CP.
Les reports de crédits « sortants » vers 2024 se sont établis à 23,5 Md€ en CP dont 20,9 Md€ de crédits généraux. Hors mission « Plan de relance », les reports généraux du budget général se sont élevés à 7,8 Md€ en CP.
Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs
Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’autorisations d’engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de crédits de paiement.
Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu, dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.
Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.
Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.
- Une légère baisse du montant des restes à payer 2023 de 1,8 Md€
L’évolution des restes à payer entre 2022 et 2023 est portée essentiellement par une baisse importante des restes à payer de la mission « Engagement financiers de l’État » (dont le programme 369 « Amortissement de la dette de l’État liée à la Covid 19 ») de 6,8 Md€ et par une hausse du même ordre des restes à payer de la mission Défense de 6,4 Md€.
Les restes à payer des autres programmes connaissent une baisse de 1,6 Md€.
Ainsi, les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :
« Défense » (+ 6,4 Md€)
La hausse est majoritairement portée par deux programmes :
- le programme 146 « Equipement des forces » pour lequel l’augmentation des restes à payer (+ 4,0 Md€) s’explique à la fois par la poursuite de l’effort de régénération et de modernisation des capacités de armées initiées par la loi de programmation militaire 2019-2025 ainsi que l’anticipation de commandes de matériels couverts par la loi de programmation militaire 2024-2030.
- le programme 178 « Préparation et emploi des forces » pour lequel l’augmentation des restes à payer (+ 2,5 Md€) s’explique majoritairement par la poursuite de la réforme du maintien en condition opérationnelle aéronautique et en particulier au recours à des contrats « verticalisés », regroupant au sein d’un même contrat les prestations de maintien en conditions opérationnelles pour des périodes longues (en moyenne entre 5 à 10 ans). Des anticipations de commandes d’équipements portés par la Loi de Programmation Militaire 2024-2030 ont également été réalisées.
« Aide publique au développement » (+ 1,3 Md€)
L’augmentation des restes à payer entre 2022 et 2023 porte principalement sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » (718 M€) en raison, d’une part, de la poursuite de la hausse des engagements des bonifications des prêts de l’Agence française de développement et, d’autre part, de la reconstitution de la contribution au Fonds vert pour le climat et au Fonds africain de développement, ce qui se traduit dans les deux cas par des autorisations d’engagement supérieures aux crédits de paiement.
Sur le programme 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » (547 M€), les restes à payer s’expliquent principalement par le rythme de décaissement des contributions internationales, avec en particulier en 2023 la reconstitution triennale du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP), du Partenariat mondial pour l’éducation et de Gavi, l’alliance du vaccin.
« Écologie, développement et mobilité durables » (+ 1 Md€)
L’augmentation des restes à payer sur cette mission s’explique essentiellement par des restes à payer de 1,7 Md€ pour le programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires ». La consommation des CP correspondant aux engagements réalisés est prévue sur 4 ans.
« Sécurités » (+ 0,9 Md€)
L'augmentation du programme 161 « Sécurité civile » (+481 M€) correspond principalement à l'engagement du marché d'acquisition des hélicoptères H145.
Les restes à payer du programme 152 « Gendarmerie nationale » (273 M€) évoluent principalement du fait du renouvellement des marchés de gaz et d'électricité et de la commande de 6 hélicoptères H145.
Les variations les plus importantes à la hausse des restes à payer du programme 176 « Police nationale » (170 M€) concernent les fluides, du fait du renouvellement du marché électricité ou encore l’hébergement, avec notamment l’engagement de l’hébergement durant les Jeux Olympiques.
« Investissements pour la France de 2030 » (+ 0,8 Md€)
L’augmentation des restes à payer est principalement due à la consommation des reports d’AE entrants sur 2023 au niveau de la mission, supérieure à la consommation des CP.
Après les années 2021 et 2022 marquées par les ouvertures des AE sur les programmes du plan France 2030, 2023 ouvre un cycle de consommation progressive des CP qui en découlent. L’aspect pluriannuel de l’exercice explique le niveau élevé des restes à payer dans les premières années du plan. L’écoulement des restes à payer va diminuer d’autant plus fortement que le plan accélère dans ses décaissements aux bénéficiaires finaux.
« Justice » (+ 0,5 Md€)
L’augmentation des restes à payer entre 2022 et 2023 relève essentiellement des programmes 107 « Administration pénitentiaire » (382 M€) et 166 « Justice judiciaire » (120 M€) et correspond principalement aux AE qui continuent à être engagées au titre des opérations immobilières du « plan 15 000 » et de la « nouvelle programmation judiciaire ».
À l’inverse, les principales baisses relèvent des missions suivantes :
« Engagements financiers de l’État » (- 6,8 Md€)
La baisse la plus importante des restes à payer sur cette mission est portée par le programme 369 « Amortissement du surcroît de dette de l’État liée à la Covid-19 » (- 6,6 Md€). Ce programme a vocation à retracer, entre 2022 et 2042, l’amortissement du surcroît de dette de l’État né de la crise sanitaire.
Le programme a été doté en autorisation d’engagement, dès la LFI pour 2022, du montant total de remboursements en capital attendus jusqu’en 2042, soit 165 Md€. Ils constitueront la dotation annuelle de la Caisse de la dette publique.
En 2023 les décaissements s’élèvent à 6,6 Md€, d’où un reste à payer de 156,5 Md€.
« Plan de relance » (- 4,1 Md€)
Le montant des restes à payer sur la mission « Plan de relance » poursuit sa décroissance, passant de 17,1 Md€ en 2021 à 12,7 Md€ en 2022 et s’établit désormais à 8,6 Md€ en 2023. Cette diminution des restes à payer résulte du déploiement spécifique du Plan, dont les engagements ont été concentrés et soutenus sur 2021-2022, laissant désormais la priorité aux décaissements.
Le montant des restes à payer demeure important sur le programme 362 « Ecologie » (6,0 Md€), en raison de la nature des projets portés, notamment d’investissement, qui justifie des décaissements sur plusieurs années (rénovation énergétique des bâtiments publics ; décarbonation de l’industrie, stratégie hydrogène ; mobilité du quotidien), ou de retards dans les projets liés aux conséquences des différentes crises successives (problème d’approvisionnement notamment).
« Travail et emploi » (- 1 Md€)
Concernant le programme 102 « Accès et retour à l’emploi », les restes à payer sont réduits de près de moitié par rapport à 2022 (893 M€).
Cette réduction des restes à payer résulte d’une importante campagne d’apurement d’engagements juridiques non soldés qui ne donneront plus lieu à paiement, conduite par la direction générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), responsable de ce programme, notamment sur d’anciennes cohortes de contrats aidés. Ce type de campagne avait déjà été conduit par le passé (par exemple, en 2018, à hauteur de 2 Md€).
Sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », le niveau élevé des restes à payer (8,8 Md€ en baisse de 168 M€) est lié à la montée en charge des aides à l’alternance dont les prévisions de paiement s’étalent sur plusieurs années à compter de l’engagement.
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L’évolution cumulée des charges à payer et des dettes fournisseurs est en hausse de 1,5 Md€ par rapport à 2022
L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaires.
L’évolution des charges à payer et dettes fournisseur en 2023 est en hausse de 9,15 %. La principale évolution concerne les charges à payer de la mission « Défense » (+ 2,3 Md€).
Les charges à payer sont en très légère hausse de 2,3 % entre 2022 et 2023 (+ 0,3 Md€) et les dettes fournisseurs sont en hausse de 38,7 % (+ 1,2 Md€).
Les principales hausses se concentrent sur les missions suivantes :
« Défense » (+ 2,3 Md€)
En ce qui concerne le programme 146 « Équipement des forces », l’augmentation des dettes fournisseurs et des charges à payer s’explique à la fois par la poursuite de l’effort de régénération et de modernisation des capacités de armées initiées par la loi de programmation militaire 2019-2025, des recomplètements liés aux matériels cédés dans le cadre du soutien à l’Ukraine ainsi qu’un volume significatif de livraisons d’équipements dans les forces.
En 2023, le ministère a bénéficié de livraison de matériels SCORPION, d’avions Rafale, MRTT mais encore A400M, de Char LECLERC Rénovés, de nombreux missiles, ou pour le domaine naval de sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda. Certaines livraisons sont néanmoins arrivées tardivement dans l’année, dans une période ne permettant plus de les comptabiliser par les services concernés en 2023 (certificat fourni tardivement, délai de traitement…).
En ce qui concerne le programme 178 « Préparation et emploi des forces », l’augmentation des dettes fournisseurs et des charges à payer s’explique majoritairement par le contexte géopolitique international (flanc oriental de l’Europe, Sahel, proche et Moyen-Orient, ou la déclinaison sur le territoire national) nécessitant des réorientations permanentes, particulièrement sur la fin de l’année, et une disponibilité des matériels nécessaires pour assurer les fonctions stratégiques.
« Travail et emploi » (+ 663 M€)
La variation à la hausse entre 2022 à 2023 porte à titre principal sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi » et, à titre accessoire, sur le programme 102 « Accès et retour à l’emploi ». Le solde relève des programmes 111 « Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations de travail » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail ».
La hausse d’un exercice à l’autre découle de la conjonction de deux facteurs, le plus important étant les effets de la réforme des modalités de versement à l’Agence de services et de paiement (ASP) mise en œuvre en 2023, consistant à remplacer un système de financement par avances par une facturation à terme échu. Cette réforme entraîne une augmentation « mécanique » du montant des charges à payer sur les programmes 102 et 103 puisque les dépenses relatives au mois de décembre 2023 pour les dispositifs confiés à l’ASP ont été connues et payées en janvier 2024. Ce facteur explique la quasi-totalité des écarts constatés sur le programme 102 et environ 80 % de la progression sur le programme 103.
Le second facteur est plus limité et réside dans la variation des compensations d’exonération de charges sociales.
« Recherche et enseignement supérieur » (+ 361 M€)
L’augmentation des charges à payer sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » (+ 161 M€) est due à une correction et régulation technique d’une opération réalisée en 2022 au titre du Partenariat Public Privé Université de Toulouse, conduisant à tort à une minoration des charges à payer dans l’outil CHORUS. Le solde réel explique le ressaut « technique » de 2023.
En ce qui concerne le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (+ 218 M€) la charge à payer à l'encontre de l'Agence nationale de la recherche augmente de 251 M€ par rapport à l'année précédente.
« Engagements financiers de l’Etat » (+ 108 M€)
L’évolution à la hausse des charges à payer et dettes fournisseurs s’explique par le non versement en 2023 de l’échéance de novembre (122 M€) du dispositif « prêts garantis par l’État » imputé sur le programme 114 « Appels en garantie de l’État ». La facture, transmise tardivement, n’a pu être payée que début 2024.
« Sport, Jeunesse et Vie Associative » (+104 M€)
Le programme 350 « Jeux olympiques et paralympiques 2024 » porte la quasi-totalité des charges à payer de la mission. L’évolution à la hausse est liée à la préparation des jeux olympiques et paralympiques, avec en particulier une charge à payer envers la société de livraison des ouvrages olympiques.
« Économie » (+ 94 M€)
L’évolution à la hausse des charges à payer de la mission « Économie » s’explique essentiellement par le développement du dispositif des aides énergo-intensives imputé sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations ».
À l’inverse, les principales baisses relèvent des missions :
« Écologie, développement et mobilité durable » (- 1,08 Md€)
La baisse sur cette mission est portée quasi exclusivement par le programme 345 « Service public de l’énergie » qui a fait l’objet, en 2023, d’opérations correctives des charges à payer 2022 compte tenu de la forte variation du prix de l’énergie en 2022 (évaluées dans le cadre du chantier d’inventaire « ENR/ZNI » de 2023 en réponse aux prévisions initiales de la commission de régulation de l’énergie faites en cours d’année 2022). Par conséquent, l’évolution entre les deux exercices apparaît à la baisse à hauteur d’1 Md€. Les évolutions du montant des charges à payer sur les autres programmes de la mission sont mineures.
« Plan de relance » (- 492 M€)
Sur les programmes 362 « Écologie », 363 « Compétitivité » et 364 « Cohésion », l’évolution à la baisse des charges à payer s’inscrit dans la logique d’une mission n’ayant pas vocation à perdurer : après le pic des engagements en 2021, les dispositifs ont bénéficié en 2023 de décaissements plus réguliers qui permettent de limiter les reports de charges sur la gestion 2024.
La baisse principale est portée par le programme 362 « Écologie » dont le niveau de charges à payer diminue de 438 M€. La diminution du niveau des charges à payer est également constatée sur les deux autres programmes de la mission Relance dans des proportions moindres.
Les dettes fournisseurs sur la mission évoluent également à la baisse entre les deux exercices (‑ 26 M€).
« Sécurités » (- 236 M€)
L’évolution à la baisse la plus significative sur cette mission porte sur le programme 176 « Police nationale » qui, avec une diminution de 171 M€ des charges à payer, retrouve un montant comparable à celui des années antérieures à 2022.
« Solidarité, insertion et égalité des chances » (- 167 M€)
La baisse constatée sur les charges à payer de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » relève pour l’essentiel du programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » (- 169 M€) et traduit une résorption de la dette de l’État envers les organismes de sécurité sociale en fin d’exercice. En complément, des baisses mineures sur le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » et sur le programme 157 « Handicap et dépendance » sont constatées et contrebalancées par une hausse sur le programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes ».
La hausse de 4,7 M€ des charges à payer sur le programme 137 correspond à une forte dynamique de la dépense au titre de la nouvelle aide universelle d’urgence pour les victimes de violences conjugales, en vigueur depuis le 1er décembre 2023.
« Cohésion des territoires » (- 134 M€)
L’essentiel de la diminution est porté par le programme 109 « Aide à l’accès au logement » qui voit ses charges à payer diminuer de 139 M€. Cette forte baisse entre 2022 et 2023 s’explique par l'évolution de l'écart entre le coût de la mesure et les financements reçus pour les dispositifs d'aide personnalisée au logement (APL), d'allocation de logement à caractère social (ALS) et d'allocation au logement à caractère familial (ALF).
Les dépenses brutes de titre 2 du budget général de l’État, y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits, atteignent 144,8 Md€ en 2023 dont 99,2 Md€ pour les dépenses de rémunération et 45,6 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».
Les dépenses de rémunération évoluent selon les composantes suivantes entre les deux années :
Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont inférieures aux crédits autorisés en LFI 2023 de 1,5 Md€, dont - 0,6 Md€ sur les dépenses de rémunération et - 0,9 Md€ sur les dépenses de contribution au CAS « Pensions ».
Des dépenses en augmentation par rapport à l’exécution 2022 :
À périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général (nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits) sont en augmentation de 4,3 % (soit + 6,0 Md€) entre 2022 et 2023 pour atteindre 144,4 Md€ en 2023.
Cette augmentation est liée pour la majeure partie (+ 5,8 Md€) à la progression des dépenses des ministères suivants :
- Armées (+ 0,8 Md€ dont + 0,5 Md€ HCAS, soit + 3,6%) ;
- Education nationale et jeunesse (+ 3,4 Md€, dont + 2,9 Md€ HCAS soit + 4,8 %) ;
- Intérieur (+ 1,0 Md€ dont + 0,7 Md€ HCAS, soit + 4,8 %) ;
- Justice (+ 0,4 Md€ dont + 0,3 Md€ HCAS, soit + 5,84 %) ;
Économie, finances et souveraineté industrielle et numérique (+ 0,2 Md€ dont + 0,2 Md€ HCAS, soit + 1,8 %).
Ces augmentations sont à relier aux effets des lois de programmation sur les ministères régaliens et sur le ministère de l’éducation nationale, à la revalorisation historique des enseignants à la rentrée 2023.
Une moindre consommation des dépenses brutes de rémunération à hauteur de - 0,2 Md€ par rapport aux crédits autorisés en LFI 2023 :
Par rapport à la LFI 2023, la sous-consommation des crédits de rémunération (- 0,6 Md€) concerne principalement le ministère de l’Education nationale, de la jeunesse et des sports (- 159 M€ en HCAS), le ministère de l’Intérieur et des outre-mer (- 106 M€ en HCAS) et le ministère de l’Agriculture et de la souveraineté alimentaire (- 110 M€ en HCAS).
Le plafond des autorisations d’emplois en LFI 2023 s’établissait à 1 961 094 équivalents temps plein travaillés (ETPT), y compris les budgets annexes. Ce plafond a été relevé à 1 961 289 ETPT en LFG.
La consommation d’emplois constatée au cours de l’année 2023 s’établit à 1 924 470 ETPT, y compris les budgets annexes. Elle est inférieure de -36 819 ETPT au maximum autorisé par la LFI et la LFG.