introduction
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi vise à ratifier l’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières, prise par le Gouvernement en application de l’article 86 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Ce projet a été adopté sans modification, en première lecture, par l’Assemblée nationale le 16 février 2017. Le Sénat l’a complété, le 6 juillet 2017, par cinq articles additionnels de portée rédactionnelle ou précisant certains points.
En application de son article 52, l’ordonnance est entrée en vigueur le 1er mai 2017, au lendemain de la publication au Journal officiel du décret en Conseil d’État relatif à la partie réglementaire du code des juridictions financières . Elle comprend 53 articles mais apporte en réalité peu de modifications de fond, la plupart de ses dispositions visant à adapter le code aux évolutions des missions des juridictions financières et à moderniser le fonctionnement de la Cour de discipline budgétaire et financière.
I. L’origine et le champ de l’habilitation
La loi du 20 avril 2016 poursuivait deux objectifs : élaborer un cadre déontologique applicable aux agents publics et mettre en œuvre diverses dispositions statutaires du droit de la fonction publique.
Afin de « permettre au Parlement de débattre rapidement sur l’essentiel », selon l’exposé des motifs du projet de loi, un renvoi à un grand nombre d’ordonnances avait été décidé. L’article 86 de la loi a ainsi autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier les règles relatives à l’activité et au statut des magistrats des juridictions administratives ainsi que des magistrats des juridictions financières.
Pour ce qui concerne les juridictions financières, le champ de l’habilitation est le suivant :
« 1° L’adaptation des règles régissant l’exercice de l’activité des magistrats et personnels de la Cour des comptes mentionnés aux sections 1 à 4 du chapitre II du titre Ier du livre Ier du code des juridictions financières et des magistrats et rapporteurs des chambres régionales et territoriales des comptes mentionnés aux articles L. 212-5-1 et L. 220-2 du même code, leur régime disciplinaire et leur avancement, afin d’améliorer la garantie de leur indépendance ;
« 2° La modification des règles statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes, afin d’améliorer la qualité et la diversification de leur recrutement par la voie du tour extérieur, et aux magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes, afin de déterminer les règles qui leur sont applicables en matière d’incompatibilité et de suspension de fonctions ;
« 3° La modernisation du code des juridictions financières, afin d’en supprimer les dispositions devenues obsolètes, redondantes ou de les clarifier ;
« 4° La limitation de la durée de certaines fonctions juridictionnelles ou administratives exercées par les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes en activité ou honoraires, sous réserve qu’aucun autre texte n’en limite la durée s’il s’agit de fonctions extérieures à la Cour des comptes ou aux chambres régionales des comptes. »
Conformément aux dispositions du III du même article 86, l’ordonnance a été publiée dans les six mois suivant la promulgation de la loi (soit avant le 20 octobre 2016). Elle procède essentiellement à une clarification de la présentation du code des juridictions financières et « se traduit tant par une articulation plus conforme aux missions exercées par les juridictions financières que par une suppression et une clarification de dispositions devenues obsolètes en raison des changements constatés » .
II. Le contenu de l’ordonnance soumise à ratification
Les 53 articles de l’ordonnance sont structurés autour de trois principaux thèmes : la simplification de la présentation des dispositions relatives aux missions, à l’organisation et aux procédures des juridictions financières (1), la mise à jour de plusieurs dispositions relatives au statut des magistrats de ces juridictions (2) et, enfin, la clarification des règles d’organisation et de procédure de la Cour de discipline budgétaire et financière (3).
1. Les missions, l’organisation et les procédures des juridictions financières
● L’ordonnance procède à une importante réorganisation du code des juridictions financières afin d’en clarifier la présentation.
L’article 1er simplifie le livre Ier du code, consacré à la Cour des comptes, tandis que l’article 14 procède de même pour son livre II, consacré aux chambres régionales et territoriales des comptes.
Le livre Ier comprend ainsi désormais un chapitre Ier divisé en sections par type de missions – « Jugement des comptes », « Contrôle des comptes et de la gestion », « Évaluation des politiques publiques », « Certification des comptes » ainsi que « Délégation aux chambres régionales et territoriales des comptes ». Le livre II voit également sa présentation clarifiée avec la création de sections organisées par missions – « Jugement des comptes », « Contrôle des comptes et de la gestion », « Contrôle des actes budgétaires » et « Contrôle de conventions et actes spécifiques ».
Cette réorganisation est l’occasion de préciser certaines de ces missions, et leur champ d’application : l’article 1er introduit par exemple dans le code une définition d’un contrôle de la Cour des comptes et en précise le champ d’application, en clarifiant la rédaction actuelle, qui était devenue obsolète. L’article 14 opère de même pour les chambres régionales et territoriales des comptes, en précisant d’une part la nature du contrôle des comptes et de la gestion opérées par elles, et en définissant, d’autre part, les catégories de collectivités et organismes relevant de ce contrôle.
● L’ordonnance modernise ensuite certaines procédures et les modalités de leur exercice par les juridictions financières.
Pour tenir compte de la dématérialisation croissante de l’information, l’article 11 adapte les dispositions relatives à la communication de documents à la Cour : le nouvel article L. 141-5 du code fait ainsi désormais référence à l’accès aux « données et traitements », et non plus aux seuls documents.
L’article 13 renforce les droits des personnes contrôlées dans le cadre des activités non juridictionnelles de la Cour : le nouvel article L. 143-0-2 du code prévoit que le droit à audition des personnes mises en cause s’étend, au cours de la procédure contradictoire, à l’ensemble des observations de la Cour, y compris non publiées, et non plus aux seuls rapports publics.
L’article 28 prend en compte l’importante extension du champ de compétence des chambres régionales et territoriales des comptes au cours de ces dernières années, avec l’entrée dans ce champ des établissements sociaux et médicaux sociaux, groupements d’intérêt public – soit un total de près de 40 milliards d’euros supplémentaires à contrôler, ainsi que l’a indiqué le premier Président de la Cour des comptes à votre rapporteur. L’entretien préalable au délibéré débouchant sur l’envoi des observations provisoires, aujourd’hui seulement prévu dans le cadre du contrôle des collectivités locales et de leurs établissements publics, est donc désormais également effectué dans le cadre du contrôle de ces organismes.
● L’ordonnance harmonise également les procédures d’enquête demandées par le Parlement.
L’article 8 réorganise le chapitre du code consacré aux relations avec le Parlement et le Gouvernement. Il introduit un nouvel article L. 132-5 qui prévoit que, lorsque la Cour des comptes procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des affaires sociales du Parlement, elle peut intervenir dans le domaine de compétence des chambres régionales et territoriales, ce qui était jusqu’à présent réservé aux seules saisines émanant des commissions des finances ou de commissions d’enquête.
2. Le statut des membres des juridictions financières
● L’ordonnance met à jour plusieurs dispositions statutaires relatives à la Cour des comptes.
L’article 4 remplace par exemple la notion de « vacance » par celle de « nomination » dans le régime des promotions pour les grades de conseiller maître et de conseiller référendaire. Certaines dispositions statutaires relatives à l’avancement des auditeurs, devenues obsolètes, sont par ailleurs supprimées.
● L’ordonnance modifie également le régime disciplinaire des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes.
Introduit par les articles 6 et 19 de l’ordonnance, ce régime s’inspire de celui, prévu par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, applicable aux agents publics et aux militaires. Il est plus protecteur pour les magistrats suspendus que les dispositions précédemment en vigueur.
Les normes professionnelles applicables aux magistrats financiers sont par ailleurs précisées par l’ordonnance, selon le même modèle que celui prévu par la loi du 20 avril 2016 précitée (articles 3 et 16).
● L’ordonnance aménage par ailleurs le régime de détachement des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes.
Cet aménagement était rendu indispensable par la réorganisation, opérée en 2015, des chambres régionales et territoriales des comptes, qui avait élargi leur périmètre géographique et, par conséquent, réduit les possibilités de mobilité des magistrats.
Ce détachement est désormais possible vers une collectivité ou un organisme du ressort de la chambre, mais est assorti de conditions strictes, afin de prévenir tout conflit d’intérêts (article 18). Au cours des trois dernières années, le magistrat ne devra ainsi pas avoir participé au jugement ou au contrôle de ses comptes, de sa gestion ou de ses actes budgétaires ni à ceux d’une autre collectivité ou organisme ayant pour représentant légal celui de la structure qu’il souhaite rejoindre. Le détachement est soumis à l’avis préalable obligatoire du collège de déontologie.
3. La Cour de discipline budgétaire et financière
L’ordonnance (articles 45 à 49) apporte des clarifications relatives aux règles d’organisation et de procédure applicables à la Cour de discipline budgétaire et financière. Elles permettent notamment de tenir compte d’évolutions jurisprudentielles et de mieux prendre en considération les exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Si, ainsi que l’a souligné la rapporteure du projet de loi au Sénat, Mme Catherine Di Folco, ces dispositions n’entraient pas toutes directement dans le champ initial de l’habilitation, elles n’en sont pas moins bienvenues.
● L’ordonnance clarifie tout d’abord les possibilités de représentation et d’assistance du procureur général près la Cour.
L’article 45 modifie pour cela l’article L. 311-4 du code afin de préciser que celui-ci peut se faire représenter ou assister par des magistrats des ordres judiciaire, financier ou administratif.
● Les règles d’incompatibilité et de récusation des membres de la Cour et des rapporteurs sont précisées afin de se conformer à l’exigence d’impartialité.
Ne pourront ainsi exercer les fonctions de rapporteur ou être membre de la formation de jugement les personnes qui, dans l’affaire qui est soumise à la Cour, auraient soit fait un acte de poursuite ou d’instruction, soit participé au délibéré de la Cour des comptes ou de la chambre régionale ou territoriale des comptes à l’origine du déféré. Le nouvel article L. 314-3, introduit par l’article 48, précise, en outre, que « la récusation d’un membre de la Cour ou d’un rapporteur est prononcée, à la demande d’une partie, s’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité. »
● Les droits des personnes mises en cause sont renforcés : l’article 48 modifie l’article L. 314-4 du code afin que les personnes puissent avoir accès au dossier dès leur mise en cause et non plus après la décision de renvoi.
● Enfin, le déroulement de l’audience est ajusté tandis que la prépondérance de la voix du président de la formation de jugement en cas de partage des voix est supprimée.
III. Les modifications apportées par le sénat
Dans le texte initial du Gouvernement, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 16 février 2017, l’article unique du projet de loi avait pour seul objet de ratifier l’ordonnance du 13 octobre 2016.
Le 28 juin 2017, la commission des Lois du Sénat a adopté cinq articles additionnels à l’initiative de sa rapporteure, Mme Catherine Di Folco.
Le nouvel article 2 vise à corriger des erreurs matérielles.
L’article 3 a pour objet de préciser, au niveau législatif, la liste des formations délibérantes des juridictions financières exerçant des fonctions juridictionnelles.
L’article 4 procède à des coordinations concernant les dispositions relatives à l’outre-mer.
L’article 5 complète l’article L. 143-0-2 du code des juridictions financières afin de prévoir explicitement que les observations de la Cour des comptes qui font l’objet d’une communication au Parlement peuvent donner lieu, avant cette communication et à leur demande, à l’audition des organismes et personnes mis en cause.
L’article 6, enfin, procède à une coordination de références.
En séance publique, le 6 juillet 2017, le Sénat a adopté le texte ainsi modifié par sa commission des Lois.
Discussion générale
Lors de sa réunion du mercredi 26 juillet 2017, la commission des Lois examine, en deuxième lecture, le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières (n° 90) (M. Guillaume Vuilletet, rapporteur).
Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale s’engage.
M. Ugo Bernalicis. J’ai suivi, en tant que co-rapporteur d’application, les travaux concernant ce texte, dont nous avons discuté avec le représentant du secrétariat général du Gouvernement. L’ordonnance qu’il nous est demandé de ratifier comporte, pour l’essentiel, des éléments qui étaient prévus dans la disposition d’habilitation. Il s’agit de clarifications et de modifications techniques nécessaires, compte tenu de l’ancienneté du texte précédent ; je pense notamment à l’introduction de la notion de « données et traitements ».
Le rapporteur et moi-même nous sommes interrogés sur les 40 milliards supplémentaires qu’auront à contrôler les chambres régionales des comptes, car le taux de contrôle de ces dernières est actuellement plutôt faible. Il nous faudra donc sans doute, en lien avec la commission des Finances, examiner la question des moyens dont disposent les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes pour appliquer les décisions que nous prenons.
J’ajoute, de manière un peu facétieuse, que les modifications concernant la Cour de discipline budgétaire et financière n’étaient pas prévues par l’habilitation. En définitive, « l’occasion a fait le larron » et ces modifications sont les bienvenues, puisqu’il s’agit de renforcer les droits de la défense et de prévoir un déport – ce dernier point n’est, du reste, pas sans lien avec les discussions que nous avons actuellement en séance publique : manifestement, en l’espèce, le déport ne nuit pas à l’efficacité de la décision… Néanmoins, je l’ai indiqué, l’article 86 de la loi de 2016 n’habilitait pas le Gouvernement à procéder à des modifications dans ce domaine. Le texte était cependant suffisamment flou pour le lui permettre. En l’occurrence, ces modifications sont positives, mais il n’en sera pas forcément toujours ainsi ; je vous renvoie, sur ce point, à nos discussions sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à réformer le code du travail. Il me paraît donc essentiel que nous précisions autant que faire se peut l’habilitation confiée au Gouvernement.
Bien entendu, je voterai le projet de loi de ratification.
M. le rapporteur. J’ai bien noté, monsieur le co-rapporteur d’application, que cette remarque facétieuse avait une portée plus générale. Cette légère extension du périmètre de l’habilitation n’a pas échappé non plus à nos collègues du Sénat, qui ont jugé cependant que l’apport du texte la justifiait. La modernisation du code des juridictions financières figure cependant bien dans le champ de l’habilitation prévu par le 3° du II de l’article 86 de la loi de 2016.
M. David Habib. Cette ordonnance, je le rappelle, a été prise en vertu de l’habilitation confiée au Gouvernement par la loi du 20 avril 2016, qui a été largement évoquée en séance publique hier soir. Je précise toutefois que le Parlement avait, à l’époque, réduit le champ de cette habilitation, afin que les parlementaires puissent s’approprier pleinement le travail sur la déontologie, les droits et les obligations des fonctionnaires. Quoi qu’il en soit, ce texte n’avait pas suscité d’opposition au sein de l’Assemblée, et le Sénat n’a que peu modifié les 53 articles de l’ordonnance. S’agissant de l’organisation et des missions des différentes juridictions financières, l’ordonnance ne touche qu’à la marge au statut des magistrats membres de ces juridictions. Il nous faudra vraisemblablement poursuivre le dialogue social, jugé comme étant de grande qualité, qui a été entamé par le précédent gouvernement, afin que nous puissions adapter les droits et obligations de ces magistrats.
J’ai eu l’honneur de présider les travaux de l’Assemblée nationale lorsque celle-ci a adopté en première lecture, le 16 février dernier, ce projet de loi, lequel figurait parmi les derniers textes examinés à la fin de la précédente législature. Le groupe Nouvelle gauche votera ce texte en deuxième lecture.
Mme Naïma Moutchou. Ce texte vise, je le rappelle, à ratifier une ordonnance modifiant le code des juridictions financières, dont beaucoup de dispositions étaient devenues obsolètes ou redondantes, et adaptant certaines règles statutaires sans les modifier au fond. Il a été légèrement modifié par le Sénat afin de corriger quelques erreurs matérielles et juridiques et d’apporter quelques ajouts qui sont les bienvenus. Le groupe La République en marche n’aura donc pas de difficultés à voter ce texte dans les mêmes termes que le Sénat.
M. Guillaume Larrivé. Le groupe Les Républicains, qui avait voté ce texte en première lecture, n’aura pas non plus de difficultés à le voter dans la version qui est issue du Sénat. Mais, puisque l’occasion m’en est donnée, je tiens à souligner que ces juridictions financières dont nous toilettons le statut sont des juridictions administratives. Il me paraît important de le rappeler alors que le premier président de la Cour de cassation s’est exprimé, hier, de façon hasardeuse pour proposer, allant ainsi très au-delà de ses compétences, la suppression des juridictions administratives et leur intégration aux juridictions judiciaires, ce qui est contraire à la Constitution. Or, le premier président de la Cour de cassation est une autorité constituée, et non une autorité constituante. Le texte technique que nous nous apprêtons à voter rappellera donc à chacun que le législateur continue à croire dans l’existence de juridictions administratives, lesquelles ne relèvent pas de la Cour de cassation parce que leur domaine de compétence et leurs règles procédurales diffèrent de celles de l’ordre judiciaire.
M. Philippe Latombe. Le groupe Mouvement démocrate votera également ce texte, qui apporte des modifications bienvenues.
M. Olivier Dussopt. Vous aurez noté que, lorsque la majorité socialiste propose un projet de loi d’habilitation, celui-ci ne fait l’objet d’aucune contestation, ce qui explique notre soutien massif à ce texte… (Sourires.)
M. le rapporteur. Je suis heureux de ce consensus, rare dans notre assemblée. J’entends, par ailleurs, la remarque de notre collègue Guillaume Larrivé. Je vous remercie du soutien massif et enthousiaste que vous apportez à ce texte important.
La Commission en vient à l’examen des articles du projet de loi.
EXAMEN des articles
Article 2
(art. L. 142-1-2, L. 220-12 et L. 243-4 du code des juridictions financières)
Correction d’erreurs matérielles
Cet article vise à corriger deux erreurs matérielles de références dans le texte de l’ordonnance et à supprimer un verbe redondant.
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La Commission adopte l’article 2 sans modification.
Article 3
(art. L. 142-1-2, L. 242-4, L. 262-57 et L. 272-55 du code des juridictions financières)
Consécration au niveau législatif des formations délibérantes des juridictions financières exerçant des fonctions juridictionnelles
Cet article s’inspire de l’article L. 122-1 du code de justice administrative et a pour objet de préciser la liste des formations délibérantes des juridictions financières exerçant des fonctions juridictionnelles.
Il concerne la Cour des comptes (1°) et les chambres régionales (2°) et territoriales (3° et 4°).
Ainsi, de la même manière que l’article L. 122-1 du code de justice administrative précise que : « les décisions du Conseil d’État statuant au contentieux sont rendues par l’assemblée du contentieux, par la section du contentieux, par des formations de chambres réunies ou par une chambre siégeant en formation de jugement », l’article L. 142-1-2 du code des juridictions financières, complété par le présent article, disposera désormais que : « les décisions en matière juridictionnelle sont rendues par la Cour des comptes réunie soit par chambre ou section de chambre, soit toutes chambres réunies statuant en formation plénière ou en formation restreinte. »
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La Commission adopte l’article 3 sans modification.
Article 4
(art. L. 262-25 et L. 272-28 du code des juridictions financières)
Coordination outre-mer
Cet article procède à des coordinations concernant les dispositions relatives à l’outre-mer afin d’assurer la pleine effectivité de l’ordonnance aux chambres territoriales des comptes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française.
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La Commission adopte l’article 4 sans modification.
Article 5
(art. L. 143-0-2 du code des juridictions financières)
Communications de la Cour des comptes au Parlement
En matière non juridictionnelle, l’article L. 143-0-2 du code des juridictions financières prévoit que les observations et recommandations formulées par la Cour des comptes sont arrêtées après l’audition, à leur demande, des dirigeants des services ou organismes contrôlés, des autorités de tutelle, et de toute autre personne explicitement mise en cause.
Le présent article complète cet article L. 143-0-2 afin d’étendre explicitement cette possibilité d’audition aux observations qui font l’objet d’une communication au Parlement, et non plus aux seuls ministres, organismes et entreprises ou autorités administratives compétentes.
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La Commission adopte l’article 5 sans modification.
Article 6
(art. 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Coordination
Cet article procède à la correction de deux références pour coordination.
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La Commission adopte l’article 6 sans modification.
Puis elle adopte l’ensemble du projet de loi sans modification.
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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter, en deuxième lecture, le projet de loi ratifiant l’ordonnance
n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières (n° 116), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
