PREMIÈRE PARTIE : analyse des crédits demandés
La mission Écologie, développement et mobilité durables porte sur l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers consacrés aux actions menées sous l’égide de deux ministères : le ministère de la transition écologique et solidaire (MTEC) et celui de la cohésion des territoires (MCT). La mission comprend huit programmes qui touchent à l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par l’État et ses opérateurs en matière de transports, de préservation de l’environnement, de prévention des risques et du climat.
Le projet de loi de finances pour 2018 propose de consacrer à la mission 11,36 milliards d’euros (contre 10,3 milliards d’euros ouverts en loi de finances initiale pour 2017) en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Le montant des fonds de concours et des attributions de produit rattachés à la mission s’établirait, en 2018, à 1,41 milliard d’euros en AE et à 1,53 milliard d’euros en CP.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCOLOGIE,
DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES ENTRE 2012 ET 2017
(en milliards d’euros)
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Crédits
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Exécution 2012
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Exécution 2013
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Exécution 2014
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Exécution 2015
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Exécution 2016
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LFI
2017
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PLF 2018
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2018/17 (en %)
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2018/12 (en %)
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AE
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11,36
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10,8
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11,32
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9,1
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9,18
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10,3
|
11,36
|
10,3
|
0,0
|
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CP
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10,95
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10,28
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11,59
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7,29
|
9,16
|
10,3
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11,32
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9,9
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3,4
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Sources : rapports annuels de performances de 2013 à 2016 ; projets annuels de performances pour 2017 et 2018.
Quatre des programmes de la mission font l’objet du présent rapport : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques et le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables. Ces programmes étaient auparavant répartis entre deux rapports spéciaux.
Le tableau ci-dessous récapitule, pour chaque programme, les montants ouverts en loi de finances initiale pour 2017 et les montants prévus en projet de loi de finances pour 2018. Les variations constatées pour les programmes 113 et 181 sont sans signification globale, tenant pour leur plus large part à des changements de périmètre.
(en millions d’euros)
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Autorisations d’engagement
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Crédits de paiement
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LFI 2017
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PLF 2018
|
Variation (en %)
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LFI 2017
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PLF 2018
|
Variation (en %)
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P 113 / Paysages, eau et biodiversité
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280,9
|
148,6
|
- 47,10
|
280,9
|
148,6
|
- 47,10
|
|
P 159 / Expertise, information géographique et météorologie
|
497,01
|
516,47
|
3,92
|
497,08
|
515,46
|
3,70
|
|
P 181 / Prévention des risques
|
238,16
|
854,05
|
258,60
|
227,58
|
843,8
|
270,7
|
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P 217 / Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la
mobilité durables
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3 000,96
|
2 999,24
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- 0,06
|
3 050,09
|
3 042,23
|
- 0,26
|
Source : projet annuel de performances 2018.
I. PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ
Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions transversales de préservation des sites, des paysages et des espaces naturels ainsi que la restauration, la valorisation de la biodiversité et les politiques de l’eau et des milieux marins.
Ce programme, piloté par le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), mobilise les services de l’État, tant au niveau régional (directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement – DREAL) que départemental avec les directions départementales des territoires (DDT) et directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL). Il s’appuie aussi sur plusieurs opérateurs : l’Agence française de la biodiversité (AFB), les agences de l’eau, les parcs nationaux, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).
Le programme 113 est exclusivement constitué de crédits hors personnel. Les crédits de personnel sont portés par le programme 217, programme support de la mission. Néanmoins, pour 2018, les effectifs contribuant à la mise en œuvre des actions du programme 113 sont en augmentation et représentent, hors opérateurs, 3 689 ETP contre 3 490 ETP pour 2017 (+ 199 ETP).
Les crédits de ce programme ne représentent que 3 % des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Leur forte diminution s’explique par le fait que l’article 54 du projet de loi de finances pour 2018 institue, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l’eau au profit de l’AFB et de l’ONCFS. À partir de la fraction de la contribution qui lui est destinée, l’Agence française pour la biodiversité effectuera un reversement aux parcs nationaux.
L’ensemble de ces financements remplace les subventions pour charges de service public versées par le programme à l’ONCFS, aux parcs nationaux et à l’AFB, dont l’ensemble représentait 136,18 millions d’euros (en AE et en CP) en loi de finances initiale pour 2017.
Durant l’exercice 2017, le programme a connu une annulation de ses crédits par décret, le 20 juillet, de 34,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 39,7 millions en crédits de paiement (soit respectivement 12,3 % et 14,12 % des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2017).
ÉVOLUTION PAR ACTION DU PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ
(en millions d’euros)
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Autorisations d’engagement
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Crédits de paiement
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LFI 2017
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PLF 2018
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Variation (en %)
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LFI 2017
|
PLF 2018
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Variation (en %)
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Action 1 Sites, paysage, publicité
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6,97
|
6,77
|
– 2,87
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6,97
|
6,77
|
– 2,87
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Action 2 Logistique, formation et contentieux
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5,63
|
5,63
|
0,00
|
5,63
|
5,63
|
0,00
|
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Action 7 Gestion des milieux et biodiversité
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268,3
|
136,2
|
– 49,24
|
268,3
|
136,2
|
– 49,24
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P 113 / Paysages, eau et biodiversité
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280,9
|
148,6
|
– 47,10
|
280,9
|
148,6
|
– 47,10
|
Source : projet annuel de performances 2018, hors fonds de concours et attributions de produits.
A. Une profonde mutation du financement des opérateurs du programme 113
Les crédits du programme sont essentiellement consacrés à l’action 7 Gestion des milieux et biodiversité (91,6 % des crédits du programme), dont les dotations sont portées à 136,2 millions d’euros pour 2018 (– 49,2 %). Elle subit la quasi-totalité de la diminution des crédits du programme puisqu’elle intègre la plus grande part des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, dont le modèle est radicalement revu pour 2018.
1. La réforme introduite par l’article 54 du projet de loi de finances
a. La mise en place d’une contribution des agences de l’eau au profit de l’AFB et de l’ONCFS
L’arrêté du 25 avril 2017 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Agence française pour la biodiversité fixait ce montant total, hors versements au plan « Ecophyto », à 145 millions d'euros pour l'année 2017 et à 150 millions d'euros pour l'année 2018.
L’article 54 du projet de loi de finances pour 2018 institue, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l’eau au profit de l’Agence française pour la biodiversité à hauteur d’un montant compris entre 240 et 260 millions d’euros, et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage à hauteur d’un montant compris entre 30 et 37 millions d’euros. Dans le même temps, il supprime l’ensemble des crédits budgétaires.
À partir de la fraction de la contribution qui lui est destinée, l’Agence française pour la biodiversité effectuera un reversement aux parcs nationaux.
Cela représente une multiplication par deux du financement des agences de l’eau envers les opérateurs de l’environnement en fourchette haute (par 1,8 en fourchette basse).
Ainsi, le soutien apporté par le programme aux opérateurs ne représente plus qu’une enveloppe totale de 2,13 millions d’euros en AE et 2,33 millions d’euros en CP pour 2018, incluant des dotations en fonds propres attribués aux parcs nationaux pour un million d’euros en AE et en CP.
b. Une politique de l’eau sous tension
i. Le fonctionnement des agences de l’eau
Les six agences de l’eau métropolitaines sont des établissements publics nationaux à caractère administratif créés par la loi sur l’eau de 1964 () et placés sous la tutelle du ministère chargé de la transition écologique et solidaire. Ce sont des opérateurs du programme 113.
En 2015, elles ont collecté 2,29 milliards d’euros de redevances et distribué 1,90 milliard d’euros sous forme de financements et d’aides, dont 137 millions d’euros de contribution à l’ONEMA et 40,9 millions d’euros au profit du plan « Ecophyto ». 83,5 % des dépenses des agences de l’eau sont consacrées à leurs interventions, 5,5 % aux charges de personnel et 11,1 % aux autres dépenses de fonctionnement.
Les agences de l’eau connaissent une diminution de leurs effectifs pour 2018, passant de 1 668 ETP à 1 620 ETP (– 48 emplois).
Les observations de la Cour des comptes sur les agences de l’eau
La Cour des Comptes a émis dans son rapport annuel de 2015 () un avis critique sur la gestion des agences de l’eau pour les exercices 2007 à 2013, réaffirmé dans un référé rendu public en juillet 2015. Selon la Cour, la forte augmentation des redevances leur a procuré une « aisance financière » certaine, mais ne les a pas incitées à accentuer la sélectivité des aides et à les consacrer aux actions prioritaires.
La Cour estime que leurs charges de fonctionnement n'ont pas été maîtrisées, alors que le programme 2013-2018, qui prévoit une moindre augmentation des recettes, et la contribution attendue des agences au redressement des finances publiques rendent impérative une gestion plus rigoureuse. Elle formule trois recommandations principales :
– améliorer la gouvernance, avec une représentation mieux équilibrée des usagers de l’eau et de l’État au sein des agences, la fixation de taux planchers légaux pour harmoniser les redevances et les aides et généraliser la publicité et la transparence des comptes rendus ;
– appliquer plus strictement le principe de « pollueur-payeur » en diminuant la part de contribution provenant des usagers domestiques (majoritaire à 87 % en 2015) ;
– accorder des concours plus sélectifs et les contrôler davantage.
ii. Plafonnement du montant annuel des taxes et redevances perçues par les agences de l’eau
L’article 19 de la loi de finances pour 2018 prévoyait initialement d’abaisser le plafond du montant annuel des taxes et redevances perçues par les agences de l’eau de 2,3 milliards d’euros à 2,105 milliards d’euros, hors plan « Ecophyto ».
Cependant, le gouvernement a présenté un amendement I-1379, adopté en première lecture, qui revient sur cette décision en fixant le plafond à 2,28 milliards d’euros pour 2018, à titre provisoire, soit une baisse de 20 millions d’euros par rapport à 2017.
En contrepartie, l’amendement précise qu’un prélèvement de 200 millions d’euros sur les ressources accumulées des agences de l’eau sera opéré en 2018.
Les agences de l’eau ont déjà subi des prélèvements sur fonds de roulement au cours des quatre dernières années de l’ordre de 210 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2014 puis de 175 millions d’euros en loi de finances pour 2015, 2016 et 2017.
2. Le morcellement des financements
a. Une multiplicité des subventions
Comme l’observe la Cour des comptes, les dépenses du programme 113 prennent la forme de subventions multiples, au risque de l’éparpillement.
En effet, ces crédits sont principalement constitués de subventions à des organismes de statuts divers (plus de 2 000 bénéficiaires différents : établissements publics, collectivités territoriales, associations ou dans une moindre mesure des sociétés privées), ce qui conduit à s’interroger sur leur degré de coordination avec les opérateurs de l’État ou les établissements publics locaux.
À titre d’exemple, outre les grands opérateurs nationaux, le programme finance :
– des opérateurs avec lesquels la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature a des conventions mais dont elle n’est pas chef de file : l’Office national des forêts (ONF), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), l’Initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR), l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA), le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), l’Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTTAR), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) ;
– les 51 parcs naturels régionaux, les 167 réserves naturelles régionales, les 135 réserves naturelles régionales, les 22 conservatoires régionaux des espaces naturels, les huit conservatoires départementaux ;
– plus de 600 associations, dont 65 associations têtes de réseau, pour la plupart signataires de conventions pluriannuelles d’objectifs (CPO). On peut citer la Ligue française pour la protection des oiseaux (LPO), France nature environnement (FNE), la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN), la Fédération des conservatoires d’espaces naturels (FCEN), Rivages de France.
Si cette organisation complexe a le mérite de permettre un maillage territorial et l’association de différents acteurs, elle constitue cependant un obstacle à l’évaluation de l’efficacité de la dépense publique.
b. Une fiscalité affectée parfois volatile
Néanmoins, le budget pour 2018 opère une rupture en prévoyant le financement de l’AFB, de l’ONCFS et des parcs nationaux par de la fiscalité affectée via les redevances prélevées par les agences de l’eau.
Si, en l’occurrence, ces redevances sont plutôt stables, certains opérateurs sont financés par une fiscalité affectée parfois volatile.
C’est notamment le cas du Conservatoire du littoral, dont la principale ressource est issue d’une redevance, le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN), plafonnée à 38,5 millions d’euros en PLF 2018, et de la taxe sur les passagers maritimes. Néanmoins, des incertitudes pèsent sur les montants qui pourraient être collectés dans les prochaines années. L’opérateur reçoit par ailleurs des cofinancements des agences de l’eau et autres organismes, fonds européens, collectivités, interventions de l’État, dons et mécénat.
c. La diminution des effectifs des opérateurs
Le schéma d’emplois des opérateurs du programme 113 pour l’année 2018 est en baisse. Il s’établit à 5 351 ETP en LFI 2017 contre 5 258 ETP en PLF 2018, soit – 93 ETP (– 1,7 %).
Source : projet annuel de performances 2018.
B. Un nouvel acteur principal de la politique pour la reconquête de la biodiversité (Action 7)
1. Les enjeux de la nouvelle Agence française pour la biodiversité
La création de l’Agence française pour la biodiversité (AFB) en janvier 2017, prévue par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, répond à l’objectif de constituer un opérateur unique pour porter avec efficacité et lisibilité les politiques de biodiversité et prendre en charge des missions nouvelles dans ce domaine.
L’agence est issue de la réunion de quatre organismes : l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l’Agence des aires maritimes protégées (AAMP), l’établissement des Parcs nationaux de France (PNF) et le groupement d’intérêt public Atelier technique des espaces naturels (GIP ATEN), soit un total de plus de 1 200 agents.
Son champ de compétences excède celui des quatre établissements à partir desquels elle a été créée, dont certaines missions étaient encore en phase de montée en puissance. L’AFB a ainsi dans son champ de compétences l’évaluation de l'impact du changement climatique sur la biodiversité et le suivi des actions françaises dans ce domaine, le développement des actions sur la biodiversité terrestre, le développement des systèmes d’information sur les milieux terrestres et milieux marins, le renforcement de la gestion des parcs naturels marins, la mobilisation sociétale.
Pour 2018, le plafond d’emplois global de l’agence reste constant à 1 227 ETP. Lors de sa création, des transferts d’emplois du Muséum national d’histoire naturelle ainsi que la création nette de 50 emplois pour assurer la gestion et l’animation des parcs naturels marins se sont ajoutés aux effectifs des quatre anciens opérateurs.
Le budget initial de l’AFB a été constitué par simple consolidation des budgets des quatre entités antérieures. Il atteint 220 millions d’euros. En plus de la contribution annuelle à hauteur d’un montant compris entre 240 et 260 millions d’euros mise en place par l’article 54 du PLF 2018, l’AFB perçoit un prélèvement annuel sur le produit de la redevance pour pollutions diffuses perçue par les agences de l’eau, plafonné à 41 millions d’euros sur 2013-2018 (41 millions d’euros en 2017), destiné au plan « Ecophyto ». En retour, l’AFB ne percevra plus de subvention pour charges de service public.
Concernant les dépenses, 81,4 millions d’euros financent la masse salariale et la moitié du budget est constitué de dépenses d’intervention (101 millions d’euros) dans le cadre d’attribution d’aides pour : l’outre-mer (30 millions d’euros) ; le volet national Ecophyto (41 millions d’euros) ; d’aides diverses (30 millions d’euros). Le reste des dépenses concerne le fonctionnement (29,7 millions d’euros) et l’investissement (8,8 millions d’euros).
Une demande d’économies malgré des missions étendues
Le regroupement des équipes de quatre organismes constitue une opportunité de mutualisations et d’économies d’échelle, permettant notamment un redéploiement des moyens vers les missions nouvelles confiées à l’établissement.
À court terme, il est probable que les réductions de coûts, découlant notamment de l’unification d’un certain nombre de marchés, seront inférieures aux coûts de transaction inhérents à la refonte d’un organigramme, des équipes et des procédures de travail (temps consacré par les agents et l’encadrement à la réorganisation, coût de l’accompagnement…).
à moyen terme cependant, la création de l’AFB doit permettre aux services d’atteindre une taille critique afin de consolider les compétences et procédures, et faciliter le partage d’expérience entre politiques publiques relatives aux milieux aquatiques, marins et terrestres (par exemple en matière de contrôle de police, de développement des systèmes d’information ou dans des relations consolidées avec les grands opérateurs scientifiques et techniques). Sans qu’il soit à ce stade possible de l’estimer encore avec précision, le pari de la création de l’AFB est celui d’une efficience renforcée de l’action dans le domaine de la biodiversité.
Il est néanmoins paradoxal d’escompter des économies tout en étendant les missions de l’Agence.
2. L’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)
L’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) est le deuxième opérateur du programme en termes d’agents. Ses missions s’inscrivent dans le cadre de l’action 7 Gestion des milieux et biodiversité et se concentrent sur le développement d’études, de la recherche, de la police environnementale, de l’animation territoriale et du suivi local et national de populations d’espèces animales.
L’Office est financé par les redevances cynégétiques payées par les chasseurs (74 millions d’euros en 2017). Cette ressource était auparavant complétée par une subvention pour charges de service public de 37,6 millions d’euros octroyée au titre du programme 113.
Cependant, l’article 54 du PLF 2018 y substitue la création, à compter de 2018, d’une contribution annuelle au profit de l’ONCFS en provenance des agences de l’eau, à hauteur d’un montant compris entre 30 et 37 millions d’euros. Si celle-ci est fixée à 30 millions d’euros, cela entraînera une baisse de 20,2 % des ressources budgétaires de l’opérateur.
L’année 2018 verra le début de la préparation et de la mise en œuvre du prochain contrat d’objectifs et de performance entre le MTES et l’ONCFS.
Le schéma d’emplois de l’ONCFS s’établit à – 42 ETP en 2018, soit 1 471 ETP en PLF 2018 (– 2,3 %).
3. Assurer la protection des milieux et de la biodiversité
L’action 7 Gestion des milieux et biodiversité contribue à la mise en place de politiques publiques environnementales qui s’inscrivent dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 et retrace la participation au financement des opérateurs du programme.
a. La priorité accordée aux milieux marins et au réseau Natura 2000
Seules deux sous-actions connaissent une augmentation de leurs crédits pour 2018 :
– la politique des espaces et milieux marins se voit doter d’une prévision de 18,2 millions d’euros en CP pour 2017, en hausse de 15,7 % par rapport à 2017 compte tenu des obligations européennes (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ») qui fixent un objectif d’atteinte ou de maintien du bon état écologique des eaux marines au plus tard en 2020. La mise en œuvre s’appuie sur plusieurs partenaires tels que l’Institut français de la recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ou encore le Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM) ; 3 millions d’euros sont consacrés à la lutte contre les pollutions marines ;
– le réseau Natura 2000, principal levier communautaire pour la conservation de la biodiversité, voit ses crédits pour 2018 en hausse de 2 millions d’euros (+ 6,3 %), pour atteindre 33,9 millions d’euros en crédits de paiement. En France, le réseau Natura 2000 comprend 1 758 sites terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats.
b. Les autres missions se stabilisent
– la politique de l’eau, dont la dépense budgétaire est constante et évaluée à 13,5 millions d’euros pour 2018 ;
– les espaces naturels protégés bénéficient d’une prévision de dépense stable de 39,6 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2018, afin de soutenir les 51 parcs naturels régionaux, les 167 réserves naturelles nationales, les 22 conservatoires nationaux des espaces naturels, et leurs fédérations nationales. Près de 3,2 millions d’euros ont vocation à financer la remise en état des continuités écologiques dans le cadre du dispositif « Trame verte et bleue », afin de faciliter la migration naturelle des espèces ;
– enfin, près de 29 millions d’euros sont prévus en 2018 pour financer la connaissance et la préservation de la biodiversité, à travers les 11 conservatoires botaniques nationaux, les différents inventaires réalisés pour le compte de l’État et le système d’information Nature et paysage, outil de collecte et de consolidation de données. Cette enveloppe doit également financer les plans d’action nationaux au bénéfice des 72 espèces menacées ; 3,6 millions d’euros sont prévus pour indemniser les dégâts causés au cheptel domestique par la réintroduction des grands prédateurs, tels que l’ours et le loup.
C. Les deux autres actions du programme
1. Les crédits de la politique de préservation des paysages en légère baisse (Action 1)
L’action 1 Sites, paysages, publicité poursuit sa tendance à la baisse. Elle est dotée de 6,77 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement (– 2,9 %) pour 2018.
Une dotation de 3,16 millions d’euros est destinée à la politique du paysage, dont 1,15 million de transferts aux collectivités, afin de mettre en œuvre le plan d’action pour reconquérir la diversité et la qualité des paysages.
Quelque 3,42 millions d’euros sont également prévus pour la politique de préservation, valorisation et gestion des sites classés. Sur le modèle de la législation relative aux monuments historiques, les monuments et sites naturels peuvent être classés ou inscrits, afin d’assurer une protection pérenne des parties naturelles d’un site. On compte en France 2 701 sites classés, couvrant 1 030 000 hectares, soit 1,6 % du territoire. Certains sites remarquables obtiennent la qualité « Opérations Grands Sites » ou le label « Grands sites de France ».
2. L’action 2 Logistique, formation et contentieux reste stable
L’action 2 Logistique, formation et contentieux dispose du même montant de crédits que pour 2017, soit à 5,63 millions d’euros. Ils sont consacrés aux dépenses de fonctionnement courant du programme (formation, communication, frais de déplacement) et aux dépenses de contentieux qui en constituent la plus grande part (90 % avec 5,1 millions d’euros).
Il convient cependant de noter que les crédits prévus pour les contentieux européens et certains contentieux des mines ne sont pas ici budgétisés, en raison de leur caractère interministériel et de leur montant disproportionné par rapport à l’enveloppe du programme.
II. PROGRAMME 159 EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE
Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie connaît une légère augmentation de ses crédits pour s’établir à 516,5 millions d’euros en AE (+ 3,9 %) et 515,5 millions d’euros en CP (+ 3,7 %) pour 2018.
Cette augmentation est due à un changement de périmètre. À périmètre constant par rapport à 2017, les crédits du programme diminueraient de 2 %.
(en millions d’euros)
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Autorisations d’engagement
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Crédits de paiement
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LFI 2017
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PLF 2018
|
Variation (en %)
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LFI 2017
|
PLF 2018
|
Variation (en %)
|
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Nouvelle action :
10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable
|
|
14,66
|
|
|
14,66
|
|
|
11 Études et expertises en matière de développement durable
|
211
|
206,04
|
– 2,35
|
211
|
206,04
|
– 2,35
|
|
12 Information géographique et cartographique
|
93,18
|
91,67
|
– 1,62
|
93,25
|
91,67
|
– 1,69
|
|
13 Météorologie
|
192,84
|
188,85
|
– 2,07
|
192,84
|
188,85
|
– 2,07
|
|
Nouvelle action :
14 Économie sociale et solidaire
|
|
15,25
|
|
|
14,24
|
|
|
P 159 Expertise, information géographique et météorologie
|
497,01
|
516,47
|
3,92
|
497,08
|
515,46
|
3,70
|
Source : projet annuel de performances 2018, hors fonds de concours et attributions de produits.
A. La poursuite de l’élargissement du programme réduit sa lisibilité
En 2017, le programme 159 avait déjà connu un changement de périmètre important puisque la prise en compte de deux nouveaux opérateurs, le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et Météo-France, étaient regroupés avec l’opérateur préexistant, l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN).
Le projet de loi de finances pour 2018 introduit de nouvelles modifications importantes au programme 159 avec la création de deux nouvelles actions : l’action 10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable et l’action 14 Économie sociale et solidaire.
Contrairement au premier changement de périmètre, cet élargissement n’apporte pas de changements importants aux montants des crédits du programme. Alors que les crédits des deux nouveaux opérateurs avaient multiplié par cinq les crédits pour 2017 (de 91,5 millions d’euros à 496,9 millions d’euros en AE et CP), ces deux nouvelles actions provoquent une hausse relativement faible de 3,9 % (+ 29,9 millions d’euros). Elles ne représentent que 6 % du total des crédits du programme.
Répartition des crédits du programme par action
1. Le regroupement des structures d’expertise environnementale
L’action 10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable nouvellement créée porte les moyens du Commissariat général au développement durable (CGDD), jusqu’alors inscrits sur le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables.
Ces crédits portent sur des travaux d'études et d'expertise (notamment de statistiques). Les dépenses de personnel se retrouvent sur une nouvelle action miroir au sein du programme 217, programme support du ministère. Leur regroupement sur le programme 159 a pour objectif d'assurer un affichage plus cohérent des crédits d’expertise consacrés par l’État à la transition écologique et solidaire. Ils sont en faible augmentation (+ 2 %) et représentent 14,66 millions d’euros en AE et CP pour 2018.
2. L’élargissement aux crédits de l’économie sociale et solidaire pose la question de la cohérence de l’architecture du programme 159
L’action 14 Économie sociale et solidaire est quant à elle dotée des crédits, issus du programme 134 Développement des entreprises et du tourisme, dédiés au financement des actions de développement de l’économie sociale et solidaire et au financement des dispositifs locaux d’accompagnement (DLA), transféré du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi.
Ces fonctions, qui sont éloignées de l’expertise environnementale, rendent la nouvelle composition du programme confuse et lui font perdre en lisibilité.
B. Des opérateurs sous tension budgétaire
Entre 2012 et 2017, les effectifs des trois opérateurs sont passés de 3 400 à 3 050 agents soit une diminution de 350 ETP (– 10 %).
|
ETP sous plafond
|
Réalisation 2016
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
2018/17 (en %)
|
|
Météo-France
|
3 062
|
3 020
|
2 925
|
– 3,1
|
|
CEREMA
|
2 979
|
2 899
|
2 796
|
– 3,6
|
|
IGN
|
1 566
|
1 542
|
1 507
|
– 2,3
|
|
Total
|
7 607
|
7 461
|
7 228
|
– 3,1
|
Source : projet annuel de performances 2018.
La baisse des effectifs et la baisse des subventions pour charges de service public sont concomitantes. Elles renforcent la dépendance des opérateurs envers les financements extérieurs et les contraignent à rechercher de nouveaux modèles financiers.
1. Le centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA)
a. Un opérateur récent
L’action 11 Études et expertise en matière de développement durable du programme 159 est intégralement constituée de la subvention pour charges de service public d’un opérateur créé en 2014 : le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Elle constitue 40 % du total du programme 159.
Il a pour principales missions de promouvoir les modes de gestion des territoires qui intègrent les facteurs environnementaux, économiques et sociaux, d’accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie décarbonée, respectueuse de l’environnement et équitable, et d’apporter un appui d’ingénierie et d’expertise sur les projets d’aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire.
b. Un établissement fortement atteint par les coupes budgétaires et les réductions de personnel
Le montant de la subvention pour charges de service public (SCSP) effectivement versée au CEREMA poursuit un rythme de baisse proche de 3 % depuis 2014. La prévision de ses crédits pour 2018 s’élève à 206,0 millions d’euros en AE et en CP, en baisse de 3,4 % par rapport au montant inscrit en LFI pour 2017 (213,2 millions d’euros).
Cette diminution de subvention est liée au schéma d’emplois du CEREMA, qui s’établit à – 103 ETP pour 2018, soit un plafond d’emplois de 2 796 ETP. En effet, l’opérateur consacre 84 % de sa SCSP au financement de ses dépenses de personnel. Le reste du montant de la subvention contribue à couvrir ses charges d’exploitation (fonctionnement courant, entretien, maintenance et investissements courants).
c. La recherche d’un nouveau modèle
Pour 2017, les éléments prévisionnels du premier budget rectificatif voté par le conseil d’administration le 21 juin 2017 indiquent que le résultat reste positif de plus de 3,7 millions d’euros. La capacité d’autofinancement est proche de 7,8 millions d’euros et les investissements sont prévus pour plus de 8 millions d’euros. Un prélèvement sur fonds de roulement limité est actuellement prévu, d’environ 0,6 million d’euros.
Un effort important est poursuivi pour augmenter le montant des ressources propres, qui est prévu à 29,4 millions d’euros (produit au compte de résultat du budget rectificatif n° 1).
L’avenir du CEREMA dépend largement d’un renouvellement, rendu aujourd’hui impossible, de ses capacités d’investissement dans les technologies de pointe appliquées à ses métiers traditionnels (expertise du réseau routier, gestion du trait de côte par exemple). Bien que les collectivités territoriales soient présentes au conseil d’administration, elles ne financent pas directement l’opérateur et une telle perspective ne semble guère réaliste à l’heure où les dotations de l’État diminuent fortement.
2. L’institut de l’information géographique et forestière (IGN)
L’action 12 Information géographique et cartographique est essentiellement constituée de la subvention pour charges de service public de l’Institut de l’information géographique et forestière (91,2 millions d’euros). Celle-ci est en diminution de 1,62 %, soit – 1,5 million d’euros en AE et en CP pour 2018.
En outre, 505 000 euros en AE et en CP correspondent à l’activité d’animation et de coordination interministérielle assurée par le ministère chargé de l’environnement pour favoriser l’usage de l’information géographique. Cette action s’inscrit dans le cadre de la directive européenne 2007/2/CE du 14 mars 2007 dite « INSPIRE », qui impose aux autorités publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics) de rendre leurs données environnementales accessibles en open data.
L’IGN a pour vocation de décrire la surface du territoire national et l’occupation de son sol, d’élaborer et de mettre à jour l’inventaire des ressources forestières nationales, ainsi que d’archiver et de diffuser ces informations. L’Institut assure aussi la commercialisation de certains produits et services conçus notamment à partir de données recueillies dans le cadre de ses missions de service public.
a. Des effectifs en baisse continue
Entre 2012 et 2017 (état au 30 juin 2017) la baisse des effectifs de l’IGN s’est poursuivie avec, au total sur cette période, une diminution de 218 agents permanents. Pour 2018, le plafond d’emplois a été fixé à 1 507 ETP et le schéma d’emplois à – 35 ETP, soit une baisse de – 2,3 %.
b. Le financement
Si les subventions pour charges de service public constituent la part la plus importante de ses ressources, l’IGN bénéficie également de ressources propres (35,6 % du total), dont les recettes commerciales constituent la plus grande part.
Répartition et évolution des ressources de l’IGN
|
Ressources encaissées en millions d’euros
|
Exécution
2015
|
Exécution
2016
|
Prévisions
2017
|
|
SCSP (nette de mise en réserve)
|
92,8
|
91,2
|
88,9
|
|
Ressources propres
|
60,9
|
57,4
|
54,5
|
|
Recettes commerciales
|
60,9
|
57,4
|
54,5
|
|
dont Registre parcellaire graphique
|
13,3
|
5,5
|
6,2
|
|
dont TOPOBASE
|
10,2
|
5,6
|
-
|
|
dont GEOMAPS
|
-
|
12,4
|
12,8
|
|
Activités partenariales et de gestion
|
6,3
|
7,8
|
7,4
|
|
Recettes d’investissement
|
0,8
|
1,1
|
2,3
|
|
TOTAL
|
161,0
|
160,8
|
153,2
|
|
Part ressources propres / total recettes
|
37,9 %
|
36,5 %
|
35,6 %
|
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
La baisse du niveau de ressources propres entre 2015 et 2017 s’explique, d’une part, par une augmentation des autres recettes, telles que les recettes d’investissement liées à la cession de sites de l’IGN ; d’autre part, par la baisse des ressources liées au registre parcellaire graphique (RPG) produit pour le compte du ministère en charge de l’agriculture. Cette baisse du niveau de recettes annuelles est compensée par une pérennité dans le temps puisque chaque année l’IGN devra réactualiser une partie des données initialement produites.
Pour 2018, le marché défense-espace est le seul en hausse, avec la conclusion du contrat GéoMaps avec le ministère de la défense.
c. L’enjeu de la gestion de l’open data
Un des principaux enjeux de l’IGN est la gestion de l’open data. À la différence de Météo-France, l’IGN a adopté par le passé une stratégie de vente de ses données plutôt qu’une stratégie d’influence. Or la gratuité des données publiques (loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique) entraîne une érosion progressive du chiffre d’affaires réalisé sur le segment professionnel.
Des risques importants continuent de peser sur les marchés pour les années à venir. Le marché professionnel de licences d’utilisation de données géographiques est en baisse de 19,8 % depuis 2015, en raison notamment de la fin du cycle d’acquisition de données par les grands acteurs internationaux (navigation routière, grands portails). Les recettes sont estimées à 11,4 millions d’euros pour 2017. De plus, le marché grand public de la carte imprimée est en baisse tendancielle en raison des nouveaux usages dématérialisés. L’IGN développe donc de nouvelles offres, telles que son nouveau portail « Espace loisirs ». Les prévisions de recettes sont de 11,2 millions d’euros pour 2017.
3. Météo-France
L’action 13 Information géographique et cartographique est uniquement constituée de la subvention pour charges de service public de Météo-France. Elle représente 36 % du total des crédits du programme. Avec 188,8 millions d’euros en AE et en CP pour 2018, elle est en baisse de 2,0 % par rapport à 2017. Elle ne constitue que la moitié du financement total de l’opérateur (49,9 %).
Météo-France est un établissement public administratif qui a pour mission d’élaborer et de fournir des services adaptés aux besoins des pouvoirs publics, de l’aéronautique, des entreprises et des citoyens, en matière de météorologie et de climat, afin de leur permettre de gérer les risques, de mieux adapter leurs activités et d’anticiper les impacts du changement climatique.
a. Un financement éclaté, dépendant des recettes commerciales
i. Un financement direct de l’État en baisse
L'autre dotation importante de l’État pour Météo-France provient du programme 193 Recherche spatiale. Cette dotation passe de 69,6 millions d’euros pour 2017 à 83,3 millions d’euros prévus pour 2018 (+ 19,7 %). Cependant, cette ressource ne fait que transiter par les caisses de l’établissement car elle correspond à la contribution de la France à l'organisation européenne EUMETSAT, qui gère les satellites météorologiques. Son montant varie d’une année sur l’autre en fonction des appels de fonds de l’organisme.
À ces dotations s’ajoute une subvention inscrite sur le programme 181 Prévention des risques de la présente mission à hauteur de 3,88 millions d’euros pour 2018. Cette dotation, inchangée par rapport à 2017, finance un programme pluriannuel de modernisation des moyens d’observation de la pluie afin de mieux prévoir les crues, les risques côtiers et l’impact du changement climatique sur les hydrosystèmes.
Au total, le financement de l’État au profit de Météo-France s’établit à 276,0 millions d’euros pour 2018, en augmentation de 2,7 millions d’euros par rapport aux 268,7 millions d’euros ouverts pour 2017. Cependant, cette apparente hausse est liée à l’augmentation de 13,7 millions d’euros de la contribution de la France à EUMETSAT, dont ne bénéficie pas Météo-France. Les crédits alloués directement à l’opérateur sont donc en diminution (– 2,0 %).
Les montants de la subvention pour charges de service public ne couvrent pas totalement les dépenses de personnels de l’opérateur. En 2017, seulement 76 % des charges liées à la masse salariale étaient couvertes par la subvention pour charges de service public.
Source : Météo-France (DRH), réponse au questionnaire budgétaire.
ii. La moitié du financement de l’opérateur est extérieure à l’État
Les ressources propres de Météo-France proviennent en premier lieu de la part météorologique des redevances de navigation aérienne attribuées à l’opérateur aux termes d’une convention cadre liant l’établissement à la direction générale de l’aviation civile, établie en 2013 pour une durée de cinq ans. Elle reste stable depuis 2012, à 85,5 millions d’euros.
Il faut y ajouter les recettes générées par l’activité commerciale de Météo-France, qui s’établissaient à 29,1 millions d’euros en 2016. La baisse perceptible depuis 2012 s’explique principalement par la désaffection progressive des services téléphoniques « grand public », auparavant fortement rémunérateurs, édités par l’établissement. Le contexte économique difficile et une pression concurrentielle de plus en plus sensible ont également un effet négatif sur les recettes générées sur le marché des professionnels
|
Répartition des ressources dont dispose Météo-France
|
2016
(en millions d’euros)
|
Part / Total
|
|
SCSP programme 159 (Expertise, information géographique et météorologie)
|
189,9
|
49,9
|
|
Subvention programme 193 (Recherche spatiale)
|
56,7
|
14,9
|
|
Redevances aériennes
|
85,5
|
22,5
|
|
Recettes commerciales
|
29,1
|
7,7
|
|
Financements extérieurs
|
11,2
|
2,9
|
|
dont retours CAS Immobilier
|
0,5
|
0,1
|
|
Autres ressources propres
|
7,5
|
2,0
|
|
TOTAL
|
380,2
|
100
|
Sources : données du compte financier 2016.
b. La restructuration de Météo-France provoque une évolution des effectifs qui devient critique
L’établissement connaît un processus de restructuration important depuis 2008, qui s’est accompagné d’un plan de fermeture de nombreux centres territoriaux, à la fois pour raisons budgétaires et du fait des progrès techniques permis par la modélisation météorologique. Le réseau se structure désormais en 55 centres interrégionaux en métropole après la fermeture complète de 53 centres départementaux depuis 2012 sur les 108 centres existants.
Cette programmation conduit à une réduction du nombre d’agents de l’opérateur. Le plafond d’emplois de Météo-France défini en loi de finances a été significativement abaissé, avec une diminution de 11,8 % d’ETP entre 2012 et 2018. Il atteint 3 020 ETP en 2017 (– 60 ETP, soit une évolution de – 2,5 %) et 2 925 ETP en 2018 (– 95 ETP, soit une évolution de – 3,1 %). Simultanément, les effectifs réels de l’établissement ne cessent de diminuer depuis 2012 en moyenne de – 70 ETP par an.
En 2017, Météo-France espérait pouvoir stabiliser son niveau d’effectif et tablait sur une stabilisation du nombre de ses centres. Cependant, le ministère a indiqué que le rythme de décroissance se poursuivrait sur le quinquennat avec une baisse moyenne de 90 emplois par an, soit une diminution des effectifs de l’ordre de 15 % sur cinq ans. Cela correspondrait au remplacement d’un départ à la retraite sur cinq.
Avec 450 personnes en moins, c’est la structure même de l’établissement qui se trouve ainsi remise en cause.
|
Consolidation des ETP rémunérés par l’opérateur
|
|
Météo-France
|
Réalisation
|
LFI
|
PLF
|
2018/12 (en %)
|
Prévision pour 2022*
|
2022/18 (en %)
|
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
2017
|
2018
|
|
Total
|
3 383
|
3 309
|
3 298
|
3 183
|
3 101
|
3 020
|
2 925
|
- 11,8
|
2 565
|
- 12,3
|
Source : RAP 2012 à 2016, PLF 2018.
*Sur la base d’une diminution de 90 ETP par an sur cinq ans.
c. La réduction des dépenses de fonctionnement pour financer l’investissement
L’opérateur est tenu d’assurer de lourds investissements pour disposer des outils technologiques les plus performants, indispensables à la conduite des activités opérationnelles et scientifiques de Météo-France :
– plus de 10 millions d’euros sont consacrés chaque année au renouvellement des moyens de calcul intensif. Le principal projet de Météo-France repose sur l’augmentation de la puissance de calcul du nouveau supercalculateur par un facteur d’au moins 5, pour un surcoût de plus de 100 millions d’euros réparti sur les années 2019 à 2022. Néanmoins, Météo-France n’a encore aucune garantie sur cet investissement. Le Commissariat général à l’investissement (CGI), qui a procédé à l’audit de ce projet, a démontré que le rapport d’investissement est de 1 à 12 (soit 12 fois plus de bénéfices économiques) et que ce rendement sera d’autant plus favorable que la capacité installée sera élevée. Cet investissement est nécessaire pour assurer les missions de sécurité assignées par le COP, notamment la vigilance à un niveau infradépartemental. En outre, seule la multiplication la puissance au-delà d’un facteur 5 éviterait un décrochement de la France sur le plan international.
– le renouvellement du réseau de radars est estimé à 9 millions d’euros par an ;
– Météo-France coopère également avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et le Centre national d’études spatiales (CNES) pour la mise en œuvre d’une flotte d’avions au profit de la recherche, qui permet de procéder à des mesures in situ de paramètres atmosphériques en altitude. Les dépenses de renouvellement de cette flotte, estimées à 20 millions d’euros, sont partagées entre Météo-France, le CNRS et le CNES.
III. LE PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES
Le programme 181 Prévention des risques a pour objet la réduction à la source des risques naturels, technologiques et humains. Son périmètre historique repose sur la prévention des risques naturels (Fonds de prévention des risques naturels majeurs – FPRNM, dit « Fonds Barnier »), la prévention des risques technologiques (PPRT, inspection des installations classées) et l’après-mine (expertise, travaux et indemnisation). Le programme est chef de file de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et est responsable de la tutelle de l’Agence de sûreté nucléaire (ASN), dont il porte les effectifs et la masse salariale.
Au 31 août 2017, 31 millions d’euros ont été annulés en AE et 21,5 millions d’euros en CP (hors titre 2) dans le cadre du décret d’annulation 2017-1183 du 20 juillet 2017, dont 10,6 millions d’euros d’AE et 10 millions d’euros de CP résultent de deux surgels appliqués successivement au programme, en avril et juillet. L'absorption de cette annulation est facilitée par un contexte 2017 où les dépenses de contentieux du programme apparaissent contenues par rapport aux années précédentes.
Les effectifs alloués pour la mise en œuvre du programme « prévention des risques » en administration centrale et dans les services déconcentrés sont portés par le programme 217. Ils sont en légère baisse par rapport à 2017. Le plafond des effectifs autorisés passe de 3 248 ETP (2017) à 3 234 (PLF 2018), soit ‑ 14 ETP.
Il est prévu pour 2018 une augmentation de 3,5 millions d’euros en crédits de paiement hors titre 2 pour le périmètre historique du programme, qui passent de 227,6 millions d’euros pour 2017 à 231,1 millions d’euros (+ 1,5 %).
Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l’intégration de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) dans le périmètre du programme 181.
Cette intégration représente un changement d’ordre de grandeur important pour le programme. Les crédits passent ainsi de 227,6 millions d’euros pour 2017 en CP à 843,8 millions d’euros pour 2018 (chiffre quatre fois supérieur).
|
|
Autorisations d’engagement
|
Crédits de paiement
|
|
|
|
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
Variation (en %)
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
Variation
(en %)
|
|
Action 1 Prévention des risques technologiques
et des pollutions
|
103,4
|
106,9
|
3,4
|
88,2
|
91,6
|
3,9
|
|
Action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la
radioprotection
|
57,8
|
58,5
|
1,2
|
62,8
|
63,5
|
1,1
|
|
Action 10 Prévention des risques naturels et
hydrauliques
|
39,3
|
37,4
|
– 4,8
|
38,9
|
37,4
|
- 3,9
|
|
Action 11 Gestion de l'après-mine et travaux de
mise en sécurité, indemnisations et
expropriations sur les sites
|
37,7
|
38,6
|
2,4
|
37,7
|
38,6
|
2,4
|
|
Nouveau : Action 12 Agence de l'environnement et de la
maîtrise de l'énergie (ADEME)
|
|
612,7
|
|
|
612,7
|
|
|
Sous-Total hors action 12
|
238,2
|
241,4
|
1,3
|
227,6
|
231,1
|
1,5
|
|
P 181 Prévention des risques
|
238,2
|
854,1
|
258,6
|
227,6
|
843,8
|
270,7
|
Source : projet annuel de performances 2018 (hors fonds de concours et attributions de produits).
A. La budgétisation des crédits de l’ADEME
Établissement public à caractère industriel et commercial (ÉPIC), l’ADEME est l’un des principaux opérateurs du ministère chargé de la transition écologique et solidaire. L’Agence s’est vue confier par l’État un nombre croissant de missions au fil des années : principal opérateur de la transition écologique et énergétique à la suite du Grenelle de l’environnement, elle est aussi un des acteurs majeurs du programme des investissements d’avenir (PIA).
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a conforté son rôle dans la mise en œuvre des politiques publiques consacrées à la promotion du développement durable.
1. Une réforme du mode de financement de l’ADEME
Depuis 2009, l’Agence bénéficiait de l’affectation d’une part du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) représentant 449 millions d’euros pour l’année 2017. Cette somme se révèle insuffisante pour ses besoins. L’ADEME ayant épuisé son fonds de roulement et connu des prélèvements importants sur sa trésorerie depuis trois ans, l’article 19 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit de budgétiser entièrement les ressources de l’Agence, qui connaissent une augmentation substantielle.
Cette nouvelle subvention sera égale à 612,7 millions d’euros pour 2018 contre les 448 millions d’euros provenant antérieurement de la TGAP (+ 36 %). Pour autant, la marge de manœuvre reste étroite car l’ADEME doit assurer le financement des restes à payer issus de ses engagements antérieurs et doit maintenir à un niveau élevé son action en faveur de la transition écologique et solidaire.
La budgétisation permettra, en outre, une gestion de trésorerie plus souple, alors qu’antérieurement celle-ci était exclusivement conditionnée aux versements de la TGAP.
Ce choix répond à une préconisation de la Cour des comptes () , qui avait estimé que, si l’ADEME parvenait à assumer de façon globalement satisfaisante les nombreuses missions qui lui ont été progressivement déléguées par l’État, une attention particulière devait être portée à l’évolution de ses moyens financiers au cours des prochaines années.
2. La question des priorités de la nouvelle action 12 relative à l’ADEME
Alors que la revalorisation du financement de l’ADEME devrait permettre une activité soutenue en 2018, les prévisions de crédits pour les principales interventions de l’agence sont en baisse. Le financement du fonds Chaleur passe de 223 millions d’euros en 2017 à 200 millions d’euros pour 2018 (‑ 10,3 %). Le développement de l’économie circulaire par l’intermédiaire du fonds déchets connaît une baisse encore plus forte de l’ordre de 36 millions d’euros (– 18,8 %) pour atteindre 155 millions d’euros pour 2018. Le soutien à la recherche et l’innovation dans ces domaines et des interventions pour la mise en sécurité des sols pollués diminue plus légèrement (– 7,4 %) à 25 millions d’euros pour 2018.
Six programmes budgétaires concentrent près de 85 % du budget incitatif en autorisations d’engagement de l’agence financé par l’État. Ils subissent une baisse générale de – 15,4 % pour 2018.
Évolution du budget incitatif en autorisations d’engagement de l’ADEME
|
En millions d’euros
|
Réalisé 2016
|
Budget
initial 2017
|
Prévisions
PLF 2018
|
Variation
2018/17 (en %)
|
|
Programme « chaleur renouvelable »
|
213
|
223
|
200
|
– 10,3
|
|
Programme « déchets et économie circulaire »
|
182
|
191
|
155
|
– 18,8
|
|
Programme « bâtiment économe en énergie »
|
52
|
45
|
35
|
– 22,2
|
|
Programme « sites pollués et friches »
|
26
|
27
|
25
|
– 7,4
|
|
Programme « démarches territoriales énergie / climat »
|
23
|
26
|
20
|
– 23,1
|
|
Programme « communication nationale / formation »
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13
|
13
|
9
|
– 30,8
|
|
Total
|
509
|
525
|
444
|
– 15,4
|
Source : rapport annuel de performances 2016, projets annuels de performances 2017 et 2018.
Il semble que l’augmentation des crédits de l’agence soit absorbée majoritairement par le financement des restes à payer issus de ses engagements antérieurs. La baisse des AE en 2018 laisse augurer de futures réductions de CP.
De plus, il est prévu un schéma d’emploi pour l’Agence de – 16 ETP par rapport à la LFI 2017 pour atteindre 894 ETP pour 2018.
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Évolution des emplois sous plafond de l'ADEME
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Réalisation 2016
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LFI 2017
|
PLF 2018
|
Variation 2018/17
|
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921
|
910
|
894
|
– 16
|
Source : projet annuel de performances 2018
B. Une stabilisation des crédits liés aux priorités du programme
1. La revalorisation des crédits des plans de prévention des risques technologiques et de la gestion des risques chroniques (Action 1)
L’action 1 Prévention des risques technologiques et des pollutions se voit allouer des crédits de paiement, en hausse de 3,9 % (à 88,2 millions d’euros contre 91,6 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2017). Les autorisations d’engagement connaissent une croissance similaire.
Cette augmentation porte d’une part sur la réévaluation des besoins concernant l’élaboration et la mise en place des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) (+ 71,2 % en AE), qui connaissent une accélération du rythme des procédures d’approbation, et d’autre part sur une augmentation des crédits affectés à la gestion des risques chroniques (+ 30,8 % en AE et CP). Les crédits concernant les installations classées restent stables. Au 1er août 2017, sur les 392 PPRT à réaliser, 361 sont approuvés.
2. Une faible augmentation des moyens des actions 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et 11 Gestion de l’après-mine
L’action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection du programme 181 est consacrée en partie au financement accordé à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont la mission est d’assurer qu’un haut niveau de protection des personnes et de l’environnement est garanti par les responsables d’activités civiles nucléaires ou à risques radiologiques.
La plus grande partie des crédits de l’ASN (76,7 %) est consacrée aux dépenses de personnel, qui sont en très légère augmentation dans le projet de loi de finances pour 2018 (1,2 %).
Les crédits de l’action 11 Gestion de l’après-mine sont eux aussi en hausse (+ 2,4 %), atteignant 38,6 millions d’euros en AE et CP pour 2018. L’action vise à limiter le plus possible l’effet des séquelles éventuelles des exploitations minières sur la sécurité des personnes et des biens en supprimant les risques miniers résiduels par des travaux de mise en sécurité
3. Le retour à la baisse des moyens budgétaires de l’action 10 Prévention des risques naturels et hydrauliques
L’action 10 Prévention des risques naturels et hydrauliques du programme 181 vise à assurer la sécurité des personnes et des biens face à des catastrophes naturelles que sont les inondations, les submersions marines, les mouvements de terrain, les avalanches, les séismes, les éruptions volcaniques et les feux de forêt.
Les crédits de cette action connaissent une diminution de l’ordre de 3,9 % en CP pour 2018 (– 1,5 million d’euros).
Cette tendance à la baisse depuis 2012 s’explique par le fait que le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) prend en charge depuis 2014 la totalité des dépenses d’élaboration des PPRN et des actions d’information préventive sur les risques majeurs.
Cofinancement des PPRN et information préventive
(en millions d’euros)
|
|
Rappel dépenses
2012
|
Rappel dépenses
2013
|
Rappel dépenses
2014
|
Rappel dépenses
2015
|
Rappel dépenses
2016
|
Prévisions
2017
|
|
Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)
|
14,53
|
12,1
|
9,24
|
12,4
|
15,5
|
15
|
|
Budget de l’État
|
6,66
|
1,2
|
0
|
0
|
0
|
0
|
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
L'élaboration des PPRN, notamment dans les zones prioritaires telles que le littoral ou les secteurs définis par les stratégies régionales, nécessite de prendre en compte de nouvelles données (comme les modèles numériques de terrain) et de nouveaux outils techniques plus précis. Les dépenses afférentes seront supportées par le FPRNM.
C. une contrainte budgétaire maintenue pour les opérateurs
Pour la mise en œuvre de certaines de ses actions, la politique de prévention des risques s’appuie sur les services de sept principaux opérateurs : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ; l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation (ANSES) ; le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ; le groupement d’intérêt public INERIS/BRGM (GEODERIS) ; l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) ; Météo-France ; l’Office national des forêts (ONF).
Le montant des subventions pour charges de service public à périmètre constant reste inchangé pour 2018 à 71,8 millions d’euros. Mais la stabilisation des ressources allouées s’accompagne dans le PLF pour 2018 d’une poursuite de la diminution des effectifs sous plafond d’emplois. Dans le projet de loi de finances pour 2018, celui-ci s’établit à 1 416 ETP (contre 1 443 ETP en 2017 et 1 462 ETP en 2015).
Cette évolution des emplois et des crédits (hors ADEME) constitue une contrainte croissante. Celle-ci s’exerce différemment suivant les modalités de financement de l’action des opérateurs, en l’occurrence la part des ressources propres ou l’évolution du produit de taxes affectées, certains opérateurs relevant du programme 181 pour la détermination des plafonds d’emplois mais ne recevant aucune subvention portée par ce programme. Il apparaît utile d’examiner brièvement dans le cadre du présent rapport la situation de trois d’entre eux.
1. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN)
L’ASN assure, au nom de l'État, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour protéger les travailleurs, les patients, le public et l'environnement des risques liés aux activités nucléaires. Elle contribue à l'information du public.
L’action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection porte les crédits de personnel et une partie des crédits de fonctionnement de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).
Les moyens budgétaires de l’ASN sont répartis sur quatre autres programmes. Outre le programme 181, l’ASN perçoit des financements via le programme 217 (programme support de la mission) ; le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ; le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière et le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables.
a. Une légère augmentation des crédits et des effectifs
En 2018, les crédits alloués à l’ASN à partir du programme 181 Prévention des risques sont prévus à 58,48 millions d’euros d’AE (+ 1,2 %) et 63,48 millions d’euros de CP (+ 1,1 %), au titre des dépenses de personnel, de fonctionnement, d’investissement et d’intervention.
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Subvention pour charges de service public du programme 181 consacrée à l'ASN
(en millions d’euros)
|
|
Nature
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
2018/17 (en %)
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Dépenses de personnel (y compris les salariés mis à disposition)
|
44,92
|
44,92
|
45,71
|
45,71
|
+ 1,8
|
+ 1,8
|
|
Dépenses de fonctionnement et d'intervention
|
12,88
|
17,88
|
12,78
|
17,78
|
- 0,8
|
– 0,6
|
|
Total
|
57,8
|
62,8
|
58,49
|
63,49
|
+ 1,2
|
+ 1,1
|
Source : projet annuel de performances pour 2018.
La hausse des crédits porte sur les dépenses de personnel de l’ASN. Compte tenu de son fort enjeu stratégique, cet opérateur ne connaît pas de baisses d’effectifs.
Le plafond d’emplois autorisé pour 2018 devrait être de 432 ETP et le schéma d’emplois de + 10 ETP.
L’ASN demande cependant 20 agents supplémentaires pour répondre au besoin de constituer une équipe d’inspecteurs destinée à combattre la fraude et la falsification (notamment à la suite des constatations faites sur la cuve de l’EPR de Flamanville). Il s’agit là d’un besoin de compétences nouvelles, nécessaires pour compléter le dispositif existant.
|
Répartition du plafond d'emplois de l’ASN (en ETP)
|
|
Exécution 2016
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
2018/17
|
|
392
|
422
|
432
|
+ 10
|
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
b. La proposition d’une réforme de financement
Consciente des contraintes budgétaires de l’État, l’ASN a, dès 2011, proposé une réforme du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection s’appuyant en partie sur une contribution annuelle versée par les exploitants nucléaires, la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) ().
L’ASN recouvre pour le compte de l’État cette taxe qui est ensuite affectée au budget général de l’État. Le montant de la taxe prélevé est plafonné légèrement en dessous de 600 millions d’euros par an et est versé au budget général de l’État. Les financements versés en retour à l’ASN et à la filière de contrôle de la sûreté nucléaire correspondent à la moitié seulement de ce montant.
L’établissement souhaiterait un système plus direct de taxes affectées, sous le contrôle du Parlement. L’idée générale est de permettre à l’ASN de gérer son budget avec une plus grande autonomie, en tenant compte des évolutions du parc nucléaire et de la réglementation.
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Montant des ressources fiscales provenant de la taxe INB
(en millions d’euros)
|
|
2012
|
2013
|
2014
|
2015
|
2016
|
2017
|
|
579,33
|
579,35
|
576,7
|
576,53
|
576,82
|
575,89
|
Source : réponse au questionnaire budgétaire.
2. L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
L'IRSN réalise des activités d'expertise, de recherche et développement dans le domaine de la sûreté et de la sécurité des installations nucléaires, et de la protection de l’homme et de l’environnement contre les rayonnements ionisants. Il collabore étroitement avec l’ASN.
Ses ressources proviennent essentiellement de la subvention pour charges de service public inscrite à l’action 11 du programme 190 Recherche dans le domaine de l’énergie, du développement et de la mobilité durables dont l’IRSN est opérateur. Depuis 2011, l’IRSN perçoit également le produit de la contribution acquittée par les exploitants d’installations nucléaires de base, plafonné à 62,5 millions d’euros.
Une augmentation du plafond permettrait à l’Institut d’accroître ses investissements dans la recherche. Actuellement, l’IRSN est contraint de transférer à l’État plus de 2 millions d’euros du fait des dépassements de plafond.
Pour l’année 2018, il est prévu un montant global de subvention égal à celui inscrit en loi de finances initiale pour 2017, à savoir 170,965 millions d’euros.
S’agissant des moyens humains, l’effectif autorisé dans le cadre du PLF 2018 est de 1 650 emplois sous plafond, avec un transfert de 3 ETP.
En 2017, l’IRSN avait vu son plafond d’emplois porté à 1 653 ETP, soit un accroissement de 20 ETP. En revanche, cet accroissement d’ETP en 2017 n’a pas été accompagné d’un accroissement de la subvention.
3. Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)
L’Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) apporte un appui indispensable à l’État pour l’évaluation et la maîtrise des risques industriels et environnementaux, tant dans la durée qu’en situation accidentelle ou post-accidentelle.
Le contrat d’objectifs et de performance 2016-2020 signé en janvier 2016 avec la ministre de l’écologie conforte les actions de l’Institut selon quatre thématiques : accompagner la transition énergétique et l’économie circulaire ; anticiper les risques émergents et intégrer les risques liés au changement climatique ; comprendre et maîtriser les risques à l’échelle d’un site industriel et d’un territoire ; caractériser les dangers des substances et produits et leur impact sur l’air, l’eau, les sols et les organismes vivants. Elles incluent également le maintien de l’expertise indispensable à l’État dans le domaine du risque technologique au titre de la prévention des risques technologiques majeurs.
a. La poursuite de la baisse des effectifs, un financement de l’État constant
Les réductions d’effectifs de ces dernières années (2 % par an depuis 2013 et – 11 ETP pour 2018 pour atteindre 580 ETP) ont été importantes. Parallèlement, la subvention pour charges de service public s’est stabilisée.
Évolution et répartition du financement de l’INERIS
(en milliers d’euros)
|
|
CF 2016
|
Budget initial 2017
|
Perspectives 2018
|
Variation 2018/17 (en %)
|
Part sur total du financement
|
|
|
|
Subventions de l'État
|
36 566
|
37 382
|
37 382
|
0,0
|
48,4
|
|
dont programme 181
|
27 229
|
28 040
|
28 040
|
0,0
|
36,3
|
|
Autres subventions
|
6 072
|
7 316
|
6 300
|
- 13,9
|
8,2
|
|
Autres ressources
|
31 849
|
32 910
|
33 500
|
1,8
|
43,4
|
|
Total
|
74 487
|
77 608
|
77 182
|
- 0,5
|
100,0
|
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
De plus, l’INERIS a subi un gel puis une annulation de crédits de 700 000 euros sur le programme 181 (– 2,5 % du budget total). Cela s’est traduit concrètement par des actions annulées ou reportées sur 2018. La direction du budget a également opéré un prélèvement sur fonds de roulement de 7 millions d’euros réparti sur deux années jusqu’en 2017. Le ministère du budget avait présenté la règle selon laquelle l’opérateur devait être à deux mois de dépenses décaissables sur le fond de roulement, ce qui est désormais le cas.
b. La question du modèle de financement, une dépendance plus grande des ressources propres
Pour maintenir sa capacité d’expertise au service de l’État tout en respectant les cadrages budgétaires et les échéances liées au passage à la gestion budgétaire et comptable public (GBCP), l’INERIS a dû développer ses ressources propres provenant de son activité de conseil envers des partenaires et entreprises privés. Les autres ressources de l’opérateur représentent désormais près de 43 % de son financement total, dont 30 % pour ses ressources propres.
IV. LE PROGRAMME 217 Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables
Le programme 217 est le programme support des ministères chargés de la transition écologique et solidaire (MTES) et de la cohésion des territoires (MCT).
Il porte les effectifs et la masse salariale du MTES (à l’exception de ceux de l’Autorité de sûreté nucléaire), et, à compter du projet de loi de finances pour 2018, les effectifs et la masse salariale du MCT, à l’exception de ceux portés par les programmes 112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire, du programme 147 Politique de la ville (sous plafond des services du Premier ministre), et de ceux portés par le budget du ministère chargé des affaires sociales. La plus grande partie des crédits (91,8 % du total) concerne des dépenses de personnel.
Source : projet annuel de performances 2018.
Les effectifs et la masse salariale du MCT, désormais rattachés au programme 217, étaient auparavant portés par le programme 337 Conduite et pilotage des politiques du logement et de l’habitat durables, rattaché à la mission Égalité des territoires et logement.
Ce programme assure également le financement des activités « soutien » (systèmes d’information, fonctions juridiques et d’expertise, moyens de fonctionnement, actions nationales, communautaires et internationales en faveur du développement durable, formation, action sociale, prévention des risques professionnels) nécessaires à la mise en œuvre des politiques définies par le Gouvernement. Les crédits rattachés à ces activités représentent environ 8 % du total des crédits du programme.
Le projet de loi de finances pour 2018 propose de fixer le montant des autorisations d’engagement à 2,999 milliards d’euros et celui des crédits de paiement à 3,050 milliards d’euros en très légère baisse, respectivement de 0,06 % et de 0,26 %, par rapport à 2017.
Le programme 217 subit un changement de périmètre avec le transfert des crédits de fonctionnement et d’intervention du Commissariat général au développement durable (CGDD) vers le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie.
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|
Autorisations d’engagement
|
Crédits de paiement
|
|
|
|
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
Variation
(en %)
|
LFI 2017
|
PLF 2018
|
Variation
(en %)
|
|
P 217 / Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la
mobilité durables (sans FDC et ADP)
|
3 000,96
|
2 999,24
|
– 0,06
|
3 050,09
|
3 042,23
|
– 0,26
|
|
Action supprimée :
Action 1 Stratégie, expertise et études en matière de développement durable
|
18,82
|
|
|
18,82
|
|
|
|
Action 2 Fonction juridique
|
2,51
|
2,21
|
– 11,95
|
2,51
|
2,21
|
– 11,95
|
|
Action 3 Politique et programmation de
l'immobilier et des moyens de fonctionnement
|
76,62
|
76,87
|
0,33
|
125,75
|
119,86
|
– 4,68
|
|
Action 4 Politique et gestion des systèmes
d'information et des réseaux informatiques
|
21,44
|
24,04
|
12,13
|
21,44
|
24,04
|
12,13
|
|
Action 5 Politique des ressources humaines et formation
|
214,27
|
234,12
|
9,26
|
214,27
|
234,12
|
9,26
|
|
Action 6 Actions nationales, européennes et internationales en faveur du développement durable (libellé modifié)
|
8,79
|
12,45
|
41,64
|
8,79
|
12,45
|
41,64
|
|
Action 7 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables"
|
497,61
|
555,8
|
11,69
|
497,61
|
555,8
|
11,69
|
|
Action 8 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Infrastructures et services de transports
|
606,11
|
594,45
|
– 1,92
|
606,11
|
594,45
|
– 1,92
|
|
Action 9 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Sécurité et éducation routières"
|
1,4
|
1,38
|
– 1,43
|
1
|
1,38
|
38,00
|
|
Action 11 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Affaires maritimes" (libellé modifié)
|
187,46
|
179,9
|
– 4,03
|
187,46
|
179,9
|
– 4,03
|
|
Action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Paysages, eau et
biodiversité"
|
253,32
|
267,28
|
5,51
|
253,32
|
267,28
|
5,51
|
|
Action 15 Personnels relevant du ministère de la "Cohésion des territoires " (libellé modifié)
|
780,74
|
667,55
|
– 14,50
|
780,74
|
667,55
|
– 14,50
|
|
Action 16 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Prévention des risques"
|
240,88
|
239,14
|
– 0,72
|
240,88
|
239,14
|
– 0,72
|
|
Action 22 Personnels transférés aux collectivités territoriales du programme "Prévention des risques"
|
6,76
|
7,14
|
5,62
|
6,76
|
7,14
|
5,62
|
|
Action 23 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Prévention des risques"
|
56,33
|
56,42
|
0,16
|
56,33
|
56,42
|
0,16
|
|
Action 24 Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens
du programme "Prévention des risques"
|
2,1
|
2,12
|
0,95
|
2,1
|
2,12
|
0,95
|
|
Action 25 Commission nationale du débat public du programme "Prévention des risques"
|
3,45
|
3,45
|
0,00
|
3,45
|
3,45
|
0,00
|
|
Action 26 Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)
du programme "Prévention des risques"
|
1,7
|
1,7
|
0,00
|
1,7
|
1,7
|
0,00
|
|
Action 27 Commission de régulation de l'énergie (CRE) du programme "Prévention des risques"
|
20,6
|
20,86
|
1,26
|
20,6
|
20,86
|
1,26
|
|
Nouvelle action :
Action 28 Personnels œuvrant pour le développement durable et pour les politiques du programme "expertise, information géographique et météorologique" du programme "Prévention des risques"
|
|
52,34
|
|
|
52,34
|
|
Source : projet annuel de performances 2018, hors fonds de concours et attributions de produits.
A. DES MOYENS HUMAINS QUI CONTINUENT DE SE RESTREINDRE
1. Des effectifs à nouveau en diminution, une masse salariale contenue
Le programme 217 regroupe l'essentiel des emplois (99 %) du ministère de la transition écologique et solidaire (à l’exception des emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire inscrits sur le programme 181 Prévention des risques) et désormais du ministère de la cohésion des territoires.
Les emplois et crédits de personnel correspondant aux personnels affectés dans les services du MTES et du MCT ou dans les services interministériels sont répartis entre quinze actions distinctes. Quatorze de ces actions, dites « miroirs » permettent d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits directement dans les programmes de politique publique correspondants. Ainsi l’action-miroir 15 Personnels relevant du ministère de la Cohésion des territoires permet d’identifier, en gestion, les effectifs « métier » du MCT. L’ensemble des effectifs « support » des deux ministères sont quant à eux gérés sur l’action 7.
Le regroupement sur un programme de la quasi-totalité des moyens ministériels en personnel a pour objectif de faciliter la mise en œuvre des réformes et de permettre une plus grande fluidité dans la gestion des ressources humaines. Néanmoins, la lisibilité du programme et des trajectoires d’emplois pâtit fortement de cette nouvelle présentation.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, le ministère de l’environnement propose de fixer le plafond d’emplois à 40 373 ETP, soit une réduction d’effectifs de 1 336 ETP par rapport à l’exercice 2017 (41 709 ETP).
