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N° 273

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2018
(n° 235),

TOME III

examen de la seconde partie
du projet de loi de finances

moyens des politiques publiques
et dispositions spéciales

 

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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 Pages

EXAMEN des articles de seconde partie

seconde partie : moyens des politiques publiques  et dispositions spéciales

titre premier autorisations budgétaires pour 2018 – crédits et découverts

I. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 29 Crédits du budget général

Article 30 Crédits des budgets annexes

Article 31 Crédits des comptes d’affectation spéciale  et des comptes de concours financiers

II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 32 Autorisations de découvert

TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 – PLAFOND DES AUTORISATIONS

Article 33 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Article 34 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Article 35 Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Article 36 Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

TITRE III REPORTS DE CRÉDITS DE 2017 SUR 2018

Article 37 Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

TITRE IV DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Article 38 Déductibilité à l’impôt sur le revenu (IR) du supplément de contribution sociale généralisée (CSG) résultant de l’augmentation de son taux

Article 39 Prorogation d’un an de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur  de l’investissement locatif intermédiaire  dispositif « Pinel »

Après l’article 39

Article additionnel après l’article 39 Prorogation pour trois ans de la réduction d’impôt au titre des travaux de réhabilitation des logements en outre-mer et extension aux travaux de confortation contre le risque cyclonique

Après l’article 39

Article additionnel après l’article 39 Prorogation pour trois ans de la réduction d’impôt au titre des travaux de réhabilitation des logements sociaux en outre-mer et extension aux travaux de confortation contre le risque sismique ou cyclonique

Article additionnel après l’article 39  Augmentation du taux de la réduction d’impôt sur le revenu « Madelin » à 30 % pour les revenus de l’année 2018

Après l’article 39

Article additionnel après l’article 39 Prorogation d’une année de la réduction d’impôt « Censi-Bouvard »

Après l’article 39

Article additionnel après l’article 39 Prorogation d’une année du crédit d’impôt pour la transition énergétique, recentré du fait de l’exclusion progressive de certaines dépenses

Après l’article 39

Article additionnel après l’article 39 Prorogation de trois ans des exonérations applicables dans les bassins d’emploi à redynamiser (BER)

Article 40 Prorogation et réforme du prêt à taux zéro (PTZ)

Après l’article 40

Article additionnel après l’article 40 Création d’une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour les fluides hydrofluorocarbures (HFC)

Après l’article 40

Article 41 Diminution du taux normal de l’impôt sur les sociétés

Article 42 Baisse du taux du CICE en 2018 et suppression du CICE à compter du 1er janvier 2019

Article 43 Suppression du crédit d’impôt de taxe sur les salaires

Après l’article 43

Article 44 Suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires

Après l’article 44

Article additionnel après l’article 44 Création d’une réserve de précaution pour les produits de la viticulture

Article additionnel après l’article 44 Réduction de cinq à trois ans de la durée de l’option pour la moyenne triennale pour la détermination du bénéfice agricole imposable

Article additionnel après l’article 44 Simplification de formalités administratives applicables dans le cadre du « Madelin agricole »

Après l’article 44

Article additionnel après l’article 44 Prorogation de deux années du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique

Après l’article 44

Article 45 Exonération de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises des redevables réalisant un très faible chiffre d’affaires

Après l’article 45

Article additionnel après l’article 45 Rapport du Gouvernement au Parlement sur les immobilisations industrielles et exclusion des valeurs locatives des biens des entreprises artisanales

Après l’article 45

Article additionnel après l’article 45 Barème de la taxe de séjour applicable aux aires de stationnement des camping-cars

Après l’article 45

Article additionnel après l’article 45 Harmonisation des taux de versement transport applicables en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne sur ceux applicables à Paris et dans les Hauts-de-Seine

Après l’article 45

Article 46 Modification du champ de l’obligation de certification des logiciels  de comptabilité et de gestion et des systèmes de caisse

Article additionnel après l’article 46 Renforcement des sanctions applicables en cas d’obstacle au contrôle de l’impôt et en cas de fraude fiscale aggravée

Article additionnel après l’article 46 Renforcement de la documentation des prix de transfert

Article additionnel après l’article 46 Rapport sur l’efficience des dispositifs d’accompagnement des entreprises en difficulté

Article additionnel après l’article 46 Rapport sur les dispositifs de soutien à l’export et au développement des entreprises françaises à l’étranger

Article 47 Suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité

Après l’article 47

Article 48 Introduction d’un jour de carence pour la prise en charge  des congés de maladie des personnels du secteur public

Après l’article 48

II. – AUTRES MESURES

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 49 Suppression du fonds d’accompagnement de la réforme du micro-bénéfice agricole

Article additionnel après l’article 49 Rapport sur les modalités de financement de diverses aides agricoles

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

Article 50 Revalorisation de l’allocation de reconnaissance et de l’allocation viagère des conjoints et ex-conjoints survivants d’anciens membres des formations supplétives

Article 51 Alignement des pensions militaires d’invalidité au taux du grade

Cohésion des territoires

Article 52 Réforme des aides au logement et de la politique des loyers dans le parc social

Article additionnel après l’article 52 Garantie d’emprunt des collectivités territoriales aux organismes  de foncier solidaire

Article additionnel après l’article 52 Augmentation du financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU)

Direction de l’action du Gouvernement

Après l’article 52

Écologie, développement et mobilité durables

Article 53 Réforme du dispositif d’exonérations de cotisations sociales pour les entreprises d’armement maritime

Article 54 Création d’une contribution des agences de l’eau au bénéfice d’opérateurs  de l’environnement

Après l’article 54

Économie

Article additionnel après l’article 54 Création d’une taxe affectée au centre technique du papier

Après l’article 54

Engagements financiers de l’État

Article 55 Suppression du dispositif de prise en charge par l’État d’une part des majorations de rentes viagères

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Après l’article 55

Article additionnel après l’article 55 Rapport du Gouvernement sur l’indemnité de résidence des fonctionnaires

Article additionnel après l’article 55 Rapport du Gouvernement sur l’évolution des missions  des agents des douanes

Après l’article 55

Immigration, asile et intégration

Article 56 Mise en œuvre progressive de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte

Article 57 Réduction de la durée de versement de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) des personnes n’étant plus demandeurs d’asile

Après l’article 57

Justice

Après l’article 57

Outre-mer

Après l’article 57

Pouvoirs publics

Après l’article 57

Relations avec les collectivités territoriales

Avant l’article 58

Article 58 Automatisation du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Article 59 Dotation de soutien à l’investissement local

Après l’article 59

Article 60 Répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Article additionnel après l’article 60 Sortie progressive du mécanisme de pondération pour le calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle

Article additionnel après l’article 60 Rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités de prise en compte dans la répartition des dotations et des fonds de péréquation des charges liées à l’accueil d’une population non permanente par les collectivités territoriales

Article additionnel après l’article 60 Rapport sur les modalités envisageables de prise en compte dans la répartition de la dotation forfaitaire des surfaces comprises dans les sites Natura 2000

Article 61 Modification des règles de répartition des dispositifs de péréquation horizontale

Après l’article 61

Article 62 Revalorisation de la dotation pour les titres sécurisés

Après l’article 62

Remboursements et dégrèvements

Après l’article 62

Santé

Après l’article 62

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 63 Évolution de la prime d’activité

Sport, jeunesse et vie associative

Article additionnel après l’article 63 Création d’une annexe générale au projet de loi de finances présentant les dépenses publiques engagées relatives à l’accueil des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024

Participations financières de l’État

Après l’article 63

Article additionnel près l’article 63 Rapport du Gouvernement au Parlement faisant le bilan de la privatisation des autoroutes

Après l’article 63

annexe :  Liste des rapports spéciaux annexés au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2018

 


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   EXAMEN des articles de seconde partie

   seconde partie : moyens des politiques publiques
et dispositions spéciales

Lors de sa réunion du jeudi 9 novembre 2017 après-midi, la commission a examiné les articles dits « de récapitulation » (articles 29 à 37) du présent projet de loi de finances.

titre premier
autorisations budgétaires pour 2018 – crédits et découverts

I. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 29
Crédits du budget général

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général de l’État au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits du budget général sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission budgétaire et figurent à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

Le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 444,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 441 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), au lieu de 446,3 milliards d’euros en AE et 427,4 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2017 ([1]).

Les crédits nets du budget général, c’est-à-dire déduction faite des remboursements et dégrèvements, s’élèvent à 329,6 milliards d’euros en AE et 325,8 milliards d’euros en CP, au lieu de 337,4 milliards d’euros en AE et 318,5 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2017.

L’évolution des crédits du budget général est commentée en détail dans la fiche n° 10 du tome I du présent rapport général ([2]).

*

*     *

À l’occasion de l’examen des crédits des différentes missions, la commission a adopté trois amendements, constituant des propositions de modification de l’état B.

amendements de modification de l’État b adoptÉs par la commission

Numéro d’amendement

Auteurs

Mission

Impact budgétaire

(en millions d’euros)

II-CF189

Joël Giraud, Sarah El Haïry, Perrine Goulet, Jean-René Cazeneuve, Christophe Jerretie, Jean-Paul Dugrègne, Christine Pires Beaune et Philippe Vigier

Sport, jeunesse et vie associative

30

II-CF208

Olivier Serva

Outre-mer

10

II-CF699

Olivia Gregoire, Xavier Roseren

Économie

1,9

Source : commission des finances.

L’impact des trois amendements adoptés est neutre en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur le total des crédits bruts ouverts sur le budget général.

Suivant l’avis du Rapporteur général, la commission adopte l’article 29 et l’état B, modifiés compte tenu des votes précédemment intervenus lors de l’examen successif des différentes missions.

*

*     *

Article 30
Crédits des budgets annexes

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Les crédits correspondants sont présentés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

Évolution des crÉdits des budgets annexes

(en millions d’euros)

Budget annexe

Loi de finances initiale pour 2017

Projet de loi de finances pour 2018

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits
de paiement

Contrôle et exploitation aériens

2 135,4

2 135,4

2 127,1

2 127,1

Publications officielles et information administrative

187,5

177,1

183,3

173,3

Total

2 322,8

2 312,5

2 310,4

2 300,4

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Les crédits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens sont en retrait de 0,4 % par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017.

Les crédits du budget annexe Publications officielles et information administrative sont en recul de 2,2 % en autorisations d’engagement et de 2,1 % en crédits de paiement par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017.

*

*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 30 et l’état C sans modification.

*

*     *

Article 31
Crédits des comptes d’affectation spéciale
et des comptes de concours financiers

Le présent article est un article de récapitulation, dont l’adoption tire les conséquences de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale (CAS) et des comptes de concours financiers (CCF) au cours de la discussion de la seconde partie du présent projet de loi de finances. Les crédits de ces comptes sont détaillés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

Évolution des crÉdits des comptes spÉciaux

(en millions d’euros)

Comptes spéciaux

LFI 2017

PLF 2018

Écart LFI 2017/PLF 2018

AE

CP

AE

CP

CP

CAS Aide à l’acquisition de véhicules propres

347,0

347,0

388,0

388,0

41,0

CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

1 378,8

1 378,8

1 337,2

1 337,2

– 41,6

CAS Développement agricole et rural

147,5

147,5

136,0

136,0

– 11,5

CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

377,0

377,0

360,0

360,0

– 17,0

CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

1 573,2

1 573,2

1 632,7

1 632,7

59,5

CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État

593,6

585,0

524,6

581,7

– 3,3

CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce

183,0

239,0

148,0

167,3

– 71,7

CAS Participations financières de l’État

6 500,0

6 500,0

5 000,0

5 000,0

– 1 500,0

CAS Pensions

57 654,0

57 654,0

58 411,0

58 411,0

757,0

CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

358,0

358,0

383,2

383,2

25,2

CAS Transition énergétique

6 983,2

6 983,2

7 184,3

7 184,3

201,1

Sous-total CAS

76 095,3

76 142,7

75 505,1

75 581,4

 561,3

CCF Accords monétaires internationaux

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

CCF Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

16 464,2

16 464,2

16 578,5

16 578,5

114,3

CCF Avances à l’audiovisuel public

3 930,6

3 930,6

3 894,6

3 894,6

– 36,0

CCF Avances aux collectivités territoriales

105 695,2

105 695,2

107 064,4

107 064,4

1 369,2

CCF Prêts à des États étrangers

2 000,0

698,0

1 713,5

1 754,6

1 056,6

CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

105,5

105,5

100,3

100,3

– 5,2

Sous-total CCF

128 195,4

126 893,4

129 351,3

129 392,4

2 499,0

Total

204 290,7

203 036,1

204 856,4

204 973,8

1 937,7

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Les crédits des CAS sont en baisse de 561 millions d’euros par rapport au niveau adopté en loi de finances initiale pour 2017.

Cela résulte principalement de deux mouvements contraires :

– une diminution des crédits du CAS Participations financières de l’État, à hauteur de 1,5 milliard d’euros, en particulier au titre des opérations en capital menées par l’État (augmentations de capital, dotations en fonds propres, avances d’actionnaire et prêts assimilés) ;

– une augmentation des crédits du CAS Pensions, à hauteur de 757 millions d’euros du fait de la dynamique propre de la dépense, corrélée notamment à l’augmentation des départs à la retraite.

Les crédits des CCF sont en augmentation de 2,5 milliards d’euros par rapport au niveau voté en loi de finances initiale pour 2017.

Cette augmentation résulte principalement de deux comptes :

– le CCF Avances aux collectivités territoriales, pour 1,4 milliard d’euros, en lien avec les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes ;

– le CCF Prêts à des États étrangers, pour un milliard d’euros, du fait de prêts à l’Agence française de développement (AFD) en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers. Cela vise essentiellement à financer l’Association internationale de développement (AID), via l’AFD pour 800 millions d’euros.

En 2018, le solde des comptes spéciaux, qui regroupent également les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires visés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances, s’établirait à 1,4 milliard d’euros, en baisse de 3,8 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2017.

Évolution du solde des principaux comptes spÉciaux

(en milliards d’euros)

Comptes spéciaux

LFI 2017

Prévisions exercice 2017

Écart LFI 2018/ Prévisions exercice 2017

PLF 2018

CAS Pensions

2,2

2,0

– 0,2

2,5

CAS Participations financières de l’État

– 1,5

– 2,1

– 0,6

0,0

CAS Transition énergétique

0,0

0,5

0,5

0,0

CCF Avances aux collectivités territoriales

0,4

0,8

0,4

0,5

CCF Prêts à des États étrangers

– 0,1

– 0,1

0,0

– 1,4

CC Soutien financier au commerce extérieur

4,3

3,8

– 0,5

0,0

Autres comptes

0,1

0,3

0,2

– 0,2

Total

5,4

5,2

 0,2

1,4

Source : présent projet de loi de finances.

Les comptes Participations financières de l’État, Transition énergétique et Soutien financier au commerce extérieur seraient de nouveau à l’équilibre en 2018.

Le solde du compte Prêts à des États étrangers serait négatif en lien avec les prêts à l’AFD exposés ci-dessus.

En 2018, le solde du compte Pensions serait de nouveau positif à 2,5 milliards d’euros, en raison de recettes supérieures aux dépenses. Le solde cumulé du compte s’élèverait à 5,2 milliards d’euros fin 2017, soit 7,7 milliards d’euros fin 2018.

*

*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 31 et l’état D, sans modification.

*

*     *

II. – AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

Article 32
Autorisations de découvert

Le présent article autorise les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, qui sont détaillés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont quant à elles présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires

Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif (1).

Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif (2).

(1) Article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

(2) Article 23 de la LOLF.

Le présent article prévoit ainsi que les autorisations de découvert accordées pour 2018 s’élèvent :

– à 19 880 809 800 euros au titre des comptes de commerce ;

– et à 250 000 000 euros au titre des comptes d’opérations monétaires.

La loi de finances initiale pour 2017 avait fixé les autorisations de découvert aux niveaux suivants :

– 20 471 809 800 euros au titre des comptes de commerce ;

– et 250 000 000 euros au titre des comptes d’opérations monétaires.

Conformément à l’article 42 de la LOLF, les découverts sont votés par compte spécial. La décomposition des autorisations de découvert pour 2018 est ainsi prévue :

Découvert des comptes de commerce

(en millions d’euros)

Approvisionnement de l’État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires

125

Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire

23

Couverture des risques financiers de l’État

526

Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l’État

0

Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État

19 200

Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes

0

Opérations commerciales des domaines

0

Régie industrielle des établissements pénitentiaires

0,6

Renouvellement des concessions hydrauliques

6,2

Soutien financier au commerce extérieur

0

Total

19 881

découverts des comptes d’opérations monétaires

(en millions d’euros)

Émission des monnaies métalliques

0

Opérations avec le Fonds monétaire international

0

Pertes et bénéfices de change

250

Total

250

*

*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 32 et l’état E sans modification.

*

*     *

 


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TITRE II
AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018 –
PLAFOND DES AUTORISATIONS

Article 33
Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Le présent article fixe les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

En application du 6° du I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([3]), la première partie de loi de finances de l’année fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est fixé pour 2018, à l’article d’équilibre du présent projet de loi de finances (article 28), à 1 960 333 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 944 325 ETPT en loi de finances initiale pour 2017.

En seconde partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe, comme le prévoit le présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds donnent lieu à un vote unique.

L’évolution des plafonds des autorisations d’emplois par ministère par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 est la suivante.

Évolution des plafonds des autorisations d’emplois par ministère

(en équivalents temps plein travaillé – ETPT)

Ministère

Plafond des autorisations d’emplois prévu

LFI 2017

Plafond des autorisations d’emplois prévu

PLF 2018

Action et comptes publics

128 023

126 536

Agriculture et alimentation

30 530

30 362

Armées

273 280

274 580

Cohésion des territoires

597

573

Culture

11 189

11 148

Économie et finances

13 279

13 137

Éducation nationale

1 007 579

1 021 721

Enseignement supérieur, recherche et innovation

8 023

8 016

Europe et affaires étrangères

13 834

13 530

Intérieur

285 374

287 325

Justice

83 216

84 969

Outre-mer

5 505

5 525

Services du Premier ministre

11 315

11 536

Solidarités et santé

10 225

9 938

Transition écologique et solidaire

41 391

40 805

Travail

9 523

9 251

Total Budget général

1 932 883

1 948 952

Contrôle et exploitations aériens

10 679

10 677

Publications officielles et information administrative

763

704

Total Budgets annexes

11 442

11 381

Total général

1 944 325

1 960 333

Source : présent projet de loi de finances.

Au niveau global, le plafond des autorisations d’emplois pour le budget général s’élève à 1 948 952 ETPT, soit une augmentation de 16 069 ETPT par rapport au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017.

Le plafond des autorisations d’emplois pour les budgets annexes s’élève à 11 381 ETPT, soit un niveau en baisse de 61 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Au total, le plafond des autorisations d’emplois de l’État (budget général et budgets annexes) s’élève à 1 960 333 ETPT, en augmentation de 16 008 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Cela résulte principalement des éléments suivants :

– des mesures de transfert et de périmètre, à hauteur de 6 347 ETPT, correspondant à la transformation des contrats d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH) en contrats pérennes portés par le ministère de l’éducation nationale ;

– l’effet en année pleine des hausses d’effectifs intervenues en 2017 (+ 10 392 ETPT), dont 7 774 ETPT relèvent du ministère de l’éducation nationale.

Le Rapporteur général ne peut que regretter l’absence de présentation, à périmètre constant, de l’évolution du schéma d’emplois de l’État (budget général et budget annexes) par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Celle-ci avait été introduite dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2017. Elle permettait d’identifier les mouvements de créations et de suppressions de postes au sein des différents ministères.

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*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 33, sans modification.

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Article 34
Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Le présent article arrête les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État à 404 472 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2018 au lieu de 398 680 ETPT en loi de finances initiale pour 2017, soit une augmentation 5 792 emplois.

plafond d’emplois des opérateurs de l’état

(en ETPT)

Missions (opérateurs de l’État)

Plafond des autorisations d’emplois
LFI 2017

Plafond des autorisations d’emplois

PLF 2018

Écart

Action extérieure de l’État

6 846

6 765

– 81

Administration générale et territoriale de l’État

443

443

0

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

14 439

14 340

– 99

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

1 301

1 327

26

Cohésion des territoires

379

379

Culture

14 470

14 361

– 109

Défense

6 600

6 603

3

Direction de l’action du Gouvernement

611

597

– 14

Écologie, développement et mobilité durables

20 237

19 791

– 446

Économie

2 612

2 591

– 21

Égalité des territoires et logement

291

– 291

Enseignement scolaire

3 400

3 359

– 41

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

1 347

1 328

– 19

Immigration, asile et intégration

1 829

1 879

50

Justice

575

580

5

Médias, livre et industries culturelles

3 033

3 023

– 10

Outre-mer

127

127

0

Politique des territoires

96

– 96

Recherche et enseignement supérieur

259 352

259 376

24

Régimes sociaux et de retraite

337

319

– 18

Santé

2 253

1 658

– 595

Sécurités

267

267

0

Solidarité, insertion et égalité des chances

8 627

8 368

– 259

Sport, jeunesse et vie associative

580

580

0

Travail et emploi

48 161

55 558

7 397

Contrôle et exploitation aériens

812

812

0

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

34

41

7

Total

398 680

404 472

5 792

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de finances.

Cette hausse résulte essentiellement de mesures de périmètre (+ 7 249 ETPT), dont l’entrée dans le champ des opérateurs de l’établissement public chargé de la formation professionnelle des adultes (AFPA), qui représente 7 710 ETPT.

Pour autant, les effectifs des opérateurs de l’État devraient diminuer à hauteur de 1 276 ETP en 2018, selon le schéma d’emplois prévu par le présent projet de loi de finances. Les principales créations et suppressions d’emplois concernent les opérateurs :

– du ministère de la transition écologique et solidaire (– 496 ETP), notamment Voies navigables de France, les Agences de l’eau, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, Météo-France, l’Institut national de l’information géographique et forestière et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement ;

– du ministère du travail (– 347 ETP), principalement Pôle emploi ;

– du ministère des solidarités et de la santé (– 272 ETP), principalement les agences régionales de santé ;

– du ministère de l’agriculture et de l’alimentation (– 95 ETP), l’Agence de services et de paiement, FranceAgrimer et l’Institut français du cheval et de l’équitation ;

– et du ministère de l’intérieur (+ 57 ETP), dont 35 ETP pour l’Office français de l’immigration et de l’intégration et 15 ETP pour l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

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*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 34, sans modification.

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*     *

Article 35
Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2018.

Cette disposition, prévue à l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 ([4]), complète les dispositifs de plafonnement des autorisations d’emplois de l’État et des opérateurs de l’État.

Elle est applicable aux emplois d’établissements dépourvus de la personnalité morale et qui ne constituent pas des opérateurs de l’État. Cette catégorie d’établissements est visée à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 ([5]), qui prévoit qu’un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles « l’autonomie financière pourra être conférée à des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ».

Ces établissements relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Leur liste est fixée par arrêté conjoint du ministre de l’économie et des finances et du ministre des affaires étrangères.

Le plafond des autorisations d’emplois s’applique uniquement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

(en équivalents temps plein – ETP)

Mission

Action extérieure de l’État

Plafond

LFI 2012

Plafond LFI 2013

Plafond

LFI 2014

Plafond LFI 2015

Plafond LFI 2016

Plafond LFI 2017

Plafond LFI 2017

Programme Diplomatie culturelle et d’influence

3 540

3 600

3 564

3 489

3 449

3 449

3 449

Source : lois de finances initiales.

Ce plafond, fixé à 3 449 ETP, est stable depuis la loi de finances initiale pour 2016.

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*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 35, sans modification.

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*     *

Article 36
Plafonds des emplois de diverses autorités publiques

Le présent article fixe le plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques indépendantes (API) et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond des emplois rémunérés par l’État.

La loi de finances pour 2012 ([6]) a instauré la fixation de ce plafond d’autorisations d’emplois. Celle-ci avait également prévu la création d’une annexe générale au projet de loi de finances de l’année relative aux API et aux AAI dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ([7]). Cette annexe générale est désormais prévue à l’article 23 de la loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ([8]).

Ces dispositions sont de nature à améliorer l’information du Parlement, à renforcer le contrôle de l’évolution des effectifs au sein des API et des AAI, ainsi que le suivi de leurs dépenses. Cependant, le Rapporteur général ne peut que regretter la transmission tardive de l’annexe générale. Ainsi, celle-ci a été publiée seulement le 27 octobre en 2016. Pourtant, l’examen en seconde partie de cet article devrait laisser le temps au Gouvernement de transmettre ce document en temps utile.

Les plafonds d’emplois des autorités publiques indépendantes, fixés en loi de finances initiale, sont relativement stables sur moyenne période.

Évolution des plafonds d’emplois des autorités publiques indépendantes

(en ETPT)

Autorité

LFI

2012

LFI

2013

LFI

2014

LFI

2015

LFI

2016

LFI 2017

PLF 2018

Écart entre LFI 2017 et PLF 2018

ACPR – Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

1 121

1 121

1 121

1 121

1 121

1 121

1 121

0

AFLD  Agence française de lutte contre le dopage

65

65

64

62

62

62

62

0

AMF – Autorité des marchés financiers

469

469

469

469

469

469

469

0

ARAFER – Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

52

56

59

63

68

75

75

0

CSA  Conseil supérieur de l’audiovisuel

284

284

284

284

0

H3C – Haut Conseil du commissariat aux comptes

43

50

50

55

58

61

65

+ 4

HADOPI – Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

71

71

71

71

65

65

65

0

HAS – Haute Autorité de santé

409

411

394

395

394

395

395

0

MNE – Médiateur national de l’énergie

47

46

41

41

41

41

41

0

Total

2 277

2 289

2 269

2 561

2 562

2 573

2 577

+ 4

Source : lois de finances initiales, présent projet de loi de finances.

L’augmentation du plafond de 4 emplois entre 2017 et 2018 concerne exclusivement le Haut Conseil du commissariat aux comptes, afin de mettre en œuvre les nouvelles missions issues de l’ordonnance du 17 mars 2016 ([9]).

L’article 6 de l’ordonnance a redéfini en particulier les compétences du Haut Conseil relatives à l’inscription des commissaires aux comptes, à ses pouvoirs d’enquête, de sanction, à la supervision de la formation continue et à l’élaboration des normes applicables à la profession.

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*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 36, sans modification.

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*     *

 


—  1  —

TITRE III
REPORTS DE CRÉDITS DE 2017 SUR 2018

Article 37
Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

L’article 15 de la LOLF prévoit que les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs. Ce report est mis en place dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits, sur le même titre, du programme à partir duquel les crédits sont reportés.

S’agissant des crédits hors dépenses de personnel, cet article précise que « ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».

Le Parlement peut donc accorder au Gouvernement une souplesse de gestion permettant un report supérieur à 3 % des crédits initiaux du programme sur l’exercice budgétaire suivant, à la condition que ces crédits ne portent pas sur des dépenses de personnel.

Le présent article a pour objet de prévoir cette exception au titre de trois programmes au lieu de vingt-neuf programmes en loi de finances initiale pour 2017. Toutefois, le projet de loi de finances pour 2017 prévoyait cette exception pour six programmes. Le Gouvernement avait étendu cette exception à d’autres programmes en cours d’examen du projet de loi de finances.

Le montant de ces reports, non communiqué par le Gouvernement à la date de la rédaction du présent rapport général, sera présenté de manière prévisionnelle en loi de finances rectificative de fin d’année, puis définitive en loi de règlement pour 2017.

Les programmes concernés par la majoration des plafonds de reports de crédits de paiement sont les suivants.

Programmes concernés par une majoration de reports
de crédits de paiement

Mission

Programme

Motif de report

Aide publique au développement

Aide économique et financière au développement

Report d’une opération de traitement de dette d’un État étranger

Conseil et contrôle de l’État

Conseil d’État et autres juridictions administratives

Report sur 2018 du financement de travaux immobiliers

Administration générale et territoriale de l’État

Vie politique, cultuelle et associative

Délais de remboursements des dépenses de campagne des candidats aux élections présidentielle, législatives et sénatoriales

Source : présent projet de loi de finances.

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*     *

Suivant l’avis favorable du Rapporteur général, la commission adopte l’article 37, sans modification.

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*     *

 


—  1  —

TITRE IV
DISPOSITIONS PERMANENTES

I. – MESURES FISCALES ET MESURES BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES

Lors de ses réunions du jeudi 9 novembre 2017 matin et après-midi, la commission a examiné les articles non rattachés à une mission budgétaire.

Article 38
Déductibilité à l’impôt sur le revenu (IR) du supplément de contribution sociale généralisée (CSG) résultant de l’augmentation de son taux

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article dispose que la hausse de 1,7 point de contribution sociale généralisée (CSG) prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, applicable à toutes les catégories de revenus à compter du 1er janvier 2018, sera déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu.

S’agissant des revenus du capital, le présent article tire également les conséquences de l’article 11 du présent projet de loi de finances, prévoyant la mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique sur une grande partie de ces revenus. Il en résulte que la déductibilité de la CSG sera circonscrite à ceux de ces revenus qui resteront soumis, de plein droit ou sur option du contribuable, à une imposition au barème de l’impôt sur le revenu.

Cette mesure devrait se traduire par la minoration de l’assiette de l’impôt sur le revenu à hauteur de 22,9 milliards d’euros en 2018 et par des pertes de recettes évaluées à 3,9 milliards d’euros en 2019, pour la seule prise en compte de la déductibilité de la hausse de CSG.

Au total, les effets consolidés de la « bascule » des cotisations salariales vers la CSG sur l’impôt sur le revenu devraient représenter :

– des pertes de recettes d’impôt sur le revenu de 590 millions d’euros en 2019 ;

– des recettes supplémentaires de l’ordre de 160 millions d’euros en 2020.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie a augmenté le taux de la CSG de 0,7 point sur les revenus du capital et de 0,4 point sur les pensions de retraite et d’invalidité, tandis que la loi de finances rectificative pour 2004 a rendu ces hausses de CSG déductibles de l’impôt sur le revenu.

La loi de finances pour 2013 est revenue sur la déductibilité de la hausse de 0,7 point sur les revenus du capital, la rendant non déductible.

I.   L’État du droit

A.   Cadrage général sur la CSG

● La contribution sociale généralisée (CSG) comporte juridiquement quatre contributions distinctes :

– la CSG sur les revenus d’activité (salaires, primes, intéressement, avantages en nature, avec une déduction forfaitaire de 1,75 % au titre des frais professionnels) et de remplacement (pensions de retraite et d’invalidité, allocations chômage ([10]), indemnités journalières de sécurité sociale, allocations de préretraite…), prévue par l’article L. 136-1 du code de la sécurité sociale ;

– la CSG sur les revenus du patrimoine, à laquelle sont notamment soumis les revenus fonciers, les rentes viagères à titre onéreux, les plus-values mobilières, en application de l’article L. 136-6 du même code ;

– la CSG sur les produits de placement, pour la plupart des revenus de capitaux mobiliers, ainsi que pour les plus-values immobilières, notamment, en application de l’article L. 136-7 du même code ;

– la CSG sur les gains et mises de jeu, prévue par l’article L. 136-7-1.

● S’agissant des revenus d’activité et de remplacement, sont assujetties à la CSG les personnes qui sont, cumulativement, domiciliées fiscalement en France et à la charge d’un régime obligatoire français d’assurance maladie.

S’agissant des revenus du capital, sont assujetties à la CSG les personnes qui sont domiciliées fiscalement en France. Néanmoins, sont également redevables de la CSG les non-résidents sur leurs revenus fonciers et sur leurs plus-values immobilières de source française, et ce depuis la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([11]).

● Le taux de la CSG varie selon les différentes catégories de revenus, comme le retrace le tableau ci-après :

Catégories de revenus

Taux de CSG

Revenus d’activité

7,5 %

Revenus de remplacement

 

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

6,6 %

Autres revenus de remplacement (allocations chômage, indemnités journalières de sécurité sociale…)

6,2 %

Revenus de remplacement des foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à un certain seuil (14 375 euros pour un célibataire, 22 051 euros pour un couple) et supérieur au seuil conditionnant l’exonération (Cf. ligne suivante)

3,8 %

Revenus de remplacement des foyers fiscaux dont le RFR est inférieur à un certain seuil (10 996 euros pour un célibataire, 16 868 euros pour un couple)

0 %

Revenus du capital

8,2 %

Revenus du patrimoine

8,2 %

Produits de placement

8,2 %

Produits des jeux

6,9 %/9,5 %/12 %

● Ses recettes nettes ont atteint 97 milliards d’euros en 2016, dont environ 69 % au titre de la CSG pesant sur les revenus d’activité, 19,3 % sur les revenus de remplacement et 10,7 % sur les revenus du capital.

Évolution du montant de la CSG depuis 2010

(en millions d’euros)

Revenus

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

CSG brute sur

84 006

86 677

90 413

91 176

92 526

95 064

97 457

Revenus d’activité

59 514

60 773

63 262

63 814

64 813

66 341

67 573

Revenus de remplacement

15 101

15 552

16 142

16 891

17 652

18 515

18 845

Revenus du capital

8 779

9 822

10 420

9 910

9 509

9 670

10 440

dont revenus du patrimoine

3 763

3 940

4 324

4 686

4 408

4 579

5 043

dont revenus de placement

5 016

5 882

6 096

5 224

5 101

5 091

5 397

Jeux

400

349

351

349

346

355

365

Majorations et pénalités

212

181

238

212

205

183

234

CSG nette (après consolidation et reprises)

83 054

86 551

89 906

90 483

91 702

94 258

97 004

Source : rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale.

B.   la déductibilité d’Une part majoritaire de la CSG pour les revenus d’activité et de remplacement

Selon la qualification retenue par le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi de finances initiale pour 1991 ([12]), qui créait la CSG, cette contribution est une « imposition de toute nature », du fait de l’absence de contrepartie à son versement, à la différence des cotisations sociales, qui, elles, ouvrent des droits et avantages servis par les régimes de sécurité sociale ([13]).

De façon générale, la règle fiscale de droit commun est que les impôts de même nature ne sont pas déductibles entre eux. Toutefois, depuis 1997, une partie de la CSG est déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu, en application de l’article 154 quinquies du code général des impôts (CGI) introduit par la loi de finances pour 1997 ([14]), pour des parts variables selon les catégories de revenus.

1.   La part déductible de la CSG résulte de la substitution de la CSG à des cotisations salariales en 1997 et 1998

Les modalités de déductibilité de la CSG résultent des conditions de sa création et de son extension au cours des années.

● Lorsque la loi de finances pour 1991 ([15]) a institué la CSG au taux de 1,1 %, elle n’avait pas prévu sa déductibilité à l’assiette de l’impôt sur le revenu, puisque la CSG se substituait alors à des cotisations patronales de sécurité sociale, destinées à la branche « famille » et que l’objectif recherché était de renforcer la progressivité d’ensemble de l’imposition des revenus.

Puis, lors de l’augmentation de 1,3 % du taux de la CSG réalisée par la première loi de finances rectificative pour 1993 et destinée à financer le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), la déductibilité de cette augmentation de la CSG avait été prévue ([16]) ; toutefois, la loi de finances pour 1994 ([17]) est revenue sur cette décision en réaffirmant le caractère non déductible de la CSG. Telle est l’origine de la part de 2,4 % de CSG non déductible que l’on retrouve aujourd’hui pour les revenus d’activité et de remplacement.

● En revanche, lorsque le taux de la CSG sur les revenus d’activité a été augmenté par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et pour 1998 ([18]), à hauteur de 1 point puis de 4,1 points, la CSG venait se substituer à des cotisations salariales d’assurance maladie qui étaient déductibles de l’assiette de l’impôt sur le revenu ([19]). A donc été prévue une déductibilité des augmentations de taux de CSG correspondant une substitution à des cotisations déductibles ([20]). L’absence de déductibilité de ces 5,1 points de CSG aurait conduit à majorer significativement le revenu imposable des salariés, alors même que le basculement de cotisations maladie vers la CSG était également destiné à accroître leur pouvoir d’achat.

Cette déductibilité a concerné l’intégralité de la CSG, y compris celle portant sur les revenus de remplacement (pour lesquels la CSG a augmenté de 1 point en 1997 puis de 2,8 points en 1998) et les revenus du capital, qui pourtant n’étaient pas auparavant soumis à cotisations.

● En 2004, la CSG sur les revenus du capital a été augmentée de 0,7 point, pour être portée à 8,2 %, et celle sur les pensions de retraite, préretraite et invalidité a été augmentée de 0,4 point, passant de 6,2 à 6,6 % ([21]). La loi de finances rectificative pour 2004 ([22]) a prévu la déductibilité de ces augmentations de CSG, maintenant la part non déductible à 2,4 points pour chacune des composantes de la CSG.

Toutefois, la loi de finances pour 2013 est revenue sur la déductibilité de la hausse de 0,7 point pour la CSG sur les revenus du capital, ce qui a porté la part non-déductible à 3,1 points (voir infra).

● En application du I de l’article 154 quinquies du CSG, la part déductible de la CSG pour les revenus d’activité s’élève à 5,1 %. S’agissant des revenus de remplacement, lorsque leurs titulaires relèvent du taux de 6,6 % ou de 6,2 %, la part déductible est de respectivement 4,2 % ou 3,8 %. Pour les personnes relevant du taux réduit à 3,8 %, la totalité de la CSG acquittée est déductible du revenu imposable.

Part de CSG déductible et non déductible
pour les différentes catégories de revenus

Catégories de revenus

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Part de CSG déductible

Revenus d’activité

5,1

2,4

7,5

68 %

Revenus de remplacement

 

 

 

 

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

4,2

2,4

6,6

63,6 %

Autres revenus de remplacement

3,8

2,4

6,2

61,3 %

Revenus de remplacement-taux réduit

3,8

0

3,8

100 %

Revenus de remplacement-exonération

0

0

0

Revenus du capital

 

 

 

 

Revenus du patrimoine

5,1

3,1

8,2

62,2 %

Produits de placement

5,1

3,1

8,2

62,2 %

● Le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la déductibilité de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu, notamment dans sa décision sur la loi de finances pour 2013 ([23]). Il a estimé que « le principe d’égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle à ce que le législateur, dans l’exercice des compétences qu’il tient de l’article 34 de la Constitution, rende déductible un impôt de l’assiette d’un autre impôt ou modifie cette déductibilité, dès lors qu’en modifiant ainsi la charge pesant sur les contribuables, il n’entraîne pas de rupture caractérisée de l’égalité entre ceux-ci ».

Il reprenait les termes utilisés dans sa décision de 1993 sur la loi de finances rectificative pour 1993 ([24]). Il avait alors admis la déductibilité de la hausse de CSG de 1,3 point, en jugeant qu’en l’espèce, « la déduction opérée par la loi, qui [était] au demeurant partielle et limitée dans son montant par un mécanisme de plafonnement, ne remet[tait] pas en cause le caractère progressif du montant de l’imposition globale du revenu des personnes physiques ; qu’elle ne saurait, par suite, être regardée comme contraire à l’article 13 de la Déclaration de 1789 ».

Comme le relève le rapport particulier sur le cadre juridique de réformes de l’impôt sur le revenu et de la CSG du Conseil des prélèvements obligatoires, publié en 2015 ([25]), la déductibilité ou non de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu constitue un choix du législateur, soumis uniquement au contrôle de cohérence qui est exercé par le Conseil constitutionnel entre les buts poursuivis et les moyens mis en œuvre pour les atteindre.

2.   Les interactions entre CSG et impôt sur le revenu

● Pour la détermination des bases d’imposition à l’impôt sur le revenu, la CSG acquittée sur les revenus d’activité et les revenus de remplacement est déductible l’année de son paiement, à hauteur de 5,1 points, 4,2 points ou 3,8 points du montant des traitements, salaires et pensions payés et des avantages en nature accordés, avant application de la déduction forfaitaire ou au réel des frais professionnels, ou de l’abattement forfaitaire de 10 % sur les pensions.

● La déductibilité d’une partie de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu se traduit mécaniquement par des interactions entre les deux impositions : une hausse nette de la CSG déductible se traduit par une diminution des recettes d’impôt sur le revenu, et inversement, une baisse de la CSG déductible emporte une hausse des recettes d’impôt sur le revenu.

Exemple : un salarié perçoit un salaire brut mensuel de 3 200 euros, soit un salaire net perçu de 2 489 euros (après déduction des cotisations sociales, de la CSG et de la contribution au remboursement de la dette sociale  CRDS).

La CSG acquittée s’établit à 235,8 euros, dont 160,3 euros de CSG déductible de l’assiette de l’impôt sur le revenu et 75,5 euros de CSG non déductible.

Son salaire net imposable s’élève à 2 489 euros + 75,5 euros de CSG non déductible [+ 15,7 euros de CRDS non déductible] = 2 580,20 euros.

     Le revenu net imposable annuel est égal à 30 962 euros, soit un RFR de 27 866 euros (après déduction forfaitaire de 10 % pour frais professionnels). L’impôt sur le revenu à acquitter s’élève à 2 710 euros ([26]).

     Si la CSG était intégralement déductible, le revenu net imposable s’élèverait à 30 056 euros (la CRDS n’étant pas déductible), soit un RFR de 27 050 euros. L’impôt sur le revenu serait égal à 2 465 euros.

     Si la CSG n’était pas du tout déductible, le revenu net imposable s’élèverait à 32 886 euros, soit un RFR de 29 597 euros. L’impôt sur le revenu serait égal à 3 229 euros.

● Les sommes en jeu sont considérables, puisque la déductibilité de la CSG sur les différentes catégories de revenus se traduit par des moindres recettes d’impôt sur le revenu évaluées à 11 milliards d’euros, selon les estimations réalisées par la direction générale du Trésor en 2014, évoquées par le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité intitulé Impôt sur le revenu, CSG, quelles réformes ?, de février 2015.

Inversement, rendre déductibles les 2,4 ou 3,1 points de CSG qui ne le sont pas aujourd’hui se traduirait par des pertes de recettes qui ont été évaluées à 5 milliards d’euros par la direction de la législation fiscale en 2013, ainsi que l’indiquait la Cour des comptes dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2013.

C.   La déductibilité de la CSG pesant sur les revenus du capital

Les revenus du capital sont actuellement soumis aux prélèvements sociaux au taux global de 15,5 %, dont 8,2 % au titre de la seule CSG. Sur cette fraction de 8,2 %, 5,1 points sont déductibles de l’impôt sur le revenu lorsque ces revenus du capital sont imposés au barème.

Compte tenu de l’augmentation de cette CSG de 1,7 point prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, le présent article prévoit d’ajuster cette déductibilité de la CSG en la faisant passer de 5,1 à 6,8 points.

Par comparaison aux revenus d’activité ou de remplacement, dans leur ensemble imposables au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus du capital n’y sont soumis qu’en partie ; de ce fait, la déductibilité de la CSG est limitée à cette seule partie des revenus du capital.

Compte tenu de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) prévue par l’article 11 du présent projet de loi de finances, la part de ces revenus soumis au barème de l’impôt sur le revenu devrait en outre devenir plus marginale.

De ce fait, l’augmentation de la déductibilité prévue par le présent article aura des conséquences budgétaires limitées.

1.   Une déductibilité circonscrite aux revenus du capital imposés au barème de l’impôt sur le revenu

Actuellement, les articles L. 136‑6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale définissent les revenus du capital comme l’ensemble constitué des revenus du patrimoine et les revenus de placement.

Si la distinction entre ces deux catégories de revenus du capital semble reposer sur un critère économique, elle vise en réalité à séparer ces revenus en fonction des modalités selon lesquelles les prélèvements sociaux pesant sur ces revenus sont recouvrés :

– pour les revenus du patrimoine, les prélèvements sociaux sont perçus par voie de rôle en année N + 1 en même temps que l’impôt sur le revenu ; le fait que ces revenus soient prélevés par voie de rôle signifie en règle générale qu’ils sont actuellement imposés au barème de l’impôt sur le revenu (IR) ;

– pour les revenus de placement, les prélèvements sociaux sont perçus par le biais d’un prélèvement à la source encaissé directement lors du paiement de ces sommes.

Le tableau ci-dessous offre une vision d’ensemble des revenus du capital en fonction du mode de leur mode d’imposition.

L’imposition des revenus du capital

Catégorie de revenus

Modalités d’imposition à l’IR

Les revenus de placement

Revenus de l’assurance-vie soumis au prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) (à défaut d’option pour le barème de l’IR)

– PFL au titre de l’IR de 35 % (si le contrat a moins de quatre ans), de 15 % (entre quatre et huit ans) ou 7,5 % (plus de huit ans) perçu en année N

– Pour les contrats de plus de huit ans, le montant des gains contenus dans le rachat du contrat fait l’objet d’un abattement annuel de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros pour un couple (valable au PFL comme au barème)

 Prélèvements sociaux de 15,5 % perçus au même moment que le prélèvement forfaitaire

Intérêts d’obligations soumis à PFL

– Prélèvement libératoire du barème de l’IR de 5 % dans le cadre du mécanisme solidaire de don à des œuvres d’intérêt général

– Prélèvement libératoire du barème de l’IR de 75 % lorsque les intérêts sont versés à un bénéficiaire établi dans un État ou territoire non coopératif (ETNC)

– Prélèvement libératoire du barème de l’IR de 60 % applicable aux bons anonymes

 Prélèvements sociaux de 15,5 % perçus au même moment que le prélèvement forfaitaire

Revenus de capitaux mobiliers soumis au prélèvement forfaitaire obligatoire (PFO) non libératoire du barème

– En application des articles 125 A et 117 quater du CGI, les revenus de capitaux mobiliers sont soumis à un PFO respectivement de 21 % pour les dividendes et de 24 % pour les intérêts d’obligations, lorsque l’établissement payeur se situe en France

 Prélèvements sociaux de 15,5 % perçus au même moment que le prélèvement forfaitaire

Plus-values immobilières

– Imposition selon un taux forfaitaire au titre de l’IR de 19 % et de 15,5 % au titre des prélèvements sociaux

– Ces impositions sont encaissées au moment de la mutation immobilière

Produits de l’épargne logement

– Les produits des comptes épargne logement sont exonérés d’IR mais pas des prélèvements sociaux qui sont perçus au moment de leur inscription en compte

– Les produits des plans d’épargne logement sont exonérés d’IR pendant les douze premières années du plan puis soumis au barème de l’IR ; les prélèvements sociaux

Les revenus du patrimoine

Revenus fonciers

– Imposition au barème de l’IR en année N + 1 ; perception des prélèvements sociaux au taux de 15,5 %

– Imputation possible du déficit foncier sur le revenu global à hauteur de 10 700 euros puis report éventuel du surplus sur les dix années suivantes

– Modalités complexes de prise en compte des charges déductibles du revenu foncier brut

– Option possible pour le régime micro-foncier avec un abattement forfaitaire de 30 % au titre des charges

Rentes viagères à titre onéreux

– Imposition au barème de l’IR en année N + 1 ; perception des prélèvements sociaux au taux de 15,5 %

– Seule une fraction de la rente est intégrée au barème, en fonction de l’âge du bénéficiaire (de 70 % avant cinquante ans jusqu’à 30 % après soixante-neuf ans)

Revenus de capitaux mobiliers non soumis à un prélèvement forfaitaire

Dividendes d’actions :

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et prélèvements sociaux de 15,5 %, en année N + 1

– PFO (à la source) de 21 % en année N

– Abattement de 40 % pour éviter la double imposition (au niveau de l’entreprise et de l’actionnaire)

Intérêts d’obligations :

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et prélèvements sociaux de 15,5 %, en année N + 1

– PFO (à la source) de 24 % en année N (sauf quand le revenu fiscal de référence est inférieur à 25 000 euros, ou 50 000 euros pour un couple)

– Prélèvement à la source à 24 % libératoire du barème lorsque le montant total annuel des intérêts est inférieur à 2 000 euros

Plus-values mobilières, gain d’acquisition d’actions gratuites, plus-values en report d’imposition

– Imposition au barème de l’IR (depuis le 1er janvier 2013) et prélèvements sociaux de 15,5 %, en année N + 1

– Pas de prélèvement à la source ;

– Deux abattements de la plus-value pour durée de détention :

  • Abattement de droit commun (50 % après deux ans, 65 % après huit ans)
  • Abattement renforcé pour les start up (50 % après un an, 65 % après quatre ans, 85 % après huit ans)

– Abattement fixe de 500 000 euros pour les dirigeants de PME partant à la retraite

Conformément à la jurisprudence constitutionnelle, la déductibilité de la CSG perçue sur les revenus du capital est limitée aux cas où ces revenus sont imposés au barème de l’impôt sur le revenu, à l’exclusion des cas où l’imposition est réalisée à un taux proportionnel.

Le Conseil constitutionnel a, en effet jugé, dans sa décision sur la loi de finances pour 1998 ([27]), qu’« il appartenait au législateur de prévoir, afin de ne pas remettre en cause le caractère progressif du montant de l’imposition du revenu des personnes physiques, que la déductibilité partielle de la contribution sociale généralisée continuerait à ne bénéficier qu’aux revenus et produits soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu et non à ceux soumis à un taux proportionnel ».

Cette décision emporte des modalités pratiques de déductibilité différentes suivant qu’il s’agit de revenus du patrimoine ou de revenus de placement :

– les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine perçus en année N sont recouvrés par voie de rôle en année N + 1 en même temps que l’impôt sur le revenu. La part déductible de la CSG sur ces revenus est déduite en année N + 2 à l’occasion de la liquidation de l’impôt sur le revenu de l’année N + 1. Le montant admis en déduction figure alors sur l’avis d’imposition ;

– les revenus de placement dont les prélèvements sociaux font l’objet d’une retenue à la source en année N voient la CSG déduite, lorsque ces revenus sont soumis au barème de l’impôt sur le revenu, à l’occasion de la liquidation de cet impôt en année N + 1.

2.   Évolution historique de cette déductibilité

Le tableau ci-dessous synthétise l’évolution des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, dont la CSG, ainsi que la part de cette CSG déductible lorsque ces revenus sont soumis au barème de l’impôt sur le revenu.

Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital
et la part déductible de la CSG

année

Total des prélèvements sociaux

dont CSG

Part de la CSG déductible (en points)

Part de la CSG non déductible (en points)

1976/1966

0 %

1984

1 %

1985

1 %

1987

2 %

1991

3,1 %

1,1 %

1993

4,4 %

2,4 %

1996

4,9 %

2,4 %

1997

5,4 %

3,4 %

1

2,4

1998

10 %

7,5 %

5,1

2,4

2004

10,3 %

7,5 %

5,1

2,4

2005

11 %

8,2 %

5,8

2,4

2008

11 %

8,2 %

5,8

2,4

2009

12,1 %

8,2 %

5,8

2,4

1er janvier 2011

12,3 %

8,2 %

5,8

2,4

1er octobre 2011

13,5 %

8,2 %

5,8

2,4

1er janvier 2012

13,5 %

8,2 %

5,8

2,4

1er juillet 2012

15,5 %

8,2 %

5,8

2,4

1er janvier 2013

15,5 %

8,2 %

5,1

3,1

1er janvier 2018

17,2 %

9,9 %

6,8

3,1

Si l’augmentation de la part déductible de la CSG a « suivi » l’augmentation de cette contribution depuis 1997, de manière à conserver constante la part non déductible à 2,4 points, tel n’a pas été le choix opéré par le législateur à compter du 1er janvier 2013, lorsque l’essentiel des revenus du capital ont été soumis au barème de l’impôt sur le revenu.

Dans un objectif essentiellement de rendement budgétaire, la part non déductible de la CSG a été augmentée à 3,1 points, alors même que celle afférente aux revenus d’activité et de remplacement est restée fixe à 2,4 points, introduisant une différence entre la taxation, au titre des prélèvements sociaux, des revenus du travail et des revenus du capital.

Selon le Rapporteur général, cette augmentation de la part non déductible devait rapporter 61 millions d’euros en 2013 et 119 millions d’euros à compter de 2014.

Celui-ci relevait d’ailleurs le fait que cette augmentation introduisait pour la première fois une différence de traitement entre les revenus du travail et ceux du capital qui pourrait entraîner une rupture d’égalité entre catégorie de revenus. Dans sa décision sur la loi de finances pour 1998 précitée ([28]), concernant l’augmentation de la CSG à 7,5 %, le Conseil constitutionnel avait, en effet, relevé que l’augmentation alors réalisée de la part de la CSG déductible « n’a ni pour objet, ni pour effet de traiter les revenus et produits du patrimoine différemment des autres revenus au regard de la déductibilité de la contribution sociale généralisée ; qu’en effet, ces revenus et produits, dans leur ensemble, bénéficient de cette déductibilité dès lors qu’ils sont soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu ».

Dans le considérant 47 de sa décision sur la loi de finances pour 2013 ([29]), le Conseil constitutionnel a toutefois validé ce traitement différencié eu égard à son caractère limité : « Considérant, en l’espèce, que la réduction de la part de la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine et les produits de placement admise en déduction de l’assiette de l’impôt sur le revenu a pour effet d’augmenter les recettes fiscales et d’accroître le caractère progressif de l’imposition globale des revenus du patrimoine et des produits de placement des personnes physiques ; que cette réduction de la déductibilité, qui ne porte que sur la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, demeure limitée ; que son incidence sur la majoration du taux d’imposition des revenus du patrimoine et des produits de placement soumis au barème de l’impôt sur le revenu ne saurait, par suite, conduire à la regarder comme entraînant une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

3.   Le dispositif de l’article 154 quinquies du code général des impôts en vigueur

L’article 154 quinquies du CGI en vigueur dresse la liste exhaustive des revenus du capital qui, en raison de leurs modalités d’imposition, sont éligibles à la déductibilité de la CSG. Il s’agit :

– des revenus fonciers ;

– des rentes viagères constituées à titre onéreux ;

– des revenus de capitaux mobiliers, à l’exception de ceux qui ont déjà supporté les prélèvements sociaux dans la catégorie des revenus de placement ;

– des plus-values mobilières, y compris les distributions d’un fonds commun de placement à risques, d’un fonds professionnel spécialisé ou d’un fonds professionnel de capital investissement, les plus-values d’un organisme de placement en valeurs mobilières (OPCVM) et les gains réalisés par le biais d’une fiducie ou d’une société de capital-risque.

Cette catégorie comprend également la part du gain d’acquisition d’une action gratuite qui, bien qu’imposée dans la catégorie des traitements et salaires, bénéficie actuellement de l’application des abattements pour durée de détention prévus par l’article 150-0 D ou 150-0 D ter du CGI.

N’entrent pas dans cette catégorie, pour l’application de la déductibilité de la CSG, les plus-values professionnelles de long terme, imposées au titre de l’impôt sur le revenu au taux proportionnel de 16 % (en application de l’article 39 quindecies du CGI), les gains liés aux bons de souscription de parts de créateurs d’entreprises (BSPCE), imposés au taux proportionnel de 19 %, ainsi que les gains liés au rachat anticipé d’un plan d’épargne en actions (imposés, suivant la date du rachat, au taux proportionnel de 22,5 % ou 19 %). Les actions gratuites et les stock-options imposées, en application de régime antérieur au 28 septembre 2012, à un taux proportionnel sont également exclues de cette catégorie ;

– de l’ensemble des revenus entrant dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) ou des bénéfices agricoles (BA) qui ne sont pas soumis aux prélèvements sociaux sur les revenus d’activité ou de remplacement ;

– des revenus de l’assurance-vie dont l’imposition est réalisée, sur option du redevable, au barème de l’impôt sur le revenu.

L’article 154 quinquies en vigueur prévoit, par ailleurs, que la CSG afférente aux plus-values mobilières bénéficiant de certains abattements est déductible dans la limite du montant imposable de chacun de ces gains.

Il s’agit :

– des gains liés à la cession d’une petite ou moyenne entreprise (PME) lorsque son dirigeant prend sa retraite, qui bénéficient actuellement d’un abattement fixe de 500 000 euros (en application de l’article 150-0 D ter du CGI) ;

– des gains bénéficiant des abattements pour durée de détention prévus par l’article 150-0 A du CGI, c’est-à-dire l’abattement pour durée de détention de droit commun (qui aboutit à un abattement de 65 % de cette plus-value après huit ans de détention) ou l’abattement renforcé pour les dirigeants d’une PME de moins de dix ans (qui aboutit à un abattement maximal de 85 % de cette plus-value après huit ans de détention).

Exemple

En 2014, à l’occasion de son départ à la retraite, un dirigeant de PME réalise une plus-value de 600 000 euros pour la cession de ses titres qu’il détient depuis plus de huit ans. Il bénéficie de l’abattement fixe de 500 000 euros et de l’abattement pour durée de détention renforcé.

Pour l’imposition des revenus de l’année 2014, cette plus-value est soumise à la CSG au taux de 8,2 % sur la totalité du gain, soit 49 200 euros.

Pour l’imposition au titre de l’impôt sur le revenu, la plus-value est soumise au barème de l’impôt sur le revenu après application de l’abattement fixe de 500 000 euros et, pour le surplus éventuel, de l’abattement pour durée de détention renforcé.

La plus-value imposable est donc de 15 000 euros (= 600 000 euros  500 000 euros × 15 %).

Alors que la CSG déductible aurait dû atteindre 5,1 % de la plus-value, soit 30 600 euros, elle ne sera déductible que dans la limite de 15 000 euros.

II.   Le contexte de la réforme : la hausse de 1,7 point de CSG dans le cadre de la « bascule » de cotisations salariales vers la CSG

● Le présent article est directement corrélé aux dispositions de l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, qui rehausse le taux de la CSG de 1,7 point, pour toutes les catégories de revenus, en contrepartie d’une diminution des cotisations salariales([30]), se traduisant par une mise à contribution plus forte des revenus du capital et des pensions de retraite pour le financement de la protection sociale.

Cette « bascule » de cotisations salariales sur la CSG ainsi que les différentes mesures d’adaptation prévues pour certaines catégories d’actifs sont présentées à grands traits dans le commentaire, dans le présent rapport général, de l’article 47 relatif à la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité, ainsi que, de façon détaillée, dans le rapport sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 fait au nom de la commission des affaires sociales.

● L’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 augmente de 1,7 point le taux de CSG pour les différentes catégories de revenus :

– le taux de la CSG sur les revenus d’activité est porté de 7,5 % à 9,2 % ;

– le taux de la CSG sur les revenus du patrimoine et sur les produits de placement est porté de 8,2 % à 9,9 % ;

– le taux de la CSG sur les jeux exploités par la Française des jeux est porté de 6,9 % à 8,6 %, celui de la CSG sur les jeux de casino est porté de respectivement 9,5 % et 12 % à 11,2 % et 13,7 % ;

– le taux de la CSG sur les revenus de remplacement est porté de 6,6 % à 8,3 %.

S’agissant des revenus de remplacement, ne sont concernés par la hausse de 1,7 point que les revenus aujourd’hui assujettis au taux de 6,6 %, soit les pensions de retraite et d’invalidité perçues par des personnes dont RFR de l’année N – 2 est supérieur aux seuils déterminés par le 2° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, à savoir, pour l’année 2017, 14 375 euros pour une personne seule et 22 051 euros pour un couple.

En revanche, les autres revenus de remplacement, notamment les allocations chômage et les indemnités journalières de sécurité sociale, relevant du taux de CSG de 6,2 %, ne se trouvent pas dans le champ de la hausse de CSG. Les titulaires de pensions de retraite ou d’invalidité bénéficiant du taux réduit de CSG de 3,8 %, ou d’une exonération, ne sont pas concernés non plus.

● La hausse du taux de la CSG devrait se traduire par des recettes supplémentaires évaluées à 22,9 milliards d’euros en 2018, qui sont ventilées comme suit entre les différentes catégories de revenus :

VENTILATION DES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES
ISSUES DE LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG EN 2018

Nature des revenus

Montant de recettes supplémentaires de CSG

Revenus d’activité

16,1

Dont actifs privés

11

Dont actifs public

3

Dont travailleurs indépendants

2,1

Revenus de remplacement

4,5

Revenus du capital

2,2

Jeux

0,1

Total

22,9

Source : évaluation préalable du présent article.

III.   le dispositif proposé

A.   La déductibilité de la hausse de 1,7 point de CSG sur les revenus d’activité et de remplacement

1.   Le droit proposé

● Parallèlement à la hausse de CSG prévue à l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, l’alinéa 2 ( du I) du présent article majore de 1,7 point la part déductible de la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement prévue par l’article 154 quinquies du CGI :

– la part de CSG déductible est portée de 5,1 à 6,8 points pour les revenus d’activité ;

– la part de CSG déductible est portée de 4,2 à 5,9 points pour les pensions de retraite et d’invalidité soumises à taux plein (le 1° du I effectue aussi la coordination nécessaire pour le taux de CSG applicable à ces revenus de remplacement, qui passe de 6,6 % à 8,3 %).

L’alinéa 8 (III) prévoit que la hausse de la part déductible de CSG s’applique à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018, corrélativement à l’application de l’augmentation de CSG, à compter du 1er janvier 2018.

● Le tableau ci-après récapitule l’évolution de la part de CSG déductible et non déductible, avant et après la réforme :

évolution de la Part de CSG déductible et non déductible pour les revenus d’activité et de remplacement

 

Catégories de revenus

Droit existant

Droit proposé

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Proportion de CSG déductible

CSG déductible

CSG non déductible

Total

Proportion de CSG déductible

Revenus d’activité

5,1

2,4

7,5

68 %

6,8

2,4

9,2

73,9 %

Revenus de remplacement

 

 

 

 

 

 

 

 

Pensions de retraite, préretraite et invalidité

4,2

2,4

6,6

63,6 %

5,9

2,4

8,3

71,1 %

Autres revenus de remplacement

3,8

2,4

6,2

61,3 %

3,8

2,4

6,2

61,3 %

Revenus de remplacement-taux réduit

3,8

0

3,8

100 %

3,8

0

3,8

100 %

Revenus de remplacement-exonération

0

0

0

0

0

0

2.   Les effets de la réforme selon les catégories de revenus

La solution retenue, à savoir rendre déductible de l’impôt sur le revenu la hausse de CSG réalisée parallèlement à une baisse de cotisations sociales, elles-mêmes déductibles, s’inscrit dans la continuité des précédentes réformes de « bascule » réalisées en 1997 et 1998 – les deux hausses de CSG ayant été rendues déductibles pour toutes les catégories de revenus.

Les effets de la mesure proposée ne sont pas les mêmes pour les revenus d’activité, d’une part, et les revenus de remplacement, d’autre part.

a.   Une hausse du revenu imposable égale à celle du revenu effectivement perçu, pour les personnes percevant des revenus d’activité

● Dans le cadre de la bascule de cotisations salariales vers la CSG, les personnes percevant des revenus d’activité bénéficieront d’un allégement de cotisations sociales ([31]), et le cas échéant du versement d’une prime compensatrice (pour les fonctionnaires qui ne bénéficient pas des allégements de cotisations, ou n’en bénéficient que pour partie), parallèlement à la hausse de 1,7 point de la CSG.

De ce fait, in fine, leur revenu net imposable a vocation à augmenter – à hauteur de 0,53 point de revenu brut pour les neuf premiers mois de 2018, puis de 1,48 point à compter du 1er octobre 2018 ([32]) pour les salariés du secteur privé et d’une part variable pour les travailleurs indépendants percevant un revenu inférieur à 43 000 euros – ou à rester stable, pour les travailleurs indépendants percevant un revenu supérieur à 43 000 euros et les fonctionnaires. 

Rendre déductible la hausse de 1,7 point de CSG conduit à ce que la hausse du revenu imposable net du salarié du secteur privé soit égale à la hausse de son revenu net disponible – et non à la hausse du revenu résultant des seuls allégements de cotisations sociales, à hauteur de 3,15 points, sans prise en compte de la hausse de CSG.

À l’inverse, la non-déductibilité du 1,7 point de CSG conduirait à creuser l’écart entre le revenu disponible du salarié et son revenu imposable, et à restreindre l’effet favorable de la réforme. En effet, les salariés devraient acquitter de l’impôt sur un revenu imposable supplémentaire plus de deux fois supérieur au revenu supplémentaire perçu (soit 3,15 points de revenu brut, au lieu de 1,48 point).

Exemple : Un salarié perçoit un salaire net de 2 000 euros par mois.

Grâce à la réforme, en année pleine (donc à compter de 2019), son revenu net augmentera de 38,10 euros par mois, du fait des effets combinés de la diminution de cotisations maladie et chômage (+ 81,1 euros) et de la hausse de CSG (– 43 euros).

Si la hausse de CSG de 1,7 point n’était pas déductible, son revenu imposable augmenterait de 81,1 euros par mois (soit le montant de baisse de cotisations salariales).

Avec une hausse de CSG déductible, son revenu imposable augmentera de 38,1 euros par mois, soit la hausse du revenu net perçu.

S’agissant des fonctionnaires, pour lesquels la hausse de CSG sera compensée à la fois par des primes et par une diminution de cotisations, la déductibilité de la hausse de 1,7 point de CSG permet de maintenir au même niveau le revenu imposable net. En l’absence de déductibilité, leur revenu imposable augmenterait à due concurrence du montant des primes compensatrices et/ou de l’allégement de cotisations. Les fonctionnaires verraient donc leur impôt sur le revenu augmenter, alors même que leur revenu disponible resterait le même.

Exemple : Un fonctionnaire perçoit un salaire net de 2 200 euros par mois.

Dans le cadre de la réforme, son revenu net restera stable, la hausse de la CSG de 45,2 euros par mois ayant vocation à être neutralisée par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité, à hauteur de 24,4 euros, et par le versement d’une prime compensatrice, de 20,8 euros (voir article 47 du présent projet de loi de finances).

Si la hausse de CSG de 1,7 point n’était pas déductible, son revenu imposable augmenterait de 45,2 euros par mois (soit la somme de la prime et de la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité), alors que son revenu disponible serait stable.

Avec une hausse de CSG déductible, le revenu imposable reste stable lui aussi.

Il convient enfin de noter qu’en l’absence de déductibilité de la hausse de CSG, le RFR ([33]) des foyers aurait, comme le revenu imposable, augmenté davantage que le revenu disponible des ménages, ou aurait augmenté alors que le revenu des ménages restait stable, ce qui aurait pu conduire les foyers concernés à perdre le bénéfice de certains avantages sociaux et fiscaux conditionnés à leur niveau de RFR, alors même que l’évolution effective de leur revenu disponible ne le justifiait pas.

Du fait de la déductibilité de la CSG, les foyers verront leur RFR augmenter de la même façon que leur revenu disponible. Le gain procuré par la « bascule » de cotisations sociales vers la CSG pourra entraîner des répercussions sur le bénéfice de certains des dispositifs conditionnés à des plafonds de RFR ; elles seront proportionnées à l’évolution effective de leur revenu.

● La hausse de pouvoir d’achat résultant de la réforme est minorée en année N + 1 par l’augmentation d’impôt sur le revenu découlant de la hausse de revenu imposable, pour les seuls foyers imposés, ou pour les foyers qui le deviendraient du fait de la hausse de leur revenu.

Cet « effet retour » au titre de l’impôt sur le revenu est d’autant plus important que le niveau de revenu l’est, du fait de la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu.

En tout état de cause, l’impôt sur le revenu acquitté augmentera uniquement en conséquence de la hausse de revenu effectivement perçu, et non de la hausse de revenu résultant des seuls allégements de cotisations.

b.   L’allégement de l’impôt sur le revenu acquitté par les titulaires
de pensions de retraite et d’invalidité, parallèlement à la hausse de CSG

● Les titulaires de pensions de retraite et d’invalidité ne bénéficient pas de mesures de compensation à la hausse de CSG, et leur revenu net diminuera en 2018 à hauteur de 1,7 point de leur retraite brute. Si la hausse de CSG n’était pas rendue déductible, leur revenu imposable serait maintenu constant en dépit de la baisse du revenu net perçu.

À l’inverse, la déductibilité du 1,7 point supplémentaire de CSG viendra minorer leur revenu net imposable en année N + 1 à hauteur de la diminution de leur revenu perçu. Elle se traduira, pour les ménages imposés, par la diminution de l’impôt acquitté en année N + 1 ou l’absence d’imposition. Cet « effet retour » au titre de l’impôt sur le revenu – en sens inverse cette fois – permet de compenser pour une partie la hausse de CSG subie en année N. Cet effet est d’autant plus fort que le revenu, donc le taux d’imposition, est important.

Exemple : une personne retraitée perçoit une pension de retraite nette de 3 000 euros par mois en 2018.

La hausse de 1,7 point de CSG représente une hausse des prélèvements de 661 euros. Toutefois, le revenu imposable en est minoré d’autant, ce qui se traduit par une baisse d’impôt sur le revenu acquitté en 2019 égale à 179 euros.

In fine, la perte « nette » à la hausse de CSG s’établit à 482 euros, une fois pris en compte la diminution de l’impôt sur le revenu, et non 661 euros.

La très grande majorité des personnes retraitées concernées par la hausse de 1,7 point de CSG, c’est-à-dire celles dont le RFR est supérieur aux seuils déterminés par le 2° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale (pour l’année 2017, 14 375 euros pour une personne seule et 22 051 euros pour un couple) acquittent l’impôt sur le revenu, du fait de leur niveau de ressources, et bénéficieront donc de cet allégement d’impôt. En effet, une personne seule retraitée sera imposable sur ses revenus de 2018 à compter d’un RFR de 14 915 euros, ce qui correspond à un revenu mensuel imposable de l’ordre de 1 381 euros pour une personne de moins de soixante-cinq ans, et à un revenu mensuel imposable de l’ordre de 1 491 euros pour une personne de plus de soixante-cinq ans ([34]).

● Le RFR des titulaires de pensions de retraite et d’invalidité concernés par la hausse de la CSG diminuera dans les mêmes proportions que leur revenu imposable, ce qui pourrait les faire bénéficier d’avantages fiscaux et sociaux, le cas échéant.

B.   La déductibilité de la CSG pesant sur les revenus du capital

Les alinéas 3 à 7 du présent article tirent les conséquences de la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) prévue par l’article 11 du présent projet de loi de finances et de l’augmentation de la CSG prévue par l’article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Il s’ensuit une simplification globale de la rédaction de l’article 154 quinquies du CGI s’agissant des règles de déductibilité de la CSG pesant sur les revenus du capital.

En effet, une grande partie des revenus du capital étant appelés à être, à compter du 1er janvier 2018, imposés selon un taux proportionnel, il était nécessaire de circonscrire le dispositif de déductibilité de la CSG à ceux de ces revenus qui restent imposés au barème de l’impôt sur le revenu, que ce soit de plein droit ou sur option du contribuable.

1.   Rappel succinct sur le champ des revenus du capital soumis au PFU

Le commentaire de l’article 11 du présent projet de loi de finances permettra certainement une compréhension plus complète du champ de la réforme du PFU.

Pour l’explicitation du présent article, il convient d’indiquer que le PFU ne concernera pas :

– les revenus fonciers, qui resteront imposés au barème de l’impôt sur le revenu avec des modalités particulières d’imputation d’un éventuel déficit foncier sur le revenu global ;

– les plus-values immobilières, qui sont déjà imposées selon un taux proportionnel proche du PFU ;

– les revenus tirés des biens meubles corporels, eux aussi imposés selon un taux proportionnel ;

– certains revenus du capital sont également exclus du champ de la réforme (livret d’épargne réglementée sauf l’épargne logement, plan d’épargne en actions, épargne salariale, stock-options).

Le tableau ci-dessous synthétise les revenus du capital impactés par l’article 11 du présent projet de loi de finances.

Les revenus du capital impactés par la mise en place du PFU

Dénomination

Modalités d’impositions actuelles

Modalités d’imposition à compter du 1er janvier 2018

LE RÉGIME GÉNÉRAL

1. Revenus du patrimoine mobilier : revenus de capitaux mobiliers (RCM)

 

Application de plein droit du PFU au taux global de 30 % (soit 12,8 % au titre de l’IR et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux)

a. Dividendes liés à la détention d’une action

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et prélèvements sociaux (PS) de 15,5 %, en année N + 1

– Prélèvement forfaitaire obligatoire (à la source) de 21 % en année N

– Abattement de 40 % pour éviter la double imposition (au niveau de l’entreprise et de l’actionnaire)

b. Intérêts liés à la détention d’une obligation

– Imposition au barème de l’IR (depuis 2013) et PS de 15,5 %, en année N + 1

– Prélèvement forfaitaire obligatoire (à la source) de 24 % en année N (sauf quand le revenu fiscal de référence est inférieur à 25 000 euros, ou 50 000 euros pour un couple)

– Le prélèvement à la source à 24 % est libératoire du barème lorsque le montant total annuel des intérêts est inférieur à 2 000 euros

2. Revenus du patrimoine mobilier : plus-values mobilières

– Imposition au barème de l’IR (depuis le 1er janvier 2013) et PS de 15,5 %, en année N + 1

– Pas de prélèvement à la source

– Deux abattements de la plus-value pour durée de détention :

  • Abattement de droit commun (50 % après deux ans, 65 % après huit ans)
  • Abattement renforcé pour les start up (50 % après un an, 65 % après quatre ans, 85 % après huit ans)

– Un abattement fixe de 500 000 euros pour les dirigeants de PME partant à la retraite

 

 

 

Application de plein droit du PFU au taux global de 30 % (soit 12,8 % au titre de l’IR et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux)

LES RÉGIMES PARTICULIERS

1. Assurance-vie

– Prélèvement forfaitaire libératoire de 35 % (si le contrat a moins de quatre ans), de 15 % (entre quatre et huit ans) ou 7,5 % (plus de huit ans) au titre de l’IR

– Prélèvement au titre des PS de 15,5 %

– Possibilité d’opter pour le barème de l’IR lorsque cette imposition est plus avantageuse pour le redevable

– Pour les contrats de plus de huit ans, le montant des gains contenus dans le rachat du contrat fait l’objet d’un abattement annuel de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros pour un couple (valable au PFL comme au barème)

Application du PFU aux gains liés à des rachats opérés à compter du 1er janvier 2018, liés à des versements opérés après le 27 septembre 2017, lorsque l’encours de l’ensemble des contrats du redevable est supérieur à 150 000 euros

2. Épargne logement : comptes épargne logement (CEL)

– Exonération d’IR mais pas des PS de 15,5 %

Application du PFU aux nouveaux CEL ouverts à compter du 1er janvier 2018

3. Épargne logement : plans épargne logement (PEL)

– Exonération d’IR pendant les douze premières années du plan, puis soumission des intérêts au barème de l’IR

– PS de 15,5 %

Application du PFU aux nouveaux PEL ouverts à compter du 1er janvier 2018 (dès la première année du plan)

Application du PFU aux intérêts des PEL de plus de douze ans existants avant cette date

4. Actionnariat salarié : actions gratuites

– Gain d’acquisition (valeur de l’action au moment de son acquisition définitive) :

Barème de l’IR comme plus-value mobilière jusqu’à 300 000 euros (abattements pour durée de détention)

Barème de l’IR comme salaire ensuite (sans abattements)

– Gain de cession (différence entre la valeur de l’action au moment de son acquisition et sa cession) :

Régime des plus-values mobilières de droit commun (abattements pour durée de détention)

Le gain d’acquisition est qualifié d’avantage salarial :

Imposition dans la catégorie des traitements et salaires (suppression des abattements pour durée de détention)

Abattement de 50 % sur la seule fraction inférieure à 300 000 euros

Application éventuelle de l’abattement de 500 000 euros propre aux dirigeants partant en retraite.

5. Actionnariat salarié : bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE)

– Imposition selon un PFL de 34,5 % (19 % au titre de l’IR et 15,5 % au titre des PS)

Application de plein droit du PFU avec option possible pour le barème.

L’ensemble des revenus du capital soumis au PFU, selon les modalités décrites ci-dessus, ne seront donc plus éligibles à la déductibilité de la CSG, sauf dans le cas où le contribuable opte pour leur imposition au barème de l’IR.

2.   Le dispositif prévu par le présent article

a.   L’augmentation de 1,7 point de la déductibilité

L’alinéa 4 prévoit d’augmenter de 5,1 points à 6,8 points la part de la CSG déductible du revenu imposable, soit une augmentation de 1,7 point.

b.   La simplification de la liste des revenus du capital bénéficiant de cette déductibilité

Cet alinéa 4 simplifie par ailleurs la définition du champ des revenus du capital bénéficiant de la déductibilité de la CSG, par un renvoi à l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, en limitant cette déductibilité à ceux de ces revenus qui sont imposés selon les conditions prévues à l’article 197 du CGI, c’est-à-dire au barème de l’impôt sur le revenu.

Dès lors qu’ils sont imposés au barème de l’impôt sur le revenu (soit de plein droit soit sur option du contribuable), sont donc éligibles à la déductibilité de la CSG les revenus du capital suivants :

– les revenus fonciers ;

– les rentes viagères constituées à titre onéreux ;

– les revenus de capitaux mobiliers ;

– les plus-values mobilières ;

– l’ensemble des revenus entrant dans la catégorie des BIC, BNC ou BA dès lors qu’ils ne supportent pas la CSG spécifique sur les revenus d’activité ou de remplacement.

c.   Une déductibilité proportionnelle pour les plus-values mobilières bénéficiant de certains abattements

Les alinéas 5 à 7 prévoient un mécanisme de pondération de la déductibilité de la CSG pesant sur certaines plus-values qui font l’objet d’abattements importants :

– les plus-values mobilières faisant l’objet d’un abattement fixe de 500 000 euros lorsque le dirigeant d’une PME cède ses parts avant de partir en retraite ;

– les plus-values mobilières liées à la cession de parts de PME de moins de dix ans faisant l’objet d’un abattement pour durée de détention renforcé, qui peut éventuellement se cumuler avec l’abattement fixe de 500 000 euros mentionné ci-dessus. Si l’article 11 du présent projet de loi de finances prévoit la suppression des abattements pour durée de détention pour les titres acquis à compter du 1er janvier 2018, le redevable pourra toutefois continuer à en bénéficier pour les titres acquis avant cette date à condition que l’imposition soit effectuée au barème de l’impôt sur le revenu ;

– le gain d’acquisition d’une action gratuite imposé, jusqu’au 1er janvier 2018, dans la catégorie des plus-values mobilières dans la limite de 300 000 euros avec application des abattements pour durée de détention normal ou renforcé.

À compter du 1er janvier 2018, ce gain d’acquisition sera imposé, en application de l’article 11 du présent projet de loi de finances, au barème de l’impôt sur le revenu mais avec un abattement spécifique de 50 % qui viendra éventuellement s’ajouter à l’abattement fixe de 500 000 euros mentionné précédemment.

Paradoxalement, ce gain d’acquisition, pourtant qualifié d’avantage salarial par l’article 11 du présent projet de loi de finances, sera soumis, à compter du 1er janvier 2018, aux prélèvements sociaux sur les revenus du capital et non à ceux pesant sur les revenus d’activité ou de remplacement.

Pour l’ensemble de ces gains, le présent article prévoit que la CSG sera déductible à hauteur du rapport entre le montant soumis à l’impôt sur le revenu (après les abattements mentionnés ci-dessus) et le montant soumis à la CSG.

Exemple

En 2018, à l’occasion de son départ à la retraite, un dirigeant de PME réalisera une plus-value de 600 000 euros pour la cession de ses titres qu’il détient depuis plus de huit ans. Il bénéficiera de l’abattement fixe de 500 000 euros et de l’abattement pour durée de détention renforcé, en optant pour une imposition au barème de l’impôt sur le revenu.

Pour l’imposition des revenus de l’année 2018, cette plus-value est soumise à la CSG au taux de 9,9 % sur la totalité du gain, soit 59 400 euros.

Pour l’imposition au titre de l’IR, la plus-value est soumise au barème de l’IR après application de l’abattement fixe de 500 000 euros et, pour le surplus éventuel, de l’abattement pour durée de détention renforcé.

La plus-value imposable est donc de 15 000 euros (= 600 000 euros  500 000 euros × 15 %).

La CSG sera en principe déductible à hauteur de 6,8 %, soit 40 800 euros.

Cette déductibilité sera toutefois pondérée en fonction du rapport entre le montant imposable à l’IR et le montant soumis à la CSG, soit 15 000 euros × 600 000 euros.

Le montant déductible sera donc de 40 800 euros multiplié par ce rapport, soit 1 020 euros.

IV.   L’impact budgétaire attendu

A.   Des pertes de recettes évaluées à près de 4 milliards d’euros en 2019, au titre de la seule déductibilité de la CSG

La hausse de 1,7 point de CSG devrait se traduire par des recettes supplémentaires de CSG de 22,9 milliards d’euros en 2018 ([35]). Mécaniquement, la déductibilité de cette hausse de CSG se traduira par une diminution à due concurrence de l’assiette de l’impôt sur le revenu, et par des pertes de recettes à ce titre évaluées à 3,9 milliards d’euros en 2019.

La hausse de CSG déductible a été décomposée en plusieurs sous-assiettes, à savoir les revenus d’activité (avec en leur sein, les revenus des salariés du secteur privé, les agents des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière, et les revenus des indépendants), les revenus de remplacement et les revenus du capital. Pour chacune de ces sous-assiettes, a été appliqué le taux marginal d’imposition moyen constaté pour les contribuables déclarant les revenus correspondants ([36]).

VENTILATION DES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES DE CSG
ISSUES DE LA HAUSSE DE 1,7 POINT DE CSG EN 2018

(en milliards d’euros)

Nature des revenus

Montant de recettes supplémentaires de CSG

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR acquitté en 2019

Revenus d’activité

16,1

2,8

Dont actifs privés

11

17,1 %

1,9

Dont actifs public

3

17,9 %

0,54

Dont travailleurs indépendants

2,1

15,8 %

0,33

Revenus de remplacement

4,5

20,9 %

0,94

Revenus du capital

2,2

Revenus fonciers

0,7

25,6 %

0,18

Revenus du capital hors revenus fonciers

1,6

Total

22,9

3,9

Source : évaluation préalable.

S’agissant des revenus du capital, il a été retenu pour hypothèse que le retour au titre de l’impôt sur le revenu serait nul pour les revenus se trouvant dans le champ du PFU, puisque les seuls contribuables ayant vocation à opter pour l’imposition au barème seraient les foyers non imposés – et dans ce cas, il n’y aurait pas de retour au titre de l’impôt sur le revenu. En revanche, les revenus fonciers, qui ne se trouvent pas dans le champ du PFU, resteront systématiquement soumis au barème, ce qui devrait se traduire par un des moindres recettes d’impôt sur le revenu de l’ordre de 200 millions d’euros.

Il convient de noter que la hausse de CSG pour les titulaires de revenus de remplacement, soit pour l’essentiel les retraités, à hauteur de 4,5 milliards d’euros, se traduit par une diminution de l’impôt sur le revenu acquitté de l’ordre de 900 millions d’euros, soit une compensation en année N + 1 d’environ 20 % (égale au taux marginal d’imposition moyen des contribuables concernés).

B.   en prenant en compte l’ensemble de la réforme, Des pertes de recettes de l’ordre de 600 millions d’euros en 2019 et une hausse des recettes de l’ordre de 150 millions d’euros à compter de 2020

● Les évaluations de pertes de recettes présentées supra ne prennent en compte que les effets de la déductibilité de la CSG de l’assiette de l’impôt sur le revenu, toutes choses étant égales par ailleurs. Or, parallèlement, le revenu imposable au titre des revenus d’activité va croître en 2019, puis à nouveau en 2020, sous l’effet de la diminution des cotisations salariales – qui ne jouera à plein qu’en 2020 – ce qui devrait se traduire par une augmentation des recettes d’impôt.

● En l’absence de réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général sur les effets consolidés de la réforme, tant au titre de la déductibilité de la CSG que des allégements de cotisations, sur l’effet « retour » pour l’impôt sur le revenu, il est possible de procéder à une évaluation sommaire, sur la base des informations disponibles :

– les allégements de cotisations salariales maladie et chômage représentent de l’ordre de 14,1 milliards d’euros en 2018 et de 18,5 milliards d’euros en 2019 (sous l’effet de la suppression progressive de la cotisation chômage, qui ne joue à plein qu’à compter de 2019), pour les salariés du secteur privé ;

– les allégements de cotisations pour les travailleurs indépendants représentent également environ 2,1 milliards d’euros ([37]) ;

– la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (1,4 milliard) et les primes compensatrices (1,6 milliard) représentent environ 3 milliards d’euros pour les fonctionnaires.

Les recettes supplémentaires de CSG par catégories de revenus sont supposées stables entre 2018 et 2019, en l’absence d’informations précises de la part du Gouvernement.

● Sur la base de ces données, pour l’impôt sur le revenu acquitté en 2019, il apparaît que :

– la hausse du revenu imposable des salariés du privé en 2018, évaluée à 3,1 milliards d’euros, devrait se traduire par des recettes supplémentaires de l’ordre de 530 millions d’euros ;

– le revenu imposable des travailleurs indépendants et des fonctionnaires devrait rester stable en 2018, sous l’effet des mesures de compensation ; l’impact sur les recettes devrait être nul ;

– la hausse de l’impôt sur le revenu acquitté par les salariés est inférieure aux pertes de recettes de 1,12 milliard d’euros résultant de la déductibilité de la CSG pour les titulaires de pensions de retraite et de revenus fonciers.

In fine, la diminution des recettes d’impôt sur le revenu résultant de la bascule CSG-cotisations sociales peut être évaluée à 590 millions d’euros pour l’année 2019.


Effet retour de la « bascule » au titre de l’impôt sur le revenu en 2019

(en milliards d’euros)

Nature des revenus

Montant de recettes de CSG

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Gain de pouvoir d’achat résultant des allégements de cotisations et des primes

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Effet retour au titre de l’IR consolidé

Revenus d’activité

16,1

 2,75

3,28

0,53

Dont actifs privés

11

17,1 %

– 1,88

14,1

17,1 %

2,41

0,53

Dont actifs public

3

17,9 %

– 0,54

3

17,9 %

0,54

0

Dont travailleurs indépendants

2,1

15,8 %

– 0,33

2,1

15,8 %

0,33

0

Revenus de remplacement

4,5

20,9 %

 0,94

0

20,9 %

0

 0,94

Revenus du capital

2,2

Revenus fonciers

0,7

25,6 %

– 0,18

0

25,6 %

0

 0,18

Hors revenus fonciers

1,6

0

Total

22,8

 3,87

19,2

 

+ 3,28

 0,59

● Pour l’année 2019, la hausse du revenu imposable des salariés du privé, évaluée à 7,5 milliards d’euros, devrait se traduire par des recettes supplémentaires d’impôt sur le revenu de l’ordre de 1,28 milliard d’euros.

De ce fait, l’effet « retour » au titre de l’impôt sur le revenu en 2020 devrait être positif, avec environ 160 millions d’euros de recettes supplémentaires.

EFFET RETOUR DE LA « BASCULE » AU TITRE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN 2020

(en milliards d’euros)

Nature des revenus

Montant de recettes de CSG

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Gain de pouvoir d’achat résultant des allégements de cotisations et des primes

Taux marginal d’imposition moyen

Effet retour au titre de l’IR

Effet retour au titre de l’IR consolidé

Revenus d’activité

16,1

 2,75

4,03

1,28

Dont actifs privés

11

17,1 %

– 1,88

18,5

17,1 %

3,16

1,28

Dont actifs public

3

17,9 %

– 0,54

3

17,9 %

0,54

0

Dont travailleurs indépendants

2,1

15,8 %

– 0,33

2,1

15,8 %

0,33

0

Revenus de remplacement

4,5

20,9 %

 0,94

0

20,9 %

0

 0,94

Revenus du capital

2,2

Revenus fonciers

0,7

25,6 %

– 0,18

0

25,6 %

0

 0,18

Hors revenus fonciers

1,6

0

Total

22,8

 

 3,87

23,6

 

4,03

0,16

*

*     *

La commission adopte l’article 38 sans modification.

*

*     *

Article 39
Prorogation d’un an de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur
de l’investissement locatif intermédiaire  dispositif « Pinel »

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article comporte deux mesures :

– il proroge la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif intermédiaire, dit « dispositif Pinel », pour quatre années, en portant son terme au 31 décembre 2021 ;

– il recentre, à compter du 1er janvier 2018, le bénéfice de l’avantage fiscal sur les investissements réalisés dans des communes relevant des zones les plus tendues, soit les zones A bis, A et B1, à l’exclusion des zones B2 et C jusqu’alors éligibles lorsque les communes ont obtenu un agrément.

Le présent article se traduirait par des pertes de recettes d’impôt sur le revenu à hauteur de 59 millions d’euros en 2019, de 159 millions d’euros en 2020, de 360 millions en 2021 et de 566 millions d’euros en 2022.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi de finances pour 2015 a modifié la réduction d’impôt dite « Duflot », qui a été rebaptisée « Pinel », en prévoyant la possibilité de moduler la durée de l’engagement de location et corrélativement le taux de la réduction d’impôt, et en permettant au contribuable de louer le bien ouvrant droit à l’avantage fiscal à un ascendant ou un descendant.

La loi de finances pour 2017 a prorogé d’une année la réduction d’impôt « Pinel », en ouvrant son bénéfice aux investissements réalisés en zone C pour l’année 2017, sous réserve de l’obtention d’un agrément par la commune.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté un amendement du Rapporteur général prévoyant l’éligibilité au dispositif « Pinel » des communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense, et ce jusqu’en 2021.

Elle a également adopté un amendement du Rapporteur général destiné à assurer une sortie plus progressive des zones B2 et C du dispositif « Pinel », tout en conditionnant à l’obtention d’un agrément l’éligibilité des communes de zone B1.

Enfin, ont été adoptés deux amendements du Rapporteur général, l’un demandant la remise d’un rapport sur le zonage géographique établi pour l’application du dispositif « Pinel », l’autre avançant la date de remise du rapport d’évaluation de cet avantage fiscal au 1er septembre 2019, au lieu du 31 décembre 2019.

I.   L’état du droit : un dispositif de soutien fiscal en faveur de l’inVestissement locatif intermédiaire mis en place en 2013

Le dispositif « Pinel », introduit par la loi de finances pour 2013 ([38]) et remanié par la loi de finances pour 2015 ([39]), est venu s’inscrire dans la lignée des différentes aides au secteur locatif neuf qui se sont succédé depuis plus de trois décennies.

Présentation des différents dispositifs incitatifs à l’investissement locatif applicables jusqu’en 2012

Le premier dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif, dit « Quilès », a été mis en place en 1985. Il accordait une réduction d’impôt plafonnée, permettant aux investisseurs personnes physiques et aux sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés de soustraire de leur impôt une fraction de leur investissement (5 % étalés sur deux ans) en échange d’un engagement de location durant six ans. Le « Quilès-Méhaignerie » l’a ensuite remplacé deux ans plus tard en doublant l’avantage fiscal.

En 1993, un « Quilès-Méhaignerie intermédiaire » a également été mis en place. Il triplait l’avantage initial du « Quilès » pour les investisseurs qui respectaient des loyers plafonnés et des plafonds de ressources pour leurs locataires au niveau du logement locatif intermédiaire, en distinguant deux zones : Paris et la province.

En 1996, le dispositif « Périssol » a introduit un changement de logique fiscale et d’échelle d’intervention publique. La réduction d’impôt a en effet laissé place à un système d’amortissement permettant à l’investisseur de déduire de ses revenus fonciers un pourcentage du prix d’acquisition du bien pendant plusieurs années, ce qui crée alors un déficit (ou éventuellement un moindre bénéfice), et donc une diminution du revenu imposable global. En fixant le niveau de l’amortissement à 80 % sur vingt‑quatre ans, le dispositif « Périssol » a fortement accru l’attractivité de l’aide.

Le dispositif « Besson » a remplacé le « Périssol » à l’été 1999. Outre une réduction de l’amortissement cumulé à 50 %, cette nouvelle mesure avait la caractéristique principale de cibler le locatif intermédiaire, avec des plafonds de loyers et des plafonds de ressources pour les locataires, établis sur la base d’un zonage historique du logement locatif social qui distinguait quatre zones : zone I bis (Paris et les communes limitrophes), zone I (reste de l’Île-de-France), zone II (agglomérations de plus de 100 000 habitants), zone III (reste de la France). La territorialisation du dispositif visait alors à adapter les caractéristiques de l’aide aux réalités des marchés locaux.

En 2003, le « Robien » s’est substitué au « Besson » en atténuant les contraintes pour les investisseurs, par la suppression du plafond de ressources pour les locataires et la hausse des plafonds de loyers, pour les situer au niveau du marché. Un nouveau découpage en trois zones (A, B et C) a également été élaboré pour mieux prendre en compte la réalité des tensions des marchés locatifs locaux. Le 1er septembre 2006, ce zonage a d’ailleurs été revu afin de limiter les constructions dans les secteurs de moindre tension, alors même que certains investissements peu viables économiquement, et peu utiles pour le marché locatif, avaient été favorisés par le « Robien » dans sa première version. Une subdivision de la zone B a été mise en place pour créer une zone B2 avec un plafond de loyer inférieur ; en outre, le plafond de loyer de la zone C a été diminué. Le dispositif avec ces nouvelles caractéristiques a alors été dénommé « Robien recentré ».

Cette révision du « Robien » a par ailleurs été accompagnée de la création d’un nouveau dispositif, proche du « Besson » : le « Borloo populaire ». Plus incitatif que le « Robien recentré », il ciblait le logement intermédiaire.

À compter de 2009, une nouvelle incitation fiscale en faveur de la construction neuve, dite « Scellier », a été introduite, prenant la forme d’une réduction d’impôt de 25 % (dont le taux a ensuite été réduit) sur le prix de revient de l’investissement immobilier, dans les limites d’un plafond de 300 000 euros comprenant les éventuels travaux de réhabilitation. La réduction d’impôt était répartie en parts égales sur les neuf années constituant la durée minimale de l’engagement de location par le contribuable.

La réduction d’impôt « Pinel », codifiée à l’article 199 novovicies du CGI, a repris l’architecture générale du dispositif « Scellier », tout en s’en distinguant sur plusieurs points : elle ne s’applique qu’à des investissements locatifs dans le secteur intermédiaire, avec la définition de plafonds de loyers et de ressources pour les locataires ; les logements doivent être situés dans des zones tendues, selon un zonage recentré par rapport à celui applicable au « Scellier », et respecter un niveau de performance énergétique globale élevé.

A.   Les investissements éligibles à la réduction d’impôt

La réduction d’impôt s’applique aux contribuables domiciliés fiscalement en France et investissant dans un logement locatif neuf en direct ou par le biais d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, par exemple une société civile immobilière de gestion ou toute autre société de personnes. Un contribuable peut également bénéficier de la réduction d’impôt, sous certaines conditions, au titre de ses souscriptions de parts dans une société civile de placement immobilier (SCPI).

● Les investissements éligibles à la réduction d’impôt sont les logements acquis ou construits entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017 qui appartiennent à l’une des catégories suivantes :

Tableau rÉcapitulatif des logements ouvrant droit À la rÉduction d’impÔt

Type de logement

Conditions particulières à respecter

Logement neuf

Logement en l’état futur d’achèvement

Achèvement du logement dans les trente mois qui suivent la date de la signature de l’acte authentique d’acquisition

Logement que le contribuable fait construire

– Dépôt de permis de construire entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017

– Achèvement du logement dans les trente mois qui suivent la date de l’obtention du permis de construire

Logement qui fait ou qui a fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf

– Si les travaux ont été réalisés avant l’acquisition du logement par le contribuable, la réduction d’impôt s’applique aux logements qui n’ont pas été utilisés ou occupés depuis l’achèvement des travaux

– Si les travaux sont réalisés après l’acquisition du logement, leur achèvement doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l’acquisition du bien concerné

Logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence qui fait ou qui a fait l’objet de travaux permettant à ce logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf

Local affecté à un usage autre que l’habitation qui fait ou qui a fait l’objet de travaux de transformation en logement

La loi de finances pour 2013 prévoyait que la réduction d’impôt avait vocation à s’appliquer pour les investissements réalisés entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2016. L’article 68 de la loi de finances pour 2017 ([40]) a prorogé l’avantage fiscal pour une année, en portant son terme au 31 décembre 2017.

● L’avantage fiscal « Pinel » bénéficie également aux personnes qui souscrivent des parts de SCPI, sous réserve que 95 % du montant de la souscription servent exclusivement à financer un investissement répondant aux conditions d’application de l’article 199 novovicies.

Afin de favoriser le développement de ces SCPI, en les rendant plus attractives, l’article 5 de la loi de finances pour 2015 a augmenté la base de la réduction d’impôt pour ces investissements, en la portant de 95 % à 100 % du montant de la souscription. Cette disposition s’est appliquée aux souscriptions réalisées à compter du 1er septembre 2014.

● Pour être éligibles à la réduction d’impôt, les logements doivent atteindre un certain niveau de performance énergétique, et être situés dans des communes dans lesquelles existent de fortes tensions sur le marché locatif.

Un classement des communes au sein des cinq zones A bis, A, B1, B2 et C ([41]) est prévu par un arrêté des ministres chargés du logement et du budget. Le zonage géographique actuel résulte d’un arrêté du 1er août 2014 ([42]), applicable depuis le 1er octobre 2014 et non modifié depuis.

Dans le cadre du « Pinel », aux termes du premier alinéa du IV de l’article 199 novovicies, ouvrent droit à la réduction d’impôt les logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques caractérisées par un « déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au logement sur le parc locatif existant », à savoir les zones A bis, A et B1.

Sont toutefois prévues des possibilités de dérogation, pour les communes relevant des zones B2 et C. Ainsi, en application du deuxième alinéa du IV de l’article 199 novovicies, la réduction d’impôt peut s’appliquer pour les logements situés dans des communes relevant de la zone B2 « caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif », lorsqu’elles ont fait l’objet d’un agrément du représentant de l’État dans la région, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement.

Par ailleurs, l’article 68 de la loi de finances pour 2017 a complété le IV de l’article 199 novovicies, pour prévoir qu’entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017, la réduction d’impôt peut également s’appliquer pour les logements se trouvant dans des communes de la zone C « caractérisées par des besoins particuliers en logement locatif liés à une dynamique démographique ou économique particulière », lorsqu’elles ont fait l’objet d’un agrément du représentant de l’État dans la région après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement – cet avis devant être conforme, à la différence des agréments portant sur des communes de zone B2.

À cet égard, on peut rappeler que le dispositif « Scellier » s’appliquait de plein droit en zone B2 et qu’il était possible, par dérogation, de rendre éligibles au dispositif certaines communes classées en zone C, sous réserve de l’obtention d’un agrément délivré par le ministère chargé du logement.

B.   Une réduction d’impôt au taux variable selon la durée d’engagement de location

● Dans le cadre de la réduction d’impôt « Duflot », telle qu’issue de la loi de finances pour 2013, les logements devaient être loués nus à usage d’habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans et ce, dans un délai de douze mois après la date d’achèvement de l’immeuble ou de son acquisition par le contribuable si celle-ci était postérieure. Le taux de la réduction d’impôt était fixé à 18 %, tandis que son montant était réparti de manière égale (soit 2 % par an) sur neuf années à compter de l’année d’achèvement du logement ou de l’année de son acquisition si elle était postérieure.

L’article 5 de la loi de finances pour 2015 a introduit la possibilité de moduler la durée de l’engagement de location, avec corrélativement une modulation du taux de la réduction d’impôt, tout en conservant les autres dispositions présentées supra. Ainsi, pour les investissements réalisés à compter du 1er septembre 2014, le contribuable peut bénéficier de la réduction d’impôt en contrepartie d’un engagement de location minimal de six années, et non plus seulement de neuf années ; le taux de la réduction d’impôt est alors ramené à 12 %.

A également été introduite la possibilité pour le contribuable de proroger son engagement initial pour une durée de trois ans ; cette prorogation est renouvelable une fois dans le cas d’un engagement initial de six ans (avec une réduction d’impôt de 6 % pour les trois premières années, puis de 3 % pour les trois dernières années), et non renouvelable dans le cas d’un engagement initial de neuf ans (avec une réduction d’impôt de 3 % pour ces trois années supplémentaires).

Il en résulte que le contribuable peut s’engager à louer le bien pour une période de six, neuf ou douze années, en bénéficiant d’une réduction d’impôt de respectivement 12 %, 18 % et 21 %, et ce quelle que soit la durée de son engagement initial (six ou neuf ans). Le montant de la réduction d’impôt est réparti sur les six, neuf ou douze années (soit 2 % ou 1 % par an) à compter de l’année d’achèvement du logement ou de l’année de son acquisition si elle est postérieure. La réduction s’impute pour la première fois sur l’impôt dû au titre des revenus de cette même année, puis sur celui des huit années suivantes.

Enfin, s’agissant des investissements locatifs réalisés outre-mer, le taux de la réduction d’impôt, fixé à 29 % pour un engagement de location de neuf ans, est ramené à 23 % pour un engagement de location de six ans, tandis qu’il s’établit à 32 % pour un engagement de douze ans.

TAUX DE RÉDUCTION D’IMPÔT APPLICABLES
EN FONCTION DE LA DURÉE ET DU LIEU DE L’INVESTISSEMENT

Taux

Engagement de location de six années

Engagement de location de neuf années

Engagement de location de douze années

Taux de la réduction d’impôt en métropole

12 %

18 %

21 %

Taux de la réduction d’impôt en outre-mer

23 %

29 %

32 %

● Le taux de la réduction d’impôt s’applique au prix de revient d’au plus deux logements, retenu dans la limite d’un plafond par mètre carré de surface habitable, fixé à 5 500 euros, afin de limiter l’effet inflationniste de la réduction d’impôt sur les prix de l’immobilier dans les zones les plus tendues.

Le montant total des dépenses retenues pour l’application de la réduction d’impôt au titre de l’acquisition ou de la construction d’au plus deux logements et de la souscription de titres, ne peut excéder globalement 300 000 euros par contribuable pour une même année d’imposition.

De ce fait, l’avantage fiscal maximal pouvant être retiré du dispositif « Pinel » s’établit à 6 000 euros par an, pour un investissement réalisé en métropole, et à 11 500 euros par an pour un investissement réalisé en outre-mer.

● L’avantage fiscal résultant du dispositif « Pinel » est pris en compte pour le calcul du plafonnement global des niches fiscales, prévu par l’article 200‑0 A du CGI, soit 10 000 euros.

Toutefois, en application de l’article 82 de la loi de finances pour 2015, la réduction d’impôt au titre des investissements réalisés en outre-mer à compter du 1er septembre 2014 bénéficie du plafond spécifique de 18 000 euros, qui était jusqu’alors réservé aux investissements au titre des SOFICA (sociétés pour le financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle) ainsi qu’à ceux réalisés en outre-mer dans le cadre des articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C ([43]) du CGI – l’avantage fiscal au titre des investissements effectués en métropole restant soumis au plafonnement de droit commun de 10 000 euros.

● Le dispositif « Pinel » a été réservé aux seuls logements loués dans le secteur intermédiaire : l’avantage fiscal est accordé en contrepartie de la fixation de loyers situés à un niveau intermédiaire entre le parc social et le parc privé, soit le niveau des loyers de marché minoré de 20 %.

Les loyers ne peuvent ainsi excéder certains plafonds mensuels par mètre carré, qui varient selon la zone où sont situés les logements et sont déterminés par l’article 2 terdecies D de l’annexe III au CGI. À ces plafonds de loyers, il est ensuite appliqué un coefficient multiplicateur, fonction de la surface (S) du logement, et égal à 0,7 + 19/S – S correspondant à la surface du logement, et le coefficient ainsi obtenu ne pouvant excéder 1,2.

 

Zone

Zone A bis

Zone A

Zone B1

Zones B2 et C

Plafond de loyer mensuel par mètre carré

(charges non comprises)

16,83 euros

12,50 euros

10,07 euros

8,75 euros

Les ressources des locataires ne doivent pas être supérieures à des plafonds fixés en fonction de la composition du foyer fiscal et, là encore, de la zone où se trouvent les logements. Ces plafonds sont eux aussi fixés par l’article 2 terdecies D de l’annexe III précité.

● L’article 5 de la loi de finances pour 2015 a levé l’interdiction pour le contribuable de louer le bien ouvrant droit à l’avantage fiscal à un ascendant ou un descendant, et ce pour les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2015.

En revanche, l’interdiction de conclure la location avec un membre du foyer fiscal a été maintenue. De ce fait, un contribuable ne peut cumuler le bénéfice d’une demi-part (ou d’une part) de quotient familial au titre d’un enfant rattaché au foyer fiscal – par exemple d’un enfant étudiant de moins de vingt-cinq ans – tout en louant à celui-ci le bien ouvrant droit au dispositif « Pinel ».

II.   Le contexte économique et budgétaire

A.   La contribution du dispositif « Pinel » à la relance de la construction neuve

Les chiffres publiés au cours des derniers trimestres par la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) permettent de constater l’impact de la réduction d’impôt « Pinel » sur les ventes de logements neufs à des investisseurs, lesquelles se sont notablement redressées à compter du dernier trimestre 2014 – soit l’entrée en vigueur de la plupart des dispositions de la loi de finances pour 2015 – et ont continué à croître au cours de l’année 2016, pour atteindre 61 325 ventes nettes, soit le double du chiffre constaté en 2013.

Évolution du nombre de ventes nettes au détail de logement
à des investisseurs

Source : chiffres de l’observatoire de l’immobilier de la FPI.

Le nombre de ventes nettes a crû de 14,4 % entre 2013 et 2014, de près de 44 % entre 2014 et 2015, et de près de 24 % entre 2015 et 2016. Les deux premiers trimestres de 2017 traduisent un maintien du niveau des ventes au niveau constaté en 2016.

L’évaluation préalable du présent article relève que « cette reprise du marché témoigne de la réussite du dispositif ʺ Pinel ʺ, qui répond aux attentes des investisseurs et constitue, de fait, un moteur pour la relance de la construction ».

B.   Environ 60 000 foyers fiscaux bénéficiaires de l’avantage fiscal en 2016

● La réduction d’impôt « Pinel » bénéficiait en 2016 à près de 60 000 foyers fiscaux, pour une dépense fiscale de 191 millions d’euros, tandis que les prévisions de pertes de recettes pour 2017 et 2018 s’établissent à respectivement 354 et 554 millions d’euros.

Évolution de la dÉpense fiscale associÉe au PInel-Duflot

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Pertes de recettes (en millions d’euros)

20

77

191

354

554

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires

7 016

25 307

59 044

Source : tome II des Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances.

En l’absence de réponses du Gouvernement aux questions du Rapporteur général, il n’est pas possible de présenter de chiffres plus détaillés et actualisés. En se fondant sur des chiffres transmis en 2016, environ 34 000 foyers fiscaux ont déclaré un investissement au titre de la réduction d’impôt « Duflot » ou « Pinel » au titre de l’imposition de revenus de 2015, pour un montant total d’investissements de 5,922 milliards d’euros – soit un investissement moyen de 173 700 euros. Environ 25 000 foyers fiscaux ont déclaré de tels investissements « Duflot » et « Pinel » en 2013 et 2014.

Comme pour les dispositifs précédents de soutien à l’investissement locatif, l’avantage fiscal est étalé sur plusieurs années, et la dépense fiscale au titre de l’année de réalisation de l’investissement ne représente qu’un neuvième de la dépense fiscale totale associée à l’investissement concerné – ou, depuis la réforme de la loi de finances pour 2015, qu’un sixième ou qu’un douzième.

De ce fait, les pertes de recettes se cumulent d’une année sur l’autre, ce qui explique leur forte croissance entre 2015 et 2018, et s’échelonnent jusqu’en 2032.

Il convient de noter qu’il peut exister un décalage entre l’année d’engagement de l’investissement, selon les modalités d’acquisition du logement neuf ou ancien à réhabiliter, et l’année d’imputation de la réduction d’impôt, ce qui explique que les effets du dispositif « Pinel » ne s’achèvent pas en 2030 (soit douze ans à partir de 2018), mais en 2032.

À titre d’exemple, un contribuable ayant acquis un logement en l’état futur d’achèvement en décembre 2017 bénéficiera de la réduction d’impôt au titre de l’année où le logement est achevé. Si le logement est achevé en février 2020, par exemple (soit dans la limite du délai de trente mois), le contribuable bénéficiera de la réduction d’impôt à compter de 2021 (au titre de l’imposition des revenus de 2020) ; s’il opte pour un engagement de location de douze années, la dépense fiscale afférente à cet investissement s’échelonnera jusqu’en 2032.

● Le coût annuel cumulé des différentes mesures qui se sont succédé en faveur de l’investissement locatif neuf a fortement augmenté en vingt-cinq ans. Il est ainsi passé de 345 millions d’euros en 1989 à 1,85 milliard d’euros en 2016, avec des prévisions de 1,86 milliard pour l’année 2017 et de 1,96 milliard pour l’année 2018.

Le dispositif « Scellier », y compris son volet dit « intermédiaire », représente à lui seul 60 % de la dépense fiscale enregistrée en 2016, soit près de 1,16 milliard d’euros.

Par ailleurs, l’incidence sur le budget de l’État de ces différentes mesures s’échelonne jusqu’en 2032 pour les plus récentes.

évolution de la dÉpense fiscale en faveur de l’investissement locatif
en métropole

(en millions d’euros)

Dispositif

Nombre de bénéficiaires en 2016

Fin

d’incidence budgétaire

Coût 2011

Coût 2012

Coût 2013

Coût 2014

Coût 2015

Coût 2016

Coût 2017

Coût 2018

« Périssol »

70 000

2024

60

51

50

45

45

45

45

45

« Besson » ancien

53 000

2020

35

26

20

28

42

37

nd

nd

« Besson » neuf

21 000

2019

37

26

22

18

17

17

14

10

« Robien » classique

215 000

2018

455

331

285

260

260

285

190

95

« Robien » ZRR + Scellier ZRR (1)

8 700

2021

14

9

9

10

10

13

13

13

« Borloo » populaire

29 600

2024

60

40

40

50

50

68

68

68

« Borloo » ancien

42 000

2027

20

20

24

28

44

40

40

40

« Scellier »

nd

2024

240

430

620

748

788

774

760

760

« Scellier »

 intermédiaire

nd

2030

120

215

325

408

394

387

380

380

« Duflot-Pinel »

59 044

2032

20

77

191

354

554

Total

 

 

1 041

1 148

1 395

1 615

1 727

1 857

1 864

1 965

(1) ZRR : zones de revitalisation rurale.

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II, annexées aux projets de loi de finances.

III.   Le droit proposé : la prorogation du dispositif pour quatre années, parallèlement à son recentrage géographique

A.   La prorogation de la réduction d’impôt jusqu’au 31 décembre 2021

● Le présent article vient proroger de quatre années la réduction d’impôt « Pinel », en portant son terme au 31 décembre 2021 (a du du I), ce qui permet de donner une visibilité certaine aux investisseurs.

Seraient donc éligibles à l’avantage fiscal :

– les logements acquis neufs ou en l’état futur d’achèvement avant le 31 décembre 2021 ;

– les logements que le contribuable fait construire et qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire avant le 31 décembre 2021 ;

– les logements acquis avant le 31 décembre 2021 et qui font ou ont fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf ;

 les logements vétustes acquis avant le 31 décembre 2021 et qui font ou ont fait l’objet de travaux de réhabilitation leur permettant d’acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs ;

 les locaux affectés à un usage autre que l’habitation acquis avant le 31 décembre 2021 et qui font ou ont fait l’objet de travaux de transformation en logements.

● Le présent article prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport d’évaluation de la réduction d’impôt « Pinel » avant le 31 décembre 2019, soit à mi-parcours de la période de prorogation de quatre années (III).

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié en juin dernier, la Cour des comptes relevait que les dispositifs d’incitation fiscale à l’investissement locatif n’ont jamais été évalués par leurs différents concepteurs, et qu’ils ne faisaient pas l’objet de contrôles permettant de s’assurer que les contreparties des allégements fiscaux ont bien été assurées sur la durée impartie.

Il apparaît donc utile de prévoir un travail d’évaluation et d’analyse sur le sujet, alors même que la prorogation de l’avantage fiscal porte sur une durée non négligeable, soit quatre années, et que ses incidences budgétaires vont s’étaler jusqu’en 2036.

B.   Le recentrage de l’avantage fiscal sur les zones géographiques les plus tendues

1.   Le découpage du territoire en cinq zones

● Le découpage du territoire national en zones A, B et C a été créé en 2003, dans le cadre du dispositif d’investissement locatif dit « Robien ». Il a été révisé en 2006, puis en 2009. La dernière révision a été réalisée par l’arrêté du 1er août 2014, mentionné supra, en application de l’article R. 304-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Le territoire est désormais découpé en cinq zones (A bis, A, B1, B2 et C), de la plus tendue (A bis) à la plus détendue (C). Ce zonage s’appuie sur des critères statistiques liés aux dynamiques territoriales (évolution démographique, notamment), à la tension des marchés locaux et aux niveaux de loyers et de prix.

● Selon les informations transmises par le ministère de la cohésion des territoires, les indicateurs retenus lors de la révision 2014 du zonage A/B/C étaient les suivants :

– part des ménages locataires du parc privé et allocataires des aides au logement dont le taux d’effort est supérieur à 39 % (données Caisse nationale des allocations familiales – CNAF) ;

– écart de loyer moyen entre le parc social et le parc privé chez les allocataires des aides au logement (données CNAF) ;

– part de ménages avec personne(s) rattachée(s) de dix-huit à trente ans (données Fichiers logements communaux – FILOCOM) ;

– taux de croissance de la population entre les recensements 1999 et 2010 (données Institut national de la statistique et des études économiques – INSEE) ;

– taux de croissance du nombre d’emplois entre les recensements 1999 et 2010 (données INSEE) ;

– taux de vacance supérieure à un an des logements du parc privé construits après 1989 (données FILOCOM) ;

– niveau des prix de vente moyens au mètre carré des appartements sur 2008 et 2010 (données INSEE) ;

– niveau des prix de vente médian des maisons sur 2008 et 2010 (données INSEE) ;

– niveau des loyers de stock en 2011 chez les allocataires des aides au logement (données INSEE ou Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne – OLAP).

Les six premiers indicateurs ont été agrégés au niveau des bassins de vie, et les trois derniers à l’échelle des unités urbaines.

● La carte ci-après présente le zonage géographique qui s’applique aujourd’hui, tel qu’issu de l’arrêté du 1er août 2014 :

Répartition du territoire entre les zones A bis, A, B1, B2 et C