N° 382

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 novembre 2017

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,
ratifiant l’ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant création de
l’établissement public Paris La Défense (n° 113),

 

PAR Mme Isabelle FLORENNES

Députée

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Voir les numéros :

Sénat : 550, 631, 632 et T.A. 112 (2016-2017).


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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION..................................................... 5

I. Pour une gouvernance décentralisée reposant sur une coopération territoriale renforcée

A. dun projet détat à un projet de territoire porté par les collectivités

1. Le recours à un établissement public pour doter Paris dun quartier daffaires de dimension internationale

a. La création de l’EPAD

b. Les difficultés rencontrées par létablissement

2. Une gouvernance bicéphale confiée à un établissement aménageur et à un établissement gestionnaire

a. La gestion du site par lEGPD, devenu Defacto

b. La création de lEPADESA en remplacement de lEPAD

B. des difficultés persistantes freinant le développement de La Défense Seine Arche

II. un long processus de concertation pour parvenir à lémergence dun consensus

A. Une initiative législative cloturant deux années de travaux préparatoires

B. la préparation à la fusion des deux établissements existants

Contribution de M. Olivier Dussopt, co-rapporteur sur la mise en application de la loi (article 86, alinéa 7, du Règlement)

DISCUSSION GÉNÉRALE

EXAMEN des articles

Article 1er Ratification de lordonnance

Articles 2 à 8 Dispositions additionnelles modifiant l’ordonnance du 3 mai 2017

Personnes entendues


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Mesdames, Messieurs,

Premier quartier d’affaires européen et éternel chantier, La Défense s’est constamment réinventée depuis sa création à la fin des années 1950 pour répondre aux besoins de ses usagers et maintenir son attractivité et sa compétitivité sur la scène internationale.

Symbole de modernité, elle prend dès l’origine le contre-pied du quartier d’affaires historique de l’Opéra en privilégiant une architecture d’avant-garde. Des tours de verre abritant les sièges sociaux des plus grandes entreprises sont ainsi construites sur une dalle piétonne, véritable marqueur de l’identité du quartier, apposée sur les nombreuses strates souterraines réservées aux accès et aux installations techniques. Autour d’elle, les circulations routière et ferroviaire sont organisées de manière à assurer la desserte de la capitale.

Toutefois, le modèle de développement monofonctionnel qui prévalait lors de la conception de cet ensemble architectural est désormais dépassé : une forte attente est exprimée depuis plusieurs années par les riverains et les usagers de La Défense de modernisation et d’enrichissement de l’offre de services, de lieux d’animation et de transports.

Dans ce contexte, l’impérative mise aux normes d’installations vieillissantes et la poursuite de grands projets d’aménagement doivent s’inscrire dans une réflexion plus globale sur l’avenir du site. La réussite de l’U Arena et des Jardins de l’Arche témoigne, en ce sens, de louverture progressive de tout un quartier à dautres fonctions que laccueil de bureaux et la nécessité pour ce dernier de demeurer attentif aux évolutions des besoins des acteurs économiques comme des territoires qui l’environnent. Elle illustre également la qualité des projets qui peuvent émerger dune coopération territoriale mise au service dune même ambition.

Cette coopération doit néanmoins être renforcée, au-delà même du périmètre de la dalle. Aucun acteur ne peut décider seul du devenir d’un tel territoire, s’étendant sur plusieurs communes, constituant le bassin d’emploi d’1,6 million de personnes et le lieu d’implantation de plus de 3 600 entreprises ([1]). La poursuite de priorités locales en matière de logement, de services et d’espaces publics de qualité doit composer avec des enjeux métropolitains et régionaux d’aménagement du territoire, autour de grands pôles économiques, ainsi que nationaux, puisque La Défense constitue pour la France une référence à l’étranger.

L’intérêt pour le développement de ce territoire est donc partagé par de nombreux acteurs et sa gouvernance doit assurer une concertation constructive, à même de définir les contours d’un devenir commun.

Le présent projet de loi s’inscrit dans cet objectif. Il propose de ratifier l’ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017, prise sur le fondement de l’article 55 de la loi n° 2007-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris, tendant à :

– l’instauration d’un nouvel établissement public unique, dénommé « Paris La Défense », au 1er janvier 2018, chargé de l’aménagement et de la gestion de ce territoire et doté d’une gouvernance décentralisée. Les élus composant son conseil d’administration seront chargés d’œuvrer à la constitution d’un territoire plus cohérent et attractif ;

– la définition d’une stratégie de développement pluriannuelle, reposant sur un plan d’investissement à dix ans financé au moins à hauteur de 360 millions d’euros par les collectivités territoriales et qui doit permettre, en priorité, de remédier à l’obsolescence de certains équipements ou infrastructures.

La Défense doit ainsi devenir un lieu plus vivant, plus accueillant et plus fonctionnel, au service de ses usagers et des territoires qui concourent à sa réussite, mais également au service d’une ambition nationale que nous devons tous soutenir.

 

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I.   Pour une gouvernance décentralisée reposant sur une coopération territoriale renforcée

A.   d’un projet d’état à un projet de territoire porté par les collectivités

1.   Le recours à un établissement public pour doter Paris d’un quartier d’affaires de dimension internationale

a.   La création de l’EPAD

Créé en 1958 ([2]), l’établissement public d’aménagement de La Défense (EPAD) a pour mission d’aménager un nouveau quartier d’affaires parisien de dimension internationale dans le prolongement de l’axe historique reliant le palais du Louvre, l’avenue des Champs-Élysées et l’Arc de triomphe.

Le territoire choisi, au-delà de cet alignement représentatif de l’ambition du projet, est propice à sa conduite puisqu’il n’abrite que de modestes installations industrielles, des cultures maraîchères et des ilots d’habitations insalubres. Comprenant l’ancien rond-point de Courbevoie sur lequel se trouvait un monument érigé en hommage à la défense de Paris pendant la guerre de 1870, il en conservera le nom de « La Défense ».

Si le centre des nouvelles industries et technologies (CNIT), premier bâtiment du site inauguré le 13 septembre 1958, était destiné à accueillir divers salons, son architecture très avant-gardiste influence fortement le premier plan d’aménagement de La Défense conçu par l’EPAD qui conduira à l’édification de tours modernes à compter de 1964.

Au cours des décennies suivantes, et malgré deux grandes crises économiques qui affectent fortement le quartier d’affaires au milieu des années 1970 et 1990, les projets de nouvelles tours et d’infrastructures se poursuivent sous la gouvernance de l’établissement public.

b.   Les difficultés rencontrées par l’établissement

La mission d’aménageur de l’établissement est exercée pour le compte de l’État et des collectivités sur le territoire desquelles il intervient. Ces dernières sont en effet représentées à parité au sein de son conseil d’administration. À ce titre, il effectue les études préliminaires d’urbanisme, réalise les travaux d’infrastructure et cède aux investisseurs des droits à construire qui constituent sa ressource principale.

À cette mission initiale, s’ajoutent progressivement celles de gestion et d’animation du quartier qui lui sont confiées par l’État, alors que son modèle financier, qui repose sur ses activités d’aménageur, ne permet pas de les assumer dans des conditions satisfaisantes.

Au-delà des difficultés juridiques et comptables auxquelles ce dernier est régulièrement confronté, la Cour des comptes souligne ainsi, dans son rapport public de 2008 ([3]), faisant suite à un référé de 2007 ([4]), que :

– la mission de gestionnaire assumée de fait par lEPAD seffectue « en dehors de tout cadre juridique régulier » et sans que létablissement ne dispose des ressources nécessaires. En effet, ce dernier ne perçoit aucune recette fiscale générée par l’activité économique du quartier et se trouve confronté à un important déficit d’exploitation, mettant en péril sa capacité à accomplir ses missions. Par conséquent, l’entretien des équipements est réduit à la portion congrue et leur dégradation s’accélère ;

– le fonctionnement du conseil d’administration est fortement entravé par le refus des collectivités territoriales d’assumer certaines charges d’exploitation et « si une remise en ordre a été opérée à partir de 1998 (élection à la présidence de létablissement dabord dun haut fonctionnaire puis délus du conseil général des Hauts-de-Seine à partir de 2005), il nen demeure pas moins que les problèmes de fond liés aux conflits permanents avec les collectivités territoriales siégeant au conseil ont subsisté » ([5]) ;

– le vieillissement des tours et des infrastructures rend nécessaire des investissements importants que l’établissement ne peut prendre à sa charge.

Pour répondre à cette situation, le législateur a décidé de réformer la gouvernance de létablissement de manière à redéfinir les responsabilités entre lÉtat aménageur et les collectivités territoriales gestionnaires.

2.   Une gouvernance bicéphale confiée à un établissement aménageur et à un établissement gestionnaire

a.   La gestion du site par l’EGPD, devenu Defacto

À la suite d’une initiative parlementaire de M. Roger Karoutchi, la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 ([6]) procède à la création de l’établissement public de gestion du quartier d’affaires de La Défense (EGPD, dénommé « Defacto » à compter de 2010), dont la gouvernance est confiée aux collectivités territoriales.

Depuis le 1er janvier 2009, cet établissement assure la gestion, la promotion et l’animation des équipements et des espaces publics ([7]) situés sur le périmètre de l’opération d’intérêt national de La Défense (OIN) ([8]).

Son conseil d’administration est ainsi composé de trois collectivités : le conseil général des Hauts de Seine (sept membres) et les villes de Puteaux et de Courbevoie (trois membres chacune). Un comité consultatif réunissant quatorze représentants des acteurs économiques et des autres usagers du quartier d’affaires est également appelé à formuler des avis destinés au conseil d’administration sur toute question relative à la gestion de ce territoire.

En dehors des recettes issues de l’exploitation de certains aménagements (comme les parkings) et de subventions publiques ([9]), cet établissement est financé par ces trois collectivités, à proportion de leur représentation au sein du conseil d’administration, dans des conditions fixées par le code de l’urbanisme, soit à hauteur de 7/13e pour le département (autour de 8 millions d’euros par an en moyenne sur la période 2012-2016) et de 3/13e pour les communes (autour de 3,5 millions d’euros par an chacune).

L’établissement a défini trois grands axes de gestion et de promotion de La Défense reposant sur :

– le développement des services rendus aux usagers ;

– la restructuration des espaces publics de manière à améliorer la qualité de vie et les déplacements sur la dalle ;

– le renforcement de la politique d’animation afin de doter ce quartier d’une nouvelle identité plus vivante et plus diversifiée.

La création de cet établissement a permis, en contrepartie, de recentrer l’EPAD sur sa mission principale d’aménageur.


Périmètre d’intervention de DEFACTO
 

Source : Defacto.


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b.   La création de l’EPADESA en remplacement de l’EPAD

Le territoire de l’EPAD avait été révisé par un décret du 19 décembre 2000 : son périmètre était restreint à l’OIN de La Défense, tandis qu’un nouvel établissement public d’aménagement Seine-Arche (EPASA) devenait compétent pour l’OIN relatif à l’aménagement de Nanterre et de La-Garenne-Colombes.

Un décret du 2 juillet 2010 ([10]) revint sur cette réforme en fusionnant les deux établissements aménageurs au sein de l’établissement public d’aménagement de La Défense-Seine Arche (EPADESA), dont le périmètre d’intervention couvre ainsi le quartier historique de La Défense et celui de Seine-Arche.

Cet établissement est chargé, sous réserve des compétences dévolues à Defacto, « de procéder à toute opération de nature à favoriser laménagement, le renouvellement urbain, le développement économique et social, et le développement durable des espaces compris à lintérieur [de son] périmètre » ([11]).

Il a également été chargé de la poursuite des projets de développement initiés par l’EPASA et du « plan de renouveau de La Défense », décidé par l’État en 2006. Ce dernier fixait un programme d’investissements pour la période 2007-2013 reposant sur la démolition ou la rénovation d’immeubles anciens, la construction de nouveaux bâtiments et la création de logements.

L’EPADESA s’est, par ailleurs, engagé depuis 2015 dans une nouvelle stratégie de développement sur 10 ans dont l’objet est de transformer progressivement La Défense en décloisonnant le quartier d’affaires et en modernisant ses aménagements. L’objectif est bien de porter un projet de territoire associant étroitement les élus locaux concernés, en concertation avec l’État.

Les enjeux de cette modernisation sont importants puisqu’ils nécessitent de rénover les infrastructures existantes, d’améliorer la desserte du territoire de La Défense Seine Arche, de constituer un parc de logements mixtes, de recréer un véritable centre-ville et de diversifier les structures économiques accueillies (grandes entreprises, start-up, co-working, etc.).


Une stratégie ambitieuse pour un territoire hors norme

Les principaux chiffres relatifs à l’occupation et aux caractéristiques du périmètre d’intervention de l’EPADESA permettent d’appréhender les atouts dont bénéficie le territoire La Défense Seine Arche, mais aussi les défis à relever pour assurer la cohérence de son développement.

Étendu sur 564 hectares, dont 164 sur le quartier d’affaires et 31 piétonniers, il accueille plus de 3 600 entreprises, 45 000 étudiants et 42 000 habitants, dont 20 000 sur le quartier historique de La Défense, et constitue le bassin d’emploi d’1,6 million de personnes.

Dans ce contexte, le plan stratégique et opérationnel adopté en 2015 a pour principaux objectifs de :

– moderniser le quartier d’affaires et l’ouvrir davantage sur les communes qui le composent ou l’entourent, notamment en rénovant les axes de circulation ;

– placer la thématique du logement au cœur des enjeux de solidarité et d’attractivité ;

– engager une « révolution qualitative » au service des usagers de La Défense ;

– inscrire ce territoire dans la transition énergétique et écologique ;

– participer à la construction du Grand Paris.

Cette stratégie est portée par des résultats financiers encourageants. En effet, le chiffre d’affaires de l’établissement s’est établi à 109 millions d’euros en 2016 grâce notamment à la signature d’actes de vente importants ([12]), tandis que ses charges d’aménagement représentaient 76,4 millions d’euros. Après retraitement des dépenses de fonctionnement, le résultat net de l’établissement s’établit ainsi à 18,8 millions d’euros.


principaux aménagements situés sur le périmètre de l’epadesa