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I. Un effort budgétaire et en matière d’effectifs rompant avec une longue période de réduction du format des armées

Le projet de LPM 2019-2025 présenté par le Gouvernement constitue une rupture majeure, après des années de réductions d’effectifs et de modernisation à marche forcée du ministère des Armées. Alors même que l’assainissement des finances publiques se poursuit, il représente un effort « exceptionnel », conformément à la décision du président de la République de donner la priorité aux domaines régaliens.

A. Un effort budgétaire significatif et cohérent

Il convient de rappeler que l’effort de défense a connu une érosion continue depuis dix ans, tant par rapport au PIB (de 2,30 % en 2007 à 1,79 % en 2016) que par rapport au niveau global de la dépense publique. Compte tenu de l’intensité des menaces auxquelles notre Nation doit faire face et l’engagement soutenu de nos forces armées, ce processus a été interrompu à compter de l’année 2015.

La France se distingue de ses alliés par son modèle d’armée complet, qui garantit son autonomie stratégique et sa capacité à intervenir sur le territoire national et sur des théâtres extérieurs. L’intense engagement opérationnel des forces armées justifie également une hausse de l’effort de défense pour pourvoir aux besoins de renouvellement des matériels, équiper les nouvelles recrues de la force opérationnelle terrestre, recruter dans certaines spécialités prioritaires comme le renseignement et le cyber, et améliorer la condition du personnel afin de garder les compétences nécessaires aux forces armées et préparer l’avenir. L’effort financier, pour considérable qu’il soit, ne pourra constituer l’unique réponse à tous ces enjeux : la réalisation de ces ambitions imposera aussi des démarches de modernisation, de rationalisation et de coopération avec nos alliés.

1. L’évolution des crédits

Le présent projet de loi constitue une rupture majeure à plusieurs titres :

– il est porteur d’un effort financier exceptionnel au profit de la défense afin d’atteindre un budget à hauteur de 2 % du PIB à horizon 2025 ;

– cet effort est soutenable : il n’est assis sur aucune hypothèse hasardeuse ou pari risqué et il est assorti de plusieurs mesures de bonne gestion ;

– il s’inscrit dans la durée : il assure un lien entre plusieurs « temps », le temps de la réparation, le temps de la remontée en puissance, et le temps de la construction de l’avenir.

a. Un effort exceptionnel au profit de la défense

Entre 2019 et 2023, 197,8 milliards d’euros seront consacrés à la mission « Défense », c’est-à-dire au budget des armées stricto sensu, hors budgets consacrés aux anciens combattants ou à la gendarmerie nationale. Au total, la LPM prévoit 294,8 milliards d’euros au profit de la défense entre 2019 et 2025.

Évolution du budget de la Défense* depuis 2009 et programmation 2019-2025

(en milliards d’euros courants de crédits de paiement)

(*) Mission « Défense », hors pensions. (**) Moyenne calculée sur les deux années restant pour atteindre 295 milliards d’euros en 2025.

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

b. Un effort soutenable

Si la hausse du budget de la défense prévue par le projet de LPM représente un effort inédit, il n’en est pas moins soutenable.

● Une programmation assise sur des crédits budgétaires et non sur des recettes exceptionnelles

Conformément à une recommandation constante de la Cour des comptes, l’effort financier au profit de la défense repose exclusivement sur des crédits budgétaires. La LPM 2019-2025 rompt ainsi avec les deux précédentes, qui avaient conditionné une partie de la programmation sur des recettes exceptionnelles conséquentes. Leur non-réalisation, tant en termes de montant que de calendrier, avait ainsi remis en cause l’équilibre de la programmation 2009‑2014, imposant, pour les programmes d’armement, des renégociations de cibles et des étalements de livraisons particulièrement coûteux.

Quant aux recettes issues de cessions de biens immobiliers ou de matériels, elles seront intégralement conservées par le ministère des Armées. ([7]) Plus particulièrement, les produits de cessions immobilières et les redevances d’occupation du domaine seront affectés prioritairement au financement des infrastructures de défense. ([8])

Aucun pari risqué ne met ainsi en danger la programmation 2019-2025, ce qui offre davantage de visibilité et de sécurité aux armées comme aux industries de défense.

● Une programmation cohérente avec la loi de programmation des finances publiques

En application de l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 ([9]), le Gouvernement s’est assuré, dans le rapport annexé, de la cohérence entre la LPFP et le présent projet de loi de programmation militaire.

Pour mémoire, la LPFP fixe une trajectoire ambitieuse de baisse du niveau des prélèvements obligatoires (- 1 point de PIB), du niveau des dépenses publiques (- 3 points de PIB) et du niveau de la dette publique (- 5 points de PIB). Pour respecter ces objectifs, les dépenses pilotables de l’État, incluant les dépenses retracées par la mission « Défense », devront évoluer comme suit :

Norme de dépenses pilotables de l’État*

(en milliards d’euros courants)

Année	2018	2019	2020	2021	2022
Norme de dépenses pilotables de l’État	257,9	259,5	260,5	262,5	264,5

(*) La norme de dépenses pilotables de l’État comprend les dépenses du budget général hors missions « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS « Pensions » les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale ; les budgets annexes hors contributions au CAS « Pensions » ; les dépenses des comptes d’affectation spéciale hors « Pensions », « Participations financières de l’État » et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers ; le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Source : article 9 de la LPFP 2018‑2022.

Plafonds deS crédits de paiement pour la mission « Défense »

(en milliards d’euros, à périmètre courant)

Mission	2017	2018	2019	2020
Défense	32,44	34,20	35,90	37,60

Source : article 15 de la LPFP 2018‑2022.

Dans ce contexte, le rapport annexé souligne l’ampleur de l’effort financier consenti au profit des forces armées et confirme bien que l’évolution des effectifs prévue par le projet de loi de programmation militaire est conforme aux plafonds d’emplois ministériels induits par les dispositions de la LPFP.

En revanche, il prévoit une dérogation (alinéa 483) à l’article 17 de la LPFP qui plafonne le niveau des restes-à-payer de l’État.

À cet égard, le rapporteur rappelle que les grands programmes d’équipement s’étalent sur plusieurs dizaines d’années. C’est pour cette raison que la distinction que fait le droit budgétaire entre les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) est particulièrement pertinente dans le domaine de la défense. Les restes-à-payer sont constitués par la différence cumulée entre les AE et les CP.

Les restes-à-payer de la mission « Défense » atteignent aujourd’hui plus de 52 milliards d’euros, soit près de la moitié des restes à payer pour l’ensemble du budget de l’État (110 à 120 milliards d’euros environ).

Un mécanisme de plafonnement trop rigide pourrait freiner le lancement d’investissements particulièrement nécessaires pour la défense nationale, comme par exemple la modernisation de la dissuasion nucléaire, et empêcher la réalisation d’économies d’échelle dans le cadre de commandes multiples. Surtout, un plafonnement des restes-à-payer pourrait inciter à recourir à des stratégies de contournement préjudiciables aux principes budgétaires d’unité, d’universalité et donc de sincérité.

● Un nouvel objectif de maîtrise du report de charges

Ce projet de LPM, plus crédible que les précédents, s’accompagne en outre d’objectifs de bonne gestion.

Le report de charges du ministère des Armées a connu une croissance soutenue depuis 2010, jusqu’à atteindre 2,9 milliards d’euros fin 2017 après un maximum de 3,5 milliards d’euros en 2014.

Évolution du report de charges depuis 2010

(en millions euros)

NB : Les avances dues sont intégrées au montant des dépenses obligatoires (DO) à partir de 2012.

Source : MM. François André et Joaquim Pueyo, Rapport d’information sur l’exécution de la loi de programmation militaire 2014-2019, Assemblée nationale, XVe législature, n° 718, 22 février 2018.

Cette hausse est le symptôme du « gel » budgétaire exercé massivement ces dernières années, en réponse au décrochage entre les ambitions de la LPM et les moyens budgétaires effectivement alloués à la mission « Défense ».

Le Gouvernement s’est engagé à une gestion infra-annuelle moins heurtée, grâce à la « sincérisation » du budget des opérations extérieures (OPEX) et a abaissé le taux de mise en réserve initiale (le « gel ») de 8 % à 3 % dès le projet de loi de finances pour 2018.

Le rapport annexé définit une trajectoire très ambitieuse de réduction du report de charges jusqu’à son niveau considéré comme « structurel et incompressible ». Rapporté au budget de la défense hors masse salariale, le report de charges s’établissait fin 2017 à 22 %. Le Gouvernement s’engage dans le rapport annexé à réduire cette part à 10 % en 2025, avec un point de passage à 12 % en 2023.

Évolution du report de charges entre 2019 et 2025

	2017*	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Report de charges en %	22	16	15	14	12	12	11	10

(*) Pour rappel.

Source : rapport annexé, alinéa 481.

c. Un effort dans la durée

Le projet de LPM 2019-2025 concilie différents horizons programmatiques :

– 2030, horizon du programme d’équipements et d’adaptation du modèle d’armée aux enjeux identifiés par la Revue stratégique d’octobre 2017 ;

– 2025, horizon du rehaussement de l’effort national de défense à 2 % du PIB, conformément aux besoins identifiés collectivement par les membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique-Nord (OTAN) ;

– 2023, horizon de la programmation détaillée de crédits budgétaires, qui correspond à la dernière année pour laquelle le Gouvernement actuel aura la responsabilité de préparer un projet de loi de finances avant l’avènement de nouvelles élections nationales.

C’est pourquoi la hausse sera progressive : 1,7 milliard d’euros par an jusqu’en 2022, puis trois milliards d’euros par an à compter de 2023.

La programmation est assortie d’une clause « de revoyure » qui rythmera l’exécution en instaurant des rendez-vous réguliers avec la représentation nationale. Une actualisation au moins aura lieu en 2021 pour affermir et sécuriser la trajectoire financière jusqu’en 2025. Une autre aura vraisemblablement lieu en 2023, pour tenir compte du résultat des élections nationales et de la loi de programmation des finances publiques qui fera suite à la LPFP 2018-2022.

2. La répartition par grands agrégats

Au travers de ce projet de LPM, le Gouvernement se fixe quatre grandes priorités politiques citées par ordre d’importance :

– l’amélioration du quotidien, pour les femmes et les hommes qui servent la défense de notre pays, en renforçant les moyens consacrés à l’infrastructure, aux « petits » équipements de cohérence, à la préparation opérationnelle, à la formation, ainsi qu’à la prise en compte des besoins des familles ;

– la « réparation du présent », s’agissant des matériels et de leur entretien ;

– la préservation d’un modèle d’armée complet, au service de cinq grandes fonctions stratégiques dont l’importance est réaffirmée et garant de notre autonomie stratégique, qui nous permettra de jouer un rôle moteur dans l’Europe de la défense ;

– la « préparation de l’avenir », avec l’innovation.

a. L’évolution de l’agrégat Équipements

Les équipements feront l’objet d’un effort particulier pendant toute la durée de la LPM, décrit dans le tableau ci-dessous.

Évolution des crédits consacrés aux équipements entre 2018* et 2025

(en milliards d’euros)

Agrégat	2018	2019	2020	2021	2022	2023	Total 19-23	2024	2025	Total 19-25	Moyen-ne
Équipement	18,3	19,5	20,8	22,3	23,7	26,1	112,5	28,8	31,5	172,8	24,7

(*) LFI 2018, pour mémoire.

Source : rapport annexé au projet de loi.

Le rapport annexé précise en outre les crédits prévus et les besoins exprimés pour les principaux postes de dépenses au sein de cet agrégat.

Éléments de programmation budgétaire relatifs aux équipements
d’après le rapport annexé

(en milliards d’euros courants)

Agrégat	Crédits prévus 2019-2023	Besoins exprimés 2019-2025
Dissuasion	25	n.c.
Programmes à effet majeur	37	59
Programmes d’environnement et d’accompagnement	13	19
Entretien programmé des matériels	22	35
Infrastructures de défense	7,3	11
Total Équipements	112,5	172,8

Source : rapport annexé au projet de loi.

Le soutien à l’innovation (études amont) sera porté à un milliard d’euros par an à partir de 2022, contre 730 millions d’euros par an en moyenne dans l’actuelle LPM.

b. L’évolution de l’agrégat Fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement et d’activité représenteront en moyenne 3,8 milliards d’euros par an, soit 19 milliards d’euros sur la période 2019-2023. Le rapport annexé ainsi que les réponses apportées par le ministère des Armées précisent que :

– la mise en œuvre du plan Famille représentera près de 530 millions d’euros de crédits de paiement sur la période 2019-2023 ;

– 1,3 milliard d’euros devrait être consacré à l’amélioration des conditions de vie et trois milliards d’euros à l’entretien des immeubles et à la maintenance.

– 480 millions d’euros sont prévus jusqu’en 2022 pour accompagner la mise en place de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM).

La remise aux normes des infrastructures de vie est bien citée parmi les objectifs prioritaires. En particulier, un plan de rénovation des lycées militaires sera mis en place dès le début de la LPM, afin de remettre les bâtiments à neuf et d’augmenter les capacités d’accueil.

3. Le mécanisme de financement des opérations

Conformément aux engagements du président de la République, les surcoûts opérationnels feront l’objet d’une provision plus sincère en loi de finances, afin de préserver le ministère de corrections brutales en cours de gestion.

a. La « sincérisation » de la provision au titre des opérations

Les engagements opérationnels de la France, à l’étranger ou sur le territoire national, suscitent chaque année des surcoûts. Ces surcoûts font l’objet d’une provision en loi de finances initiale (LFI). Le financement du reliquat, qui a pris des proportions importantes depuis 2013, est devenu un fort enjeu de gestion et une des principales causes de déstabilisation de la programmation militaire identifiées par nos collègues François André et Joaquim Pueyo dans leur rapport sur l’exécution de la LPM 2014-2019. ([10])

C’est pourquoi la ministre des Armées s’est engagée à procéder à la « sincérisation » du budget prévisionnel des opérations, comme le demande avec insistance la Cour des comptes depuis 2014. En conséquence, la provision au titre des surcoûts opérationnels augmentera progressivement, conformément à la trajectoire illustrée par le graphique suivant. À partir de 2020, 1,1 milliard d’euros seront provisionnés au titre des OPEX et 100 millions d’euros de crédits de masse salariale seront provisionnés au titre des missions intérieures (MISSINT).

Cette « sincérisation » progressive permettra de ne pas consommer une proportion trop significative de la hausse du budget de la défense et ainsi de préserver des marges de manœuvre pour répondre aux autres besoins urgents.

Évolution de la provision annuelle au titre des surcoûts opérationnels* depuis 2009 et coût final constaté

(en millions d’euros courants)

(*) Surcoûts OPEX et MISSINT, hors titre 5, hors titre 2 pour les missions intérieures, et nets des remboursements des organisations internationales.

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

b. Une double clause de sauvegarde

Si l’augmentation de la provision votée en LFI garantira davantage de visibilité et moins de mouvements de crédits en gestion, le financement du reliquat restera tout de même un enjeu. Afin de préserver les crédits d’équipements, l’article 4 du présent projet de loi prévoit une double clause de sauvegarde.

● Présentation des surcoûts OPEX et MISSINT dans la nomenclature budgétaire

Depuis la réforme de l’architecture budgétaire de la mission « Défense » en 2015, tous les crédits de personnel (titre 2) sont retracés sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense », sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration (SGA). Ce regroupement du titre 2 avait vocation à améliorer le pilotage global de la masse salariale en vue d’en assurer une meilleure maîtrise. Il en résulte un relatif éparpillement des crédits provisionnés au titre des surcoûts OPEX et MISSINT, entre le programme 178 et le programme 212, comme le montre le tableau ci-après.

La répartition des surcoûts opérationnels depuis 2014 dans la nomenclature budgétaire et comparaison entre prévision et exécution

(en millions d’euros)

Surcoûts		2014		2015	2016	2017	2018	2019	2020-2023
Provision en loi de finances initiale
OPEX	HT2 (P178)		280	280	280	280	405	n.c.	n.c.
	T2 (P212)		170	170	170	170	245	n.c.	n.c.
	Total		450	450	450	450	650	850	1 100
MISSINT	HT2 (P178)		-	-	-	-	-	-	-
	T2 (P212)		11	11	26	41	41	100	100
	Total		11	11	26	41	41	100	100
Exécution
OPEX	HT2 (P178)		795,8	821,2	888,2	1 037,2	n.c.
	T2 (P212)		322,3	295,3	283,6	292,3
	Total		1 118,1	1 116,5	1 171,8	1 329,6
MISSINT	HT2 (P178)		5,3	119,0	75,5	89,1
	T2 (P212)		16,4	57,1	97,0	123,7
	Total		21,8	176,1	172,5	212,8

n.c. : non connu. T2 = titre 2 = dépenses de personnel. HT2 = hors titre 2.

Sources : documentation budgétaire, article 4 du projet de loi.

La provision au titre des surcoûts opérationnels prévue à l’article 4 du projet de loi s’entend hors des crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures. Le rapport annexé précise que ceux-ci font l’objet d’une autre provision annuelle à hauteur de 100 millions d’euros.

● La double clause de sauvegarde

La provision au titre des surcoûts opérationnels prévue à l’article 4 du projet de loi est assortie d’une double clause de sauvegarde favorable au ministère des Armées :

– les surcoûts nets entendus hors investissements, hors crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures, et une fois perçus les remboursements dus par les organisations internationales font l’objet d’un financement interministériel ;

– l’excédent éventuel constaté en fin d’année est conservé par le ministère.

Il s’agit de garantir que les surcoûts constatés au-delà des provisions fixées en LFI seront bel et bien couverts en interministériel et – c’est là la nouveauté par rapport à la LPM 2014-2019 – que le ministère des Armées pourra conserver l’excédent éventuel constaté sur le périmètre de la provision OPEX-MISSINT si l’engagement opérationnel des forces armées diminue. Dans cette hypothèse, en effet, les armées auraient encore à assumer des charges fixes au titre de l’entretien programmé des matériels ou de l’entraînement.

La clause est donc pensée pour éviter un éventuel effet de ciseaux, dû à l’inertie de certaines dépenses. Les trois illustrations ci-dessous permettent de saisir les enjeux et les conséquences de cette double clause, étant entendu que le principe de fongibilité asymétrique (qui permet de diminuer les crédits affectés aux dépenses de personnel pour les attribuer à un autre type de dépense, mais pas d’effectuer l’opération inverse) sera appliqué.

Financement des surcoûts opérationnels dans trois cas de figure en application de l’article 4 du présent projet de loi

Exemple n° 1

(en millions d’euros)

Surcoûts constatés		OPEX	HT2 (a)	1 000
			T2 (b)	300
		MISSINT	HT2 (c)	90
			T2 (d)	110
		Total OPEX et MISSINT		1 500
Financements	Provision en LFI	OPEX	HT2	1 100 (e)
			T2
		MISSINT	HT2
			T2	100 (f)
	Autres financements	Remboursement des organisations internationales (g)	50
Surcoûts nets		Au titre de la provision OPEX – MISSINT soit [ (a) + (b) + (c) ] – (e) – (g)	240
		Au titre du T2 MISSINT soit (d) – (f)	10
Financement interministériel			250
Reste à payer par les armées			0
Reliquat au profit des armées			0

Exemple n° 2

Surcoûts constatés		OPEX	HT2 (a)	500
			T2 (b)	200
		MISSINT	HT2 €	90
			T2 (d)	110
		Total OPEX et MISSINT		900
Financements	Provision en LFI	OPEX	HT2	1 100 (e)
			T2
		MISSINT	HT2
			T2	100 (f)
	Autres financements	Remboursement des organisations internationales (g)	20
Surcoûts nets		Au titre de la provision OPEX – MISSINT soit [ (a) + (b) + (c) ] – (e) – (g)	- 330
		Au titre du T2 MISSINT soit (d) – (f)	10
Financement interministériel			10
Reste à payer par les armées			0
Reliquat au profit des armées			330

Exemple n° 3

Surcoûts constatés		OPEX	HT2 (a)	1 100
			T2 (b)	320
		MISSINT	HT2 (c)	30
			T2 (d)	50
		Total OPEX et MISSINT		1 500
Financements	Provision en LFI	OPEX	HT2	1 100 (e)
			T2
		MISSINT	HT2
			T2	100 (f)
	Autres financements	Remboursement des organisations internationales (g)	50
Surcoûts nets		Au titre de la provision OPEX – MISSINT soit [ (a) + (b) + (c) ] – (e) – (g)	300
		Au titre du T2 MISSINT soit (d) – (f)	- 50
Financement interministériel			250
Reste à payer pour les armées			0
Reliquat au profit des armées			0

B. L’enjeu DES RESSOURCES HUMAINES

Le projet de loi de programmation militaire 2019-2025 confirme la remontée en puissance des effectifs après l’interruption du processus de déflation intervenue en 2015. Il rompt ainsi avec des années de réductions du format des armées. Ces créations de postes répondent toutefois à des besoins ciblés et prioritaires.

1. Des créations de postes dans les domaines prioritaires

Afin de répondre à l’ambition opérationnelle et aux priorités de renforcement des services de renseignement et du domaine de la cyberdéfense, une trajectoire de 6 000 emplois supplémentaires est prévue sur la période 2019‑2025 à raison de :

– 1 500 créations d’emplois entre 2019 et 2022, conformément à la trajectoire de la LPFP 2018-2022 ;

– 4 500 créations d’emplois entre 2023 et 2025, à raison de 1 500 équivalents temps plein emploi (ETPE) supplémentaires par an.

Solde net ANNUEL des effectifs du ministère des Armées depuis 2009
Programmés jusqu’en 2025, prévus en LFI jusqu’en 2018 et exécutés jusqu’en 2017

(en ETPE et ETPT)

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

NB : Programmations exprimées en équivalent temps plein emploi (ETPE) et exécution en équivalent temps plein travaillé (ETPT)

Évolution des effectifs du ministère des Armées depuis 2009 et programmation 2019-2025

(en ETPE et ETPT)

Source : documentation budgétaire, projet de loi.

NB : Programmations exprimées en équivalent temps plein emploi (ETPE) et exécution en équivalent temps plein travaillé (ETPT)

Le tableau ci-dessous donne le détail précis des créations de postes supplémentaires prévues par employeur. Il convient de rappeler que ces soldes positifs recouvrent en fait des flux importants de départs et de recrutement.

Les 3 951 emplois créés au sein de l’état-major des armées pendant toute la durée de la LPM correspondent à la fois à des recrutements dans les unités opérationnelles (y compris cyber et renseignement et sécurité protection), dans le soutien interarmées (en particulier, le service de santé des armées) et dans le soutien aux exportations.

La priorité donnée au renseignement et au cyber se lit aussi dans les recrutements programmés dans les services de renseignement (DGSE, DRSD, DGRIS).

Les 400 postes supplémentaires créés au titre du soutien aux exportations (SOUTEX) se répartissent entre la direction générale de l’armement et les armées (CEMA).

Créations de postes prévues entre 2019-2025 par employeur

(ETPE)

Employeurs	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Total LPM
CEMA	242	167	156	245	895	1 123	1 123	3 951
SGA	3	0	22	25	26	39	39	154
DGA	72	35	35	47	321	191	191	892
DGSE	89	65	60	96	192	135	135	772
DRSD	31	32	26	36	66	12	12	215
DGRIS	1	1	1	1	0	0	0	4
UIP*	12	0	0	0	0	0	0	12
Total	450	300	300	450	1 500	1 500	1 500	6 000

(*) La montée en puissance de l’unité d’information des passagers (UIP), entité interministérielle récemment créée, s’effectue au détriment de 12 ETP prélevés par transfert budgétaire sur le plafond d’emploi ministériel des armées. Données en ETPE, périmètre PMEA, hors apprentis, hors volontaires SMV, hors SIAé.

Source : réponses du ministère des Armées au questionnaire du rapporteur.

Au total, la répartition par priorités est la suivante :

– renseignement (1 500 postes supplémentaires entre 2019 et 2025) ;

– cyberdéfense et action dans l’espace numérique (1 500 postes supplémentaires sur la même période) ;

– sécurité-protection (750 postes supplémentaires) ;

– soutien aux exportations (400 postes supplémentaires).

2. Les mesures spécifiques en faveur des personnels

Après des années de réductions d’effectifs, les ressources humaines du ministère des Armées devront faire face au double défi de la remontée en puissance ciblée des effectifs et de la fidélisation des personnels dont les compétences sont indispensables à nos forces armées.

Ainsi, les enjeux d’attractivité et de fidélisation sont abondamment détaillés dans le rapport annexé. À la politique d’action sociale, aux mesures d’amélioration de la condition du personnel, aux conditions du dialogue social, s’ajoutent plusieurs développements sur des mesures nouvelles destinées à satisfaire les nombreux enjeux de gestion des ressources humaines qui caractérisent la prochaine LPM.

a. Des leviers pour faciliter le recrutement

L’impératif de jeunesse des forces armées impose des flux de recrutement importants qui justifient des leviers spécifiques. Est notamment à l’étude la poursuite de l’exclusion des aspirants, élèves officiers et élèves sous-officiers du processus de contingentement destiné à maîtriser le pyramidage des effectifs par grade.

Pour faire face à des vacances de postes prolongées, l’article 16 du présent projet de loi prévoit en outre l’expérimentation de modes de recrutement innovants dans la fonction publique, dans des spécialités en tension et des régions où il est particulièrement difficile de recruter.

Le recrutement de certaines compétences et la fidélisation des personnels concernés imposent des mesures spécifiques. Un effort de valorisation concernera ainsi le corps des ingénieurs de l’armement, les praticiens du service de santé des armées, ainsi que les corps militaires et leur haut encadrement. Une politique de rémunération adaptée permettra aussi de conserver des compétences critiques (atomiciens, mécaniciens aéronautiques, praticiens de santé) ou émergentes (cyber, automates, intelligence artificielle) par ailleurs très recherchées sur le marché de l’emploi privé.

La complémentarité entre civils et militaires est rappelée. Un plan de requalification d’agents de catégorie C vers la catégorie B est mentionné ainsi qu’une élévation du niveau du concours externe de recrutement des ingénieurs des études et fabrication. La réforme du statut des ouvriers de l’État s’accompagnera d’une reprise des recrutements dans des spécialités rares.

Le complément indemnitaire annuel (CIA) des fonctionnaires sera revalorisé. Le rapport annexé souligne particulièrement que les mesures indiciaires ou indemnitaires affectant le niveau général de la rémunération des fonctionnaires civils seront adaptées à la fonction militaire dans un souci d’équité. Il est souhaitable de rompre avec les années antérieures qui se caractérisaient par des retards de transposition des mesures prises au profit des fonctionnaires.

La prise en compte de toutes les formes de handicap dans le recrutement de personnels civils sera encore renforcée, ce qui confirme l’engagement de longue date du ministère en faveur du recrutement de personnels blessés ou handicapés.

b. Des leviers pour dynamiser les parcours professionnels

L’adaptation des compétences aux besoins des forces armées et l’impératif de jeunesse imposent d’avoir recours à des leviers efficaces pour dynamiser les parcours professionnels.

À cet égard, l’article 15 du présent projet de loi prévoit d’habiliter le Gouvernement à proroger, en les adaptant, diverses aides au départ, destinées aussi bien aux militaires qu’aux civils.

Bien que le projet de loi de programmation ne prévoie pas de restructurations, le complément spécifique de restructuration est maintenu, ainsi que l’indemnité de conversion et le complément exceptionnel de restructuration qui peuvent être attribués aux ouvriers de l’État.

Le rapport annexé souligne que les spécificités des armées (gestion de flux et carrières courtes) justifieront le maintien d’un système de pensions de retraite adapté.

c. Le chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires

Après plusieurs années d’hésitations, le ministère s’engagera finalement en 2021 dans une réforme ambitieuse de la politique de rémunération des militaires, destinée à maîtriser la masse salariale et à améliorer la lisibilité du système indemnitaire, aujourd’hui caractérisé par son grand nombre de primes (174).

Ce chantier contribuera à simplifier le calcul de la solde, sécurisant de ce fait le chantier de reconstruction d’un système de liquidation de la solde. Le logiciel Source Solde entrera pour sa part en service progressivement, mettant fin aux errements du précédent logiciel Louvois.

d. Les mesures en faveur des réserves

Devenue indispensable à la réalisation des missions des armées, la réserve bénéficie d’un budget fixe de 200 millions d’euros par an, afin de parvenir à l’objectif de 40 000 réservistes opérationnels pour un emploi annuel moyen de 37 jours.

Dans un souci d’équité et de fidélisation, leur couverture sociale est améliorée par le présent projet de loi. La simplification des démarches administratives sera aussi au cœur de la stratégie de fidélisation des réservistes.

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II. Une programmation traçant des priorités claires en faveur de la réparation de nos armées

A. L’accent mis sur le renseignement et la cyberdéfense

Mme Florence Parly ministre des Armées, et le général François Lecointre, chef d’état-major des armées, l’ont rappelé devant la commission : la ressource annuelle moyenne consacrée à l’agrégat renseignement-cyberdéfense augmentera de 53 % par rapport à la période 2014-2019. Une telle revalorisation témoigne d’un effort substantiel mais nécessaire dans ces deux domaines, parfaitement cohérent avec la nouvelle physionomie des menaces, des conflits et des engagements opérationnels.

1. Le renseignement : un renforcement de la fonction « connaissance et anticipation » à maintenir dans la durée, notamment en matière de ressources humaines

● Si la Revue stratégique a confirmé la nécessité de maintenir et de consolider les cinq fonctions stratégiques « classiques » qui constituent les fondations d’un modèle d’armée complet et cohérent, l’Ambition 2030 entend opérer un rééquilibrage entre elles, en portant notamment un effort significatif en faveur de la fonction « connaissance et anticipation ».

Cette fonction est en effet essentielle, à tous les stades de la décision politique et militaire. En amont, une fonction « connaissance et anticipation » robuste constitue la garantie de disposer d’une capacité d’appréciation autonome de situation qui seule permet la prise de décision libre et souveraine. En aval d’une décision de mise en œuvre de moyens militaires, elle permet de conduire l’action opérationnelle dans des conditions optimales et de détenir et conserver la supériorité informationnelle, élément majeur de la supériorité stratégique et tactique.

Cette autonomie repose, dans la pratique, sur les capacités de renseignement des armées, qu’il s’agisse de la collecte, de l’analyse ou de l’exploitation des informations. À cet égard, le présent projet de LPM contribue à un renforcement significatif de notre posture nationale du renseignement. Cet effort se traduit tant dans le domaine des ressources humaines que dans le domaine des capteurs. Compte tenu des évolutions géostratégiques et technologiques, un tel effort devra nécessairement être maintenu au-delà de la période couverte par la programmation.

● S’agissant des ressources humaines, les effectifs du renseignement augmenteront de manière sensible, avec la création de 1 500 postes supplémentaires sur la période de programmation. D’après les informations communiquées au rapporteur, ces créations d’effectifs devraient s’opérer selon le cadencement suivant.

cadencement des créations de postes prévues dans le renseignement

2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Total LPM
199	152	104	146	421	239	239	1 500

Source : ministère des Armées – réponses au questionnaire du rapporteur.

Ces postes seront répartis entre les besoins propres des armées et ceux de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

Il est prévu que ces effectifs supplémentaires soient majoritairement affectés au renforcement des capacités de traitement des données collectées et au renseignement d’origine humaine.

De fait, les services doivent traiter, analyser et exploiter un flux exponentiel de données, provenant de capteurs toujours plus performants ([11]). Face à un tel afflux, le risque est celui de la submersion sous le « flot de données ». Il est donc essentiel de porter l’effort en matière de ressources humaines sur l’analyse et l’exploitation, ce que prévoit à juste titre le projet de programmation. Des compétences spécifiques devront être mobilisées, par le recrutement de profils « experts » à l’image des data scientists, des data analysts et autres géomaticiens.

Il faut être conscient du fait qu’à l’avenir, l’homme ne sera pas et ne pourra pas être seul pour réaliser de telles tâches. Son action devra être facilitée par le recours à des dispositifs d’intelligence artificielle (IA). Car au-delà de la recherche d’information, il s’agit d’être en mesure de croiser différentes sources, et l’exploitation des outils offerts par l’IA sera déterminante à cet égard.

Il convient de noter que la DGA travaille à la conception d’un programme ARTEMIS – pour Architecture de Traitement et d’Exploitation Massive de l’Information Multi-source – qui devrait constituer un outil particulièrement précieux pour la conduite de la fonction « connaissance et anticipation ».

● S’agissant des capteurs, un certain nombre d’équipements sont destinés aux forces pour consolider et moderniser les capacités de renseignement. Au total, quelque 4,6 milliards d’euros seront investis en faveur des équipements dans le domaine du renseignement.

Dans le domaine des systèmes spatiaux, la capacité d’écoute et de renseignement électromagnétique spatiale sera renforcée, avec la mise en service du système CERES qui viendra compléter les moyens terrestres, maritimes et aéroportés de recherche et d’interception des émissions électromagnétiques. CERES comprend des fonctions d’interception, de caractérisation et de localisation des signaux électromagnétiques par des moyens satellitaires, leur programmation ainsi que les moyens sols de contrôle des satellites. Un tel système contribue à la détection, à la caractérisation et au suivi des menaces, ainsi qu’à la connaissance des théâtres dans la profondeur puisqu’il permet une couverture mondiale en tout temps. CERES repose sur une constellation de trois satellites et permettra de recueillir, sur l’ensemble du globe, les informations permettant de cartographier et d’analyser le fonctionnement des émetteurs électromagnétiques. Il sera livré au cours de la période couverte par la programmation et son successeur sera quant à lui commandé sur la même période pour être livré à la fin de la décennie 2020.

Le système MUSIS ([12]), fruit d’une initiative européenne, vise à renforcer les moyens d’observation spatiale et permettra de remplacer l’actuel système Hélios opéré par la France. Il inclut une composante spatiale optique (CSO), deux composantes radar (italienne et allemande) et une composante optique champ large. MUSIS offrira des capacités de suivi de situation et de veille stratégique, d’aide à la prévention et à l’anticipation des crises et d’assistance à la planification et à la conduite des opérations. Par rapport à Hélios II, la composante optique se caractérisera par une meilleure résolution, une plus grande agilité de la plate-forme permettant l’identification de cibles plus petites, et par une augmentation importante du nombre d’images accessibles quotidiennement. Le premier satellite MUSIS sera lancé fin 2018, deux satellites supplémentaires devant être livrés sur la période 2019-2025.

S’agissant du renseignement aéroporté, le projet de LPM prévoit l’acquisition de deux avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR) d’ici 2025 ([13]) pour un parc prévu à huit appareils à l’horizon 2030, et de trois avions de reconnaissance stratégique (CUGE ([14])), lesquels ont vocation à remplacer les Transall C-160 Gabriel spécialisés dans le recueil du renseignement d’origine électromagnétique (ROEM) ([15]) : une unité sera livrée au cours de la programmation, trois appareils étant prévus à l’horizon 2030.

Ces deux programmes ont fait l’objet d’augmentations de cibles. Ainsi, comme le soulignait devant la commission le général André Lanata, chef d’état‑major de l’armée de l’air, le projet de LPM prévoit un effort conséquent dans le domaine des moyens de surveillance aéroportés, avec un quadruplement de la flotte ALSR et une augmentation de 50 % de la cible CUGE.

Enfin, le programme de charge ROEM sur Reaper est en cours ; il vise à doter le Reaper d’un capteur à champ large, capable d’orienter le capteur optique au « champ étroit ». Les armées devraient en disposer à l’horizon 2020‑2021.

S’agissant du renseignement naval, l’effort se traduira par la réalisation d’un programme nouveau, avec la commande d’un bâtiment léger de surveillance et de recueil de renseignement (BLSR) qui viendra utilement compléter les capacités offertes par l’actuel bâtiment d’essais et de mesures (BEM) Dupuy‑de‑Lôme et permettra, le cas échéant, des déploiements simultanés sur des théâtres différents. Il sera commandé pendant la période couverte par la programmation.

● Si l’effort en matière de ressources humaines et d’équipement est réel, il conviendra de le maintenir dans la durée, au-delà de la période de programmation. Si la « trame capteurs » offrira un éventail complet et cohérent de capacités, une vigilance restera de mise dans le domaine des ressources humaines. En effet, une partie des créations d’effectifs sont des créations « contraintes », associées précisément à la mise en œuvre de nouveaux équipements. Le renforcement progressif, dans la durée, des capacités de recherche, d’analyse et d’exploitation du renseignement devra donc s’accompagner d’un niveau de recrutement adapté même si, comme l’a relevé le général Jean-François Ferlet, commandant la direction du renseignement militaire, la solution à l’accroissement du flux de données ne peut relever seulement de la politique d’effectifs. Elle implique en effet une utilisation croissante de l’intelligence artificielle, pour mieux exploiter tant les flux que les stocks d’information.

En outre, si les services n’éprouvent pas de difficulté majeure à recruter des personnels, la fidélisation de ceux-ci demeure un point d’attention qui supposera une vigilance constante. Au-delà de la concurrence du secteur privé sur certaines spécialités (interprétateurs image par exemple), il existe par ailleurs une compétition interne, entre services, qui nécessite sans doute de mener un travail sur l’harmonisation des différents régimes indemnitaires.

2. L’espace : un atout et un risque

Les capacités de renseignement électro-magnétique et d’observation de la terre depuis l’espace, avec respectivement les systèmes CERES et MUSIS évoqués plus haut, ne couvrent pas l’ensemble de la contribution spatiale à la fonction « connaissance et anticipation ».

Le renseignement acquis doit pouvoir circuler de façon sécurisée à tout moment et en tous lieux, et notamment vers le champ de bataille. C’est la fonction du système militaire de télécommunication SYRACUSE III (SYstème de RAdiocommunication Utilisant un SatellitE) composé de deux satellites et de stations-sol. Il sera remplacé par deux nouveaux satellites SYRACUSE IV avant 2025. Ces satellites seront à propulsion électrique et le système, opérant en bandes X et Ka, verra sa sécurité cyber durcie, tout en étant rendu plus résistant au brouillage. La mise en orbite de ces satellites répondra aux besoins de communications croissants en raison de la numérisation des différentes capacités et de l’explosion du volume de données, résultant notamment de la mise en œuvre des drones. La LPM a pris la mesure de cet enjeu et va au-delà de la feuille de route initiale en prévoyant la livraison d’un troisième satellite SYRACUSE IV d’ici à 2030.

L’observation de l’espace depuis la Terre participe également du renseignement. Il est, d’une part, indispensable d’être en mesure de surveiller nos propres satellites et leurs orbites et, d’autre part, de détecter les éléments présentant un danger potentiel, qu’il s’agisse de débris ou d’autres objets spatiaux, afin, le cas échéant, de pouvoir déceler et attribuer un acte virtuellement suspect, voire malveillant. Le système français de surveillance des orbites basses de l’espace exo-atmosphérique, unique en Europe, repose sur le radar GRAVES (Grand Réseau Adapté à la Veille Spatiale), une réalisation de l’Office national d’études et de recherches aérospatiales (ONERA), permettant d’établir la situation spatiale jusqu’à 1 000 km d’altitude environ. Un catalogue des objets observés est établi. Au cours de cette LPM, le système fera l’objet d’une modernisation, déjà notifiée, pour le prolonger jusqu’à 2030. Les performances du traitement du signal seront accrues, grâce à un nouveau calculateur, ainsi que celles des antennes de réception. Les radars de trajectographie SATAM, complémentaires du système de veille, feront eux aussi l’objet d’une rénovation.

Le commandement interarmées de l’espace et le commandement de la défense aérienne et des opérations aériennes seront renforcés et modernisés.

Ainsi que le rappelait le général Jean-Pascal Breton, commandant interarmées de l’espace, auditionné par la commission, « l’espace est un formidable outil de coopération » qui s’appuie sur la nécessité de collaborer pour maintenir des coûts acceptables et se matérialise par un échange d’informations dans le respect de la souveraineté de chaque État. La France coopère avec de nombreux pays européens, dont elle utilise certaines capacités, et devra intensifier ses actions en ce sens afin de relever les défis que représentent, d’une part, la détection d’objets spatiaux de taille toujours plus réduite, leur nombre grandissant, et, d’autre part, et la banalisation de l’utilisation de l’espace, dont les conséquences restent à évaluer.

Le rapport annexé pose le libre accès et l’utilisation de l’espace exo‑atmosphérique comme une des conditions de notre autonomie stratégique. Mais ainsi que le relève la Revue stratégique, l’espace exo-atmosphérique est peu régulé et investi par les logiques de compétition stratégique et militaire. Il existe un risque de prolifération et des États pourraient vouloir dénier l’accès à l’espace ou y exercer des menaces. L’usage commercial grandissant et le nombre de constellations de satellites en orbites basses, les débris spatiaux, l’arsenalisation rampante mettront peut-être, à terme, les États face à la nécessité d’une réglementation internationale.

Le danger d’une dépendance exclusive aux services rendus par les moyens spatiaux est identifié dans le rapport annexé. Les armées devront donc entretenir les compétences permettant d’agir « en mode dégradé » dans toutes les situations.

3. Le domaine cyber : enjeu transverse et matrice des conflits de demain

● La préoccupation et la fonction cyber sont, somme toute, récentes. Le domaine « cyberdéfense » a fait l’objet d’une reconnaissance officielle, en tant que concept, dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 il y a dix ans seulement. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) a été créée l’année suivante, en 2009. La fonction cyber n’a été consacrée en tant que priorité nationale qu’à l’occasion de la publication du Livre blanc de 2013.

Le cyber fait dorénavant l’objet d’une attention constante, dans le domaine militaire mais également au-delà, dès lors que le cyberespace constitue un « méta-espace » immatériel qui englobe tous les autres, ignore les frontières physiques et méconnait les différences, juridiques et de nature, entre les différentes personnes physiques ou morales ou entre les différents secteurs d’activité. La revue stratégique de cyberdéfense, publiée par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) a récemment rappelé le niveau de la menace cybernétique, qui est de plus en plus complexe et prend de plus en plus d’ampleur.

Au-delà des rappels, essentiels, sur la nature et l’importance de la menace et sur le modèle français d’organisation en matière de cyberdéfense, cette revue stratégique constitue un réel vade-mecum pour la construction d’une nation plus résiliente face aux menaces cybernétiques. Les recommandations prioritaires qui y figurent, de natures et d’horizons temporels divers, constitueront à n’en pas douter une référence pour l’adaptation de notre modèle dans les années à venir. Sans les présenter de manière exhaustive, on peut néanmoins souligner les points suivants.

Dans le domaine de la consolidation de l’organisation de la cyberdéfense, la revue stratégique de cyberdéfense recommande la mise en place :

– de quatre chaînes opérationnelles bien identifiées : la chaîne « protection », la chaîne « action militaire », la chaîne « renseignement » et la chaîne « investigations judiciaires » ;

– d’un comité directeur cyber, chargé de suivre la mise en œuvre des décisions prises en matière de développement et d’organisation du domaine cyber par le conseil de défense et de sécurité nationale ;

– d’un comité de pilotage de la cyberdéfense, qui devra contribuer à améliorer la connaissance de la menace d’origine cyber, à élaborer une politique industrielle, réglementaire et normative de souveraineté numérique et à mettre en place une doctrine officielle de réponse globale à une crise cyber ;

– d’un centre de coordination des crises cyber, le C4, chargé de la gestion des crises non majeures.

Ce C4 mérite quelques développements. Si l’organisation actuelle des pouvoirs publics – via l’action de la cellule interministérielle de crise CIC – donne satisfaction s’agissant de la gestion des crises cybernétiques majeures, il est apparu qu’il manquait un organisme interministériel analogue s’agissant des événements de moindre ampleur. Un tel mécanisme serait permanent et permettrait d’associer au travail d’analyse de la menace et de préparation et de coordination de l’action l’ensemble des ministères concernés par une crise.

Le C4 serait organisé en trois strates :

– le C4 stratégique (C4 STRAT) : organe non permanent, il assurera le bon échange des informations et des analyses aux fins de faciliter la préparation des possibles réponses de l’État en prenant en compte l’ensemble des aspects (techniques, diplomatiques, voire judiciaires) ;

– le C4 technique (C4 TECH) : hébergé à l’ANSSI et présidé par le directeur général de celle-ci, il aura pour mission de superviser l’emploi des moyens relatifs à la résolution des crises cyber non majeures. En cas de crise majeure, il viendra en appui de la CIC ;

–le C4 restreint permanent et technique (C4 TECHOPS) : structure permanente, il permettra de produire une analyse partagée, entre les services compétents, de la menace, des modes d’action et des acteurs menaçants. Il constituera également un organe de réflexion quant à l’anticipation des réponses possibles à court et moyen termes.

Par ailleurs, il convient de relever les recommandations tendant à l’amélioration de la protection des activités sensibles au travers d’une plus grande implication des opérateurs de communications électroniques et des hébergeurs. Ces recommandations trouvent leur traduction juridique aux articles 19 et 20 du présent projet de loi, dont les dispositions sont schématiquement rappelées ci-après.

● Le rapport annexé au présent projet de LPM l’énonce clairement : « Le développement du cyberespace à l’échelle planétaire, la rapidité d’accroissement de la dépendance au numérique de nos moyens militaires ainsi que l’extension des risques d’attaque sur nos systèmes électroniques, nécessitent le développement de capacités de cyberdéfense dans toutes leurs dimensions. Transverse aux fonctions stratégiques qu’elle soutient, la cyberdéfense porte en son sein un enjeu de souveraineté nationale. »

Fait révélateur, le projet de LPM consacre un chapitre spécifique à la cyberdéfense dont trois articles visent à adapter la posture française :

– en matière de détection des cyber-attaques (articles 19 et 20) ;

– au niveau opérationnel (article 21 sur l’extension de « l’excuse pénale » aux cyber-combattants).

Ces articles témoignent, pour les deux premiers, d’une volonté de renforcer la résilience des réseaux et systèmes d’informations nationaux, qu’il s’agisse des éléments par nature sensibles et qui font disposent déjà d’un cadre législatif spécifique (systèmes d’information des autorités publiques et des opérateurs d’importance vitale (OIV), ou qu’il s’agisse des systèmes utilisés par les particuliers. Une telle extension des mécanismes de prévention des cyberattaques au-delà du champ « classique » confirme le caractère universel de la problématique cyber.

Les dispositions prévues permettront d’améliorer les capacités nationales de détection des cyber-attaques en autorisant la mise en place de systèmes de détection des attaques informatiques. Favorisant une démarche partenariale avec les acteurs concernés reposant sur le volontariat, les dispositions proposées permettront aux opérateurs de communications électroniques de recourir à de tels dispositifs de détection sur leurs réseaux. L’ANSSI pourra également mettre en œuvre de tels outils, dès lors qu’une menace particulièrement sérieuse serait susceptible d’affecter les systèmes d’information des autorités publiques ou des OIV.

Le troisième article témoigne quant à lui de l’intégration pleine et entière de l’action cyber et des cyber-combattants dans le champ de la confrontation militaire dans toutes ses composantes, en l’espèce en opérations extérieures. De fait et comme le rappelle le rapport annexé : « En matière de lutte informatique offensive, de nouvelles capacités d’action, intégrées à la chaîne de planification et de conduite des opérations, seront systématiquement ([16]) déployées en appui de la manœuvre des armées. »

● S’agissant des moyens, le présent projet de LPM s’inscrit pleinement dans le cadre des conclusions de la revue stratégique de cyberdéfense en renforçant les capacités des armées en matière de prévention, de détection et d’attribution des cyberattaques.

En outre, 1 500 créations de postes sont prévues sur la période 2019-2025 dans le domaine de la cyberdéfense et de l’action dans l’espace numérique, dont plus de 1 000 cyber-combattants, ce qui permettra de porter leur nombre à 4 000 personnels environ. Le cadencement des augmentations d’effectifs est prévu comme indiqué dans le tableau suivant.

cadencement des créations de postes prévues dans les domaines cyber et action numérique

Domaine	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Total LPM
Cyberdéfense	107	94	96	135	151	270	270	1 123
Digitalisation/Intelligence artificielle	22	6	6	18	145	90	90	377
Total	129	100	102	153	296	360	360	1 500

Source : ministère des Armées – réponses au questionnaire et calculs du rapporteur.

Sur le périmètre « cyberdéfense », environ 500 postes relèveront du chef d’état-major des armées et seront donc placés sous l’autorité du commandement de la cyberdéfense (COMCYBER).

● Face à la réalité, à la permanence et au renforcement probable des menaces de nature cybernétique, il est indispensable de renforcer les capacités des armées. Pour ce faire et en complément du cadre juridique et opérationnel existant – dont certains aspects sont adaptés et renforcés par le présent projet de loi –, le contrat de protection sera étendu au domaine de la cyberdéfense, avec la création d’une « posture permanente cyber » (PPC).

Placée sous le contrôle opérationnel du COMCYBER, la PPC regroupe l’ensemble des mesures prises pour assurer la défense des forces armées dans le cyberespace, en temps de paix comme de crise, ou de guerre. Il s’agit d’une posture comparable, dans l’espace numérique, aux traditionnelles postures permanentes de sécurité maritime et aérienne. Elle vise à préserver la liberté d’action des forces armées et du ministère des Armées et recouvre trois missions principales :

– surveiller l’espace numérique et détecter les atteintes affectant le ministère des Armées ;

– permettre aux forces de se déployer en sécurité au regard des menaces provenant du cyberespace, et d’accomplir leur mission ;

– contrer les agressions informatiques ou informationnelles, y compris en prenant les mesures visant à faire cesser les effets de l’attaque.

Pour la mise en place de la PPC, 139 effectifs sont prévus au cours de la prochaine LPM, qui renforceront le COMCYBER (27 postes), le centre d’analyse et de lutte informatique défensive (CALID, 59 postes) et le centre interarmées des actions sur l’environnement (CIAE, 53 postes). Les capacités des centres opérationnels de sécurité (SOC) des armées et de la 807e compagnie de transmissions seront également renforcées.

● Au-delà des questions relatives à la protection et à la résilience des systèmes, aux aspects opérationnels ou aux moyens tant humains que budgétaires, le cyber irrigue également le champ de la conception, de la production et de la maintenance des armes et équipements qui ont vocation à être opérés et mis en œuvre par les forces armées. L’aspect cyber doit en effet être pris en compte nativement dans les programmes d’armement afin, notamment, d’assurer la meilleure protection de ceux-ci face aux éventuelles menaces. Il s’agit là d’une préoccupation essentielle dans le contexte de la numérisation croissante de l’environnement de combat et de l’interconnexion toujours plus poussée des différents systèmes mis en œuvre par les armées.

B. Un effort accru en faveur de la fonction prévention

Le projet de LPM reprend les cinq fonctions stratégiques des précédents Livres blancs : « connaissance et anticipation », « dissuasion », « prévention », « protection » et « intervention ». Le rapport annexé affirme toutefois qu’un effort particulier sera consenti d’ici 2030 en faveur des fonctions « connaissance et anticipation » et « prévention ». Il présente toutefois explicitement les fonctions « connaissance et anticipation » et « prévention » comme faisant l’objet d’une politique volontaire de « renforcement », sans pour autant que les trois autres fonctions ‒ « dissuasion », « protection » et « intervention » ‒ soient affectées, dans la mesure où elles sont elles-mêmes l’objet d’une ambition de « consolidation ».

S’agissant de la fonction « prévention », l’effort annoncé est conforme aux conclusions de la Revue stratégique, dont le rapport annexé souligne qu’elle « appelle à rendre à la fonction “prévention” toute son importance dans une logique d’approche globale pour la gestion des crises ». Cette fonction, en effet, « vise à agir en amont, sur leurs facteurs de déclenchement, pour en réduire les risques d’occurrence et en maîtriser les effets ». L’effort en sa faveur se traduit principalement par :

‒ un renforcement et une plus grande mobilisation de nos forces prépositionnées, qu’il s’agisse des « bases opérationnelles avancées » en Côte‑d’Ivoire, à Djibouti et aux Émirats arabes unis ou des « pôles opérationnels de coopération » au Gabon et au Sénégal ;

‒ un nombre accru de déploiements maritimes permanents : le rapport annexé prévoit d’assurer « dans la durée » « deux à trois déploiements maritimes », alors que la LPM 2014‒2019 ne prévoyait de déploiements navals permanents que dans une à deux zones maritimes ;

‒ une mention expresse au titre de la fonction « prévention », dans le rapport annexé, de nos « déploiements de circonstance, notamment dans le cadre des mesures de la posture de défense et de dissuasion de l’OTAN », précisant que la participation de la France au dispositif de « présence avancée renforcée » ([17]) de l’OTAN à l’est de l’Europe « sera ainsi pérennisée » ;

‒ une ambition consistant à susciter, parmi nos partenaires de l’Union européenne, une volonté accrue d’engagement et d’intervention militaires.

1. Les forces prépositionnées

Nos « forces prépositionnées » sont définies, au sens large, comme l’ensemble de plusieurs catégories de forces françaises stationnées en permanence outre-mer et à l’étranger :

‒ les forces de souveraineté, basées dans nos territoires ultramarins suivants : les Antilles, la Guyane, La Réunion, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ;

‒ nos forces de présence, stationnés à l’étranger soit dans nos « bases opérationnelles avancées » de Côte-d’Ivoire, de Djibouti ou des Émirats arabes unis, soit dans nos « pôles opérationnels de coopération » du Gabon ou du Sénégal.

Le rapporteur souligne que le déploiement naval permanent qu’entretient la France depuis 1990 dans le Golfe de Guinée et au large des côtes d’Afrique de l’Ouest, sous le nom de « mission Corymbe », mérite d’être cité comme un élément à part entière de ce dispositif.

De même, comme le disaient en 2014 nos collègues Yves Fromion et Gwendal Rouillard dans leur rapport sur l’évolution du dispositif militaire français en Afrique ([18]), lorsque des opérations extérieures se poursuivent dans le temps, parfois plusieurs décennies, et que les forces qui y sont affectées voient leurs missions évoluer pour devenir assimilables à celles d’un prépositionnement « classique », elles peuvent être vues comme des « prépositionnements de fait ». Tel était le cas, par exemple de l’opération Épervier au Tchad avant sa refonte au sein de l’opération Barkhane, 28 ans après son lancement ; tel est aussi d’une certaine manière le cas, au Liban aujourd’hui, de l’opération Daman, nom de la participation française à la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL) depuis 1978.

La carte ci-après présente la place de ce dispositif dans l’engagement des forces françaises.

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a. Des forces réduites à leur minimum par la précédente LPM en dépit d’une utilité avérée

Bien que nos prépositionnements aient donné la preuve de leur utilité dans les opérations conduites peu avant l’élaboration de la LPM 2014‒2019, celle-ci a planifié une réduction de leurs effectifs à un niveau qui s’est avéré « juste insuffisant ».

i. Des missions variées, dont nos dernières opérations en Afrique ont montré l’utilité opérationnelle

Le dispositif militaire permanent de la France, qui repose sur les prépositionnements, sert à mettre en œuvre deux politiques distinctes :

– une politique de coopération opérationnelle et de « diplomatie de défense » avec les États voisins des lieux de stationnement des forces ou, dans le cas des forces de présence, leurs États hôtes ;

– l’entretien de capacités de réaction disponibles en cas de crise, soit au titre de la fonction opérationnelle « intervention » pour le cas des forces déployées hors du territoire national (y compris en mer), soit au titre de la fonction opérationnelle « protection » pour les forces de souveraineté. Dans ce cas, celles‑ci sont investies de missions de préservation de la souveraineté française, tant pour la protection des territoires ultramarins que de la zone économique exclusive (ZEE) qui s’y rattache, et tant contre des menaces de nature militaire ou sécuritaire que pour la gestion de catastrophes naturelles, comme l’a montré l’actualité récente.

En outre, l’entretien de ces forces contribue également à la fonction « connaissance et anticipation ».

Chaque force prépositionnée a des missions qui varient selon son statut :

‒ les bases opérationnelles avancées de Côte-d’Ivoire, de Djibouti ou des Émirats arabes unis constituent des « réservoirs de forces » interarmées, forts d’un millier d’hommes en moyenne, dont les opérations constituent la mission première et qui contribuent également à la coopération internationale ;

‒ les pôles opérationnels de coopération du Sénégal et du Gabon, composés de détachements interarmées de 350 hommes, ont pour vocation première la coopération opérationnelle ; selon les cas, ils peuvent toutefois être employés pour des opérations : lors de l’opération Serval, c’est d’ailleurs l’état‑major des Éléments français au Sénégal qui a constitué le noyau de la force projetée.

Quant aux forces de souveraineté, elles conduisent de nombreuses actions de coopération, en vue de renforcer la stabilité régionale, de consolider nos partenariats stratégiques et de permettre une appréciation autonome de situation, notamment par l’identification de signaux faibles annonciateurs de crises profondes. Elles permettent en particulier de soutenir la constitution de capacités susceptibles d’être engagées en opération de maintien de la paix. En matière de diplomatie de défense, leur contribution s’exerce dans toutes les zones. Ainsi, dans le Pacifique, les forces de souveraineté maintiennent la France au rang de puissance militaire européenne riveraine du Pacifique. Dans les Caraïbes, la qualité des relations internationales qu’entretiennent les forces de Guyane est essentielle, la Guyane étant le seul territoire ultramarin français à partager des frontières terrestres avec plusieurs États. Les forces aux Antilles consacrent des moyens importants à la coopération internationale, levier majeur dans la lutte contre les narcotrafics. Enfin, dans le sud de l’océan Indien, les FAZSOI entretiennent une coopération opérationnelle intense avec Madagascar, Maurice et les Comores, ainsi que les pays de l’Afrique australe.

Dans leur rapport précité, nos collègues Gwendal Rouillard et Yves Fromion étudient en détail la place des prépositionnements dans la conduite des opérations Serval et Sangaris. Il en ressort que ces points d’appuis et ces « réservoirs de forces », bien placés sur le continent africain, ont eu un rôle déterminant dans la réactivité de nos forces et le succès de nos opérations.

ii. Des moyens réduits au strict minimum par la précédente LPM

Le Livre blanc de 2013 prévoyait une « réduction de 1 100 emplois dans les forces prépositionnées et les outre-mer engagée dès 2014 ».

La réduction des forces de présence

Suivant ces orientations, la LPM de 2013 a planifié la suppression de 750 postes sur 3 950 dans l’ensemble du dispositif prépositionné, et ce en dépit de la création d’une nouvelle base opérationnelle avancée à Abidjan.

Cette manœuvre s’est traduite par un déplacement, de Libreville à Abidjan, de la base opérationnelle avancée chargée de la zone de responsabilité principale pour les opérations en Afrique de l’Ouest. La nouvelle base opérationnelle avancée d’Abidjan n’a pas été créée ex nihilo : elle a repris les installations utilisées jusqu’alors par l’opération Licorne. Les raisons motivant ce transfert étaient doubles :

‒ l’intérêt de conserver un point d’appui en Côte d’Ivoire après la fin du mandat de la force Licorne, en raison des potentialités offertes par le site d’Abidjan (son port en eaux profondes et ses infrastructures aéroportuaires) et de la qualité retrouvée des relations franco-ivoiriennes ;

– l’intérêt d’approfondir nos capacités de coopération en laissant à Libreville une structure spécialisée, à l’instar de ce qui avait été fait à Dakar.

Cependant, la réduction des effectifs des forces françaises à Djibouti n’a pas pu être conduite comme prévu, de 1 950 à 950 personnels. En effet, comme l’ont analysé nos collègues précités, le plan de restructuration était entièrement guidé par un objectif chiffré de déflation d’effectifs, sans analyse fonctionnelle et opérationnelle préalable.

Suivre l’objectif de déflation aurait conduit à « “sacrifier” soit la composante aérienne, soit la composante terrestre ». Or, compte tenu de l’instabilité croissante de la zone, de plus en plus menaçante pour les intérêts français en particulier, et de la concurrence internationale pour l’implantation à Djibouti ‒ où la France perd du terrain au profit de puissances amies, mais aussi au profit de concurrents moins coopératifs, les auteurs du rapport jugeaient dès lors le scénario de déflation à 950 hommes « intenable », tant pour le respect du traité de défense franco-djiboutien que pour la crédibilité de notre présence dans la région. Le 9 juillet 2014, le rapport de nos collègues présentait des estimations détaillées et argumentées évaluant à 1 300 hommes le strict minimum de forces à maintenir ; le 27 juillet suivant, le ministre de la Défense annonçait à Djibouti sa décision d’y maintenir 1 350 hommes.

La réduction du format des forces de souveraineté

La réorganisation des forces de souveraineté engagée par les LPM de 2009 et de 2013 a conduit à :

‒ des réductions d’effectifs massives, portant au total sur près de 25 % des effectifs, la déflation étant particulièrement forte dans le Pacifique, où la Polynésie française a perdu 50 % de ses effectifs ;

‒ l’érosion de certaines capacités opérationnelles, dont certains moyens aériens et maritimes indispensables aux missions des forces de souveraineté compte tenu de l’étendue de notre ZEE. Cette érosion a commencé à être endiguée grâce à la mise en service en 2017 de deux patrouilleurs légers guyanais (PLG) et de quatre bâtiments multi-missions (B2M) entre 2016 et 2018.

L’effort capacitaire prévu par le projet de LPM 2019-2025, tant en matière d’équipements (avec un patrouilleur léger guyanais et six patrouilleurs outre-mer supplémentaires entre 2022 et 2024) que d’effectifs, permettra de combler le déficit capacitaire dans ce domaine. Il portera en premier lieu sur les zones les plus éloignées et les plus affectées par les déflations précédentes, en particulier la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

b. Des missions nouvelles et des moyens supplémentaires

De façon cohérente avec l’accent mis par la Revue stratégique sur la fonction « prévention », les développements du rapport annexé au projet de LPM concernant le renforcement de cette fonction font une place particulière aux missions et aux moyens des forces prépositionnées. Ce dernier explique d’ailleurs que ce renforcement « permettrait de susciter une mobilisation accrue de nos partenaires et alliés, notamment européens, dans le cadre d’une approche préventive conjointe ».

i. Le rapport annexé annonce une extension des missions de nos forces prépositionnées

Une intensification de la coopération opérationnelle

Le rapport annexé décrit les forces prépositionnées comme constituant un « instrument clé de la stabilisation et de l’anticipation des crises », qui « concourt directement à la mise en œuvre de la fonction “intervention” et autorise une meilleure réactivité en cas de crise » en facilitant notamment « la bascule d’effort d’une zone à l’autre ».

Surtout, le réseau des points d’appui permanents « permet de bâtir, dès le temps de paix, des partenariats élargis avec les États hôtes ou avec les pays de la région ». Ces partenariats passent principalement par des actions de coopération, et le rapport annexé fixe pour objectif que ces « capacités à former et entraîner sur place des militaires de Nations partenaires et alliées » passeront de 20 000 à 30 000 stagiaires formés par an. Le document précise que « cette évolution visera en particulier à accompagner des solutions africaines de sécurité ».

En effet, cet accroissement répond pour l’essentiel aux besoins de formation de la force du G5 Sahel ; des missions de formation de six mois environ sont prévues pour l’état-major et les soutiens de la force ainsi que pour sept bataillons de combat des États y contribuant (la Mauritanie, le Mali, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad). Cet effort permettra aussi à la France de contribuer davantage à la consolidation des armées centrafricaines et ivoiriennes.

De même, le rapport annexé cite comme concourant à la fonction « prévention » les déploiements navals et les manœuvres aériennes, ponctuels ou récurrents, « mobilisant des moyens des trois armées et des forces spéciales ».

On soulignera que le rapport annexé cite à ce titre :

‒ non seulement les forces de présence, indiquant que « la configuration du réseau de bases opérationnelles avancées (Côte-d’Ivoire, Djibouti, Émirats arabes unis) et de pôles opérationnels de coopération (Gabon et Sénégal) est confirmée » ;

‒ mais aussi les forces de souveraineté, dont il rappelle qu’elles n’ont pas seulement une mission de protection, mais contribuent aussi à la prévention des crises « par les partenariats régionaux dans lesquels elles s’inscrivent ».

Une ouverture à nos partenaires européens

Le rapport annexé annonce aussi que la possibilité sera ouverte aux États européens qui le souhaitent de stationner leurs unités dans ces bases, afin d’améliorer la capacité globale de prévention. Il précise naturellement qu’un tel stationnement sera subordonné à l’accord des nations hôtes.

D’ores et déjà, nos forces de présence ont intégré des détachements européens de volume significatif ‒ entre 50 et 100 personnels. Ainsi, les Éléments français au Sénégal et au Gabon ont reçu le renfort de détachements espagnols et de leurs avions, tandis que les Forces françaises à Djibouti ont accueilli des détachements de surveillance maritime allemands et espagnols avec des avions de patrouille maritime P3 Orion, une équipe sanitaire allemande, ainsi que des équipes de protection embarquée de plusieurs pays européens participant à l’opération Atalante. De surcroît, les forces prépositionnées accueillent régulièrement des unités ou équipes de cadres d’armées européennes au titre de la préparation opérationnelle en zone équatoriale ou désertique.

Dans le cadre de la montée en puissance de la force G5 Sahel, le ministère des Armées indique que des contacts ont été pris en vue d’étudier les possibilités d’accueil au sein des Éléments français au Sénégal d’équipes de formateurs autrichiennes et britanniques. On signalera aussi que le Canada demande à pouvoir déployer une équipe logistique au sein des Forces françaises en Côte-d’Ivoire.

ii. La LPM prévoit des renforts d’effectifs significatifs

Le rapport annexé annonce que les effectifs de nos prépositionnements seront « renforcés de manière ciblée », précisant que ce renfort pourra aller « jusqu’à 300 effectifs supplémentaires » et, ce, « notamment au profit des soutiens ». Cette mesure portera l’effectif des forces prépositionnées, y compris les déploiements navals, de 11 050 à 11 350 hommes.

S’agissant des forces de présence, le ministère des Armées précise que l’effort portera avant tout sur le pôle opérationnel de coopération du Sénégal, chargé de l’appui des forces du G5 Sahel, et ensuite sur le pôle opérationnel de coopération du Gabon et la base opérationnelle avancée de Côte‑d’Ivoire. D’ici 2025, parallèlement à la montée en puissance de la force du G5 Sahel, une centaine de postes sera créée, pour la plus grande part au sein du pôle opérationnel de coopération de Dakar, mais aussi au sein de celui de Libreville et de la base opérationnelle avancée d’Abidjan.

La hausse de ces effectifs sera opérée progressivement entre 2019 et 2025, « en fonction de la croissance de la force G5 Sahel ». Elle portera sur des postes de « cadres formateurs » spécialisés dans toutes les compétences opérationnelles et de soutiens nécessaires, « ainsi que dans d’autres besoins émergents » ; le ministère des Armées envisage également le stationnement d’une compagnie d’infanterie supplémentaire au sein de ce dispositif.

S’agissant des forces de souveraineté, le ministère indique qu’elles seront renforcées, notamment dans le Pacifique et en Guyane, dans un double but :

‒ tenir compte du retour d’expérience des derniers engagements des armées, comme l’opération Harpie de lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane ou les missions d’appui aux services publics à l’occasion de l’ouragan Irma ;

‒ renforcer les capacités « de réactivité et d’autonomie régionale » de ces forces dans « certaines fonctions organiques fragilisées par les restructurations précédentes ».

S’agissant des déploiements navals, le rapport annexé revoit à la hausse le contrat opérationnel de la marine nationale. En effet, celle-ci sera en mesure d’assurer « dans la durée deux à trois déploiements maritimes » ‒ au lieu de deux selon la LPM 2014‒2019. Il explique qu’ainsi, les forces navales et aéronavales « contribueront à développer des coopérations régionales, à accroître notre connaissance des espaces concernés et à marquer la présence de la France ». Le ministère des Armées précise que les effectifs embarqués seront renforcés.

Le rapport annexé indique que ces déploiements pourront concerner tous types d’unités : tels que les bâtiments de projection et de commandement, les sous-marins nucléaires d’attaque, les avions de chasse, de surveillance et d’intervention ou de patrouille maritime ou les avions de détection et de commandement aéroporté (Airborne Warning and Control System, AWACS), des hélicoptères ou des forces spéciales.

2. Les coopérations européennes opérationnelles et en matière de prévention

Dans un contexte stratégique en dégradation rapide et durable, « l’Europe constitue, dans le cadre d’une relation transatlantique équilibrée, le cadre naturel de notre sécurité, de la protection de nos frontières, face à des défis qui ne peuvent être relevés qu’ensemble ». ([19])

En matière de défense, l’objectif de la France est la capacité d’action autonome de l’Europe, en complément de l’OTAN. C’est dans ce contexte que l’autonomie stratégique européenne et le niveau d’ambition définis par le Conseil européen prennent une importance croissante. Or, comme l’a rappelé la Revue stratégique d’octobre 2017, l’autonomie stratégique française est de plus en plus indissociable de l’autonomie stratégique européenne. C’est pourquoi la France, seul État-membre de l’Union européenne (après le « Brexit ») à disposer d’un siège permanent au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies et de l’arme nucléaire, doté d’un modèle d’armée complet et d’emploi, capable d’intervenir à l’extérieur, a joué et jouera un rôle moteur dans les dernières initiatives concernant l’Europe de la défense. Ces initiatives permettent à l’Union européenne de développer un éventail cohérent d’outils au service de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Dans cet esprit, la France a proposé l’Initiative européenne d’intervention. Pragmatique et résolument opérationnelle, elle doit permettre de forger une culture stratégique européenne pour faciliter de futurs engagements opérationnels conjoints entre pays européens. En développant un réflexe européen à travers des coopérations concrètes et ambitieuses entre forces armées, dans un certain nombre de domaines-clés, sur le fondement de la réciprocité et de l’échange d’expérience, la France entend ainsi fédérer un socle solide de pays européens ayant la volonté politique et les capacités militaires pour intervenir, conjointement, à l’avenir, au service de la sécurité européenne.

Comme le rappelle le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 367), le rôle réaffirmé de la fonction « prévention » permettra à la France de demeurer fidèle à ses engagements internationaux, afin que ses alliés puissent continuer de compter sur elle en toutes circonstances.

Le réengagement de la France vers les pays du Nord et de l’Est de l’Europe va se poursuivre, tout comme l’implication de la France en faveur de la sécurité européenne, au Sud, au Nord et à l’Est, de la Baltique à la Mer Noire. Pour mémoire, la France a participé à la police du ciel dans les pays baltes (Balitic Air Policing) dans le cadre de missions de quatre mois, par deux fois à partir de Šiauliai en Lituanie (en 2013 et 2016) et une fois à partir de Malbork en Pologne (2014). De mai à août 2018, quatre Mirage 2000 seront déployés à Ämari en Estonie pour participer à nouveau à la mission Baltic Air Policing. Outre leur dimension opérationnelle, ces missions ont un impact bénéfique sur la préparation opérationnelle des équipages : réalisations de mission opérationnelles réelles dans un contexte interallié particulier, missions d’entraînement avec des alliés (Allemands, Lituaniens, Polonais, Suédois) et activité aérienne régulière. Le coût moyen d’un détachement de quatre avions pour une durée de quatre mois est d’environ cinq millions d’euros.

Le « Brexit » ne remettra pas en question la coopération de défense de la France avec le Royaume-Uni, laquelle s’inscrit principalement dans le cadre des traités de Lancaster House. La coopération franco-allemande, qui s’illustre notamment à travers les conseils franco-allemands de défense, se poursuivra également. Un approfondissement des relations bilatérales avec l’Italie et l’Espagne est annoncé dans le rapport annexé, ainsi que le développement de liens renforcés avec d’autres partenaires européens, en particulier ceux identifiés dans le cadre de l’Initiative européenne d’intervention. Ces coopérations opérationnelles devront dynamiser les relations avec nos partenaires désireux de s’engager à nos côtés dans le voisinage de l’Europe. L’interopérabilité entre armées européennes sera un facteur clé de succès et la France souscrit pleinement à cet objectif.

Au niveau européen, le Conseil a adopté le 8 juin 2017 la décision portant création de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) au sein de l’État-major de l’UE (EMUE). La MPCC fournit un outil de planification et de commandement des opérations, par ailleurs partiellement cofinancées par le mécanisme Athéna : la mission de formation de l’UE (EUTM) en Somalie, l’EUTM en République centrafricaine (RCA) et l’EUTM Mali. Cette décision va dans le sens de l’ambition française d’un renforcement de la dimension opérationnelle de la PSDC.

C. Le maintien des grands programmes déjà engagés

Contrairement aux deux précédentes lois de programmation, le projet de LPM 2019‒2025 ne prévoit ni étalements calendaires des grands programmes d’armement, ni réductions de cibles, que ce soit dans le champ de la dissuasion ou en matière d’équipements conventionnels.

1. La poursuite des programmes intéressant la dissuasion

Le rapport annexé le souligne : « la loi de programmation militaire prévoit les moyens nécessaires au maintien sur le long terme de la dissuasion nucléaire, conformément aux orientations de la Revue stratégique ».

En la matière, le projet de LPM s’inscrit tout à fait dans la continuité des programmations précédentes. Il décrit ainsi la dissuasion comme la « clé de voûte de la stratégie de défense », qui demeure « strictement défensive et suffisante ». Elle reste présentée comme permettant à la France de préserver « ses intérêts vitaux » contre « toute agression d’origine étatique, d’où qu’elle vienne et quelle qu’en soit la forme » et contribue « de facto à la sécurité de l’Alliance atlantique et à celle de l’Europe ». Conformément aux conclusions de la Revue stratégique, le rapport annexé réaffirme que la posture permanente de dissuasion s’appuie sur deux composantes « indissociables », océanique et aéroportée, dont la « complémentarité offre au Président de la République une gamme élargie d’options stratégiques ».

a. Le renouvellement des deux composantes de la dissuasion

La modernisation des deux composantes est le gage de la crédibilité de notre outil de dissuasion, face à l’évolution du contexte stratégique et à l’émergence de nouvelles menaces.

i. La modernisation de la composante océanique

La modernisation de la composante océanique repose sur quatre programmes principaux :

‒ la modernisation de l’ensemble des sous-marins lanceurs d’engins (SNLE), qui sera conduite à son terme comme prévu ;

‒ la mise en service du missile M51.3, qui se déroulera selon le programme établi ;

‒ le développement de la future version du missile M 51, dans le cadre de l’approche dite « incrémentale » ;

‒ les travaux de conception du sous-marin nucléaire lanceur d’engins de troisième génération (SNLE 3G), programme dont le rapport annexé confirme que la « phase de réalisation » sera lancée pendant la période de programmation.

ii. La modernisation de la composante aéroportée

Le rapport annexé indique que la modernisation de la composante aéroportée sera poursuivie, avec :

‒ le « passage à un porteur unique Rafale » dès 2018 ;

‒ la rénovation « à mi-vie » du missile air-sol moyenne portée améliorée (ASMPA), vecteur des têtes nucléaires aéroportées.

b. La modernisation l’environnement de la dissuasion

Le rapporteur souligne qu’en plus des armes nucléaires, de leurs vecteurs et de leurs « porteurs », la mise en œuvre de la dissuasion repose sur un ensemble de programmes spécifiques, ainsi que sur un socle de capacités conventionnelles. Le projet de LPM pourvoit à la modernisation de l’ensemble de ces capacités.

i. Des programmes spécifiques

Lors de son audition du 6 mars devant la commission, le président‑directeur général de Thales a souligné le caractère crucial des transmissions nucléaires, qui ne peuvent souffrir aucun aléa de fonctionnement. Le rapport annexé indique que ces transmissions nucléaires « permanentes, sûres et résistantes » seront « adaptées » pour « apporter la souplesse, l’allonge et la résilience nécessaires à la stratégie de dissuasion ».

Surtout, l’outil de dissuasion dépend d’un ensemble d’études visant à garantir la fiabilité des têtes et à les améliorer au fur et à mesure. Dans ce cadre, le programme Simulation, que présente l’encadré ci-après, tient une place centrale.

Le programme Simulation

Le programme Simulation est né à la suite du projet « préparation à une limitation des essais nucléaires (PALEN) ». Lancé dès 1991 par la direction des applications militaires du CEA, le projet PALEN sera largement redimensionné au bénéfice de Simulation en raison de la signature de la France du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires en 1996.

Dès lors, le cœur du programme Simulation a évolué autour de trois volets :

– la physique des armes, permettant de dégager les grandes équations mathématiques nécessaires à la modélisation du déclenchement d’une arme nucléaire ;

– la simulation numérique qui permet de développer de codes de calcul intervenant dans la résolution des équations précédemment évoquées ;

– la validation expérimentale ou « par partie », reposant sur la réalisation d’expériences spécifiques en laboratoire et la lecture des résultats à la lumière des données collectées lors des anciens essais nucléaires.

La simulation s’appuie encore aujourd’hui sur deux installations fondamentales :

– l’accélérateur à induction de radiographie pour l’imagerie X (AIRIX), en service entre 1999 et 2012, et qui a été remplacé en 2014 par l’installation Epure, implantée à Valduc. Cette dernière sera pleinement opérationnelle à l’horizon 2022 ;

– le laser mégajoule, en service depuis 2014, qui est l’unique outil de validation expérimentale des phénomènes physiques intervenant lors l’explosion nucléaire.

Afin de garantir la sûreté et la fiabilité des armes nucléaires, la DAM, en partenariat avec l’entreprise française Bull/Atos, a développé avec succès des supercalculateurs dès le début des années 2000. Trois générations de l’outil de calcul TERA ([20]) se sont ainsi succédé depuis lors et une nouvelle génération, TERA 1 000, est en préparation.

À plus long terme, le programme Simulation répond à un besoin en formation et en certification de la nouvelle génération d’experts « post-essais nucléaires », amenée à garantir la performance de l’arme atomique. Le programme constitue également un important levier à destination des industries françaises dans le domaine des supercalculateurs, de l’optique et des lasers, comme vos rapporteurs l’ont déjà exposé.

Vos rapporteurs en sont convaincus, l’approfondissement du programme Simulation constitue bien le moyen le plus absolu de conforter la crédibilité de la force nucléaire, et doit faire l’objet d’un financement à la hauteur des enjeux. Ainsi par exemple du renouvellement des calculateurs, qui doit être opéré tous les cinq ans en raison de l’obsolescence des composants électroniques et de l’accroissement nécessaire de la puissance des calculs pour augmenter la précision. Il faudrait augmenter la puissance de calcul d’un facteur 100 d’ici 2021, ce qui nécessite un important effort financier.

Source : Rapport d’information de MM. Jean‑Jacques Bridey et Jacques Lamblin sur les enjeux industriels et technologiques du renouvellement des deux composantes de la dissuasion nucléaire, n° 4301, 14 décembre 2016.

Le rapporteur souligne également que le rapport annexé ne remet pas en cause la coopération franco-britannique en matière de dissuasion malgré le « Brexit », cette coopération reposant sur des instruments bilatéraux – les accords de Lancaster House – dont l’encadré ci-après présente la teneur.

La coopération franco-britannique

Dans le cadre du traité global de Défense franco-britannique signé à Londres, le président de la République française et le Premier ministre britannique ont signé le 2 novembre 2010 un traité relatif au partage d’installations radiographiques et hydrodynamiques. Les deux pays ont décidé de partager deux installations de physique expérimentale, ce qui se traduit par la construction et l’exploitation commune de l’installation radiographique et hydrodynamique Epure, sur le centre CEA de Valduc. Cela se traduit également par une installation pour des développements technologiques communs (diagnostics, machines radiographiques du futur) au sein du Technology Development Centrer, sur le centre de l’Atomic Weapons Etablishment à Aldermaston (Royaume-Uni).

Cette collaboration permettra à chacun des deux pays de garantir la fiabilité et la pérennité de sa dissuasion nucléaire, sans réaliser d’essai nucléaire, conformément aux engagements internationaux pris par la France et le Royaume-Uni.

Source : op. cit.

ii. Un socle de capacités conventionnelles

En outre, la mise en œuvre de la dissuasion se fonde aussi sur des capacités conventionnelles, telles que, pour la composante océanique, les sous-marins nucléaires d’attaque, les avions de patrouille maritime, les frégates, les pétroliers-ravitailleurs et les bâtiments de guerre des mines. Le projet de LPM prévoit la poursuite ‒ voire l’accélération ‒ de l’ensemble de ces programmes d’armement conventionnels.

Pour la composante aérienne, ce socle de capacités conventionnelles est alimenté principalement par le programme Rafale, et bénéficiera aussi de l’accélération du programme d’avions ravitailleurs MRTT.

2. La poursuite des grands programmes conventionnels

Rompant avec les deux dernières lois de programmation militaire, le présent projet de loi ne fait pas reposer son équilibre financier sur des renoncements capacitaires. L’ensemble des grands programmes est préservé, ce qui est de nature à conforter la BITD française. Il ressort en effet du volet capacitaire du présent projet de loi que :

‒ aucun programme en cours ne fait l’objet d’étalement calendaire ou de réduction de cibles majeurs ;

‒ au contraire, des accélérations de programmes et des augmentations de cibles sont prévues : en faveur du programme Scorpion en milieu terrestre, des flottes de patrouilleurs, d’Atlantique 2 rénovés et de pétroliers-ravitailleurs en milieu marin, et d’avions ravitailleurs MRTT en milieu aérien ;

‒ le projet de loi pourvoit à d’autres besoins exprimés par les armées, par exemple en matière de véhicules des forces spéciales, de remplacement des canons AUF1 par des CAESAR sans réduction de l’effectif du parc mentionné par le contrat opérationnel, ou encore le système de drone aérien de la marine (SDAM) ;

‒ l’effort ne porte pas sur les équipements les plus emblématiques, comme les avions de combat ou les frégates, lesquelles ne connaissent pas de hausse de format de la trame « frégates de premier rang » ;

‒ le principal point d’attention concerne les hélicoptères : le programme d’hélicoptère interarmées léger (HIL) est renvoyé au milieu de la période de programmation, tandis que les programmes Tigre et NH90 ne sont pas accélérés.

a. Une rupture avec la tendance fâcheuse des précédentes LPM à consentir des étalements calendaires et des réductions de cibles

Le tableau ci-après rappelle quels étalements des commandes et des livraisons et quelles réductions de cibles la LPM de 2013 avait prévus.

RÉDUCTIONS DE CIBLES CAPACITAIRES ET DÉCALAGES DE CIBLES CALENDAIRES

Programme	Modification par rapport à la programmation précédente
AIF	21 340 livraisons fin 2019 au lieu de 54 140
CAESAR	Premières livraisons complémentaires reportées après 2019, au lieu de huit prévues fin 2019
COUGAR rénovation	Dernière livraison en 2018 au lieu de 2017
MMP	Première livraison de munitions reportée à 2017 au lieu de 2014
NH90 / TTH	38 livraisons fin 2019 au lieu de 63
PPT	450 livraisons fin 2019 au lieu de 1058
SCORPION	92 livraisons de véhicules blindés multi-rôles (VBMR) fin 2019 au lieu de 441
Système de drones tactiques	14 livraisons de vecteurs fin 2019 au lieu de 35
TIGRE	20 livraisons d’appareils au standard HAD fin 2019 au lieu de 40
Véhicule 4-6 tonnes	Première livraison reportée au-delà de la période de programmation, au lieu de 2019
Véhicules légers de transport de personnes	Première livraison reportée au-delà de la période de programmation, au lieu de 2015

Source : Mmes Patricia Adam et Geneviève Gosselin-Fleury. Rapport sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, tome I, n° 1551, Assemblée nationale, XIVe législature, novembre 2013.

Or ces modifications sont souvent finalement préjudiciables aux intérêts de l’État, car le plus souvent, elles renchérissent le coût unitaire des équipements militaires. Pour les FREMM par exemple, l’État a perdu l’équivalent du prix d’une frégate à chaque renégociation de contrat. En outre, les étalements calendaires ont parfois pour effet de fournir aux forces des matériels qui s’avèrent au moment de leur livraison moins modernes que prévu, ce qui impose de coûteuses modifications des spécifications en cours de développement ou de production des matériels.

Surtout, ces étalements calendaires et réductions de cibles se sont traduits par des réductions de capacités concernant essentiellement la fonction « intervention ». La programmation de 2013 consentait ainsi des réductions de capacités programmées pour atteindre, en 2028 : 56 % de la capacité de chars lourds rénovés ; 34 % de celle des blindés du segment médian ‒ AMX 10 RC et ERC 90 Sagaie ‒ ; 39% pour les véhicules de l’avant blindés ; 13 % pour les canons de l’armée de terre ; 15 % pour les frégates de lutte sous-marine, 17 % pour les sous-marins nucléaires d’attaque ; 33 % pour les bâtiments de soutien logistique ; 40 % pour les patrouilleurs ; 33% des capacités de guerre des mines ; 20 % de celles de surveillance maritime ; 12 % de l’aviation de chasse, ou encore 27 % de l’aviation de transport tactique.

Rien de tel avec le projet de LPM qui nous est soumis. Il pourvoit à la poursuite des grands contrats d’armement.

b. La poursuite des grands programmes

i. Un plan d’équipement qui répond aux besoins des armées

Le tableau ci-après présente les dispositions du projet de loi concernant les principaux programmes d’armement conventionnel.

Évolution des principaux parcs d’Équipements Conventionnels

Programme	LPM 2014‒2019 actualisée		parc début 2019	projet de LPM 2019‒2025		parc fin 2025	commentaire
	cible	échéance		cible « ambition 2030 »	échéance
1. Composante terrestre
Leclerc rénové	200	2033	0	200	2033	122	sans changement
EBRC ([21]) Jaguar	248	2033	0	300	nd	150	- accélération du calendrier : 150 livraisons en 2025 au lieu de 110 - hausse de la cible : + 52
VBMR ([22]) Griffon	1 722	2033	3	1 872	nd	936	- accélération du calendrier : 936 livraisons en 2025 au lieu de 800 - hausse de la cible : + 150
VBMR léger ([23])	558	2033	0	978	nd	489	- accélération du calendrier : 489 livraisons au lieu de 400 en 2025 - hausse de la cible : + 420
AIF ([24])	101 000	2028	21 340	117 000	nd	93 340	- accélération des livraisons : 93 340 en 2025 au lieu de 60 000 - hausse de la cible : +16 000
CAESAr ([25])	77	2010	77	109	2025	109	- remplacement nombre pour nombre des 32 AUF1 de 155mm
NH90 Caïman TTH ([26])	74	nd	36	74 (dont 10 NH90 FS)	nd	70 (dont 6 NH90 FS)	- la cible avait déjà été portée de 68 à 74 Caïman TTH par l’actualisation de la LPM en 2015
Tigre HAD ([27])	67	2024	32	67	2025	67	- la cible avait déjà été portée de 60 à 67 Tigre HAD par l’actualisation de la LPM en 2015 - lancement annoncé d’un 3e standard du Tigre, adapté à un nouveau missile air-sol
MMP ([28])	1 550 ([29])	2025	250 ([30])	nd	nd	1 950	- accélération des livraisons : +400 missiles en 2025
VBL ([31]) régénéré	nd	nd	3	800	nd	733	- pas de changement majeur - son remplaçant, le VBAE ([32]), n’est pas cité
poids lourd de 4 à 6 tonnes	-	-	0	7000	2030	80	- programme nouveau - renouvellement des véhicules logistiques du segment de quatre à six tonnes
VLTP ([33]) protégé « segment haut » ([34])	-	-	0	1 060	nd	200	- programme nouveau
VLTP protégé « segment bas »	-	-	0	2 333	nd	0	- programme nouveau - commandes d’ici 2025
VLTP non protégé	3 700	nd	1 000 ([35])	4 983	2025	4 983	- programme prévu par la LPM actualisée pour après 2019, mais avancé par décision du Conseil de défense d’avril 2016
VLFS ([36])	241	nd	0	241	nd	241	opération d’ensemble « véhicules des forces spéciales »
PLFS ([37])	202	nd	25	202	nd	202
fardier des forces spéciales ([38]))	-	-	0	300	nd	300
2. Composante navale
FREMM ([39])	6		5	6	nd	6	- pas de changement majeur - format fixé à « 15 frégates de premier rang », de façon moins explicite que dans la LPM 2014‒2019 - parc de 17 frégates en 2025 : - dont 15 bâtiments NG ou modernisés : 2 FTI + 8 FREMM + 3 FLF rénovées + 2 FAA ([40]) ; - dont 2 navires d’ancienne génération maintenus en service : 2 FLF non rénovées
FREMM DA ([41])	2		0	2	nd	2
Frégate La Fayette (FLF) rénovée	(3) ([42])	2023 ([43])	0	3	nd	3
FTI ([44])	(5) ([45])	2029 (6)	0	5	nd	2
BATSIMAR ([46]) (métropole + outre-mer ([47])	- ([48])	-	0	19	nd	2 + 6	format en hausse, passant de : - 16 patrouilleurs début 2019 : 2 PLG + 14 navires anciens de diverses classes - 18 patrouilleurs fin 2025 : 6 patrouilleurs outre-mer + 3 PLG + 2 BATSIMAR + 7 navires anciens - 19 patrouilleurs en 2030
PLG ([49])	3 ([50])	nd	2			3
BSAH ([51]) patrimonial ([52])	4	2019	2	4	2019	4	pas de changement majeur
SNA ([53]) Barracuda	6	nd	0	6		4	pas de changement majeur
PATMAR futur ([54])	-	-	0	12 ([55])	0	0	- nouveau programme - commandes d’ici 2025
ATL2 ([56]) rénovés	15	2024	0	18	2025	18	- hausse de la cible d’avions rénovés : + 3 - réduction du parc, de 22 ATL2 à 18, ce qui laisse 4 appareils disponibles pour les opérations pendant les chantiers de rénovation
AVSIMAR ([57])	-	-	0	13 ([58])		3	- parc de 11 avions (dont 8 Falcon) en 2025, contre 13 avions d’ancienne génération en 2019
FLOTLOG ([59])	3	nd	0	4	nd	2	- hausse de la cible : + 1 - remplacement des pétroliers-ravitailleurs
SLAMF ([60]) (BM + BBPD + drones ([61]))	4 + 5 + 8	nd	0	4 + 5 + 8	2030	2 + 3 + 4	évoqué mais non financé par la LPM de 2013, qui renvoyait à une coopération franco-britannique
NH90 Caïman NFH ([62])	27	2022 ([63])	22	27	2022	27	- pas de changement majeur
avion de guet aérien embarqué	-	-	-	3	0	0	- remplacement des avions de guet aérien embarqués du groupe aéronaval
SDAM ([64])	-	-	-	15	nd	0	- équipement évoqué par la LPM 2014‒2019 mais renvoyé à l’après-2025 ; études et expérimentations en cours
3. Composante aérienne
Rafale (air + marine)	cible globale de 225 ([65]) avions de combat	nd ([66])	143 (102 + 41)	225 (185+40)	nd	171 (129 + 42)	- livraison de 28 Rafale de 2022 à 2024 - commande de 30 Rafale en 2023 pour une livraison d’ici 2030
Mirage 2000D rénovés		2024	0	55	2024	55	pas de changement majeur
total avions de combat :			254 ([67])			253
MRTT ([68])	12	2029	1	15	2025 (12 premiers avions)	12	- hausse de la cible : +3 - accélération du calendrier : 2025 au lieu de 2029 pour les 12 premiers avions
A400M Atlas	50	2030	14	cible globale de 53 avions de transport tactique ([69])	nd	25
C130-J	4	2019	2	cible globale de 53 avions de transport tactique ([69])	2019	4
SAMP-T NG ([70])	-	-	-	8	2030	0	- programme nouveau - commandes d’ici 2025

4. Capacités de renseignement
drones MALE ([71]) Reaper et EuroMALE (systèmes / vecteurs)	Reaper : 4 / 12		Reaper : 2 / 6	Reaper : 4 / 12 EuroMALE : 4 / 12	Reaper : 2019 EuroMALE : 2030	5 / 15 Reaper : 4 / 12 EuroMALE : 1 / 3	montée en puissance : - livraison des deux derniers Reaper en 2019 - lancement du programme d’EuroMALE en 2019 - première livraison d’EuroMALE en 2025
CUGE ([72])	-	-	0	3	2030	1	programme nouveau
BLSR ([73])	-	-	0	1	2030	0	programme nouveau
satellites MUSIS ([74])	3	2021	1	3	2021	3	- pas de changement majeur - programme de renouvellement lancé en 2023
satellites CERES ([75])	1	2020	0	1	2020	1
drone tactique (SDTI ‒ SDT) (systèmes / vecteurs)	2 / 28 SDTI ([76])		2 / 18 SDTI	5 / 28 SDT ([77])	2030	3 / 20	remplacement du SDTI par le Patroller de Safran (SDT)
ALSR ([78])	(3)	2020	1	8	2030	2	- mentionné par la LPM de 2013 sans cible ni calendrier explicites - deux commandes ont été passées, avec option sur un avion de plus

5. Systèmes d’information et de communication
SYRACUSE IV ([79])	2	2022	0	3	2030	2	augmentation de cible : + 1 satellite d’ici 2030
CONTACT ([80]) (radios + nœuds de communication)	14 600	nd	0	14 600	nd	8 400	pas de changement majeur
SIA ([81]) - v. 1 (sites)	229	2021	83	229	2021	229	pas de changement majeur
6. Équipements interarmées
HIL ([82]) / HM ([83])			0	169 / 12	nd	0	- évoqué sans cible ni calendrier par la LPM, choix du H160 en 2016 sans inscription en LPM - lancement en 2022 ; commandes d’ici 2025

Source : projet de loi.

— 1 —

Ainsi seront poursuivis sans remise en cause les grands programmes en cours. Tel est le cas, par exemple, des programmes de renouvellement des matériels roulants de l’armée de terre : les livraisons des 4 000 véhicules légers tactiques polyvalents non protégés du programme VLTP-NP se poursuivront, tandis que seront conduites comme prévu l’élaboration du véhicule léger tactique polyvalent protégé (VLTP-P, dit de « segment bas ») et l’initiation du renouvellement du segment logistique (poids lourds 4-6 tonnes). Dans le même milieu, alors que l’armée de terre mettait en garde contre le risque d’une rupture capacitaire en cas de non-remplacement des 32 canons AUF1 de 155 mm encore en parc selon son contrat opérationnel, mais difficilement utilisables du fait de leur obsolescence, le projet de loi prévoit le remplacement nombre pour nombre de ces pièces par des canons de 155 mm CAESAR, d’ici 2025.

On peut aussi citer en exemple le cas des capacités majeures d’armement naval. En effet, les forces recevront suivant le calendrier prévu les trois dernières frégates multi-mission (FREMM) et les deux premières frégates de taille intermédiaire (FTI) des programmes correspondants. La « trame “frégates” », dont le format est maintenu, inchangé, à 15 frégates de premier rang, sera atteinte grâce à la rénovation de trois frégates de type La Fayette. En effet, cette rénovation était évoquée ‒ sans pour autant être véritablement programmée ‒ par la LPM de 2013 et se voit confirmée et précisée par le projet de loi. Le parc actuel de frégates comprend en effet des frégates fortement armées et cinq frégates légères furtives, de type La Fayette, dont les capacités sont plus limitées en matière de protection, de mobilité, d’autonomie et d’action. Or, avec l’augmentation de l’activité sous-marine, la prolifération des missiles antinavires et l’accroissement de la menace littorale, le durcissement prévisible des engagements de la marine nationale appelle une revalorisation de cette partie de la trame « frégates » dans un premier temps par une rénovation des frégates légères furtives, puis dans un second temps par leur renouvellement nombre pour nombre par des frégates de taille intermédiaire, qui disposeront d’emblée d’un niveau d’équipement supérieur.

Il faut aussi souligner, dans le milieu marin, la poursuite du programme de SNA Barracuda, en dépit du long retard subi par le premier navire de la série, dont l’encadré ci-après présente les causes. Il ressort des entretiens du rapporteur que ces dérapages calendaires sont désormais maîtrisés, ce qui permet la poursuite du programme.

Heurs et malheurs du programme Barracuda

M. Hervé Guillou, président-directeur général de Naval Group, a assuré le rapporteur que des mesures exceptionnelles et drastiques prises fin 2017 ont permis de contenir le retard du programme Barracuda. La livraison du premier sous-marin nucléaire d’attaque était, au jour de l’audition de M. Hervé Guillou, prévue pour la fin du mois d’août 2020 au lieu du mois de juin prévu.

M. Hervé Guillou a fait valoir que les retards constatés ou risquant de survenir encore ne tiennent pas tous à Naval Group. En effet, selon lui, le retard du premier SNA s’explique pour moitié ‒ c’est-à-dire un an et demi ‒ par les répercussions de l’accident de Fukushima dans les pratiques des autorités de contrôle de la sûreté nucléaire.

Le reste du retard de ce programme est bien imputable aux grandes complications industrielles résultant des pertes de compétences des chantiers de Cherbourg. Ces difficultés sont aujourd’hui résolues, et le suivi du chantier par la DGA est assuré de façon étroite et à très haut niveau.

L’objectif principal de Naval Group dans la gestion de ces imprévus consiste à éviter que les retards du premier navire de la série ne se répercutent sur les suivants.

Dans le milieu aérien, le Rafale verra, pendant la période de programmation 2019‒2025, la mise en service dès 2019 de son standard F3 et la définition du standard F4. L’étude de levée de risque lancée en 2017 pour ce dernier standard est en cours ; son lancement en réalisation est prévu en 2018. La livraison des avions au standard F4 sera faite en plusieurs lots ; les opérations de passage à un standard supérieur (dites retrofits) constitueront les premières livraisons, mais le périmètre du retrofit est encore en cours de négociation. Selon M. Éric Trappier, président-directeur général de Dassault Aviation, ce standard pourrait concerner plusieurs types de modifications, comme l’intégration des missiles MICA NG et SCALP rénovés, l’installation de la radio Contact, la connectivité en général ‒ avec une nouvelle messagerie sur la liaison 16 ‒, des contre-mesures complémentaires, un viseur de casque, ou encore des nouvelles fonctionnalités de radar. Les 30 avions commandés en 2023 le seront d’emblée au standard F4. Au reste, la France propose à la Belgique de s’associer aux discussions sur la définition du standard F4, pour le cas où nos alliés belges accepteraient l’offre de partenariat autour de l’aviation de chasse que leur a faite la France.

En parallèle, le renouvellement de la flotte de transport tactique se poursuivra suivant le calendrier des programmes actuels, avec :

‒ la livraison en 2019 des deux derniers C-130J commandés ;

‒ onze livraisons d’Atlas A400M d’ici 2025 ;

‒ la modernisation de 14 C-130H.

ii. Des décalages techniques très limités

Certains décalages calendaires rendus nécessaires par les aléas de l’exécution budgétaire de l’exercice 2017 se répercutent, sans aggravation, sur le calendrier de certains programmes.

Tel est le cas, par exemple, pour le Rafale. M. Éric Trappier a fait observer que les livraisons ne reprendront qu’en 2022 ‒ au lieu de 2021 comme il était prévu avant l’été 2017 ‒, mais permettront tout de même la livraison de 28 Rafale d’ici 2025, dont un pour l’aéronautique navale. La livraison des 30 Rafale commandés en 2023 ne commencera pour sa part qu’en 2027, soit un an après la fin de la livraison des 28 susmentionnés. En tout état de cause, les calendriers seront adaptés en fonction de l’exportation : pour M. Éric Trappier, si un nouveau contrat d’export est conclu, une pause d’un an dans les livraisons françaises est possible, mais dans le cas contraire, « une rupture de charge n’est pas envisageable ».

De même, la rénovation de 55 Mirage 2000D a été décalée de six mois à la suite des ajustements budgétaires de l’été 2017.

c. Un plan d’équipement qui conforte la BITD française

i. Un investissement conséquent dans la BITD

Alors que lors de l’examen du projet de LPM 2014‒2019, on estimait que le plan d’équipement proposé était placé sous de telles contraintes financières, qu’il mettait en péril 20 000 emplois dans la BITD française ([84]) ‒ 10 000 emplois directs et 10 000 emplois indirects ‒, rien de tel avec le présent projet de loi.

Au contraire, le rapporteur a pu observer une satisfaction unanime de l’ensemble des représentants des industriels de la défense qu’il a entendus ‒ à la réserve près de ceux directement intéressés au programme d’hélicoptère interarmées léger.

ii. Une attention particulière à porter sur l’articulation calendaire des programmes, pour garantir le maintien des compétences

Si le projet de LPM prévoit des commandes et des livraisons jusqu’en 2025, les programmes concernés se déroulent pour la plupart sur un plus long terme ‒ parfois plusieurs décennies ‒ et, en tout état de cause, l’articulation des programmes entre eux doit permettre d’éviter des ruptures de charges préjudiciables au maintien des compétences de la BITD.

L’attention du rapporteur a été appelée à cet égard sur un cas particulier, et stratégique : le plan de charge des capacités industrielles de conception et de fabrication de sous-marins. M. Hervé Guillou a ainsi plaidé pour que le retard pris dans la construction du premier SNA ne soit pas vu comme prédictif de retards pour les navires suivants de la série et, partant, ne soit invoqué comme raison pour retarder le programme de SNLE 3G. En effet, le programme de SNA dure, selon le contrat, jusqu’en 2029, mais la livraison du premier navire a pris trois ans de retard ; si ce retard était répercuté sur les cinq autres navires de la série, le dernier ne serait livré qu’en 2032.

Selon M. Hervé Guillou, Naval Group a pris les mesures nécessaires pour éviter que le retard du premier SNA n’ait un effet sur le reste de la série. Fortement soutenu en cela par la DGA, Naval Group a augmenté ses effectifs de 250 personnes à Cherbourg et de 150 à Indret. Le groupe a aussi consenti d’importants investissements industriels pour découpler les « chemins critiques de finition » à Cherbourg comme à Indret, de façon à pouvoir assurer la finition de deux bateaux de façon simultanée. De la sorte, Naval Group s’est engagé à limiter le retard du deuxième sous-marin de classe Barracuda à six à neuf mois, et assure qu’il pourra respecter le calendrier contractuel des navires suivants de la série.

En effet, le risque de pertes de compétences est d’autant plus grand que les programmes sont étalés ou décalés dans le temps. M. Hervé Guillou a fait valoir à cet égard que les temps de référence des SNA et SNLE 3G sont très supérieurs aux précédents programmes ; le programme de SNA Rubis durait sept ans, contre dix ans pour celui des Barracuda. De même pour les SNLE : la classe Le Triomphant a été produite en neuf ans, contre onze ans pour le SNLE 3G.

De plus, rappelant que l’interruption prolongée d’activité ‒ de six à huit ans selon les services ‒ entre le programme du SNLE Le Terrible et celui du SNA Barracuda a eu pour résultat des pertes de compétences dans deux domaines critiques que sont les études d’emménagement et les activités de montage de la chaufferie nucléaire à Cherbourg, Naval Group ne peut pas garantir le maintien des compétences critiques pendant de longs délais entre deux programmes. Certes, le contrat australien permet d’entretenir les savoir-faire des bureaux d’études de Naval Group ; reste aussi à continuer à nourrir le plan de charge des usines.

M. Hervé Guillou a ainsi souhaité que le « calage » du calendrier de commandes et de livraisons final soit fait en 2021 au plus tard. Les SNLE 3G pourraient être livrés en 2033 pour le premier, trois ans et demi après pour le second, puis à trois ans d’intervalle pour les deux suivants. Passer au rythme d’une livraison tous les cinq ans, comme cela n’est pas exclu, poserait d’importantes difficultés de maintien des compétences pour Naval Group.

d. Un seul point majeur d’attention : les hélicoptères

Le principal point d’attention qui ressort de l’analyse du projet de loi concerne les flottes d’hélicoptères, et particulièrement les flottes d’hélicoptères légers censées être remplacées par le programme ‒ longtemps repoussé ‒ d’hélicoptère interarmées léger (HIL).

i. L’âge avancé de certains hélicoptères légers

L’objectif du programme HIL est de remplacer six flottes d’hélicoptères vieillissantes (les Gazelle, Alouette III, Dauphin, Panther, Fennec et Puma de l’armée de l’air), fortement sollicitées en opérations. Le tableau ci-après présente leurs principales caractéristiques.

HÉlicoptères remplacÉs par l’hÉlicoptÈre interarmÉes lÉger

Modèle	Parc en 2018	Entrée en service	Âge moyen	Masse (en kg)	DTO*	Unités d’emploi	Coût par heure de vol (en euros)	Retrait du service
Gazelle	94	1974	35 ans	2 100	60,9 %	ALAT	4 471	après 2030
Alouette III	20	1962 / 1974	45 ans	2 200	54,3 %	aéronautique navale	10 038	avant 2030
Dauphin	9	1990 / 1994	24 ans	4 100	78,7 %	service public**	4 845	après 2030
Panther	16	1993	24 ans	4 205	64,3 %	aéronautique navale	15 055	après 2030
Fennec	40	1988	27 ans	2 600	60 %	armée de l’air	6 053	après 2030

* disponibilité technique opérationnelle ; ** Détachements des hélicoptères Dauphin du service public de la flottille 35F au Touquet, à Lanvéoc-Poulmic, à La Rochelle et à Hyères.

Source : ministère des Armées.

Les travaux du stade d’orientation ont conduit à retenir, pour remplacer l’ensemble des flottes d’hélicoptères légers, un modèle unique d’hélicoptère militarisé. Le soutien du HIL constitue un axe majeur d’innovation, tant d’un point de vue technologique ‒ avec la numérisation approfondie du système de soutien, associée à un suivi intégré de l’emploi des hélicoptères ‒ qu’organisationnel, dans le cadre de relations redéfinies entre l’État et les industriels. Par ailleurs, les hélicoptères HIL intègreront des équipements technologiques innovants dans le domaine de la détection radar et disposeront d’une architecture « modulaire », qui permettra de les adapter aux missions pour lesquels ils seront employés.

La cible du programme a été évaluée à 181 hélicoptères, dont 80 pour l’armée de terre, 49 pour la marine nationale et 40 pour l’armée de l’air, cette dernière devant percevoir par ailleurs les douze hélicoptères de manœuvre destinés à remplacer ses Puma. En effet, les travaux du stade d’orientation du programme HIL ont permis de conclure qu’au regard des besoins exprimés par l’armée de l’air, ces appareils ne peuvent être remplacés que par des hélicoptères de manœuvre, dont le choix sera arrêté au lancement du stade de réalisation du programme HIL.

Toutefois, le projet de loi ne prévoit pas de livraisons d’ici 2025. Le ministère des Armées indique que l’hypothèse d’une accélération du programme HIL a été « envisagée en mars 2017 », avant d’être abandonnée au profit d’une option consistant à remplacer temporairement par des flottes de location celles qui ne peuvent pas être maintenues en service avant leur remplacement par le HIL. Les premières commandes au titre de ce programme sont prévues en 2022 pour les HIL et en 2023 pour les hélicoptères de manœuvre, les livraisons n’intervenant donc qu’après 2025.

Hormis les Alouette III, les parcs d’appareils à remplacer feront l’objet d’une étude d’impact en vue de leur maintien en service au-delà de l’année 2030. Cette étude devra étudier la gestion des obsolescences, la pérennité de leur soutien, l’évolution ou l’adaptation de certains équipements. Le parc d’Alouette III de la marine, qui ne pourra raisonnablement pas être maintenu en service jusqu’en 2030, sera remplacé par une flotte intérimaire de location. Cette flotte sera composée d’une dizaine de Dauphin et de trois H160 loués jusqu’au renouvellement de cette capacité par le HIL, pour un coût estimé à 260 millions d’euros pour dix années d’exploitation.

Cette mesure permet de ne pas mettre en oeuvre l’accélération du programme HIL envisagée en mars 2017.

ii. Les autres programmes d’hélicoptères ne sont pas accélérés

En 2015, constatant la faible disponibilité des hélicoptères de reconnaissance et d’attaque Tigre ainsi que des hélicoptères de manœuvre et d’assaut Puma et NH 90 Caïman et les tensions qui en résultaient, l’actualisation de la programmation a prévu une hausse des cibles des programmes Tigre et Caïman, avec la commande de sept hélicoptères Tigre et six hélicoptères Caïman supplémentaires.

Les tensions sur les flottes d’hélicoptères de reconnaissance et d’attaque ainsi que sur celle d’hélicoptères de manœuvre et d’assaut demeurent encore importantes. Néanmoins, le projet de loi ne prévoit ni accélération des livraisons des programmes Tigre et NH 90, ni nouvelle hausse de leur cible.

Il faut donc compter sur une amélioration de leur disponibilité grâce à la réforme de leur système de maintien en condition opérationnelle, présentée en détail par le rapport annexé, pour consolider ces capacités. Il faut cependant relever que le projet de loi prévoit que :

‒ sur les 34 Caïman livrés à l’armée de terre, six seront adaptés au standard des forces spéciales d’ici 2025, puis quatre autres ensuite ;

‒ les rétrofits des Tigre HAP (c’est-à-dire dans leur version initiale d’hélicoptère d’appui et de protection) en Tigre HAD (c’est-à-dire dans leur deuxième standard, d’hélicoptère d’appui et de destruction), seront poursuivis ;

‒ un troisième standard du Tigre, associé au renouvellement de son missile air/sol, sera lancé.

D. Des accÉlÉrations de programmes visant à combler des ruptures capacitaires et augmenter l’ « Épaisseur organique » des forces

Non seulement le présent projet de LPM ne prévoit ni étalements calendaires ni réductions de cibles majeurs, mais au contraire, il prévoit des accélérations de programmes et des hausses de cibles ‒ parfois les deux ‒ pour certains programmes permettant de combler les lacunes capacitaires héritées des deux dernières LPM. De surcroît, au-delà de ces programmes à effet majeur, il propose de traduire l’objectif général consistant à placer cette LPM « à hauteur d’homme » en un effort de réinvestissement dans l’ensemble des moyens concourant au quotidien à améliorer les conditions d’exercice du métier des armes et, ainsi, à redonner à nos armées de l’« épaisseur organique ».

1. Les programmes faisant l’objet d’une accélération des livraisons, d’une augmentation de cible, voire de ces deux mesures à la fois

Dans les trois milieux, le plan d’équipement prévu par de LPM propose un investissement supplémentaire dans certains programmes majeurs, qui se traduit par une accélération des commandes et des livraisons, des augmentations de cibles, voire les deux mesures à la fois. Cet effort de réinvestissement permettra de combler certaines lacunes capacitaires consenties par les LPM précédentes.

a. En matière d’armement terrestre, une accélération et une hausse des cibles des programmes SCORPION

En accélérant l’exécution de l’opération SCORPION et en en revoyant les cibles à la hausse, le projet de LPM permet d’accélérer la modernisation de l’armée de terre.

i. L’opération d’ensemble SCORPION vise à renouveler les blindés légers par un ensemble interconnecté de blindés modernes

L’opération d’ensemble SCORPION ([85]) a été conçue en 1999 sous le nom de « bulle opérationnelle aéroterrestre », en vue de remplacer divers matériels dits de « deuxième génération » ‒ c’est-à-dire entrés en service dans les années 1970 et 1980 ‒ par des blindés dotés des technologies modernes et interconnectés. Ces programmes concernent l’ensemble des capacités blindées dites « de contact », dont le tableau ci-après présente l’état.

Matériels concernés par le programme SCORPION

Type matériel	Désignation du matériel	Entrée en service	Âge Moyen	Parc	Retrait du service	Successeur dans la gamme SCORPION
Chars de combat à chenilles	Leclerc	1997	15	225	après 2030	Leclerc rénové, puis MGCS (1)
Chars à roues	AMX 10 RC	1980	32	248	après 2030	EBRC (2) Jaguar
Chars à roues	ERC 90 Sagaie	1988	29	80	2025	EBRC (2) Jaguar
Véhicules blindés légers	Véhicule blindé léger (VBL)	1988	18	1462	après 2030	VBAE (3)
	Véhicule de l’avant blindé (VAB)	1976	32	2661	2029	véhicule blindé multi-rôles (VBMR) Griffon
	Véhicule blindé de combat de l’infanterie (VBCI)	2008	6	628	après 2030	VBCI rénové

(1) Main Ground Combat System (principal système de combat terrestre), projet franco-allemand de char lourd ; (2) engin blindé de reconnaissance et de combat ; (3) véhicule blindé d’appui à l’engagement ;

Source : avis n° 277, tome IV, fait par notre collègue Thomas Gassilloud sur les crédits relatifs aux forces terrestres inscrits au projet de loi de finances pour 2018, octobre 2017.

Ainsi, l’opération d’ensemble SCORPION comprend en réalité plusieurs programmes distincts, dont l’encadré ci-après présente les caractéristiques, avec pour caractéristiques d’être intégrés dans un système de combat collaboratif au moyen d’un système d’information commun. En outre, les véhicules SCORPION disposeront de technologies plus avancées que les matériels anciens qu’ils remplaceront, ainsi que d’une meilleure protection des hommes. C’est ainsi que l’opération SCORPION constitue la « clé de voûte » de la modernisation de l’armée de terre. Elle est articulée en deux étapes :

‒ l’étape 1, de 2014 à 2025, prévoit la livraison de 780 Griffon, du système d’information et de combat SCORPION (SICS), de 100 Jaguar, des 200 chars Leclerc rénovés et de 400 VBMR légers, pour moderniser à 40 % quatre brigades interarmes ;

‒ l’étape 2, de 2026 à 2033, prévoit la livraison du reste des 1 722 Griffon, 248 Jaguar et 558 VBMR légers qui constituent les cibles actuelles de ces programmes, ainsi que la revalorisation du VBCI et du système FELIN, le remplacement du véhicule blindé léger (VBL) par un véhicule blindé d’aide à l’engagement (VBAE), celui des engins du génie blindé par un moyen d’appui au contact (MAC), et l’acquisition de diverses capacités complémentaires, comme des kits de protection active, des drones et des robots.

Les programmes constituant l’opération d’ensemble SCORPION

● Le programme d’engin blindé de reconnaissance et de combat (EBRC), baptisé Jaguar, pour un coût unitaire de six millions d’euros. Armé d’une tourelle équipée d’un canon de 40 millimètres, de missiles de moyenne portée (MMP) et d’un tourelleau téléopéré (TTOP) portant une mitrailleuse de 7,62 millimètres, il pourra recevoir divers kits additionnels. Mû par six roues motrices, il pèsera 24,7 tonnes. Il remplacera l’AMX 10 RC, l’ERC 90 Sagaie et le VAB HOT.

● Le programme de véhicule blindé multi-rôles lourd (VBMR) appelé Griffon, dont le coût unitaire ne dépasse pas 1,5 million d’euros. Destiné au transport de troupes pour sa version la plus courante, il est armé d’un TTOP portant une mitrailleuse de 12,7 millimètres, voire d’un lance-grenades de 40 millimètres et d’une mitrailleuse de 7,62 millimètres. Il pourra également recevoir divers types de kits additionnels. Avec six roues motrices et un poids de 24,5 tonnes, il doit remplacer une large partie des VAB.

● Le programme de VBMR léger, notifié en février 2018. Armé d’un TTOP portant une mitrailleuse de 12,7 millimètres, voire un lance‑grenades de 40 millimètres et une mitrailleuse de 7,62 millimètres, il se déclinera en quatre versions : véhicule porteur blindé (VPB) ; nœud de communication tactique (NCT) ; « surveillance‒acquisition d’objectifs‒renseignement et reconnaissance » (SA2R) ; et guerre électronique (GE). Il aura quatre roues motrices pour une masse de 17 tonnes. Il complétera le parc de Griffon pour remplacer les VAB et certains véhicules légers de reconnaissance et d’attaque (VLRA).

● Le programme de « système d’information du combat SCORPION » (SICS), infrastructure numérique de combat collaboratif commune aux engins SCORPION.

● Le programme de rénovation de 200 chars Leclerc, pour 900 000 euros chacun. Cette revalorisation vise, d’une part, à améliorer la protection du char et à le préparer à recevoir des TTOP et divers kits prévus dans la deuxième étape du programme, ainsi que, d’autre part, à le rendre compatible avec le SICS, ce qui suppose d’y installer une radio Contact et de renouveler ses « interfaces intérieures », notamment ses écrans.

● Le développement d’un système de préparation opérationnelle (SPO) s’appuyant notamment sur la simulation embarquée, consistant pour les personnels à simuler des missions directement dans leurs véhicules, de façon interconnectée avec les autres moyens de simulation disponibles « en salle », tant dans leur régiment que dans d’autres unités.

● Le programme de revalorisation des VBCI qui sera conduit après 2025, afin de leur intégrer le SICS, ainsi qu’un programme de modernisation du système de fantassin à équipements et liaisons intégrés (FELIN).

Source : op. cit.

ii. Les programmes SCORPION ont fait l’objet d’importants renoncements avec la LPM précédente

Le calendrier et les cibles des programmes SCORPION arrêtés en 2010 ont été drastiquement revus à la baisse par la LPM de 2013. L’abandon de ces programmes avait même été envisagé, et n’a été écarté, comme le donne à voir le graphique ci-après pour le cas du VBMR Griffon, que moyennant :

‒ une réduction des cibles des programmes, ramenées de 1968 à 1722 pour le VBMR (soit 12,5 % de moins), de 292 à 248 pour l’EBRC (soit une baisse de 15 %) et de 254 à 200 chars Leclerc rénovés (soit une réduction de 21,2 %) ;

‒ un report des livraisons, de trois ans pour le VBMR, de deux ans pour l’EBRC et de quatre ans pour la rénovation du char Leclerc.

Évolution du programme de VBMR lourD

Source : op. cit.

iii. La situation du segment médian des blindés faisait peser un risque de réduction capacitaire

Les matériels maintenus en service plus longtemps que rpévu en conséquence du décalage des programmes SCORPION se sont avérés s’user plus vite que prévu. Tel est par exemple le cas du VAB, que devait remplacer progressivement le VBMR Griffon. Selon l’avis précité, si aucune mesure n’était prise, la dégradation continue de l’état du parc de VAB entraînerait une réduction temporaire de capacité qui atteindrait en 2029 une ampleur inquiétante : environ 900 véhicules blindés multi-rôles et de combat sur les 3 330 correspondant au contrat opérationnel de l’armée de terre (VAB, Griffon, VBCI et VBMR léger).

En outre, le décalage de l’opération SCORPION a pour conséquence de limiter aussi les capacités de protection des forces terrestres en OPEX. Sur les 345 VAB engagés en OPEX en 2016, 77 % n’étaient pas au standard Ultima, qui offre le meilleur niveau de protection des personnels.

C’est pourquoi l’armée de terre a très tôt présenté comme la première de ses priorités une accélération de l’opération SCORPION, plutôt qu’une remise à niveau temporaire de VAB à bout de souffle. Le chef d’état-major de l’armée de terre déclarait ainsi le 18 octobre 2017 devant la commission : « Pour nous, aujourd’hui, la question est simple : le programme Scorpion a pris du retard, le Griffon a pris du retard, et les VAB de première génération n’offrent pas suffisamment de protection à nos soldats en opération, ni assez d’autonomie, ni assez de capacité de feu. Nous les renouvelons à travers les VAB Ultima. J’estime aujourd’hui la reconstruction d’un VAB classique en VAB Ultima à 1,4 million d’euros, soit, bon an mal an, le prix d’un Griffon. Je pose donc la question, dans le cadre de la préparation de la loi de programmation militaire : continuerons‑nous de reconstruire un matériel qui date des années 1970 ou allons-nous accélérer l’arrivée du Griffon ? […] Le Griffon a une meilleure protection – du niveau 5 contre une protection de niveau 4 pour le VAB Ultima –, une meilleure autonomie, une meilleure capacité avec son tourelleau téléopéré. Très honnêtement, mon choix est vite fait : il est de privilégier l’accélération de Scorpion ».

iv. Le projet de LPM propose d’accélérer le calendrier des commandes et des livraisons et d’augmenter les cibles des programmes SCORPION

Hormis pour les chars Leclerc, dont le programme de rénovation reste inchangé, le projet de LPM prévoit à la fois une accélération des livraisons des programmes SCORPION et une augmentation de leurs cibles, comme le montre le tableau suivant. Ainsi, en 2025, la moitié des livraisons de Jaguar, de Griffon et de VBMR léger aura été livrée à l’armée de terre, contre à peine un tiers suivant la LPM 2014‒2019.

Équipements SCORPION

Programme	Parc en 2025		Cible du programme
	LPM 2014‒2019	projet de LPM 2019‒2025	LPM 2014‒2019	projet de LPM 2019‒2025
EBRC Jaguar	110	150	248	300
VBMR Griffon	800	936	1 722	1 872
VBMR léger	400	489	558	978

Source : informations du rapport annexé.

L’opération SCORPION prévoit aussi le développement, la qualification et la production de nouveaux véhicules, notamment le VBAE, successeur du VBL. Le ministère des Armées précise que des études doivent être lancées en 2018 pour préciser sa définition et que son développement doit être entamé pendant la période de programmation, les premières livraisons sont attendues après 2030. Dans l’attente de ce matériel, un programme de régénération de 800 VBL a été lancé en décembre 2016 avec des livraisons s’étalant entre 2018 et 2026.

b. S’agissant des forces navales

i. Le programme FLOTLOG : une augmentation du format et une anticipation des livraisons particulièrement bienvenues

● L’état de la flotte logistique est l’objet de préoccupations depuis plusieurs années, ainsi que l’ont relevé les rapporteurs pour avis successifs des crédits alloués à la marine nationale ([86]).

D’un point de vue quantitatif, la marine ne dispose à l’heure actuelle que de trois bâtiments de commandement et de ravitaillement (BCR), unités pourtant indispensables à la conduite des opérations dans la durée. Un tel format est insuffisant au regard du niveau d’engagement de la marine depuis plusieurs années. En effet, sur l’ensemble de la période couverte par la programmation depuis le vote de la loi de programmation militaire 2014-2019 la marine s’est, chaque année, trouvée engagée au-delà du niveau prévu par son contrat opérationnel. Les forces navales restent présentes sur cinq théâtres, alors que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, fondement de la programmation actuelle, n’en avait envisagé qu’« un ou deux ».

Les navires actuellement en service sont en outre vieillissants, puisqu’ils ont tous été admis au service actif il y a environ 30 ans ([87]). Associée au niveau d’engagement et à l’intensité opérationnelle, cette ancienneté entraîne des pannes plus fréquentes des bâtiments, une complexification et un renchérissement des opérations de MCO et une moindre disponibilité, alors que le parc est déjà singulièrement réduit.

Par ailleurs, les BCR ne respectent pas les nouvelles normes internationales de la navigation civile. Par une résolution du 27 avril 2001, l’Organisation maritime internationale (OMI) a en effet adopté un plan de retrait progressif des pétroliers à simple coque. En outre, un amendement à l’annexe I de la convention pour la prévention de la pollution par les navires (dite MARPOL) ([88]) rend obligatoire le principe d’une double coque pour les soutes à combustible de tous les navires à partir d’un certain volume transporté. Or les BCR actuels sont des navires à simple coque ce qui, en application des normes précitées, est susceptible de leur interdire l’accès et le ravitaillement dans certains ports, pour des raisons de sécurité.

● Le programme FLOTLOG ([89]) était prévu par la LPM 2014-2019, qui envisageait un renouvellement de la flotte logistique à format constat, avec trois unités, la première devant être commandée en 2019.

Le présent projet de loi maintient ce programme, mais en augmente le format de trois à quatre unités ce qui, compte tenu du niveau d’engagement de la marine – qui n’est probablement pas appelé à diminuer à l’avenir – est particulièrement bienvenu. La marine nationale retrouvera ainsi le format de la flotte logistique dont elle disposait jusqu’en 2015.

Il convient par ailleurs de préciser que le remplacement des BCR français a vocation à s’effectuer en coopération avec la marine italienne, dans le cadre du programme Logistic Supply Ship (LSS) de l’OCCAr ([90]). Une telle coopération pourrait constituer une source d’économies, permettant de couvrir, au moins partiellement, les coûts de l’exemplaire supplémentaire ([91]). En effet, l’adoption, par les deux États, d’une plateforme unique, peut aboutir à une réduction des coûts de conception du navire, ainsi que du coût unitaire de chaque bâtiment produit. Elle peut également se traduire par une maîtrise des coûts de MCO permise par l’effet de série.

En plus de l’augmentation du format, le projet de LPM anticipe le calendrier de livraison des bâtiments, les deux premières unités devant être livrées d’ici la fin de l’année 2025 ([92]). Le coût du programme FLOTLOG est estimé entre 1,6 et deux milliards d’euros.

ii. La « trame patrouilleurs » : vers une résorption, attendue de longue date, des ruptures temporaires de capacités

● Le format et l’état de la « trame patrouilleurs » constituent un autre sujet de préoccupation, plus ancien encore que la question de la flotte logistique. En effet, alors qu’avec 11 millions de kilomètres carrés d’eaux sous sa souveraineté la France est le deuxième pays maritime au monde, elle fait face, depuis 2010, à des réductions temporaires de capacités (RTC) dans le domaine de la surveillance et de la protection de ses zones maritimes et de leurs ressources ([93]). Or, ainsi que le rappelle à juste titre l’amiral Christophe Prazuck, chef d’état-major de la marine, ce qui n’est pas protégé est pillé, et ce qui est pillé est contesté.

● Le programme BATSIMAR ([94]) confirme la modernisation et consacre le renforcement de la « trame patrouilleurs ». Il vise à remplacer trois types de navires : les patrouilleurs de haute mer en métropole (PHM), les P400 outre-mer et les bâtiments de transport léger (BATRAL).

Ce programme permettra de doter les forces navales de quatre types de navires :

– les bâtiments multi-missions (B2M), destinés à remplacer les quatre BATRAL ([95]) et dont trois unités ont déjà été livrées, la quatrième devant être réceptionnée en 2019 ;

– les patrouilleurs légers guyanais (PLG), dont deux unités destinées à la Guyane ont été admises au service actif en 2017, en remplacement de deux P400. Un troisième navire a été commandé fin 2017, qui rejoindra la zone Antilles ;

– les patrouilleurs outre-mer (POM) ;

– les BATSIMAR, destinés à la métropole.

Les deux derniers types de navires sont issus de la différenciation, récemment décidée, des capacités entre les patrouilleurs affectés en métropole et dans les territoires ultramarins. Ce choix vise à résorber le plus rapidement possible les RTC constatées outre-mer, en y déployant des bâtiments certes plus petits et technologiquement moins développés que les BATSIMAR, mais parfaitement adaptés à leurs missions. La différenciation doit ainsi permettre d’avancer de deux ans le calendrier de livraison des unités outre-mer.

Les conséquences de la différenciation entre POM et BATSIMAR

● Les POM seront proches des PLG en termes de déplacement (800 tonnes). Ils bénéficieront de capacités hauturières leur permettant de se déployer sur l’ensemble des ZEE ultra-marines (en dehors des Terres australes et antarctiques françaises et de Clipperton). Ces navires disposeront, a minima, d’une capacité d’emport, de stockage, de maintenance, de mise en œuvre et de contrôle d’un drone tactique. Des capacités contre les menaces, mines, NRBC, IEM ou encore sous-marines ne paraissent pas indispensables, compte tenu du faible risque d’occurrence de ces menaces dans les territoires considérés.

● Les patrouilleurs destinés à la métropole correspondront à la physionomie retenue pour le programme BATSIMAR initial. Il s’agira de navires de plus fort déplacement (1 500 tonnes environ) qui pourront accueillir un aéronef (futur HIL notamment) ainsi que des capacités d’artillerie et de conduite des opérations avec un système de combat élémentaire.

● Le projet de LPM augmente le format de la « trame patrouilleurs » à 19 unités contre 17 précédemment. Ce format à 19 navires inclut donc six POM d’ici à 2024 – contre deux navires seulement à l’horizon 2025 aux termes des programmations précédentes –, dix BATSIMAR métropolitains et trois PLG. Les livraisons sont par ailleurs anticipées de deux ans, avec pour objectif de livrer l’ensemble des POM et deux BATSIMAR d’ici 2025.

Plus précisément, s’agissant des outre-mer, il est prévu un cadencement des livraisons à hauteur de deux unités par an entre 2022 et 2024. La Nouvelle‑Calédonie, la Polynésie et la Réunion disposeront donc respectivement de deux patrouilleurs dès 2023 pour le premier territoire et en 2024 pour les deux autres. Pour la métropole, le cadencement prévu est de deux unités livrées chaque année entre 2025 et 2029.

Comme le soulignait justement le chef d’état-major de la marine, la future LPM 2019-2025 répond à la pression croissante qui s’exerce sur les ressources halieutiques et sur la souveraineté de nos zones économiques exclusives, en comblant le trou capacitaire que l’on pouvait observer, notamment outre-mer. En ce domaine, les nouvelles sont donc excellentes, pour la métropole comme pour l’outre-mer.

iii. L’extension de la rénovation des Atlantique 2 : une réponse à une nécessité opérationnelle

● Le programme de rénovation des Atlantique 2 (ATL2), actuellement en cours, vise notamment à pérenniser au-delà de 2030 les capacités anti sous‑marines et anti-navires de cet appareil, lesquelles sont indispensables pour garantir, en particulier, la liberté d’action de la force océanique stratégique et du groupe aéronaval.

La loi de programmation militaire en vigueur prévoit la rénovation de 15 appareils sur les 22 unités de la flotte. Cette opération vise à traiter certaines obsolescences du système de combat et à améliorer les performances de certains sous-systèmes ([96]). Les sept dernières unités doivent simplement bénéficier d’une mise à niveau des consoles de visualisation et seront affectées principalement aux missions de surveillance maritime.

● Toutefois, l’évolution du contexte stratégique et des menaces, notamment sous-marines, plaide pour un élargissement à d’autres appareils du bénéfice de la rénovation « complète ». Le chef d’état-major de la marine s’était ainsi prononcé pour un format à 18 ATL2 modernisés. Le projet de LPM tient compte de cette réalité stratégique en prévoyant que trois appareils supplémentaires seront rénovés, en sus des 15 initialement prévus, le coût des opérations pour ces trois unités étant estimé à 61 millions d’euros ([97]).

● Le remplacement de la flotte d’ATL2 fera l’objet, à l’horizon 2030‑2035, du programme PATMAR ([98]) futur. Il sera élaboré courant 2022, pour une réalisation à compter de 2025 et des livraisons prévues après 2030.

Au-delà du maintien d’une capacité apportée par une plateforme aérienne habitée, la contribution complémentaire de systèmes de drones est également envisagée. Le programme PATMAR futur fait partie des programmes d’équipements qui, aux termes du rapport annexé au présent projet de loi, « seront prioritairement conçus dans une voie de coopération européenne », en l’espèce avec l’Allemagne, dont les actuels avions P3 devront être remplacés au cours de la décennie 2030-2040.

c. En matière d’armement aéronautique

Lors de son audition devant la commission, le 18 juillet 2017, le général André Lanata, chef d’état-major de l’armée de l’air, avait fixé au rang des priorités pour l’armée de l’air le renouvellement de la flotte de ravitailleurs. Rappelant que l’essentiel de la flotte de ravitailleurs était composé d’avions C135 commandés par le général de Gaulle, il soulignait qu’au regard de l’âge moyen de la flotte – 53 ans – « nous prenons un risque excessif avec cette flotte de C135, car nous ne sommes plus en mesure de prévoir et de maîtriser les conséquences de son vieillissement sur les enjeux essentiels de la dissuasion, de projection de puissance ou de mobilité stratégique ». En conséquence, il estimait indispensable l’accélération de la cadence de livraison des A330 MRTT, qui doivent remplacer les C135, ainsi que l’augmentation de la cible.

Le projet de loi de programmation militaire traduit la prise de conscience de cette urgence s’agissant des ravitailleurs, le programme MRTT faisant l’objet à la fois d’une accélération et d’un rehaussement de cible.

i. Le programme MRTT, un enjeu essentiel pour le renouvellement attendu de la flotte de ravitailleurs

Le Multi Role Tanker Transport (MRTT) est un aéronef construit par Airbus par dérivation de l’avion civil A330. Cet avion polyvalent permet d’assurer le transport de troupes et de matériels ainsi que de conduire des actions de ravitaillement en vol, indispensables pour la conduite des opérations. Comme l’indiquait le général Lanata lors de son audition précitée : « Aujourd’hui, il n’y a pas d’opération aérienne sans ravitaillement en vol ».

Le MRTT Phénix, puisque tel est son nom au sein de l’armée de l’air, a vocation à remplacer la flotte actuelle de ravitailleurs, composée de onze C135FR, acquis neufs en 1964, et de trois KC135R, construits en 1962 et acquis par la France en 1997 et 1998. Cette flotte a fait l’objet de programmes rénovations ces dernières années afin de permettre à l’armée de l’air d’assurer la tenue de la posture de dissuasion nucléaire jusqu’à l’entrée en service des MRTT, et plus généralement de garantir son exploitation par l’accroissement de la disponibilité des aéronefs et la mise en conformité aux règles de circulation aérienne générale. Ainsi, les principales obsolescences constatées – panneau carburant, radar, surveillance vidéo des ravitaillements, avionique – ont été traitées à la fin des années 2000 et au début des années 2010. Le dernier appareil rénové a été livré à l’armée de l’air le 23 juillet 2015.

Il n’en demeure pas moins que ces avions sont très anciens, et que leur âge avancé engendre des difficultés au niveau du maintien en condition opérationnelle et peut limiter notre capacité d’intervention. L’atterrissage en urgence d’un ravitailleur C135 sur l’aéroport de Malte en janvier 2017, largement médiatisé, comme la dépendance de notre pays aux ravitailleurs étrangers pour la conduite des opérations témoignent des fragilités de cette capacité. De plus, l’heure de vol de ces appareils représentait un coût de 14 000 euros en 2016.

S’agissant des caractéristiques de ces appareils, les MRTT sont en mesure de délivrer 50 tonnes de carburant pour une autonomie de 4h30 sur zone à 2000 km, contre 17 tonnes délivrées dans les mêmes conditions par les C135. En dehors de leur mission de ravitaillement, ils pourront emporter davantage de passagers que les C135 et disposeront de modules de soins additionnels. C’est d’ailleurs pour cette raison que les MRTT ont également vocation à remplacer les cinq « d’avions blancs » Airbus A310 et A340.

Chargés de 40 tonnes, ils auront une portée de 7 000 km alors que le C135 transporte actuellement au maximum 25 tonnes sur une distance de 8 000 km. Enfin, ils nécessiteront une personne de moins au pilotage pour entrer en opération.

ii. La LPM : une accélération des livraisons et un rehaussement de la cible

La France a manifesté son intérêt pour l’acquisition de MRTT dès 2007. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 et la loi n° 2009‑928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense ont confirmé cet intérêt en prévoyant la commande de 14 avions de type MRTT afin de procéder au remplacement d’une flotte déjà vieillissante.

Finalement, cette ambition a été revue à la baisse, la dernière loi de programmation militaire comme son actualisation abaissant la cible à 12 appareils. Concernant le rythme d’acquisition, après la commande d’un premier appareil en 2014 et de huit autres en 2015, les trois derniers devaient être commandés après 2019. S’agissant des livraisons, un appareil devait être livré en 2018 et un autre en 2019, les suivants devant rejoindre les forces après 2019.

Le présent projet de loi de programmation prévoit, d’une part, une accélération du rythme de livraison et, d’autre part, un rehaussement de cible.

Ainsi, le renouvellement de la flotte de ravitailleurs sera intégralement opéré en 2025 avec la livraison de douze appareils, tandis que la cible est accrue à hauteur de 15 appareils. Le premier appareil MRTT devant être livré à l’armée de l’air française au cours de l’année 2018 et un second étant prévu pour 2019, ce sont 10 appareils qui seront livrés entre 2020 et 2025. Concernant l’accélération, la commande des trois derniers appareils de la cible initiale interviendra dès cette année au lieu de l’an prochain, confirmant ainsi les dispositions de la loi de 2015 actualisant la programmation militaire. L’augmentation de la cible permettra par ailleurs de rattraper notre retard en la matière sur certains de nos alliés, le Royaume-Uni disposant déjà de 14 appareils de ce type, sous la dénomination Voyager. En conséquence, les travaux d’infrastructure nécessaires à l’accueil de ces appareils se poursuivront sur la base aérienne 125 d’Istres.

À terme, le renouvellement de cette capacité stratégique essentielle contribuera à la crédibilité de la composante aéroportée de la dissuasion nucléaire et redonnera à la France davantage d’indépendance dans la conduite de ses opérations à l’extérieur de nos frontières. La flotte MRTT Phénix participera bien entendu à la tenue de la posture permanente de sécurité aérienne (PPS) et contribuera à la force interarmées de réaction immédiate.

2. Une politique d’investissement « à hauteur d’homme », dans les moyens « du quotidien » qui font l’« épaisseur organique » des armées

Le premier des grands objectifs sous les auspices desquels le projet de loi tend à placer la programmation militaire 2019‒2025 consiste à « placer la LPM “à hauteur d’homme” ». Le premier des quatre volets qui déclinent cette ambition tient à « la garantie de conditions adéquates pour permettre aux armées d’exercer de manière durable et soutenable leurs missions », ces conditions ayant trait aux équipements individuels, à l’entretien des matériels, à la formation et à la préparation opérationnelle.

a. Un effort de réinvestissement en faveur des « petits » matériels

Suivant la logique d’une « LPM à hauteur d’homme », un accent particulier est mis sur les « petits » programmes d’équipement ‒ qu’ils relèvent de l’agrégat « autres opérations d’armement » (AOA) du programme 146 « Équipement des forces » ou de l’agrégat « équipements d’accompagnement et de cohérence » (EAC) du programme 178 « préparation et emploi des forces ». Aux termes du rapport annexé, il s’agit de « doter les armées des moyens pour exercer leurs missions de manière durable et soutenable » et de « permettre à chaque militaire de disposer des moyens nécessaires à sa préparation opérationnelle afin qu’il acquiert les savoir-faire opérationnels requis ».

i. Des matériels régulièrement sacrifiés dans les arbitrages budgétaires des dernières années

L’analyse des projets de lois de finances successifs depuis la mise en œuvre de la LPM de 2009 montre que la part des « petits » équipements dans l’ensemble des dépenses d’équipement des forces décroît sensiblement. À titre d’exemple, celle des AOA dans le programme 146 a été ramenée de 14 % en 2011 à 11 % en 2018. Cette évolution s’explique par le choix fait de privilégier les « grands » équipements ‒ les « programmes à effet majeur », plus emblématiques et jugés plus structurants, tant technologiquement qu’industriellement ‒ en période de difficultés budgétaires.

Quant aux EAC, ils concernent les équipements d’accompagnement direct des forces, dits « des équipements de cohérence organique ». Il s’agit de matériels nécessaires à l’exploitation des équipements issus des programmes et opérations d’armement, des cibles nécessaires à l’entraînement, des équipements techniques de la maintenance et du commissariat, ainsi que des véhicules de la gamme commerciale, d’équipements logistiques opérationnels du service de santé des armées ainsi que de l’achat et de l’entretien des matériels et équipements lourds présents dans les hôpitaux militaires, d’équipements de guerre électronique et d’outils de simulation opérationnelle ou, enfin, d’équipements du service des essences des armées comme du service interarmées des munitions.

Le ministère des Armées reconnaît aussi que l’insatisfaction exprimée par les armées quant à leur dotation en EAC s’explique pour une part par les procédures d’acquisition du ministère, « non optimisés pour l’acquisition de ce type d’équipements ».

ii. Un réinvestissement bienvenu dans les « petits » équipements

Au titre de cet effort en faveur des équipements « du quotidien », le rapport annexé évoque notamment les moyens de communication, les munitions de petit calibre, les systèmes de visée optronique, les jumelles de vision nocturne, les moyens nautiques, la ciblerie, les véhicules tactiques logistiques et de franchissement spécialisés.

L’effort en faveur des « petits » équipement est particulièrement marqué pour les EAC, dont la dotation hors systèmes d’information et de communication, munitions et équipements cybernétiques, doit croître de 40 % d’ici 2025, comme le montre le tableau ci-après.

Évolution des crédits d’équipements d’accompagnement et de cohérence

Hors systèmes d’information et de communication, munitions et équipements cybernétiques

(en millions d’euros.)

	2016*	2017*	2018*	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025
EAC	318	335	329	330	326	341	358	385	434	470

Source : ministère des Armées.

Selon les précisions données devant la commission par la ministre le 8 février 2018, cet effort se traduira par une hausse de 34 % des crédits alloués chaque année aux « petits » équipements individuels. Ce financement portera par exemple sur les matériels suivants :

‒ les treillis ignifugés, avec 23 000 treillis en dotation dès 2019, l’équipement de 100 % des personnels engagés en OPEX dès 2020, et 100 % des militaires en 2025 ;

‒ les tenues de protection NRBC, disponibles en 32 000 exemplaires dès 2019, et 169 000 en 2025 ;

‒ les nouveaux gilets pare-balles : 150 000 d’ici 2025, dont 25 000 dès 2019, la ministre garantissant que 100 % des réservistes seraient équipés de gilets pare-balles modernes dès 2019 ;

‒ les casques modernes, dont 43 000 exemplaires seront livrés ;

‒ l’accélération des livraisons de fusils HK 416 F (93 340 en 2025 au lieu de 60 000) et la commande de 16 000 fusils supplémentaires.

L’analyse du plan d’équipement résultant du projet de LPM fait aussi apparaître un effort particulier en faveur des programmes d’équipements qui, sans pouvoir être qualifiés d’équipements « individuels », concourent à améliorer le quotidien des forces sans pour autant constituer des programmes à effet majeur. Le rapporteur relève ainsi :

‒ le lancement d’un programme de 7 000 poids lourds de quatre à six tonnes, qui seront livrés pour l’essentiel entre 2025 et 2030 et remplaceront notamment les camions GBC 180. Les études relatives à ce programme permettront de choisir entre un programme spécifiquement militaire (comme l’était le programme GBC) ou l’adaptation de matériels du marché civil, ainsi que le niveau de coopération avec d’autres pays ayant des besoins comparables ;

‒ trois programmes de véhicules légers tactiques polyvalents (VLTP) : deux VLTP protégés, de deux niveaux différents de protection (pour, respectivement, 1 060 et 2 333 véhicules livrés en 2030), ainsi qu’un VLTP non‑protégé, pour près de 4 000 véhicules nouveaux à livrer d’ici 2025.

b. Un effort de reconstitution des stocks de munitions

Dans son avis sur les crédits d’équipement inscrits au projet de loi de finances pour 2018 ([99]), notre collègue Jean-Charles Larsonneur relève que le sous-financement chronique des AOA a des conséquences néfastes sur l’acquisition de munitions, notamment dans l’armée de terre. En effet, les achats de munitions représentent 35 % de la consommation de crédits d’AOA de celle-ci, et ce n’est pas sans exprimer une inquiétude que notre collègue indique que les tensions sur les budgets d’AOA font que les crédits disponibles ne permettent de couvrir qu’à hauteur de 36 % le besoin d’achats de munitions estimé par l’armée de terre, notamment pour les munitions de 40 millimètres du Jaguar, les munitions d’entraînement à la mitrailleuse 12,7 ou les fusées d’artillerie.

Pour y remédier à ces difficultés, le rapport annexé souligne que le projet de LPM « consacre un effort particulier à l’acquisition des équipements de cohérence », parmi lesquels il cite notamment les « stocks initiaux de munitions ». Il ne détaille pas les hausses de cibles afférentes, mais on relèvera l’augmentation des stocks de missiles de moyenne portée (MMP) en remplacement des missiles anti-chars MILAN, avec 1 950 missiles livrés en 2025 au lieu de 1 550 initialement prévus.

c. Des objectifs ambitieux de préparation opérationnelle

À juste titre, le rapport annexé souligne que l’atteinte d’un modèle d’armée à la hauteur de nos ambitions et soutenable dans la durée, enjeu majeur de la loi de programmation militaire, « repose sur la consolidation de l’activité, gage d’efficacité des forces en opérations ».

i. Une préparation opérationnelle aujourd’hui inférieure de 10 % en moyenne aux objectifs

Comme le montre le tableau ci-après, le niveau de préparation opérationnelle des forces s’est nettement érodé depuis quelques années, pour des raisons tenant :

‒ de façon chronique, à l’insuffisance des crédits nécessaires au fonctionnement des équipements nécessaires à l’entraînement ;

‒ de façon plus conjoncturelle, au manque de temps disponible, notamment au sein de la force opérationnelle terrestre depuis le déclenchement de l’opération Sentinelle en 2015 jusqu’à l’achèvement en 2017 des recrutements supplémentaires décidés par l’actualisation de la LPM de 2013.

Niveau de réalisation des activités et de l’entraînement

	objectif	2014	2015	2016	2017	2018 (objectif)
Armée de terre
Journées de préparation opérationnelle par homme	90	84	64	72	81	70 à 80
Heures de vol par pilote d’hélicoptère	180	156	156	154	164	180
Marine nationale
Jours de mer par bâtiment	100	83	91	92	96	99
dont bâtiments de premier rang	110	92	104	107	105	108
Heures de vol par pilote de chasse	180	136	193	230	180	180
dont pilote qualifié « nuit »	220	194	236	263	220	220
Heures de vol par pilote d’hélicoptère	220	218	218	224	218	220
Heures de vol par pilote de patrouille maritime	340	360	336	348	345	340
Armée de l’air
Heures de vol par pilote de chasse	180	153	154	163	164	173
Heures de vol par pilote de transport	320	235	239	220	242	302
Heures de vol par pilote d’hélicoptère	200	174	159	164	170	194

Source : ministère des Armées.

ii. Un effort programmé en faveur de l’activité des armées

La programmation proposée vise à redresser le niveau d’activité des forces en deux temps :

‒ jusqu’en 2022, un temps de stabilisation de l’activité à son niveau actuel, avec un effort consenti en faveur de la régénération des matériels, une priorité donnée à une préparation opérationnelle ciblée sur les engagements permanents (notamment au titre des fonctions « dissuasion » et « protection ») et sur la conduite des opérations en cours ;

‒ puis une progression permettant d’atteindre les objectifs en 2025, dont le ministère des Armées précise qu’elle vise notamment « la reconquête de l’ensemble des savoir-faire du “haut du spectre” ».

Soulignant que « l’activité opérationnelle des forces est un facteur clé de l’efficacité et de la crédibilité de nos armées, qui contribue au moral du personnel, à l’attractivité du métier des armes et in fine à la fidélisation », le rapport annexé au projet de LPM reprend pour l’essentiel les objectifs existants pour la marine et l’armée de l’air, mais fixe pour l’armée de terre de nouvelles normes de préparation opérationnelle, plus ambitieuses :

‒ 90 journées de préparation opérationnelle (JPO) par homme, hors opérations extérieures et intérieures ;

‒ 115 heures d’entraînement par équipage de char Leclerc ;

‒ 130 heures d’entraînement par équipage de VBCI ;

‒ 1 100 kilomètres par équipage de VAB ou de Griffon ;

‒ 100 heures d’entraînement par équipage d’AMX 10 RCR ou de Jaguar ;

‒ 110 coups tirés par équipage de canon CAESAR ;

‒ 200 heures de vol par pilote de l’ALAT, et 220 pour les forces spéciales.

On soulignera que, contrairement aux LPM et 2008 et de 2013, les indicateurs retenus pour mesurer et planifier la préparation opérationnelle des forces terrestres ne connaissent apparemment pas de changement fondamental de concept ou de périmètre, ce qui facilite les comparaisons sur le temps long. On relèvera à cet égard que si l’objectif général demeure fixé à 90 JPO, un effort est fait en faveur de l’entraînement des pilotes de l’ALAT, l’objectif passant de 180 heures de vol à 200 heures.

Le rapport annexé ajoute que ces objectifs sont complétés « par des indicateurs qualitatifs, spécifiques à chaque armée et segments capacitaires ». Il précise que ces objectifs porteront aussi sur l’activité « dans des environnements interarmes, interarmées et interalliés complexes correspondant aux scénarios des opérations actuelles et prévisibles ».

De plus, les armées continueront à avoir recours à la simulation opérationnelle, principalement pour la préparation opérationnelle du combattant ‒ y compris la formation et l’entraînement, virtuel et réel, du personnel et des états-majors ‒ et l’appui aux opérations. Elle revêt trois aspects principaux :

‒ la simulation virtuelle, consistant à placer des personnels dans un environnement simulé ;

‒ la simulation constructive, dans laquelle des personnels simulés exploitent des systèmes virtuels et des moyens simulés ;

‒ la simulation dite « instrumentée », c’est-à-dire mettant en jeu des personnels réels dotés de moyens réels, enrichis de systèmes de réalité augmentée et de moyens virtuels.

La simulation permet à la fois d’économiser le potentiel des équipements réels et de tester des scénarios plus risqués, sans pour autant se substituer à la préparation opérationnelle et à l’appui aux opérations qu’elle complète. Elle permet également d’entraîner plus régulièrement le personnel et les états-majors des différents niveaux (stratégiques, opératifs et tactiques), dans un environnement spécifique que seuls des moyens de simulation peuvent fournir.

La simulation est appelée à se développer sous l’empire de la prochaine LPM, avec notamment :

‒ l’intégration de moyens de simulation embarquée dans les nouveaux programmes d’équipement, comme ceux de l’opération SCORPION, le système de drone aérien de la marine (SDAM), le futur avion de patrouille maritime, AVSIMAR, peut-être le standard F4 du Rafale,

‒ l’évolution des simulateurs existants, à l’image du simulateur EDITH de l’ALAT, qui connaîtra sa quatrième version ;

‒ des moyens nouveaux de simulation, comme CERBERE pour le centre d’entraînement aux actions en zone urbaine (CENZUB) dès 2019 et le centre d’entraînement tactique (CENTAC) en 2021, ou le renouvellement des capacités de simulation de tir avec le programme interarmées SINETIC, ou encore la dotation de l’armée de l’air à partir de 2023 en moyens de simulation hybride dits LVC (pour Live, Virtual & Constructive).

Enfin, la mise en réseau des sites équipés de dispositifs de simulation est prévue, soit au titre de la cohérence d’ensemble de la simulation par milieu, soit au travers de l’opération d’armement ORCUS, validée en mai 2017, qui vise :

‒ une interopérabilité accrue des moyens de simulation par armée et dans dix-huit domaines interarmées, sur la base d’un référentiel commun d’interopérabilité mis en œuvre dès la phase d’orientation de chaque programme ;

‒ une interconnexion accrue des simulateurs interarmées distants, rendue possible par l’augmentation du débit des réseaux numériques et une gestion rigoureuse des vulnérabilités et des différents niveaux de sécurité.

La mise en œuvre du programme ORCUS commencera en 2021 et permettra de réaliser des exercices de simulation à une échelle plus large, notamment interarmées et interalliés, grâce à l’application de normes de l’OTAN.

d. Une priorité affichée en faveur de l’entretien des équipements

Un axe d’effort majeur visant à donner corps à l’ambition de placer la LPM « à hauteur d’homme » porte sur le maintien en condition opérationnelle. Il s’agit de garantir la capacité des armées à s’engager et à durer en opération en assurant à chaque combattant les moyens suffisants pour s’entraîner et maintenir ses savoir-faire opérationnels. Afin de répondre à ces impératifs, un effort marqué est porté à la fois sur l’atteinte des objectifs de disponibilité et sur la reconstitution du potentiel technique des équipements. À cet effet, le MCO bénéficiera d’une augmentation régulière des ressources financières qui lui sont affectées, complétée d’un important plan de modernisation.

i. Une situation dégradée, notamment pour les matériels aéronavals

Le tableau ci-après présente les taux de disponibilité technique opérationnelle (DTO) des principales catégories d’équipements. Pour les matériels aéronautiques, ces taux sont particulièrement bas ‒ aux alentours de 44 % ‒ et ne progressent pas.

Niveau de la disponibilité technique opérationnelle

(en %)

Matériels	2014	2015	2016	2017	Évolution 2014/2017	Objectif 2018	Évolution 2017/2018
Armée de terre
char Leclerc	82	93	83	100	22,0%	96	-4,0%
AMX 10 RCR	46	70	66	74	60,9%	72	-2,7%
VAB	57	74	77	75	31,6%	73	-2,7%
VBCI	74	86	83	75	1,4%	75	0,0%
pièces d’artillerie de 155 mm	53	78	82	85	60,4%	75	-11,8%
Hélicoptères de manœuvre	45	42	42	50	11,1%	58	16,0%
Hélicoptères d’attaque et de reconnaissance	59	59	59	62	5,1%	66	6,5%
Marine nationale
Porte-avions	92	90	95	21	-77,2%	31	47,6%
SNA	69	73	89	70	1,4%	88	25,7%
autres bâtiments	79	72	76	79	0,0%	80	1,3%
Trame frégates	61	58	51	53	-13,1%	53	0,0%
Aviation de chasse embarquée	60	77	73	67	11,7%	67	0,0%
Hélicoptères	53	55	59	54	1,9%	55	1,9%
Avions de guet aérien, de patrouille et de surveillance maritime	50	54	57	55	10,0%	56	1,8%
Armée de l’air
Avions de combat	88,5	86	92	93	5,1%	96	3,2%
Avions de transport tactique	69	68	61	74	7,2%	80	8,1%
Avions d’appui opérationnel	86	93	86	90	4,7%	93	3,3%
Avions à usage gouvernemental	100	100	104	100	ns	95	-5,0%
Hélicoptères de manœuvre et de combat	81	76	74	80	-1,2%	85	6,3%

Source : projet annuel de performances de la mission « Défense » annexé au projet de loi de finances pour 2018.

Il faut cependant ajouter que ces moyennes recouvrent d’importantes disparités entre, d’une part, les matériels engagés en OPEX, dont la DTO est élevée ‒ de l’ordre de 80 % pour les hélicoptères – et, d’autre part, les matériels restant en France, moins prioritaires pour les efforts d’entretien programmé du matériel (EPM). Surtout, certaines flottes, mêmes modernes, ont des taux de DTO particulièrement peu satisfaisants : 26 % en 2017 pour l’hélicoptère Tigre, 24 % pour les Cougar rénovés et les Caracal, 30 à 37 % pour les NH 90 Caïman selon les armées, et pas plus de 18 % pour les C130.

Cette situation crée d’autant plus de difficultés qu’elle risque non seulement de limiter le volume de forces disponibles pour la mise en œuvre des contrats opérationnels, mais qu’elle restreint aussi le nombre d’appareils disponibles pour l’entraînement et la qualification des pilotes, réduisant ainsi le « vivier » de ceux qui sont aptes à être engagés en opérations.

ii. Des causes financières, mais aussi organisationnelles

Il est généralement admis que l’entretien programmé des matériels aéronautiques a été chroniquement sous-financé, notamment sous l’empire des deux précédentes LPM. Mais en 2015, l’actualisation de la programmation a consacré 500 millions d’euros supplémentaires à l’entretien prévu pour les matériels de la défense. Ainsi, le sous-financement du MCO ne suffit pas à expliquer la faible disponibilité de nombre de matériels, notamment aéronautique.

La ministre des Armées a lancé en septembre 2017 une mission d’audit stratégique sur le MCO aéronautique confiée à M. Christian Chabbert. Le rapport d’audit, remis au dernier trimestre 2017, a notamment mis en exergue la complexité de la gouvernance de la chaîne de MCO, qui explique une large partie du manque de performance de la maintenance aéronautique.

Le « rapport Chabbert » a ainsi recensé les trop nombreuses interfaces dans cette chaîne, génératrices d’une augmentation des coûts et de délais. Il a mis en évidence une insuffisante responsabilisation des acteurs du MCO aéronautique et a souligné que les travaux des industriels et des forces n’étaient pas toujours ordonnés par la même logique de performance, ce qui est d’autant plus regrettable que les besoins opérationnels sont très importants. Enfin, il a rappelé la nécessité pour le MCO des armées de ne pas « passer à côté » de la transformation numérique de l’industrie. Le ministère des Armées fait valoir que ce rapport reconnait néanmoins que cette situation n’est pas inéluctable, le ministère pouvant s’appuyer sur un personnel « très compétent et très motivé ».

iii. Un plan de réforme du MCO

Le rapport annexé consacre de longs développements à la réforme du système de MCO, qui doit contribuer à « garantir un niveau de disponibilité des matériels des armées » qui soit « compatible avec la préparation et la réalisation des missions ».

L’organisation du MCO, assez complexe, a été réformée en 2012 suivant une « approche par milieu » et non par armée. La responsabilité du MCO de l’ensemble des matériels propres à chaque « milieu » est cependant déléguée à un chef d’état-major d’armée, sous l’autorité duquel est placée une structure interarmées de MCO. Il s’agit du service de soutien de la flotte (SSF) pour le milieu marin, de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres (SIMMT) pour le milieu terrestre et de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère la Défense (SIMMAD) pour le milieu aérien. Ainsi, après les premières années de MCO d’un matériel ‒ dit « MCO initial » ‒ pour lequel les prestations d’entretien sont incluses dans le cadre des contrats passés par la DGA, la chaîne de MCO comprend les responsables suivants :

‒ comme maîtres d’ouvrage, à savoir les états-majors d’armée, compétents pour l’expression des besoins des unités opérationnelles ;

‒ en tant que maîtres d’ouvrage délégués, les trois structures interarmées précitées, chargées de planifier et de coordonner les opérations de MCO, ce qui consiste notamment à négocier les contrats et passer les commandes ;

‒ les maîtres d’œuvre industriels, qui se répartissent entre entreprises (privées ou publiques) et services en régie, tels que le service logistique de la marine (SLM), le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) et le service industriel de l’aéronautique (SIAé). Ces maîtres d’œuvre réalisent les diverses prestations de MCO (fournitures de services et de pièces de rechange, opérations d’entretien et de réparation).

Le rapport annexé annonce une réforme de cette organisation, « en particulier dans le domaine de la gouvernance ». Il prévoit aussi à ce titre un renouvellement des systèmes d’informations techniques et logistiques, une rationalisation de la chaîne d’approvisionnement (supply chain) et souligne la « place croissante » des nouvelles technologies dans le MCO, citant la numérisation, la robotisation, l’impression 3D, le big data, la fusion de données et le développement de la maintenance prédictive.

La réforme annoncée du MCO aéronautique

Suivant les recommandations du « rapport Chabbert », une réforme du MCO aéronautique a été annoncée par la ministre des Armées. Selon les explications du ministère, cette réorganisation vise à supprimer des « interfaces inutiles », à « aligner les acteurs dans une logique de performance », et à « fixer des responsabilités globales de bout en bout et sans dilution ».

Cette réforme se traduit par la création d’une direction de la maintenance aéronautique (DMAé), « direction exécutive et maîtrise d’ouvrage déléguée du MCO aéronautique », par délégation du chef d’état-major des armées lui-même, et non plus du chef d’état-major de l’armée de l’air. Elle reprend les attributions de la SIMMAD. Une structure de préfiguration a d’ores et déjà été mise sur pied, et l’essentiel de la réforme doit être achevé au premier semestre 2018.

Les travaux de MCO, qu’ils soient effectués par les services en régie ou des industriels, seront coordonnés par un maître d’œuvre unique. Selon les précisions du ministère, il sera fait « plus systématiquement » recours à des « plateaux État‒industrie » et à des « guichets logistiques » sur les bases aéronautiques. Ce regroupement des responsabilités est présenté comme un mouvement de « verticalisation » et de « globalisation » des contrats. Elle sera mise en œuvre en premier lieu pour certaines flottes critiques et, de façon générale, pour les contrats arrivant à échéance dans les dix-huit prochains mois. Ainsi, la DMAé généralisera le recours à des contrats de soutien « longs et globaux » confiés, pour chaque flotte, à un maître d’œuvre principal qui sera « responsabilisé de bout en bout ».

La réforme en cours du MCO des matériels terrestres

Dès 2016, l’état-major de l’armée de terre a élaboré et mis en œuvre pour la SIMMT un « plan de transformation MCO-T 2025 » qui poursuit deux buts :

‒ préparer le MCO des équipements de « génération SCORPION » ;

‒ distinguer clairement, d’une part, la maintenance opérationnelle, qui fait l’objet d’un « pilier » nouveau dans l’organisation de l’armée de terre avec la création d’un « commandement de la maintenance des forces » et, d’autre part, la maintenance industrielle, décrite comme reposant toujours sur le service de la maintenance industrielle terrestre (SMITer) mais pour laquelle est envisagé un recours accru au secteur privé.

Ainsi, pour chaque parc de matériels, une stratégie de MCO définira la répartition entre maintenances industrielles étatique et privée, en fonction du volume du parc considéré, de son caractère structurant pour les capacités de production, de son ancienneté de service, de la fréquence de projection et de la nécessaire résilience du SMITer.

Le SMITer aura ainsi pour mission de concentrer ses efforts sur les parcs fortement employés, d’acquérir les compétences nécessaires au MCO des nouveaux parcs, de conserver quelques compétences aussi pour les parcs dont le MCO sera confié au secteur privé, et de conserver la maîtrise des opérations de maintenance industrielle de l’armement de petit comme de gros calibre.

En parallèle, la politique contractuelle avec les acteurs de la maintenance industrielle privée favorisera le recours aux marchés globaux, y compris pour des services et des pièces concernant plusieurs parcs, en cherchant à nouer des relations étroites de partenariat. La durée des marchés sera allongée, l’État veillant toutefois à conserver souplesse, flexibilité et évolutivité dans ses liens contractuels. Enfin, le recours à des centrales d’achats sera favorisé, pour réduire à la fois les coûts et les délais.

Une organisation du MCO naval efficace et à préserver

Le MCO naval paraît donner satisfaction, davantage en tout cas que le MCO aéronautique. Selon le président-directeur général de Naval Group, le « modèle complètement intégré » de MCO naval est d’environ 30 % moins coûteux que celui des autres marines européennes et offre environ 30 % de disponibilité de plus à la flotte, comme en témoigne le nombre de jours de mer élevé de nos bâtiments.

Aux yeux du rapporteur, il convient dès lors de veiller à ce que l’investissement supplémentaire dans le MCO aéronautique ne se fasse au détriment du MCO naval.

iv. Des crédits supplémentaires pour l’entretien programmé des matériels

Selon le ministère des Armées, les besoins de financement du MCO pendant la période de programmation militaire 2019‒2025 s’établissent comme le montre le tableau ci-après. Le ministère précise que ces besoins sont couverts par les ressources programmées jusqu’en 2023 par l’article 3 du projet de loi.

Ces ressources sont nettement plus élevées que celles de la LPM 2014‒2019, qui s’établissaient en moyenne à 3,41 milliards d’euros et, en 2018, à 3,88 milliards d’euros.

besoins de crÉdits d’entretien programmé du matériel
pendant la période de programmation militaire 2019‒2025

(en millions d’euros)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	Total 2019‒2025
Armée de terre	1 017	936	988	1 051	1 228	1 382	1 540	8 143
Marine nationale	1 453	1 466	1 519	1 607	1 881	2 116	2 358	12 399
Armée de l’Air	1 663	1 549	1 636	1 778	2 054	2 311	2 575	13 567
DIRISI (1)	41	44	48	65	74	74	77	423
SIMu (2)	6	6	6	6	11	10	6	53
Total	4 180 (3)	4 000	4 198	4 508	5 247	5 893	6 558	34 584

(1) direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information ; (2) service interarmées des munitions ; (3) le ministère des Armées précise que ce total intègre 375 millions d’euros de crédits supplémentaires prévus à titre exceptionnel par l’actualisation de la LPM 2014‒2019 au titre d’une opération « EPM régénération » ponctuelle.

Source : ministère des Armées.

Selon les précisions du ministère, ces ressources serviront de façon prioritaire à :

‒ financer la consolidation de l’activité des forces, en vue d’atteindre les objectifs fixés pour leur préparation opérationnelle ;

‒ remettre en état et les parcs les plus sollicités en OPEX ;

‒ reconstituer les stocks de rechanges.

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III. Une programmation de modernisation, s’inscrivant dans la prÉparation de l’avenir

Loin de les présenter comme concurrents, le rapport annexé souligne la complémentarité entre deux axes directeurs de la stratégie qui sous-tend le présent projet de loi :

‒ « réduire les impasses capacitaires » consenties par la précédente LPM ;

‒ moderniser les équipements de nos armées « de manière accélérée ».

Le renouvellement de ces capacités doit ainsi permettre de répondre aux besoins opérationnels immédiats en même temps qu’il permettra de faire face aux engagements futurs. Outre l’intensification d’opérations d’armement trop longtemps rabotées et repoussées, cet effort de préparation de l’avenir passe aussi par un investissement accru dans la recherche et développement (R&D), que prévoit le projet de loi.

A. Une progression significative de l’effort de recherche et dÉveloppement de dÉfense

1. L’évolution des crédits d’études amont

Les études amont ont pour objectif la satisfaction d’un besoin militaire prévisible et préparent la réalisation des futurs systèmes de défense. Les échéances d’application de ces travaux se situent entre deux et quinze ans et leur application opérationnelle n’est de ce fait pas toujours connue initialement, une partie significative des études étant par ailleurs de nature transverse avec des retombées potentielles dans plusieurs systèmes et milieux. Les études amont fournissent des briques matures exploitées par l’industrie dans le cadre d’opérations d’armement et participent à ce titre à l’autonomie stratégique, par leur contribution au développement et au maintien de la BITD nationale.

Le budget qui leur est consacré comprend également diverses mesures de soutien à la recherche de défense et à l’innovation duale.

a. Un budget jusqu’à présent tout juste suffisant

Au cours de la précédente législature, le niveau des crédits consacrés aux d’études amont a été maintenu à une moyenne annuelle de 730 millions d’euros. Bien que ce montant ait été estimé quasiment unanimement insuffisant, il convient de rappeler qu’il a toutefois représenté un progrès notable. En effet, les crédits annuels furent de l’ordre de 650 millions d’euros entre 2009 et 2012, avec un point bas à 633 millions d’euros en 2012.

Ces 730 millions annuels ont constitué un rattrapage nécessaire et salutaire sans toutefois apporter les moyens indispensables à l’ensemble de la recherche de défense dans le cadre des études amont. Ainsi la DGA a-t-elle dû hiérarchiser les domaines de recherche et faire des choix. Les études dans les domaines des systèmes terrestres et des munitions, du combat naval et de la lutte sous la mer, des hélicoptères, de la santé et du NRBC, des communications et des systèmes d’information et de communications ont dû, par manque de moyens, être réduites au strict minimum. Ce budget n’a pas non plus permis à la DGA de disposer d’autant de démonstrateurs, particulièrement coûteux, qu’il eût été souhaitable, ce qui a pu représenter un frein à l’intégration de certaines technologies innovantes.

b. Une réévaluation très attendue

Des voix se sont élevées depuis des années face au risque de décrochage inhérent à la faiblesse des budgets d’études amont. L’ancien député Yves Fromion, membre de la commission de la Défense, plaidait déjà en 2005 ([100])pour un montant d’un milliard d’euros, alors que le budget consacré aux études amont était de 447 millions d’euros en 2004 et de 549,7 millions d’euros en 2005.

La revue stratégique a bien identifié les travaux amont comme déterminants pour l’avenir de notre défense et de notre autonomie.

« La préparation de l’avenir est un facteur clé du maintien de l’excellence de notre BITD, garante de la supériorité technologique et de l’autonomie stratégique de la France. En effet, consentir des financements importants aux travaux amont garantit la capacité de notre industrie à maintenir son positionnement sur la scène internationale et à maîtriser les technologies dont les forces auront besoin face à l’évolution des menaces. Cette maîtrise technique est par ailleurs nécessaire à la construction de coopérations équilibrées où la France peut légitimement influer, voire revendiquer un leadership.

Dans un contexte d’incertitude sur l’environnement stratégique et d’évolution permanente de la menace, le maintien de l’ambition de couvrir tous les domaines industriels et techniques devient plus prégnant et requiert l’augmentation du niveau des ressources budgétaires dédiées à la S&T (science, recherche, technologie et innovation).

Cet effort financier permettra de continuer à investir dans les technologies les plus longues et coûteuses à maîtriser, spécifiques au domaine de la défense (hypervélocité, amélioration et fusion des senseurs, furtivité active…).

Il rendra également possible une démarche exploratoire accrue dans les domaines technologiques porteurs de ruptures et issus du domaine civil (intelligence artificielle, robotique et autonomie décisionnelle, mise en réseau des systèmes, nouveaux matériaux, biotechnologies…). Des démonstrateurs d’envergure permettront de mieux préparer la prochaine génération de systèmes et d’équipements, aptes à conférer la supériorité opérationnelle et à assurer de futurs succès à l’export, dans un contexte de compétition exacerbée.

Par ailleurs, cette démarche de préparation du temps long devra être complétée par une politique globale de soutien à l’innovation afin d’identifier, de générer, de capter, d’expérimenter et de soutenir les technologies du temps court, puis de les intégrer de manière réactive dans les systèmes d’armes. »

Source : Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017, p. 70.

La LPM prend enfin la mesure de l’enjeu et traduit cette ambition en consacrant un milliard d’euros aux études amont dès 2022. La trajectoire prévisionnelle des ressources dévolues aux études amont et au soutien à l’innovation est la suivante :

(en millions d’euros courants)

Ressources	2019	2020	2021	2022
Total	762	832	901	1 000

Source : ministère des Armées, réponse au questionnaire du rapporteur.

c. L’orientation de ce budget

Le programme des études amont est révisé tous les deux ans et fondé sur une segmentation de la recherche scientifique et technologique par agrégats sectoriels présentant une cohérence en termes d’objectifs capacitaires, industriels et technologiques. Il sera détaillé dans le « Document d’Orientation de la science et technologie » (DOST), soumis à l’approbation de la ministre des Armées.

Le ministère est néanmoins en mesure d’indiquer ([101]) que, durant la période 2019-2025, les priorités en matière de travaux de maturation des technologies spécifiques au domaine de la défense porteront en particulier sur :

– le système de combat aérien futur, en portant notamment à maturité les technologies concernant l’intégration système, la guerre électronique, la discrétion et les capacités d’observation et de détection et les missiles de croisière ;

– la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion et du porte-avions ;

– les futurs systèmes terrestres et leur mise en réseau (successeur du char Leclerc, artillerie du futur…) ;

– la survivabilité et l’autoprotection des aéronefs ;

– la poursuite des efforts déjà consentis au cours de la LPM précédente, notamment dans les domaines du renseignement et de la cyberdéfense.

Les démonstrateurs, qui permettent de valider les performances par des essais dans un environnement physique représentatif des conditions d’emploi envisagées et de lever ainsi tout ou partie des risques, devraient être plus nombreux. Dans le cadre de la réorganisation de la DGA, la gouvernance des études amont sera revue afin de capter plus rapidement les innovations.

Les différents dispositifs de soutien à l’innovation sont évoqués plus avant.

2. Grandes orientations et autonomie nationale

a. Le lancement des études relatives futur porte-avions, successeur du Charles de Gaulle

La revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017 l’a affirmé sans ambiguïté : « Le maintien de la supériorité aéromaritime implique de préparer le renouvellement du groupe aéronaval. » ([102])

Le projet de LPM confirme cette ambition, le rapport annexé précisant que « Les études seront […] initiées pour définir, au cours de cette LPM, les modalités de réalisation d’un nouveau porte-avions. »

Le rapporteur ne reviendra pas sur l’intérêt politique, diplomatique et militaire que constitue la possession d’un porte-avions ([103]), il se bornera à rappeler les principaux points que ces études devront trancher.

Le premier a trait au type de propulsion qui sera retenu, nucléaire ou classique. Le Charles de Gaulle, comme les porte-avions américains, est propulsé par l’énergie nucléaire qui assure endurance et autonomie. Les Britanniques ont, pour leur part, fait le choix d’une propulsion classique réalisée par des turbines à gaz pour leurs nouveaux porte-aéronefs, les HMS Queen Elizabeth et Prince of Wales. Au-delà de la seule propulsion, ces différentes sources d’énergie servent, le cas échéant, à faire fonctionner le système de catapultage de l’aviation embarquée.

La nature de ce système constitue le deuxième enjeu majeur pour les futures études. Deux modes sont envisageables : soit le maintien d’un système de catapultage à vapeur, soit le passage à un système de catapultes électromagnétiques EMALS ([104]), à l’image du saut technologique opéré par la marine américaine pour sa nouvelle classe de porte-avions. S’il présente des caractéristiques opérationnelles intéressantes et est réputé moins complexe à entretenir, il s’agit d’un système très consommateur en énergie et qui suppose donc de disposer, au sein de la plateforme, d’importantes capacités de stockage pour qu’il puisse être mis en œuvre de façon neutre pour le fonctionnement général du porte-avions.

Le troisième enjeu majeur a trait à la physionomie de la future chasse embarquée, à son format en termes quantitatifs comme aux caractéristiques des aéronefs (poids, taille, armement), lesquels conditionneront le design et l’organisation de la plateforme et de ses installations (pont d’envol, hangars, etc.). De fait, les études relatives au successeur du Charles de Gaulle seront également liées à l’évolution du programme de système de combat aérien futur (SCAF). L’éventuel embarquement de drones sera également déterminant pour la conception générale du navire.

Au-delà des enjeux opérationnels, il convient de ne pas négliger les enjeux industriels, avec en particulier la question du maintien des compétences critiques après l’achèvement du récent arrêt technique majeur, qui nécessitera un flux d’études à relativement court terme sur plusieurs sujets :

‒ le catapultage des aéronefs, spécialité pour laquelle la population d’experts est à la fois extrêmement réduite et vieillissante ;

‒ les chaufferies nucléaires, qui n’ont pas fait l’objet de travaux d’architecture majeurs depuis quinze ans ;

‒ les installations d’aviation en général, notamment pour la cohabitation entre avions pilotés et drones.

À ce stade, le coût des études financées au titre du programme 146 a été provisionné à hauteur de 152 millions d’euros. Ce coût sera déterminé plus finement et consolidé avant le lancement des premières orientations à l’horizon 2022.

3. Un effort indispensable pour maîtriser les technologies nécessaires à nos futures capacités souveraines

L’effort consenti en faveur de la recherche et développement (R&D) de défense doit permettre à la fois de soutenir les laboratoires français dans la maîtrise des technologies de rupture ‒ dont les progrès suivent aujourd’hui un rythme particulièrement soutenu ‒, et de pourvoir à la totalité des études nécessaires au développement des grands programmes de l’après-2030, pour ceux qu’il n’est pas envisagé de conduire en coopération.

a. Les grandes orientations de l’effort de R&D nécessaire pour que la France maintienne son rang technologique

L’un des objectifs qui s’attachent, selon le rapport annexé, à l’effort en faveur des crédits d’études amont consiste à assurer la maîtrise, par la BITD française, des technologies de rupture utiles à la défense afin de favoriser l’innovation. À cet égard, on relèvera que ce document analyse l’innovation sous deux angles complémentaires :

‒ l’innovation technologique en elle-même ;

‒ l’innovation d’usage, qui renvoie à des emplois nouveaux de technologies déjà existantes pour l’essentiel.

i. Le soutien à l’innovation technologique

S’agissant du soutien aux développements technologiques de la BITD, le rapport annexé présente deux axes d’efforts :

‒ « maintenir l’investissement » dans la maturation des « briques » technologiques spécifiques au secteur de la défense, « afin de préparer la prochaine génération de systèmes et d’équipements » appelés à entrer en service dans les forces « à l’horizon 2030‒2050 » ;

‒ « mieux investir » dans l’innovation de rupture et de supériorité opérationnelle ; le rapport énumère, de façon vraisemblablement non exhaustive, ces technologies de rupture intéressant la défense, citant la robotique, l’intelligence artificielle, la génération d’énergie, l’hyper-vélocité, la furtivité, la cybernétique, l’espace, le traitement de l’information, ou encore les drones.

C’est à ce titre que la DGA « conduit un travail permanent d’évaluation des compétences actuelles et futures » nécessaires à la réalisation des équipements de défense et à leur maintien à jour par rapport aux progrès rapides des technologies les plus avancées. Comme le souligne le rapport annexé, « l’objectif est de maintenir un haut niveau d’excellence mondiale des compétences accessibles ou maîtrisées par l’industrie française », afin d’être en mesure de développer de nouvelles technologies et de nouveaux types d’armements intégrant les évolutions récentes observées dans les domaines comme.

En effet, le plan de développement technologique sous-tendant le rapport annexé mise sur l’intégration de « technologies innovantes adaptées » pour garantir la supériorité opérationnelle de nos équipements militaires. Il cite particulièrement « l’autonomisation des systèmes » comme un « axe important de modernisation et d’innovation des capacités ». À ce titre, les programmes de drones aériens ‒ que ce soit le drone MALE européen ou le système de drone aérien de la marine (SDAM) ‒, le système de guerre des mines futur (SLAMF) ou les robots terrestres qui seraient intégrés à la « bulle aéroterrestre » « apporteront des concepts entièrement nouveaux fondés sur la collaboration entre des plateformes et des systèmes de drones ». Comme l’ont expliqué l’ensemble des industriels de la défense entendus par la commission et par le rapporteur, l’avenir semble être au développement de « systèmes de systèmes », c’est-à-dire de plateformes, pour certaines autonomes (des drones), interconnectées en permanence et opérant ainsi de concert.

Assurer une place de premier rang à la R&D française dans cet horizon de développements technologiques constitue un défi incompatible avec des ruptures de charge dans les bureaux d’études d’importance stratégique, qui entraîneraient des pertes de compétences « irréversibles » et auraient « des répercussions durables ».

En effet, non seulement investir dans ces développements technologiques paraît indispensable pour garantir la supériorité opérationnelle de nos systèmes d’armes, mais il en va aussi de notre potentiel d’exportation. Comme l’ont d’ailleurs rappelé plusieurs industriels devant la commission, l’exportation bénéficie indirectement ‒ mais très nettement ‒ à l’État, dans la mesure où elle permet aux industriels français d’amortir les coûts de développements des matériels militaires ‒ lesquels vont d’ailleurs croissant avec la sophistication technologique des équipements. C’est pourquoi le rapport annexé fait valoir que le portefeuille des armements que la BITD proposera à l’exportation sera « très largement renouvelé grâce aux investissements consentis au cours de cette LPM », comme les programmes Rafale F4, FTI et MICA NG.

ii. Le soutien à l’innovation d’usage

Le rapport annexé met l’accent sur l’innovation d’usage, ce qui constitue une nouveauté de ce projet de loi. Pour les armées, elle peut constituer soit à adopter une technologie civile disponible, soit à trouver un usage différent des équipements que possèdent déjà les armées.

Pour le premier cas, le projet de loi indique que la DGA mettra en œuvre des mesures visant à « capter en cycle court l’innovation issue du marché civil », en tirant partie de la révolution numérique. Il précise que cette démarche s’appuiera largement sur la construction d’un « écosystème d’innovation, interne au ministère des armées et connecté avec les écosystèmes d’innovation civils ».

Tel est notamment l’objet de l’« Innovation Défense Lab » (iDLab), appelé à remplacer le « défense Lab » de la DGA, lui-même issu d’un forum constitué autour du programme de système d’information des armées (SIA) sous le nom de SIA Lab. L’encadré ci-après présente iDLab.

L’« Innovation DÉfense Lab »

L’« Innovation Défense Lab » sera une structure du ministère des Armées, offrant des services aux armées, directions et services du ministère pour développer des projets innovants. Il aura pour mission d’« interconnecter » les différents « Labs » existants (notamment le DGA Lab, l’Armées Lab et le SGA Lab) « dans un esprit de subsidiarité ». Le ministère des Armées précise que « cette fédération permettra la mutualisation des outils et moyens requis par tous les Labs spécifiques : gestion de communauté, design thinking, tiers-lieu, achat rapide de maquettes, etc ».

Le ministère des Armées présente les missions de cet organisme d’une façon résolument inspirée par le vocabulaire des start-ups :

‒ « expérimenter et tester », c’est-à-dire « manipuler des matériels existants ou adaptés » et tester des idées et des schémas opérationnels pour « contribuer à faire émerger l’innovation d’usage ». Le rôle de l’iDLab sera « d’être instigateur ou coordinateur des tests », c’est-à-dire d’acquérir des prototypes « de façon radicalement plus rapide qu’actuellement », de proposer des prestations de soutien au test et d’en organiser un retour d’expérience. Il « travaillera également à la fluidification de l’expérimentation “terrain” du ministère », afin de « mettre en relation l’idée avec son utilisateur final » et, ce, « dans un temps court » ;

‒ organiser des évènements, tels des conférences et des démonstrations de produits, étant précisé que l’iDLab aura une « fonction “ateliers de co-working” » et servira aussi, « par son tiers-lieu colocalisé, de “show-room” ministériel » ;

‒ « mettre en réseau les intrapreneurs et les innovateurs, en favorisant le co‑working », de façon à soutenir « l’intrapreneriat » au sein du ministère.

Sources : ministère des Armées.

b. La maîtrise des technologies clés pour la supériorité opérationnelle de nos grands systèmes d’armes « souverains » de l’après-2030

Selon les indications du ministère des Armées, les priorités d’investissement en R&D de la DGA pour la période 2019‒2025, en matière de travaux de maturation des technologies spécifiques au domaine de la défense, porteront en particulier sur la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion et du porte-avions.

Les crédits de recherche du ministère des Armées financeront l’intégralité des études nécessaires au renouvellement des deux composantes de la dissuasion.

Le renouvellement de la composante aéroportée

Les crédits d’études amont du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » financeront la poursuite des études de développement du remplaçant de l’ASMPA, le missile air-sol nucléaire de quatrième génération (ASN 4G).

En effet, ce programme a déjà fait l’objet de deux programmes d’études amont, appelés Prométhée et Camosis, qui ont permis d’évaluer notamment les techniques de protection thermique et l’ensemble aéropropulsif nécessaires pour un missile très véloce. Les études devraient être poursuivies dans le cadre d’un nouveau programme d’études amont, appelé Deucalion, qui devrait être notifié en 2018. Ces études auront pour objectif de développer et de produire à une échelle réduite un démonstrateur arme. Comme l’expliquait le rapporteur dans un précédent rapport d’information ([105]) sur les enjeux industriels et technologiques du renouvellement des deux composantes de la dissuasion, ces études doivent démontrer la faisabilité d’un vecteur hypersonique, dont la vitesse s’établirait au moins à Mach 6 ou Mach 7 ; à défaut, le missile pourrait avoir une vitesse relevant du « très haut supersonique ».

Conformément aux calendriers actuels, l’objectif consiste à disposer d’un missile pouvant être mis en service à l’horizon 2035. Les premiers tirs à partir du sol sont prévus au cours de la période de programmation, vers 2022 ou 2023. La phase de prédéfinition de l’ASN 4G sera ensuite conduite dans les dernières années de cette période ; suivra le développement du missile, jusqu’à la fabrication et la livraison du premier exemplaire de la série en 2035.

Il est acquis dès à présent que le futur missile devra pouvoir être emporté par le Rafale et que les études menées sur le développement d’un successeur de celui-ci ‒ qu’il s’agisse d’un appareil français ou de la plate-forme pilotée du SCAF ‒ intégreront la contrainte d’emport de l’ASN 4G. En effet, après des études très complètes sur les coûts directs et indirects de la fabrication d’un bombardier spécifique, la solution retenue est celle de l’emport de l’ASN 4G sous un avion de chasse. Cette option a en outre l’avantage de préserver la possibilité de mettre l’arme en œuvre à partir des appareils de l’aéronautique navale.

D’ailleurs, les études relatives au successeur du Rafale seront poursuivies au cours de la programmation militaire, comme on le verra dans les développements relatifs au système de combat aérien futur.

Le renouvellement de la composante sous-marine

L’effort de R&D de défense, en matière de dissuasion sous-marine, porte à la fois sur les évolutions incrémentales des têtes nucléaires, des missiles qui en sont les vecteurs et des sous-marins qui en sont les « porteurs ».

Concernant les missiles, dans le cadre de l’approche incrémentale retenue, les différentes versions du missile M51 sont appelées à se succéder, apportant chacune de nouvelles capacités adaptées à l’état de l’art en matière de défense antibalistiques.

Concernant les études relatives au successeur du SNLE de classe Le Triomphant, appelé « SNLE de troisième génération » (SNLE 3G), il ressort des travaux du rapporteur que le SNLE actuel offre d’ores et déjà une base de travail sérieuse. Comme le soulignait le rapporteur des crédits de la dissuasion et de l’équipement des forces dans son avis précité, tout changement de génération, en matière de sous-marins, permet de traiter des obsolescences et de gagner en discrétion acoustique, d’un facteur 1 000 avec le SNLE actuel. L’isolation des éléments du navire susceptibles d’avoir un impact sur la coque ‒ et, de ce fait, d’émettre des vibrations qui le rendraient détectable ‒ conduit à développer une sorte de double coque isolante, ce qui est d’autant plus facile que le navire concerné a un tonnage élevé. Or les moyens de réduction de l’empreinte acoustique suivent une asymptote : désormais, c’est pour une amélioration infime que l’on investirait beaucoup et que le volume du bateau s’accroîtrait.

4. Une plus grande « agilité » nécessaire face à l’évolution de plus en plus rapide des technologies

Sans entrer ici dans de longs développements descriptifs sur la « révolution numérique » ou l’innovation en général, le rapporteur souligne trois caractéristiques nouvelles qui marquent aujourd’hui le progrès technologique :

‒ le rythme des découvertes, des développements technologiques et de l’innovation est de plus en plus soutenu et, partant, correspond de moins en moins aux délais habituels des procédures d’acquisition d’armements ;

‒ l’innovation naît le plus souvent dans de petites structures, des start-up et autres PME, avec lesquelles la DGA n’entretient pas des liens de longue date comme elle peut le faire avec les grands « champions nationaux » de la BITD ;

‒ les technologies de rupture naissent et se développent aujourd’hui dans le secteur civil, alors que dans le passé, l’industrie de défense en avait souvent l’initiative, forte des commandes de l’État.

Dans ce contexte, s’approprier l’innovation devient pour le ministère des Armées un défi. Le relever suppose de stimuler un écosystème de R&D et d’innovation qui ne se limite pas aux grands groupes industriels et, pour passer du stade de la recherche à l’équipement effectif des forces, adapter les procédures d’acquisition d’équipement à cette nouvelle configuration de marché.

a. Des efforts en faveur des start-up et des PME

i. Des dispositifs déjà existants

Le régime d’appui à l’innovation duale (RAPID)

Le ministère des Armées met en œuvre depuis 2009 un outil de subvention consacré exclusivement aux PME, dénommé « régime d’appui à l’innovation duale » (RAPID) et doté depuis 2013 de 50 millions d’euros de budget annuel. Ce mécanisme a en effet fait l’objet d’un investissement particulier dans le cadre du « Pacte défense PME ».

Dans le cadre de ce « pacte », le ministère a mis en œuvre des dispositifs de soutien aux PME, tant en matière de subvention directe qu’en incitant PME et grands groupes redéfinir leur modus vivendi, sous les auspices du ministre. Les représentants du Comité Richelieu ont dressé devant le rapporteur un bilan très laudatif de ce « pacte », jugeant ses résultats « exceptionnels » en ce qu’il a permis d’améliorer les rapports des PME avec les grands groupes, via des conventions bilatérales. Ces textes, secrets, engagent les « champions nationaux » en matière de respect de la propriété intellectuelle et des délais de paiement.

Le dispositif RAPID donne ainsi pleine satisfaction. Aussi, le rapporteur estime qu’à l’occasion de la hausse programmée des crédits d’études amont, les moyens consacrés à ce dispositif méritent d’être accrus dans des proportions significatives.

Le fonds d’investissement Definvest

Le ministère des Armées et BPI-France ont lancé en novembre 2017 un fonds d’investissement, dénommé Definvest, spécialisé dans le soutien en fonds propres et « quasi fonds propres » des PME à potentiel stratégique du secteur de la défense. Les entreprises éligibles à ces apports en capitaux sont prioritairement des PME dont les innovations, connaissances ou savoir-faire sont :

‒ essentiels à la performance des systèmes de défense français ;

‒ destinés au marché d’exportation de l’industrie française.

Le fonds interviendra en co-investissement avec d’autres investisseurs du secteur privé. L’intervention pourra donc prendre la forme d’opération de capital‑risque pour les entreprises jeunes et innovantes ou de capital‑développement pour les « entreprises établies cherchant à croître ». Definvest conservera toujours une position minoritaire. Les montants investis iront de quelques milliers d’euros à quelques millions d’euros. Le budget du fonds s’établirait à une dizaine de millions d’euros par an, pendant cinq ans dans un premier temps.

Les équipes de la DGA et de BPI-France ont d’ores et déjà analysé une soixantaine de demandes et travaillent sur une dizaine de dossiers pertinents. Les premiers investissements pourraient être opérés à partir de l’été 2018.

ii. Vers des outils supplémentaires ?

Le rapport annexé cite le dispositif RAPID au nombre des instruments de soutien des PME innovantes, dont il précise qu’ils seront « éventuellement complétés ».

Selon les précisions du ministère des Armées, un chantier de réflexion sur le thème « innovation défense » a été lancé par la ministre en novembre 2017 et devrait proposer prochainement « de nouveaux outils favorisant l’expérimentation au sein des Armées et la relation avec les start-up ».

b. Un chantier d’adaptation des procédures d’acquisition d’armement aux caractéristiques nouvelles de l’innovation technologique

i. Les procédures actuelles sont reconnues pour permettre une conduite robuste des opérations d’armement les plus complexes

Les procédures applicables aux opérations d’armement sont fixées par une instruction ministérielle n° 125/1516 du 26 mars 2010 ([106]), qui couvre l’ensemble des opérations d’armement.

Le processus actuel de conduite des opérations d’armement en France est reconnu pour assurer en moyenne une bonne maîtrise des coûts, des performances et des délais. Les bons résultats à l’exportation témoignent également de sa valeur, puisque les matériels exportés sont en général dérivés de ceux développés pour répondre aux besoins des armées françaises, pour des montants bien inférieurs à ceux engagés, par exemple, aux États-Unis.

ii. Tant les besoins des forces que les évolutions du marché des technologies intéressant la défense appellent une révision des procédures d’acquisition

Dans le contexte actuel d’engagement des forces, des réponses rapides à des besoins urgents sont de plus en plus recherchées, notamment face à l’évolution de la menace et à l’érosion de nos capacités. De plus, l’évolution des technologies civiles, en particulier dans le numérique, se fait à un rythme de plus en plus soutenu, mettant les opérations d’armement au défi d’exploiter au mieux les opportunités offertes et de gérer les risques associés ‒ notamment l’obsolescence des composants intégrés aux systèmes d’arme. Il convient également de mieux maîtriser la cohérence de systèmes de plus en plus interconnectés.

Le ministère des Armées a donc jugé souhaitable de rechercher une évolution du processus de conduite des opérations d’armement permettant de raccourcir les cycles et de développer les capacités d’adaptation, sans pour autant compromettre les avantages que présentent les procédures actuelles, en particulier l’indispensable maîtrise des coûts.

M. Joël Barre, délégué général pour l’armement, a indiqué lors de son audition qu’un groupe de travail a été constitué au sein du ministère et en lien avec les organisations représentatives des industriels. Ces travaux aboutiront notamment à une évolution de l’instruction n° 125/1516 susmentionnée.

Le rapport annexé annonce ainsi « une réforme en profondeur de la gestion des programmes d’équipement » qui visera à :

‒ renforcer la « vision capacitaire » dans la conduite des investissements, consistant, selon les explications du délégué général, à définir les besoins d’abord en termes de capacités et à suivre, tout au long du déroulement des programmes, leurs développements sous l’angle de la réponse qu’ils apportent à ce besoin capacitaire ;

‒ améliorer l’adéquation des équipements aux besoins des armées, tant en termes de fonctionnalités, de coûts que de délais de mise à disposition ;

‒ renforcer la maîtrise des coûts et des délais des programmes et améliorer leur suivi ;

‒ conférer « plus d’agilité et d’adaptabilité » aux processus d’acquisition ;

‒ « mieux incorporer l’innovation issue de l’industrie et du secteur civil » et tirer le meilleur profit possible de la « révolution numérique » ;

‒ intégrer ab initio dans les programmes le MCO des équipements, leur coût d’utilisation et les infrastructures associées. Le délégué général pour l’armement a expliqué que ces contrats dits « globaux » intégreraient non seulement l’acquisition d’un matériel, mais également son MCO pour une période relativement longue, qui durerait généralement une dizaine d’années ;

‒ favoriser les perspectives de coopération et de mieux intégrer dans les projets les perspectives d’exportation.

Le rapport annexé précise que trois « leviers clé de performance » seront utilisés dans cette réforme :

‒ le travail collaboratif et, à tous les stades, le décloisonnement des acteurs, qui seront regroupés en équipes et en « plateau de projet » ;

‒ l’exploitation des outils numériques avancés, parmi lesquels sont cités l’ingénierie systèmes, la simulation, le big data et l’intelligence artificielle ;

‒ un « renforcement des compétences ».

En tout état de cause, il importe de préserver la cohérence du dispositif actuel, fondée sur la centralisation des activités de conduite des opérations d’armement au sein d’un organisme unique, la DGA, qui agit en étroite coordination avec l’état-major des armées, chargé de l’expression des besoins militaires. Tout morcellement des responsabilités risquerait d’être source d’incohérences et de manque de réactivité.

B. des coopérations déterminantes pour l’avenir de la BITD européenne

1. Le Fonds européen de défense

Bien que les industries de défense nationales des États membres de l’Union européenne travaillent déjà ensemble sur de nombreux projets communs, le « Plan d’action européen de la défense » du 30 novembre 2016, avalisé en décembre, a brisé le tabou d’un financement communautaire des capacités de défense des États membres, avec la proposition d’un Fonds européen de la défense.

Sa vocation est d’aider les États membres de l’Union européenne à « accroître l’efficacité de leurs dépenses dans les capacités de défense communes, à renforcer la sécurité des citoyens européens et à promouvoir une base industrielle compétitive et innovante ». Le Fonds européen de la défense a donc deux volets :

– un volet recherche, destiné à financer la recherche collaborative dans les technologies de défense novatrices telles que l’électronique, les méta matériaux, les logiciels cryptés ou la robotique ;

– un volet développement pour permettre aux États membres participants d’acquérir certains biens tout en réduisant leurs coûts.

Le financement du Fonds européen de la défense