— 1 —

I. L’exécution 2017 fait apparaître certaines lacunes de la programmation budgétaire

Les programmes 202 et 305 s’inscrivent dans la mission Économie et représentent un peu moins de 900 millions d’euros de crédits budgétaires en 2017.

Autorisations d’engagement
	Prévision LFI 2017	Total crédits disponibles	Consommation 2017	Taux d'exécution
P202	459 715 081	465 795 739	452 832 464	98,50 %
P305	429 061 038	433 437 576	430 217 056	100,27 %
Total	888 776 119	899 233 315	883 049 520	99,36 %

Crédits de paiement
	Prévision LFI 2017	Total crédits disponibles	Consommation 2017	Taux d'exécution
P202	454 066 559	465 261 262	448 191 351	98,71 %
P305	429 061 038	438 036 025	434 359 132	101,23 %
Total	883 127 597	903 297 287	882 550 483	99,93 %

Source : PAP et RAP 2017

A. Le programme 220 finance l’INSEE pour un coût maîtrisé

1. Une programmation budgétaire qui connaît certaines faiblesses

Le programme 220 regroupe les crédits finançant les activités de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Les crédits votés en loi de finances initiale (LFI) se sont élevés à 459,7 millions d’euros en AE et 454,10 millions d’euros en CP. L’ouverture et les annulations de crédits (y compris les fonds de concours) en cours d’exercice ont porté les montants des crédits disponibles à près de 466 millions.

La consommation des crédits est proche de la prévision (plus de 98,50 %). Par rapport à l’exercice 2016, les montants de crédits consommés sont en hausse de 10 millions d’euros (+ 2,31 %).

La masse sociale représente 82,2 % des crédits du programme et les effectifs employés par l’INSEE atteignent 5 381 équivalents temps plein. Ces effectifs s’inscrivent dans une trajectoire décroissante, puisqu’ils ont diminué de 54 postes en 2017, après une baisse de 74 postes en 2016. Le taux de consommation des emplois est proche de la prévision.

Au sein du programme, les crédits hors dépenses de personnel augmentent sensiblement (+ 16 %), ce qui s’explique par la compensation de la perte de recettes du fait de la mise en place de la gratuité des données publiques à compter du 1er janvier 2017, par l’augmentation de la dotation forfaitaire de recensement (DFR) et par les dépenses engagées pour le déménagement de la direction générale de l’INSEE de Malakoff à Montrouge.

En effet, les dépenses du programme sont affectées par deux projets d’implantation d’envergure venant modifier l’implantation territoriale de l’INSEE. D’une part, le Centre statistique de Metz (CSM) dont l’aménagement est prévu début 2019 et, d’autre part, le déménagement des 1 200 agents de l’INSEE dans l’immeuble White de Montrouge qui n’a débuté que début 2018.

Pour ce dernier projet, les coûts d’installation s’élèvent à 5,42 millions d’euros, répartis entre 2017 (2,4 millions d’euros) et 2018 (3,02 millions d’euros).

Or le coût de l’opération n’a été couvert en LFI qu’à hauteur de 3 millions d’euros (1,2 million d’euros en LFI pour 2017 et 1,8 million d’euros en LFI pour 2018), soit une sous-budgétisation de 2,42 millions d’euros, dont 1,2 million d’euros en 2017.

La demande de report de crédits de 2017 sur 2018 a notamment vocation à couvrir ce besoin.

Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel avait d’ailleurs émis un avis défavorable sur la programmation des crédits du fait de la nécessité d’obtenir des reports pour couvrir ces dépenses obligatoires et de la non-prise en compte de plusieurs risques budgétaires identifiés : les surcoûts liés au déménagement et deux contentieux en cours, en particulier le dédommagement du préjudice d’anxiété de la part des personnels ayant été en contact avec l’amiante du bâtiment « Tripode » à Nantes.

Les rapporteurs spéciaux attirent ainsi l’attention du Gouvernement sur la nécessité de budgéter de façon plus adéquate les coûts liés aux projets immobiliers et aux frais contentieux.

Par ailleurs, ainsi que l’avaient souligné les rapporteurs spéciaux à l’occasion de l’examen de la loi de de finances pour 2018, la mise en œuvre de la stratégie exposée dans le document « INSEE Horizon 2025 » souffre de l’absence de programmation des moyens accordé à l’Institut, ce qui contribue à brider la capacité d’innovation et pénalise les perspectives d’investissement.

Les rapporteurs spéciaux souhaitent ainsi que le Gouvernement puisse donner à l’INSEE la visibilité budgétaire nécessaire à la réalisation de son plan stratégique.

2. Une évolution de la démarche de performance qui paraît peu opportune

La Cour des comptes considère que le programme 220 a des objectifs clairs et bien suivis. Les indicateurs liés aux quatre objectifs sont tous atteints en 2017.

Objectifs	Indicateurs	Exécution 2017
Respecter les engagements de la France par rapport à l’Europe en termes de délais de diffusion des résultats économiques	Nombre de jours de retard cumulés entre les dates de diffusion et les dates prévues dans les engagements européens	Atteint
Traiter les enquêtes de recensement dans les délais qui assurent la qualité	Pourcentage des communes pour lesquelles l’enquête de recensement a été traitée dans les délais prescrits	Atteint (99,99 %)
Alléger la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques	Mesure du temps média consacré par les entreprises pour répondre aux questionnaires des enquêtes annuelles sectorielles	Atteint (<50 minutes)
Assurer l’efficience de l’enquête régulière emploi continu	Indice d’évolution du coût unitaire de la collecte régulière de l’enquête emploi en continu depuis 2006 (base 100 en 2006)	Atteint (107,4 supérieur à l’objectif de 100)

Or, alors que ces objectifs et indicateurs suscitaient la satisfaction, l’administration annonce leur profond remaniement à partir de 2018. La Cour appelle l’attention sur le fait que les modifications des instruments de mesure de performance après quelques années d’utilisation seulement réduisent la lisibilité de la performance alors que celle-ci doit s’apprécier sur le moyen et long terme.

Les rapporteurs spéciaux s’associent à ces remarques et déplorent le caractère changeant de ces indicateurs, qui ne permet pas un suivi adéquat de la performance dans la gestion du programme sur plusieurs années.

B. LeS crédits du programme 305 connaissent une faible progression qui masque certains déséquilibres

1. Les crédits du programme connaissent une faible augmentation

Le programme 305 Stratégie économique et fiscale est doté de 429,1 millions d’euros en LFI.

Les trois actions de ce programme Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen, Développement international de l’économie française et Élaboration de la législation fiscale sont mises en œuvre par la direction générale du Trésor (DGT) et la direction de la législation fiscale (DLF).

Le programme regroupe essentiellement deux types de dépenses : la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France (BdF) et les instituts d’émissions d’outre-mer pour le compte de l’État et les crédits de personnel (dépense de titre 2 ou « T2 ») de la DGT et de la DLF.

En 2017, les crédits augmentent faiblement (+ 0,7 %). Cette augmentation masque une augmentation plus forte des crédits de personnel (+ 3,1 %) alors que le reste des crédits diminue de 0,5 %.

Plusieurs éléments viennent renchérir le montant des dépenses de personnel du programme : le taux de change de l’euro pour les compléments de rémunérations versés aux agents du réseau international du Trésor, l’augmentation de la valeur du point de la fonction publique et l’application du protocole « Parcours, carrières et rémunérations » de 2016.

2. La rémunération accordée à la Banque de France est marquée par une sous-compensation des coûts engagés

Les crédits couvrant les dépenses de fonctionnement ont été votés à hauteur de 274,76 millions d’euros en LFI pour 2017 et ont été exécutés à hauteur de 280,51 millions d’euros.

Ces dépenses comprennent essentiellement la compensation de la Banque de France et des instituts d’émission d’outre-mer des coûts des prestations réalisées pour le compte de l’État.

La rémunération de la Banque de France (BdF) s’est établie à 283,7 millions d’euros en (en baisse de 2,5 %), dont 249,2 millions d’euros de crédits budgétaires.

Le contrat de performance signé entre l’État et la BdF le 21 décembre 2011 liste sept prestations : secrétariat des commissions de désendettement, mise en circulation des monnaies métalliques sur le territoire métropolitain, gestion du fichier central des chèques, appui de la BdF à la gestion des comptes d’opération des banques centrales de la zone franc, gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers, tenue du compte du Trésor public, organisation des séances d’adjudication des valeurs du Trésor. Le principe retenu en 2011 est celui d’un financement en coûts complets.

La majorité du coût est composée du traitement du surendettement (69 %) et de la tenue du compte du Trésor (27 %).

La compensation budgétaire versée à la Banque de France s’inscrit depuis 2013 dans une tendance baissière avec, d’une part, la mise en place de réformes, en particulier en matière de traitement du surendettement (plan de modernisation du réseau à horizon 2020, simplification et accélération du traitement du surendettement, dématérialisation des dossiers de surendettement) qui lui ont permis de réduire ses coûts et, d’autre part, la compensation d’une partie du coût sous la forme d’une minoration du dividende versé à l’État.

Néanmoins, les coûts supportés par la Banque de France en raison des prestations qu’elle réalise pour le compte de l’État ne sont pas entièrement financés par les crédits prévus en LFI dans le programme 305.

Cette sous-budgétisation a conduit la BdF à appliquer depuis 2014 une retenue sur le dividende versé à l’État l’année suivante. Ainsi, le dividende versé en 2017 au titre du résultat 2016 a été réduit de 19,7 % de la sous-compensation attendue en 2017 (34,5 millions d’euros), soit 6,8 millions d’euros.

L’État a autorisé par courrier la BdF à minorer le dividende versé. Or, cet accord, contrevenant au principe budgétaire d’universalité, constitue un contournement de la norme de dépenses auquel il convient de remédier.

Les rapporteurs spéciaux souhaitent ainsi souligner la nécessité de mettre fin à cette situation de sous-compensation afin de respecter les principes budgétaires définis par la LOLF.

C. Le compte de concours financiers accords monÉtaires internationaux

Le compte de concours financiers Accords monétaires internationaux comprend les programmes 811 Relations avec l’Union monétaire ouest-africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale, et 813 Relations avec l’Union des Comores.

Dévolu à la coopération monétaire avec la zone franc, ce compte est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de cette coopération que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée. À cet effet, il retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international.

Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la zone franc l’exige. Ceci n’est pas le cas car les banques centrales de la zone franc détiennent des niveaux de réserves importants.

Il en résulte une faible probabilité d’appel en garantie de l’État qui n’a d’ailleurs plus été mise en œuvre depuis 1994. Aucun crédit n’avait été demandé pour 2017.

II. évaluation des politiques de traitement et de prévention du surendettement et du réseau international du Trésor

A. L’efficience des dépenses liées au secrétariat des commissions de surendettement peut être améliorée

Le secrétariat des commissions de surendettement mobilise, en 2017, 1 073 équivalents temps plein de la Banque de France, en baisse de 14 % par rapport à 2016.

Ces commissions ont traité 180 000 dossiers en 2017, un nombre en baisse depuis quelques années. En effet, ce sont plus de 230 000 dossiers qui avaient été traités en 2014.

Cette évolution s’explique par l’adoption d’un cadre juridique permettant de prévenir les situations de surendettement de façon plus efficace (loi n° 2010‑737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation et luttant contre les dérives du crédit renouvelable, et loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation).

Cependant, le coût des commissions de surendettement paraît disproportionné au regard du nombre de dossiers à traiter. Alors que le nombre de dossiers traités a baissé de 22 % depuis 2014, les coûts ont diminué de seulement 3,6 %.

De plus, les indicateurs de performance du programme font apparaître une situation contrastée : si le nombre de dossiers traités par agent augmente (165 en 2017 contre 154 en 2016), ce qui est favorable, le délai de traitement (4,11 mois au lieu de 3,7) et le coût par dossier (1 033 euros au lieu des 883 prévus) quant à eux, progressent également et s’éloignent des objectifs fixés en loi de finances.

Le coût complet de traitement d’un dossier de surendettement s’éloigne significativement de la cible fixée en loi de finances, ainsi que de l’objectif d’atteindre un coût unitaire complet de 850 euros. Ces coûts complets intègrent pour l’essentiel des coûts fixes (frais de personnel et informatique) et sont ainsi très peu corrélés avec le volume de dossiers traités.

Par ailleurs, les importantes évolutions législatives et réglementaires ont contribué à alourdir la charge budgétaire nécessaire au fonctionnement du système d’information du surendettement.

Les rapporteurs spéciaux seront attentifs à l’évolution de ces coûts complets, dont la trajectoire actuelle ne reflète ni la diminution du volume de dossiers traités ni les mesures de productivité mises en place.

Si l’augmentation du délai de traitement des dossiers de surendettement en 2017 apparaît également défavorable, cela relève pour l’essentiel d’un effet conjoncturel de déstockage de 20 000 dossiers en fin de gestion. Cet effet conjoncturel passé, le délai est appelé à diminuer dès 2018 pour s’établir à 3,5 mois.

Néanmoins, afin de répondre aux enjeux, la Banque de France a adopté un plan de modernisation devant permettre d’accroître les gains de productivité sur son réseau, en particulier concernant le traitement du surendettement.

Ces gains de productivité doivent provenir des effets d’un plan de modernisation du réseau de la Banque de France lancé fin 2011 sous la dénomination d’« Horizon 2020 », et relancé en 2015 sous la dénomination d’« Ambitions 2020 ».

Concernant les missions liées au surendettement, ce plan repose d’une part sur des investissements de modernisation des systèmes d’information permettant de dématérialiser les tâches du secrétariat, aujourd’hui encore effectuées très largement sur papier, et éclatées dans 117 implantations du réseau.

Les commissions de surendettement continueront de se réunir dans chaque département, mais la dématérialisation de la procédure doit permettre de concentrer le traitement des dossiers par la Banque de France sur des unités ayant la taille critique pour effectuer des gains de productivité dans le traitement des dossiers.

Dans le cadre de ce plan, il est prévu de fermer l’ensemble des succursales infradépartementales de la Banque.

Concernant le secrétariat des commissions de surendettement, la mise en place de 35 centres de traitement partagé permet également de rationaliser les implantations via des gains de productivité dans le traitement des dossiers.

Les premiers centres ont été constitués en 2017 et sont aujourd’hui au nombre de 17.

Les rapporteurs spéciaux suivent avec attention l’évolution du réseau de la Banque de France et les différents points d’étape qui pourront leur être soumis. En effet, ce plan apparaît comme une étape essentielle pour améliorer l’efficience d’une prestation réalisée pour le compte de l’État.

Au-delà, ainsi qu’ils l’ont indiqué dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2018, les rapporteurs considèrent que d’autres indicateurs pourraient inciter à accroître la performance.

Un indicateur mesurant le nombre de dossiers traités par site apporterait une meilleure visibilité de la productivité de chaque centre de traitement partagé, en particulier dans la perspective d’un nouveau redimensionnement du réseau de la Banque de France.

De même, un indicateur relatif au coût complet de traitement d’un dossier de surendettement gagnerait à être décomposé selon la nature des coûts, distinguant par exemple les charges de personnel, le coût informatique et le coût immobilier.

L’administration indique qu’une telle réflexion est en cours.

Les rapporteurs spéciaux seront donc attentifs au fait de disposer de ces indicateurs à l’occasion de l’examen du projet de budget pour 2019. En effet, dans le contexte de modernisation du réseau de la BdF, il est essentiel de disposer d’indicateurs appropriés, d’une part pour mieux informer le Parlement des enjeux de ces évolutions, et d’autre part pour permettre aux gestionnaires de déterminer plus précisément les structures de coûts des implantations et les besoins exprimés dans les différents territoires.

De la sorte, un meilleur pilotage de la dépense publique par la performance pourra être réalisé.

La politique de prévention du surendettement en France a également attiré l’attention des rapporteurs spéciaux.

La Banque de France est impliquée dans cette politique prévention, d’autant plus depuis sa nomination en qualité d’opérateur de la stratégie nationale d’éducation financière le 20 décembre 2016.

La BdF a, à cet égard, mené plusieurs actions visant à concrétiser ce nouveau rôle : mise en ligne fin janvier 2017 du portail « mesquestionsdargent.fr » (près d’un million de pages vues depuis) pour faciliter l’accès à une information sélectionnée parmi les partenaires, vérifiée, neutre et pédagogique, à tous les publics ; signature d’un partenariat national et de 27 conventions académiques avec l’Éducation nationale pour développer l’éducation budgétaire et financière à l’école et au collège ; rencontre avec des enseignants (plus de 2 300 en 2017) et sensibilisation d’intervenants sociaux (plus de 15 000 et production de ressources pédagogiques pour les enseignants (une vingtaine) et pour les intervenants sociaux.

Néanmoins, les rapporteurs considèrent que la politique de prévention du désendettement doit aller au-delà.

En particulier, ils sont attentifs à l’expérimentation de « points conseils budget » (PCB), structures labellisées par le ministère des solidarités et de la santé qui proposent des conseils de gestion budgétaire, en particulier pour améliorer la connaissance des produits bancaires par les personnes vulnérables.

De plus, les rapporteurs spéciaux s’intéressent aux débats qui entourent les différentes formes de fichiers pouvant permettre de mieux prévenir les situations de surendettement.

Au regard du droit à la protection de la vie privée, le Conseil constitutionnel avait censuré le dispositif de « registre national des crédits aux particuliers » dit « fichier positif » au sein de la loi de 2014 relative à la consommation, dite loi Hamon.

Néanmoins, d’autres propositions existent. La Cour des comptes propose ainsi la constitution d’un fichier d’alerte sur la détention de multiples crédits à la consommation, afin de mieux prévenir le surendettement.

Ce fichier serait centré sur les seuls crédits à la consommation et serait interrogé à l’occasion de toute nouvelle souscription. Il permettrait d’alerter le créancier au-delà du quatrième crédit à la consommation, permettant ainsi d’éviter que des emprunteurs fragiles ne souscrivent le « crédit de trop ».

Les rapporteurs sont attentifs à ces débats et s’intéressent à la possibilité d’établir un tel fichier afin de mieux prévenir les situations de surendettement et, par-là, de réduire le coût pour la collectivité du traitement de telles situations.

B. Le réseau international du Trésor : une réorganisation à rechercher dans le cadre d’une stratégie mieux définie

Le réseau international de la direction générale du Trésor a connu des évolutions importantes ces dernières années. Il a ainsi connu une forte baisse de ses effectifs sur la dernière décennie (près de 26 %) et mobilise aujourd’hui 600 agents.

Composé d’experts, le réseau du Trésor se distingue ainsi de celui, à profils plus généralistes, déployé par le ministère des affaires étrangères.

Ce réseau a pour missions principales l’analyse de la situation macro-économique des pays étrangers et le relais des positions de la France dans les négociations multilatérales ; l’analyse de l’environnement, du climat et des courants des affaires ainsi que le soutien aux entreprises accédant à des marchés tiers ; la coordination des acteurs économiques au niveau local et l’animation de la communauté d’affaires ; la promotion de l’attractivité du territoire ; la production annuelle d’une quarantaine d’études comparatives internationales.

La question de l’efficience du réseau du Trésor s’inscrit dans celle plus globale de la coordination des réseaux de l’État à l’étranger.

En effet, l’adaptation des différents réseaux de l’État à l’étranger aux besoins, dans un contexte de diminution globale des effectifs, a connu un regain d’actualité à la faveur de la réactivation du Comité interministériel des réseaux de l’État à l’étranger (CORINTE) réuni en avril 2018 afin d’accroître la complémentarité des services de l’État à l’étranger.

Les rapporteurs spéciaux déplorent le peu d’informations communiquées à la représentation nationale en la matière, notamment au regard de l’enjeu budgétaire et stratégique que représentent les réseaux de l’État à l’étranger.

Plus fondamentalement, ils considèrent que de telles décisions peuvent aboutir à remettre en cause la richesse et la profondeur de l’expertise de l’État à l’étranger, produit de la cohabitation entre différents réseaux. En tout état de cause, il leur semble essentiel d’associer le Parlement à des évolutions qui se doivent d’être fait dans le cadre d’une refonte stratégique plutôt que d’une approche comptable.

Les rapporteurs spéciaux insistent ainsi sur la nécessité d’inscrire cette réduction des effectifs dans le cadre plus large d’une réflexion stratégique sur les objectifs recherchés.

Ainsi, les services économiques représentent aujourd’hui moins de 5 % des effectifs des réseaux de l’État à l’étranger, contre 22 % pour les réseaux d’influence culturelle et de coopération. Or, les baisses d’effectifs pourraient venir remettre en cause la logique de suivi universel des questions économiques par la direction générale du Trésor.

Au regard de l’enjeu, les rapporteurs spéciaux considèrent que toute nouvelle évolution du réseau de la direction générale du Trésor devra s’inscrire dans une stratégie globale portant sur l’ensemble des réseaux de l’État à l’étranger, ainsi que, plus largement de ses opérateurs.

En particulier, il semble encore possible d’accroître la complémentarité et la subsidiarité des différents réseaux économiques de l’État à l’étranger.

Travaux de la commission

Lors de sa réunion de 9 heures, le jeudi 7 juin 2018, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances, et Mme Delphine Gény‑Stephann, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances.

Le compte rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

La vidéo de cette réunion peut être consultée sur le site de l'Assemblée nationale.

* *