N° 1122

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 28 juin 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE sur
la sûreté et la sécurité des installations nucléaires

 

 

 

Président

M. Paul CHRISTOPHE

 

Rapporteure

Mme Barbara POMPILI

 

Députés

 

——

 

TOME I

 

 

 


 

La commission denquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires est composée de : M. Paul Christophe, président ; Mme Barbara Pompili, rapporteure ; MM. Julien Aubert, Anthony Cellier, Jimmy Pahun, Hervé Saulignac, vice-présidents ; M. Claude de Ganay, Mmes Mathilde Panot, Isabelle Rauch, M. Hubert Wulfranc, secrétaires ; Mme Bérangère Abba, M. Xavier Batut, M. Philippe Bolo, M. Christophe Bouillon, M. Fabrice Brun, Mme Émilie Cariou, MM. Pierre Cordier, Charles de Courson, Grégory Galbadon, Mmes Perrine Goulet, Sonia Krimi, Célia de Lavergne, Sandrine Le Feur, MM. Adrien Morenas, Patrice Perrot, Mme Claire Pitollat, M. Jean-Pierre Pont, Mme Natalia Pouzyreff, M. Raphaël Schellenberger, M. Jean-Marc Zulesi.

 

 

 

 

 

 


 

   Avant-propos du président pAUL christophe

 

La commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires a travaillé pendant cinq mois de manière soutenue. Elle a tenu 48 réunions qui se décomposent en une réunion constitutive, 43 auditions, trois échanges de vues et une réunion finale de présentation et d’adoption du rapport. Au cours de ces 43 auditions, dont 4 tenues à huis clos, elle a entendu 83 personnes qui se sont exprimées sous serment.

La commission s’est également déplacée à plusieurs reprises sur le terrain, sur des sites de production d’électricité d’origine nucléaire (Gravelines, le Tricastin, Flamanville), de retraitement (La Hague), d’enfouissement de déchets (Centre de stockage de l’Aube, projet Cigéo à Bure), auprès d’autorités comme le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), d’experts comme l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ainsi qu’à l’étranger (Japon).

Les travaux de la commission se sont tenus dans un état d’esprit constructif, à défaut d’être toujours consensuels. La commission d’enquête n’est pas tombée dans le piège d’un débat pour ou contre le nucléaire et a su, me semble-t-il, se concentrer sur le sujet dont elle avait été investie. Ses travaux, diffusés sur le net, ont été suivis avec intérêt par un public fidèle qui a réagi en adressant au secrétariat nombre de messages.

Nul doute que le présent rapport recueillera l’assentiment d’une large majorité des membres de la commission. Ce document se conclut par la publication de 33 préconisations qui, outre leur portée pratique, ont le mérite de lancer un certain nombre de réflexions qui ne manqueront pas d’alimenter les travaux de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) qui doivent se tenir cet automne.

Dans un domaine aussi technique que le nucléaire mais également lourd d’investissements et de conséquences, il est essentiel que la représentation nationale se saisisse de ce sujet qui est l’affaire de tous les citoyens.

 


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SOMMAIRE

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Pages

Avant-propos du président pAUL christophe

introduction

chapitre préliminaire : Le cadre général

A. Lélectricité dorigine nucléaire : un palier atteint depuis les années 1990

B. le nombre de réacteurs en activité reste stable

C. La diminution régulière de la consommation électrique

première partie : la problématique de la sûreté renouvelée après FUKUsHIMA

I. « aucune autre activité ne génère un risque dune telle ampleur »

A. la première catastrophe survenue dans un pays moderne et démocratique

1. La leçon de Fukushima : le pire nest jamais à exclure et la confiance nest pas suffisante

2. « Comment faire face à limpensable ? »

3. La démarche de lASN : les évaluations complémentaires de sûreté

B. Les mesures dites « post-fukushima »

1. De nouvelles normes entrées progressivement en application

2. La prise en compte des pertes de compétences et du facteur humain

a. La limitation du niveau de sous-traitance

b. Lorganisation sociale du travail et la culture de sûreté

3. Un renforcement de la sécurité civile

4. La poursuite des programmes de recherche

II. Des exploitants devenus dépendants de leurs sous-traitants

A. Une sous-traitance devenue omniprésente

1. Un recours massif justifié par la spécialisation de certaines missions

2. Daprès les exploitants, une situation bien maîtrisée

B. une perte de compétence des opérateurs

1. Des exploitants qui perdent la maîtrise technique de certaines opérations

2. Les sous-traitants ne communiquent pas toutes les informations aux exploitants

3. Quelle place pour les sous-traitants en cas daccident ?

C. Une dilution des responsabilités

1. Perte de responsabilité et barrière de la langue

2. La banalisation du secteur du nucléaire : vers un nucléaire low-cost ?

3. Des montages complexes pour contourner la réglementation

D. Une formidable pression exercée sur les prestataires

1. Des contraintes sur les coûts et les délais

2. Une surveillance lacunaire des sous-traitants par les exploitants

3. En conséquence, la tentation de frauder

E. Un enjeu de sûreté pour les travailleurs du nucléaire

1. Une exposition plus grande aux rayonnements ionisants

2. Une grande inégalité de traitement avec les salariés « statutaires »

3. Lintérêt des rapports demandés par les CHSCT

III. la rigueur Évolutive des normes techniques

A. le principe dérogatoire de l« Exclusion de rupture »

1. Reposant sur un pari raisonné, ce principe implique une rigueur absolue

2. La prudence et lexpérience imposent de restreindre lusage de ce concept

B. La question de la conformité aux normes

1. La multiplication des non-conformités constatées

a. Des non-conformités initiales

b. Des non-conformités en cours dexploitation

c. Des non-conformités liées à la maintenance

2. Un sujet dinquiétude pour beaucoup d’observateurs

3. La défaillance du système de détection des non-conformités

C. le « risque acceptable » : un débat préempté par les experts

1. Un palliatif face aux anomalies et non-conformités du parc

2. Une baisse significative des marges de sûreté et de sécurité ?

D. Vers un prolongement du parc de réacteurs

1. Des installations qui approchent, pour la plupart, les 40 ans dexploitation

2. La confrontation de logiques économiques et de contraintes techniques

3. Une pertinence économique et sociale à vérifier

4. Le devoir de respecter la législation

5. Les risques liés au changement climatique insuffisamment pris en compte ?

IV. un dispositif de gestion de crise perfectible

A. Les périmètres des plans particuliers dintervention (PPI) trop faibles

1. Des plans dintervention dun périmètre réduit

2. Des plans en cours de révision

B. Une incapacité à évacuer une population nombreuse et fragile

1. Une contrainte dordre quantitatif

2. La difficulté dévacuer des publics vulnérables

C. Un manque de moyens consacrÉs à linformation et à lalerte

1. Des moyens insuffisants pour informer correctement

2. Le public nest pas suffisamment associé à lélaboration des PPI

3. Lindispensable modernisation des moyens dalerte

4. Lefficacité de la distribution des pastilles diode en question

5. Trop peu dexercices dévacuation réalisés avec la population

deuxième partie : lémergence du risque sécuritaire

I. une multiplication de risques nouveaux qui ont appelé de premières réponses

A. des risques nouveaux, des menaces déjà bien réelles

1. Les risques aériens

2. La menace endogène

3. Le risque externe

4. La menace informatique

B. De premières mesures prises en réaction à ces risques nouveaux

1. Les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG)

2. Les mesures législatives

3. Lencadrement récent de lusage des drones

4. Le renforcement de la lutte contre les cyberattaques

C. le renforcement des moyens de criblage : le rôle du cossen

1. Un organisme créé récemment

2. Un financement à mettre à la charge des exploitants

D. un dispositif en apparence robuste

II. un écosystème complexe où règne un partage subtil

A. une multiplicité dintervenants aux compétences variées

1. Un écosystème complexe

2. La difficulté à identifier les organismes prescripteurs en matière de sécurité

B. Confier À l’ASN des compétences en matière de sécurité passive ?

1. Confier un pouvoir régalien à une autorité indépendante ne serait pas naturel

2. Une logique dintégration déjà adoptée partout à létranger

3. Des causes différentes peuvent aboutir à une même catastrophe

III. Des réponses mitigées apportées à des questions précises

A. la rÉsistance des piscines à un attentat terroriste

1. Un très grand potentiel de danger

2. Le secret-défense opposé à la commission denquête

3. Des tests de résistance impossibles à vérifier

4. Le ministère et les opérateurs se veulent rassurants

B. la résistance des piscines face à une chute davion

1. De multiples variables à prendre en compte

2. Maintenir les fonctions de refroidissement des bassins

C. le dispositif pour contrer une menace aérienne

1. Précipiter un gros avion sur une piscine nest pas si simple

2. Un dispositif de veille de grande ampleur

3. Des délais trop courts pour intervenir efficacement

D. labsence de floutage des sites nucléaires

1. Flou juridique sur le floutage ?

2. Déjà un début de résultat

IV. des menaces mises en évidence par la commission

A. les transports de matières radioactives qui sillonnent la france

1. Un nombre impressionnant de convois routiers trop prévisibles

2. Un dispositif qui se veut rassurant

B. Des risques internes non intégralement maîtrisés

1. La difficulté à enquêter sur les travailleurs étrangers

2. Labsence de suivi psychiatrique des salariés

C. un coût financier important, lourd à assumer

1. La sécurité est devenue lun des premiers postes de dépenses

2. Le coût de la sécurité remettra-t-il en cause lindustrie nucléaire ?

troisième partie : la gestion des déchets du nucléaire, un enjeu à part entière

I. la difficile gestion des combustibles usés

A. envisager LOPTION DU refroidissement à sec

1. Le contexte français : le choix initial de lentreposage en piscine

2. Vers une saturation des piscines dOrano à La Hague

3. Lentreposage à sec semble plus sûr et moins cher

4. Lentreposage en piscine répond à la logique du retraitement

5. Le projet de piscine centralisé est-il réellement nécessaire ?

B. interroger la pertinence de la filière du retraitement

1. Principes et fonctionnement du retraitement

2. Un retraitement qui fait courir des risques

3. Un retraitement à la pertinence économique incertaine

II. la gestion définitive des déchets les plus radioactifs

A. le projet denfouissement géologique cigéo

1. Faire confiance à la géologie plutôt quà la société

2. Un projet vieux de près de vingt ans

3. Le laboratoire actuel

B. Les risques du projet en termes de sûreté et de sécurité

1. Des lacunes en matière de sûreté

2. Un enjeu de sécurité

3. Limpossibilité de prouver la sûreté à long terme

C. Un projet qui engage sur « 10 000 générations »

1. Une réversibilité contestable

2. La question épineuse de la mémoire

3. Un coût imprévisible

4. Des investigations à poursuivre

III. Le démantèlement des réacteurs définitivement arrêtés

A. Une faisabilité technique pas entièrement assurée

1. EDF ne sait pas démanteler ses réacteurs les plus anciens

2. Les hypothèses optimistes dEDF

B. Un coût manifestement sous-évalué

1. De nombreuses dépenses ne sont pas prises en compte

2. Un provisionnement controversé et probablement sous-estimé

3. Des préconisations pour rendre le démantèlement plus sûr

quatrième partie : Améliorer le contrôle démocratique

I. un système de contrôle qui demeure perfectible

A. lindépendance de lASN est parfois relativisée

1. Une autorité indépendante par nature pour certains

2. Une indépendance contestable pour dautres

a. Une communion dintérêts et une formation commune

b. Une incapacité à résister aux pressions ?

3. La nécessité de faire davantage appel à des experts indépendants

a. Des experts indépendants

b. Des experts internationaux

c. Des experts rémunérés

B. LASN a-t-elle des pouvoirs de sanction et des moyens de contrôle suffisants ?

1. Des moyens humains qui pourraient être augmentés

2. Le risque de ne pas détecter certains défauts ou certaines fraudes

3. Des pouvoirs de sanction récemment renforcés mais peu utilisés

4. Une marge dappréciation laissée aux exploitants ?

C. un système qui pourrait gagner en transparence

1. Un manque dinformation de la part des exploitants

2. Une information surabondante de la part des institutions

II. un relaiS essentiel : Les commissions locales dinformation

1. Un relais essentiel pour linformation des habitants

2. Le financement des CLI mérite dêtre revu

III. le contrôle du Parlement et La question du secret de la défense nationale

A. Le secret de la défense nationale

1. Définition

2. Classification et habilitation

3. Statistiques

B. Les instances ayant à connaître de sujets protégés par le secret de la défense nationale

1. La commission du secret de la défense nationale

2. Laccès des parlementaires aux informations classifiées

3. La délégation parlementaire au renseignement

4. Autres autorités dont les membres sont habilités ès qualités

C. La jurisprudence du Conseil constitutionnel

IV. Pour un accès du Parlement aux informations classifiées relatives au nucléaire civil

A. une nécessité constitutionnelle et politique

B. vers une délégation parlementaire au nucléaire civil

cinquième partie : Le risque économique et financier

A. Les difficultés économiques dEDF et dAreva/Orano

1. Un manque de visibilité difficilement soutenable à moyen et long terme

2. La fragilité financière dEDF

3. La restructuration dAreva devenue Orano

B. Sécuriser les provisions pour la gestion de laval du cycle et pour léventualité dun accident

1. Les provisions pour charges de démantèlement et de gestion des combustibles usés et des déchets

2. Les provisions pour charges en prévision dun éventuel accident

3. Le contrôle des provisionnements

CONCLUSION

les Préconisations de la Commission denquête

examen en commission

ANNEXES

Liste des réacteurs français et DurÉes d’exploitation retenues PAR EDF

CONTRIBUTIONs DES DÉPUTÉS OU DES GROUPES POLITIQUES

1. Contribution de M. Philippe Bolo (Mouvement démocrate et apparentés)

2. Contribution de Mme Émilie Cariou (LaRem)

3. Contribution de M. Anthony Cellier (LaRem)

4. Contribution de Mme Sonia Krimi (LaRem)

5. Contribution de Mme Mathilde Panot (La France Insoumise)

6. Contribution de Mme Claire Pitollat (LaRem)

7. Contribution de Mme Natalia Pouzyreff (LaRem)

8. Contribution du Groupe Les Républicains

Liste des personnes auditionnées

déplacements


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   introduction

La commission d’enquête sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires a été créée le 31 janvier 2018 en application des articles 137 et suivants du Règlement de l’Assemblée nationale.

Elle a rapidement commencé ses travaux et a tenu sa réunion constitutive le 8 février, débutant le cycle de ses auditions le 15 du même mois. En cinq mois, la commission d’enquête a organisé 43 auditions dont seulement 4 se sont tenues à huis clos. Elle a entendu 83 personnes sous serment, dont 8 à huis clos portant essentiellement sur des questions concernant la défense.

La commission d’enquête s’est également rendue sur le terrain. Une délégation de ses membres est descendue par moins 500 mètres au fond du laboratoire souterrain du Centre industriel de stockage géologique (Cigéo) de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), à Bure ; elle a visité les centrales nucléaires EDF de Gravelines et du Tricastin ainsi que les usines Orano de La Hague et de Pierrelatte ; elle s’est rendue sur le chantier du réacteur pressurisé européen (EPR) de Flamanville. À Cherbourg, elle a participé à une rencontre publique. Elle s’est rendue au siège de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), à Fontenay-aux-Roses.

Enfin, elle a réalisé un déplacement particulièrement marquant au Japon au cours duquel elle a pu rencontrer les autorités de régulation nucléaire japonaises, ainsi que des responsables politiques, à commencer par M. Naoto Kan, Premier ministre en place au moment de l’« accident » de Fukushima. La délégation s’est d’ailleurs rendue sur le site de la centrale endommagée de Fukushima Daiichi et y a constaté l’importance des dégâts résultant d’une catastrophe nucléaire, tant sur le plan de l’environnement que ceux de la vie et de l’activité humaines.

Événement plus rare, la commission d’enquête a sollicité un organisme expert pour éclairer ses débats. En effet, confrontée à des positions divergentes de ses interlocuteurs sur la question technique du refroidissement à sec ou en piscine des combustibles usagés encore hautement radioactifs, elle a demandé à l’IRSN un rapport sur les mérites et les inconvénients respectifs de ces deux méthodes d’entreposage.

L’IRSN, établissement public placé sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l’écologie, de l’énergie, de la recherche, de la santé et de la défense, s’est acquitté de cette tâche dans des délais très brefs et a remis le 8 juin au président et à la rapporteure un rapport détaillé sur le sujet. La commission d’enquête tient à lui renouveler ses sincères remerciements, déjà exprimés lors de la remise du rapport au siège du l’institut.

*

*     *

La France est le premier pays au monde en nombre de réacteurs nucléaires en exploitation par habitant : 58 réacteurs pour 67 millions d’habitants au 1er janvier 2018. Ces réacteurs sont implantés au sein de 19 centrales nucléaires réparties dans l’Hexagone. Ensemble, ils produisent plus de 75 % de l’électricité totale d’origine nationale. En valeur absolue, la France est le deuxième pays au monde avec le plus grand nombre de centrales sur son territoire, après les États-Unis (104 installations nucléaires).

Si l’on prend en compte l’ensemble des « installations nucléaires », ce qui inclut les réacteurs arrêtés mais ayant conservé des matériaux radioactifs, les réacteurs de recherche, les usines de transformation, les centres de stockage de déchets et différents autres sites, on en arrive à près de 130 installations nucléaires de base (INB) officiellement recensées.

Au-delà de ces installations, la commission d’enquête s’est aussi intéressée aux transports de matières radioactives. Chaque année, l’industrie nucléaire réalise près de 650 transports de matières radioactives : 300 concernent le combustible neuf, 250 le combustible irradié, 30 le combustible MOx et 60 le plutonium. Ces transports de matières radioactives font partie intégrante de la problématique de sûreté et de sécurité du nucléaire français et constituent autant de points de vulnérabilité des différentes installations qu’ils desservent.

Notre pays est particulièrement dépendant de cette source d’énergie où le moindre incident peut avoir des conséquences catastrophiques pour des millions de personnes et pendant des dizaines de milliers d’années.

Or, le nombre d’incidents sur des installations nucléaires de base ne cesse d’augmenter en France même si, depuis 38 ans, ils n’ont jamais dépassé le niveau 2 sur l’échelle INES (de l’anglais International Nuclear Event Scale) graduée de 0 à 7. Bien qu’elle considère les installations comme globalement sûres, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) évoque régulièrement des sujets d’inquiétude dans ses rapports. L’un des derniers incidents en date : la mise à l’arrêt des quatre réacteurs de la centrale nucléaire EDF du Tricastin par l’ASN, le 27 septembre 2017, en raison d’un risque de rupture d’une partie de la digue du canal de Donzère-Mondragon.

La chute d’un générateur de vapeur lors d’une opération de manutention – considérée comme rigoureusement impossible par une extension de la doctrine dite de « l’exclusion de rupture » – dans la centrale de Paluel, l’explosion survenue sur le site de la centrale de Flamanville ou divers incidents survenus dans d’autres installations ont appelé l’attention de la représentation nationale et ont conduit à cette enquête sur la sûreté des installations nucléaires de notre pays.

L’anomalie, détectée le 7 avril 2015 par ASN quant à la composition de l’acier dans certaines zones du couvercle et du fond de la cuve du réacteur de l’EPR de Flamanville, constitue également une source d’inquiétude, d’autant que les investigations de l’ASN ont mis en évidence la probable existence d’irrégularités dans certains dossiers de fabrication de l’usine Areva du Creusot.

De la même manière, le prolongement de l’autorisation d’exploitation des réacteurs au-delà de la durée de 40 ans pour lesquels ils ont été originellement conçus pose nombre d’interrogations tant sur le plan de la faisabilité technique, compte tenu des nouvelles normes édictées après la catastrophe de Fukushima, que sur le plan financier.

Par ailleurs, à l’automne 2017, des militants antinucléaires de l’organisation Greenpeace sont parvenus, à plusieurs reprises, à s’introduire dans l’enceinte de centrales nucléaires en activité : ce fut le cas à Cattenom le 12 octobre 2017 puis, le 28 novembre suivant, à Cruas-Meysse. Les militants écologistes dénoncent ce qu’ils considèrent être des failles dans le dispositif de sécurité et ont souligné les risques pesant sur certaines installations, notamment les piscines de refroidissement.

À une époque où le terrorisme n’est plus un risque mais une réalité, la représentation nationale a considéré qu’il était de son devoir d’enquêter et de s’informer sur la sécurité des installations nucléaires à l’égard des éventuels actes de malveillance qui pourraient y être commis.

Enfin, le 22 février 2018, alors même que la commission avait commencé ses travaux, EDF annonçait avoir détecté des écarts de qualité par rapport à ses exigences sur des soudures du circuit secondaire du réacteur nucléaire de l’EPR de Flamanville. Cet événement, lourd de conséquence en termes de coût, de calendrier et, évidemment, de sûreté, vient rappeler l’actualité des questions de sûreté et l’impérieuse nécessité de s’intéresser au risque nucléaire, toujours présent.

Tous ces éléments conduisent à s’interroger sur les procédures, exécutions et contrôles dans l’industrie nucléaire dans son ensemble.

*

Interrogée par le Président de l’Assemblée nationale conformément au premier alinéa de l’article 139 du Règlement de notre assemblée, Mme Nicole Belloubet, garde des Sceaux, ministre de la Justice, a fait savoir, dans deux courriers en date des 12 et 23 janvier 2018, que plusieurs procédures étaient en cours dans différentes juridictions sur cette thématique :

– une procédure est en cours suite à l’explosion ayant eu lieu sur le site de la centrale nucléaire de Flamanville et ayant fait quatre blessés ;

– une information judiciaire est diligentée des chefs de non-déclaration immédiate d’incident ou d’accident par personne exploitant une installation nucléaire de base et d’exploitation d’installation nucléaire de base en méconnaissance d’une décision individuelle de l’Autorité de sûreté nucléaire et en violation des règles techniques générales s’agissant de la centrale nucléaire de Civaux ;

– le pôle de santé publique de Paris a été saisi de plaintes concernant le fonctionnement de la centrale de Fessenheim ;

– des poursuites pénales sont actuellement engagées dans deux procédures distinctes, à l’encontre de militants, d’une part, et de la personne morale Greenpeace France, d’autre part, à la suite des intrusions survenues dans la centrale de Cattenom et dans celle de Cruas-Meysse en octobre et novembre 2017.

Par conséquent, dès sa création et tout au long de ses travaux, la commission d’enquête a exclu de son champ d’investigation les procédures en cours précitées, ainsi que d’autres procédures dont elle a fortuitement eu connaissance au cours de ses travaux. Le lecteur constatera, en prenant connaissance du présent rapport et des auditions annexées, que la commission d’enquête a toujours veillé à ne pas empiéter sur la compétence de l’autorité judiciaire.

Par ailleurs, en raison de l’ampleur d’un sujet qu’elle devait traiter en une période de quelques mois, la commission a acté dès sa création qu’elle se focaliserait sur les enjeux des installations nucléaires de production d’électricité et de recherche, excluant de son champ le nucléaire militaire et le nucléaire médical, qui représentent à eux seuls des sujets d’études à part entière.

*

L’un des principaux écueils de cette commission d’enquête aurait été de transformer le débat sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires en débat sur le bien-fondé de la politique nucléaire de la France, autrement dit, sur l’opportunité de maintenir ou non, en France, une production d’électricité nucléaire. Notre commission comptant des membres ayant, de façon notoire, pris position pour ou contre le nucléaire, il aurait été facile de tomber dans ce travers ; il n’en a rien été. Les premiers réacteurs français ont été construits au cours des années cinquante et les premiers déchets radioactifs ont été produits, selon le CEA, vers 1959. Les générations actuelles ont hérité de ce sujet qu’elles ont l’obligation de gérer.

Loin de se lancer dans un débat en faveur ou en défaveur du nucléaire, notre commission a donc entrepris de s’interroger sur les risques naturels ou humains liés au nucléaire. En travaillant à identifier ses possibles faiblesses, elle espère pouvoir contribuer à améliorer la sécurité et la sûreté de ce secteur central en France.

La commission d’enquête a identifié cinq sujets principaux qui structurent la présentation de son rapport :

– l’évolution de la sûreté dont les normes ont été modifiées depuis la catastrophe de Fukushima, en 2011, mais dont les faiblesses sont également mises en évidence ;

– l’apparition d’un risque sécuritaire nouveau, partiellement mis en évidence depuis les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis mais qui a pris de nouvelles formes avec les vagues d’attentats qui touchent l’Europe depuis 2015, avec des formes nouvelles (drones, cyberattaques, menaces endogènes, etc.) ;

– la gestion des déchets radioactifs que l’industrie nucléaire produit en grande quantité (combustibles usés, gravats issus du démantèlement), qui constituent un danger pendant des périodes dépassant parfois l’entendement, qui sillonnent nos routes en permanence et qu’il convient de gérer ;

– l’amélioration du contrôle de l’ensemble de ces activités, qu’il s’agisse du contrôle technique réalisé par l’autorité indépendante chargée de la sûreté nucléaire, l’ASN, ou du contrôle démocratique exercé par le Parlement au niveau national et par les commissions locales d’information au niveau local ;

– enfin, le risque économique et financier des principales entreprises exploitant des installations nucléaires.

En matière de sécurité, la commission d’enquête n’a pas étudié les menaces qui pourraient résulter d’une guerre. Il est vrai que l’Europe vit dans une paix relative depuis 1945 et que des conflits entre États semblent peu probables. Toutefois, l’ex-Yougoslavie, l’Ukraine ou des théâtres un peu plus éloignés comme la Syrie ou le Caucase nous rappellent que la paix n’est jamais définitivement acquise et l’actuelle montée des populismes dans certains pays membres de l’Union européenne ou limitrophes reste porteuse de menaces. Dans ce contexte, les réacteurs nucléaires pourraient constituer des cibles de choix et les moyens mis en œuvre par des militaires assaillants pourraient causer des dommages irréversibles à l’origine de forts dégagements de radioactivité.

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La commission d’enquête émettra ensuite quelques regrets :

–  le regret que l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) ait refusé d’être entendue, sous quelque forme que ce soit, par la commission d’enquête. Basée à Vienne, l’agence a refusé le principe d’une visioconférence qu’elle avait pourtant elle-même suggérée ;

–  le regret que l’Agence fédérale de contrôle nucléaire (AFCN) belge, équivalent de notre Autorité de sûreté nucléaire (ASN) française, ait également refusé, après trois mois de silence, le principe d’une rencontre avec une délégation de notre commission d’enquête. Les événements survenus à Tchernobyl comme à Fukushima ont prouvé que tout accident nucléaire avait des répercussions internationales. La France et la Belgique disposent chacune d’un parc de réacteurs nucléaires conséquent, certains d’entre eux étant localisés à proximité de la frontière commune. Un peu plus de transparence, d’ouverture et de communication dans ce domaine de la part de l’autorité de contrôle belge à l’égard d’une commission d’enquête du Parlement français aurait été bienvenu ;

–  le regret que M. Antonio Hodgers, conseiller d’État de la République et canton de Genève n’ait pas trouvé un créneau commun avec la commission d’enquête pour une visioconférence. Une telle rencontre aurait permis d’évoquer la problématique de la gestion des risques transfrontaliers, familière pour celui qui a porté plainte contre la centrale EDF du Bugey (Ain), mais que nous n’avons pas pu entendre.

Enfin, la commission regrette le caractère plus que succinct des documents qui lui ont été remis par EDF en réponse à ses demandes. Elle déplore notamment que l’électricien ait refusé de lui fournir, malgré l’obligation qui lui en est faite par l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, le rapport d’expertise du cabinet Aptéis relatif à la chute du générateur de vapeur de la centrale de Paluel. Heureusement, la commission d’enquête a pu se procurer ce rapport par une autre source.

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*     *

Pour mieux comprendre l’état d’esprit qui a animé les travaux de la commission d’enquête, il faut évoquer ce qui lui a été avoué par les officiels japonais lors du déplacement à Tokyo. « Quun tel énement se produise à létranger, hélas… Mais nous naurions jamais cru que cela puisse se produire chez nous ! » Avant de conclure : « lexpérience nous a prouvé quun accident était toujours possible. Nous étions préparés à limprobable. Il nous faut maintenant nous préparer à limpossible. »


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   chapitre préliminaire : Le cadre général

Avant d’entrer dans le détail de la problématique de la sûreté et de la sécurité des installations nucléaires françaises, il est utile de consacrer un bref chapitre préliminaire à rappeler trois faits essentiels :

–  la production d’électricité d’origine nucléaire dans le monde a atteint un palier depuis le début des années 1990 ;

–  les réacteurs mis en service s’équilibrent avec ceux mis à l’arrêt ;

–  la consommation d’électricité diminue en France depuis 2008 ;

A.   L’électricité d’origine nucléaire : un palier atteint depuis les années 1990

À l’échelle mondiale, lâge dor du nucléaire civil semble sêtre achevé au milieu des années 1990, avec un nombre maximum de réacteurs en exploitation atteint en 1995. Depuis, la capacité de production délectricité dorigine nucléaire a continué à croître légèrement, en raison de la plus grande puissance des réacteurs les plus récents. Elle sest toutefois stabilisée autour de 370 gigawatt (GW) depuis le début des années 2010.

Reacteurs_nucleaires_dans_le_monde2011

Toutefois, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) prévoit dans son rapport World Energy Outlook un doublement à l’horizon 2050 du marché du nucléaire qui passerait de 400 GW à 930 GW, notamment grâce aux réacteurs construits en Chine et en Inde.

On observe à l’inverse que plusieurs pays nucléarisés ont annoncé leur intention de sortir du nucléaire, ou du moins d’arrêter d’installer de nouveaux réacteurs (Allemagne, Belgique, États-Unis…).

B.   le nombre de réacteurs en activité reste stable

Depuis deux à trois décennies, le nombre de réacteurs nucléaires en activité sur la totalité de la planète est resté relativement stable, entre 430 et 440 environ. Cela est dû au fait que la mise en service de nouveaux réacteurs s’équilibre avec la fermeture d’anciens.

Le phénomène est d’autant plus visible depuis la catastrophe de Fukushima survenue en 2011 : le nombre de réacteurs, notamment japonais et allemands fermés, à la suite de l’accident ainsi qu’au cours des exercices suivants compense les mises en service de réacteurs, essentiellement en Chine.

La plupart des nouveaux réacteurs nucléaires mis en service depuis 2010 sont situés en Chine. (©Connaissance des Énergies, d’après WNISR 2017)

C.   La diminution régulière de la consommation électrique

La baisse du nombre de réacteurs nucléaires en activité résulte de plusieurs facteurs : plus forte puissance des nouveaux réacteurs, demande citoyenne après la catastrophe de Fukushima, ou encore la montée en puissance des énergies renouvelables. La diminution de la consommation électrique, lente mais continue, observée en Europe et en France depuis une dizaine d’années participe également de ce mouvement de réduction du nombre de réacteurs nucléaires, ainsi que le montrent les chiffres publiés par EDF et par Eurostat.

Cette baisse est liée à une rationalisation de la consommation électrique (appareils électroménagers plus économes, meilleure isolation thermique des logements, diminution des industries consommatrices d’énergie…) et n’a pas été remise en cause par la généralisation des appareils électroniques et des objets connectés qui doivent être régulièrement rechargés.

Par ailleurs, différents scénarios, notamment ceux de RTE (filiale d’EDF) montrent que l’augmentation du nombre de véhicules électriques n’aura pas pour effet de faire augmenter la consommation électrique dans son ensemble. La tendance est bien, selon les différents scénarios, à la stagnation ou à la baisse.

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   première partie : la problématique de la sûreté renouvelée après FUKUsHIMA

La sûreté est, sans aucun doute, la préoccupation première des acteurs du nucléaire en raison du risque inhérent à ce secteur particulier. Elle est définie par l’autorité de sûreté nucléaire (ASN) comme « lensemble des dispositions permettant dassurer le fonctionnement normal dune centrale nucléaire, de prévenir les accidents ou les actes de malveillance et den limiter les effets tant pour les travailleurs que pour le public et lenvironnement. Ces dispositions doivent être prises aux stades de la conception, de la construction, de la mise en service, de lutilisation, de la mise à larrêt définitif et du démantèlement dune installation nucléaire ou dun dispositif de transport de matières radioactives ».

Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, « les matières nucléaires, radioactives, sont intrinsèquement dangereuses et les concentrer dans des installations, les transporter est porteur de danger. À ce titre, le nombre et la nature des installations, linventaire des matières quelles contiennent, lorganisation de la filière nucléaire, créent un volume dactivité qui est en soi un potentiel de danger » ([1]).

L’accident survenu à Fukushima le 11 mars 2011 a montré qu’une telle sûreté n’était jamais définitivement acquise, y compris dans les pays maîtrisant le mieux l’énergie nucléaire. Il a renouvelé la manière dont cette question était abordée, et a conduit à imposer des exigences nouvelles, plus strictes. Toutefois, l’ensemble des auditions conduites par la commission d’enquête ont permis de mettre en lumière certaines failles et certaines pratiques qui soulèvent des interrogations.

I.   « aucune autre activité ne génère un risque d’une telle ampleur »

M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, a déclaré à la commission d’enquête que « tous les secteurs dactivité nont pas la même échelle de risques » et que « les conséquences dune possible faille ne sont pas les mêmes » dans le secteur du nucléaire et dans les autres secteurs. Il poursuivait : « on nen fera jamais assez pour limiter, contenir, appréhender le risque (…). En tout cas, aucune autre activité ne génère un risque dune telle ampleur » ([2]).

A.   la première catastrophe survenue dans un pays moderne et démocratique

Si la question de la sûreté des installations nucléaires est ancienne, l’accident nucléaire de Fukushima Daiichi, survenu 11 mars 2011, a renouvelé la manière dont cette question était appréhendée : alors que certains événements, certaines failles apparaissaient « impossibles », alors que le système de contrôle reposait en grande partie sur la « confiance », il est apparu, par la suite, indispensable de « concevoir linconcevable », de se préparer au pire, et d’imposer des exigences de sûreté bien plus strictes.

1.   La leçon de Fukushima : le pire n’est jamais à exclure et la confiance n’est pas suffisante

L’accident nucléaire de Fukushima a montré que « limpossible était possible ». En effet, malgré le caractère très improbable d’une telle catastrophe naturelle, il a été reproché à l’opérateur Tepco et à l’autorité de sûreté nucléaire japonaise d’avoir sous-estimé les risques naturels (tremblement de terre conjugué à un tsunami) pesant sur la centrale et de n’avoir pas su gérer de façon appropriée la situation post-accidentelle.

En conséquence, l’expert Mycle Schneider considère que « Fukushima a montré les limites de lapproche probabiliste, même en dehors dactes délibérés » ([3]).

2.   « Comment faire face à limpensable ? »

La conception même de la sûreté a été largement modifiée à la suite de cet accident.

En premier lieu, il est apparu nécessaire de ne plus se contenter de concevoir l’« envisageable », mais de concevoir « limpossible », de ne pas se préparer au « probable » mais au « pire ». Ainsi, M. Pierre-Franck Chevet, président de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), indique que « le Japon a subi un séisme dune puissance que nous ne connaîtrons probablement pas en France. Plutôt que den déduire quil ny a rien à faire, notre approche a été de considérer quils sétaient fait surprendre par quelque chose à quoi ils navaient pas pensé. Nous avons donc essayé de savoir comment faire face à limpensable, ce qui est évidemment compliqué » ([4]). M. Roland Desbordes, président de la Commission de recherche et d’information indépendantes sur la radioactivité (CRIIRAD), confirme : « évidemment, après Fukushima, lASN a totalement changé de discours quant à la possibilité quun accident survienne. Pour son président, en effet – et cela ma beaucoup surpris –, ce qui était impossible est arrivé et peut donc se reproduire » ([5]).

Il est donc apparu indispensable de renforcer les exigences en matière de sûreté, notamment vis-à-vis des exploitants. Faire reposer le système sur la confiance était devenu impossible. Ainsi, comme l’indique le ministre d’État Nicolas Hulot, « la seconde [exigence], et Fukushima a rehaussé le curseur, cest de mettre en œuvre les plus hauts standards de sécurité et de sûreté, car le risque zéro nexiste pas et il existe dautant moins dans un monde aléatoire » ([6]).

L’intransigeance que les autorités de contrôle nationales appliquent – ou déclarent appliquer – à l’égard des exploitants s’opère désormais, également, entre elles. C’est la conséquence directe du manque de rigueur qui a été reproché à la très controversée autorité de sûreté japonaise en place au moment de l’accident de Fukushima, réformée depuis.

Ainsi, M. Daniel Iracane, directeur général adjoint, directeur des affaires nucléaires de l’Agence pour l’énergie nucléaire (AEN), au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’explique : « on constate quil y a un avant et un après Fukushima. Nous fonctionnons sous forme de comités dans lesquels siègent les leaders des organismes nationaux du nucléaire. (…) Or, jai entendu plusieurs de ces leaders regretter après Fukushima le fait quon ait eu connaissance dune certaine complaisance non seulement des opérateurs japonais mais aussi de lautorité de sûreté nippone mais que la barrière diplomatique ait empêché daborder le sujet. Aujourdhui, les échanges entre les autorités de sûreté ont très significativement augmenté et on ne détecte vraiment plus aucune complaisance entre elles (…). Si un point faible était détecté, il serait vraiment identifié et très explicité car lidée qui prévaut depuis Fukushima est quun accident quelque part est un accident partout » ([7]).

3.   La démarche de l’ASN : les évaluations complémentaires de sûreté

Immédiatement après l’accident de Fukushima, les autorités de sûreté de tous les États producteurs d’énergie nucléaire ont demandé que soient menés des tests et contrôles pour évaluer la résistance des installations nucléaires à un événement de même nature, qui pourrait survenir. En Europe, les chefs d’État et de gouvernement se sont accordés, fin mars 2011, sur la mise en place de tests de résistance pour leurs 143 réacteurs en activité. L’intégration du risque de catastrophes naturelles fait l’objet d’une attention particulière ([8]). En France, l’ASN demande que soient menées, par les exploitants, des évaluations complémentaires de sûreté (ECS), « en regard de laccident de Fukushima, en identifiant les points faibles et les effets falaise potentiels » ([9]).

Toutefois, les réponses divergent quant aux résultats de ces évaluations complémentaires de sûreté. Selon EDF, « un travail danalyse et dinspections extrêmement conséquent a été mené pour chaque réacteur et a permis de montrer à lété 2011 « une bonne robustesse » des centrales nucléaires (…). À lissue des évaluations complémentaires de sûreté des installations nucléaires prioritaires, lASN a considéré que les installations examinées présentaient un niveau de sûreté suffisant pour quelle ne demande larrêt immédiat daucune dentre elles » ([10]).

De son côté, M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, constate que « le compte rendu des évaluations complémentaires de sûreté qui a été rendu en janvier 2012 était impressionnant : il y avait des travaux énormes à faire sur des installations nucléaires pour les mettre, non pas à un niveau idéal de sûreté, mais au niveau que lon considérait comme normal, acceptable pour les autorités. Lidéal, nul ne le connaît. Quaurait-on dû faire dès lors ? (…) En loccurrence, on a laissé toutes les installations continuer à fonctionner. Pendant les années 2012 et 2013, des discussions ont eu lieu entre lASN et les exploitants, EDF et Areva, pour savoir quel type de travaux seraient effectués et avec quel argent – puisquils nen avaient pas – et dans quels délais. Certains de ces travaux ont bien été engagés, mais sur une durée de plusieurs années et tous ne sont pas encore terminés » ([11]).

Augmentation des incidents en 2017 :
amélioration du contrôle ou dégradation de la sûreté ?

Le nombre d’incidents signalés à l’autorité de sûreté nucléaire (ASN) a augmenté en 2017. Toutefois, cette augmentation peut être interprétée de différentes manières.

Pour certains, elle résulte d’une dégradation de la sûreté et est liée au vieillissement des installations. Ainsi, M. Thierry Gadault, journaliste, estime que « laugmentation du nombre de déclarations dincidents est due à la vétusté des installations : les centrales arrivent en fin de vie, ce qui implique un niveau de maintenance beaucoup plus élevé et donc un nombre de détections décarts dincidents beaucoup plus important » ([12]).

Pour d’autres, elle illustre une augmentation des contrôles et de leur efficacité. M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire de Greenpeace France, indique ainsi : « nous constatons que leur nombre augmente, certes, mais cest probablement parce que lAutorité en décèle ou en annonce davantage. Autrement dit, une forte hausse du nombre dincidents déclarés ne constitue pas un indicateur en soi » ([13]).

Enfin, certains estiment que les deux raisons sont à prendre en compte. Ainsi, M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, déclare : « quant à lévolution des déclarations dincidents, elle me semble liée tout à la fois à laugmentation des contrôles, de la transparence et de linformation donnée, mais aussi à une dégradation qui donne lieu à une hausse du nombre de signalements » ([14]).

M. Jean-Christophe Niel indique, pour sa part : « on a ainsi dénombré en 2017, 64 événements de niveau 1 ainsi que 4 incidents de niveau 2, ce qui ne sétait plus produit depuis 2012. Ces quatre incidents peuvent signifier deux choses : soit que le niveau de sûreté des installations sest dégradé, soit que les investigations ont été poussées plus loin quelles ne létaient auparavant, EDF ayant dernièrement engagé une série dexamens visant à déceler les points de non-conformité de ses installations. Il est donc difficile dévaluer le niveau de sûreté sur la seule base du nombre dincidents survenus, et nous navons pas les moyens à ce stade de définir clairement la cause de cette remontée des statistiques. Sachant que les événements de niveau 1 connaissent depuis plusieurs années une baisse limitée mais régulière, nous considérons quil nexiste aucun signal tangible témoignant dune dégradation de la sûreté » ([15]).

B.   Les mesures dites « post-fukushima »

1.   De nouvelles normes entrées progressivement en application

Les évaluations complémentaires de sûreté ont conduit lASN à préconiser des mesures visant à renforcer la sûreté des installations nucléaires, au niveau européen et au niveau national. Comme lindique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de lInstitut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), « suite à laccident de Fukushima, la France a, comme les autres pays, pris un certain nombre de mesures visant à renforcer la sûreté des installations. Il sagissait en premier lieu de se prémunir contre ce quon appelle les agressions externes, comme ce qui sest produit à Fukushima, cest-à-dire contre un séisme ou une inondation de très grande ampleur. Dans cette perspective, lobjectif de la démarche « noyau dur » (…) était triple : prévenir la survenance dun accident grave ou à tout le moins limiter ses effets ; prévenir les rejets radioactifs à grande échelle ; faciliter la gestion de crise, pour éviter ce qui sest produit à Fukushima » ([16]).

Cette démarche a comporté trois phases, dont la première est achevée, et dont les deux suivantes sont en cours :

– la phase 1 a été finalisée en 2015. Elle correspond au déploiement de moyens facilitant l’intervention en cas de situation extrême : renforcement des moyens mobiles d’alimentation en eau et en électricité, création de la force d’action rapide nucléaire et renforcement de certains matériels ou structures. Ces mesures ont été mises en œuvre par les exploitants. Ainsi, EDF indique avoir engagé une première phase de modifications de ses installations et de son organisation, mise en œuvre entre 2011 et 2015 : « on peut citer notamment (…) lautonomie en électricité des systèmes essentiels (…) améliorée par linstallation dun groupe électrogène capable dalimenter les installations nécessaires à la caractérisation de létat des piscines (niveaux deau, éclairage de secours), disposition qui a fait défaut à nos collègues Japonais lors de laccident de Fukushima. Lautonomie des batteries du contrôle commande a aussi été augmentée » ([17]).

 la phase 2, qui sera finalisée en 2024, est associée au déploiement de moyens fixes robustes aux agressions extrêmes. Il sagit notamment du diesel dultime secours associé à chaque réacteur, de la source deau ultime et dun nouveau centre de crise local. Il sagit déquiper chaque réacteur dun diesel de secours différent installé sur des plots capables de résister à des séismes dune puissance incomparable. La couverture du parc nucléaire en diesel dultime secours devrait normalement être achevée à la fin de lannée 2018. Les centres de crise devraient être mis en place entre 2018 et 2024. Dici cette échéance, les équipes de crise sont abritées dans des bâtiments existants, renforcés pour être rendus robustes au séisme de dimensionnement. Toutefois, M. David Boilley, président de lassociation pour le contrôle de la radioactivité dans louest (ACRO), déplore « la lenteur du déploiement des mesures demandées à EDF. Cest ainsi que linstallation des diesels dultime secours nest pas achevée et quaucune des salles de contrôle bunkérisées prévues nest en service. Le calendrier de mise en œuvre est très lent. Nous espérons quaucune catastrophe ninterviendra dici son achèvement » ([18]).

– la phase 3, qui s’étend jusque 2035, correspond au déploiement de l’ensemble des moyens permettant de gérer les situations de pertes totales de la source froide et des sources électriques affectant l’ensemble des réacteurs d’un site, à la suite d’une agression naturelle d’intensité dépassant celles considérées jusqu’alors. Cette phase est spécifique à la France. Les travaux seront réalisés à l’occasion de la quatrième visite décennale des réacteurs 900 MW, avec pour objectif de les rapprocher des niveaux de sûreté des réacteurs de troisième génération (EPR).

Préconisation : prendre en compte, pour établir lordre de fermeture des réacteurs de la mise en œuvre des mesures de sûreté dites « post-Fukushima » ainsi que des risques liés au changement climatique, notamment le stress hydrique

La force d’action rapide nucléaire (FARN)

Dans le cadre des mesures post-Fukushima, EDF a créé une force d’action rapide nucléaire (FARN). Cette force a vocation à intervenir en cas d’accident grave, en moins de 24 heures, pour amener de l’eau et de l’électricité – les besoins les plus urgents pour assurer le refroidissement des combustibles – avec un début d’intervention en 12 heures Elle est constituée d’équipes positionnées en permanence sur quatre sites EDF (Le Bugey, Civaux, Dampierre et Paluel) et prêtes à se projeter en appui des équipes locales en cas d’accident sur un site. Il s’agit de parer au scénario dans lequel, en cas d’accident affectant les personnels, plus personne ne puisse prendre le contrôle de la centrale : selon EDF, « la seule méthode consisterait alors à projeter une force préparée, entraînée et prête ». Ses moyens sont les suivants :

– humainement, une force spéciale dotée de 300 salariés d’EDF issus des métiers de la conduite des installations nucléaires, de la maintenance, de la logistique et de la radioprotection. 300 collaborateurs partagent leur temps entre des activités liées à la FARN, des entraînements, des exercices de crise et leur métier d’exploitant nucléaire ;

– les moyens matériels disponibles sur chacune des quatre bases régionales incluent des pompes mobiles, des groupes électrogènes, des camions spécialement équipés, des moyens de protection individuelle et de communication, de la logistique de vie pour les fonctionnements des bases arrières avec 3 jours d’autonomie.

Selon M. Yannick Rousselet, membre de Greenpeace France, « la FARN a mis du temps à se mettre en route, mais il semble que lon arrive à leffectif prévu initialement. Quant aux équipements, ils semblent être présents (…). La FARN constitue clairement une amélioration mais elle ne répond quà une partie du problème » ([19]).

Certains observateurs font remarquer que si la FARN a pour objectif d’arriver sur le site d’un éventuel accident en moins de 24 heures, ce sont les premières heures qui sont déterminantes. Bien que les réacteurs de Fukushima soient différents des réacteurs français, il est à noter que, le cœur du réacteur n° 1 a commencé à fondre 4 h 30 après le tsunami. Une quinzaine d’heures après le raz de marée, toutes les barres avaient fondu et percé le fond de la cuve.

2.   La prise en compte des pertes de compétences et du facteur humain

a.   La limitation du niveau de sous-traitance

L’une des conséquences directes du retour d’expérience de l’accident de Fukushima a été la décision de limiter le nombre de niveaux de sous-traitance acceptables dans le secteur du nucléaire. En effet, la sous-traitance – nous y reviendrons – a été identifiée comme l’un des éléments responsables de l’accident de Fukushima, en raison de l’absence de maîtrise, par l’exploitant Tepco, d’un certain nombre d’opérations, liée à la pratique de la sous-traitance en cascade. Comme l’indique M. Dominique Minière, « de façon plus générale, les évaluations complémentaires de sûreté (ECS) réalisées juste après Fukushima ont soulevé la question des éventuelles conséquences dune sous-traitance en cascade en matière de sûreté. EDF sest engagée, dès les ECS, à la limiter à trois niveaux (…). La proposition dEDF de limiter à trois les niveaux de sous-traitance a été reprise dans les travaux du comité stratégique de la filière nucléaire » ([20]).

Cette limitation a, par la suite, été formalisée par la loi du 17 août 2015 de transition énergétique pour une croissance verte, en son article 124. Celui-ci a donné lieu au décret en Conseil d’État a été pris le 28 juin 2016 ([21]), qui interdit d’avoir recours à plus de deux niveaux de sous-traitance pour la réalisation de prestations ou d’interventions concernant « les activités dites importantes pour la protection des intérêts mentionnés à larticle L. 593-1 du code de lenvironnement », liées à l’exploitation ou au démantèlement d’une installation nucléaire : l’exploitant est tenu dans ce cas de garder la maîtrise de ces activités. M. Pierre-Franck Chevet, président de l’ASN, précise toutefois qu’il est possible de déroger à cette limitation pour certaines opérations spécialisées, mais cela doit être justifié auprès de l’Autorité, qui étudie les raisons de ce recours à la sous-traitance. Cette procédure dérogatoire est visiblement peu utilisée.

Le décret du 28 juin 2016 est en cours de révision, mais les services de la direction générale de la prévention des risques (DGPR) ont indiqué à la commission d’enquête que la limitation à deux niveaux de sous-traitance ne devrait pas être modifiée. Votre rapporteure y sera attentive.

b.   L’organisation sociale du travail et la culture de sûreté

En outre, une réflexion plus large a été initiée sur le rôle du facteur humain dans la sûreté des installations nucléaires. Ainsi, comme l’indique M. Gilles Reynaud, représentant de l’association de salariés d’entreprises sous-traitantes Ma zone contrôlée, « suite à cet accident, lASN, lIRSN et dautres institutions ont parallèlement entrepris, en 2012, avec les exploitants nucléaires une réflexion sur les facteurs socio-organisationnels et humains (…). LASN considère, comme nous, quil est nécessaire de faire progresser la réflexion et les travaux concernant la contribution de lhomme et des organisations du travail à la sûreté des installations nucléaires et a donc créé la même année une instance pluridisciplinaire et pluraliste, nommée « Comité sur les facteurs socio-organisationnels et humains » » ([22]). Une telle réflexion est, en effet, indispensable, dans la mesure où la technique seule ne saurait être responsable d’un accident nucléaire ; le facteur humain peut, également, être source d’une moindre sûreté des installations et doit être pris en compte (cf. infra).

3.   Un renforcement de la sécurité civile

Le retour d’expérience de l’accident de Fukushima a également montré l’importance de disposer de plans et schémas d’évacuation robustes, pouvant éventuellement prendre en charge plusieurs centaines de milliers de personnes.

C’est pourquoi, comme l’indique M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « à la suite de laccident de Fukushima, lorganisation de la réponse de sécurité civile (plan ORSEC) a été complétée par un plan national de réponse à un accident nucléaire ou radiologique majeur. Élaboré sous lautorité du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) entre 2012 et 2013, ce plan a fait lobjet dune phase de test au cours de lexercice 2013, avant dêtre validé. Publié en 2014, il fait maintenant référence au niveau international en matière de planification stratégique de crise, et il est décliné sur lensemble des zones de défense et des départements. Il permet denvisager une réponse adaptée sur lensemble du territoire national, tout en prenant en compte la nécessaire information du public et la dimension transfrontalière dune crise de cette nature. Parmi les mesures qui doivent être appliquées à la population, la mise à labri et lécoute des recommandations et consignes de protection des pouvoirs publics sont les premières à devoir être mises en place. Dans un second temps, en fonction des événements, lingestion de comprimés diode stable, linterdiction de consommation des produits contaminés ou lévacuation de la population peuvent venir compléter les premiers dispositifs. Le retour dexpérience de laccident de Fukushima met principalement en exergue la nécessaire préparation des évacuations. Cest la raison pour laquelle les nouveaux plans particuliers dintervention (PPI) autour des centrales nucléaires de production délectricité prévoient une planification en profondeur de lévacuation des populations situées dans un rayon de cinq kilomètres autour des installations, ainsi quune distribution préventive de comprimés diode stable sur un rayon de vingt kilomètres » ([23]).

Le rayon couvert par ces PPI a ainsi été porté de 10 à 20 kilomètres. Les 19 plans des 19 centrales nucléaires de production d’électricité sont en cours de réalisation au niveau territorial et seront validés d’ici la fin de l’année 2019 ([24]). Enfin, comme l’indique M. Pascal Bolot, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, « depuis Fukushima et le début des années 2010, les services de protection civile de tous les départements sont désormais concernés, et non plus seulement ceux des départements dans lesquels sont implantées les centrales nucléaires – car les effets dun éventuel incident ne sarrêteraient évidemment pas aux limites administratives des départements. Ces mesures de planification sont achevées au niveau zonal, mais ne le sont pas encore au niveau départemental » ([25]).

4.   La poursuite des programmes de recherche

Enfin, des programmes de recherche ont été lancés pour développer de nouvelles solutions face aux problèmes que pourrait poser un accident nucléaire. Ainsi, comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, « à ce dispositif en trois phases, il faut également ajouter une série de recherches en cours à lIRSN, lAgence nationale de la recherche (ANR) ayant décidé de financer plusieurs programmes expérimentaux destinés notamment à étudier le refroidissement du combustible en réacteur et en piscine. Nous construisons actuellement à cet effet sur lun de nos sites, une piscine à léchelle 1/6e. Nous achevons également une étude sur lingestion de comprimés diode » ([26]).

II.   Des exploitants devenus dépendants de leurs sous-traitants

Malgré l’adoption, après la catastrophe de Fukushima, de nouvelles normes juridiques et le renforcement des exigences techniques, des failles demeurent en matière de sûreté et de sécurité : elles concernent essentiellement le facteur humain et, notamment, celui de la sous-traitance qui a pris une place considérable dans l’industrie nucléaire.

A.   Une sous-traitance devenue omniprésente

1.   Un recours massif justifié par la spécialisation de certaines missions

Le recours à la sous-traitance est aujourd’hui généralisé dans les installations nucléaires de base françaises. Comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, EDF sous-traite « 80 % de la maintenance sur le gros matériel » ([27]). Ces activités, selon l’association de salariés d’entreprises sous-traitantes Ma zone contrôlée, concernent notamment « le démantèlement, le conditionnement et la gestion des déchets et la décontamination » ([28]).

La filière nucléaire, dans son ensemble, rassemble ainsi 2 500 entreprises employant près de 220 000 salariés, dont 160 000 sous-traitants. Parmi les salariés sous-traitants, environ 30 % sont employés de manière permanente sur un site nucléaire, les autres étant itinérants de site en site. Les contrats varient généralement de un à cinq ans selon les exploitants et les prestations. Les salariés sous-traitants présents de manière permanente sur un site réalisent toutes les activités classiques de tranche « en marche » (assainissement, nettoyage, radioprotection, échafaudage, magasinage, blanchisserie, etc.). Les salariés itinérants de site en site réalisent le plus souvent des activités « darrêt de tranche ». De manière ponctuelle, lors dun arrêt de tranche ou du remplacement dun générateur de vapeur, le nombre de salariés sous-traitants présents à un instant donné sur un site peut être égal au double du nombre de salariés dEDF. De nouvelles activités sont de plus en plus sous-traitées, telles que la préparation, la planification, la coordination, laccueil, la gestion administrative, la prévention, etc. ([29]).

Le recours à la sous-traitance peut se justifier dans certains cas et n’est pas, en lui-même, porteur de risques. En effet, comme l’indique M. Daniel Verwaerde, ancien administrateur général du CEA, « il est difficile de considérer a priori que le recours à la sous-traitance accroîtrait les risques en matière de sûreté et de sécurité. Cela reviendrait à supposer que les entreprises auxquelles un exploitant nucléaire fait appel dans le cadre de la construction, de lexploitation ou du démantèlement de son installation nont pas les compétences pour exécuter des prestations répondant aux exigences de qualité imposées dans le domaine nucléaire (…). Dans leur domaine, ils ne sont ni plus ni moins qualifiés que les personnels, par exemple, de lexploitant quest le CEA » ([30]). De plus, pour M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, « la sous-traitance est un choix industriel, qui se justifie notamment lorsque lopérateur veut avoir recours à des compétences spécifiques » ([31]).

2.   D’après les exploitants, une situation bien maîtrisée

Pour l’ensemble des exploitants entendus par la commission d’enquête, la limitation de la sous-traitance à deux niveaux depuis l’entrée en application de la loi de transition énergétique et de ses décrets d’application apporte une réponse satisfaisante, et la situation est aujourd’hui bien maîtrisée.

Pour M. Daniel Verwaerde, « nous disposons aujourdhui dun arsenal législatif et réglementaire qui régit assez précisément les règles daccueil des entreprises sous-traitantes au sein des installations, que ce soit en dans le code du travail ou dans le code de lenvironnement pour ce qui concerne la sûreté nucléaire. Ces règles permettent de gérer la « co-activité » au sein dune installation nucléaire (…) et montrent que nous accordons une très grande attention à la sous-traitance » ([32]).

De même, M. Dominique Minière indique que la principale préoccupation est « dorganiser en permanence le recours aux entreprises prestataires de manière à conserver la maîtrise technique industrielle des opérations de maintenance (…) » ([33]).

M. Nicolas Spire décrit ainsi la situation : « on voit des filiales, des prestataires, des prestataires de prestataires, des bouts de filiales qui reviennent du côté de la maîtrise dœuvre alors quils étaient aussi présents du côté de la maîtrise douvrage… Cet éclatement de certaines grandes entreprises intégrées peut nuire beaucoup à la culture de sécurité. »

La situation est pourtant plus complexe qu’il n’y paraît. Ainsi, bien que la réglementation – et cela est confirmé par la direction générale de la prévention des risques (DGPR) – considère qu’une prestation rendue par une filiale à sa maison-mère constitue un premier niveau de sous-traitance, certains ne l’entendent pas de la sorte. C’est ainsi que M. Laurent Thieffry, directeur du projet d’EPR de Flamanville pour EDF, interrogé sur ce point, déclare à la commission d’enquête : « je vous répondrai en prenant lexemple des soudures en exclusion de rupture de Flamanville. En lespèce, il ny a que deux niveaux de sous-traitance : un titulaire de rang 1, Framatome, qui sous-traite la fabrication et le soudage de la tuyauterie à deux entreprises en groupement qui sont par ailleurs qualifiées par EDF sur le parc. Il y a donc bien deux niveaux ; tout cela est surveillé par EDF et par lautorité de sûreté » ([34]). L’intéressé considère donc Framatome comme un titulaire de rang 1, alors qu’en réalité cette société, devenue propriété d’EDF il y a peu, agit comme un prestataire pour sa maison-mère, ce qui constitue un premier échelon de sous-traitance.

Les propos tenus en fin de cycle d’auditions par le PDG d’EDF (le 7 juin 2018) ajoutent encore à la complexité puisque le PDG d’EDF indique que « nous estimons que des travaux effectués par nos filiales, dès lors que nous les mettons en concurrence, sont sous-traités. » Cela signifie, a contrario, qu’ils ne sont pas réputés sous-traités lorsqu’ils ne sont pas soumis à concurrence, nuance qui n’est prévue par aucun texte réglementaire…

M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, entendu pour la première fois le 8 mars défendait une position ambiguë quant aux filiales de son groupe ce qui, selon le ministère de chargé de l’énergie, était non conforme à la réglementation : « Réglementairement, le nombre de niveaux de sous-traitance est limité à trois : un premier niveau et deux supplémentaires. Nous nous attachons à respecter cette réglementation, sachant que nous avons aussi des filiales spécialisées dans les services. Cela fait débat avec les autorités, mais nous persistons à la considérer comme de la sous-traitance interne au groupe. » ([35])

Entendu pour la seconde fois le 12 juin 2018, M. Knoche semble avoir évolué puisqu’il indique désormais que, « bien entendu, nous respectons la loi : il ne doit y avoir plus de deux niveaux de sous-traitance pour un donneur dordres, y compris les filiales du groupe. » ([36])

Votre rapporteure constate avec satisfaction que la commission d’enquête contribue à la remise en cause de certaines certitudes erronées. C’est déjà un premier résultat.

B.   une perte de compétence des opérateurs

Malgré la nécessité de la sous-traitance et son apparente maîtrise par les entreprises exploitantes, l’ensemble des auditions conduites ont permis d’identifier un certain nombre de risques que cette sous-traitance fait peser sur la sûreté des installations, mais également sur les salariés sous-traitants (cf. infra).

1.   Des exploitants qui perdent la maîtrise technique de certaines opérations

La perte de compétences des exploitants sur les missions constamment déléguées à des opérateurs extérieurs a été clairement identifiée par la majorité des personnes entendues.

Ainsi, comme le mentionnent les réponses écrites de l’ASN au questionnaire transmis par la commission d’enquête, « le recours fréquent à des prestataires peut nuire à la constitution et au maintien de capacités techniques solides au sein de lexploitant. Ces effets sont constatés, à des degrés variables, par les inspecteurs de lASN lors de leurs contrôles de terrain ». M. Yvon Laurent, membre de l’association Ma zone contrôlée, indique que « la sous-traitance maximale conduit toujours au « faire faire ». Les sous-traitants font et sont surveillés par le personnel de la centrale. Parallèlement, nous sommes inquiets de la perte dexpérience et de savoir-faire de nos collègues dEDF, qui est reconnue. Ils sont quasiment tous devenus chargés de surveillance » ([37]). L’association précise, dans les réponses écrites au questionnaire qui lui a été transmis, que « les exploitants, à force de sous-traiter massivement, ont perdu la capacité de la maîtrise technique et connaissance de leurs installations ».

Ceci est confirmé par le cabinet Apteis, qui a remis un rapport sur les causes de la chute du générateur de vapeur de Paluel 2, survenu le 31 mars 2016, et pour qui la sous-traitance et la perte de compétences de l’opérateur pour un certain nombre d’opérations, sont une des causes de l’accident. Ses conclusions indiquent ainsi que, « du point de vue de la prévention des risques, ce parti pris se traduit par une réelle perte de maîtrise des activités et une incapacité à redoubler ou à confirmer les analyses que le prestataire aura simplement réalisées pour lui – ce qui dans certains cas peut avoir de lourdes conséquences (…). Le parti pris de la prestation intégrée (…) sest révélé peu adapté à ce type de projet, notamment pour une opération tête de série comportant beaucoup déléments nouveaux : lorganisation opérationnelle est complexe, le rôle des différentes entités EDF difficile à cerner pour les équipes de terrain et les seules exigences de la surveillance ne suffisent pas à garantir à lentreprise une véritable maîtrise technique des opérations. Le maintien de la définition du projet (moyens techniques, études et réalisation) dans le giron dEDF aurait pu permettre à lexploitant dacquérir la maîtrise concrète de cette activité nouvelle avant de recourir à une sous-traitance généralisée qui ne lui en na pas donné la possibilité ».

M. Nicolas Spire, l’un des deux auteurs du rapport, évoquait même au cours de son audition, la situation ubuesque dans laquelle des salariés d’EDF doivent être formés par l’entreprise prestataire pour pouvoir contrôler quelques semaines plus tard l’activité de cette même entreprise prestataire, dans la mesure où le groupe n’a plus les compétences « en interne ». Ces situations soulèvent évidemment de grandes interrogations.

2.   Les sous-traitants ne communiquent pas toutes les informations aux exploitants

Comme mentionné par plusieurs personnes et organismes auditionnés par la commission d’enquête, la sous-traitance entraîne une forme de dépendance de l’exploitant au sous-traitant, en particulier dans la mesure où ce dernier est maître de l’information qu’il transmet ou tait, des données qu’il communique ou pas.

Ainsi que l’indique le rapport du cabinet Apteis, certaines interventions relèvent du « cas 1 » : le prestataire impose sa propre organisation qualité et, par-là, conserve une forte autonomie, tout en se trouvant ainsi en situation de plus grande responsabilité. Dans le cas des opérations de remplacement du générateur de vapeur, les sociétés prestataires s’étaient organisées en un groupement momentané économique et solidaire (GMES). Cette structure disposait d’une très large autonomie : c’est elle qui a réalisé la préparation de l’intervention et élaboré les procédures d’intervention au point de ne pas communiquer les méthodes détaillées aux équipes de surveillance d’EDF.

Le cabinet Aptéis a précisé que les sous-traitants étaient autorisés à ne pas communiquer le mode opératoire de la prestation demandée par l’exploitant, en vertu du secret industriel. Le risque, pour le sous-traitant, est que l’exploitant reprenne à son compte un mode opératoire particulier pour le confier, plus tard, à ses propres équipes ou à un sous-traitant concurrent du premier.

Comme le mentionnent également les réponses écrites de l’ASN au questionnaire transmis par la commission d’enquête, « une situation de sous-traitance est susceptible dinduire des asymétries dinformation entre les acteurs de lentreprise donneuse dordre et ses fournisseurs, du fait de plusieurs facteurs liés à la relation contractuelle, aux différences de statut, de temporalité et de culture de travail. Ces effets se propagent et samplifient au long de la chaîne de sous-traitance, pouvant aboutir à un manque de maîtrise réel de lexploitant sur la manière dont sont réalisées les activités dans sa propre installation ».

Préconisation : Favoriser la réintégration des compétences au sein des entreprises exploitantes afin de contenir le niveau de sous-traitance et de ce fait de mieux maîtriser la conduite des sites.

3.   Quelle place pour les sous-traitants en cas d’accident ?

Une moindre sûreté peut, bien évidemment, résulter de cette perte de compétence des opérateurs sur certaines missions. Comme l’indique M. David Boilley, président de l’ACRO, « jespère quEDF serait en mesure de gérer une catastrophe sans ses sous-traitants. Cela me semblerait une contrainte à lui imposer : EDF devrait pouvoir gérer un réacteur sans ses sous-traitants en cas daccident » ([38]).

Lors de l’accident de Fukushima, nombre de sous-traitants ont quitté la centrale, estimant que la gestion d’un accident nucléaire n’était pas de leur compétence. Le directeur d’alors, Masao Yoshida, a déclaré lors de son audition devant le Parlement, s’agissant des sous-traitants : « Dans les faits, nous ne pouvions que les laisser partir. Dans ce sens-là, les choses navaient pas été bien prévues puisque nous avions besoin des hommes de Nanmei [un sous-traitant] pour effectuer un certain nombre de tâches. Effectivement, le contrat navait pas prévu les incidents de ce genre. »

Interrogé sur ce que prévoyaient les contrats passés avec les sous-traitants en cas d’accident, M. Jean-Bernard Lévy s’est contenté d’une réponse très brève et sibylline, renvoyant à la Force d’action rapide nucléaire (FARN) entièrement composée de salariés d’EDF.

Il apparaît de plus en plus évident, à l’instar de ce qui s’est passé à Fukushima, qu’EDF ne pourrait compter sur l’appui des salariés des entreprises sous-traitantes pour faire face à un accident de grande ampleur. Il suffit d’entendre les responsables du cabinet Aptéis rappeler ce qui s’est passé lors de la chute du générateur de Paluel, en 2016, en l’absence de tout salarié d’EDF : « tout le monde est parti en courant ».

La commission d’enquête est formelle : la perte de compétence des exploitants est une grande source de danger et ne pourrait qu’aggraver les conséquences en cas d’accident nucléaire.

C.   Une dilution des responsabilités

En outre, ce recours massif à la sous-traitance entraîne une dilution des responsabilités, notamment en matière de sûreté : chacun se sent moins impliqué qu’auparavant, certaines anomalies sont constatées sans être reportées, la transmission informelle de l’information, des usages, ne se fait plus, en raison d’un manque de communication mais également d’un roulement rapide et important des personnels. L’ensemble de ces évolutions ne peut que détériorer la sûreté de nos installations nucléaires.

1.   Perte de responsabilité et barrière de la langue

M. Gilles Reynaud, président de l’association Ma zone contrôlée, précise ce point : « nous nous souvenons de lépoque où nous alertions la salle des commandes dès quun problème se posait ; cétait un réflexe. Aujourdhui, le seul fait dalerter engendre des réflexions, la recherche dactions correctives, soit une charge de travail supplémentaire pour une entreprise extérieure qui na pour seul souci que celui de terminer sa prestation et de toucher sa rémunération » ([39]). M. Yvon Laurent poursuit : « les non-qualités sont liées au manque dapprentissage : les agents ne savent pas toujours serrer correctement un clapet ou ignorent la signification des kilonewtons sur une clé dynamométrique (…). Il faut accompagner, former, compagnonner. Mais ce nest plus aujourdhui lintérêt dune entreprise extérieure qui veut répondre à une commande en employant un minimum deffectif » ([40]).

M. Dominique Boutin, de l’association France Nature Environnement, poursuit : « EDF est déficitaire, licencie du personnel quil remplace par des sous-traitants qui sont un facteur de non-sûreté majeur. Les personnes ne connaissent pas les machines, on les forme le matin pour un petit travail laprès-midi. Le lendemain, ils changent de chantier (…). La dimension liée à la sous-traitance est un facteur de non-sûreté. Cela ne signifie pas que ces personnes travaillent mal mais les conditions de travail sont mauvaises » ([41]). De même, Mme Charlotte Mijeon, du réseau Sortir du nucléaire, indique que « en matière de sûreté, le facteur humain est essentiel et il convient dinsister sur les risques liés à la dégradation des conditions de travail. Dans le cadre de notre surveillance citoyenne des installations, nous constatons divers problèmes dans lorganisation du travail : travailleurs permutés dun chantier à lautre sans recevoir les formations nécessaires ; mauvaise circulation de linformation ; systèmes de contrôle internes souvent inefficaces, avec des procédures hors sol et une absence de vérification concrète des travaux effectués » ([42]). M. Thierry Gadault, journaliste, poursuit : « les relations de travail entre le personnel de la sous-traitance et le personnel dEDF se passent généralement très mal. Lencadrement dEDF ne simplifie pas la vie de la sous-traitance. Effectivement, la façon dont est gérée la sous-traitance et dont sont traités ses salariés met en danger la sûreté nucléaire » ([43]).

Enfin, le recours à la sous-traitance pose également des difficultés évidentes liées à la barrière de la langue. Ainsi, M. Gilles Reynaud, président de l’association Ma zone contrôlée, indiquait que certains salariés travaillant sur une exploitation ne maîtrisaient pas la langue française et ne pourraient pas réagir à une consigne de sécurité transmise par haut-parleur ou faire passer eux-mêmes une consigne. Il en résulte un danger manifeste pour la sûreté. Ces situations sont d’autant plus fréquentes que certains chantiers réunissent un fort pourcentage de ressortissants de l’Union européenne, notamment les chantiers ITER et de l’EPR de Flamanville. En outre, comme l’indique M. Gilles Reynaud, « lAllemagne étant sortie du nucléaire, les centrales françaises récupèrent les salariés des entreprises allemandes, telles que Siemens, et de leurs filiales (…). Avec les entreprises allemandes, nous rencontrons des difficultés de langue. Un incident sest dailleurs produit à la centrale de Chooz qui, du reste, na jamais été déclaré » ([44]).

Votre rapporteure estime nécessaire que, dans les évaluations de la sûreté menées par l’ASN, soient pris en compte de manière systématique et explicite les facteurs sociaux et organisationnels qui peuvent avoir un effet immédiat sur la sûreté. Les causes des accidents et incidents sont multiples mais ils comportent le plus souvent, au-delà des aspects techniques et matériels, une dimension organisationnelle complexe. Il revient donc à l’ASN de contrôler cet aspect crucial de la sûreté. Celle-ci, en effet, peut être dégradée ou menacée par une mauvaise organisation du travail, ou des conditions inappropriées. Cette évaluation doit inclure la propension du recours à la sous-traitance, le type de management, les choix de gestion des ressources humaines, la formation des salariés, les effectifs, les relations de travail, la reconnaissance du mérite, et l’ensemble des dimensions sociales du travail.

2.   La banalisation du secteur du nucléaire : vers un nucléaire low-cost ?

Parmi les personnes auditionnées, beaucoup ont regretté la banalisation du secteur du nucléaire, qui menacerait la sûreté en ce qu’elle entraînerait une moindre vigilance, une moindre attention, une moindre spécificité accordée à ce secteur pourtant éminemment spécifique.

Ainsi, M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, indique que « les rapports de lexploitant avec ses différents fournisseurs et sous-traitants (…) se sont rapprochés des conditions classiques en vigueur dans le secteur privé, aux dépens de la sûreté – comme en attestent plusieurs cas concrets. Cest un problème réel qui participe de la crise systémique actuelle » ([45]). De même, les réponses écrites adressées par les sous-traitants au questionnaire de la commission d’enquête indiquent que « la banalisation du nucléaire est effective par la mise en concurrence des salariés entre eux, la non-reconnaissance de nos métiers et les multiples expositions professionnelles. Le nucléaire low-cost sinstalle incontestablement sur lensemble du parc ».

La sélection des sous-traitants soulève de nombreuses questions. Pour d’évidentes raisons financières, des dissensions éclatent parfois entre différentes directions d’EDF quant au choix des entreprises prestataires. Ainsi, selon le rapport du cabinet Aptéis, c’est la Division production nucléaire (DPN) qui aurait imposé à la Division de l’ingénierie du parc nucléaire, de la déconstruction et de l’environnement (DIPDE) le choix du sous-traitant chargé de déplacer le générateur de vapeur de Paluel, avec les conséquences que l’on sait.

Une autre question posée est celle de l’absence de statut unique pour les salariés du nucléaire. Ainsi, M. Gilles Reynaud affirme que « les agents statutaires EDF sont placés sous la couverture du régime des industries énergétiques et gazières. Les agents des entreprises extérieures dépendent très souvent dune convention collective, en particulier la convention Syntec ([46]) , qui, malheureusement aujourdhui, est en train de prendre le pas sur les autres car, lors des appels doffres, elle permet aux entreprises qui y sont rattachées dêtre 30 % moins chères que les entreprises rattachées à la convention collective de la métallurgie ou du BTP. Dans la mesure où aucun statut spécifique ne sapplique aux travailleurs des entreprises sous-traitantes du nucléaire, la jungle est organisée par les entreprises » ([47]). M. Yvon Laurent poursuit : « sur les sites EDF, laccès au bâtiment réacteur ou la surveillance des accidents en zone contrôlée sont bien souvent assumés par des entreprises de niveau 2, auxquelles on impose des contraintes fortes car elles sont les garantes de la troisième barrière. Leurs employés nont pas de statut particulier (…). Par exemple, ils relèveront dune convention de nettoyage. Or, dans le nucléaire, nous ne faisons pas de nettoyage mais de lassainissement, ce qui na rien à voir en termes de contraintes et denjeux pour lintervenant (…). Lensemble de ces éléments aboutissent à une banalisation du métier » ([48]). Les organisations syndicales représentatives au niveau national des travailleurs nucléaires chez les exploitants, auditionnées par la commission, ont émis les mêmes remarques.

Préconisation : définir, par le biais dune convention collective, un statut commun à lensemble des salariés des entreprises sous-traitantes travaillant dans le domaine nucléaire et opérant en zone contrôlée. Préciser dans tout contrat de sous-traitance les obligations de chaque salarié des entreprises prestataires en cas daccident, quel quen soit le niveau.

La commission propose de mener une réflexion sur l’élaboration d’une convention collective unique, pour l’ensemble des salariés du secteur du nucléaire. Il semblerait en effet pertinent de placer tous les salariés du nucléaire, et notamment les sous-traitants d’EDF, du CEA ou d’Orano à qui seront confiées les opérations du grand carénage puis de démantèlement, sous un statut unique. Comme l’indique M. Gilles Reynaud, « cela permettrait à lexploitant de choisir lentreprise sous-traitante qui apporterait la meilleure plus-value technique sur le conditionnement de déchets, sur une technique de décontamination, etc. La sous-traitance retrouverait ainsi sa pertinence (…) Nous voudrions que les métiers du nucléaire soient reconnus une fois pour toutes afin que les exploitants naient pas dautres choix que de retenir un sous-traitant sur sa seule capacité technique » ([49]).

3.   Des montages complexes pour contourner la réglementation

Cette banalisation du secteur du nucléaire s’exprime également dans l’utilisation de montages complexes pour contourner la réglementation limitant le nombre de niveaux à deux. Ainsi, M. Yvon Laurent, membre de l’association Ma zone contrôlée, indique que « la logistique nucléaire emploie des chaudronniers, des soudeurs, des échafaudeurs, des calorifugeurs, etc. EDF a décidé de mettre en place la prestation globale dassistance chantier (PGAC) qui a pour objet de réunir plusieurs activités, pilotées par une seule entreprise. Il sagit de cotraitants. Ce groupement comprend une entreprise qui fait de la logistique nucléaire, (…) ; une entreprise qui mène une activité de radioprotection, une filiale de ma société ; une entreprise de nettoyage, dassainissement, en zones contrôlées et hors zones contrôlées, dans les salles des machines, la blanchisserie, la laverie, le gardiennage ; une entreprise de montage déchafaudages et de calorifugeage. Ces sociétés filiales de la société pilote ou « co-étrangères » nappartiennent pas au groupe de lentreprise pilote. Il sagit là de cotraitance. Sagissant de gros chantiers de plusieurs millions deuros, EDF demande à lentreprise qui se présente et qui est susceptible de remporter le marché de travailler avec dautres entreprises. Parfois, elles sont fiables et connues ; parfois, il sagit de petites entreprises qui nont ni les effectifs, ni les compétences, ni les moyens nécessaires. Mais il faut savoir que EDF impose à des sociétés importantes – je ne cite pas de nom, sinon je citerai mon entreprise – des partenariats, des cotraitances » ([50]). M. Gilles Reynaud, président de cette association poursuit : « aujourdhui, lactivité des sous-traitants de rangs 2 et 3 se fonde sur la prestation globale dassistance de chantier (PGAC) ou groupement momentané dentreprises solidaires (GMES). Cela permet à un donneur dordre davoir un seul interlocuteur. Lentreprise qui emporte le marché sous-traitera à dautres entreprises, auxquelles elle demandera de casser leurs prix afin quelle-même réalise une marge » ([51]).

Ces montages peuvent permettre de contourner la réglementation, ou de tirer profit de son imprécision. Ainsi, certaines personnes auditionnées ont indiqué que des exploitants, en particulier EDF, considéraient l’ensemble du GMES comme un niveau de sous-traitance unique, alors même qu’il existe pourtant, au sein du GMES, une entreprise « pilote », que l’on pourrait considérer comme le sous-traitant de rang 1, et des entreprises plus exécutrices, que l’on pourrait considérer comme de rang 2. Cela laisse la possibilité à ce GMES de sous-traiter également des opérations à d’autres entreprises, créant ainsi, au mépris de la réglementation, un troisième niveau de sous-traitance.

Préconisation : demander à lASN de faire preuve de la plus grande vigilance et de faire respecter de la manière la plus rigoureuse possible le décret de 2016 relatif à la sous-traitance : un contrat entre une maison mère et sa filiale doit être considéré comme un niveau de sous-traitance ; un contrat entre deux entreprises appartenant à un même GMES (Groupement momentané économique et solidaire) doit également être considéré comme un niveau de sous-traitance.

D.   Une formidable pression exercée sur les prestataires

1.   Des contraintes sur les coûts et les délais

Ainsi que l’ont signalé de nombreux intervenants, l’une des principales dérives liées à la sous-traitance est la pression sur les coûts, la recherche de rentabilité économique, qui entraîne une moindre attention portée au critère de sûreté et une dégradation des conditions de travail pouvant également l’affecter.

Ainsi, Mme Charlotte Mijeon, du réseau Sortir du nucléaire, indique que « les difficultés financières de EDF ont mené à une course à la rentabilité à court terme, qui se traduit par des choix désastreux pour la sûreté » ([52]). M. Thierry Gadault, journaliste, poursuit : « aujourdhui, EDF continue à choisir ses sous-traitants selon le critère du mieux-disant financier, donc du moins-disant social. Les pressions exercées sur les salariés de la sous-traitance demeurent extrêmement fortes et les conditions de travail en centrales sont dégradées » ([53]). Selon M. Gilles Reynaud, « lorganisation du travail et les objectifs de rentabilité sont à la main des directions des entreprises. Cest ainsi que nous travaillons à la limite de lillégalité : nous devons appliquer des règles internes de qualité aux dépens des règles de base de nos métiers, pour être dans la course et obtenir de nouveaux contrats (…). Résultat de ce modèle de gestion, les risques psychosociaux sont en très forte progression ». L’intéressé illustre son propos par un exemple : « la surveillance ne vise quà imposer des pénalités à lentreprise ; on essaye donc de prendre cette dernière en défaut. Au lieu de taper sur lépaule de lintervenant pour lui faire remarquer quil est en train de commettre une erreur, pour lui expliquer que ce nest pas ainsi quil faut procéder, quil convient de relire les prescriptions, on le laisse faire afin de le prendre en défaut. Lorsque lentreprise demandera le paiement de ses prestations, on lui opposera ces prises en défaut. Le moins que lon puisse dire cest que cela nencourage nullement une relation de partenariat, au contraire, cela incite les salariés des sous-traitants qui ont commis une erreur à ne rien dire ».

M. Yvon Laurent indique, pour sa part, que les sous-traitants sont « notamment gênés par la pression que [leur] impose le client sagissant de la planification des arrêts de tranche, comme par le temps qui [leur] est imparti pour réaliser certaines activités ». Il poursuit : « nous subissons aussi une pression qui se mesure par des indicateurs simples : un jour darrêt de tranche de réacteur coûte un million deuros. Nous ny pensons pas ; nous pensons, cependant, à la planification des arrêts et à la pression qui sera imposée pour achever notre activité dans les délais prévus ».

Dans le rapport d’expertise du cabinet Aptéis, des salariés déclarent « les remplacements de générateurs de vapeurs sont annoncés à 77 jours alors quon sait très bien quon va en mettre au moins 90 ». D’emblée, la pression est mise sur les salariés des entreprises sous-traitantes.

Selon les sous-traitants, de manière générale, « la sous-traitance permet essentiellement de servir de variable dajustement économique aux donneurs dordres » ([54]) et la recherche du moins-disant économique affecte indubitablement la sûreté des installations.

2.   Une surveillance lacunaire des sous-traitants par les exploitants

De l’avis général, les exploitants seraient essentiellement chargés de surveiller l’action des sous-traitants. Or, l’efficacité de cette surveillance semble remise en question.

Les sous-traitants eux-mêmes reconnaissent que « sur certaines activités la surveillance exercée par les exploitants est très lacunaire. Les chargés de surveillance des donneurs dordres ne sont plus les techniciens aguerris qui par le passé ont exercé lactivité. Nous remarquons aujourdhui que la surveillance est plus orientée contrat que sûreté » ([55]). Comme l’indique le cabinet Apteis, en évoquant les causes de la chute du générateur de vapeur de Paluel, « du point de vue dEDF, la surveillance sassimile bien plus à une forme dinspection à distance des travaux quà un quelconque contrôle technique (…). Et la surveillance se limite alors le plus souvent à une série de vérifications formelles qui consistent à valider le respect de procédures normées, mais sans avoir à comprendre ou à entrer dans la réalité des activités réalisées ». Le rapport souligne, en outre, le manque d’effectifs pour assurer ces tâches de contrôle, évoquant la simultanéité de plusieurs dizaines de chantiers en parallèle et même « jusquà 50 chantiers en même temps, sur certaines périodes » selon ces experts, « le chargé de surveillance en vient parfois à se demander ce quil doit surveiller ». Le rapport cite cette phrase à peine croyable d’un salarié d’EDF : « Il ny a pas besoin de savoir-faire pour surveiller, il suffit de savoir surveiller ».

L’ASN a, à plusieurs reprises et pour plusieurs exploitants, signalé ces lacunes dans la surveillance des entreprises externes. Ainsi, en juillet 2015, une inspection sur l’usine Melox d’Orano (alors Areva) a mis en évidence un retard dans la déclinaison des exigences réglementaires concernant la formalisation de la surveillance des prestataires de chacune des entreprises concernées (marchés à forts enjeux de sûreté). Par ailleurs, l’ASN indiquait dans son rapport 2016 que « le CEA [devait] poursuivre la mise à niveau du processus de surveillance des intervenants extérieurs ». Ces deux exploitants nous ont indiqué que des plans d’action ou de remise à niveau avaient été mis en œuvre et avaient donné satisfaction à l’ASN. En tout état de cause, le problème semble récurrent et généralisé et mérite une attention particulière.

Un cas illustre bien ces défauts de surveillance : l’absence de détection des irrégularités des soudures du circuit secondaire de ce même EPR, également réalisée par une entreprise prestataire d’Orano, pour le compte d’EDF.

3.   En conséquence, la tentation de frauder

La conséquence des pressions exercées sur les coûts des prestations peut contribuer à expliquer certains « arrangement » frauduleux qui ont pu être constatés et qui ne seraient pas si exceptionnels. Le rapport Aptéis évoque notamment un soudeur sans habilitation qui utilisait, sur l’ordre de son employeur, l’habilitation d’une autre personne.

Les fraudes documentaires ne seraient pas rares

Dans son rapport sur l’accident survenu à Paluel le 31 mars 2016, le cabinet d’experts Aptéis met en lumière un phénomène rarement évoqué mais qui ne serait pas rare : le travail réalisé par les personnels sans qualification. Le rapport évoque ainsi le cas d’un soudeur travaillant imprudemment « sous une charge de 300 tonnes en suspensions ». « Les investigations révèleront également que ce salarié travaillait sans habilitation de soudeur ». L’enquête fait apparaître que l’intéressé « n’a pas agi de sa propre initiative mais qu’il a agi sur ordre ». Plus grave, « on lui a donné les papiers d’un autre pour qu’il soude ».

Lors de l’audition du 14 juin, Nicolas Spire, co-rédacteur du rapport a précisé : « Ce n’est pas un agent d’EDF qui a fait le constat ; c’est un agent de l’entreprise en question qui a alerté le CHSCT de Paluel, donc d’EDF, car le sien n’avait aucun pouvoir au sein de son entreprise ». Cette alerte est remontée jusqu’à M. Mas, directeur de la politique industrielle, qui a reçu « avant la chute du générateur de vapeur, les agents du CHSCT du site qui souhaitaient lui faire part de leur méfiance à l’égard du prestataire Orys. Cet entretien n’a pas eu la moindre conséquence. Quant au salarié lanceur d’alerte, sa direction l’a, dans un premier temps, changé de poste : alors qu’il occupait un poste technique, il a dû balayer la cour de l’entreprise pendant plusieurs semaines, puis il a fini par quitter l’entreprise. »

Par ailleurs, la déclaration d’accidents du travail figure à l’actif des entreprises sous-traitantes, diminuant ainsi leurs chances d’être réembauchées car considérées comme peu précautionneuses. Ceci tend à inciter les sous-traitants à ne pas déclarer certains accidents. M. Gilles Reynaud, de Ma zone contrôlée, faisait ainsi état du fait que « les déclarations daccidents du travail incombent à lentreprise extérieure et non au donneur dordre. Mais quand il lance un appel doffres, le donneur dordre étudie les résultats liés à la santé et à la sécurité de lentreprise avec laquelle il sous-traitera. Une entreprise ne déclare donc pas lensemble des accidents du travail, car elle craint de perdre des marchés. Le système est pervers. »

De la même manière, les sous-traitants plus ou moins virtuels employant par le biais de filiales offshore des salariés étrangers de manière peu respectueuse de la loi seraient plus répandus qu’on ne l’imagine. Les tribunaux condamnent parfois ces pratiques, à l’instar du scandale qui a frappé – encore lui – le chantier de l’EPR de Flamanville.

EPR de Flamanville : Bouygues TP condamnée pour travail dissimulé

Le 20 mars 2017, la cour d’appel de Caen a condamné la société Bouygues TP, filiale de travaux publics du géant français de la construction, à 29 950 euros d’amende pour « recours aux services dune personne exerçant un travail dissimulé » et « prêt illicite de main-dœuvre ».

Pour la cour, Bouygues TP est coupable d’avoir eu recours, entre 2009 et 2011, sur le chantier de l’EPR de Flamanville, aux services d’Atlanco, condamnée en première instance pour le travail dissimulé de 163 salariés polonais. Atlanco avait son siège social à Dublin (Irlande) et embauchait des ouvriers polonais grâce à une filiale basée à Chypre, avec des contrats de travail chypriotes.

Cette entreprise, qui a déposé son bilan depuis les faits, et ne s’est présentée ni devant le tribunal correctionnel ni devant la cour d’appel, a été reconnue coupable de n’avoir pas déclaré ses salariés aux organismes sociaux. « Les conditions du détachement nétaient pas remplies. Bouygues ne peut prétendre ignorer la législation », a estimé la cour d’appel.

Une autre entreprise sous-traitante, la société roumaine Elco, a également été condamnée par la cour d’appel pour le travail dissimulé de 297 salariés sur le chantier de l’EPR. Elle s’est vu infliger une amende de 60 000 euros.

C’est une vaste enquête de trois ans menée par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), alertée par les organisations syndicales, qui avait permis de mettre au jour cette fraude et de démontrer que ces ouvriers originaires de l’Europe de l’Est ne disposaient d’aucune couverture sociale. Le manque à gagner pour l’Urssaf, qui ne s’est toutefois pas portée partie civile, est estimé entre 10 et 12 millions d’euros.

E.   Un enjeu de sûreté pour les travailleurs du nucléaire

1.   Une exposition plus grande aux rayonnements ionisants

La sous-traitance présente également un risque en matière de sûreté pour les salariés eux-mêmes, particulièrement exposés aux rayonnements ionisants. Ainsi, les sous-traitants réalisent les opérations exposant le plus haut risque de contamination, en particulier liées aux arrêts de tranche. Selon M. Yvon Laurent, salarié d’une entreprise de sous-traitance, « 80 % de la maintenance des installations nucléaires sont assurés par des salariés des entreprises sous-traitantes et, par conséquent, 80 % des doses et des accidents de travail ont pour victimes les salariés des entreprises sous-traitantes » ([56]). M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, ajoute : « dans la mesure où lessentiel des activités en arrêt de tranche sont sous-traitées et où cest lorsque le réacteur est à larrêt que le risque de radioactivité est le plus élevé puisque lon intervient dans le réacteur, il a été établi que les travailleurs sous-traitants recevaient en moyenne des doses de radioactivité plus élevées que les personnels dEDF, qui ne font pas les mêmes métiers » ([57]).

Sans contredire la différence de traitement entre salariés d’EDF et salariés de sous-traitants, M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, apporte toutefois des éléments de nature à rassurer : « pour ce qui est de la radioprotection des travailleurs, la dose collective prise par lensemble des travailleurs, EDF et prestataires, a été stabilisée, en dépit dune augmentation des travaux, tandis que les doses individuelles maximales diminuaient drastiquement : non seulement aucun personnel – EDF ou prestataires – ne dépasse la dose limite réglementaire annuelle de 20 millisieverts (mSv), mais plus personne ne prend une dose supérieure à 14 mSv (…). Pour ce qui est de la sécurité enfin, le taux de fréquence des accidents du travail, prestataires inclus – ils le sont systématiquement – est passé de 4,6 à 2,2 en dix ans, ce qui représente encore une amélioration de plus dun facteur 2 » ([58]).

Un salarié découvert quatre jours après avoir fait un malaise
dans son bureau à la centrale de Paluel

Lundi 18 juin 2018, des salariés travaillant sur le site de la centrale EDF de Paluel ont découvert un de leurs collègues, salarié d’une entreprise sous-traitante, en situation de malaise dans son bureau La personne serait restée dans cet état pendant trois ou quatre jours, d’après les premiers éléments de l’enquête du comité d’hygiène de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

Sur le site, les entrées et sorties des employés sont répertoriées par un système informatique. D’ordinaire, le système est capable d’alerter si un salarié ne quitte pas son lieu de travail au bout de 13 heures de présence. Or, les vérifications opérées sur le badge de ce salarié ont montré que l’intéressé était sur le site depuis 72 heures. Des investigations sont menées en interne et par la gendarmerie pour faire la lumière sur cette affaire.

L’histoire ne manque pas d’étonner et interroge quant au suivi des salariés par leur entreprise sur un site nucléaire, ce qui n’est pas anodin. Elle démontre aussi qu’une personne mal intentionnée pourrait rester à l’intérieur d’une centrale nucléaire pendant plusieurs jours pour y préparer un mauvais coup sans que les services de sécurité ne s’en aperçoivent.

2.   Une grande inégalité de traitement avec les salariés « statutaires »

Selon les sous-traitants rencontrés par la commission d’enquête, le suivi médical dont bénéficient les salariés d’entreprises prestataires n’est pas le même que celui des salariés « statutaires ». Selon certains salariés, « sur le site de Framatome à Romans-sur-Isère nos collègues font un dépistage de suspicion de contamination (selles-urine) tous les 2 ans, alors que les agents de Framatome eux en font un tous les 6 mois ! » ([59]).

Cette inégalité est renforcée par le caractère « itinérant » de la majorité des sous-traitants. Or, « le suivi médical du salarié itinérant est plus complexe (…). Nous pouvons [affirmer] que les médecins du travail des salariés « nomades du nucléaire » entre autres, ne sont pas systématiquement avisés de tous les incidents quont subis ces salariés, de leur passage à linfirmerie, de leur proposition de poste aménagé à la suite dun accident du travail, dune détection de contamination interne et même de leurs conditions de travail (…). Il est capital surtout pour nous de faire un suivi médical régulier, donc tous les ans afin de prévenir létat de santé des salariés de toute la filière » ([60]).

Préconisation : permettre aux sous-traitants de consulter les médecins du travail de lentreprise exploitante en mettant en place une plateforme unique de suivi des travailleurs du nucléaire. Remettre la périodicité des visites médicales tous les 6 mois pour les salariés de catégorie A (ceux susceptibles de recevoir une dose supérieure à 6 mSv par an) et tous les ans pour les salariés de catégorie B (les autres).

Enfin, la pression qui pèse sur les sous-traitants pour l’obtention d’un contrat conduit à une moindre déclaration des accidents du travail qui peut, à terme, avoir des répercussions sur leur santé. Ainsi, comme l’indiquent les sous-traitants, « depuis quelques années lattribution des marchés est notée sur dautres critères : fréquence des accidents du travail, événements significatifs en matière de radioprotection, (…) déclenchements de portiques de contrôle radiologiques (…). Tout ceci ne favorise que la fraude des entreprises prestataires pour avoir du business (sous-déclaration daccidents du travail, dépassements dheures de travail) » ([61]). Ils illustrent ce point : « sur les sites Orano et du CEA le risque prépondérant est celui de la contamination interne [or] il ny a jamais de déclaration daccident du travail (…) concernant les contaminations internes, de plus en plus nombreuses ».

Préconisation : définir, par le biais dune convention collective, un statut commun à lensemble des salariés des entreprises sous-traitantes travaillant dans le domaine nucléaire et opérant en zone contrôlée. Préciser dans tout contrat de sous-traitance les obligations de chaque salarié des entreprises prestataires en cas daccident, quel quen soit le niveau.

3.   L’intérêt des rapports demandés par les CHSCT

L’ordonnance  2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans lentreprise et favorisant lexercice et la valorisation des responsabilités syndicales, adoptée dans la continuité de la loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, modifie le fonctionnement des institutions représentatives du personnel. Le texte fusionne ainsi, dans les entreprises de plus de 50 salariés, les trois instances représentatives du personnel que sont les délégués du personnel (DP), le comité d’entreprise (CE) et le CHSCT dans une nouvelle instance : le comité social et économique (CSE). Une commission « santé, sécurité et conditions de travail » (CSSCT) reste toutefois obligatoire dans les installations nucléaires de base (INB).

Plusieurs personnes auditionnées par la commission d’enquête ont alerté sur cette « disparition du CHSCT », lieu d’expression et de protection de la sûreté des installations nucléaires, permettant notamment de garantir le droit d’alerte et de retrait. La commission d’enquête appelle à la vigilance sur le maintien de ces mêmes fonctions au sein du nouveau comité social et économique, ainsi que dans la commission santé, sécurité et conditions de travail.

En outre, le décret n° 2017-1819 du 29 décembre 2017 pris en application de l’ordonnance maintient la possibilité pour la nouvelle instance de saisir, sur un sujet précis, un cabinet d’expertise, mais limite la durée de l’expertise à deux mois, renouvelable une fois ([62]). Cette durée de quatre mois au maximum est trop courte pour effectuer l’analyse approfondie que certaines situations requièrent.

Il aura ainsi fallu huit mois au cabinet de conseil Apteis, mandaté par le CHSCT de la centrale de Paluel, pour expertiser les causes de la chute du générateur de vapeur. C’est pourquoi, votre rapporteure suggère de demander au Gouvernement que soit modifié ce décret, de manière à revenir à la situation antérieure et à supprimer toute durée maximale.

Préconisation : supprimer la durée maximale d’expertise instaurée par le décret n° 2017-1819 du 29 décembre 2017 pour ce qui concerne les analyses commissionnées par les comités sociaux et économiques (CSE) des installations nucléaires de base (INB). Modifier en ce sens, par décret, larticle R. 2315-47 du code du travail.

Les différents phénomènes induits par la part importante de la sous-traitance et de sa gestion, listés dans cette seconde partie, amènent certains acteurs auditionnés à se demander si les exploitants possèdent encore réellement le contrôle de leurs installations.

III.   la rigueur Évolutive des normes techniques

Pour un observateur extérieur, la gestion et l’exploitation d’un réacteur obéit à des normes techniques d’une grande rigueur. Pourtant, lorsqu’on étudie la question, on est frappé par l’existence de principes dérogatoires, parfois très risqués comme celui de « l’exclusion de rupture », ou par la multiplication des non-conformités techniques parfois inquiétantes. Ces sujets ne manquent pas d’interroger quant au prolongement souhaité par EDF de la quasi-totalité de ses réacteurs.

A.   le principe dérogatoire de l’« Exclusion de rupture »

Dans l’industrie nucléaire, certaines pièces ou certains composants sont dits « en exclusion de rupture » ce qui signifie que l’éventualité de leur rupture est exclue. Ce principe dérogatoire permet aux industriels de ne pas avoir à prévoir les conséquences d’un accident affectant la pièce en question.

1.   Reposant sur un pari raisonné, ce principe implique une rigueur absolue

Ainsi que l’explique M. Bernard Laponche, membre de l’association Global Chance, « lexclusion de rupture attribuée à un équipement – la cuve, le générateur de vapeur, le circuit primaire ou le circuit secondaire – signifie que la probabilité de rupture de ces pièces est si faible que la rupture est réputée impossible. Cest unique dans la science de lingénieur » ([63]). La demande de classement d’un équipement ou d’une pièce « en exclusion de rupture » est faite par l’exploitant. L’IRSN émet un avis technique et l’ASN prononce une autorisation. Il en résulte deux conséquences :

– il n’est pas impératif de prévoir des parades en cas de rupture, puisque cette rupture est réputée impossible. Comme l’explique M. Bernard Laponche, « la réponse à la question : « que se passe-t-il si un accident se produit ? » sera : cet accident nest pas possible » ([64]). Les conséquences d’un tel accident ne sont donc pas envisagées ;

– en contrepartie, les exigences de conception, de construction et de suivi doivent être d’une rigueur implacable.

Ce concept d’exclusion de rupture s’applique en principe à des pièces, censées ne pouvoir rompre. Mais, par analogie et avec l’assentiment de l’ASN, l’industrie du nucléaire a étendu le concept à des processus industriels. L’opération de remplacement d’un générateur de vapeur, par exemple, est considérée selon ce principe : le levage de la pièce et son évacuation ne peuvent échouer. En conséquence, aucune procédure de secours n’est prévue en cas d’accident puisque l’accident est réputé impossible.

2.   La prudence et l’expérience imposent de restreindre l’usage de ce concept

Ce principe suscite l’étonnement des observateurs, au premier rang desquels la commission d’enquête, et amène à s’interroger sur la pertinence de ce concept.

D’une part, certains éléments « en exclusion de rupture », pour lesquels les exigences de conception et de fabrication étaient, théoriquement, maximales, ont été acceptés et mis en service alors même qu’ils n’étaient pas conformes aux standards fixés. L’ASN elle-même reconnaît que ces exigences, prétendument plus strictes, « ne sont pas toujours respectées ». Ainsi en est-il, notamment, des éléments de la cuve de l’EPR de Flamanville (cuve et couvercle en exclusion de rupture), pour lesquels la ségrégation en carbone est supérieure à ce qui avait été établi. Ainsi en est-il également des soudures du circuit secondaire de ce même EPR, dont de récents contrôles ont pourtant montré qu’elles ne respectaient pas les prescriptions. Comme l’indique M. Pierre-Franck Chevet : « ce tronçon de tuyauterie qui traverse le bâtiment du réacteur et va alimenter la turbine devait être soumis à de très hautes exigences de qualité. Il était postulé quil ne pouvait pas rompre. Lanalyse de sûreté a été faite en prenant cette hypothèse, mais elle ne pouvait évidemment être valable que si les tuyaux et soudures concernés remplissaient les plus hautes exigences de qualité. Or une partie de ces exigences, définies il y a bien longtemps, il y a une dizaine dannées, nont pas été répercutées sur les fournisseurs qui, du coup, ne les ont pas respectées » ([65]). La contrepartie à l’exclusion de rupture, que constitue normalement une « tolérance zéro » vis-à-vis des défauts de fabrication, est ici bafouée.

D’autre part, il existe au moins un exemple d’un processus industriel dont le principe d’infaillibilité, dérivé de celui d’exclusion de rupture, a été pris en défaut : celui du levage du générateur de vapeur de Paluel 2 qui s’est terminé par un accident industriel très grave – la chute d’une pièce de 460 tonnes – dont le bilan extrêmement faible (trois blessés légers) apparaît, avec le recul, comme quasi miraculeux.

Ce principe de l’« exclusion de rupture » concernant une pièce ainsi que l’impossibilité de survenue d’un accident au cours de certaines opérations sont révélateurs d’une forme d’assurance de l’industrie nucléaire qui considère l’échec ou l’accident comme techniquement impossible, jusqu’à ce qu’il survienne.

C’est la raison pour laquelle la commission d’enquête recommande de limiter au strict minimum, sous le contrôle le plus rigoureux de l’ASN, ce principe d’exclusion de rupture. Il s’agirait de le réserver notamment aux pièces essentielles (cuve et couvercle de réacteur) pour lesquelles, aux dires mêmes de certains responsables de l’IRSN, l’absence de parade en cas de rupture remettrait en cause l’existence même de l’industrie nucléaire.

En revanche, l’extension par analogie de ce principe à un certain nombre de processus industriels réputés irréprochables par nature doit être exclue, dans la mesure où l’accident du générateur de vapeur de la centrale de Paluel nous prouve qu’un « accident impossible » peut survenir à tout moment.

Enfin, les industriels doivent prévoir les procédures de secours à appliquer en cas de rupture d’un élément réputé incassable où de survenue d’un accident réputé impossible, de manière à éviter de revivre une situation similaire à celle survenue à Paluel en 2016 où nul ne savait que faire après la chute du générateur de vapeur et où aucune alarme ne s’est déclenchée.

Préconisation : demander à lASN de réduire au strict minimum le principe de l« exclusion de rupture », procédure dérogatoire permettant de ne pas envisager un accident. Obliger les industriels à prévoir les conséquences de toute rupture ou de léchec de tout processus industriel. Prévoir notamment des procédures durgence en toutes circonstances.

B.   La question de la conformité aux normes

La sûreté des installations nucléaires dépend aussi de la capacité des équipements qui la composent à respecter un référentiel précis, des exigences et standards préalablement définis. Pourtant cette exigence de bon sens semble n’être pas mise en œuvre avec toute la rigueur nécessaire et fait courir des risques importants pour notre sûreté.

1.   La multiplication des non-conformités constatées

La détection des non-conformités peut survenir à plusieurs stades : lors de la construction du réacteur, en cours d’exploitation, ou lors d’opérations de maintenance.

a.   Des non-conformités initiales

La sûreté des réacteurs nucléaires français a, récemment, été fortement remise en cause par la mise en lumière de plusieurs cas de non-conformité de pièces, déclarées aptes au service alors même qu’elles ne respectaient par les normes exigées. Quelques exemples peuvent être cités :

– la ségrégation carbone des calottes supérieure et inférieure de la cuve de l’EPR de Flamanville : alors même que la valeur fixée est de 0,22 % de carbone dans le couvercle et la cuve du réacteur de l’EPR, il a été établi que les pièces fabriquées à l’usine Areva du Creusot-Forge avaient, en réalité, un taux de carbone de 0,3 %. Cette non-conformité constitue un écart par rapport au référentiel de conception. Elle diminue la résilience mécanique de la pièce, posant des problèmes de sûreté évidents. Pourtant, ces pièces ont été validées par l’ASN en contrepartie de mesures compensatoires consistant à limiter les chocs de température, sur ces éléments potentiellement fragilisés ;

– le casse-siphon de Cattenom : alors même que cette pièce est nécessaire à la sûreté des piscines de refroidissement, son absence a été constatée sur les réacteurs 2 et 3 de la centrale de Cattenom, lors d’un contrôle effectué dans le cadre des actions entreprises à la suite des évaluations post-Fukushima. Comme l’indique l’expert Mycle Schneider, « ce nest pas quil ne fonctionnait pas, quil était défectueux ou que la maintenance avait été mal faite… tout simplement, le casse-siphon nexistait pas ! » ([66]). Ces écarts ont été corrigés par une intervention sur les tuyauteries effectuée entre le 1er et le 3 février 2012. À nouveau, cette non-conformité constitue un écart par rapport au référentiel de conception ;

– les soudures de l’EPR de Flamanville. EDF a annoncé le 22 février 2018 avoir détecté des écarts de qualité par rapport à ses exigences sur des soudures du circuit secondaire du réacteur nucléaire de l’EPR de Flamanville. Une partie de ses exigences, en effet, n’a pas été transmise au long de la chaîne de sous-traitance. Soulignons qu’à compter du 21 mars 2018, EDF a révélé avoir détecté des écarts non seulement dans les soudures elles-mêmes, mais dans la réalisation des contrôles de soudures sur les tuyauteries du circuit secondaire de l’EPR. Le 7 juin, l’ASN a déclaré lors de son audition que 35 % des soudures du réseau secondaire étaient concernées par ces écarts de qualité.

M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, donne lui-même des exemples complémentaires de cette situation : « notre approche en termes damélioration de la sûreté nous conduit régulièrement à revisiter létat initial de nos installations ; cest à cette occasion que nous pouvons mettre en évidence non seulement les éventuelles non-conformités à létat initial, qui résulteraient en quelque sorte dun problème apparu en cours dexploitation, mais aussi les non-conformités à ce qui aurait dû être fait à lorigine – ce qui est tout de même un peu différent. En 2017, cela nous a conduits à déclarer deux événements de niveau deux sur léchelle internationale de classement des événements nucléaires (INES), qui en compte sept. Le premier était relatif à lancrage de composants auxiliaires du diesel de secours, le second au renforcement dune petite partie de la digue de Tricastin – ce qui nous a valu un certain nombre darticles dans la presse. Dans les deux cas, les éléments visés étaient conformes à leur état initial, mais celui-ci ne répondait pas aux exigences des rapports de sûreté : il sagissait bien dune non-conformité dorigine » ([67]).

Un indicateur de sûreté international : l’échelle INES

Les événements et incidents liés à la sûreté nucléaire sont actuellement classés sur l’échelle INES (de l’anglais International Nuclear Event Scale), échelle internationale des événements nucléaires et radiologiques, graduée de 0 à 7. L’application de l’échelle INES se fonde sur trois critères de classement :

- les conséquences de l’événement à l’extérieur du site, c’est-à-dire les rejets radioactifs qui peuvent toucher le public et l’environnement ;

- les conséquences de l’événement à l’intérieur du site, qui peuvent toucher les travailleurs et l’installation elle-même ;

- la dégradation des moyens successifs de protection (systèmes de sûreté, procédures, contrôles techniques...) mis en place au sein de l’installation afin de limiter les effets d’un incident et de garantir le confinement de la radioactivité.

À titre d’exemple, les accidents de Tchernobyl (1986) et de Fukushima (2011), considérés comme des « accidents majeurs », ont été classés au niveau 7, le plus élevé. En 2017, l’ASN a classé au niveau 2, équivalent à un « incident », la découverte de corrosion des vases d’expansion des groupes électrogènes de secours des réacteurs 1 et 2 de la centrale nucléaire de Paluel.

b.   Des non-conformités en cours d’exploitation

D’autres non-conformités peuvent survenir en cours d’exploitation. Une pièce se dégrade et n’est plus conforme à son état d’origine. Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, « le deuxième sujet est la conformité, cest-à-dire létat réel par rapport à létat théorique, sur papier, des installations (…). Il nexiste pas de traçage complet de létat réel et de létat théorique des équipements – et cest bien là le problème (…). Nous vérifions létat de conformité des installations par sondage et, généralement, chaque sondage révèle des non-conformités – que nous réparons. On peut cependant supposer quil existe de très nombreuses non-conformités qui ne sont pas décelées » ([68]).

M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, le confirme : « nous tenons informée lAutorité de sûreté au fur et à mesure de nos détections et nous produisons nos propres analyses » ([69]). Des mesures ont été prises pour parer à ce risque : « nous avons tiré les enseignements de non-conformités identifiées sur le terrain lan passé et mis en place un plan dactions que nous venons de présenter à lASN (…) ». A également été créée une équipe spécifique, la Design Authority (DESA), qui a mis en place des « cartes didentité́ du design de tranches » (CIDT) de manière à dresser un état de leur conformité́ vis‑à‑vis du design de référence. Cela permet au niveau national de disposer de cartes d’identité génériques complétées des écarts locaux et d’analyser l’impact du cumul de tous ces écarts sur l’état de sûreté des réacteurs.

c.   Des non-conformités liées à la maintenance

À ces deux premières catégories de non-conformités peuvent s’ajouter des non-conformités liées aux opérations de maintenance. Ainsi, M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, explique qu’« il arrive que ces opérations de maintenance, parce quelles ne se déroulent pas comme il aurait fallu, introduisent de la non-conformité dans le système et que cette non-conformité ne soit décelée que longtemps après. LIRSN appelle donc EDF à la plus grande vigilance en la matière, car leffort fait pour augmenter le niveau de sûreté des installations sera nécessairement obéré si linstallation nest pas conforme » ([70]).

2.   Un sujet d’inquiétude pour beaucoup d’observateurs

Ce sujet des conformités préoccupe à juste titre l’ensemble des personnes auditionnées, pour lesquelles il fait peser une menace importante sur la sûreté des installations nucléaires françaises, et ce d’autant plus que certaines anomalies sont dites « génériques », c’est-à-dire qu’elles concernent ou peuvent concerner tous les réacteurs conçus sur le même modèle.

Le directeur général de l’IRSN, M. Jean-Christophe Niel, insiste : « les non-conformités sont un problème essentiel (…) Cest la raison pour laquelle nous considérons quEDF doit renforcer et systématiser la recherche de non-conformités sur ses installations, afin quelles ne soient pas découvertes fortuitement » ([71]).

Pour M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, « il faut rappeler que toutes ces anomalies, et parfois ces falsifications, concernent des pièces vitales pour la sûreté. Si leur qualité nest pas garantie, on sexpose à un accident nucléaire majeur (…). Il serait trop pessimiste de considérer que les défauts ignorés ou masqués constituent la partie immergée de liceberg, mais il est certain que toute une dimension des problèmes nest pas connue, na donc pas été maîtrisée et pourrait jouer un rôle aggravant déterminant pour transformer un incident en accident (…). Combien déquipements comportent des anomalies qui nont pas été détectées ? » ([72]).

Enfin, pour M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris « il se peut également, comme au Creusot, quavec le phénomène de fraude, des composants soient en service dans des installations et présentent des défauts importants, sans que lon soit en mesure de le savoir » ([73]).

Les anomalies génériques

Certaines anomalies sont dites « génériques ». Ainsi que l’indique M. Bernard Laponche, « il sagit des défaillances éventuelles de certains appareils ou équipements que lon retrouve sur plusieurs réacteurs ; comme ils sont tous du même modèle, lanomalie que lon découvre intéresse très souvent lensemble du parc ».

Ces anomalies génériques peuvent être :

– de conception : un élément n’a pas été conçu pour garantir une sûreté satisfaisante ;

– de construction : une pièce a été mal usinée par un fournisseur ;

– de vieillissement : des tuyauteries qui, par exemple, rouillent plus vite que prévu.

Pourtant, alors qu’une anomalie générique concerne potentiellement des dizaines de réacteurs de même type, elle n’est comptabilisée que comme « un seul » incident ou événement, dans le décompte que publie régulièrement l’ASN.

Ainsi, en 2017, seules 10 anomalies génériques ont été relevées. Pourtant, celles-ci concernaient chacune plusieurs réacteurs et un même réacteur pouvant en subir plusieurs. À titre d’exemple :

– le réacteur n° 2 de la centrale de Belleville présentait sept anomalies génériques ;

– cinq réacteurs en présentaient six ;

– aucun réacteur ne présentait aucune ou une seule anomalie générique ;

– 37 réacteurs présentaient des anomalies génériques classées au niveau 2 sur l’échelle internationale de référence INES : si la pièce venait effectivement à être défaillante, il pourrait en résulter un accident « grave ou majeur », selon cette classification.

L’ASN a indiqué que le détail des anomalies génériques était rendu public, mais la commission d’enquête a trouvé que cette information n’était pas clairement explicite. C’est la raison pour laquelle elle préconise un comptage rigoureux de ces anomalies.

Préconisation : lorsquune anomalie générique est découverte, comptabiliser autant danomalies quil y a de réacteurs concernés et en rendre publique la liste.

3.   La défaillance du système de détection des non-conformités

La découverte de ces non-conformités est généralement révélatrice d’une défaillance des opérateurs et des autorités de contrôle dans leur processus de contrôle et de détection. Comme l’indique M. Jean-Christophe Niel, « cest aux questions de non-conformité que lIRSN attache le plus dimportance, car cest dans ce domaine que les plus gros progrès restent à faire, notamment, comme je lai dit, car plusieurs de ces non-conformités ont échappé aux programmes de contrôle et de maintenance dEDF et nont été découvertes que de manière fortuite » ([74]). De même, selon M. Pierre-Franck Chevet « un deuxième grand point de vigilance concerne EDF et sa manière de gérer, dune manière générale, les non-conformités, anomalies, écarts… Un certain nombre de signaux nous alertent et nous serons attentifs au maintien dun bon système de détection, de déclaration, notamment à lASN, et de traitement de tous ces écarts » ([75]) .

Pour certaines associations, ces lacunes ne relèvent pas uniquement de la défaillance de l’exploitant à identifier des non-conformités, mais également de la défaillance des autorités de contrôle indépendantes. Ainsi, M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, pose les questions suivantes : « comment expliquer la faillite totale du dispositif de contrôle, un dispositif pourtant redondant, avec des contrôles à la fois internes, externes, des audits dinspection conduits par Areva, par EDF, par lASN, par des organismes quelle accrédite ? Comment se fait-il que des anomalies sur des équipements critiques pour la sûreté naient pas été identifiées, en particulier à compter de 2006, alors que linstallation Creusot Forge était placée sous surveillance renforcée ? » ([76]). En conséquence, « la CRIIRAD considère quil est indispensable de procéder à une remise à plat complète du système de contrôle des installations nucléaires, car il est impossible aujourdhui de connaître létat réel des installations, du fait tout dabord des défaillances graves des industriels, avec une perte de maîtrise qui saccompagne régulièrement de temporisations, voire de dissimulations, ensuite parce que cela remet en question tout le système de contrôle qui est largement basé sur les déclarations de lexploitant et qui postule sa bonne foi. Les contrôles de lASN portent pour lessentiel sur ce que lon veut bien lui montrer et sur des sondages qui ne peuvent concerner quune partie minime des opérations ».

C.   le « risque acceptable » : un débat préempté par les experts

Face aux nombreuses non-conformités qui ont été identifiées dans le parc de réacteurs d’EDF, les exploitants, en accord avec l’autorité de surveillance ont élaboré la notion de « risque acceptable » qui supplante désormais celle de sécurité absolue.

1.   Un palliatif face aux anomalies et non-conformités du parc

Outre la question de la capacité de la chaîne de contrôle à identifier et à résorber ces non-conformités, se pose aussi celle de l’évolution de la notion de « risque acceptable » et de sa définition par des experts. En effet, dans les différents cas présentés, la détection d’une non-conformité ne s’est pas traduite par le retrait ou le remplacement de la pièce concernée, mais par la réalisation de tests ayant pour objectif de démontrer que, bien que la pièce ne soit pas conforme aux exigences, elle présentait toutefois un caractère de sûreté « satisfaisant », quoi que non optimal. La marge de sûreté, inévitablement, en est réduite, sans que le public ou les experts indépendants ne soient consultés ou qu’un contrôle démocratique ne soit opéré sur cette faculté d’appréciation laissée aux autorités indépendantes.

Ainsi, comme l’explique M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, « les non-conformités résultant de falsifications sont évidemment inacceptables. Cela dit, quand une cuve présente un défaut, toute la question est de savoir sil est nocif ou non, et cest précisément là que lexpertise de lIRSN intervient. En 2016, on a découvert que les générateurs de vapeur équipant dix-huit réacteurs en France pouvaient présenter des anomalies similaires à celles affectant la cuve de lEPR de Flamanville, ce qui a conduit lASN à demander larrêt ou le maintien à larrêt dune douzaine de réacteurs (…). Notre travail a consisté à vérifier, par des moyens de contrôles destructifs et non destructifs, que les méthodes utilisées par EDF étaient acceptables, et que les résultats présentés par EDF et Areva étaient cohérents (…). Lensemble de ces opérations nous a permis de conclure, dans lavis que nous avons remis à lASN, que, moyennant la mise en œuvre de mesures compensatoires, les conditions de fonctionnement au niveau de sûreté requis étaient réunies (…). En notre qualité dexpert technique, je le répète, nous avons considéré que le niveau de sûreté requis pouvait être assuré – un niveau moindre que si le générateur de vapeur était en bon état, mais suffisant » ([77]).

M. Pierre-Franck Chevet poursuit : « le chiffre que vous donnez à propos de la cuve de lEPR de Flamanville est tout à fait exact ([78]), mais, ici, il sagit des codes industriels qui donnent des valeurs minimales pour un certain nombre de paramètres. Si elles sont respectées, cest bon, il nest pas besoin dune autre démonstration. En revanche, les codes industriels comme la réglementation prévoient que si les limites ne sont pas respectées, alors il faut des démonstrations plus sophistiquées au plan mécanique, au plan chimique. Cest la voie qui a été retenue par Areva et EDF, le but étant de montrer par des démonstrations plus élaborées que, en tout état de cause, lobjectif de sûreté est atteint et que cela ne rompt pas, quelles que soient les circonstances. Cest cette démonstration qui fut plus compliquée. Ils ont dû faire 1 500 essais supplémentaires, par rapport à ce qui existe dans la littérature, pour arriver à documenter et démontrer, au bout de deux ans de travail et plusieurs milliers dessais, que cela tenait » ([79]). M. Daniel Verwaerde, ex-administrateur général du CEA – qui a réalisé des tests sur des échantillons – le confirme : « un certain nombre de ces témoins présentaient bien les problèmes de ségrégation de carbone que vous évoquiez – ils ne respectaient pas la norme acceptée. En revanche, en termes de conséquences mécaniques, nous navons pas vu de dégradation des propriétés mécaniques des trois cents échantillons que nous avons analysés ».

M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, indique également, sur ce même sujet « comment aborde-t-on généralement ce type de problèmes ? Il faut avoir en tête que notre première préoccupation, cest toujours la sûreté du réacteur. Ce nest pas parce que nous détectons une non-conformité ou une anomalie que la pièce concernée nest pas apte au fonctionnement (…). Dans un tel cas, nous vérifions donc systématiquement que les caractéristiques mécaniques de la pièce sont bien conformes à celles attendues, même si la teneur en tel ou tel produit nest pas conforme à celle exigée au départ. Si ses caractéristiques ne sont pas bonnes non plus, nous la remplaçons ; si elles sont bonnes, sil ny a pas de conséquences sur la sûreté et si léquipement peut être exploité, nous la conservons » ([80]).

Le seuil de tolérance serait-il fonction du coût des éventuels travaux ? M. Dominique Minière semble accréditer cette thèse : « nous procédons au cas par cas. Nous évaluons les conséquences dun remplacement dont vous comprenez quil peut entraîner des coûts et des délais assez longs, au regard des conséquences industrielles dun maintien en létat, qui peut impliquer un suivi en exploitation plus important et donc avoir un impact différé sur les coûts, voire sur les durées darrêt de tranche » ([81]).

2.   Une baisse significative des marges de sûreté et de sécurité ?

En tout état de cause, il apparaît que des autorités et les exploitants ont pris, sans consulter les citoyens, la décision d’autoriser une réduction de la marge de sûreté par rapport aux prévisions initiales. Comme l’indique l’expert indépendant Mycle Schneider, « il y a incontestablement une réduction de la marge de sûreté et de sécurité des installations en France (…). En ce qui concerne la cuve de lEPR, lASN a accepté un dispositif (…) qui ne correspond pas aux spécifications techniques et qui réduit la marge de sûreté de linstallation. Ce nest quun cas de figure parmi dautres et, pour moi, le grand problème réside dans laccumulation de ces cas de figure (…). Je ne saurais donc parler de dangerosité dans le sens généralisé du terme mais il me paraît clair quon est dans une phase de baisse significative des marges de sûreté et de sécurité » ([82]).

De même, M. Roland Desbordes, président de la CRIIRAD, précise : « lorsquon fixe une limite, cest pour se protéger dun danger, éviter un accident. Ce nest pas moi qui ai décidé que le taux de concentration en carbone ne devait pas excéder 0,22 %, ce sont les responsables. Cela signifie quau-delà de cette limite, on ne peut pas garantir que la pièce ne lâchera pas (…). On peut décider de se ménager une marge de sécurité lorsque les pièces concernées ne sont pas essentielles à la sûreté. Mais, pour toute une catégorie de pièces, on fixe une norme et celle-ci ne peut pas être dépassée. Cest la règle, car lenjeu est trop grave » ([83]).

Le journaliste Thierry Gadault confirme le risque pesant sur la sûreté des installations nucléaires : « il est clair, aujourdhui, que le débat technique est confiné au sein du système (…). Dire que lon autorise cette cuve et que lon prévient le risque de rupture, cela signifie que tout sera fait pour léviter, mais quelle peut survenir (…). Ce faisant, lASN a changé la nature du risque. Avait-elle les moyens et le pouvoir de changer, avec son groupe dexperts, la nature du risque et son contrôle ? Cette question naurait-elle pas dû être posée publiquement et clairement à la population, à la représentation nationale et au Gouvernement ? Nous parlons bien daccaparement de ce débat technique parce que nous voyons bien que les conséquences peuvent être extrêmement graves » ([84]).

D.   Vers un prolongement du parc de réacteurs

1.   Des installations qui approchent, pour la plupart, les 40 ans d’exploitation

Une autre menace pour la sûreté est constituée par le vieillissement des installations nucléaires françaises.

Comme l’indique l’ANCCLI, « le besoin de renforcement post-Fukushima doit sarticuler avec un effort accru de gestion de lusure que le temps fait inévitablement subir à tout équipement industriel. Ce problème, commun à toutes les installations, se pose avec une acuité particulière pour les 34 réacteurs de 900 MW, qui abordent leur quatrième visite décennale (VD4) et arrivent ainsi au terme de leur dimensionnement initial. Le fonctionnement au-delà du dimensionnement initial implique une vigilance particulière concernant la conformité des structures, systèmes et composants des installations. Certains matériels ont été ou seront changés pour les VD4, mais dautres ne pourront lêtre. Il sagit principalement des éléments structurellement non remplaçables, tels que la cuve et les grands équipements de génie civil comme les enceintes de confinement. Cette problématique peut toutefois également toucher des composants diffus tels que des câbles, des tuyauteries... » ([85]).

M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, s’inquiète également de « létat réel des installations », notamment en raison des « effets du vieillissement, à la fois les problèmes liés aux équipements non remplaçables, en particulier les cuves et les enceintes des réacteurs, qui réduisent inévitablement leurs marges de sûreté, et les problèmes liés au vieillissement diffus de milliers de kilomètres de câbles et de tuyauteries, en partie seulement surveillés » ([86]). M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire de Greenpeace France, précise : « par exemple, on a découvert récemment que des tuyaux dalimentation en eau de refroidissement étaient rouillés. Cest assez symptomatique de la situation, car le parc arrive aujourdhui en fin de cycle de fonctionnement » ([87]).

M. Thierry Gadault, journaliste, estime pour sa part que « laugmentation du nombre de déclarations dincidents est due à la vétusté des installations : les centrales arrivent en fin de vie, ce qui implique un niveau de maintenance beaucoup plus élevé et donc un nombre de détections décarts dincidents beaucoup plus important » ([88]). M. Dominique Boutin, de France Nature Environnement, fait le même constat : « la vétusté est normale au regard de lâge des machines (…). La modicité des moyens des opérateurs ne permet pas de remplacer au quotidien les pièces défectueuses. Aussi assiste-t-on à un effet domino, non dans le noyau dur, mais pour tout le reste (…).Cette vétusté est source de multiples petits ennuis qui sadditionnent » ([89]).

2.   La confrontation de logiques économiques et de contraintes techniques

Dans ce contexte d’installations vieillissantes se pose la question de la pertinence de la prolongation de la durée d’exploitation des centrales, tant en termes de sûreté et de sécurité qu’en termes économiques. Pour M. Yves Marignac, nous sommes ainsi à la fin d’un cycle industriel d’une quarantaine à une cinquantaine d’années, et il faut aujourd’hui réfléchir à la suite que l’on souhaite lui donner, étant entendu que les moyens financiers des opérateurs ne pourront pas leur permettre de lancer un nouveau cycle industriel équivalent au premier.

Pour les exploitants, la prolongation de la durée d’exploitation des centrales est à la fois possible et rentable, donc souhaitable. M. Dominique Minière indiquait ainsi être « dun point de vue technique et du point de vue de la sûreté, (…) tout à fait confiant dans la capacité de nos réacteurs à être exploités jusquà soixante ans (…). La seule chose qui peut effectivement conduire à sinterroger, cest le critère de rentabilité économique. Mais la plupart de nos équipements ont été remplacés au bout de trente ans environ : vous retrouvez alors un potentiel de trente ans supplémentaires avant davoir à procéder à un nouveau remplacement » ([90]).

Sur le plan économique, M. Dominique Minière estime que « comme dans toute industrie dont le volume de marché progresse peu – cest le cas aujourdhui de lélectricité –, il est tout à fait habituel que la poursuite de lexploitation des actifs existants soit le meilleur investissement. Le grand carénage ([91]) est le programme industriel dEDF qui présente aujourdhui le meilleur taux de retour sur investissement » ([92]).

S’inscrivant dans cette logique, et sans attendre les autorisations de l’ASN, le conseil d’administration de l’électricien a, le 30 juin 2016, comptablement porté à 50 ans la durée d’exploitation de l’ensemble de son parc de réacteurs de 900 MW (à l’exception de ceux de Fessenheim) dont l’amortissement était auparavant calculé sur 40 ans.

3.   Une pertinence économique et sociale à vérifier

Toutefois, pour de nombreuses personnes auditionnées, cette pertinence économique et sociale peut être contestée.

● Un coût élevé

En effet, le programme du grand carénage représente un coût particulièrement important, estimé à 45,6 milliards d’euros, s’étalant entre 2014 et 2025, soit un investissement de 4 milliards d’euros par an pour EDF. Mme Michèle Pappalardo, directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot et ancienne présidente de chambre à la Cour des comptes, nuance toutefois ce chiffre : « si nous allons jusquà 2025, le chiffre est en effet de 45,6 milliards deuros, mais il ny a pas de raison de sarrêter à cette date car le grand carénage ne sera pas achevé en 2025. Les travaux complets du grand carénage, jusquà son terme tel que défini, avaient été estimés par la Cour des comptes à 100 milliards deuros entre 2014 et 2030 » ([93]).

● Des difficultés techniques

Ce coût est élevé car il s’agit non seulement de garantir que les centrales respectent leurs standards de conception initiaux, sans vieillissement ni malfaçons, mais également d’assurer que le niveau de sûreté soit amélioré – procédure complexe puisqu’il faut ajouter des systèmes à une installation qui existe déjà. Ainsi, il est envisagé d’ajouter des récupérateurs de corium sous les réacteurs existants, pour limiter les conséquences d’une éventuelle fusion du cœur. Un tel dispositif existe pour l’EPR de Flamanville, devenu la référence. La difficulté est que les réacteurs existants disposent de trop peu d’espace pour installer ces équipements. Comme l’indique M. Pierre-Franck Chevet, il reste à « traiter quatre ou cinq questions liées à lamélioration de la sûreté (…). Ce sont là des questions simples à énoncer, mais complexes à résoudre » ([94]). L’ASN rendra un avis global en 2020, puis des prescriptions applicables à chaque installation à partir de 2021.

● La difficulté de « faire du neuf avec du vieux »

Ce programme de rénovation peut, par certains aspects, s’apparenter à une fuite en avant. Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris « tout a été pensé avant Fukushima et lon réfléchit aujourdhui à traiter par laval, en renforçant les dispositions de secours, des problèmes quon ne peut traiter par lamont du fait quon ne peut rendre intrinsèquement plus robustes les installations en termes de dimensionnement » ([95]). M. Jean-Christophe Niel, directeur général de l’IRSN, le confirme : « on ne peut en effet faire du neuf avec du vieux, toute la question étant de savoir si le niveau de sûreté atteint est néanmoins considéré comme suffisant » ([96]). C’est pourquoi, comme l’indique M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, « parmi ses membres, certains se posent la question de savoir sil faut faire de lacharnement thérapeutique et prolonger des centrales jusquà soixante ans, avec tous les risques que cela comporte » ([97]).

● Une rentabilité économique contestable

La question même de la pertinence économique apparaît bien moins évidente que présentée par les exploitants. Selon M. Dominique Minière, directeur du parc nucléaire et thermique d’EDF, « ce qui paie [ces investissements], cest tout simplement la commercialisation des mégawattheures (MWh) produits par le parc nucléaire existant. En effet, même en intégrant ces investissements, lexploitation du parc permet dobtenir des coûts de lordre de 32 euros par MWh, inférieurs aux prix du marché et de très loin inférieurs à tous les coûts de moyens neufs, quels quils soient, qui viendraient sy substituer » ([98]). Pourtant, selon l’expert indépendant Mycle Schneider, « le vieillissement du parc mondial conduit à une augmentation des coûts de production, à une réduction des marges et à une baisse spectaculaire de la productivité, avec un très mauvais facteur de charge en France, alors quen parallèle les technologies dénergies renouvelables se développent » ([99]). Selon M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, il est « établi depuis quelques années de manière assez probante que le prix des énergies renouvelables devient très compétitif, dans le même temps que celui de lénergie nucléaire augmente, en raison de rehaussement des exigences de sécurité et des difficultés de la filière nucléaire dues – cest une constante dont il ny a pas lieu de se réjouir, car cest notre argent – à la non-maîtrise des coûts » ([100]).

4.   Le devoir de respecter la législation

Pour les raisons évoquées plus haut, la prolongation de l’exploitation du parc actuel n’est pas certaine, malgré la volonté affichée d’EDF. Il semblerait donc prudent, pour assurer la continuité de la fourniture d’électricité, d’établir un calendrier prévisionnel de fermeture des réacteurs, assis sur les seuls critères de sûreté – liés notamment au vieillissement des INB – et de sécurité des installations concernées. L’ASN s’est dite prête à examiner un éventuel calendrier de fermeture de réacteurs fourni par EDF, pour en évaluer la pertinence au titre de la sûreté. De son côté, EDF a indiqué qu’aucune fermeture autre que celle de Fessenheim ne serait décidée, anticipée ou planifiée avant que la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui doit être adoptée avant le 31 décembre 2018 et fixer la stratégie énergétique jusqu’au 31 décembre 2028 ne le rende obligatoire.

En outre, ceci permettrait de s’inscrire dans l’esprit de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui fixe pour objectif un niveau d’électricité d’origine nucléaire de 50 % à l’horizon 2025, dont l’échéance, même reportée, devrait être annoncée à une échéance raisonnable. Comme l’indique M. Yves Marignac, directeur de WISE-Paris, « il convient ensuite de retrouver des marges de manœuvre : ramener le parc à des proportions industriellement gérables et peut-être aussi prioriser, en lien avec la loi de transition énergétique, la fermeture des réacteurs » ([101]).

Comme l’explique par ailleurs M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, la loi de transition énergétique « repose sur le développement des énergies renouvelables appelées à prendre une part de plus en plus importante dans le bouquet énergétique et notamment dans la production délectricité. Cela implique, quoi quon dise, de réduire progressivement la part du nucléaire, comme le prévoit la loi. Reste à savoir à quel rythme, et sur quels critères. Bien évidemment, il y aura des critères de sûreté et de sécurité, ce qui paraît assez logique. Dailleurs, ces critères doivent primer sur tout » ([102]).

5.   Les risques liés au changement climatique insuffisamment pris en compte ?

Le changement climatique apportera indubitablement des modifications au fonctionnement des centrales nucléaires. Il pourra, en particulier, affecter l’approvisionnement en eau de refroidissement, tant en raison de la baisse du niveau des fleuves et rivières et que du réchauffement de ces eaux.

La commission d’enquête s’est interrogée sur la prise en compte de cet élément par les exploitants et les autorités de sûreté.

Comme l’indique M. Dominique Boutin, de France Nature Environnement, « les changements climatiques possibles sont susceptibles dengendrer la baisse des étiages des fleuves (…). Si lon devait cumuler une canicule comme celle de 2003 et les conditions de sécheresse de lété 1976, selon les calculs mathématiques, leau viendrait à manquer (…). Si lon devait cumuler deux phénomènes climatiques de même ampleur, loffre en eau ne suffirait pas » ([103]).

En effet, dans l’hypothèse d’une canicule, où les centrales doivent être refroidies par de l’eau afin de ne pas surchauffer, il faudrait disposer d’importantes réserves d’eau qui ne seraient donc pas disponibles en quantités suffisantes dans le cas de la simultanéité d’une sècheresse.

De même, selon M. Bernard Laponche, de Global Chance, « il est exact que dans tout ce que lon fait actuellement dans le nucléaire, on considère que tout va bien et quaucun changement de climat important nest prévisible. Il est pourtant très probable quà léchéance de quelques dizaines dannées, les réacteurs situés sur les fleuves ne seront plus admissibles du fait de laugmentation de la température de leau et de la baisse de son niveau mais, à ma connaissance, ce nest pas réellement pris en considération (…). Reste la mer, mais des inondations pourraient se produire en raison de la multiplication des tempêtes » ([104]).

Pierre-Franck Chevet, le président de l’ASN, a lui-même reconnu devant la commission d’enquête qu’il existe « de ce point de vue, des sites plus sensibles que dautres. Les sites en bord de rivière identifiés comme les plus sensibles sont ceux de Civaux, Bugey, Saint-Alban, Cruas, Tricastin, Blayais, Golfech et Chooz. » ([105]).

Ces questions sont trop peu prises en compte par les experts et l’autorité de sûreté. Comme l’explique M. David Boilley, président de l’ACRO, « Cela fait dix ans que je siège au comité dorientation des recherches de lIRSN. De mémoire, nous navons jamais évoqué cette question » ([106]). La commission d’enquête invite vivement l’institut à se saisir de cette question sans tarder.

Préconisation : demander aux exploitants dapporter la preuve que leurs réacteurs sont en mesure de résister à tout aléa climatique combinant plusieurs facteurs (canicule, sécheresse, etc.) et affectant plusieurs centrales simultanément.

IV.   un dispositif de gestion de crise perfectible

La sécurité civile agit au cœur des situations d’urgence. Elle s’appuie en particulier sur 250 000 sapeurs-pompiers qui peuvent intervenir sur l’ensemble du territoire national et à l’étranger. Dans le cadre de cette commission d’enquête, s’intéresser à la sécurité civile peut sembler paradoxal dans la mesure où cela revient à admettre la possibilité d’un accident nucléaire, alors que l’objectif des travaux de la commission est précisément qu’un accident de ce type ne se produise jamais.

Pourtant, la leçon que la commission retire de son déplacement au Japon ainsi que de ses auditions est qu’un accident est toujours possible, quel que soit le pays. C’est pourquoi, même si un accident nucléaire est présenté comme impossible par les exploitants d’installations nucléaires, la commission d’enquête a souhaité vérifier si la sécurité civile était prête à l’affronter. De ce point de vue, les dispositifs de gestion d’une crise liée à un accident de nature nucléaire semblent perfectibles.

A.   Les périmètres des plans particuliers d’intervention (PPI) trop faibles

1.   Des plans d’intervention d’un périmètre réduit

En premier lieu, les dispositifs d’alerte, d’information et d’évacuation n’apparaissent pas en mesure de protéger effectivement les salariés et les populations locales.

Le plan particulier d’intervention (PPI) est, pour chaque centrale nucléaire, le document de référence en cas d’alerte liée à un accident nucléaire. Il est établi par les pouvoirs publics pour la protection des populations, des biens et de l’environnement face à un risque particulier, le risque nucléaire. Ce plan est un volet des dispositions du plan ORSEC. Il précise les missions des différents services de l’État concernés, les schémas de diffusion de l’alerte des populations, les moyens matériels et humains qui seraient mis en œuvre et l’articulation avec le plan d’urgence interne (PUI) dont la responsabilité appartient à l’industriel nucléaire concerné.

Le PPI fixe également des obligations aux exploitants, aux collectivités territoriales, aux médias ou encore aux établissements scolaires, en matière d’alerte et de mise à l’abri. L’ASN fournit aux préfets les bases techniques (risques présentés par les installations, accidents possibles, effets à l’extérieur du site) qui leur permettent d’établir leurs PPI. Le PPI est consultable en mairie et une brochure d’information est communiquée aux habitants des communes concernées. Ce sont donc, à l’heure actuelle, les PPI qui fixent le dispositif d’alerte, d’information, de distribution d’iode et d’évacuation.

Les différents plans de protection des centrales

Les plans élaborés par les opérateurs :

– en cas d’incident de sûreté : le plan d’urgence interne (PUI). Ce plan définit toute l’organisation interne à la centrale, ainsi que les moyens particuliers à mettre en place en cas de situation accidentelle sur les installations. Il est élaboré par l’opérateur, approuvé par l’autorité de sûreté et transmis au préfet dans le cadre des éléments nécessaires à la rédaction du PPI. Le PUI est déclenché par la direction de la centrale. Il est coordonné avec le PPI qui traite les conséquences survenant à l’extérieur du site ;

– en cas d’incident de sécurité : le plan particulier de protection (PPP). Ce plan est établi pour chaque point d’importance vitale à partir du plan de sécurité de l’opérateur d’importance vitale, qui lui est annexé. Il est élaboré par l’opérateur et approuvé par le préfet, sur avis du ministère de la transition écologique et solidaire. Il comporte des mesures permanentes de protection et des mesures temporaires et graduées.

Les plans élaborés par les pouvoirs publics :

– en cas d’incident de sûreté : le plan particulier d’intervention (PPI). Ce plan décrit l’organisation des secours mis en place par les pouvoirs publics, en cas d’accident dans une centrale nucléaire susceptible d’avoir des conséquences pour la population. Le déclenchement et la coordination des moyens qui en découlent en fonction des circonstances sont placés sous l’autorité du préfet ;

– en cas d’incident de sécurité : le plan de protection externe (PPE). Ce plan est établi pour chaque point d’importance vitale par le préfet de département en liaison avec le délégué de l’opérateur pour la défense et la sécurité de ce point, en cohérence avec le PPP. Il récapitule les mesures planifiées de vigilance, de prévention, de protection et de réaction prévues par les pouvoirs publics.

L’articulation du PPI et du PPE fait l’objet d’échanges entre le COSSEN et la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC). Ces deux plans sont rédigés par le préfet, qui a toute latitude pour ajuster les interfaces.

Comme l’indique la direction générale de la sécurité civile, « l’articulation du PPI et du PUI est sans doute un des sujets pour lequel des progrès pourraient être réalisés. Le PUI est le seul plan qui n’est pas soumis à l’approbation du préfet (uniquement transmis), et les maquettes nationales des PUI proposées par les exploitants et validées par l’ASN ne font pas, non plus, l’objet d’une validation de la DGSCGC (…). L’interface PUI/PPI est sans doute un axe de progrès sur lequel il convient de plus investir ».

Le principal défaut de ces plans était la faiblesse du périmètre qu’ils couvraient : 10 kilomètres au maximum. Ces plans prévoyaient principalement une information et une distribution de pastilles d’iode dans un rayon de 10 kilomètres de l’installation, une mise à l’abri dans un rayon de 5 kilomètres et une évacuation dans un rayon de 2 kilomètres.

Pourtant, le retour d’expérience de Fukushima a montré que des effets significatifs ont été ressentis dans un rayon beaucoup plus grand, et des évacuations ont été organisées jusqu’à 45 kilomètres pour les zones situées sous les vents dominants : dès lors, le sous-dimensionnement des plans français est apparu de manière évidente.

Ces PPI présentent une autre particularité : ils sont limités aux réacteurs nucléaires et ne concernent donc pas les installations d’Orano ou du CEA, par exemple. Le Préfet Jacques Witkowski, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGPCGC) nous a indiqué que la réflexion de l’État était engagée sur ce sujet. Nous demandons au gouvernement d’aboutir rapidement.

Préconisation : prévoir des plans particuliers dintervention (PPI) pour les principaux sites à risques dOrano et du CEA (La Hague, Marcoule, Cadarache…), les actuels PPI étant limités aux centrales dEDF.

2.   Des plans en cours de révision

C’est pourquoi, les PPI sont aujourd’hui en cours de révision, sous la supervision des préfectures. Cette révision devrait intégrer une extension du périmètre, porté de 10 à 20 kilomètres et décidée par l’ancienne ministre de l’environnement, Mme Ségolène Royal, dès 2016, lors de la Conférence environnementale. La circulaire du ministère de l’intérieur, datée du 3 octobre 2016, et adressée aux 18 préfets concernés le confirme. Treize PPI devraient être prêts entre novembre et décembre 2018, cinq devraient l’être d’ici la fin du premier trimestre 2019 et le dernier à la fin du premier semestre 2019.

On peut néanmoins se demander si cette extension à 20 kilomètres est suffisante, compte tenu des retours d’expérience de Fukushima. Plusieurs organismes, comme l’ACRO et l’ANCCLI, recommandent une extension des PPI, au moins pour celles de leurs dispositions qui concernent l’information et la prévention, à 80 voire à 100 kilomètres. La pertinence d’une nouvelle extension du périmètre de 20 kilomètres, en particulier pour les mesures liées à l’alerte et à l’information, mérite d’être étudiée. Dans tous les cas leur mise en place doit se faire rapidement et être entourée d’une large communication.

Préconisation : accélérer la mise en place des plans dévacuation des populations en remplacement des actuels plans, limités aux riverains les plus proches. Développer la communication sur les risques liés au nucléaire et les réflexes à avoir en cas daccident, aussi bien au niveau de lexécutif local que national. Mettre en place des exercices dévacuation grandeur nature.

B.   Une incapacité à évacuer une population nombreuse et fragile

1.   Une contrainte d’ordre quantitatif

De l’aveu même de M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, il devient très compliqué d’évacuer un nombre supérieur à 500 000 personnes : « au-delà, cela poserait des problèmes » ([107]).

Source : Le Figaro, William Plumer, « Nucléaire : vivez-vous dans une zone à risque ? », publié le 14 novembre 2017, mis à jour le 15 avril 2018

Or beaucoup de centrales sont situées à proximité de grandes villes. En considérant un périmètre de 20 kilomètres, plusieurs centaines de milliers de personnes seraient concernées, en particulier pour les centrales de Gravelines et de Cattenom. Si le périmètre considéré était fixé à 30 kilomètres – ce qui correspond à la phase d’urgence au Japon – les populations concernées autour des centrales de Fessenheim ou du Bugey approcheraient le million d’habitants.

Les membres de la commission d’enquête qui se sont rendus au Japon ont pu consulter certains plans d’évacuation qui leur ont été présentés. Outre l’étonnant degré de précision que ces plans recelaient, ils ont noté que plusieurs plans envisageaient l’évacuation de populations de l’ordre de 1,3 ou 1,5 million d’habitants.

2.   La difficulté d’évacuer des publics vulnérables

La difficulté principale réside notamment dans la question de la prise en charge des publics fragiles. Pour M. Marc Mortureux, ancien directeur général de la prévention des risques, « il convient en effet de bien prendre en compte le risque nucléaire, certes, en particulier en matière de radioactivité, mais également les autres types de risques, une évacuation nétant jamais une opération neutre (…). Il y a en effet une balance à établir entre le risque lié à laccident et le risque intrinsèque lié à des évacuations dans des conditions particulièrement difficiles » ([108]). Comme le précise M. Bruno Bettinelli, chef de la mission sûreté nucléaire et radioprotection à la DGPR, « il sest agi de tenir compte du retour dexpérience de la catastrophe de Fukushima. On sest en effet rendu compte quon avait évacué des personnes âgées, dans la zone incriminée ; or une cinquantaine dentre elles sont décédées, victimes dhypothermie, de déshydratation et du fait de leur état de fragilité initial » ([109]). C’est pourquoi, un décret est en cours d’élaboration pour prendre en compte ces éléments. Le préfet aura bien la responsabilité de mesurer le rapport entre les avantages et les inconvénients. Sa date d’application prévue est le 1er juillet 2018.

Au-delà, il convient de prévoir des mesures complémentaires, de protection ou de mise à l’abri notamment des personnes situées dans les hôpitaux. Ainsi, comme l’indique M. Boilley, président de l’ACRO, « depuis laccident de Fukushima, le Japon considère que la phase durgence ne consiste pas à évacuer les hôpitaux. Je suis daccord sur ce point. Il conviendrait quils soient bunkérisés, dotés dune ventilation interne pour éviter à la radioactivité dentrer, et que le personnel médical accepte de rester. À Fukushima, 30 % des infirmières et des médecins sont partis dans les premiers jours alors que sévissait une double catastrophe » ([110]).

C.   Un manque de moyens consacrÉs à l’information et à l’alerte

1.   Des moyens insuffisants pour informer correctement

La gestion de crise souffre également d’une insuffisante information des populations, en raison de moyens trop faibles. Ainsi, selon M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, « chaque année, un million deuros en provenance du budget de lÉtat transite par lASN pour nous être reversé à partir de la fameuse taxe sur les installations nucléaires de base (INB) que les exploitants acquittent et qui représente 680 millions deuros. Ce million est destiné à linformation du public dans un rayon de dix kilomètres, ce qui veut dire que lÉtat consacre actuellement 83 centimes deuros par an et par habitant vivant dans les dix kilomètres autour dune INB (…). Si le périmètre autour dune centrale passe à vingt kilomètres, comme cela a été décidé, sans moyens supplémentaires, ce sont six millions dhabitants quil faudra informer avec un budget dun million. La contribution de lÉtat passera donc à 17 centimes par an et par habitant. Comme il y a cinquante-huit réacteurs répartis dans trente-quatre centrales, cela veut dire quon devrait informer des problèmes du nucléaire toute la population française. Si vous divisez un million deuros par 67 millions dhabitants, cest 1,5 centime que lÉtat consacre à linformation sur le nucléaire. Dont acte. »

En conséquence, l’information du public peut être considérée comme perfectible. L’ignorance des populations aggrave le risque de sûreté et de sécurité. À titre d’exemple, beaucoup trop de riverains de centrales croient que le bon réflexe en cas d’alerte est de prendre son véhicule et de partir le plus loin possible. Il n’en est évidemment rien, la meilleure réaction étant de se calfeutrer chez soi et d’écouter les informations, tout autre réflexe ayant pour conséquence de s’exposer aux dégagements radioactifs et de créer des embouteillages qui paralyseraient l’organisation des secours.

Au contraire, des expériences internationales plus positives existent :

– les équivalents des PPI, aux États-Unis, imposent de vérifier régulièrement le niveau d’information des populations sous forme de sondages. Les études montrent que ces plans américains informent plutôt bien les populations, dans les strictes limites de leur périmètre : au-delà, les citoyens ne sont plus informés (d’où l’importance d’avoir un périmètre large) ;

– la Belgique, qui a étendu ses plans à l’ensemble son territoire, réalise des campagnes publicitaires télévisées, notamment s’agissant de la distribution des pastilles d’iode, sous un format humoristique bien reçu par les habitants ;

– le Canada met en ligne des informations quant au kit à préparer chez soi en cas de catastrophe et distribue des plaquettes informatives, notamment à destination des enfants.

Ces exemples peuvent inspirer la France. En tout état de cause, il convient de renforcer les moyens consacrés à l’information des populations, indispensables à une gestion de crise efficace et à la mise en sûreté et en sécurité des citoyens riverains des installations nucléaires. Cela peut passer par un renforcement des moyens des CLI, qui sont souvent les meilleurs relais d’information envers les citoyens et bénéficient de leur confiance.

2.   Le public n’est pas suffisamment associé à l’élaboration des PPI

Certes, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises indique que « les CLI peuvent être associées dans la phase de rédaction des plans et lors du déroulement et la réalisation des exercices PPI. Lobservation de ces exercices montre que, par endroits, les CLI sont régulièrement associées (…) via leur président ou un représentant désigné. Si le niveau de cette participation semble inégal selon les territoires, il en est de même de limplication des CLI qui ont parfois su se positionner en véritables partenaires des pouvoirs publics tout en assurant leur mission dinformation » ([111]).

Pourtant, M. David Boilley, président de l’ACRO, relève « labsence de dialogue avec les populations alors quelles sont les premières concernées » ([112]). De plus, les associations locales représentant les populations n’ont, le plus souvent, pas été associées aux révisions des PPI actuellement en cours.

Comme l’indique le rapport réalisé par l’ACRO pour l’ANCCLI, « en France, les plans durgence nucléaire sont définis dans tout un corpus de textes locaux, nationaux, voire européens. Ils nont jamais été discutés avec les personnes concernées ou avec les parties prenantes, malgré les recommandations en ce sens de la Commission internationale de protection radiologique. Certains PPI locaux ne sont même pas disponibles en ligne. En cas daccident nucléaire grave, les populations riveraines ne connaissent pas les mesures de protection prévues et ne réagiront probablement pas comme attendu. Lapproche utilisée à ce jour doit donc évoluer et les populations locales et les organisations de la société civile intéressées devraient être impliquées dans le développement et la planification des plans durgence ». Votre rapporteure partage ce constat.

3.   L’indispensable modernisation des moyens d’alerte

Il convient, par ailleurs, de renforcer les moyens d’alerte : certains citoyens ont en effet signalé que les sirènes d’alerte, jadis testées les premiers mercredis de chaque mois, ne fonctionnaient plus.

Plusieurs types d’alertes par SMS ont été envisagés puis repoussés, pour des raisons techniques notamment :

– le dispositif d’envoi de SMS par le système du « Cell broadcast » : dans ce système, le SMS d’alerte peut être envoyé avec un caractère de priorité par rapport au flux des autres messages réceptionnés mais il n’est pas à ce jour compatible avec la 4G et ne fait l’objet d’aucun usage commercial en France ;

– le SMS géolocalisé : ce système est compatible avec la 4G, mais soumis à la congestion du réseau. Par ailleurs, le SMS d’alerte ne peut être envoyé avec un caractère de priorité par rapport au flux des autres messages réceptionnés.

Une alerte téléphonique existe, mais elle est limitée aux personnes qui se sont inscrites au préalable, ce qui constitue un point de faiblesse important. Ainsi, dans le cas des sites nucléaires, l’industriel a la possibilité, via un automate d’appel et en complément de l’activation de sa sirène, de diffuser un message d’alerte préenregistré sur téléphone fixe, mais également sur téléphone portable, des personnes qui se sont inscrites sur un annuaire dédié. Il présente l’avantage par rapport au SMS, d’un appel sonore faisant réagir, y compris de nuit, les populations concernées.

Une réflexion est en cours, et doit être poursuivie, sur la pertinence et la possibilité d’utiliser la « viralité » d’une information transmise par les géants du net surnommés « GAFA » (Google, Apple, Facebook, Amazon) : une telle information circulerait très rapidement et pourrait atteindre un grand nombre de personnes en peu de temps. Elle se répercuterait sur le mode de communication adapté à chacun (alerte des applications des journaux nationaux ou locaux ; réseaux sociaux ; page d’accueil des navigateurs ; etc.). Toutefois, la formulation du message – qui échapperait aux autorités – serait alors cruciale pour éviter toute réaction de panique ou de fuite désorganisée.

En tout état de cause, l’alerte doit demeurer multi-canal, toutes les personnes concernées n’étant pas réceptives aux mêmes médias.

4.   L’efficacité de la distribution des pastilles d’iode en question

Les PPI prévoient des dispositions pour distribuer des pastilles d’iode, en cas d’accident nucléaire. Ces pastilles visent à limiter les effets de la radioactivité sur la thyroïde. Toutefois, pour beaucoup d’acteurs, leur distribution est inefficace et l’information est insuffisante. Ainsi, lors de la campagne 2016 de distribution préventive de comprimés d’iode à destination de la population résidant dans un rayon de 10 km autour d’un CNPE, le taux de retrait en pharmacie a été de seulement 50 %.

M. Gérard Chaumontet, vice-président de l’ANCCLI, s’interroge : « le rendement des comprimés diode est de 50 % environ sur la zone PPI actuelle. Quest-ce que cela va donner si lon passe à vingt kilomètres ? Cest très difficile. Lors dune fuite de liquide sur le site de lusine de la Société auxiliaire du Tricastrin (SOCATRI), les pharmacies ont été prises dassaut, parce quil fallait prendre rapidement des pastilles. Mais il est très difficile de mobiliser la population pour quelle aille chercher des pastilles diode » ([113]). De même, pour M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, « nous en sommes à la septième campagne de distribution diode et, personnellement, jai suivi les sept campagnes (…). Depuis la quatrième campagne, nous avons formulé des idées, des recommandations pour pénétrer le plus possible dans la population, dans les écoles, dans les industries, mais nous navons jamais été entendus (…). Il ny a toujours pas eu de retour dexpérience de la première campagne de distribution de 2017, et on nous annonce le lancement de la campagne de distribution dans un périmètre de vingt kilomètres » ([114]).

Enfin, M. David Boilley, président de l’ACRO, considère que les mesures de distribution d’iode « ne sont pas à la hauteur ». Il précise : « la Suisse est passée dun rayon de distribution de 20 à 50 kilomètres, la Belgique de 20 à 100 kilomètres, soit lensemble de son territoire, alors que la France passera de 10 à 20 kilomètres. Cest un exemple typique du retard de la France » ([115]).

5.   Trop peu d’exercices d’évacuation réalisés avec la population

Comme l’indique la direction générale de la sécurité civile, de nombreux exercices locaux sont organisés chaque année par les exploitants. Les préfectures et les services départementaux d’incendie et de secours procèdent également à des exercices locaux. Cela correspond en moyenne à une dizaine par an et par installation nucléaire. Par ailleurs, des exercices nationaux de mise en œuvre du PPI sont organisés, dont la périodicité maximale est fixée à cinq ans. Cette périodicité conduit à réaliser une dizaine d’exercices par an.

Pourtant, peu de ces exercices associent la population et la préparent à de potentielles évacuations de masse. Ainsi, comme le précise la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), « les préfectures, tout en étant de plus en plus volontaristes dans ce domaine, ont encore du mal à associer les populations même si des réunions de sensibilisation de la population sont organisées par les préfectures à proximité des sites concernés. La mise à labri ou lévacuation de quartiers, détablissements scolaires ou détablissements recevant du public sensible sont cependant réalisées ponctuellement ».

Pour beaucoup, ces exercices sont insatisfaisants. M. Jean-Claude Delalonde, président de l’ANCCLI, résume ainsi la situation : « quant aux exercices des PPI, aucun na été organisé grandeur nature. À ma connaissance, la seule tentative, en la matière, a eu lieu à Gravelines en 2011. Il sagissait dévacuer 3 500 habitants. Cinquante bus avaient donc été réquisitionnés trois jours avant ; nous nen avons rempli quun demi ! Dès lors, pourquoi ne pas réaliser un test à léchelle dun quartier, en prévenant les habitants auparavant pour connaître leurs réactions ? Est-ce compliqué ? Nous, nous le réclamons ! » ([116]).

M. Marc Mortureux, anciennement directeur général de la prévention des risques, indique pour sa part avoir « pu constater, pour les inondations et les risques naturels, à quel point il est très important de réaliser des exercices. Il est vrai également que leur organisation est très lourde, complexe. Reste que, quand il est possible dorganiser des entraînements impliquant la population, on en tire de nombreux enseignements » ([117]). Il nuance pourtant : « il me semble que la plupart sont des exercices de simulation impliquant les acteurs chargés dune responsabilité mais, dans la très grande majorité des cas, pas la population ».

De même, selon M. Mario Pain, adjoint au haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, « dans les exercices de sûreté, il arrive que lon associe la population. Cela sest notamment fait avec lévacuation dune maison de retraite ou celle dune école. Cela reste néanmoins des exercices assez ponctuels. À ma connaissance, aucun exercice portant sur une évaluation de masse na jamais été réalisé en France » ([118]).

C’est une lacune qu’il convient de combler, pour répondre, d’ailleurs, autant à un accident lié à la sûreté qu’à un accident lié à la sécurité. Il est également nécessaire de réfléchir à des exercices mêlant sécurité et sûreté : comme l’indique Mme Régine Engström, haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, « il me paraît en tout cas important denvisager des exercices conjoints, sachant que nous avons déjà demandé aux opérateurs de ne plus dissocier sûreté et sécurité dans la gestion de crise, car le risque zéro nexiste pas et, en cas dattaque, les conséquences peuvent être les mêmes quen cas de dysfonctionnement dune centrale » ([119]).

Si la réalisation d’exercices de grande ampleur est indubitablement complexe, en particulier dans les zones particulièrement denses, la possibilité d’effectuer des simulations numériques doit être envisagée pour estimer les durées d’évacuation. Il semble pourtant que la réalisation de tels calculs ne soit pas effectuée. M. Boilley, président de l’ACRO, explique : « Aux États-Unis, par exemple, le calcul du temps dévacuation est obligatoire. On compte près dun million dhabitants dans un rayon de 30 kilomètres autour des centrales du Bugey ou de Fessenheim. Entreprendre des exercices avec lensemble de la population ne semble pas raisonnable ; en revanche, il existe des logiciels de simulation du trafic qui permettent de calculer les temps dévacuation. Cest obligatoire aux États-Unis. Le rapport de calculs et lensemble des hypothèses font plusieurs pages ; il est public » ([120]).

Par ailleurs, ces exercices permettent parfois de constater l’incomplète préparation de certains agents de l’État dans les préfectures, l’éducation nationale ou d’autres administrations sur la conduite à tenir. Un regain de formation pour ces personnels ne serait pas superflu.

Préconisation : améliorer la formation des acteurs de lÉtat (fonctionnaires des préfectures, de léducation nationale, etc.) aux conduites à tenir en cas daccident nucléaire.

 


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   deuxième partie : l’émergence du risque sécuritaire

Si la sûreté des installations nucléaires est une question ancienne, liée à la nature même des activités, la question de leur sécurité se pose aujourd’hui d’une manière accrue. Les attentats terroristes et les dérives liées à des fragilités psychiatriques sont apparus sur le devant de la scène et ne permettent plus d’écarter l’hypothèse d’un acte de malveillance, dont les conséquences seraient dramatiques. Comme l’indique M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire de l’association Greenpeace France, « la sécurité semble constituer un enjeu aujourdhui plus quhier. Il suffit dallumer la télévision pour comprendre que tout le monde a désormais conscience des menaces qui pèsent sur nous en raison des évolutions géopolitiques et géostratégiques. Ce nest pas vraiment nouveau, mais les craintes sont sans doute plus fortes » ([121]). De même, comme l’explique Mme Régime Engström, haut fonctionnaire de sécurité et de défense du ministère de la transition écologique et solidaire, la menace a évolué ces dernières années, « passant dune préoccupation majeure autour de la prolifération – autrement dit, le vol et le détournement des matières nucléaires – à une approche qui intègre aujourdhui les actes de malveillance et de sabotage, la sécurité des installations » ([122]).

M. Mycle Schneider, expert, résume ainsi la situation : « les événements du 11 septembre ont profondément modifié la perception de la problématique. Jusque-là, lacceptabilité du risque était basée sur des probabilités calculées (…). Ainsi, la probabilité dune chute dun avion gros porteur sur des installations nucléaires a été calculée comme étant suffisamment faible pour ne pas être prise en compte dans le dimensionnement (…). Le 11 septembre 2001, le monde a perdu le facteur rassurant de la faible probabilité. La probabilité des actes de sabotage et dattaque terroriste ne se calcule pas daprès quelques formules mathématiques. Désormais, nous sommes condamnés à gérer le potentiel de danger des sites et activités et agir pour minimiser leur vulnérabilité à des attaques potentielles » ([123]).

I.   une multiplication de risques nouveaux qui ont appelé de premières réponses

A.   des risques nouveaux, des menaces déjà bien réelles

Les installations et activités nucléaires françaises sont aujourd’hui confrontées à des risques nouveaux, de différentes natures, mais également à des menaces avérées, bien réelles. Dans un contexte de montée du terrorisme indéniable, la possibilité d’une attaque terroriste ne peut désormais plus être écartée et la capacité de nos installations à résister à ces attaques et agressions délibérées doit être étudiée. Plusieurs risques ont été identifiés.

1.   Les risques aériens

 la chute davion. Depuis que les attentats du 11 septembre 2001 ont montré que les terroristes étaient capables d’acquérir la maîtrise du pilotage pour mener des opérations particulièrement médiatiques et symboliques, la possibilité d’une chute délibérée d’un avion sur une installation nucléaire ne peut plus être écartée. Ce risque a été également mis en lumière par le détournement du vol 9525 de la compagnie Germanwings, le 24 mars 2015. L’avion, dont le pilote souffrait visiblement de désordres psychiques, s’était écrasé à quelques minutes de vol de plusieurs sites nucléaires qui auraient pu constituer des cibles de choix.

De l’avis même de M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, « la première [menace] est la menace aérienne » ([124]). Une telle chute, si elle se produisait effectivement sur le bâtiment abritant les piscines de combustibles, pourrait avoir pour effet de provoquer le dénoyage de ses piscines, l’inflammation du combustible, et des rejets de radioactivité extrêmement élevés (cf. infra).

– les drones. Le déploiement massif des drones fait peser une menace nouvelle sur les centrales nucléaires. Comme l’indique le général de brigade aérienne Philippe Adam, commandant la brigade aérienne des opérations, « le problème a surgi brutalement et lexplosion des drones de loisirs a été une surprise pour tous. Depuis trois ans, et à tous les niveaux, la question est prise très au sérieux » ([125]). Plusieurs risques peuvent leur être associés : le renseignement et la capture d’informations ; l’emport et le largage d’explosif ; l’emport d’arme à destination d’un salarié à l’intérieur du site. Deux éléments renforcent ces menaces : la difficulté à intercepter un drone, leur petite taille les rendant virtuellement indétectable ; la disponibilité des informations sur internet, qui leur permet de préparer leurs vols à l’aide de coordonnées GPS. Loin d’être un risque théorique, cette menace est aujourd’hui bien réelle, comme en témoignent les différents survols de sites nucléaires déjà enregistrés, en particulier à l’automne 2014 et, semble-t-il, encore au printemps 2018.

2.   La menace endogène

 le risque interne de sabotage. M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, désigne ainsi comme le troisième risque celui de « la malveillance de nos propres intervenants, qui pourraient commettre des actes mettant en cause la sûreté des sites » ([126]). De même, pour M. Dominique Minière, « la menace dite interne ne doit pas être négligée : je veux parler de la menace qui pourrait provenir de personnels EDF ou de prestataires mal intentionnés » ([127]). Cette malveillance peut être liée à une idéologie ou bien à une fragilité psychiatrique. Une nouvelle fois, cette menace n’est pas uniquement théorique. Ainsi, EDF a fait l’objet, en mai 2018, d’un vol de 150 cadenas fermant des armoires contenant du matériel informatique des systèmes de pilotage, sur le site de l’EPR de Flamanville. Si le contenu des armoires est resté intègre, un tel acte traduit à la fois la présence, au sein de l’entreprise ou de ses sous-traitants, de salariés potentiellement malveillants, mais également leur capacité à agir. EDF a porté plainte et une enquête a été ouverte par le parquet de Cherbourg. L’exemple du sabotage de la centrale de Doel, en Belgique, est également révélateur (cf. encadré). Ce risque est, en outre, accentué par la sous-traitance, qui rend plus difficile l’encadrement de l’ensemble des personnels, ainsi que le criblage, notamment des travailleurs étrangers.

3.   Le risque externe

 lintrusion. L’intrusion, notamment de commandos, est également un risque connu. Selon M. Philippe Knoche, directeur général du groupe Orano, il s’agit de la deuxième menace, après la menace aérienne. Des exemples récents, médiatisés, ont témoigné de la possibilité de pénétrer par effraction dans une centrale ou une installation nucléaire. Au total, au cours des 30 dernières années, l’ONG Greenpeace a mené 14 tentatives d’intrusion dans le but, justement, de démontrer la vulnérabilité des sites. Tous les opérateurs ont été concernés : CEA, Andra, EDF, Orano. Pour certains, les intrusions de ces organisations sont rendues possibles parce que celles-ci téléphonent au préalable, et que les exploitants, en conséquence, ne déploient pas de dispositif de sécurité important. Pourtant, plusieurs acteurs de la défense et sécurité ont confirmé devant la commission d’enquête que les ONG n’ont pas prévenu avant leur venue mais bien une fois sur place. Pour plusieurs personnes entendues, si les militants parviennent à pénétrer dans les centrales, c’est que celles-ci ne sont pas suffisamment protégées. Au-delà de la vulnérabilité des centrales que ces intrusions cherchent à démontrer, ces actions font peser un risque en matière de sécurité, car des individus malveillants pourraient se faire passer pour des militants écologistes inoffensifs. Ainsi, pour le ministère de l’intérieur, ces intrusions font courir le risque de « ralentir la prise de décision des gendarmes face à une véritable menace terroriste notamment si celle-ci simule le même type dapproche » ([128]).

 larme portable. Le risque dattaques de centrales nucléaires à laide darmes portables ne peut être écarté. Ces armes sont en effet en circulation, et leur force de frappe pourrait endommager les parois de certains bâtiments de centrales – les plus modernes peuvent transpercer 1,50 mètre de béton – en particulier des piscines de refroidissement des combustibles. Ainsi, comme lindique M. Éric Guéret, documentariste, coréalisateur du documentaire Sécurité nucléaire : le grand mensonge, « les frères Kouachi avaient un RPG-7 sur le siège arrière de la voiture. Au marché noir, la kalachnikov et le RPG sont des armes très faciles à trouver » ([129]). Outre les centrales, ces armes peuvent également porter atteinte aux transports de matière radioactive. Celles-ci traversent en effet la France, par camion ou par train, sexposant ainsi à de nombreux risques, et ce dautant plus que la protection des convois est faible.

4.   La menace informatique

 les cyberattaques. Les cyberattaques représentent bien évidemment une menace nouvelle sur nos installations nucléaires, dont les systèmes informatiques ne seraient pas étanches et pourraient être piratés ou altérés par un individu malveillant. C’est pourquoi, d’après M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « cest une des problématiques dont le ministère de lintérieur se soucie le plus aujourdhui (…). Il sagit là dun aspect essentiel : si demain des organisations malveillantes, voire terroristes, étaient en mesure de désactiver les systèmes anti-intrusion de nos centrales ou den obtenir les plans détaillés, ce serait évidemment une source de vulnérabilité majeure » ([130]).

Comme l’indique M. Guillaume Poupard, directeur général de l’Agence nationale de sécurité des systèmes informatiques (ANSSI), « les réseaux étanches, au sens de réseaux informatiques qui nauraient aucune communication à aucun moment avec lextérieur, quelle que soit la définition que lon retient du terme « extérieur », nexistent pas (…) ». Les centrales intermédiaires, trop modernes pour ne comporter aucune part d’informatique, pas assez modernes pour que cette part d’informatique soit suffisamment protégée, seraient les plus vulnérables. Une nouvelle fois, cette menace n’est pas théorique mais bien réelle.

Lors de cette même audition, M. Guillaume Poupard fait part d’une tendance constatée par l’ANSSI et ses homologues en forte hausse depuis plusieurs mois, qui peut apparaître assez inquiétante : l’augmentation d’une forme de surveillance informatique anonyme des installations de production d’énergie ainsi que des réseaux de transports d’énergie, à l’échelle mondiale. Ce sont en effet, dans tous les pays, les installations parmi les plus stratégiques qui soient. « Depuis plusieurs mois, nous observons des activités inquiétantes sur des secteurs dimportance vitale, notamment de lénergie. Il ne sagit pas dattaques à proprement parler mais cest encore plus angoissant, car nous observons des attaquants qui cherchent à entrer au sein de réseaux, qui ne volent ni ne cassent rien pour linstant ; ils sont manifestement en train de préparer des coups futurs. Nos alliés britanniques, américains et allemands observent le même phénomène. Les attaquants sont les mêmes. Les Anglo-Saxons attribuent ces actes ; les Français, pour lheure, ne le font pas. Déterminer qui se cache derrière une attaque est très compliqué. Nous restons extrêmement prudents, nous ne voulons pas tomber dans des pièges ni nous tromper dans lattribution des attaques qui, pour lheure, ne présentent aucun effet repéré. »

Selon M. Philippe Knoche, Orano recense « plus de deux cents attaques par jour sur nos réseaux, dont plus de quatre-vingt-dix attaques virales. Chaque jour, 400 000 événements de sécurité sont analysés par les ordinateurs dédiés à la surveillance de nos réseaux (…). Il peut sagir dattaques automatiques ; en revanche, deux fois par jour, des attaques très ciblées nous visent spécifiquement, par le biais de logiciels malveillants ou autres techniques. La menace et les attaques sont donc permanentes » ([131]). Ce risque, en outre, est accentué par le recours massif à la sous-traitance – qui entraîne un moindre contrôle des salariés sur le site – et à l’externalisation des missions. Ainsi, certains exploitants auraient recours à des sous-traitants indiens dans le domaine informatique, multipliant le nombre de personnes ayant accès à des informations sensibles et le risque que ces informations ne soient pas suffisamment protégées.

D’après Mme Laure Noualhat, journaliste, « le principal problème lié à la sous-traitance dont nous ayons eu connaissance a eu lieu en Belgique, sur la thématique de la cybersécurité. Electrabel a dû faire appel à lentreprise Honeywell, qui a des sous-traitants en Inde, pour soccuper de la sécurisation des accès sur les sites, les systèmes dinformatisation de badges (…) des éléments des plans daccès aux centrales belges se sont retrouvés aux mains dun sous-traitant de la compagnie Honeywell, en Inde. » Ces propos ont été par la suite confirmés par le député belge Jean-Marc Nollet.

En France, le problème pourrait se poser dans les mêmes termes, et EDF n’a pas pu rassurer la commission quant à ses propres méthodes informatiques. « En ce qui concerne linformatique, je ne peux pas vous certifier quil ne se trouve pas en Inde des développeurs effectuant des opérations pour le compte de certains de nos prestataires – cest même assez probable compte tenu du poids qua pris lInde dans le domaine du développement informatique. Cela ne doit pas cependant pas donner lieu à la moindre suspicion à légard du contrôle que nous exerçons sur la qualité des logiciels, qui sont testés par des agents dEDF » ([132]).

Pour mémoire, le virus Stuxnet, découvert en 2010, a entraîné la destruction de plusieurs centaines de centrifugeuses d’enrichissement d’uranium en Iran. Ainsi que le remarque M. Poupard, « ce qui est assez incroyable dans le cas de Stuxnet, c’est que les centrifugeuses en question étaient totalement déconnectées d’internet. Mais des clés USB circulaient des centrifugeuses à des systèmes plus classiques connectés à des messageries et donc à internet. Autrement dit, il est raisonnable de penser que les attaquants, par une suite de virus, dont Stuxnet, ont réussi, grâce à des clés USB, à prendre la main sur les systèmes de commande de contrôle, ces automates industriels qui gèrent les centrifugeuses. »

Le sabotage non résolu de la centrale belge de Doel

M. Jean-Marc Nollet, président du groupe écologiste à la chambre des représentants du Parlement belge, a apporté des précisions sur le sabotage dont a fait l’objet l’un des réacteurs de la centrale de Doel, près d’Anvers. : « le 5 août 2014, une personne interne à la centrale, dans un acte délibéré de sabotage, a ouvert une vanne. Cest ainsi que les 65 000 litres dhuile de lubrification (…) ont été évacués dun coup. La turbine a continué de tourner à sec pendant trente ou quarante minutes. À 3 000 tours minute, elle est sortie de son axe. Elle aurait pu se transformer en projectile contre la partie nucléaire, avec tous les risques que lon peut imaginer. Heureusement, cela na pas été le cas. Toujours est-il que cet acte de sabotage nest toujours pas élucidé. Nous ne savons toujours pas qui en est lauteur. Les responsables de lAgence fédérale qui, dans un premier temps, déclaraient – jen ai des traces dans les comptes rendus du conseil dadministration de lAgence – ne pouvoir envisager rouvrir ce réacteur sans connaître lauteur de cet acte et ses mobiles ont pourtant fini par décider sa réouverture. La centrale a également été confrontée à des djihadistes que lon a retrouvés ensuite en Syrie, dont lun est décédé » ([133]).

M. Pierre Mongin, directeur général adjoint du groupe Engie, exploitant de réacteurs nucléaires en Belgique, confirme : « nous avons effectivement connu un acte grave de malveillance dans lunité 4 du site de Doel, en 2014. Cet incident était économiquement grave, mais je tiens à souligner quil na pas eu lieu dans la partie dite nucléaire de notre installation – cest la partie dite thermique qui était concernée. La turbine à vapeur sest trouvée sans huile de dégraissage, ce qui a causé de graves dommages matériels. Lenquête est toujours en cours et je ne suis donc pas autorisé à faire des commentaires. Nous avons pris la mesure de la situation en instaurant un certain nombre de mesures de sécurité supplémentaires. À titre dexemple, nous avons considérablement augmenté le nombre de caméras dans les installations, les équipements sont davantage verrouillés, nous avons zoné nos installations – dans certaines zones, les employés ne sont plus autorisés à entrer seuls, suivant le principe dit des « quatre yeux » –, les modalités daccès et de contrôle ont été renforcées, et tous nos employés ont été formés et sensibilisés à la culture de sécurité – et pas seulement celle de sûreté » ([134]).

B.   De premières mesures prises en réaction à ces risques nouveaux

Face à ces risques, de mieux en mieux identifiés, des mesures de protection renforcée ont été progressivement mises en œuvre.

1.   Les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG)

À la suite de l’intrusion de Greenpeace sur des sites nucléaires en 2007, et des vulnérabilités que celle-ci a dévoilées, les pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG) ont été créés en 2009. Il s’agit de 20 groupes spécialisés regroupant 1 024 militaires présents 24 heures sur 24 à l’intérieur et aux abords des 19 centrales nucléaires de production d’électricité (CNPE) et le site en démantèlement de Creys-Malville. Depuis peu, des PSPG sont également en cours de déploiement sur certains sites du CEA.

Malgré ces chiffres assez élevés, l’expérience montre que les gendarmes réellement présents sont parfois en nombre très restreints à certaines heures de la journée ou de la nuit. Il est donc proposé de fixer un nombre minimum de militaires présents sur site en permanence.

Préconisation : renforcer le nombre de gendarmes des PSPG de manière à compter au minimum 4 gendarmes présents sur site à tout instant par réacteur soit 8 pour les centrales comptant deux tranches, 16 pour celles ayant 4 tranches et 24 pour celle de Gravelines qui en compte six.

En cas de détection d’une intrusion, les PSPG se positionnent pour empêcher la destruction des cibles potentielles à l’intérieur des zones vitales. Les interventions des PSPG sont coordonnées avec les unités de gendarmerie du département. D’autres effectifs sont en capacité d’intervenir et de garantir une réponse rapide, jusqu’aux antennes du GIGN et du RAID les plus proches si nécessaire. Les PSPG sont ainsi le dernier maillon interne de la réponse de l’opérateur, et le premier maillon de l’État. EDF finance totalement les PSPG assurant la protection de ses centrales. Le coût global, couvrant les soldes, l’équipement, les véhicules et le logement de ces gendarmes s’élève à 88 millions d’euros par an pour les 20 sites, soit 4,4 millions d’euros par centrale en moyenne.

Toutefois, selon M. Yannick Rousselet, responsable nucléaire pour Greenpeace France « la vraie question est de savoir si le PSPG sera capable darrêter de véritables terroristes. Aujourdhui, ma réponse est que le dimensionnement du PSPG ne lui permet pas de répondre à tous les scénarios dattaques » ([135]) : les effectifs présents à un instant t seraient en effet réduits, en raison des roulements en trois-huit, des congés, des arrêts maladie ou des exercices. M. Dominique Minière répond à cet argument que « lessentiel est de calibrer en permanence un nombre de gendarmes suffisant face à chaque cible potentielle : nos gendarmes ne sont pas là pour courir après les individus qui parviendraient à entrer, mais pour se positionner sur les cibles potentielles. Cest en fonction du nombre de cibles potentielles que lon établit le nombre de gendarmes devant être présents en permanence » ([136]). Mme Claire Landais, secrétaire générale de la défense et de la sécurité nationale, le confirme : « les vraies cibles à protéger sont situées au cœur du cœur. Ce sont vers ces cibles que se dirigent les PSPG, non vers les attaquants : ce sont bien elles quils vont protéger » ([137]).

2.   Les mesures législatives

D’autres mesures de lutte contre les intrusions ont été prises, essentiellement dans le domaine législatif et réglementaire.

La loi du 2 juin 2015 relative au renforcement de la protection des installations civiles abritant des matières nucléaires, dite « loi de Ganay », a augmenté les peines encourues pour des faits d’intrusion. Celles-ci sont désormais d’un an à sept ans d’emprisonnement, et de 15 000 à 100 000 euros d’amende selon que ces intrusions ont été commises en réunion, accompagnées de dégradations ou réalisées avec des armes. La loi a été complétée en octobre 2015 par un décret, qui définit pour chaque centrale nucléaire une zone dite « zone nucléaire à accès réglementé » (ZNAR), délimitée par un arrêté du ministre chargé de l’énergie, dont la protection est assurée par un dispositif pénal spécifique, proportionné à la gravité de l’acte. Les arrêtés ont été pris pour toutes les centrales et les zones nucléaires à accès réglementé sont désormais physiquement délimitées au moyen d’une clôture équipée de pancartes ad hoc.

Ce dispositif s’inscrit en cohérence avec la doctrine française de « défense en profondeur », qui conduit à mettre en place quatre zones concentriques : en partant de l’extérieur, on trouve d’abord la zone à accès contrôlé (ZAC), qui délimite la zone de propriété de la centrale, puis la zone à protection renforcée (ZPR), qui délimite les bâtiments industriels, la zone vitale (ZV), où sont situés les équipements dont la destruction pourrait entraîner, dans certaines circonstances, des accidents graves et, enfin, la zone sur protégée (ZSP) qui est la plus sensible. Sur les centrales françaises, la ZNAR a été fixée, d’après le décret, au niveau de la ZAC, c’est-à-dire de la première zone.

D’autres mesures ont été récemment ajoutées à l’arsenal législatif. Ainsi, des caméras de vidéosurveillance sont désormais installées et l’arrêt des véhicules au bord des routes est interdit dans un rayon de cinq kilomètres autour des centrales. La totalité des grillages d’enceinte des centrales devrait normalement être en cours d’équipement de systèmes de détection.

 

Le modèle de défense français : un modèle de défense en profondeur

Plusieurs modèles de défense existent dans le monde :

– le modèle du bunker, qui privilégie la protection de l’îlot nucléaire – donc de la zone vitale – par l’interposition d’une barrière à haute résistance faite de murs et de portes. Ce modèle fait peu intervenir la détection et l’interception sous trente minutes. C’est le modèle qu’avait retenu l’Allemagne.

– le modèle du château fort : ce modèle privilégie l’interception au niveau de la zone de protection renforcée. Tout endroit de cette zone de protection renforcée est sous le feu immédiat d’au moins deux miradors et l’ouverture du feu ne fait pas l’objet de contrainte, dès lors qu’une intrusion est détectée. C’est le modèle retenu en Chine, en Russie et aux États‑Unis. Il comporte le risque que des personnes n’ayant pas l’intention de nuire se trouvent blessées ou tuées.

– le modèle de défense en profondeur, ou de protection active. Ce modèle privilégie la détection, associée à un retardement au fil des différentes zones, et doit permettre la projection d’une force armée locale pour éviter une intrusion en zone vitale. Les forces doivent être concentrées sur les cibles potentielles pour la sûreté. C’est le modèle retenu en France et dans d’autres États européens.

Le principe de la défense en profondeur n’est pas d’empêcher toute intrusion sur le site, mais de les retarder par une série de dispositifs non prévisibles et non visibles, qui sont déclenchés pour ralentir la progression des intrus, permettre leur détection et l’épuisement de leurs ressources, et leur interdire l’accès à la zone d’importance vitale. Ces barrières ne sont pas conçues pour être infranchissables mais pour retarder la progression des intrus, de manière à ce que les forces d’intervention aient le temps de se positionner pour empêcher l’accès aux éléments vitaux de l’installation. Le délai ainsi gagné doit permettre, dans un premier temps, l’intervention des PSPG puis, dans un second temps, en cas de risque avéré, celle de forces locales de renfort, voire du RAID et du GIGN.

Ce choix a été opéré en considérant que la seule protection « passive » ne suffisait pas à lutter contre les menaces en matière de sécurité, toute barrière pouvant être franchie par un adversaire « intelligent », cherchant à la contourner. Seul un dispositif mêlant protection active et passive serait ainsi en mesure d’assurer une protection maximale en matière de sécurité, la défense active pouvant être adaptée rapidement à l’évolution de la menace.

3.   L’encadrement récent de l’usage des drones

La France a été, dès 2012, l’un des premiers pays à encadrer l’utilisation de drones civils à usage professionnel et à les distinguer des drones de loisirs. Cet encadrement a été renforcé par l’adoption de la loi du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils, élaborée sur la base des travaux de la mission interministérielle de sûreté aérienne. Cette loi comporte un certain nombre d’obligations pour les utilisateurs de drones dits « coopératifs » (c’est-à-dire émettant un signal d’identification) : une obligation d’information des acheteurs, une obligation de formation des « télépilotes » d’aéronefs sans personnes à bord de plus de 800 grammes et une obligation d’enregistrement – par signalement électronique – de tous les drones de plus de 800 grammes.

Des décrets sur l’enregistrement, les systèmes lumineux d’identification et les textes relatifs à la responsabilité pénale sont en cours de rédaction. Un décret portera aussi sur la limitation de la performance des drones de loisirs, concernant notamment leur altitude de vol. Certaines de ces mesures doivent être prises en lien avec les constructeurs de drones, ce qui complexifie la tâche. Toutefois, comme l’indique le directeur général de l’aviation civile, M. Patrick Gandil, « la base juridique de la réglementation est donc désormais plus ferme et les décrets dapplication, assez compliqués sur ce sujet technique, vont sortir dici à la fin de lannée » ([138]).

Par ailleurs, des recherches sont en cours pour mieux identifier et, le cas échéant, neutraliser des drones qui auraient une attitude suspecte. Un système de détection sera mis en place pour détecter les appareils qui s’approcheront excessivement de sites à protéger. Selon M. Pascal Bolot, ce système de détection « a été testé et est opérationnel ; reste à le diffuser de sorte que les ministères ayant des sites à protéger séquipent des détecteurs. Cela prendre du temps, mais le dispositif est dores et déjà au point » ([139]). Des recherches sont également en cours pour mettre au point un système de neutralisation des drones malfaisants, dont le pilote chercherait à faire des vols de reconnaissance ou à porter un coup à une installation. Mais ces systèmes ne sont pas encore opérationnels.

Il faut rappeler qu’en 2014 est survenu un épisode inquiétant : une vague de survols de drones au-dessus des centrales françaises, restée à ce jour en grande partie inexpliquée et sans identification claire des auteurs.

4.   Le renforcement de la lutte contre les cyberattaques

Le renforcement de la lutte contre les cyberattaques est également un élément essentiel du durcissement de la résistance des installations nucléaires au risque terroriste ou de malveillance.

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 définit pour les opérateurs d’importance vitale un certain nombre d’obligations, dont le contrôle est assuré par l’Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI). Cette loi impose aux opérateurs critiques de mettre en place des règles de cybersécurité dans différents secteurs d’importance vitale. Ces règles fixent aux opérateurs eux-mêmes, en lien avec le ministère coordonnateur, des actions à mener en termes de gouvernance, d’organisation, de mise en place de moyens techniques sur les systèmes dits d’importance vitale.

En parallèle, la France a récemment transposé la directive européenne sur la sécurité des réseaux et des systèmes d’information connue sous l’appellation « directive NIS », Network and Information Security.

Enfin, le décret du 27 mars 2015 relatif à la sécurité des systèmes d’information des opérateurs d’importance vitale renforce les obligations des opérateurs d’importance vitale et définit le concept nouveau de « système dinformation dimportance vitale » (SIIV). Il réglemente les prestataires de services de sécurité en imposant un label aux partenaires de ces opérateurs valable trois ans.

En parallèle, et depuis 2012, l’ANSSI organise des exercices avec les exploitants, simulant des attaques et tentant de trouver des failles pour pénétrer au sein des systèmes. Le directeur général de l’ANSSI, M. Guillaume Poupard semble plutôt satisfait de la protection des réacteurs, laquelle repose sur la séparation historique du système de commande de la centrale et du système de détection et de maîtrise des incidents liés à la sûreté.

L’ANSSI continue à mener en moyenne un à deux audits par an, sur des centrales représentatives, ou identiques du point de vue numérique, ce qui semble suffisant, dans la mesure où, comme l’indique M. Guillaume Poupard, les centrales « évoluent par paliers très précis, cadencés, les paliers sont espacés par un temps » ([140]). Un autre canal de progression est l’obligation faite aux exploitants, de notifier les incidents liés à la cybersécurité. Selon M. Guillaume Poupard, « lidée est dêtre capable de les aider au plus vite en cas de problèmes et surtout davoir linformation pour sassurer que le même type de problème ne se produit pas chez dautres acteurs ».

Les exploitants semblent avoir pris conscience de la menace et avoir, sous l’impulsion de l’ANSSI et de la réglementation, mis en œuvre un certain nombre de mesures qui vont dans le bon sens. Ainsi, M. Pierre-Marie Abadie, directeur de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), indique : « en tant quopérateur dimportance vitale, lAndra a sécurisé laccès physique de ses serveurs. Les seules attaques informatiques que nous ayons subies nont touché que nos sites extérieurs » ([141]). M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, indique que le groupe a développé la segmentation de ses systèmes : « lors des cyberattaques de type NotPetya de lan passé, cela nous a permis de ne pas perdre un seul ordinateur ; tous les ordinateurs de nos salariés sont restés parfaitement fonctionnels » ([142]).

Globalement, selon M. Guillaume Poupard, « le secteur nucléaire civil est le plus sûr, le plus mature que je connaisse parmi les secteurs sensibles que jobserve. Le secteur nucléaire est celui où le plus de travaux sont entrepris, où les obligations de moyens sont maximales. Nous ne sommes pas loin dune obligation de résultat à la hauteur des enjeux. » Toutefois, poursuit-il : « je naffirmerai pas que le risque est partout à zéro, que tout a été vu (…). Quel que soit le système, de toute manière, la sécurité absolue nexiste pas (…). En toute honnêteté et bonne conscience, on peut dire que le risque est aujourdhui maîtrisé » ([143]).

C.   le renforcement des moyens de criblage : le rôle du cossen

La notion de « criblage », dans le jargon des responsables de sécurité, fait référence aux enquêtes administratives diligentées par les autorités régaliennes sur des personnes à la demande des exploitants avant de les autoriser à pénétrer dans les installations nucléaires.

1.   Un organisme créé récemment

Ainsi, après une série d’intrusions sur des sites nucléaires civils, le ministère chargé de l’énergie, le ministre de l’intérieur et le ministre de la défense ont confié, en mai 2015, au général de division Pierre-Yves Cormier une mission de préfiguration visant à créer une structure unique à même d’améliorer la réponse de l’État dans le domaine de la sécurité nucléaire. Les conclusions présentées en décembre 2015 ont donné naissance au Commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire, le Cossen, officiellement créé par un arrêté du 20 juillet 2016.

Les 64 personnels civils et militaires du Cossen, jouent un rôle fondamental dans le contrôle et le suivi des personnes accédant aux installations et activités nucléaires. Cet organisme est désormais chargé de l’instruction des demandes d’avis en vue d’autoriser une personne à accéder à tout ou partie d’un point d’importance vitale, mais également de l’instruction des enquêtes administratives liées aux procédures administratives de recrutement, d’affectation, d’agrément ou d’habilitation. Depuis sa création, l’opérateur doit transmettre sa demande de criblage au Cossen qui est en capacité de consulter neuf fichiers, parmi lesquels le TAJ (traitement d’antécédents judiciaires), le FPR (fichier des personnes recherchées), le FSPRT (fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation terroriste), pour émettre un avis administratif documenté en retour. L’opérateur prend ensuite une décision d’accès, positive ou négative. Comme l’explique M. Gérard Collomb, ministre d’État, ministre de l’intérieur, « en huit mois, 125 000 enquêtes ont déjà été traitées, qui ont donné lieu au final à 753 avis défavorables, soit 0,6 % du total. Ces avis défavorables sont motivés le plus souvent par des comportements liés à la consommation régulière de produits stupéfiants ; viennent ensuite les vols aggravés, les escroqueries ou les violences graves. Mais quinze avis défavorables sont liés à des phénomènes de radicalisation » ([144]). La création du Cossen a permis de centraliser et de professionnaliser le dispositif d’enquête administrative.

Les exploitants ont contribué à la mise en œuvre de ce dispositif. Selon Mme Michèle Pappalardo, directrice de cabinet de M. Nicolas Hulot, « lexpérience est relativement récente, mais on constate que léchange suscite de bonnes idées et améliore les travaux. EDF et Orano criblent dune manière plus systématique tous les personnels qui pénètrent sur leurs sites et ceux sous-traitants » ([145]). M. Dominique Minière le confirme : « le processus daccès sur nos sites fait lobjet dun renforcement des procédures de sécurité : (…) la périodicité des enquêtes a été augmentée pour notre propre personnel, passant de trois ans à un an » ([146]). M. Philippe Knoche, directeur général d’Orano, indique que « le criblage est renouvelé tous les ans pour les salariés sous-traitants ; il est bien entendu systématique pour les nouveaux entrants sur nos sites. Lan passé, 16 000 avis de sécurité ont été sollicités, qui ont donné lieu à une centaine de refus, soit moins de 1 % des personnels » ([147]).

2.   Un financement à mettre à la charge des exploitants

Le Cossen est un organisme extrêmement utile dans le contexte actuel. Il est destiné quasi exclusivement à sécuriser les sites nucléaires par un meilleur filtrage des personnes qui sont autorisées à y pénétrer. Votre rapporteure considère donc que, par analogie avec la prise en charge complète des pelotons spécialisés de protection de la gendarmerie (PSPG) par les exploitants, les propriétaires d’installations nucléaires soient en charge de leur financement, à hauteur des services rendus à chacun d’eux. En effet, il n’est pas légitime que le contribuable finance un service destiné principalement à l’usage d’entreprises du secteur concurrentiel.

Le Cossen dispose, selon le général Cormier, d’un budget d’environ 4,5 millions d’euros par an, qui pourrait être mis à la charge des exploitants au prorata des demandes d’enquêtes enregistrées annuellement. Une autre possibilité serait de rendre payantes, comme cela se pratique semble-t-il au Royaume-Uni, les demandes d’enquêtes formulées par les différents exploitants. Cette somme de 4,5 millions d’euros annuels (à répartir entre EDF, Orano, l’Andra et le CEA) est à mettre en parallèle avec les 88 millions d’euros qu’EDF finance pour entretenir les PSPG.

Par ailleurs, la commission d’enquête a appris que la maquette d’origine prévoyait d’attribuer au Cossen un effectif complet de 77 agents ; or, seuls 64 postes ont été pourvus sur des fonds du ministère chargé de l’énergie et du ministère de l’intérieur. La commission d’enquête n’a pas pour objet de stigmatiser en particulier l’une de ces deux administrations – chacune se renvoyant la responsabilité des emplois non pourvus – mais elle regrette les treize emplois manquants pour lesquels une somme d’environ 600 000 euros annuels est nécessaire.

Votre rapporteure demande que ces treize emplois soient pourvus pour conférer une meilleure efficacité de cet organisme qui, par ailleurs, n’a pas vocation à être financé sur le budget de l’État.

Préconisation : mettre le financement du budget du Cossen (4,5 millions deuros annuels) à la charge des exploitants au même titre que les PSPG. À défaut, facturer les demandes denquêtes administratives de manière à couvrir leurs coûts (selon le modèle britannique). Pourvoir les treize postes encore vacants.

D.   un dispositif en apparence robuste

L’ensemble de ces mesures semble rendre les installations nucléaires françaises robustes face au risque terroriste :

  une bonne anticipation. Comme l’indique M. Pascal Bolot, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, la directive nationale de sécurité pour le secteur nucléaire traite de l’ensemble des menaces aujourd’hui concevables : « la menace externe liée à des tirs extérieurs, courbes ou directs, vers des centrales nucléaires ; les intrusions malveillantes, quelles soient le fait dONG ou dautres organisations (…) ; les menaces internes enfin (…), les menaces cyber » ([148]). Cette analyse de la menace est actualisée deux fois par an.

 des moyens humains significatifs. Aux 1 000 gendarmes des PSPG, s’ajoutent « le personnel de sécurité dEDF, plus le personnel sous-traitant de sécurité dEDF, soit des sociétés privées de sécurité, plus des personnes recrutées pour assurer le filtrage à lentrée et le personnel de sécurité spécialisé dOrano et du CEA. Cela représente un investissement collectif qui est loin dêtre négligeable. » Environ 4 000 personnes se consacreraient à la protection des centrales nucléaires. Toujours selon M. Pascal Bolot, « en comparaison avec dautres pays, nous sommes, en proportion du nombre de centrales nucléaires, dans le haut du spectre » ([149]).

 des exercices réguliers. Comme l’indique Mme Régine Engström, « nous menons également une politique dexercices de sécurité de grande envergure (…). Nous émettons ensuite des recommandations adressées aux opérateurs et dont nous assurons le suivi. Les exercices peuvent servir à orienter la stratégie de protection (…) ; ils peuvent aussi orienter la stratégie de réponse à la gestion de crise, orienter les contrôles en inspection, pointer les sujets qui nécessitent des réflexions approfondies » ([150]).

Mme Régine Engström insiste « sur le fait que lAIEA avait jugé, dès 2011, que le dispositif de sécurité nucléaire français était solide. Une nouvelle mission de cet organisme, sollicitée par le Président de la République, sest déroulée du 12 au 22 mars 2018, conduite par neuf experts internationaux désignés par lAgence. Elle vient de confirmer que le dispositif de sécurité nucléaire français était “bien établi et robuste” » ([151]). Enfin, selon M. Nicolas Hulot, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, « si lon en croit les missions internationales qui viennent évaluer de temps en temps nos propres dispositifs, il faut objectivement reconnaître que nous sommes plutôt bien dotés, mais cela ne signifie pas, dans ce domaine comme dans beaucoup dautres, que le risque est totalement maîtrisé » ([152]).

II.   un écosystème complexe où règne un partage subtil

Les auditions menées par la commission d’enquête ont toutefois permis d’établir l’existence de failles encore nombreuses qui appellent notre vigilance.

A.   une multiplicité d’intervenants aux compétences variées

Au premier abord, le secteur du nucléaire semble régi par un écosystème de responsabilités complexe, permettant difficilement d’identifier l’autorité prescriptrice en matière de sécurité notamment.

1.   Un écosystème complexe

Mme Régine Engström, haut fonctionnaire de défense et de sécurité du ministère de la transition écologique et solidaire, en convient : « la sécurité du secteur est assurée par un écosystème qui peut paraître complexe » ([153]). Un grand nombre d’acteurs peuvent intervenir, à des étapes différentes, sans qu’il soit toujours possible d’identifier les responsabilités de chacun : hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS) des ministères compétents, secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), commandement spécial pour la sécurité nucléaire, directeur général adjoint délégué pour les missions relevant de la défense de l’IRSN, inspecteur en chef de l’ASN chargé des questions de sécurité, responsables « sécurité » des opérateurs, directeur de la protection et de la sûreté nucléaire du CEA, chargé de questions de sécurité du CEA, directeur de la protection et de la sécurité de l’État, directeur des opérations et de l’emploi, directeur général de l’ANSSI – qui dépend du SGDSN – directeur général de la DGAC, gendarmerie des transports aériens, état-major de l’armée de l’air, sécurité civile, etc.

Chacun de ces acteurs intervient à des moments distincts. Ainsi, la phase d’anticipation relève de l’État, mais fait intervenir le HFDS, le SGDSN, l’ASN, le Cossen et les ministères. La phase de prévention est partagée entre l’opérateur et l’État, qui intervient au travers du HFDS, des préfets et de la sécurité civile. La phase de protection des installations relève de la seule responsabilité de l’exploitant, selon des objectifs fixés par l’État. La phase de gestion de crise combine des actions de l’État et des opérateurs en réponse à une agression : la première réponse relève de l’opérateur qui se trouve sur place avec les forces locales de sécurité et les PSPG. Ensuite interviennent le GIGN ou le RAID, avec une coordination de la gestion de crise par les préfets.