N° 1302

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019 (n° 1255),

 

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 16
 

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT et MOBILITÉ durables :

 

PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

 

PRÉVENTION DES RISQUES

 

EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE

 

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES

 

Rapporteur spécial : M. Éric COQUEREL

 

Député

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SOMMAIRE

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Pages

PRINCIPAles observations DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

données clés

Introduction

I. PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

A. Les crédits de laction ministérielle

1. Laction 7 Gestion des milieux et biodiversité

a. Une hausse des crédits due à la mise en œuvre de mesures nouvelles

b. Le réseau Natura 2000 et lanimation des documents dobjectifs

2. Les crédits de la politique de préservation des paysages

3. Laction 2 Logistique, formation et contentieux

B. Les opérateurs du programme

1. Un financement sous plafond mordant

a. Une profonde mutation du financement des opérateurs

b. Le plafond mordant des agences de leau

c. Les modifications apportées par les articles 29 et 75 du présent projet de loi de finances

2. Les opérateurs, cibles de prédilection des coupes budgétaires

a. La diminution des effectifs

b. Les agences de leau

c. LAgence française pour la biodiversité

i. Un opérateur encore en construction

ii. Un budget sur lequel lAFB na pas réellement la main

d. LOffice national de la chasse et de la faune sauvage

i. Un opérateur contraint

ii. Une impasse budgétaire de 21 millions deuros

iii. Le projet de fusion avec lAgence française pour la biodiversité

II. Le PROGRAMME 159 EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE

A. un programme peu lisible

1. Les crédits du CGDD

2. Les crédits de léconomie sociale et solidaire

B. Des opérateurs sous tension

1. Le Centre détudes et dexpertise pour les risques, lenvironnement, la mobilité et laménagement (CEREMA)

a. Un établissement fortement atteint par les coupes budgétaires et les réductions de personnel

b. Préserver linvestissement

c. La recherche dun rapprochement avec les collectivités territoriales

2. LInstitut de linformation géographique et forestière (IGN)

a. Des effectifs en baisse continue

b. Un financement dépendant des ressources propres

c. Lenjeu de la gestion de lopen data

d. Un nouveau projet détablissement pour lIGN

3. Météo France

a. Un financement éclaté, dépendant des recettes commerciales

i. Un financement direct de lÉtat en forte baisse

ii. Les ressources propres de Météo France

b. La restructuration de Météo France saccompagne dune réduction des effectifs qui devient critique

c. « Action Publique 2022 », un nouveau garrot pour lopérateur

d. Ombres sur le supercalculateur

III. LE PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES

A. lactivité ministérielle : face à laccroissement des risques, la stagnation des crédits

1. Les crédits de la prévention des risques technologiques, des pollutions et des risques chroniques

2. La prévention des risques naturels et hydrauliques

3. La gestion de laprès-mine

B. LAutorité de sûreté nucléaire (ASN) et le dispositif de contrôle des installations nucléaires

1. Les effectifs

2. Renforcer lautonomie de financement des instances de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

3. Améliorer le financement des CLI

C. une contrainte budgétaire maintenue pour les opérateurs

1. LInstitut national de lenvironnement industriel et des risques (INERIS)

a. La poursuite de la baisse des effectifs, la stagnation du financement de lÉtat

b. La question du modèle de financement : une dépendance plus grande aux ressources propres

2. LAgence de lenvironnement et de la maîtrise de lénergie (ADEME)

a. La budgétisation des crédits de lADEME

b. Le dilemme de lADEME : financer plus avec moins dargent

IV. LE PROGRAMME 217 Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables

1. Des effectifs à nouveau en diminution

2. Des crédits hors titre 2 en forte baisse

3. Les opérateurs du programme

Examen en commission

Article 39 et état B

Article 75 Pérennisation du financement du plan Écophyto et fixation des modalités  de contribution des agences de leau à lAgence française  pour la biodiversité (AFB) et à lOffice national de la chasse  et de la faune sauvage (ONCFS)

I. Le financement du plan Écophyto

A. Le droit en vigueur

B. Le dispositif proposé

C. L’avis du rapporteur spécial

II. L’abaissement des redevances cynégétiques

A. Le droit en vigueur

B. Le dispositif proposé

C. L’avis du rapporteur spécial

III. La modification des modalités des contributions des agences de l’eau au financement de l’AFB et de L’ONCFS

A. Le droit en vigueur

B. Le dispositif proposé

C. L’avis du rapporteur spécial

Article 76 Évolution du régime de la redevance pour pollutions diffuses

I. Le droit en vigueur

II. Le dispositif proposé

III. L’avis du Rapporteur spécial

A. Accroître encore les taux et étendre la redevance à d’autres substances

B. Affecter directement le produit attendu à la lutte contre les pesticides

Liste des personnes auditionnÉes


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   PRINCIPAles observations DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Principaux constats :

– les crédits alloués aux programmes sur lesquels porte le rapport spécial ne répondent en rien à l’urgence écologique ;

– la baisse des effectifs du ministère et des opérateurs provoque une perte de compétences et un affaiblissement de la défense de l’intérêt général ;

– l’abaissement du plafond de redevances pouvant être perçues par les agences de l’eau menace l’ensemble de l’action publique en faveur de la protection de la nature sur le territoire ;

– la décision du Président de la République de réduire le coût du permis de chasser national a pour conséquence de réduire considérablement les ressources de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). La fusion de l’opérateur avec l’Agence française pour la biodiversité risque de s’accompagner d’un transfert de la police de la chasse aux fédérations de chasseurs.

Propositions du rapporteur :

– conforter les agences de l’eau et les opérateurs de l’écologie et aller vers l’institution d’une véritable filière publique de recherche et de formation à ces métiers ;

– inverser la politique de baisse des effectifs du ministère et des opérateurs de la transition écologique ;

– augmenter les taxes sur les activités et produits polluants et diriger effectivement le produit de ces taxes vers la transition écologique ;

– renforcer la prévention des catastrophes naturelles et industrielles, en effectuant un audit de la qualité des constructions indispensables (casernes de pompiers, préfectures…) et un recensement des casernes et hôpitaux construits en zone à risque ;

– élaborer une loi de planification écologique incluant des lois de programmation par secteurs ainsi que des engagements budgétaires annuels venant s’y inscrire ;

– instaurer un commissariat à la transition écologique pour suivre les objectifs introduits par les lois de programmation.

 


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   données clés

 

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 


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   Introduction

La mission Écologie, développement et mobilité durables comprend l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers consacrés aux actions menées sous l’égide du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES), mais aussi, en partie, de celui de la cohésion des territoires (MCT). La mission et composée de huit programmes qui touchent à l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par l’État et ses opérateurs en matière de transports, d’énergie, de préservation de l’environnement, de prévention des risques et de lutte contre le changement climatique.

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit d’allouer à la mission 11,62 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 11,5 milliards en crédits de paiement (CP), contre respectivement 11,34 et 11,31 milliards d’euros ouverts en loi de finances initiale pour 2018. Le montant des fonds de concours et des attributions de produit rattachés à la mission s’établirait, en 2019, à 2,1 milliards d’euros en AE et en CP.

Les crédits de la mission Écologie connaissent une augmentation faciale en CP, de 11,3 à 11,5 milliards d’euros, soit + 1,77 %. En réalité, cette augmentation compense à peine l’inflation. D’autant que la hausse doit beaucoup aux 91 millions ([1]) budgétés pour être reversés à EDF en indemnisation de la fermeture prévisionnelle de la centrale nucléaire de Fessenheim.

Clairement, la transition écologique nest pas une priorité budgétaire. Dun enjeu vital, on fait une variable dajustement au service dune politique de restriction.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ÉCOLOGIE,
DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES ENTRE 2012 et 2019

(en milliards d’euros)

Crédits

Exécution 2012

Exécution 2013

Exécution 2014

Exécution 2015

Exécution 2016

Exécution

2017

LFI 2018

 

PLF 2019

2019/18 (en %)

2019/12 (en %)

AE

11,36

10,8

11,32

9,1

9,18

10,3

11,34

11,62

2,5

2,3

CP

10,95

10,28

11,59

7,29

9,16

10,3

11,31

11,5

1,7

5

Sources : rapports annuels de performances de 2013 à 2017 ; LFI pour 2018 ; projet annuel de performance et 2019.

Le présent rapport porte sur quatre des programmes de la mission : le programme 113 Paysages, eau et biodiversité, le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie, le programme 181 Prévention des risques et le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables.

Le tableau ci-dessous récapitule, pour chaque programme, les montants ouverts en loi de finances initiale pour 2018 et les montants prévus en projet de loi de finances pour 2019.

Évolution des crédits des programmes 113, 159, 181 et 217

(en millions d’euros)

 

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

 

 

LFI 2018

PLF 2019

Variation (en %)

LFI 2018

PLF 2019

Variation (en %)

P 113 / Paysages, eau et biodiversité

147,8

167

12,99

147,8

162,8

10,15

P 159 / Expertise, information géographique et météorologie

516,14

513,96

3,92

515,13

513,96

- 0,23

P 181 / Prévention des risques

849,35

841,07

- 0,42

839,12

835,54

- 0,43

P 217 / Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la
mobilité durables

2 994,05

2 963,44

- 1,02

3 037,03

3 000,94

- 1,19

Source : projet annuel de performances 2019.

Au périmètre du rapport spécial, les crédits globaux sont quasi identiques d’une année sur l’autre, à 4,5 milliards d’euros.

Cela signifie que dans les domaines de l’eau, des paysages, de la prévention des risques, de l’expertise climatique et écologique, les montants en euros constants sont en baisse.


I.   PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

Le programme 113 Paysages, eau et biodiversité finance les actions transversales de préservation des sites, des paysages et des espaces naturels ainsi que la restauration, la valorisation de la biodiversité et les politiques de l’eau et des milieux marins.

Ce programme, piloté par le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN), mobilise les services de l’État tant au niveau régional (directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement – DREAL) que départemental avec les directions départementales des territoires (DDT) et les directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL). Il s’appuie aussi sur plusieurs opérateurs : l’Agence française de la biodiversité (AFB), les agences de l’eau, les parcs nationaux, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

C’est le seul programme dont les crédits augmentent, à hauteur d’environ 15 millions d’euros. Une enveloppe de 10 millions d’euros est notamment prévue pour le plan biodiversité, qui doit démarrer en 2019. Mais cette somme est sans commune mesure avec les 600 millions d’euros de budget global annoncé sur quatre ans pour ce plan.

Le nombre des personnes travaillant dans le périmètre du programme est en baisse : pour 2019, le plafond d’emplois des effectifs contribuant à la mise en œuvre des actions du programme 113 diminue et représente, hors opérateurs, 3 622 ETPT contre 3 689 ETPT pour 2018 (–67 ETPT).

Les crédits de ce programme ne représentent que 4 % des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Leur faiblesse relative sexplique par le fait que l’article 135 de la loi  2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a institué, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l’eau au profit de l’AFB et de l’ONCFS ([2]). À partir de la fraction de la contribution qui lui est destinée, l’Agence française pour la biodiversité effectue un reversement aux parcs nationaux.

L’ensemble de ces financements remplace les subventions pour charges de service public versées par le programme à l’ONCFS, aux parcs nationaux et à l’AFB, dont l’ensemble représentait 136,18 millions d’euros (en AE et en CP) en loi de finances initiale pour 2017.


Le tableau ci-dessous détaille l’évolution des crédits par actions.

ÉVOLUTION PAR ACTIONs DU PROGRAMME 113 PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ

(en millions d’euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

 

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

 

 

LFI

2018

PLF 2019

Variation (en %)

LFI 2018

PLF 2019

Variation (en %)

Action 1 Sites, paysage, publicité

6,71

6,71

0,00

6,71

6,73

0,00

Action 2 Logistique, formation et contentieux

5,51

5,63

2,17

5,51

5,63

2,17

Action 7 Gestion des milieux et biodiversité

134,46

154,67

15,03

134,46

150,45

11,9

Opérateurs

1,13

1,13

0,00

1,13

1,13

0,00

P 113 / Paysages, eau et biodiversité

147,81

167,01

12,9

147,81

162,81

10,14

Source : projet annuel de performances 2019.

A.   Les crédits de l’action ministérielle

Les crédits du programme sont essentiellement consacrés à l’action 7 Gestion des milieux et biodiversité (91,7 % des crédits du programme), dont les dotations sont portées à 150,45 millions deuros en CP pour 2019 (+ 11,9 %).

1.   L’action 7 Gestion des milieux et biodiversité

L’action 7 Gestion des milieux et biodiversité contribue à la mise en place de politiques publiques environnementales qui s’inscrivent dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 et retrace la participation au financement des opérateurs du programme.

a.   Une hausse des crédits due à la mise en œuvre de mesures nouvelles

Le projet de loi de finances pour 2019 introduit deux mesures nouvelles. En dehors de ces mesures, la dotation au PLF 2019 est identique à celle de la LFI 2018, soit 147,81 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiements.

Les deux mesures nouvelles sont :

 le plan biodiversité, qui bénéficie d’une enveloppe de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Ce plan, présenté le 4 juillet 2018, a vocation à renforcer et amplifier les actions menées en matière de protection de la nature, notamment dans la lutte contre l’érosion de la biodiversité. L’ancien ministre de l’écologie et de la transition énergétique, M. Nicolas Hulot, avait annoncé que 600 millions d’euros seraient mobilisés pour réaliser les mesures de ce plan sur quatre ans. Le montant affecté à l’action 7, motrice de la politique en faveur de la biodiversité, semble donc tout à fait dérisoire au regard de l’ambition affichée ;

 l’organisation du congrès mondial pour la nature de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) qui se tiendra à Marseille en 2020 et pour laquelle une dotation de 9,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 5 millions d’euros en crédits de paiement a été ouverte. Par cet événement, le Gouvernement semble vouloir afficher le rôle moteur de la France en matière de protection de la biodiversité et de l’environnement. Il est très singulier et paradoxal de prendre sur les crédits de l’écologie pour financer son organisation : ce sera autant d’argent en moins pour des actions concrètes en faveur de l’environnement !

Seules les sous-actions relevant de l’action 7 connaissent une augmentation, consécutive à la mise en œuvre de mesures nouvelles mais également aux transferts techniques entre sous-actions faisant suite à la réorganisation des services de la direction de l’eau et de la biodiversité.

Hors transferts internes, les sous-actions connaissant des augmentations par rapport à la LFI 2018 sont donc celles qui sont concernées par le plan biodiversité et le congrès UICN à savoir :

– la politique des espaces protégés, à laquelle sont alloués 42,96 millions d’euros en CP (+ 3,3 millions d’euros en CP par rapport à la LFI 2018), doit permettre de financer les 51 parcs naturels régionaux, les 167 réserves naturelles nationales, les 22 conservatoires nationaux des espaces naturels, et leurs fédérations nationales. Près de 3,97 millions d’euros ont vocation à financer la remise en état des continuités écologiques dans le cadre du dispositif « Trame verte et bleue », afin de faciliter la migration naturelle des espèces ;

 la politique de la connaissance et de la préservation de la biodiversité, qui est dotée de 31,95 millions d’euros en CP (+ 3 millions d’euros en CP par rapport à la LFI 2018). Cette enveloppe doit notamment permettre de financer le rapport que la France doit remettre fin 2019 au titre du suivi communautaire sur les directives « Habitat, faune et flore » et « Oiseaux » ;

 la politique des espaces et milieux marins, qui bénéficient de 20,43 millions deuros en CP (+ 2,18 millions deuros par rapport à la LFI 2018). Les crédits programmés sont en hausse pour la deuxième année consécutive compte tenu des obligations européennes (directive-cadre stratégie pour le milieu marin 2008/56/CE du 17 juin 2008) et des engagements pris au niveau national ; le plan biodiversité renforce notamment le dispositif portant sur les milieux marins.

 la politique de leau, qui se voit dotée de 16,2 millions deuros en CP (+ 2,75 millions deuros en CP par rapport à la LFI 2018).

b.   Le réseau Natura 2000 et l’animation des documents d’objectifs

Hors mesures nouvelles, seule la sous-action concernant le réseau Natura 2000 a fait l’objet d’une augmentation de sa dotation pour 2019.

Le réseau Natura 2000, principal levier communautaire pour la conservation de la biodiversité, voit ses crédits pour 2019 augmenter de 3,5 millions deuros (+ 10,3 %), pour atteindre 37,43 millions deuros en crédits de paiement. En France, ce réseau comprend 1 758 sites terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats.

Cette revalorisation est destinée à lanimation des documents dobjectifs (DOCOB) pour 3 millions deuros et au financement des contrats pour 1 million deuros. La quasi-totalité des sites étant désormais dotée dun DOCOB, lobjectif est daccélérer le passage en phase danimation, celle-ci étant réalisée à environ 80 %.

Néanmoins, cette augmentation s’est faite au moyen de prélèvements sur d’autres sous-actions :

 la politique de la connaissance de la biodiversité , à hauteur de 3,5 millions d’euros ;

 la politique des espaces protégés, à hauteur de 0,5 million d’euros.

2.   Les crédits de la politique de préservation des paysages

Les crédits de l’action 1 Sites, paysages, publicité poursuivent leur baisse. Cette action est dotée de 6,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 6,73 millions d’euros en crédits de paiement (– 0,5 %) pour 2019. 

Une dotation de 3,11 millions d’euros en AE et 3,14 millions d’euros en CP est destinée à la politique du paysage, dont 1,15 million de transferts aux collectivités, afin de mettre en œuvre le plan d’action pour reconquérir la diversité et la qualité des paysages.

Quelque 3,41 millions deuros sont prévus pour la politique de préservation, valorisation et gestion des sites classés. Sur le modèle de la législation relative aux monuments historiques, les monuments et sites naturels peuvent être classés ou inscrits, afin dassurer une protection pérenne des parties naturelles dun site. On compte en France 2 867 sites classés, couvrant 1 117 770 hectares, soit 1,7 % du territoire. Certains sites remarquables peuvent bénéficier dune « opération grands sites » ou recevoir le label « grands sites de France ».

3.   L’action 2 Logistique, formation et contentieux

L’action 2 Logistique, formation et contentieux dispose du même montant de crédits que pour 2018, soit 5,63 millions d’euros. Ces crédits sont consacrés aux dépenses de fonctionnement courant du programme (formation, communication, frais de déplacement) et aux dépenses de contentieux qui en constituent la plus grande part (90 % avec 5,1 millions d’euros).

Il convient cependant de noter que les crédits prévus pour les contentieux européens et certains contentieux des mines ne sont pas ici budgétisés, en raison de leur caractère interministériel et de leurs montants généralement très supérieurs à l’enveloppe du programme.

B.   Les opérateurs du programme

Les opérateurs dont le programme 113 est chef de file sont les six agences de l’eau, l’AFB, l’ONCFS, les parcs nationaux, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et l’établissement public du Marais poitevin.

Ces opérateurs ont un rôle central dans la préservation des ressources naturelles, de l’environnement et de la biodiversité. Or les lois de finances successives empilent les mesures destinées à rogner sur leurs ressources.

1.   Un financement sous plafond mordant

a.   Une profonde mutation du financement des opérateurs

Alors que le financement des opérateurs du programme 113 souffrait auparavant d’un certain éparpillement, le constat est aujourd’hui tout autre. En effet, les subventions pour charges de service public dont plusieurs d’entre eux bénéficiaient ont été supprimées et remplacées par un financement reposant sur une fiscalité affectée.

Ainsi le budget pour 2018 opérait-il une rupture en prévoyant le financement de l’AFB, de l’ONCFS et des parcs nationaux par de la fiscalité affectée via les redevances prélevées par les agences de l’eau.

b.   Le plafond mordant des agences de l’eau

Les agences de l’eau sont principalement financées par le produit de redevances perçues auprès de l’ensemble des usagers de l’eau. Le plafonnement annuel de ces taxes affectées aux agences de l’eau est fixé au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

La loi de finances pour 2018 avait abaissé ce plafond – au-dessus duquel les recettes sont reversées au budget général de l’État – de 2,3 milliards à 2,105 milliards d’euros et avait instauré des prélèvements sur leurs ressources au profit de l’Agence française pour la biodiversité (entre 240 et 260 millions d’euros) et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (entre 30 et 37 millions d’euros). Un dispositif dérogatoire avait été concédé par le Gouvernement pour l’exercice 2018, avec un plafond fixé à 2,28 milliards d’euros ([3]).

Le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de rétablir le plafond des agences de l’eau à son niveau antérieur et acte donc une baisse de 195 millions d’euros, accentuant le caractère « mordant » de ce plafond au-dessus duquel les recettes sont reversées au budget général de l’État.

Outre la réaction en chaîne que cette baisse de ressources ne manquera pas de provoquer chez tous les opérateurs, l’abaissement du plafond peut avoir un effet très néfaste sur la taxation de l’utilisation des ressources en eau et des redevances pour pollutions. En effet, afin de ne pas dépasser le plafond, les comités de bassin et les agences de l’eau pourraient être amenées à abaisser les taux qu’ils ont le pouvoir fixer, si bien que le dispositif, en plus d’être pénalisant du point de vue budgétaire, pourrait également constituer une incitation à prélever et à polluer !

c.   Les modifications apportées par les articles 29 et 75 du présent projet de loi de finances

L’article 29 du projet de loi de finances pour 2019 vient modifier à la marge l’article 46 de la loi de finances pour 2012 précitée, afin d’appliquer le plafond global des ressources des agences de l’eau à chacune d’entre elles au prorata de sa part dans le plafond global. Il s’agit de corriger le dispositif actuel en individualisant les reversements dus par chaque agence au budget général.

Par ailleurs, le II de l’article 29 modifie la clé de répartition de la contribution des agences de l’eau aux opérateurs de l’eau et de la biodiversité pour revenir à un dispositif proche de celui en vigueur avant 2017. La clé de répartition prend en compte le potentiel économique du bassin hydrographique et l’importance de sa population rurale.

2.   Les opérateurs, cibles de prédilection des coupes budgétaires

a.   La diminution des effectifs

Le schéma d’emplois des opérateurs du programme 113 pour l’année 2019 est en baisse. Il s’établit à 5 258 ETPT en LFI 2018 contre 5 177 ETPT en PLF 2019, soit – 81 ETPT. Le schéma d’emplois s’établit à – 92 ETP pour 2019, soit environ – 1,8 %.

Source : projet annuel de performances 2019.

b.   Les agences de l’eau

Les six agences de l’eau métropolitaines sont des établissements publics nationaux à caractère administratif créés par la loi sur l’eau de 1964 ([4]) et placés sous la tutelle du ministère chargé de la transition écologique et solidaire.

En 2017, elles ont collecté 2,33 milliards d’euros de redevances et distribué 1,70 milliard d’euros sous forme de financements et d’aides.

Alors qu’elles viennent d’adopter leurs 11es programmes d’interventions (2019-2024), les agences de l’eau connaissent une diminution de leurs effectifs pour 2019. Ceux-ci passent de 1 620 ETPT à 1 576 ETPT, pour un schéma d’emplois de – 48 ETP.

Ces coupes se traduisent concrètement par l’abandon de certaines missions, notamment des travaux de maîtrise d’ouvrage que les agences effectuaient sur des projets de continuité des cours d’eau. Faute de personnel en nombre suffisant pour assurer la préparation et le suivi des projets, l’agence Artois-Picardie doit par exemple renoncer à intervenir sur des travaux inférieurs à un montant de 10 000 euros. Les recrutements étant de plus en plus parcimonieux, il devient très difficile aux agences de trouver les compétences nécessaires pour traiter les thèmes émergents en matière de pollution et de biodiversité.

c.   L’Agence française pour la biodiversité

i.   Un opérateur encore en construction

La création de lAgence française pour la biodiversité (AFB) en janvier 2017, prévue par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, répond à l’objectif de constituer un opérateur unique pour porter avec efficacité et lisibilité les politiques de biodiversité et prendre en charge des missions nouvelles dans ce domaine.

Lagence est issue de la réunion de quatre organismes : l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l’Agence des aires maritimes protégées (AAMP), létablissement des Parcs nationaux de France (PNF) et le groupement dintérêt public Atelier technique des espaces naturels (GIP ATEN), soit un total de plus de 1 200 agents.

Son champ de compétences excède celui des quatre établissements à partir desquels elle a été créée, dont certaines missions étaient encore en phase de montée en puissance. LAFB a ainsi dans son champ de compétences lévaluation de limpact du changement climatique sur la biodiversité et le suivi des actions françaises dans ce domaine, le développement des actions sur la biodiversité terrestre, le développement des systèmes dinformation sur les milieux terrestres et marins, le renforcement de la gestion des parcs naturels marins, la mobilisation sociétale.

Pour 2019, alors que l’opérateur est encore en phase de construction, l’agence voit son plafond d’emplois global fixé à 1 221 ETPT, soit un schéma d’emplois de – 6 ETP. Lors de sa création, des transferts demplois du Muséum national dhistoire naturelle ainsi que la création nette de 50 emplois pour assurer la gestion et lanimation des parcs naturels marins sétaient ajoutés aux effectifs des quatre anciens opérateurs. Pour autant, les missions de lAgence ont été étendues, le défi est donc de « faire plus avec moins ».

ii.   Un budget sur lequel l’AFB n’a pas réellement la main

Le budget initial de lAFB a été constitué par simple consolidation des budgets des quatre entités antérieures. En plus de la contribution annuelle à hauteur dun montant compris entre 240 et 260 millions deuros mise en place par la loi de finances pour 2018, lAFB perçoit un prélèvement annuel sur le produit de la redevance pour pollutions diffuses perçue par les agences de leau, plafonné à 41 millions deuros sur 2013-2018 (41 millions deuros en 2017), destiné au plan « Écophyto ». En retour, lAFB ne percevra plus de subvention pour charges de service public.

Le premier poste de dépenses de lAFB est son enveloppe dintervention (59 % des dépenses en 2018) dédiée aux subventions à des tiers, notamment dans le cadre du programme Écophyto (41 millions deuros) et du programme de solidarité interbassins (30 millions deuros). Il est à noter également que 63,3 millions deuros sont reversés aux parcs nationaux en substitution du programme 113 depuis la loi de finances pour 2018. Ainsi, une part importante de crédits ne fait que transiter par lAFB. LAgence ne dispose dun réel pouvoir de pilotage que sur une enveloppe dintervention de 30 millions. Son directeur général adjoint, auditionné par le rapporteur, estime que 20 millions deuros supplémentaires seraient nécessaires pour mener pleinement les missions de létablissement.

d.   L’Office national de la chasse et de la faune sauvage

L’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) est le deuxième opérateur du programme en termes d’effectifs. Outre la police de la chasse et la police environnementale, ses missions s’étendent au suivi local et national des populations d’animaux sauvages, à la réalisation d’études ainsi qu’à l’animation territoriale.

L’ONCFS se trouve aujourd’hui dans une impasse. Tout d’abord, le ministère annonce sa fusion avec l’AFB en 2019, ce qui engendrera de nouveau de grandes dépenses d’énergie en termes de réorganisation interne, aux dépens de l’action sur le terrain.

Plus grave, la baisse des redevances cynégétiques prévue à l’article 75 du PLF pour 2019 prive l’Office de ressources nécessaires à son fonctionnement, qu’il rejoigne l’AFB ou non. Le manque à gagner s’élève à 21 millions d’euros et le Gouvernement ne propose aucune compensation.

i.   Un opérateur contraint

L’ONCFS ne faisant plus l’objet d’une subvention pour charges de service public depuis l’exercice précédent, l’opérateur est désormais financé quasi intégralement par la fiscalité affectée, majoritairement par le biais des redevances cynégétiques dues par les chasseurs (73 millions d’euros en LFI 2018) mais aussi, depuis 2018, par le biais d’une contribution issue du budget des agences de l’eau (36,9 millions d’euros en LFI 2018), en lieu et place de la SCSP versée jusqu’en 2017.

Le schéma d’emplois de l’ONCFS s’établit à – 39 ETP en 2019, pour un plafond d’emplois fixé à 1 443 ETPT (– 1,9 %). L’Office est un des opérateurs du ministère de l’écologie et de la transition énergétique les plus touchés par les réductions d’effectifs. Alors qu’il s’était fixé un minimum de 10 agents par département en moyenne pour assurer véritablement ses missions, beaucoup de départements sont déjà sous ce plancher : en moyenne, un poste est supprimé par département tous les deux ans.

Par ailleurs, compte tenu des baisses d’effectifs, il est à craindre des transferts de compétences importants aux fédérations de chasseurs, notamment des missions régaliennes de police de la chasse et de protection de la biodiversité. Il est pourtant primordial de conserver un contrôle de l’État et une activité de police sur les activités cynégétiques, les fédérations de chasseur ayant démontré par le passé leur incapacité à s’autoréguler.

ii.   Une impasse budgétaire de 21 millions d’euros

L’article 75 du présent projet de loi de finances pour 2019 abaisse le montant des redevances cynégétiques nationales ( 80,5 % sur le montant du permis de chasser annuel) et supprime la différence en matière de tarification entre le permis de chasser national et départemental.

Aucune compensation de cette baisse nétant prévue, le manque à gagner pour lONCFS sélève à 21 millions deuros. Interrogé à ce sujet lors de son audition devant la commission du développement durable de notre assemblée le 16 octobre 2018, le ministre dÉtat, ministre de la transition écologique et solidaire, a tenu les propos suivants :

« Cette perte est évaluée à environ 20 millions deuros, peut-être un peu plus – tout dépendra du fait que le nombre total de permis attribués augmente ou non. Personnellement, je ne pense pas que le prix du permis influe sur le nombre de permis attribués, mais il faut envisager cela.

« Plusieurs pistes ont été évoquées. Pour 2019, cette perte de recettes sera compensée en puisant dans les réserves de lONCFS, et nous gérerons cela au sein du ministère, sachant quà terme, cela doit faire lobjet dune compensation pérenne, à moins quune forte hausse du nombre de permis de chasse attribués ne vienne compenser cette perte. »

Pourtant le directeur général de lOffice, M. Olivier Thibault, auditionné par le rapporteur, a indiqué quen létat le budget ne lui permettrait pas dassurer le versement des salaires après le mois de février – les dépenses de personnel représentant 79 % des dépenses de lopérateur.

Alors que le Gouvernement invoque la nécessité de favoriser la mobilité des chasseurs en réduisant le prix du permis de chasser national, le rapporteur spécial y voit un cadeau fait aux chasseurs, qui plus est, aux plus riches d’entre eux qui sont détenteurs de permis de chasser national. Ce choix est d’autant plus regrettable que c’est le budget de l’ONCFS qui financera ce cadeau.

iii.   Le projet de fusion avec l’Agence française pour la biodiversité

Le Gouvernement a arbitré en faveur d’une fusion de l’ONCFS et de l’AFB. Cette fusion semble répondre à une certaine logique compte tenu de la proximité des compétences des deux établissements, l’un plus axé sur la biodiversité terrestre et l’autre, dont le personnel est en majorité issu de l’ONEMA ([5]), sur la biodiversité aquatique.

Néanmoins, les fusions d’établissements publics sont des processus lourds et chronophages. Deux ans ont été consacrés à la préparation de la création de l’AFB. Il serait dommageable que des réorganisations à répétition prennent le pas sur les actions concrètes menées par ces établissements, d’autant que l’opération envisagée se ferait dans le but plus ou moins avoué de réduire les effectifs.

Par ailleurs, il ne serait pas acceptable qu’une fusion s’accompagne de modifications législatives ou réglementaires transférant certaines compétences de l’ONCFS aux fédérations de chasseurs.


II.   Le PROGRAMME 159 EXPERTISE, INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET MÉTÉOROLOGIE

Le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie connaît une diminution de ses crédits, qui s’établissent à 513,96 millions d’euros en AE (– 0,42%) et en CP (– 0,23 %) pour 2019.

Compte tenu de l’inflation, cette baisse se situe en réalité à – 2 % en euros constants. Il est à noter que la diminution de crédits affecte au premier chef deux opérateurs essentiels de l’écologie, le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) et l’Institut de l’information géographique et forestière (IGN). Météo France est également touchée et les investissements pour le renouvellement de son supercalculateur ne sont pas assurés.

(en millions d’euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

 

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

 

 

LFI 2018

PLF 2019

Variation (en %)

LFI 2018

PLF 2019

Variation (en %)

10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable

14,66

14,46

– 1,36

14,66

14,46

 1,36

11 Études et expertises en matière de développement durable

206,04

201,4

 2,25

206,04

201,4

 2,25

12 Information géographique et cartographique

91,67

90,41

 1,37

91,67

90,41

 1,37

13 Météorologie

188,85

188,77

 0,04

188,85

188,77

 0,04

14 Économie sociale et solidaire

14,92

18,9

+26,68

13,9

18,9

+35,97

P 159 Expertise, information géographique et météorologie

516,14

513,96

0,42

515,13

513,96

 0,23

Source : projet annuel de performances 2019.

A.   un programme peu lisible

Le projet de loi de finances pour 2018 avait apporté des modifications sensibles au programme 159 avec la création de deux nouvelles actions : l’action 10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable et l’action 14 Économie sociale et solidaire.

En proportion, celles-ci représentent 7 % des crédits de la mission, ainsi que le détaille le graphique ci-après.

 

 

 

 

répartition des crédits du programme par action

 

À l’évidence, ce regroupement est sans pertinence. Les trois principales actions du programme portent les subventions pour charges de service public de grands opérateurs scientifiques et technologiques de l’écologie. En y adjoignant des crédits consacrés à la gouvernance d’une part, à l’économie sociale et solidaire d’autre part, on brouille la lisibilité de la documentation budgétaire.

1.   Les crédits du CGDD

L’action 10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable, créée dans le projet de loi de finances pour 2018, porte les moyens du Commissariat général au développement durable (CGDD), jusqu’alors inscrits sur le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables.

Ces crédits portent sur des travaux d’études et d’expertise (notamment de statistiques), tandis que les dépenses de personnel se retrouvent sur une nouvelle action miroir au sein du programme 217. Ils sont en diminution (– 1,36 %) et représentent 14,46 millions d’euros en AE et CP pour 2019, dont 9,7 millions en dépenses de fonctionnement et 4,7 millions en dépenses d’intervention.

Dans la mesure où le CGDD est un instrument de pilotage et de conseil au sein du ministère, il n’est pas opportun de le placer dans un programme où prime l’expertise scientifique et technique. Le rapporteur spécial estime que cette action doit être replacée au sein du programme 217.

2.   Les crédits de l’économie sociale et solidaire

L’action 14 Économie sociale et solidaire est quant à elle dotée de crédits, dédiés au financement des actions de développement de l’ESS et au financement des dispositifs locaux d’accompagnement (DLA).

Ses crédits sont en augmentation de 36 % en CP, pour un budget qui demeure cependant modeste (18,9 millions d’euros).

Leur répartition est la suivante :

– 300 000 euros (inchangé par rapport au PLF pour 2018) pour le fonctionnement du Haut Commissariat à l’économie sociale et solidaire ;

– 10,2 millions d’euros (+ 4,86 millions) de dépenses d’intervention dans le cadre du développement de l’ESS.

– 8,4 millions (+ 0,2 million) de dépenses d’intervention dans le cadre des DLA.

L’économie sociale et solidaire n’a que très peu à voir avec l’expertise et l’ingénierie en matière environnementale. Ces crédits relevaient auparavant des programmes 134 Développement des entreprises et du tourisme et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de lemploi. Il conviendrait de les replacer dans l’un ou l’autre de ces programmes au sein de la mission Économie.

B.   Des opérateurs sous tension

Pour le CEREMA, l’IGN et Météo France, la baisse des subventions pour charges de service public et baisse des effectifs sont concomitantes. Elles contraignent les opérateurs à réduire ou à abandonner certaines de leurs actions et elles renforcent leur dépendance à l’égard les financements extérieurs.

Les données présentées ci-après permettent de mesurer l’ampleur de ces baisses, en tenant compte du fait que les opérateurs ont été lourdement ponctionnés au cours de l’exercice 2017, à la fois par les décrets d’avance et d’annulation du mois de juillet et par le maintien du gel des crédits mis en réserve en début d’année.

Évolution des subventions pour charges de service public
du programme 159 accordées aux opérateurs

(en millions d’euros)

Source : RAP 2017, PLF 2019.

Évolution des emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs
du programme 159

(en ETPT)  

 

Réalisation 2016

Réalisation 2017

LFI 2018

PLF 2019

2019/18 (en %)

Météo France

3 062

2 957

2 925

2 831

 3,2

CEREMA

2 979

2 867

2 796

2 695

 3,6

IGN

1 566

1 535

1 507

1 473

 2,3

Total

7 607

7 359

7 228

6 999

 3,2

Source : projet annuel de performances 2019.

Le plan Action publique 2022, dans le cadre duquel la tutelle force les opérateurs à s’inscrire, ne laisse entrevoir aucune inversion de la tendance pendant ce quinquennat. Au terme de la période, les établissements seront non seulement exsangues financièrement, mais aussi confrontés à de dramatiques pertes de compétences.

1.   Le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA)

L’action 11 Études et expertise en matière de développement durable du programme 159 est dotée dans le projet de loi de finances pour 2019 de 201,4 millions d’euros en AE et CP, soit 39 % du total du programme 159.

Elle est intégralement constituée de la subvention pour charges de service public d’un opérateur créé en 2014 : le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Cet établissement a pour principales missions de promouvoir les modes de gestion des territoires qui intègrent les facteurs environnementaux, économiques et sociaux, d’accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie décarbonée, respectueuse de l’environnement et équitable, et d’apporter un appui d’ingénierie et d’expertise sur les projets d’aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire.

Ainsi, le CEREMA prend part au projet du Grand Paris en apportant une expertise de second niveau notamment sur les gares réalisées en site contraint. L’établissement participe également au développement du véhicule autonome en apportant une expertise sur l’interface véhicule/réseau routier. Il a développé une compétence d’expertise des ouvrages d’art qui est vitale compte tenu du vieillissement et du défaut d’entretien constatés pour ces équipements.

a.   Un établissement fortement atteint par les coupes budgétaires et les réductions de personnel

La prévision de SCSP pour 2019 est de 201,4 millions d’euros, en baisse de 2,25 % ( 4,6 millions d’euros) par rapport au montant inscrit en LFI pour 2018.

Cette diminution de subvention est en partie liée au schéma d’emplois du CEREMA, qui s’établit à – 101 ETP pour 2019, soit un plafond d’emplois de 2 695 ETPT. En effet, l’opérateur consacre 84 % de sa SCSP au financement de ses dépenses de personnel, le reste du montant de la subvention contribuant à couvrir ses charges d’exploitation (fonctionnement courant, entretien, maintenance et investissements courants).

Cependant, la baisse de la subvention prévue par le présent projet de loi de finances ( 4,6 millions d’euros) est supérieure à la baisse des dépenses de personnel liée au schéma d’emplois ( 1 million).

Les efforts demandés au CEREMA sont tels que l’établissement a été obligé de revoir l’étendue de ses missions. Certains domaines d’expertise, comme celui des risques technologiques, ont été abandonnés car les services ne pouvaient conserver une taille critique pour un fonctionnement satisfaisant.

Les compétences du CEREMA sont pourtant essentielles, notamment en matière d’analyses de la gestion de l’énergie pour chaque territoire ou d’aide à l’élaboration de schémas de mobilités. Elles sont également essentielles dans de grands chantiers comme ceux du Grand Paris et des Jeux olympiques 2024. Elles sont essentielles encore pour la gestion du trait de côte et pour la détermination des emplacements des parcs éoliens en mer.

Dans ces domaines, déplacer l’expertise vers le secteur privé reviendrait à abandonner la poursuite de l’intérêt général et accroîtrait l’exposition des acteurs publics nationaux et territoriaux aux conflits d’intérêts.

b.   Préserver l’investissement

Dans ce contexte, l’établissement s’efforce de préserver ses dépenses d’investissement (5,45 millions d’euros dans le budget initial pour 2018) pour éviter des décrochages technologiques donc les conséquences seraient gravissimes.

Pour 2018, la baisse de la SCSP conjuguée à une prévision de recettes propres prudentes, avec l’objectif de maintenir le niveau du fonds de roulement, devrait fortement contraindre l’investissement. En 2019, la contrainte portera principalement sur les dépenses de fonctionnement (– 5 %), afin de dégager quelques possibilités supplémentaires d’investissement (+ 1,5 million d’euros).

c.   La recherche d’un rapprochement avec les collectivités territoriales

Un effort important est poursuivi par le CEREMA pour augmenter le montant des ressources propres, qui est prévu à 29,4 millions d’euros en 2018 (produit au compte de résultat du budget rectificatif n° 1). Pour ce faire, le projet stratégique de l’établissement adopté en avril 2015 a pour ambition d’accélérer le rapprochement du CEREMA avec les collectivités territoriales.

Il conviendra sans doute, à cet effet, de revoir le « droit de tirage » que l’administration détient sur les activités de l’opérateur et d’assurer une meilleure coordination des tutelles au niveau national et au niveau régional.

2.   L’Institut de l’information géographique et forestière (IGN)

L’IGN a pour vocation de décrire la surface du territoire national et l’occupation de son sol, d’élaborer et de mettre à jour l’inventaire des ressources forestières nationales, ainsi que d’archiver et de diffuser ces informations. L’Institut assure aussi la commercialisation de certains produits et services conçus notamment à partir de données recueillies dans le cadre de ses missions de service public.

L’action 12 Information géographique et cartographique est essentiellement constituée de la subvention pour charges de service public de l’IGN (89,9 millions d’euros). Celle-ci est en diminution de 1,3 million d’euros pour 2019, soit – 1,43 %.

En outre, 505 000 euros en AE et en CP correspondent à l’activité d’animation et de coordination interministérielle assurée par le ministère chargé de l’environnement pour favoriser l’usage de l’information géographique. Cette action s’inscrit dans le cadre de la directive européenne 2007/2/CE du 14 mars 2007 dite « INSPIRE », qui impose aux autorités publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics) de rendre leurs données environnementales accessibles en open data.

a.   Des effectifs en baisse continue

Entre 2012 et 2018 (état au 30 juin 2018) la baisse des effectifs de l’IGN s’est poursuivie avec, au total sur cette période, une diminution de 234 agents permanents, soit – 13,5 % sur l’ensemble de la période. Pour 2019, le plafond d’emplois a été fixé à 1 473 ETPT et le schéma d’emplois à – 34 ETP, soit une baisse de – 2,3 %.

b.   Un financement dépendant des ressources propres

Si les subventions pour charges de service public constituent la part la plus importante de ses ressources, l’IGN bénéficie également de ressources propres (43 % du total), dont les recettes commerciales constituent la plus grande part.

Répartition et évolution des ressources de lIGN

Ressources encaissées en M€

Exécution

Exécution

Exécution

Prévision (BR1)

2015

2016

2017

2018

SCSP

92,82

91,21

88,83

88,66

Autres subventions

6,39

7,82

5,18

8,30

Chiffre d’affaires

65,95

57,50

60,07

55,83

dont Grand Public

10,96

10,36

10,92

10,50

dont Marché professionnel

14,21

10,36

12,21

10,50

dont Marché Défense/Espace

14,35

12,89

17,35

14,90

dont Registre parcellaire graphique

15,64

5,56

6,11

6,53

dont TRex

-

-

-

1,50

dont GEOMAPS

0,33

12,48

13,48

11,90

dont TOPObase

10,25

5,66

-

-

dont autres

0,22

0,19

 

 

Autres produits

0,92

-

1,06

2,14

Recettes d’investissement

0,85

1,16

2,21

0,20

Total ressources propres

74,11

66,48

68,52

66,47

TOTAL

166,93

157,69

157,35

155,13

 

 

 

 

 

Part ressources propres / total recettes

44,40 %

42,2 %

43,5 %

42,8 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Les ressources propres de l’IGN se composent de subventions de collectivités publiques, du chiffre d’affaires réalisé auprès de clients privés et de commanditaires publics, d’autres produits et de subventions d’investissement.

Entre 2015 et 2018, le niveau des ressources propres est en baisse denviron 8 millions deuros, et ne devrait représenter plus que 42,8 % des recettes totales en 2018.

Cette baisse s’explique, d’une part, par une augmentation des autres recettes, telles que les recettes d’investissement liées à la cession de sites de l’IGN ; d’autre part, par la diminution des ressources liées au registre parcellaire graphique (RPG) produit pour le compte du ministère en charge de l’agriculture.

Toutes les ressources de l’IGN semblent être affectées par cette baisse en 2018 et plus particulièrement le marché professionnel qui connaît une diminution de 26 % entre 2015 et 2018 et le marché défense-espace qui avait connu en 2017 un niveau exceptionnel résultant de la signature d’un accord avec le ministère des armées.

c.   Lenjeu de la gestion de lopen data

Le niveau de subvention prévu par le présent projet de loi de finances suppose en complément le maintien d’un niveau de ressources propres élevées pour préserver l’équilibre budgétaire de l’IGN en 2019. Or l’opérateur rencontre des difficultés à financer les investissements de production et d’entretien nécessaires au maintien et au développement de son appareil de production.

Un des principaux enjeux de l’IGN est la gestion de lopen data. À la différence de Météo France, l’IGN a adopté par le passé une stratégie de vente de ses données plutôt qu’une stratégie d’influence. Or la gratuité des données publiques (loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique) entraîne une érosion progressive du chiffre d’affaires réalisé sur le segment professionnel.

Des risques importants continuent de peser sur les marchés pour les années à venir. Le marché professionnel de licences dutilisation de données géographiques est en baisse de 19,8 % depuis 2015, en raison notamment de la fin du cycle dacquisition de données par les grands acteurs internationaux (navigation routière, grands portails). Les recettes ne sont estimées quà 10,5 millions deuros pour 2018. De plus, le marché grand public de la carte imprimée est en baisse tendancielle en raison des nouveaux usages dématérialisés. LIGN développe donc de nouvelles offres, telles que son nouveau portail « Espace loisirs ».

d.   Un nouveau projet d’établissement pour l’IGN

L’établissement affichait un déficit de 2 à 3 millions d’euros en 2016 et 2017. Il en ira probablement de même en 2018.

Le nouveau projet d’établissement, dont la mise en œuvre est prévue en 2019, est censé endiguer la dégradation de la situation financière de l’opérateur.

Le directeur général de l’IGN a proposé, « dans le cadre de la démarche Action publique 2022 », de centrer l’établissement autour de trois missions :

– devenir l’opérateur interministériel unique en matière de données géographiques souveraines ;

– devenir une pièce maîtresse de l’État-plateforme pour l’information géographique ;

– accompagner l’avance technologique de la puissance publique dans son domaine.

L’IGN devra adapter en conséquence sa démarche de recherche de nouveaux contrats avec les ministères et les établissements mais également les partenaires privés afin de dynamiser ses ressources propres en complément de la SCSP. S’il est, comme indiqué dans la documentation budgétaire, « plus que jamais essentiel que la puissance publique conserve la maîtrise des données géographiques qui fondent ses décisions », on voit mal comment cet objectif peut se concilier avec une contractualisation accrue et une baisse des crédits budgétaires de l’IGN.

3.   Météo France

L’action 13 Météorologie est uniquement constituée de la subvention pour charges de service public de Météo France. Elle représente 36 % du total des crédits du programme et ne représente que 45,6 % du financement total de l’opérateur.

Avec 188,7 millions d’euros pour 2019, les crédits budgétaires de Météo France sont facialement maintenus par rapport à 2018. Mais il s’agit d’une stabilité en trompe l’œil du fait d’un financement complémentaire de 5 millions d’euros accordé à Météo France pour l’acquisition d’un supercalculateur, qui compense la diminution de SCSP fixée par la trajectoire de la LPFP. Par ailleurs, cette somme paraît extrêmement insuffisante au regard des 144 millions d’euros qui seront nécessaires entre 2019 et 2025.

a.   Un financement éclaté, dépendant des recettes commerciales

i.   Un financement direct de l’État en forte baisse

L’autre dotation importante de l’État pour Météo France provient du programme 193 Recherche spatiale. Cette dotation passe de 75,88 millions d’euros pour 2018 à 81,46 millions d’euros prévus pour 2019 (+ 7,35 %). Cependant, cette hausse n’est qu’apparente et Météo France n’en bénéficie pas. Cette ressource ne fait que transiter par les caisses de l’établissement car elle correspond à la contribution de la France à l’organisation européenne EUMETSAT, en charge de la gestion des satellites météorologiques. Son montant varie d’une année sur l’autre en fonction des appels de fonds de l’organisme.

À ces dotations s’ajoute une subvention inscrite sur le programme 181 Prévention des risques de la présente mission à hauteur de 3,85 millions d’euros pour 2019. Cette dotation, dont le niveau reste stable par rapport à 2018, finance un programme pluriannuel de modernisation des moyens d’observation de la pluie afin de mieux prévoir les crues, les risques côtiers et l’impact du changement climatique sur les hydrosystèmes.

Au total, le financement de l’État au profit de Météo France s’établit à 274,07 millions d’euros pour 2019, en diminution de 1,98 million d’euros par rapport aux 276,05 millions d’euros ouverts pour 2018. Mais il convient de tenir compte de l’augmentation de 5,58 millions d’euros la contribution de la France à EUMETSAT, dont ne bénéficie pas Météo France. Au périmètre de l’établissement, les crédits alloués diminuent en réalité de 3,78 %.

Il est à noter que les montants de SCSP ne couvrent pas totalement les dépenses de personnel de l’opérateur. En 2018, seulement 74 % des charges liées à la masse salariale sont couvertes par la SCSP.

ii.   Les ressources propres de Météo France

Les ressources propres de Météo France proviennent en premier lieu de la part météorologique des redevances de navigation aérienne attribuées à l’opérateur aux termes d’une convention cadre liant l’établissement à la direction générale de l’aviation civile, établie en 2013 pour une durée de cinq ans. Elle reste stable depuis 2012, à 85,5 millions d’euros.

Il faut y ajouter les recettes générées par l’activité commerciale de Météo France, qui s’établissaient à 29,1 millions d’euros en 2016. Météo France a connu une baisse très marquée de ses recettes commerciales (– 20%) entre 2012 et 2015. Elle s’explique principalement par l’érosion du service audiotel, auparavant fortement rémunérateur, et à l’évolution des modes de consultation des prévisions météorologiques. Le contexte économique difficile et une pression concurrentielle de plus en plus sensible ont également eu un effet négatif sur les recettes générées sur le marché des professionnels.

Néanmoins, ce cycle de baisse des recettes commerciales semble s’être enrayé avec des recettes totales en progression sur l’exercice 2017, principalement imputables d’une part à une dynamique inédite de l’activité de Météo France au bénéfice de professionnels (+ 9,7 % entre 2015 et 2017), et d’autre part, à l’aboutissement de la stratégie d’externalisation des régies publicitaires (+38 % en 2018 par rapport à 2017 pour les recettes générées par la commercialisation d’espaces publicitaires). Une évolution certes positive mais dont l’impact reste marginal dans le montant global du budget.

b.   La restructuration de Météo France saccompagne dune réduction des effectifs qui devient critique

L’établissement subit un processus de restructuration important depuis 2008, qui s’est accompagné d’un plan de fermeture de nombreux centres territoriaux, à la fois pour raisons budgétaires et du fait des progrès techniques permis par la modélisation météorologique. Le réseau se structure désormais en 55 centres interrégionaux en métropole après la fermeture complète de 53 centres départementaux depuis 2012 sur les 108 centres existants.

Cette programmation conduit à une réduction du nombre d’agents de l’opérateur. Le plafond d’emplois de Météo France défini en loi de finances a été significativement abaissé, avec une diminution de 11,8 % d’ETP entre 2012 et 2018. Il atteint 2 831 ETPT sous plafond en 2019 (– 94 ETP, soit une évolution de – 3,1 %). La baisse de la masse salariale induite par l’application du schéma d’emplois sera de l’ordre de 3,5 millions d’euros.

Le Gouvernement imposera des coupes annuelles d’effectifs du même ordre de grandeur durant tout le quinquennat.

Avec 450 personnes en moins, c’est la structure même de l’établissement qui se trouve ainsi remise en cause.

 

Consolidation des ETPT rémunérés par lopérateur

Météo France

 

Réalisation

LFI

PLF

2019/12 (en %)

Prévision pour 2022*

2022/19 (en %)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

3 383

3 309

3 298

3 183

3 101

2 957

2 925

2 831

- 16,3

2 565

- 9,4

Source : RAP 2012 à 2017, PLF 2019.

*Sur la base d’une diminution de 90 ETPT par an sur cinq ans.

c.   « Action Publique 2022 », un nouveau garrot pour lopérateur

Dans le cadre de la démarche « Action Publique 2022 » le projet d’établissement de Météo France à l’horizon 2022, demandé par le ministre chargé de l’écologie, s’est précisé. Ce projet conforte les orientations du COP conclu entre l’État et Météo France pour la période 2017-2021. Il vise à inscrire l’établissement, selon la terminologie officielle, « dans une logique de réduction des dépenses publiques »

Ce projet prévoit des évolutions organisationnelles et notamment un resserrement territorial de Météo France et la centralisation de certaines activités. Dans cette logique, l’organisation territoriale se structurera autour de trois missions :

– l’exercice des missions de sécurité des personnes et des biens ;

– la maintenance du réseau d’observation ;

– les services météorologiques sur les plateformes aéroportuaires.

Le Gouvernement invoque les évolutions scientifiques et technologiques et la modernisation des fonctions administratives mais dans le même temps il prive l’opérateur des moyens d’investissement nécessaires pour demeurer un acteur majeur du progrès scientifique et de l’observation des changements climatiques.

Le réseau territorial cible comporterait 33 implantations en métropole contre 55 implantations actuellement. Météo France ayant déjà connu la fermeture de 53 centres entre 2012 et 2016, la question se pose désormais de la capacité de l’établissement à poursuivre ses missions et du coût en termes de qualité du service rendu, notamment en matière de prévision des phénomènes climatiques extrêmes et très localisés.

d.   Ombres sur le supercalculateur

L’opérateur est tenu d’assurer de lourds investissements pour disposer des outils technologiques les plus performants, indispensables à la conduite de ses activités opérationnelles et scientifiques.

Le premier de ces investissements, prévu de longue date, est le renouvellement du supercalculateur. La stratégie de Météo France repose sur l’augmentation de la puissance de calcul par un facteur d’au moins 5, pour un coût de 144 millions d’euros réparti sur les années 2019 à 2022.

Le Commissariat général à l’investissement (CGI), qui a procédé à l’audit de ce projet, a démontré que le rapport d’investissement est de 1 à 12 (soit 12 fois plus de bénéfices économiques) et que ce rendement sera d’autant plus favorable que la capacité installée sera élevée. Cet investissement est nécessaire pour assurer les missions de sécurité assignées par le COP, notamment la vigilance à un niveau infradépartemental. En outre, seule la multiplication la puissance au-delà d’un facteur 5 éviterait un décrochement de la France sur le plan international.

Ce projet sera financé par Météo France. Il est abondé en 2019 par une dotation complémentaire s’élevant à 5 millions d’euros. Ce montant est évidemment dérisoire au regard de l’investissement total. L’appel d’offres ayant été lancé au printemps 2018, il est évident que des paiements importants devront être effectués en 2019, faute de quoi le projet prendra du retard dès sa phase initiale.

L’autre investissement principal dépend du succès de l’opération de renouvellement, puisqu’il porte sur le développement de systèmes experts dans le domaine de la météorologie et du climat, qui utiliseront les données produites par le supercalculateur.

Au total, pour compenser la baisse des ressources de l’établissement en 2019, Météo France devra chercher à nouveau des économies sur l’enveloppe de fonctionnement et limiter les investissements aux seules opérations de jouvence et aux priorités fixées dans le COP.


III.   LE PROGRAMME 181 PRÉVENTION DES RISQUES

Le programme 181 Prévention des risques a pour objet la réduction à la source des risques naturels, technologiques et humains. Son périmètre historique comprend la prévention des risques naturels (fonds de prévention des risques naturels majeurs – FPRNM, dit « fonds Barnier »), la prévention des risques technologiques (PPRT, inspection des installations classées) et l’après-mine (expertise, travaux et indemnisation).

Le programme est chef de file pour l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS), l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et le groupement d’intérêt public (GIP) GEODERIS. Il inclut également la plus grande partie des crédits de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont il porte les effectifs et la masse salariale.

Les effectifs affectés à la mise en œuvre du programme Prévention des risques en administration centrale et dans les services déconcentrés sont portés par le programme 217. Ils sont en légère baisse par rapport à 2018. Le plafond des effectifs autorisés passe de 3 234 ETPT (LFI 2018) à 3 220 (PLF 2019).

La part des subventions pour charge de service public représente 80 % des crédits du programme tous titres confondus. À lui seul, le financement de l’ADEME représente 72,2 % des crédits du programme.

Le tableau ci-après retrace l’évolution des crédits du programme par actions entre la LFI pour 2018 et le PLF pour 2019.

Évolution des crédits du pRogramme 181 par actions

(en millions d’euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

 

Autorisations dengagement

Crédits de paiement

 

LFI 2018

PLF 2019

Variation (en %)

LFI 2018

PLF 2019

Variation

(en %)

Action 1 Prévention des risques technologiques
et des pollutions

106,1

102,7

3,26

91

92,7

1,88

Action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la
radioprotection

58,5

59,2

1,14

63,5

64,2

1,05

Action 10 Prévention des risques naturels et
hydrauliques

37,1

37,6

1,37

37,1

37,2

0,11

Action 11 Gestion de laprès-mine et travaux de
mise en sécurité, indemnisations et
expropriations sur les sites

38,3

38,3

0,00

38,3

38,3

0,00

Action 12 Agence de lenvironnement et de la
maîtrise de lénergie (ADEME)

609,2

603,2

0,98

609,2

603,2

-0,98

P 181 Prévention des risques

849,4

841,1

0,98

839,1

835,5

0,43

Source : projet annuel de performances 2019.

A.   l’activité ministérielle : face à l’accroissement des risques, la stagnation des crédits

Alors que les manifestations du dérèglement climatique se multiplient et que la question des risques industriels émergents se pose avec toujours plus d’acuité, les crédits de l’action ministérielle stagnent. Leur évolution ne compense même pas l’inflation prévue sur la période.

1.   Les crédits de la prévention des risques technologiques, des pollutions et des risques chroniques

L’action 1 Prévention des risques technologiques et des pollutions se voit allouer des crédits de paiement en hausse de 1,86 % (à 92,7 millions d’euros contre 90,9 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2018). En revanche, les autorisations d’engagement sont réduites de 3,29 % par rapport à la LFI pour 2018.

L’augmentation faciale des crédits de paiement résulte en réalité de la compensation de la suppression de la taxe affectée ([6]) qui contribuait au financement de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES).

Or la direction générale de la prévention des risques doit faire face à une augmentation inéluctable des dépenses, notamment en raison de l’augmentation du nombre de sites à gérer ou à surveiller.

En compensation, d’autres actions devront être réduites. S’agissant par exemple des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), le ministère envisage la possibilité de créer une liste d’attente pour les dossiers qui ne peuvent pas être honorés. Le coût du fonctionnement des PPRT est évalué pour 2019 à 8,38 millions d’euros en AE ( 24%), ce qui annonce un ralentissement important pour les années à venir puisque cest la phase de mise en œuvre des mesures qui mobilise une grande quantité d’autorisations d’engagement.

Auditionné par le rapporteur spécial, le directeur général de la prévention des risques a souligné la baisse continue du nombre et de la fréquence des inspections des sites classés. En quinze ans, le nombre de contrôles a été divisé par deux. Un inspecteur suit en moyenne 420 usines. Il faudrait augmenter l’effectif de 200 personnes pour permettre un suivi acceptable de l’ensemble des sites.

2.   La prévention des risques naturels et hydrauliques

L’action 10 Prévention des risques naturels et hydrauliques vise à assurer la sécurité des personnes et des biens face aux catastrophes naturelles : inondations, submersions marines, mouvements de terrain, avalanches, séismes, éruptions volcaniques, feux de forêt.

Les crédits de cette action restent globalement stables en euros courants (un peu plus de 37 millions d’euros), ce qui signifie qu’ils baissent en euros constants.

Il est à noter que le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) prend en charge depuis 2014 la totalité des dépenses d’élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN) et des actions d’information préventive sur les risques majeurs.

Cofinancement des PPRN et information préventive

(en millions d’euros)

 

Rappel dépenses
2012

Rappel dépenses
2013

Rappel dépenses
2014

Rappel dépenses
2015

Rappel dépenses
2016

Rappel

Dépenses

2017

Prévisions
2018

Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

14,53

12,1

9,24

12,4

15,5

14,5

15

Budget de lÉtat

6,66

1,2

0

0

0

0

0

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

L’élaboration des PPRN, notamment dans les zones prioritaires telles que le littoral ou les secteurs définis par les stratégies régionales, nécessite de prendre en compte de nouvelles données (comme les modèles numériques de terrain) et de nouveaux outils techniques plus précis. Les dépenses afférentes seront supportées par le FPRNM.

3.   La gestion de l’après-mine

Les crédits de l’action 11 Gestion de laprès-mine visent à limiter le plus possible l’effet des séquelles éventuelles des exploitations minières sur la sécurité des personnes et des biens en supprimant les risques miniers résiduels par des travaux de mise en sécurité et en assurant les indemnisations et les expropriations sur les sites dangereux.

Ses crédits sont également stables en euros courants par rapport à la LFI pour 2018, à 38,3 millions d’euros en AE et CP.

Pourtant, le département de prévention et de sécurité minière prévoit un accroissement de ses tâches en raison de l’évolution de la réglementation (notamment : application de la directive-cadre sur l’eau au cas des résurgences minières, surveillance des stockages historiques de déchets ou résidus miniers en application de la directive sur les déchets de l’industrie extractive) et d’une plus forte attente du public (procédures d’enquête publique, commissions de suivi).

B.   L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et le dispositif de contrôle des installations nucléaires

Les crédits de l’action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection du programme 181 sont consacrés au financement accordé à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont la mission est d’assurer qu’un haut niveau de protection des personnes et de l’environnement est garanti par les responsables d’activités civiles nucléaires ou à risques radiologiques.

Les moyens budgétaires de l’ASN sont répartis sur quatre autres programmes. Outre le programme 181, l’ASN perçoit des financements via le programme 217 (programme support de la mission) ; le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ; le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financière et le programme 190 Recherche dans les domaines de lénergie, du développement et de laménagement durables.

Les crédits globaux l’ASN sont en très légère augmentation dans le projet de loi de finances pour 2019 (1,1 %), donc en régression en euros constants.

Les crédits alloués à l’ASN à partir du programme 181 Prévention des risques doivent quant à eux s’établir à 59,19 millions d’euros d’AE (+ 1,3 %) et 64,19 millions d’euros de CP (+ 1,04 %), au titre des dépenses de personnel, de fonctionnement, d’investissement et d’intervention.

 

crédits du programme 181 consacrés à l’ASN

(en millions d’euros)

Nature

LFI 2018

PLF 2019

2019/18 (en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Dépenses de personnel (y compris les salariés mis à disposition)

45,89

45,89

46,45

46,45

+ 1,22

+ 1,22

Dépenses de fonctionnement et dintervention

12,64

17,64

12,75

17,75

+ 0,9

+ 0,6

Total

58,53

63,53

59,19

64,19

+ 1,12

+ 1,04

Source : projet annuel de performances pour 2019.

1.   Les effectifs

Le plafond d’emplois autorisé pour 2019 devrait être de 437 ETPT contre 432 en 2018, tandis que le schéma d’emplois est de + 2 ETP pour 2019.

 

évolution du plafond d’emplois de l’ASN

(en ETPT)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Au 31 décembre 2017, la consommation moyenne annuelle s’est élevée à 406 ETPT pour un plafond autorisé d’emplois de 422. De même, au 31 décembre 2018, les effectifs sous plafond devraient s’établir à 423 ETPT pour un plafond d’emplois de 432 ETPT.

L’ASN indique avoir mis en place une cellule de lutte contre les fraudes et les falsifications, comme elle souhaitait le faire depuis la découverte d’anomalies dans le contrôle des fabrications à l’usine d’Areva au Creusot. Le rapporteur regrette que l’augmentation de 15 ETPT qu’elle réclamait à cet effet ne lui ait pas été accordée, car cela signifie que des moyens humains ont dû être retirés à d’autres secteurs de l’activité de contrôle de l’Agence.

2.   Renforcer l’autonomie de financement des instances de contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

Dès 2011, l’ASN a proposé une réforme du financement du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection s’appuyant en partie sur une contribution annuelle versée par les exploitants nucléaires, la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) ([7]).

Montant des ressources fiscales provenant de la taxe INB

(en millions d’euros)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

579,33

579,35

576,7

576,53

576,82

575,89

575,62

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Actuellement, l’ASN recouvre pour le compte de l’État cette taxe qui est ensuite reversée au budget général de l’État. L’établissement souhaiterait une affectation directe de la taxe, sous le contrôle du Parlement. L’idée générale est de permettre à l’Agence et à l’IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire) d’établir leur budget avec une plus grande autonomie, en tenant compte des évolutions du parc nucléaire et de la réglementation.

3.   Améliorer le financement des CLI

Pour informer les populations locales des risques que représentent les installations nucléaires ainsi que des conduites à tenir en cas d’alerte, 37 commissions locales d’information (CLI) ont été mises en place depuis 1981 dans le périmètre de ces installations.

En 2000, ces structures se sont fédérées au niveau national en créant l’ANCCLI, l’association nationale des comités et commissions locales d’information. Fondées sur le bénévolat et l’action citoyenne, elles sont composées d’élus, de représentants d’associations de protection de l’environnement, de représentants des organisations syndicales de salariés du nucléaire, de personnalités qualifiées.

Les CLI jouent un rôle particulièrement important dans la mise en œuvre des plans particuliers d’intervention, les PPI, et dans l’information des populations sur ces dispositifs. Le PPI, établi sous l’autorité du préfet, définit l’organisation des secours en cas d’accident dans une installation classée, lorsque les conséquences du sinistre sont susceptibles d’affecter les populations et l’environnement. Or les périmètres des PPI sont en cours d’extension, passant d’un rayon de 10 à un rayon de 20 km.

De plus, dans un contexte où les concertations et consultations locales vont en s’intensifiant (quatrième réexamen des réacteurs les plus anciens, gestion des matières et déchets radioactifs, démantèlement), et compte tenu du rôle spécifique des CLI dans l’environnement des installations nucléaires, l’ASN va être amenée à travailler en relation plus étroite avec les CLI et l’ANCCLI dans les années à venir.

Dans le projet de loi de finances 2019, un budget supplémentaire de 250 000 euros destiné au fonctionnement des CLI et de l’ANCCLI est prévu.

Le rapporteur spécial estime ce montant insuffisant. Il rappelle qu’il est régulièrement demandé au Gouvernement la mise en œuvre du dispositif, prévu par la loi du 13 juin 2006 ([8]), d’abondement du budget des CLI par un prélèvement sur la taxe INB. Il soutient la proposition de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la sûreté et la sécurité des installations nucléaires, formulé en juin 2018 ([9]) :

« Afin dassurer un financement suffisant et pérenne des CLI et de lANCCLI, votre rapporteure recommande de mettre en application la disposition de la loi TSN codifiée à larticle L. 125-31 du code de lenvironnement en leur attribuant 1 % du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB). Ce montant, équivalent à près de 6 millions deuros, permettrait aux collectivités locales de réduire leur participation au financement. »

C.   une contrainte budgétaire maintenue pour les opérateurs

Pour la mise en œuvre de certaines de ses actions, la politique de prévention des risques s’appuie sur les services de sept principaux opérateurs : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ; l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) ; le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ; le groupement d’intérêt public INERIS/BRGM (GEODERIS) ; l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) ; Météo France ; l’Office national des forêts (ONF).

Le montant des subventions pour charges de service public à périmètre constant diminue pour 2019, passant de 685 millions d’euros inscrits au PLF pour 2018 à 677 millions d’euros. Cette diminution des crédits s’accompagne d’une poursuite de la diminution des effectifs sous plafond d’emplois. Dans le projet de loi de finances pour 2019, celui-ci s’établit à 1 389 ETPT (contre 1 416 pour 2018).

Cette évolution des emplois et des crédits représente une contrainte croissante. Celle-ci s’exerce différemment suivant les modalités de financement de l’action des opérateurs, en l’occurrence la part des ressources propres ou l’évolution du produit de taxes affectées. Il apparaît utile d’examiner brièvement dans le cadre du présent rapport la situation de deux d’entre eux, pour lesquels le programme 181 est le programme chef de file.

1.   L’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS)

L’Institut national de lenvironnement industriel et des risques (INERIS) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Il apporte un appui indispensable à l’État pour l’évaluation et la maîtrise des risques industriels et environnementaux, tant dans la durée qu’en situation accidentelle ou post-accidentelle.

L’INERIS possède des compétences pluridisciplinaires en matière d’étude et de détection des risques et des pollutions qui en font une référence non seulement en France, mais aussi en Europe. Le 12 octobre 2018, le rapporteur spécial a visité les installations regroupées au siège de l’établissement à Verneuil-en-Halatte, dans l’Oise.

L’INERIS accueille notamment des projets européens au sein de son banc d’essais inter-laboratoires sur la qualité de l’air unique en Europe. Au sein du réseau européen NORMAN, il étudie les « substances d’intérêt émergent », telles que les résidus de médicaments, surfactants, les substances suspectées d’effets perturbateurs endocriniens, ainsi que les produits de transformation associés à ces composés, dont une grande partie n’a pas encore été identifiée à ce jour.

Il étudie également les effets des pesticides et d’autres substances sur le cycle de vie et de reproduction des poissons. Il travaille avec l’AFB à une cartographie de l’intersexualité des poissons.

L’INERIS dispose d’installations permettant de tester la résistance des batteries de véhicules ou autres dans des conditions extrêmes ou accidentelles, et de mesurer les caractéristiques des feux de batterie est les pollutions qui en résultent.

Il possède également les installations et les compétences pour analyser le potentiel de danger des nanomatériaux par :

– l’analyse élémentaire physico-chimique, la solubilité des nanos ;

– l’étude du pouvoir de resuspension des nanos dans l’air, leur émissivité ou pulvérulence ;

– la caractérisation de l’inflammabilité et de l’explosivité des nanos ;

– des études toxicologiques par inhalation et autres voies d’exposition (orale, cutanée…) ;

– des études de biodistribution des nanos dans l’organisme ;

– l’évaluation de l’impact des nanos sur les cellules (viabilité, inflammation, stress oxydant, effets sur l’ADN) ;

– des études de l’écotoxicité des nanos vis-à-vis d’organismes représentatifs du compartiment aquatique.

L’INERIS est aussi partie prenante, avec deux autres établissements, dans le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l’air (LCSQA), qui est l’organisme chargé d’assurer la coordination technique du dispositif de surveillance de la qualité de l’air en France.

Le contrat d’objectifs et de performance 2016-2020 articule les actions de l’Institut selon quatre thématiques :

– accompagner la transition énergétique et l’économie circulaire ;

– anticiper les risques émergents et intégrer les risques liés au changement climatique ;

– comprendre et maîtriser les risques à l’échelle d’un site industriel et d’un territoire ;

– caractériser les dangers des substances et produits et leur impact sur l’air, l’eau, les sols et les organismes vivants.

Le COP rappelle aussi (c’est bien le moins) le maintien de l’expertise indispensable à l’État dans le domaine du risque technologique au titre de la prévention des risques technologiques majeurs.

En dépit du rôle essentiel de cet opérateur et des enjeux immenses de santé et de sécurité publiques qui sont posés, le Gouvernement applique à l’INERIS la même politique malthusienne qu’à tous les acteurs de l’écologie.

a.   La poursuite de la baisse des effectifs, la stagnation du financement de l’État

Les réductions d’effectifs de ces dernières années (2 % par an depuis 2013 et – 11 ETP pour 2019 soit un plafond d’emplois de 511 ETPT) ont été importantes. Parallèlement, la subvention pour charges de service public reste au même niveau en euros courants.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution et l’origine du financement de l’INERIS.

Évolution et répartition du financement de l’INERIS

(en milliers d’euros)

 

CF 2017

Budget initial 2018

Prévisions 2019

Part sur total du financement

Subventions pour charges de service public

35 697

36 712

36 712

48,7

P181

26 540

27 455

27 455

36,4

P190

6 188

6 288

6 288

8,3

P174

2 969

2 969

2 969

3,9

Anciens CP de P190

0

0

400

0,5

Subventions des agences et ministères

4 169

4 019

3 368

4,4

Subventions européennes

2 021

2 365

2 422

3,2

Ressources propres

30 964

34 310

32 498

43,1

RESSOURCES TOTALES

72 851

77 406

75 400

100

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

b.   La question du modèle de financement : une dépendance plus grande aux ressources propres

Pour maintenir sa capacité d’expertise au service de l’État tout en respectant les cadrages budgétaires et les échéances liées au passage à la gestion budgétaire et comptable public (GBCP), l’INERIS a dû développer ses ressources propres provenant de son activité de conseil envers des partenaires et entreprises privés. Les ressources propres de l’opérateur représentent désormais près de 43 % de son financement total.

2.   L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

Établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC), l’ADEME est l’un des principaux opérateurs du ministère chargé de la transition écologique et solidaire. L’Agence s’est vue confier par l’État un nombre croissant de missions au fil des années : principal opérateur de la transition écologique et énergétique à la suite du Grenelle de l’environnement, elle est aussi un des acteurs majeurs de la mise en œuvre du grand plan d’investissement (GPI).

Les crédits de l’ADEME, entièrement budgétisés depuis 2018, baissent de 16 millions d’euros au total (– 2,34 %) en CP, et de 5 millions en AE. Le faible niveau des autorisations d’engagement laisse augurer une réduction de l’alimentation des différents fonds dont l’Agence assure le pilotage.

De plus, il est prévu un schéma demploi pour lAgence de – 16 ETPT par rapport à la LFI 2018.

Évolution des emplois sous plafond de l’ADEME

(en ETPT)

Réalisation 2016

Réalisation 2017

LFI 2018

PLF 2019

Variation 2019/18

921

913

894

878

 16

Source : projet annuel de performances 2019

a.   La budgétisation des crédits de l’ADEME

Depuis 2009, l’ADEME bénéficiait de l’affectation d’une part du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) représentant 449 millions d’euros pour l’année 2017. Après que l’État eut opéré des prélèvements importants sur la trésorerie de l’Agence, la loi de finances pour 2018 a entièrement budgétisé ses ressources, qui connaissent une augmentation faciale.

La SCSP au titre du programme 181 sera de 603,2 millions d’euros pour 2019, contre les 448 millions d’euros provenant antérieurement de la TGAP. Pour autant, la marge de manœuvre est très étroite car l’ADEME doit assurer le financement des importants restes à payer issus de ses engagements antérieurs tout en maintenant à un niveau élevé son action en faveur de la transition écologique et solidaire.

En outre, la budgétisation vient limiter la marge de manœuvre de l’ADEME dans la gestion de ses fonds. Il serait par exemple utile de réaliser une ventilation interne de fonds qui se seraient libérés en raison d’un taux de chute des projets importants et d’un taux de désengagement supérieur à la moyenne consécutif à la baisse du prix du gaz. Il est à craindre que le Gouvernement ne procède au contraire à des annulations de crédits en fin d’année, ou à un nouveau prélèvement sur la trésorerie de l’établissement.

b.   Le dilemme de l’ADEME : financer plus avec moins d’argent

Alors que la revalorisation du financement de l’ADEME devait permettre une activité soutenue, les prévisions de crédits pour les principales interventions de l’agence sont en baisse.

Le ministre de la transition écologique a certes annoncé une hausse du fonds chaleur, qui serait porté à 300 millions d’euros contre 200 millions d’euros en 2018. Encore faudrait-il indiquer le mode de financement de cette augmentation, car il est à craindre qu’elle se fasse au détriment d’autres actions de l’ADEME.

Pour rappel, six programmes budgétaires concentrent la majorité du budget incitatif en autorisations d’engagement de l’agence financé par l’État.

Le graphique suivant détaille la répartition du budget incitatif de l’ADEME réalisé en 2017.

répartition du budget incitatif de l’ADEME

Source : réponses au questionnaire budgétaire.


IV.   LE PROGRAMME 217 Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables

Le programme 217 est le programme support des ministères chargés de la transition écologique et solidaire (MTES) et de la cohésion des territoires (MCT).

Les crédits de ce programme sont en baisse ; le montant des autorisations d’engagement passe à 2,963 milliards d’euros et celui des crédits de paiement à 3 milliards d’euros, soit respectivement – 1,02 % et – 1,18 %, par rapport à 2018.

Le programme porte les effectifs et la masse salariale du MTES (à l’exception de ceux de l’Autorité de sûreté nucléaire), et, à compter du projet de loi de finances pour 2018, les effectifs et la masse salariale du MCT ([10]), à l’exception de ceux portés par les programmes 112 Impulsion et coordination de la politique daménagement du territoire, du programme 147 Politique de la ville (sous plafond des services du Premier ministre), et de ceux portés par le budget du ministère chargé des affaires sociales. De ce fait, la documentation budgétaire est peu lisible, tant en termes de crédits qu’en termes de trajectoire d’effectifs.

La plus grande partie des crédits (92,5 % du total) concerne des dépenses de personnel.

 

Source : projet annuel de performances 2019.

Ce programme assure également le financement des activités « soutien » (systèmes d’information, fonctions juridiques et d’expertise, moyens de fonctionnement, actions nationales, communautaires et internationales en faveur du développement durable, formation, action sociale, prévention des risques professionnels) nécessaires à la mise en œuvre des politiques définies par le Gouvernement. Les crédits rattachés à ces activités représentent environ 8 % du total des crédits du programme.

Le programme 217 a subi en 2018 un changement de périmètre avec le transfert des crédits de fonctionnement et dintervention du Commissariat général au développement durable (CGDD) vers le programme 159 Expertise, information géographique et météorologie. De lavis du rapporteur spécial, ce transfert nétait pas justifié.

Le tableau ci-après retrace l’évolution des crédits par actions.

évolution des crédits du programme 217 par actions

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

 

LFI 2018

PLF 2019

Variation 
(en %)

LFI 2018

PLF 2019

Variation 
(en %)

P 217 / Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la
mobilité durables (sans FDC et ADP)

2 994,05

2 963,44

– 1

3 037,03

3 000,94

– 1,2

Action 2 Fonction juridique

2,2

2,11

– 4

2,2

2,11

– 4

Action 3 Politique et programmation de
limmobilier et des moyens de fonctionnement

76,38

67,72

– 11,3

119,37

105,09

– 12

Action 4 Politique et gestion des systèmes
dinformation et des réseaux informatiques

23,95

24,86

3,8

23,95

24,99

4,3

Action 5 Politique des ressources humaines et formation

233,93

237,8

1,7

233,93

237,79

1,7

Action 6 Actions nationales, européennes et internationales en faveur du développement durable (libellé modifié)

12,4

12,35

– 0,4

12,4

12,35

– 0,4

Action 7 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables"

555

543,41

– 2,1

555

543,41

– 2,1

Action 8 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Infrastructures et services de transports

593,72

586,94

– 1,1

593,72

588,94

– 0,8

Action 9 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Sécurité et éducation routières"

1,4

0

-

1,4

0

-

Action 11 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Affaires maritimes" (libellé modifié)

179,66

179,64

0,00

179,67

179,64

0,00

Action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Paysages, eau et
biodiversité"

266,9

265,33

– 0,6

266,9

265,33

– 0,6

Action 15 Personnels relevant du ministère de la "Cohésion des territoires " (libellé modifié)

666,54

659,76

– 1

666,54

659,76

– 1

Action 16 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Prévention des risques"

238,8

239,86

0,4

238,8

239,86

0,4

Action 22 Personnels transférés aux collectivités territoriales du programme "Prévention des risques"

6,47

6,57

1,5

6,5

6,57

1,1

Action 23 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Prévention des risques"

56,34

57,52

2,1

56,34

57,52

2,1

Action 24 Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens
du programme "Prévention des risques"

2,12

2,14

0,9

2,1

2,14

1,9

Action 25 Commission nationale du débat public du programme "Prévention des risques"

3,45

3,45

0,00

3,45

3,45

0,00

Action 26 Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA)
du programme "Prévention des risques"

1,7

1,98

16,47

1,7

1,98

16,5

Action 27 Commission de régulation de lénergie (CRE) du programme "Prévention des risques"

20,8

20,93

1,26

20,8

20,93

0,6

Action 28 Personnels œuvrant pour le développement durable et pour les politiques du programme "expertise, information géographique et météorologique" du programme "Prévention des risques"

52,27

51,07

– 2,3

52,27

51,07

– 2,3

Source : projet annuel de performances 2019, hors fonds de concours et attributions de produits.

1.   Des effectifs à nouveau en diminution

Le programme 217 regroupe l’essentiel des emplois (99 %) du ministère de la transition écologique et solidaire et désormais du ministère de la cohésion des territoires.

Les emplois et crédits de personnel correspondant aux personnels affectés dans les services du MTES et du MCT ou dans les services interministériels sont répartis entre quinze actions distinctes. Quatorze de ces actions, dites « miroirs » permettent d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits directement dans les programmes de politique publique correspondants.

L’action miroir 15 Personnels relevant du ministère de la cohésion des territoires permet d’identifier, en gestion, les effectifs « métier » du MCT, mais elle ne distingue pas les personnels œuvrant pour telle ou telle politique de ce ministère. Il y a là une lacune importante dans la documentation budgétaire.

L’ensemble des effectifs « support » des deux ministères sont quant à eux gérés sur l’action 7.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, le ministère de l’environnement propose de fixer le plafond d’emplois à 39 413 ETPT, soit une réduction d’effectifs de 960 ETPT par rapport à l’exercice 2018 (40 373 ETPT). Le schéma d’emplois pour 2019 est fixé à – 813 ETP. Les dépenses de titre 2 du programme 217 prévues pour 2019 sont en diminution de 0,8 % par rapport à 2018.

Source : rapports annuels de performances 2013 à 2017, projets annuels de performances 2018 et 2019.

Le tableau ci-dessous montre les impacts de l’exécution du schéma d’emploi selon les actions du programme 217.

(en ETPT)

Action

Exécution

2016

Exécution 2017

LFI 2018

PLF 2019

Variation

2019/18

Action 7 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Conduite et pilotage des politiques de lécologie, du développement et de la mobilité durables"

9 138

8 903

8 115

7 863

 252

( 3,1%)

Action 8 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Infrastructures et services de transports"

10 563

10 244

10 150

9 945

– 205

(– 2,0 %)

Action 9 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Sécurité et éducation routières"

645

632

31

0

-

Action 11 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Affaires maritimes"

2 899

2 942

2 723

2 688

35

(– 1,3%)

Action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme "Paysages, eau et
biodiversité"

3 600

3 837

3 689

3 622

67

(–1,8 %)

Action 15 Personnels relevant du ministère de la "Cohésion des territoires "

9 690

9 366

10 200

9 991

209