N° 1302

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019 (n° 1255),

 

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 37
 

 

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

 

 

 

 

Rapporteure spéciale : Mme Christine PIRES BEAUNE

 

Députée

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SOMMAIRE

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 Pages

Avant-propos méthodologique

1. La mission Remboursements et dégrèvements se distingue des autres missions du budget général par le recours à des crédits évaluatifs

2. Cette mission permet de suivre l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux

3. La vision proposée par l’administration dans les documents budgétaires est essentiellement comptable et n’a pas vocation à apporter une analyse économique des dispositifs fiscaux retracés dans la mission

4. L’information du Parlement pourrait être améliorée

5. Le respect du principe de sincérité budgétaire nécessite de pouvoir évaluer les dépenses de manière fiable, mais la prévision budgétaire peut s’avérer délicate…

6. … en particulier concernant le suivi des contentieux fiscaux

INTRODUCTION

Première Partie : Le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

I. L’action 11 Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt

II. L’action 12 Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques

A. LES SOUS-actions 200-12-02 eT 200-12-08 relatives À l’impÔt sur le revenu

1. La sous-action 200-12-02 Impôt sur le revenu

2. La sous-action 200-12-08 Acomptes de crédits et de réductions d’impôt sur le revenu (prélèvement à la source)

B. La sous-action 200-12-03 ImpÔt sur les sociÉtÉs

C. La sous-action 200-12-06 Contribution À l’audiovisuel public

D. La sous-action 200-12-04 TICPE

III. L’action 13 Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État

A. des dépenses de natures très diverses

B. un enjeu budgétaire majeur : les contentieux fiscaux

1. La provision pour litiges liés à l’impôt dépasse cette année encore les 20 milliards d’euros

2. Les dépenses associées aux intérêts moratoires présentent un coût élevé, mais en diminution par rapport à 2018

3. L’essentiel du coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux est concentré sur un nombre limité de contentieux de série à fort enjeu

a. Le contentieux « précompte mobilier » (affaire Accor)

b. Le contentieux « OPCVM »

c. Le contentieux « de Ruyter »

d. Le contentieux « Stéria »

e. Le contentieux « 3 % dividendes »

f. Le contentieux « CSPE »

seconde partie : Le programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impÔts locaux

I. L’action 01 impÔts Économiques

II. L’action 02 Taxes fonciÈres

III. L’action 03 taxe d’habitation

A. Une dépense qui poursuit son augmentation du fait de la mise en œuvre du dégrèvement de taxe d’habitation institué par la loi de finances pour 2018

B. Le dégrèvement « sortie en sifflet », institué par l’article 7 de la loi de finances pour 2018, et l’amendement n° 2574 du Gouvernement au PLF 2019

C. L’application du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages en 2018

IV. L’action 04 Admissions en non-valeur

examen en commission

Article 39 et état B

annexe : personnes auditionnées par lA rapporteurE spécialE

   Avant-propos méthodologique

Plus importante mission du budget général de l’État si l’on considère le montant des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) qui lui sont affectés (135,7 milliards d’euros selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2019, en AE comme en CP, soit 33 % des recettes fiscales brutes), la mission Remboursements et dégrèvements présente certaines particularités qui la différencient des autres dépenses.

Dotée exclusivement de crédits évaluatifs et dépourvue de crédits de titre 2 (dépenses de personnel), elle a pour vocation de permettre une présentation claire et un suivi efficace des montants de remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux ainsi que des dispositifs fiscaux associés, qui viennent en atténuation des recettes fiscales brutes.

La mission Remboursements et dégrèvements regroupe ainsi les dépenses liées à des situations dans lesquelles l’État est amené à restituer des impôts, des taxes ou des contributions aux contribuables, ou dans lesquelles l’État ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables.

Les raisons pour lesquelles l’État est amené à effectuer ces opérations sont très diverses et peuvent être classifiées en trois catégories :

– les sommes restituées en raison de la mécanique de l’impôt, qui s’explique par les modalités de recouvrement propres à certains impôts : l’État restitue certaines sommes, lorsque les montants déjà versés excèdent l’impôt dû, en matière d’impôt sur les sociétés par exemple, ou lorsque le montant de taxe sur la valeur ajoutée déductible excède le montant collecté par une entreprise, notamment ;

– les sommes restituées en raison des politiques publiques, lorsqu’un contribuable bénéficie d’un crédit d’impôt. Les réductions d’impôt, en revanche, ne donnent pas lieu à restitution, et ne sont pas retracées dans la présente mission ;

– les raisons liées à la gestion de l’impôt, lorsque des corrections sont apportées après le calcul de l’impôt, à l’avantage du contribuable, à la suite d’une erreur matérielle, d’une contestation, ou d’un litige.

Sa présentation suit une logique comptable, le projet annuel de performances s’attachant à prévoir et à enregistrer le plus fidèlement possible l’évolution de ces dépenses, dans le respect du principe de sincérité budgétaire.

Le présent avant-propos a pour objectif de resituer la mission Remboursements et dégrèvements au sein des dépenses du budget général de l’État, d’en présenter les spécificités, et d’en dégager les enjeux principaux, tant au niveau de la prévision que de la présentation. L’analyse des crédits affectés au programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, et au programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, sera traitée dans la suite du rapport.

C’est ainsi que :

– la mission Remboursements et dégrèvements se distingue des autres missions du budget général par le recours à des crédits évaluatifs ;

– cette mission permet de retracer de manière comptable l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux. Les documents budgétaires n’ont toutefois pas vocation à apporter une analyse économique des dispositifs fiscaux retracés dans la mission ;

– l’information du Parlement pourrait être améliorée ;

– le respect du principe de sincérité budgétaire nécessite de pouvoir évaluer les dépenses de manière fiable, mais la prévision budgétaire peut s’avérer délicate, en particulier concernant le suivi des contentieux fiscaux.

1.   La mission Remboursements et dégrèvements se distingue des autres missions du budget général par le recours à des crédits évaluatifs

Par exception à la règle du caractère limitatif des crédits, définie à l’article 9 de la loi n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la mission Remboursements et dégrèvements est dotée de crédits dits « évaluatifs ».

L’existence des crédits évaluatifs s’explique par la nécessité pour l’État d’obtenir l’autorisation du Parlement pour ordonnancer des dépenses obligatoires, ou quasi obligatoires, mais dont le montant ne peut être précisément connu lors du vote du budget. Pour ces charges, les dépenses « s’imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts ». Afin de préserver la rigueur de l’autorisation parlementaire, la loi organique cantonne ces dépenses dans des programmes spécifiques, et délimite clairement leur périmètre : celles-ci ne peuvent concerner que les charges de la dette de l’État, les remboursements, restitutions et dégrèvements, et les charges résultant de la mise en jeu de la garantie de l’État.

Ainsi, au sein du budget général de l’État, les programmes Charges de la dette et trésorerie de l’État et Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État sont exprimés en crédits évaluatifs, tandis que la mission Remboursements et dégrèvements est la seule à être entièrement constituée de tels crédits.

Par son existence même, le régime des crédits évaluatifs représente une atteinte importante au principe de l’autorisation de la dépense par le Parlement : le Conseil d’État a ainsi rappelé que « le caractère évaluatif des crédits destinés à couvrir les dépenses relatives aux intérêts de la dette publique constitue une exception traditionnelle et nécessaire à la compétence du Parlement pour fixer de manière limitative les charges de l’État » ([1]).

Enfin, la mission Remboursements et dégrèvements n’est pas comprise dans le périmètre des normes « zéro volume » et « zéro valeur ».

2.   Cette mission permet de suivre l’ensemble des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux

La gestion d’une part très importante des dépenses retracées dans la mission laisse à l’administration une marge de manœuvre faible, voire nulle. Au sein du programme 200, la seule action n° 11, qui rassemble les remboursements et les restitutions dus à la mécanique de l’impôt, s’élève à 70,3 milliards d’euros pour 2019, soit 51,8 % des crédits de la mission.

Le projet annuel de performances pour 2019 rappelle que la mission « comporte deux programmes dont les stratégies similaires répondent à un objectif unique et commun (…) : permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements d’impôts le plus rapidement possible, tout en garantissant le bien-fondé des dépenses au regard de la législation. L’amélioration de la qualité du service rendu se traduit, notamment pour les usagers professionnels, par une gestion plus souple de leur trésorerie qui améliore leur compétitivité ».

L’enjeu de la mission est donc de permettre une présentation claire et un suivi efficace des remboursements et dégrèvements relatifs aux différents impôts, dans le respect des principes de sincérité budgétaire et d’image fidèle.

À cette fin, le programme 200 « identifie les dépenses en atténuation de recettes ayant trait aux impôts d’État. Il retrace les dépenses budgétaires résultant de l’application des règles fiscales lorsqu’elles conduisent à la mise en œuvre de dégrèvements d’impôts, de remboursements ou restitutions de crédits d’impôt, de compensations prévues par des conventions fiscales internationales [et] enregistre en outre un certain nombre d’opérations comptables liées aux remises gracieuses, annulations, admissions en non‑valeur de recettes, ou aux remises de débets », tandis que, de manière similaire, le programme 201 « finance les dépenses correspondant aux dégrèvements d’impôts locaux, ainsi que celles liées à des opérations comptables (remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes) ».

La présentation budgétaire retenue vise à isoler les dépenses en atténuation de recettes portant sur les impôts d’État et les impôts locaux, afin de pouvoir les identifier clairement et d’obtenir une information détaillée à leur sujet.

Les indicateurs de performance définis à l’échelle de la mission traduisent cette recherche d’amélioration de la qualité du service public à travers la réduction du délai de traitement des demandes transmises à l’administration : remboursement de crédit de TVA, restitution de trop-versé d’IS, taux de réclamation contentieuse en matière d’impôt sur le revenu et de contribution à l’audiovisuel public, notamment.

indicateurs de performance
de la mission Remboursements et dÉGRÈvements

(en %)

Programme	Indicateur (*)	2016	2017	2018 (p)	2019 (p)	Cible 2020
200	Part des demandes de remboursement de crédit de TVA et des restitutions de trop versé d’IS, ayant reçu une suite favorable ou partiellement favorable, traitées dans un délai égal ou inférieur à 30 jours	88,9	89,93	80	80	80
	Ancienneté des demandes de remboursement de crédit de TVA non imputable qui ont fait l’objet d’un remboursement (partiel ou total) dans un délai strictement supérieur à 30 jours	58	62	60	60	60
	Taux net de réclamations contentieuses en matière d’IR et de contribution à l’audiovisuel public des particuliers traitées dans un délai de 30 jours par les services locaux	97,3	97,25	94,6	94,6	94,6
201	Taux net de réclamations contentieuses relatives à la taxe d’habitation traitées dans le délai de 30 jours par les services locaux	98,1	98,19	95,5	95,5	95,5

(*) Les indicateurs mesurent tous l’atteinte de l’objectif « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible », identique pour les deux programmes.

Source : rapport annuel de performances.

À compter de 2017, il a été proposé d’abaisser la cible des indicateurs avec pour objectif d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers, sous l’angle de la qualité de traitement du dossier, en leur donnant davantage de temps pour fournir les justificatifs nécessaires à l’appui de leurs réclamations et en leur permettant de clarifier, si nécessaire, les termes de leurs demandes.

La Rapporteure spéciale s’interroge sur l’incidence des baisses d’effectifs sur la capacité de l’administration fiscale à traiter les délais dans les temps : l’abaissement de l’objectif, sous couvert d’une meilleure « qualité de service », n’est-il pas la conséquence de la réduction continue des effectifs de Bercy ?

3.   La vision proposée par l’administration dans les documents budgétaires est essentiellement comptable et n’a pas vocation à apporter une analyse économique des dispositifs fiscaux retracés dans la mission

La vision proposée par l’administration dans les documents budgétaires relatifs à la mission Remboursements et dégrèvements est donc essentiellement comptable, et non économique, puisque celle-ci s’attache à retracer fidèlement, et de manière synthétique, les remboursements, restitutions et dégrèvements relatifs à chaque impôt, mais pas à en évaluer l’efficacité, le coût total, ou la pertinence.

Le projet annuel de performances n’a donc pas vocation à se substituer au tome II de l’Évaluation des voies et moyens, relatif aux dépenses fiscales. Ce document, annexé à chaque projet de loi de finances, « permet de donner une information exhaustive sur les dispositifs de “dépenses fiscales”, en détaillant notamment leur impact global sur les recettes du budget de l’État et en expliquant l’évolution de leur coût depuis le dernier projet de loi de finances ». Il présente, également, pour chaque dépense fiscale, l’objectif de politique publique poursuivi, la mission de rattachement, le nombre de bénéficiaires, ou encore la qualité de la prévision de son coût. Ces éléments constituent une masse d’information importante et utile au Parlement.

Ce projet annuel de performances n’a pas non plus pour objectif de remplacer le jaune budgétaire Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, qui rassemble et synthétise les informations relatives aux dégrèvements d’impôts locaux et à leur compensation financière, mais également aux concours de l’État aux collectivités, aux subventions des ministères ou à la fiscalité transférée, offrant ainsi un aperçu global et consolidé de ces transferts.

4.   L’information du Parlement pourrait être améliorée

Cette vision comptable s’oppose ainsi à une autre approche, plus analytique, qui impliquerait de distinguer entre les remboursements et dégrèvements qui constituent une véritable dépense, ceux qui constituent une simple atténuation de recettes, et ceux qui ne peuvent être considérés ni comme l’une, ni comme l’autre.

Les remboursements et dégrèvements sont présentés en atténuation des recettes fiscales brutes du budget général de l’État dans le tableau d’équilibre du budget. Cette présentation a le mérite de faire apparaître le montant des recettes fiscales brutes et nettes, tout en isolant clairement les remboursements et dégrèvements.

 

Pourtant, dans ses notes d’exécution budgétaire (NEB) portant sur la mission Remboursements et dégrèvements ([2]), la Cour des comptes estime régulièrement que ces dépenses devraient recevoir un traitement et une présentation différents :

– certains remboursements et dégrèvements devraient être enregistrés en déduction des recettes fiscales brutes et non en dépense : il s’agit des dépenses relevant de la mécanique de l’impôt, qui « devraient être comptabilisées directement en minoration des recettes », et des dépenses relevant de l’action Politiques publiques, qui « ne recensent que les fractions des crédits d’impôt qui sont restituées aux contribuables [et] qui, à elles seules, n’ont pas de signification » ;

– à l’inverse, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux « constituent de vraies dépenses pour l’État », et « la Cour recommande depuis 2011 de ne pas les déduire des recettes fiscales brutes dans la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure dans les lois de finances » ;

– enfin, selon la Cour, certains remboursements et dégrèvements « ne traduisent ni une recette ni une dépense » : dans certaines situations (admission en non-valeur, remise de débets, dation en paiement, notamment), « “l’apurement comptable” de la créance nécessite l’enregistrement d’une recette comme si la créance était recouvrée. Pour ne pas déséquilibrer le budget de l’État, cette recette “artificielle” est compensée par l’enregistrement d’une dépense, tout aussi artificielle, dans la mission Remboursements et dégrèvements. La Cour estime que ces opérations ne devraient pas être retracées dans la comptabilité budgétaire, car elles ne correspondent à aucun mouvement de trésorerie.

La Cour recommande dès lors :

– de ne plus faire figurer dans les dépenses de la mission celles relevant de la mécanique de l’impôt ainsi que celles retracées dans l’action Politiques publiques ;

– de modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances, en déduisant des recettes fiscales brutes les seuls remboursements et dégrèvements d’impôt d’État ;

– de fixer le calendrier de mise en œuvre de l’alignement de l’architecture du programme 201 sur celle du programme 200 ;

– de retracer dans le PAP et dans le RAP les admissions en non-valeur par année de prise en charge comptable de la créance et par impôt.

Ces observations sont pertinentes pour certaines, et la Rapporteure spéciale souligne que l’architecture budgétaire de la mission pourrait effectivement être améliorée. Il est néanmoins nécessaire de distinguer selon les situations.

● Concernant la première recommandation, relative aux actions Mécanique de l’impôt et Politiques publiques, la Rapporteure spéciale souligne que la présentation actuellement retenue par le Gouvernement permet au Parlement d’obtenir des informations utiles. La contraction des recettes brutes et des remboursements et dégrèvements ne dégrade pas particulièrement la lisibilité de l’ensemble du tableau, mais la contraction des recettes brutes et des remboursements et dégrèvements aurait nécessairement pour conséquence d’amoindrir l’information transmise au Parlement au sujet de l’impôt.

L’administration fiscale a également précisé que les systèmes d’information ne permettaient pas, en l’état, d’identifier précisément et comptablement les remboursements et dégrèvements occasionnés par chaque impôt. L’information présentée pourrait dès lors se révéler inexacte.

La Rapporteure spéciale estime donc que cette présentation, qui intègre les actions relatives à la mécanique de l’impôt ainsi qu’aux politiques publiques, est satisfaisante, tout comme sa présentation en atténuation de recettes dans le tableau d’équilibre du budget général.

● Concernant la deuxième recommandation, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux constituent de véritables dépenses de l’État. De tels transferts aux collectivités territoriales pourraient donc ne pas être présentés en déduction des recettes fiscales brutes dans le tableau d’équilibre, même si leur suivi au sein de la mission Remboursements et dégrèvements n’est pas remis en cause.

Les arguments soulevés par l’administration sont compréhensibles, mais ne permettent pas de justifier la présentation actuellement retenue concernant les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux :

– l’administration considère qu’à l’instar des prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités locales, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux devraient être déduits des recettes brutes ; la Cour souligne que cette présentation n’est pas justifiée, car les PSR sont déduits après le calcul des recettes fiscales nettes de l’État ;

– l’administration soutient que le rattachement des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux aux dépenses dégraderait la lisibilité des dépenses et affaiblirait leur pilotage budgétaire ; la Cour rappelle que, si cet argument a pu présenter une véritable pertinence du fait de l’évolution heurtée de ces sommes au moment de la réforme de la taxe professionnelle, ces variations se sont stabilisées ;

– enfin, l’administration rappelle que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux sont comptabilisés en moindres recettes en comptabilité nationale ; la Cour accepte cet argument, mais souligne que les conventions de la comptabilité nationale ne s’imposent pas à la comptabilité budgétaire.

● La troisième recommandation de la Cour consiste à fixer le calendrier de mise en œuvre de l’alignement de l’architecture du programme 201 sur celle du programme 200.

L’administration souligne que les contraintes budgétaires imposent des choix stratégiques, et, la priorité ayant été donnée à la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, la mise en place de cette recommandation a été repoussée d’autant.

La Rapporteure spéciale est favorable à cette proposition à condition que cela ne dégrade pas la qualité de l’information transmise.

● Concernant la quatrième et dernière recommandation, qui consiste à publier dans les documents budgétaires des informations détaillées relatives aux admissions en non-valeur la Rapporteure spéciale considère que ces éléments sont utiles, et encourage l’administration à les y faire figurer.

5.   Le respect du principe de sincérité budgétaire nécessite de pouvoir évaluer les dépenses de manière fiable, mais la prévision budgétaire peut s’avérer délicate…

Comme le rappelle la Cour des comptes dans un référé portant sur les prévisions de recettes fiscales de l’État et transmis au ministre de l’économie et des finances en 2013 ([3]), « la qualité des prévisions de recettes fiscales a une influence déterminante sur la sincérité des projets de lois de finances. Pour que l’information du Parlement soit satisfaisante et pour que la crédibilité de la programmation budgétaire soit assurée, ces prévisions doivent reposer sur une organisation rigoureuse et des méthodes transparentes ».

La qualité de la prévision des dépenses pour l’année à venir constitue un enjeu d’autant plus important pour la mission Remboursements et dégrèvements que cette mission, qui est dotée de crédits évaluatifs, finance des dépenses contraintes, pour laquelle l’administration ne dispose que d’une très faible marge de manœuvre. Il est nécessaire pour l’administration comme pour le Parlement de disposer, dès le vote de la loi de finances, d’une évaluation fiable des dépenses auxquelles l’État devra nécessairement consentir au cours de l’année.

La fiabilité de la prévision est au cœur du principe de sincérité budgétaire, inscrit à l’article 47-2 de la Constitution, selon lequel « les comptes des administrations sont réguliers et sincères », et précisé par l’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances de 2001.

La sincérité s’apprécie donc au regard « des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF ([4]), le Conseil constitutionnel a tiré de cette formule une conséquence concrète : s’agissant des lois de finances en général, la sincérité est « l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre » ([5]). L’appréciation du juge constitutionnel, assez générale, tient ainsi compte des « aléas » inhérents aux prévisions de recettes ou des « incertitudes particulières » liées à une situation économique dégradée ([6]).

Le Conseil constitutionnel a néanmoins rappelé que, ne disposant pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement, il ne lui appartenait pas « d’apprécier le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement votés » ([7]).

Les écarts les plus significatifs affectent l’évaluation des remboursements et dégrèvements : depuis 2013, les remboursements et dégrèvements exécutés se sont éloignés de 5,3 milliards d’euros à la prévision en moyenne, soit 5,2 %. L’exécution des recettes fiscales nettes est en revanche assez proche de la prévision.

ÉCARTS CONSTATÉS PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS (LR – LFI)

(en milliards d’euros et en %)

	2013	2014	2015	2016	2017	Écart moyen (valeur absolue)
Recettes fiscales brutes	– 24,6 – 6,2 %	– 16,0 – 4,1 %	+ 4,8 + 1,3 %	– 3,6 – 0,9 %	+ 7,0 + 1,7 %	11,2 2,9 %
– Remboursements et dégrèvements	– 9,9 – 10,3 %	– 5,9 – 5,8 %	+ 3,7 + 3,7 %	– 3,2 – 3,2 %	– 3,7 – 3,4 %	5,3 5,2 %
= Recettes fiscales nettes	– 14,6 – 4,9 %	– 10,0 – 3,5 %	+ 1,0 + 0,4 %	– 6,8 – 2,4 %	+ 3,4 + 1,2 %	7,2 2,5 %

Source : lois de finances.

Ces écarts s’expliquent par la méthodologie suivie par l’administration pour évaluer les recettes fiscales et les remboursements et dégrèvements.

Les services évaluent dans un premier temps le montant des recettes fiscales nettes ; les remboursements et dégrèvements sont ensuite simulés à partir de ce premier travail, pour aboutir aux recettes fiscales brutes. La prévision des recettes fiscales nettes est ainsi déterminante, et la mission Remboursements et dégrèvements ne fait pas l’objet d’une prévision en tant que telle.

La direction du budget concentre ses analyses sur le montant des recettes fiscales nettes, qui lui permet de calculer le solde budgétaire.

Au sein du programme 200, l’évaluation des différentes actions pose des difficultés plus ou moins importantes selon les actions :

– l’action n° 12, relative aux politiques publiques, est celle qui présente le moins de difficultés, les dépenses fiscales étant relativement stables au cours du temps ;

– l’action n° 13, consacrée à la gestion de l’impôt, bénéficie également d’une certaine stabilité de la dépense, malgré des difficultés récurrentes concernant le suivi des contentieux fiscaux ;

– l’action n° 11, qui retrace les dépenses dues à la mécanique de l’impôt, est la plus complexe à modéliser pour les services. Pour la taxe sur la valeur ajoutée et pour l’impôt sur les sociétés, l’administration analyse l’évolution d’un agrégat économique qui influence directement la dynamique de chaque impôt (assiette des emplois taxables pour la taxe sur la valeur ajoutée, bénéfice net pour l’impôt sur les sociétés), et évalue, à partir de l’évolution attendue de cet agrégat, le montant des remboursements et dégrèvements à effectuer. Chaque impôt présente néanmoins des difficultés spécifiques : la concentration de l’assiette de l’impôt sur les sociétés affecte la fiabilité de l’évaluation car le comportement inattendu d’une seule grande entreprise peut faire dévier significativement la prévision, tandis qu’en matière de taxe sur la valeur ajoutée, le modèle inclut le rythme de traitement des dossiers par l’administration.

 

L’administration fiscale a précisé que les recettes de taxe sur la valeur ajoutée étaient les plus difficiles à évaluer.

La Rapporteure spéciale salue les efforts accomplis par l’administration fiscale pour renforcer et fiabiliser les outils d’évaluation. L’existence d’écarts entre prévision et exécution reste inévitable du fait de la difficulté à obtenir des prévisions macroéconomiques exactes, de la multiplicité des dispositifs fiscaux, de la diversité des contribuables. Toutefois, si la qualité des prévisions semble avoir atteint un niveau satisfaisant, l’administration doit rester vigilante afin de préserver cette efficacité.

6.   … en particulier concernant le suivi des contentieux fiscaux

Cet exercice s’avère particulièrement délicat pour l’administration lorsqu’il s’agit d’estimer le coût à venir des contentieux fiscaux. Ces contentieux opposent l’État à certains contribuables, personnes physiques comme personnes morales, qui réclament la restitution de sommes indûment reçues, le plus souvent après qu’une disposition législative a été déclarée inconstitutionnelle ou contraire au droit de l’Union européenne.

Lors de son audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale, le directeur général des finances publiques, M. Bruno Parent, a souligné que l’administration avait « beaucoup de difficultés à évaluer [ce qu’elle devait] inscrire à titre de provisions pour une année budgétaire donnée » ([8]). Pour expliquer ces décalages persistants, le directeur général a précisé que « trois acteurs différents sont en effet en présence, dont l’action combinée détermine le niveau de la dépense effective, quand elle s’observe » :

– le juge, d’abord : l’administration ne peut prévoir quand il va se prononcer, ni, dans quel sens, et des incertitudes pèsent donc sur les cas les plus compliqués et les plus litigieux ;

– le justiciable, ensuite : celui-ci doit monter un dossier, ce qui implique de produire les pièces attestant qu’il remplit bien les conditions d’éligibilité au remboursement ; la constitution de ces dossiers peut être complexe ;

– l’administration, enfin : la capacité de traitement des services fiscaux n’est pas illimitée, et face au nombre très important des dossiers dans un contexte de baisse des effectifs, les délais peuvent en être rallongés.

 

 

La question de l’anticipation et de la juste évaluation du coût des contentieux fiscaux n’est pas nouvelle. La récurrence et la multiplication de ces contentieux, entraînant de fait un accroissement tendanciel de leur coût, a conduit la commission des finances de l’Assemblée nationale à créer une mission d’information sur la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État ([9]) , dont la Rapporteure spéciale était membre, et qui a rendu ses conclusions au mois d’octobre.

Comme l’année précédente, la Rapporteure spéciale présentera un suivi détaillé des contentieux fiscaux en cours.

 

   INTRODUCTION

Les dépenses associées aux remboursements et dégrèvements, d’impôts d’État comme d’impôts locaux, connaissent une augmentation continue depuis le début des années 2000 : le taux de croissance annuel moyen de la dépense s’établit à + 3,9 % entre 2001 et 2017, et à + 4,6 % entre 2001 et la prévision 2019.

Ce dynamisme est principalement imputable aux remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui ont presque doublé entre 2001 et 2017, passant de 50,6 milliards d’euros à 99,9 milliards, et devraient poursuivre leur augmentation en 2019, pour s’établir à 115,4 milliards d’euros. Leur croissance s’explique par un recours de plus en plus régulier à la dépense fiscale, et par quelques dispositifs en particulier. La création du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi a ainsi occasionné une augmentation significative de la dépense sur le programme 200 : en 2019, les restitutions de CICE affecteront le programme à hauteur de près de 16 milliards d’euros. Elles devraient diminuer à compter de 2020.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont longtemps été stables, fluctuant autour de 12,5 milliards d’euros entre 2001 et 2017. Ils connaissent en 2018 une forte croissance, du fait de la mise en œuvre du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages, qui sera poursuivie en 2019.

Évolution des remboursements et dégrèvements, depuis 2001

Source : réponses aux questionnaires.

Les principales évolutions entre 2018 et 2019 seront dues :

– à la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, sur le programme 200 relatif aux impôts d’État, pour + 11,5 milliards d’euros, l’essentiel étant porté par la sous-action 12 Politiques publiques ;

– à la diminution du coût associé aux contentieux fiscaux, du fait du dégonflement du contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués, dont les conséquences budgétaires ont été concentrées sur les années 2017 et 2018. En 2019, les dépenses associées à ce contentieux devraient s’élever à 500 millions d’euros, contre 4 milliards en 2018, et seront retracées sur le programme 200 également (sous-action 13 Gestion de l’impôt) ;

– à la montée en charge du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages, sur le programme 201, pour + 3,8 milliards d’euros (action 03 Taxe d’habitation).

 

   Première Partie : Le programme 200
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

● Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État sont en augmentation régulière depuis le début des années 2000, passant de 50,6 milliards d’euros en 2001 à 99,9 milliards en 2017.

Le tableau suivant présente les crédits du programme 200 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crédits du programme 200

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Action 11  Mécanique de l’impôt	57 868	62 395	66 617	66 909	65 660	70 177	70 293	+ 116	+ 0,2 %
Action 12 Politiques publiques	6 515	11 597	13 613	13 001	16 208	21 353	33 178	+ 11 825	+ 55,4 %
Action 13 Gestion des produits	12 827	10 638	11 279	10 708	18 041	16 967	12 359	– 4 608	– 27,2 %
P 200	77 210	84 630	91 509	90 618	99 909	108 497	115 830	+ 7 333	+ 6,8 %

Source : réponses aux questionnaires.

● Pour 2019, la dépense du programme 200 est attendue en augmentation de 7,3 milliards d’euros par rapport à 2018 (+ 4,8 %). Le taux de croissance annuel moyen de la dépense entre 2013 et 2019 s’établit ainsi à + 7,5 %.

Le programme 200 comporte trois actions :

– l’action 11 Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt, pour l’essentiel des excédents de versements d’impôts sur les sociétés ou de remboursements de crédits de TVA ;

– l’action 12 Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques, qui retrace la part restituée des crédits d’impôts ;

– l’action 13 Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État, qui traduit les dégrèvements contentieux et gracieux, les erreurs de l’administration fiscale, les admissions en non-valeur, les dations en paiement ou encore les intérêts moratoires.

Depuis 2013, la hausse de la dépense constatée à au niveau du programme est principalement due à l’action 12, du fait de la montée en charge progressive du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) jusqu’en 2018, et de la mise en place du prélèvement à la source à partir de 2019, et dans une moindre mesure à la hausse de la dépense sur l’action 11, là encore en raison de la mise en œuvre du CICE.

La mise en œuvre du prélèvement à la source affectera principalement l’action 12 (sous-actions 200-12-02 et 200-12-08) à hauteur de 11,3 milliards d’euros. Les actions 11 et 13 seront également concernées par la mise en œuvre du prélèvement à la source, mais dans une moindre mesure : une nouvelle sous-action sera créée au sein de chacune de ces actions, à hauteur de 100 millions d’euros chacune.

I.   L’action 11 Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt

● Le tableau suivant présente l’évolution de chaque sous-action
depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crédits de l’action 11 du programme 200

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
11-01 IS	10 554	14 523	16 898	16 573	14 559	17 950	16 466	– 1 484	– 8,3 %
11-02 TVA	47 008	47 607	49 532	50 148	50 916	52 018	53 523	+ 1 505	+ 2,9 %
11-03	177	19	10	8	2	5	–	– 5	– 100 %
11-04 Autres	129	246	177	180	182	204	204	–	–
11-05 PAS	–	–	–	–	–	–	100	+ 100	–
Action 11	57 868	62 395	66 617	66 909	65 660	70 177	70 293	+ 116	+ 0,2 %

Source : réponses aux questionnaires.

● Pour 2019, les crédits de l’action 11 relative à la mécanique de l’impôt s’élèveront à 70,3 milliards d’euros, en quasi-stabilité par rapport à 2018 (+ 116 millions d’euros, soit + 0,2 %), et en forte augmentation par rapport à 2013 (+ 12,4 milliards d’euros, soit + 21,4 %).

L’évolution entre 2018 et 2019 s’explique par :

– une baisse des restitutions d’impôts sur les sociétés (– 1,5 milliard d’euros), du fait d’une évolution légèrement plus dynamique du bénéfice fiscal attendue entre 2017 et 2018, de la non-reconduction des contributions exceptionnelles et additionnelles votées dans la première loi de finances rectificative pour 2017 ([10]), et de la diminution des imputations de créances de CICE induites par la baisse d’un point du taux pour 2018 ;

– compensée par une hausse des restitutions de crédits de TVA (+ 1,5 milliard d’euros) ;

– la création d’une nouvelle action en matière d’impôt sur le revenu afin d’accompagner la mise en place du prélèvement à la source, qui permettra, selon le projet annuel de performances, « d’accueillir les remboursements et dégrèvements de trop versé d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux (constatés à l’émission du rôle) ».

Par rapport à 2013, la hausse de la dépense s’explique par une croissance régulièrement des restitutions d’impôts sur les sociétés (+ 5,9 milliards d’euros), du fait de la montée en charge du CICE, et de la croissance des restitutions de crédits de TVA (+ 6,5 milliards d’euros).

II.   L’action 12 Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques

● Pour 2019, les crédits de l’action 12 relative aux politiques publiques sont en forte augmentation par rapport à 2018, du fait de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu (+ 10,8 milliards d’euros) et dans une moindre mesure, à la hausse de la dépense des remboursements en matière d’impôts sur les sociétés (+ 427 millions) et de TICPE (+ 600 millions).

Par rapport à 2013, la dépense aura été multipliée par six, du fait de la mise en œuvre du CICE à partir de 2014, et du prélèvement à la source (PAS) en 2019.

La mise en œuvre du PAS affecte deux sous-actions de l’action 12, pour + 11,2 milliards d’euros :

– l’action 200-12-02 Impôt sur le revenu, du fait de l’imputation du crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR), pour + 6,9 milliards, et de moindres restitutions de crédits d’impôts, pour
– 1,2 milliard ;

– l’action 200-12-08 Acomptes de crédits et de réductions d’impôts sur le revenu, créée en 2019, pour + 5,5 milliards.

● Le tableau suivant présente les crédits de l’action 12 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crédits de l’action 12 du programme 200

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
12-01 PPE	1 882	1 951	1 962	37	4	–	–	–	–
12-02 IR	1 459	2 108	2 372	2 696	2 625	3 647	8 933	+ 5 286	+ 145 %
12-03 IS	1 894	6 267	8 058	8 891	11 977	15 651	16 078	427	– 2,7%
12-04 TICPE	787	760	706	758	1 008	1 500	2 100	600	+ 40 %
12-05 TICGN	3	3	1	2	2	3	2	– 1	– 33 %
12-06 CAP	490	508	514	617	592	552	552	–	–
12-08 PAS	–	–	–	–	–	–	5 513	+ 5 513	–
Action 12	6 515	11 597	13 613	13 001	16 208	21 353	33 178	+ 11 825	+ 55,4 %

Source : réponses aux questionnaires.

A.   LES SOUS-actions 200-12-02 eT 200-12-08 relatives À l’impÔt sur le revenu

● En 2019, la mise en œuvre du prélèvement à la source aura des conséquences importantes sur les montants de crédits d’impôts restitués :

– d’une part, en raison de la création du crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement, pour 6,9 milliards d’euros (sous-action 200‑12‑02) ;

– d’autre part, du fait du versement anticipé d’acomptes pour certains crédits et réductions d’impôt, qui aura deux impacts de sens contraire :

– le versement d’un acompte égal à 60 % du crédit ou de la réduction d’impôt de l’année précédente aura pour conséquence une hausse de la dépense, pour + 5,6 milliards d’euros, enregistrée sur la nouvelle action 200-12-08 ;

– en sens inverse, l’octroi de cette avance conduira mécaniquement à une diminution des restitutions restant à opérer pour les crédits et réductions d’impôt concernés, à hauteur de – 1,2 milliard d’euros, sur la sous-action 200-12-02.

1.   La sous-action 200-12-02 Impôt sur le revenu

● Les principaux dispositifs fiscaux donnant lieu à restitution d’impôt sur le revenu, retracés dans l’action 200-12-02, sont présentés dans le tableau suivant. Seule la part restituée est retracée dans la mission Remboursements et dégrèvements : la somme de la part restituée et de la part imputée représente le montant total de la dépense fiscale occasionnée par le dispositif, qui figure dans le tome II des Voies et moyens.

Évolution de la Sous-action 200-12-02 : impÔt sur le revenu

(en nombre de bénéficiaires et en millions d’euros)

	Nombre de bénéficiaires 2016 (1) (en millions)	2017 exécuté		2018 révisé		2019 prévu
		Part restituée	Part imputée	Part restituée	Part imputée	Part restituée	Part imputée
Crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR)	–	–	–	–	–	6 900	–
CI au titre de l’emploi d’un salarié à domicile	1,61	290	1 770	1 430	3 235	860	3 900
CITE	1,23	721	961	800	1 150	371	634
CI égal au prélèvement forfaitaire obligatoire (PFU à compter de 2019)	11,20	577	3 276	501	3 067	228	3 137
CICE	0,41	231	611	234	640	225	649
CI pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans	1,81	510	690	510	690	207	993
CI en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique	0,01	26	6	30	7	28	9
CI pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur de l’aide aux personnes	0,07	33	29	30	34	27	40
CI en faveur de l’apprentissage	0,04	24	17	21	14	21	14
CI au titre des intérêts d’emprunt supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale	0,24	62	85	22	26	19	29
CI au titre des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives des salariés	1,47	28	124	27	124	13	138
CI au titre des dépenses engagées par les exploitants agricoles pour assurer leur remplacement	0,03	12	5	12	6	12	6
CI au titre des dépenses engagées pour la formation du chef d’entreprise	0,16	10	25	10	26	9	27
CI à raison des intérêts des prêts souscrits entre le 01/09/2005 et le 31/12/2008en vue du financement de leurs études par les personnes âgées de vingt-cinq ans au plus	0,01	0,2	0,3	0,1	0,2	0,1	0,2
CI prime d’assurance contre les impayés de loyers	0,03	1	3	-	-	-	-
Total des dispositifs présentés (hors CIMR)	–	2 525	7 602	3 627	9 019	2 020	9 576
Total des dispositifs présentés		2 525	7 602	3 627	9 019	8 920	9 576

(1) Il s’agit du nombre de bénéficiaires de la dépense fiscale (et non ceux ayant fait l’objet d’une restitution).

Source : réponses aux questionnaires.

● En 2019, les dépenses sont attendues à 8,9 milliards d’euros, en augmentation de + 5,3 milliards d’euros par rapport à 2018, du fait principalement de la mise en œuvre du prélèvement à la source.

Concernant les autres dispositifs, le montant de la dépense fiscale évolue généralement peu, dans un contexte de stabilité de la législation applicable. Le montant de la dépense fiscale associée au crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) connaît toutefois une très forte diminution (de 1,9 milliard d’euros en 2018 à 1 milliard en 2019, soit une baisse de 850 millions d’euros), du fait de la réforme du dispositif intervenue dans la loi de finances initiale pour 2018.

● L’action 200-12-02 sera fortement affectée par la mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. L’impact est double.

Premièrement, afin d’assurer la transition entre les deux systèmes en 2019, et d’éviter la double contribution aux charges publiques au titre de l’impôt sur le revenu, un crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement a été mis en place (CIMR). Égal à l’impôt sur le revenu afférent aux revenus non exceptionnels perçus ou réalisés en 2018 et inclus dans le champ d’application du prélèvement à la source, le CIMR permet d’annuler ces impôts. L’excédent éventuel sera restitué aux contribuables. Cet excédent a été évalué par l’administration fiscale à 6,9 milliards d’euros.

Deuxièmement, en sens inverse, le versement de l’acompte sur crédits et réductions d’impôt, retracé dans la sous-action 200-12-08 (détaillée au 2 du présent A), occasionnera de moindres restitutions de crédits d’impôts, dès lors que la reprise de l’acompte lors de la liquidation de l’impôt en juillet 2019 entraîne mécaniquement une augmentation de la capacité à imputer les crédits d’impôts. Sur l’action 200-12-02, cet impact a été évalué à – 1,2 milliard d’euros.

Ce mécanisme explique en grande partie la diminution significative de la part restituée de certains crédits d’impôt entre 2018 et 2019. Par exemple, concernant le crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile, ses bénéficiaires feront l’objet d’un versement au titre de l’acompte en 2019 (à hauteur de 2,7 milliards d’euros, retracés dans la sous-action 200-12-08). De ce fait, la part restituée diminuera nettement (– 570 millions d’euros, à 870 millions).

En revanche, le coût total associé à cette dépense fiscale totale devrait augmenter entre 2018 et 2019 (de 4 665 millions à 4 760 millions d’euros, soit + 95 millions).

L’impact final du prélèvement à la source sur la sous-action 200-12-02 s’élèvera ainsi à 5,7 milliards d’euros (+ 6,9 milliards d’euros au titre du CIMR, – 1,2 milliard de moindres restitutions au titre de l’acompte).

2.   La sous-action 200-12-08 Acomptes de crédits et de réductions d’impôt sur le revenu (prélèvement à la source)

● Dès janvier 2019, les contribuables bénéficieront d’un acompte égal à 60 % du crédit ou de la réduction d’impôt de l’année précédente – c’est-à-dire du crédit ou de la réduction d’impôt payé en 2018, au titre des dépenses engagées en 2017.

Ce dispositif a pour objectif de faire bénéficier aux ménages d’une avance de trésorerie supplémentaire.

Ce mécanisme avait été intégré dès la loi de finances pour 2016 à l’article 1665 bis du code général des impôts ([11]). L’article 3 du présent projet de loi de finances étend le champ des réductions et des crédits d’impôt concernés, et double le taux de l’acompte versé aux contribuables.

CHAMP D’APPLICATION DE L’ACOMPTE PRÉVU À L’ARTICLE 1665 BIS DU CGI
SUR LES AVANTAGES FISCAUX ACQUIS AU TITRE DE L’ANNÉE N – 1

		Droit existant	Dispositif proposé
Crédits d’impôt	Crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants (article 200 quater B du CGI)	30 %	60 %
	Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile (articles 199 sexdecies du CGI)
	Crédit d’impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales (article 199 quater C du CGI)	Non proposé
Réductions d’impôt	Réduction d’impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI)
	Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (b à e du 2 de l’article 199 undecies A du CGI)
	Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (dite réduction d’impôt « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI)
	Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs, dite réduction d’impôt « Scellier » (article 199 septvicies du CGI)
	Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires, dite réduction d’impôt « Pinel » (article 199 novovicies du CGI)
	Réduction d’impôt au titre des dons faits par les particuliers (article 200 CGI)

Source : d’après le tableau de la page 84 du rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2019, par M. Joël Giraud, Rapporteur général, Tome II, n° 1302.

● Dans le rapport fait sur la première partie du projet de loi de finances pour 2019 ([12]), le rapporteur général relève toutefois que « le fait que l’extension du dispositif d’acompte à des réductions d’impôt, dont la nature et le fonctionnement semblent peu adaptés à un mécanisme d’acompte, et le doublement de son taux sont susceptibles de poser, en pratique, quelques difficultés » :

– premièrement, le dispositif proposé est susceptible de « donner lieu à des situations difficiles, pour les contribuables non imposables ou qui le seraient devenus entre deux années d’imposition. Il faut donc s’attendre à ce que les sommes soient, dans pareils cas, restituées par les contribuables concernés » ;

– deuxièmement, le doublement du montant de l’acompte « augmente, mécaniquement, l’ampleur des régularisations – et donc des restitutions –, le cas échéant, dans des proportions significatives », ce qui pourrait occasionner des difficultés à recouvrer, « en particulier dans le cas où les avantages acquis auraient évolué́ à la baisse » ;

– troisièmement, le dispositif d’acompte « s’accommode mal de dépenses non récurrentes ».

La Rapporteure spéciale a obtenu des informations concernant le montant des acomptes opérés et le revenu fiscal de référence des contribuables bénéficiaires, présentés dans le tableau suivant.

Bénéficiaires de l’avance de Crédits et de réductions d’impôt, par dispositif

	Nombre de bénéficiaires	Montant total de l’avance (en M€)	Montant moyen de l’avance (en €)	Montant médian de l’avance (en €)	RFR moyen des bénéficiaires (en €)	IR moyen des bénéficiaires (en €)
CI lié à l’emploi d’un salarié à domicile	4 004 626 (1)	2 701,5	675	419	56 837	6 022
CI lié à la famille (garde d’enfants de moins de 6 ans)	1 688 560	667,8	395	345	43 347	1 918
RI pour dépenses de dépendance (EHPAD)	151 043	139,7	925	1 117	40 189	1 717
RI en faveur de l’investissement locatif (Pinel, Duflot, Scellier, investissement social et logement dans les DOM, Censi-Bouvard)	423 582	1 160,0	2 739	2 421	96 292	10 222
CI et RI en faveur des dons aux œuvres, des personnes en difficulté et des cotisations syndicales	5 026 019	945,3	188	73	55 146	5 527
Total	–	5 614,2 (2)	–	–	–	–

(1)  L’écart avec le nombre de bénéficiaires présenté dans le tableau « Évolution de la sous-action 200-12-02 : Impôt sur le revenu », qui s’élève à 1,6 million d’euros pour 2016, s’explique par le fait que les évolutions intervenues en loi de finances pour 2017 (transformation de la RI en CI et généralisation à l’ensemble des contribuables, le dispositif étant jusque-là réservé aux personnes exerçant une activité professionnelle ainsi qu’aux demandeurs d’emploi). D’après le Tome II des Voies et moyens annexé au PLF pour 2019, la RI au titre de l’emploi d’un salarié à domicile – non retracée dans la mission Remboursements et dégrèvements car ne donnant pas lieu à restitution – a bénéficié en 2017 à 2,3 millions de ménages, pour un montant de dépense fiscale évalué à 1,4 milliard d’euros. Cette RI a disparu en 2018 au profit du CI. En 2017 toutefois, les deux dispositifs coexistaient encore : la RI (2,3 millions de bénéficiaires) et le CI (1,6 million), bénéficiant, cette année-là, à 3,9 millions de contribuables.

(2) L’écart entre le montant total de 5,6 milliards d’euros présenté ici et le montant de la sous-action évalué dans le projet annuel de performances pour 2019 s’explique par le fait qu’au moment de l’édition du PAP, les RI Censi-Bouvard n’avaient pas encore été intégrées au dispositif d’acompte.

Source : réponses aux questionnaires.

 

Ces éléments suggèrent que le dispositif proposé pourra constituer une aide en trésorerie non négligeable dans certains cas :

– concernant le crédit d’impôt lié à la famille, le montant moyen de l’acompte versé s’élève à 395 euros (soit 21 % de l’impôt sur le revenu acquitté par les bénéficiaires) ;

– concernant la réduction d’impôt pour dépenses de dépendance, le montant de l’acompte versé atteint 925 euros (soit 54 % de l’impôt sur le revenu acquitté par les bénéficiaires).

Le Rapporteur général  ([13]) rappelle que les estimations réalisées au moment du PLF pour 2017 indiquaient que l’acompte, qui couvrait alors les seuls crédits d’impôt relatifs à l’emploi à domicile et aux frais de garde des jeunes enfants, serait versé à environ 3 millions de foyers fiscaux, pour un montant total de 1,3 milliard d’euros. L’ampleur des régularisations était estimée à 100 millions d’euros. La Rapporteure spéciale relève que l’élargissement des dispositifs concernés par l’acompte et le doublement du taux sont susceptibles d’augmenter significativement ce montant.

L’article 1665 bis du CGI, institué par la loi de finances initiale pour 2017 ([14]), prévoit un dispositif permettant de limiter le montant de l’avance versée au bénéfice des ménages dont le taux de prélèvement à la source est nul en application du II de l’article 204 H du CGI (contribuables dont l’IR dû au titre des deux dernières années était nul, et dont les revenus sont inférieurs à 25 000 € par part).

Pour ces ménages, la part restituée en 2019 s’élèvera à 60 % (actuellement 30 %) de la différence entre, d’une part, la somme des avantages fiscaux dont ils bénéficient (crédits et réductions d’impôt entrant dans le champ de l’avance), et d’autre part du montant de l’impôt sur le revenu de l’année précédente.

B.   La sous-action 200-12-03 ImpÔt sur les sociÉtÉs

● Les principaux dispositifs fiscaux donnant lieu à restitution d’impôt sur les sociétés, retracés dans l’action 200-12-03, sont présentés dans le tableau suivant. Seule la part restituée est retracée dans la mission Remboursements et dégrèvements : la somme de la part restituée et de la part imputée représente le montant total de la dépense fiscale occasionnée par le dispositif, qui figure dans le tome II des Voies et moyens.

Sous-action n° 200-12-03 : CrÉdit d’impÔt en matiÈre d’impÔt sur les sociÉtÉs

(en millions d’euros)

	Nombre de bénéficiaires 2017 (1)	2017 exécuté		2018 révisé		2019 prévu		Bénéficiaire final
		Part restituée	Part imputée	Part restituée	Part imputée	Part restituée	Part imputée
CICE	561 591	7 252	7 320	10 359	8 555	10 606	8 223	Entreprises
CI en faveur de la recherche (y compris CII)	17 735	4 001	2 305	3 962	2 299	4 021	2 345	Entreprises
Prêt à taux zéro et Prêt à taux zéro renforcé (PTZ et PTZ+)	250	101	645	719	203	866	244	Ménages
CI pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques	309	154	3	154	3	154	3	Entreprises
CI en faveur de l’apprentissage	69 627	124	46	124	46	124	46	Entreprises
CI en faveur des investissements productifs outre-mer	480	66	17	66	17	66	17	Entreprises
CI pour dépenses de production d’œuvres audiovisuelles	137	50	3	50	3	50	3	Entreprises
CI famille	3 642	49	52	49	52	49	52	Ménages
CI pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées par des entreprises de production exécutives	26	44	< 0,5	44	< 0,5	44	< 0,5	Entreprises
CI pour investissement en Corse	2 640	28	17	28	17	28	17	Entreprises
CI pour dépenses de conception de nouveaux produits exposés par les entreprises exerçant les métiers de l’art	1 737	21	3	21	3	21	3	Entreprises
CI pour la production phonographique	163	10	2	10	2	10	2	Entreprises
CI pour les entreprises de création de jeux vidéo	19	9	< 0,5	9	< 0,5	9	< 0,5	Entreprises
Eco-prêt à taux zéro (Éco-PTZ)	78	8	45	8	36	7	34	Ménages
CI au titre des dépenses engagées pour la formation du chef d’entreprise	29 694	7	7	7	7	7	7	Entreprises
CI pour dépenses de production de spectacles vivants musicaux ou de variétés	351	7	2	7	2	7	2	Entreprises
CI au titre des investissements réalisés dans le secteur du logement social en outre-mer	2	7	< 0,5	7	< 0,5	7	< 0,5	Ménages
CI pour le rachat des entreprises par les salariés	34	1	< 0,5	1	< 0,5	1	< 0,5	Entreprises
CI en faveur de l’agriculture biologique	597	1	< 0,5	1	< 0,5	1	< 0,5	Entreprises
CI pour dépenses de prospection commerciale	1 157	17	6	17	6	–	–	–
CI en faveur de l’intéressement	815	4	6	4	6	–	–	–
CI en faveur des maîtres-restaurateurs	1 113	4	1	4	1	–	–	–
Total des dispositifs présentés	–	11 965	10 480	15 651	11 258	16 078	10 998	–

(1) Il s’agit du nombre de bénéficiaires de la dépense fiscale (et non ceux ayant fait l’objet d’une restitution).

Seule la partie des dépenses afférente aux entreprises à l’impôt sur les sociétés figure dans ce tableau pour ce qui concerne les dispositifs également applicables aux entreprises individuelles soumises à l’impôt sur le revenu, dans le cas du crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage notamment.

Source : réponses aux questionnaires.

● Les crédits de la sous-action n° 200‑12‑02 Impôt sur les sociétés ont été multipliés par huit depuis 2013, du fait de la mise en œuvre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, principalement.

Les dépenses sont attendues à 16,1 milliards d’euros en 2019, en augmentation de + 0,4 milliard par rapport à 2018.

Les dispositifs fiscaux connaissent une assez grande stabilité, en raison de la stabilité de législation. Les évolutions attendues entre 2018 et 2019 sont relatives :

– au CICE : la part restituée devrait croître légèrement entre 2018 et 2019 (+ 247 millions d’euros, à 10,6 milliards), même si la dépense fiscale totale devrait légèrement reculer (– 85 millions d’euros, à 18 829 euros) ;

– au crédit d’impôt en faveur de la recherche : la part restituée augmenterait de 59 millions d’euros, et la dépense fiscale totale, de 105 millions d’euros ;

– aux prêts à taux zéro (PTZ et PTZ+) : la part restituée augmenterait également, de 147 millions d’euros, atteignant 866 millions d’euros, et la dépense fiscale totale, de 188 millions, atteignant 1,11 milliard. En effet, bien que le dispositif ait été recentré à l’occasion de la loi de finances pour 2018, afin de favoriser la demande de logements neufs et de rénovation de logements anciens des ménages à revenus modestes et intermédiaires, le « coût annuel dispositif devrait néanmoins continuer de croître en 2018 et 2019 en raison de l’impact de l’élargissement du PTZ sur les dernières années (associées à un coût générationnel croissant) » ([15]).

● Le tableau suivant présente la répartition indicative de la dépense associée au CICE sur les différentes sous-actions sur programme 200.

RÉPARTITION estimÉe De la dÉpense associÉe au CICE
SUR LES DIFFÉRENTES SOUS-ACTIONS DU PROGRAMME 200

(en millions d’euros)

	2014	2015	2016	2017	PLF 2018	PLF 2019
Coût du CICE sur la ligne 11-01 (Mécanique IS)	2 466	4 041	4 281	4 392	5 133	4 934
Coût du CICE sur la ligne 12-02 (Politiques publiques IR)	76	195	236	231	250	250
Coût du CICE sur la ligne 12-03 (Politiques publiques IS)	2 104	4 066	4 466	7 252	10 359	10 606
Coût du CICE sur la ligne 13-01 (Gestion de l’impôt IR)	n.c.	n.c.	n.c.	n.c.	n.c.	n.c.
Coût total du CICE sur le programme 200 (1)	4 646	8 302	8 983	11 875	12 045	15 790

(1) Compte non tenu du coût du CICE sur la ligne 200-13-01.

Source : réponses aux questionnaires.

En effet, si les dépenses liées à la mise en œuvre du CICE sont principalement imputables à la mise en œuvre d’une politique publique (action 2), cette mise en œuvre a également un effet direct sur la dépense liée à la mécanique de l’impôt (action 1) selon les principes illustrés dans l’encadré ci‑dessous.

Elles impactent les lignes concernant l’impôt sur le revenu ou l’impôt sur les sociétés suivant le mode d’imposition choisi par la société concernée.

Il doit être entendu que :

– le système d’information de la direction générale des finances publiques permettait de connaître la créance totale de CICE imputée sur l’impôt brut, mais pas de ventiler ce total entre imputation effective sur l’impôt et création ou augmentation du montant des restitutions d’excédents d’impôt sur les sociétés. La répartition estimée est de 60 % de restitutions d’excédents d’IS et de 40 % d’imputation sur le solde ;

– les montants indiqués en matière d’impôt sur les sociétés ne tiennent pas compte des imputations des créances sur les acomptes qui n’impactent pas le programme 200 ;

– il n’existe pas de suivi spécifique des contentieux relatifs au CICE qui donneraient lieu à des remboursements comptabilisés à la sous-action 200-13-01.

● En 2019, les effets budgétaires total du CICE devraient atteindre 18,7 milliards d’euros au titre de l’impôt sur les sociétés.

Effets budgétaires du CICE – impÔt sur les sociÉtÉs

(en milliards d’euros)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Créance au titre de 2013	6,2	1,5	0,0	2,8	0,6
dont imputation au solde	4,2	0,6	0,0	0,1	0,0
dont imputation aux acomptes	0,0	0,2	0,0	0,0	0,0
dont restitution	2,0	0,6	0,1	2,8	0,6
Créance au titre de 2014		10,2	1,2	0,0	4,6	1,0
dont imputation au solde		6,1	0,1	-0,1	0,1	0,0
dont imputation aux acomptes		0,7	0,2	0,0	0,0	0,0
dont restitution		3,4	0,9	0,1	4,4	1,0
Créance au titre de 2015			10,6	1,0	0,0	4,7	1,0
dont imputation au solde			6,3	0,0	-0,1	0,1	0,0
dont imputation aux acomptes			0,8	0,2	0,0	0,0	0,0
dont restitution			3,5	0,8	0,1	4,6	1,0
Créance au titre de 2016				11,0	1,0	0,0	4,9
dont imputation au solde				6,5	0,0	-0,1	0,1
dont imputation aux acomptes				0,9	0,2	0,0	0,0
dont restitution				3,6	0,8	0,1	4,8
Créance au titre de 2017					12,9	1,2	0,4
dont imputation au solde					7,4	0,0	0,3
dont imputation aux acomptes					1,0	0,3	0,0
dont restitution					4,4	1,0	0,1
Créance au titre de 2018						11,8	1,3
dont imputation au solde						6,9	0,2
dont imputation aux acomptes						0,9	0,2
dont restitution						3,9	0,9
Total	6,2	11,7	11,8	14,8	19,1	18,7	7,6
dont imputation au solde	4,2	6,7	6,4	6,5	7,4	6,9	0,6
dont imputation aux acomptes	0	0,9	1	1,1	1,2	1,2	0,2
dont restitution	2	4	4,5	7,3	10,3	10,6	6,8

Source : réponses aux questionnaires.

Ils devraient atteindre 1,1 milliard d’euros au titre de l’impôt sur le revenu (voir le 1 du A relatif à la sous-action 200-12-02).

Effets budgétaires du CICE – impÔt sur le revenu

(en milliards d’euros)

	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Imputation	0,3	0,5	0,6	0,6	0,7	0,7
Restitution	0,1	0,3	0,3	0,3	0,4	0,4
Total	0,4	0,8	0,9	0,9	1,1	1,1

Source : réponses aux questionnaires.

 

 

● La suppression du dispositif à compter des salaires versés au 1er janvier 2019 a pour conséquence de diminuer les dépenses à compter de 2020. En effet, les dépenses à compter de 2020 seront seulement affectées par les millésimes :

– de CICE 2013 (au taux de 4 %), 2014 (au taux de 6 %) et 2015 (au taux de 6 %) de manière marginale ou extrêmement marginale ;

– de CICE 2016 (au taux de 6 %), 2017 (au taux de 7 %) et 2018 (au taux de 6 %) encore disponibles.

C.   La sous-action 200-12-06 Contribution À l’audiovisuel public

● La sous-action 200-12-06 retrace les montants de la compensation versée aux organismes de l’audiovisuel public (CAP) en contrepartie des moindres recettes liées aux mécanismes suivants :

– exonération en faveur des personnes de condition modeste (2° de l’article 1605 bis du code général des impôts, qui accorde un dégrèvement d’office de CAP en faveur des bénéficiaires d’exonération ou de dégrèvements de taxe d’habitation ([16]).

– exonération du fait des droits acquis (3° du même article).

● La dépense attendue en 2019 devrait être proche de celle prévue en 2018. Les tarifs de la contribution à l’audiovisuel public seront stabilisés.

Évolution de la sous-action 200-12-06 :
dÉgrÈvements DE CONTRIBUTION à L’AUDIOVISUEL PUBLIC

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019
Personnes de condition modeste	462,7	510,9	439,8	563,3	583,0	538,0	540,0
Droits acquis	39,3	29,1	47,0	20,6	17,0	14,0	12,0
Autres (1)	– 11,8	– 32,2	27,3	33,2	– 7,8	0,0	0,0
Total	490,2	507,8	514,1	617,1	592,2	552,0	552,0

(1)  écart avec la compensation de dégrèvements effectuée par l’État dans le cadre de la garantie de ressources.

Source : réponses aux questionnaires.

 

La diminution de la dépense entre 2017 et 2018 s’explique principalement par le dégrèvement ponctuel de CAP inscrit à l’article 7 de la loi de finances pour 2018, qui, en l’état du droit, ne produira pas d’effets en 2018.

En effet, cet article vise à faire bénéficier les contribuables qui ont perdu le bénéfice de leur exonération de taxe d’habitation et sont entrés dans le dispositif de « sortie en sifflet » (article 2° du I bis de l’article 1414 du CGI) en 2015, d’un maintien de leur exonération jusqu’à l’application du nouveau dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages.

Pour ces contribuables, l’article susmentionné prévoyait le maintien, en 2017, de l’exonération de taxe d’habitation, au lieu et place de l’abattement de deux tiers, et le maintien du dégrèvement de CAP attaché à cette exonération. Pour 2018 et 2019 en revanche, l’article prévoit le maintien d’un dégrèvement intégral de taxe d’habitation, qui n’emporte pas dégrèvement de CAP. Il en résulte ainsi une baisse de la dépense entre 2018 et 2019.

Néanmoins, l’amendement 2574 du Gouvernement, adopté en séance publique lors de la discussion de la première partie du présent projet de loi de finances, et devenu l’article 3 quater, vise à prolonger en 2018 le bénéfice de l’exonération de CAP pour ces contribuables ainsi que pour ceux étant entrés dans le dispositif de sortie en sifflet en 2016. Le coût de cette mesure s’élèverait à 54 millions d’euros en 2019 (voir éléments détaillés au C du III de la seconde partie).

● La ligne « Autres » s’explique par le fait que les montants versés le sont dans la limite d’un plafond fixé en loi de finances, qui n’aurait pas vocation à s’appliquer en 2019.

D.   La sous-action 200-12-04 TICPE

● Les restitutions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) devraient progresser de nouveau en 2019, du fait de l’accroissement du tarif normal, en application de la trajectoire carbone. Elles s’établiront ainsi à 2,1 milliards d’euros, en hausse de plus de 500 millions d’euros par rapport à 2018.

Évolution de la sous-action 200-12-04 : TICPE

(en millions d’euros)

Dispositif	Nombre de bénéficiaires	2017 exécuté	2018 révisé	2019 prévu
Remboursement d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers (poids lourds, porteurs et tracteurs routiers)	28 900	644,5	1 098	1 543
Remboursements aux exploitants agricoles	n.d.	192	240	240
Remboursement d’une fraction de taxe intérieure de consommation sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs	1 730	108,8	167	220
Taux réduit de taxe intérieure de consommation pour les carburants utilisés par les taxis	24 400	34,5	43	54
Total	–	979,8	1 548	2 057

Source : réponses aux questionnaires.

III.   L’action 13 Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État

A.   des dépenses de natures très diverses

● L’action 13 retrace les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État, qui recouvrent des dépenses de nature diverses, et notamment :

– les dégrèvements gracieux ;

– les restitutions opérées suite à des contentieux fiscaux perdus par l’État, et notamment les contentieux fiscaux de série ;

– les versements réalisés du fait de certaines conventions internationales ;

– les rectifications suite à des erreurs commises par l’administration ;

– les admissions en non-valeur lorsque des créances sont déclarées irrécouvrables ;

– les dations en paiement, les intérêts moratoires, ou encore les remises de débets ;

– les dégrèvements de prélèvement à la source, suite à un contentieux, avant émission des rôles (à partir de 2019).

Ces différentes dépenses ne font pas l’objet d’un suivi individualisé dans la présentation budgétaire : les sous-actions du programme sont parfois relatives à un impôt ou à une catégorie d’impôt (sous-actions 13-01 à 13-05), ou à une opération ou une catégorie de dépense, telles que les ANV ou les intérêts moratoires (sous-actions 13-05 à 13-09). Les dégrèvements contentieux occasionnés par la mise en œuvre du PAS sont retracés dans la sous-action 200‑13‑09, créée à cet effet, en 2019.

La présentation retenue dans le projet annuel de performances rend difficile l’identification et le suivi de ces différentes dépenses, qui représente pourtant des enjeux budgétaires conséquents.

Malgré la variété des opérations retracées dans la sous-action 13, la dépense enregistrée est relativement stable, fluctuant autour de 12 milliards d’euros depuis 2013. Les montants exceptionnels enregistrés en 2017 et 2018 s’expliquent par le coût du contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués, concentré sur la sous-action 13-03 Autres impôts directs et taxes assimilés.

● Le tableau suivant présente l’évolution de chaque sous-action depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crédits de l’action 13 du programme 200

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
13-01 IR	2 320	2 106	2 236	2 071	1 972	2 172	1 835	– 337
13-02 IS	1 145	1 187	1 245	1 162	2 522	2 106	1 432	– 674
13-03 Autres impôts directs	2 967	1 527	1 413	1 454	6 302	5 019	2 200	– 2 819
13-04 TVA	2 300	1 972	2 200	2 136	2 416	2 416	2 416	–
13-05 Autres impôts indirects	675	403	452	679	801	1 150	1 000	– 150
13-06 Autres	578	702	729	660	788	710	710	–
13-07 ANV	1 970	2 296	2 513	2 063	1 916	1 916	1 916	–
13-08 Autres dont intérêts moratoires	872	445	491	483	1 323	1 478	750	– 728
13-09 PAS	–	–	–	–	–	–	100	+ 100
Action 13	12 827	10 638	11 279	10 708	18 041	16 967	12 359	– 4 608

Source : réponses aux questionnaires.

● Les principales évolutions pour 2019 s’expliquent d’une part, par la baisse du coût budgétaire global associé aux contentieux fiscaux de série (sous actions 200-13-02 et 200-13-03) et des intérêts moratoires associés (200‑13‑08) :

– à la baisse, du fait du dégonflement du contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués : le montant des restitutions devrait s’élever à 500 millions d’euros, après 5,25 milliards en 2017, et 4,2  milliards en 2018 (sous-action 200-13-03) ;

– à la baisse également, par le recul des dépenses associées au contentieux dit Stéria par rapport à 2017 et 2018 (sous-action 200-13-02) ;

– à la hausse, par l’augmentation attendue des dépenses associées aux contentieux relatifs au précompte mobilier (affaire dite Accor) et à la contribution au service public de l’électricité (ou CSPE, affaire dite Messer), sur la sous-action 200-13-03 :

– les dépenses associés aux contentieux relatifs au précompte mobilier et aux OPCVM ont été inscrites à hauteur de 600 millions d’euros pour 2019 ;

– les dépenses associées au contentieux relatif à la CSPE devraient s’élever à 100 millions d’euros.

La mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu affectera également l’action 13, du fait :

– d’une baisse des contentieux après émission des impositions initiales, sur la sous-action 200-13-01, en raison d’une baisse attendue des dégrèvements gracieux ;

– d’une hausse des contentieux avant émission des rôles, c’est-à-dire des contentieux avec les tiers collecteurs, pour + 100 millions d’euros sur la sous-action 200-13-09. L’administration fiscale souligne que, si la création d’une sous-action permettra de suivre plus facilement l’évolution montant de ces contentieux dans le temps, il est très difficile, pour la première année, d’en évaluer le coût. Ce montant doit donc être interprété avec précaution.

● Les montants de dégrèvements gracieux qui seront accordés en 2019 sont difficiles à évaluer. À l’occasion de l’examen de la loi de règlement du budget de d’approbation des comptes, la Rapporteure spéciale a procédé à une analyse détaillée des remises gracieuses accordées entre 2011 et 2017. Ce travail d’évaluation pourra être utilement poursuivi l’année prochaine, lorsque seront disponibles des données plus récentes que celles déjà étudiées.

● La Rapporteure spéciale a choisi de détailler plus précisément les évaluations relatives aux contentieux fiscaux, qui présentent des enjeux budgétaires et de gestion importants.

B.   un enjeu budgétaire majeur : les contentieux fiscaux

1.   La provision pour litiges liés à l’impôt dépasse cette année encore les 20 milliards d’euros

Le risque de décaissement fait l’objet d’une provision enregistrée dans le compte général de l’État. Cette provision est réévaluée chaque année.

Au 31 décembre 2017, la provision pour litiges fiscaux s’établit à 20,3 milliards d’euros.

 

RÉPARTITION DE LA PROVISION POUR LITIGES LIÉS À L’IMPÔT, DEPUIS 2007

Source : Rapport de la mission d’information relative à la gestion des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État, octobre 2018, n° 1310, page 91 (lien).

Il convient de rajouter à ce montant de 20,3 milliards les provisions pour litiges associées à deux autres contentieux :

– la provision enregistrée au titre du contentieux en responsabilité dans le cadre de l’affaire Accor (voir le a du 3), pour 1,157 milliard d’euros ;

– la provision enregistrée au titre du contentieux relatif à la contribution au service public de l’électricité (voir le f du 3), pour 1,250 milliard d’euros.

Ces deux provisions portent la provision pour litiges fiscaux et assimilés à 22,7 milliards d’euros.

● L’approche suivie par l’administration en matière de comptabilisation des provisions apparaît prudente. Le risque est évalué en fonction du montant des droits contestés, auxquels l’administration applique un taux de dégrèvement : plus l’éventualité d’un dénouement favorable pour l’État est élevée, plus le risque est faible, et plus le montant provisionné sera bas.

L’administration évalue statistiquement le risque pour les finances publiques à partir de la base informatique « Ericka », qui recense l’ensemble des contentieux fiscaux en cours. Les contentieux sont répartis en trois catégories, qui font chacun l’objet d’une évaluation spécifique :

– les contentieux à forts enjeux, lorsque les montants contestés sont supérieurs ou égaux à 50 millions d’euros : pour ces contentieux, le risque est évalué individuellement, pour chaque affaire ;

– les contentieux de série (ou de masse) : l’administration évalue le risque global que représente l’ensemble des affaires relevant du même contentieux de série, et applique un taux de dégrèvement identique à toutes les affaires relevant de ce contentieux ;

– les autres contentieux : l’administration dispose de séries statistiques qui lui permettent d’évaluer le taux de dégrèvement appliqué de manière historique. Ce taux est appliqué mécaniquement, pour l’ensemble des autres contentieux.

Cette méthodologie semble satisfaisante, mais reste perfectible, comme le rappelait la Rapporteure spéciale à l’occasion de l’examen des crédits pour 2018 ([17]).

La mission d’information relative à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État ([18]) a également relevé que la provision comptable fournit certes des informations utiles sur le risque budgétaire associé aux contentieux, mais qu’elle constitue un outil de gestion « inabouti » et « peu exploitable par le Parlement ». En effet, si cet instrument permet une centralisation, agrégée et a posteriori, de l’information, elle ne rend que partiellement compte du risque encouru, car elle ne comptabilise que les requêtes déjà déposées, tandis que le provisionnement de certains contentieux est tardif.

La Rapporteure spéciale renouvelle le constat formulé l’année précédente et estime que si la méthodologie actuellement utilisée par l’administration fiscale permet de fiabiliser l’évaluation du risque de manière suffisante, celle-ci doit être vigilante et réaliser des provisions prudentes.

2.   Les dépenses associées aux intérêts moratoires présentent un coût élevé, mais en diminution par rapport à 2018

● Les intérêts moratoires présentent en effet un coût très élevé. Le rapport sur la gestion du coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État rappelait ainsi qu’entre 2012 et 2017, en matière fiscale, « le coût total associé aux intérêts moratoires s’est élevé à 2,55 milliards d’euros, soit une dépense annuelle moyenne de 425,1 millions d’euros », et précisait que « ce montant très élevé de dépenses est largement dû aux contentieux fiscaux de série ».

En 2019, le coût des intérêts moratoires, retracé dans la sous-action 200‑13‑08, devrait diminuer par rapport à 2017 et 2018, du fait :

– d’une part, de la diminution des droits restitués au principal dans le cadre du contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués ;

– d’autre part, et dans une moindre mesure, de la baisse du taux des intérêts moratoires votée à l’occasion de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([19]).

Ils resteront néanmoins très élevés : la sous-action 200‑13‑08, qui retrace notamment, et principalement, les dépenses associées aux intérêts moratoires, s’établira à 750 millions d’euros, soit – 573 millions par rapport à 2017 et – 728 millions par rapport à 2018, mais + 277 millions par rapport à la dépense annuelle moyenne constatée entre 2013 et 2016 (+ 60 %).

● À l’occasion de l’examen des crédits pour 2018, la Rapporteure spéciale s’interrogeait sur la pertinence du maintien de taux d’intérêt de retard et moratoires fixes et élevés, dans un contexte de faible inflation et de taux d’intérêt sur la dette publique exceptionnellement bas.

Depuis le 1er janvier 2006, et jusqu’à la fin de l’année 2017, le taux des intérêts de retard, et des intérêts moratoires avait été fixé à 0,4 % par mois, soit 4,8 % par an. À titre de comparaison, en janvier 2006, le taux de l’OAT à 10 ans s’élevait à 3,345 % (émission du 2 janvier 2006), et le taux d’intérêt légal, à 2,11 %. En novembre 2017, le taux de l’OAT à 10 ans s’élevait à 0,761 %, le taux d’intérêt légal des créanciers professionnels, à 0,90 %, et le taux d’intérêt des créanciers particuliers, à 3,94 %.

Taux des intérêts de retard et des intérêts moratoires
comparés aux taux d’intérêt légaux et aux taux des OAT à 10 ans,
entre 2006 et 2017

 

Source : Annexe n° 37 « Remboursements et dégrèvements » au rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, sur le projet de loi de finances pour 2018, par Mme Christine Pires Beaune, Rapporteure spéciale, n° 273, page 46 (lien).

Ces analyses avaient conduit la Rapporteure spéciale à proposer des amendements visant à diviser par deux le taux des intérêts de retard, et des intérêts moratoires, à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2018.

Ces propositions ont finalement été retenues par le Gouvernement dans le second projet de loi de finances rectificative pour 2017.

Les conséquences de la diminution du taux sur le coût des intérêts moratoires se feront sentir progressivement car, le nouveau taux ne s’appliquant que pour l’avenir, les intérêts moratoires courant jusqu’au 31 décembre 2017 se verront appliquer l’ancien taux.

3.   L’essentiel du coût budgétaire associé aux contentieux fiscaux est concentré sur un nombre limité de contentieux de série à fort enjeu

● L’évaluation des montants d’impositions indûment perçues que l’administration devra restituer au titre d’une année donnée constitue un exercice délicat, et l’exécution diffère régulièrement de la prévision inscrite en loi de finances.

La prévision budgétaire est généralement prudente, l’administration fiscale ayant tendance à surévaluer les montants à rembourser aux contribuables dans le cadre d’un contentieux de série. Toutefois, en raison de la multiplication des recours, et notamment des questions prioritaires de constitutionnalité, rendues dans des délais courts ([20]), et de la difficulté à prévoir le sens et l’ampleur de la décision du juge, certains contentieux ne sont pas correctement provisionnés, ni comptablement, ni budgétairement. Le contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués constitue à ce titre un exemple frappant.

● Six contentieux présentent actuellement des enjeux majeurs pour les finances publiques. L’administration fiscale évalue l’enjeu financier global à 26,3 milliards d’euros. L’enjeu financier global intègre les remboursements déjà effectués, ainsi que l’ensemble des droits contestés auprès de l’administration, que la demande soit fondée ou non, et quelle que soit l’issue des éventuelles procédures en cours. Il correspond donc à une évaluation maximale du coût potentiel total (passé, présent et futur) de ces contentieux.

enjeu financier global des contentieux fiscaux de série

(en milliards d’euros)

	Enjeu financier global	Décaissements totaux fin 2016	2017			2018		PLF 2019
			LFI	Révision	Exécution	LFI	Révision
OPCVM	10,0	2,6	1,0	1,0	0,75	1,0	0,45	0,6
Précompte	5,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,8	0,0
de Ruyter (État + ASSO)	0,3	0,18	0,1	0,1	0,07	0	0,05	0,03
Stéria	1,0	0,33	0,3	0,5	0,4	0	0,1	0,08
3 % dividendes	10,0	–	–	–	5,25	5,0	4,2	0,5
CSPE	n.c.	–	–	–	–	–	–	0,1
Total	26,3	3,11	1,40	1,60	6,47	6,8	4,8	1,31

Source : réponses aux questionnaires.

a.   Le contentieux « précompte mobilier » (affaire Accor)

i.   Les origines de l’affaire

● Le contentieux relatif au précompte mobilier porte sur la compatibilité avec le droit européen de l’ancien régime de l’avoir fiscal et du précompte mobilier.

Il sanctionne, sur le fondement de la liberté de circulation des capitaux et de la liberté d’établissement, un avantage fiscal réservé aux sociétés françaises dans le cadre d’une lecture jugée trop favorable aux sociétés résidentes du régime mère-fille.

Ce contentieux est particulièrement ancien. Les premières réclamations ont été formulées au début des années 2000, et la complexité de l’affaire a conduit la CJUE à rendre deux décisions, en 2011 et 2018.

En septembre 2011, suite à une question préjudicielle posée par le Conseil d’État, la CJUE a invalidé le régime français ancien des distributions, dès lors qu’il réservait le bénéfice de l’avoir fiscal aux seuls dividendes de source française.

L’application, par le juge administratif, de l’arrêt de la Cour, a conduit au rétablissement d’une part importante des restitutions déjà opérées au profit de l’État.

Suite à une plainte des requérants, la Commission européenne a saisi la CJUE d’un recours en manquement à l’encontre des arrêts du Conseil d’État.

Le 4 octobre 2018, la CJUE a finalement sanctionné la France au motif que l’imposition subie par les sous-filiales non-résidentes n’était pas prise en compte ([21]). Elle a également critiqué le fait que le Conseil d’État ait omis de poser une question préjudicielle, alors que la question de droit posée ne « s’imposait pas avec une telle évidence qu’elle ne laissait place à aucun doute raisonnable ».

Source : réponses aux questionnaires, rapport de la mission d’information relative à la gestion des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État, octobre 2018, n° 1310.

ii.   Des enjeux financiers conséquents mais difficiles à évaluer

● Le coût budgétaire cumulé de ce contentieux est pour l’heure très limité. L’essentiel des dégrèvements exécutés a été rétabli au profit de l’État suite à la décision du Conseil d’État de 2011 : depuis 2007, au total, sur 1,22 milliard d’euros restitués aux contribuables, 1,04 milliard d’euros auront été rétablis au profit du Trésor (voir encadré de la partie i).

Le nombre d’entreprises concernées par ce contentieux est faible. Les réponses transmises par l’administration font état de quatre réclamations préjuridictionnelles et de 24 procédures en cours devant le juge de l’impôt (hors litiges indemnitaires), concernant pour l’essentiel « des multinationales, issues pour moitié du secteur des banques et assurances ».

Dans trois arrêts du 26 juillet 2018, le Conseil d’État avait sursis à statuer concernant les demandes des sociétés BNP Paribas, Crédit industriel et commercial, et HSBC ([22]), dans l’attente de la décision de la CJUE. La banque Société Générale indique également, dans son document de référence 2018, être exposée au litige du précompte, puisqu’elle a « acquis en 2005, auprès de deux entreprises (Rhodia et Suez, devenue ENGIE), ce droit à restitution avec un recours limité sur les entreprises cessionnaires » ([23]).

● Au 31 décembre 2017, les montants provisionnés dans les comptes de l’État s’élevaient à 4,1 milliards d’euros :

– s’agissant du contentieux en responsabilité, le montant provisionné des prétentions sous forme de dommages et intérêts déjà déposées s’élève à 1 157 millions d’euros ;

– s’agissant des affaires relatives au remboursement du précompte qui sont pendantes devant le juge de l’impôt, l’enjeu financier provisionné est de 2 944 millions d’euros.

contentieux « PrÉcompte mobilier » :
provision comptable et coût budgétaire annuel, entre 2007 et 2017

(en millions d’euros)

Source : réponses aux questionnaires.

Toutefois, si le montant provisionné dans les comptes de l’État est élevé, les conséquences budgétaires de ce contentieux devraient être bien moindres.

Le rapport de la mission d’information sur la gestion des risques budgétaires associés aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État relève ainsi que « les montants provisionnés constituent une évaluation très prudente du risque associé ». Elle souligne que « les montants remboursés devraient s’établir à un niveau inférieur à la provision totale » et ce pour plusieurs raisons :

– le CJUE n’a admis que deux des quatre griefs soulevés par la Commission, et un seul grief de fond, concernant la non-prise en compte de l’imposition déjà acquittée par les sous-filiales non françaises ;

– les entreprises vont désormais devoir apporter les justificatifs nécessaires à l’appui de leurs demandes. Le service juridique de la fiscalité de la direction générale des finances publiques relève ainsi que « les entreprises requérantes vont maintenant devoir justifier devant les juridictions françaises les sommes demandées au regard des principes précisés par la CJUE, et obtiendront ainsi leur restitution en tout ou partie selon les éléments de preuve apportés ».

Le service juridique de la fiscalité de la direction générale des finances publiques (DGFiP) avait également précisé à la mission d’information qu’en tout état de cause « les procédures ont vocation à s’étaler sur plusieurs années et il est encore impossible de connaître la fraction qui devra in fine être payée par l’État ».

● Dans le projet de loi de finances pour 2019, un montant de 600 millions d’euros a été budgété pour couvrir, d’une part, les remboursements de retenue à la source à des organismes de placement collectif situés à l’étranger (contentieux OPCVM), et d’autre part, ceux relatifs au précompte.

b.   Le contentieux « OPCVM »

i.   Les origines de l’affaire

● Ce contentieux porte sur la retenue à la source appliquée aux dividendes de source française perçus par des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) non-résidents jusqu’au mois de juillet 2012.

Source : réponses aux questionnaires.

ii.   Le coût définitif du contentieux OPCVM reste largement tributaire du nombre de dossiers restant à traiter

Le stock de dossiers à traiter reste très élevé. Chaque dossier est traité individuellement, selon une procédure concertée : l’administration examine les éléments apportés par le fonds à l’appui de sa requête, détermine de manière concertée avec ce dernier le quantum de restitution justifiée, et le fonds se désiste devant le juge de sa requête pour le surplus avant que l’affaire ne soit enrôlée.

Au 31 juillet 2018, le stock de dossiers pré-juridictionnels à traiter s’élevait à 10 745, tandis que 1 615 instances non jugées étaient pendantes devant les juridictions.

L’administration fiscale a néanmoins précisé que les dossiers à plus fort enjeu, susceptibles de générer un coût en intérêts moratoires élevé, ont été traités en priorité.

L’enjeu financier global est estimé à 10 milliards d’euros. Le coût global cumulé atteint 3,57 milliards d’euros au 31 juillet 2018. Le tableau ci-dessous présente la chronique des dossiers traités et des montants restitués depuis 2012 ([24]).

contentieux « opcvm » :
coût budgÉtaire annuel et dossiers en attente

 

(en nombre de dossiers et en millions d’euros)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018 (31/07)
Dossiers en attente (en nombre de dossiers)	11 522	11 550	14 596	15 791	15 802	13 857	12 360
dont réclamations à traiter	8 879	9 099	12 352	13 906	14 170	12 405	10 745
dont instances juridictionnelles non jugées	2 643	2 451	2 244	1 885	1 632	1 452	1 615
Coût budgétaire (en M€)	18	330	799	715	751	756	202

Source : réponses aux questionnaires.

c.   Le contentieux « de Ruyter »

i.   Les origines de l’affaire

● Ce contentieux porte sur l’obligation faite aux résidents fiscaux français de s’acquitter de certains prélèvements (CSG, CRDS, prélèvement social de 2 % et contribution additionnelle de 0,3 %) sur les revenus du patrimoine de source étrangère, lorsque ces revenus sont déjà soumis aux cotisations sociales dans leur État membre d’origine. Il a ensuite été interprété à l’aune des revenus du patrimoine des non-résidents.

Source : réponses aux questionnaires.

ii.   Des enjeux financiers en diminution

● Concernant le contentieux de Ruyter « historique », relatif au dispositif préexistant à la LFSS pour 2016, le stock de dossiers à traiter reste très élevé.

Au 31 juillet 2018, depuis le début de ce contentieux, les sommes restituées s’élèvent à 112,7 millions d’euros concernant le budget de l’État, et à 206,9 millions d’euros concernant le budget de la Sécurité sociale, soit 318,9 millions d’euros au total.

contentieux de ruyter « historique » :
coût budgétaire annuel et dossiers en attente

 

(en nombre de dossiers et en millions d’euros)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018 (31/07)
Dossiers en attente (en nombre de dossiers)	2	15	3 475	29 905	22 836	14 801	12 369
dont réclamations à traiter	–	6	3 327	29 388	21 185	12 372	10 335
dont instances juridictionnelles non jugées	2	9	148	517	1 651	2 429	2 034
Coût budgétaire (en M€)	–	–	0,4	9,5	198,8	93,9	16,3
dont part État	–	–	0,4	1,6	74,2	30,1	6,4
dont part Sécurité sociale	–	–	7,9	124,6	63,8	9,9	–

Source : réponses aux questionnaires.

Concernant le contentieux de Ruyter « LFSS 2016 », plus de 5 000 requêtes (réclamation et instances juridictionnelles) ont déjà été déposées. Les enjeux budgétaires sont en revanche bien moindres que pour le contentieux

contentieux de ruyter « LFSS 2016 » : dossiers en attente

(en nombre de dossiers)

	2016	2017	2018 (31/07)
Dossiers en attente	559	2 374	5 027
dont réclamations à traiter	521	1 986	4 572
dont instances juridictionnelles non jugées	38	388	455

Source : réponses aux questionnaires.

● La fiscalité applicable aux non-résidents fait actuellement l’objet de réflexions plus larges. Le rapport de Mme Annie Genetet consacré à la mobilité internationale des Français ([25]), publié en septembre 2018, suggérait ainsi de supprimer les prélèvements sociaux sur le patrimoine foncier des non-résidents.

Lors de la séance de questions aux Gouvernement du mardi 16 octobre 2018, le ministre de l’action et des comptes publics, M. Gérald Darmanin, a annoncé l’exonération de CSG et de CRDS sur le capital des Français résidant à l’étranger et affiliés à un régime de sécurité sociale dans l’Union européenne ou en Suisse ([26]). Ces évolutions pourraient être adoptées à l’occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019.

d.   Le contentieux « Stéria »

i.   Les origines de l’affaire

● Le contentieux porte sur le fait que la neutralisation de la quote-part de 5 % représentative des frais et charges au moment de la réception, par une société mère française, de dividendes par ailleurs exonérés, était limitée à ceux provenant de sociétés intégrées fiscalement.

ii.   Les enjeux financiers

● Au 31 juillet 2018, les montants déjà restitués atteignent 783,5 millions d’euros. 193 réclamations restent à traiter, et 36 instances juridictionnelles sont en attente de jugement.

L’enjeu financier global de ce contentieux s’élève à 1 milliard d’euros.

contentieux « stÉria » :
coût budgÉtaire annuel et dossiers en attente

 

(en nombre de dossiers et en millions d’euros)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018 (31/07)
Dossiers en attente (en nombre de dossiers)	2	4	96	328	208	179	229
dont réclamations à traiter	–	–	89	298	175	143	193
dont instances juridictionnelles non jugées	2	4	7	30	33	36	36
Coût budgétaire (en M€)	–	–	–	–	447,2	269,5	66,8
dont dégrèvements prononcés	–	–	–	–	408,0	235,6	57,2
dont intérêts moratoires	–	–	–	–	39,2	33,9	9,6

Source : réponses aux questionnaires.

e.   Le contentieux « 3 % dividendes »

i.   Les origines de l’affaire

● Ce contentieux porte sur la contrariété de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués à l’article 4 de la directive « mère-fille », au motif que cette contribution constitue une double imposition irrégulière, excédant la part autorisée de 5 % pour frais et charges autorisée par la directive, comme cela a été jugé par la CJUE dans une décision de 2017, AFEP.

Il en découle l’inapplicabilité de la contribution aux dividendes provenant de filiales européennes, alors que les dividendes de sources françaises et non européennes restaient soumis à la taxe. Cette situation est contraire aux principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques, en raison de l’existence d’une discrimination à rebours, ce qui a conduit à la censure intégrale de la contribution par le Conseil constitutionnel dans une décision QPC de 2017, Sorpafi.

Source : réponses aux questionnaires.

ii.   Un coût de 10 milliards d’euros étalé sur trois ans

● Les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 milliards d’euros ont acquitté l’essentiel des montants de contribution de 3 % en 2017.

contribution de 3 % acquittée en 2017 en fonction du CA

(en nombre de sociétés et en milliers d’euros)

Montant du CA 2016 du groupe	Nombre de sociétés	Contribution à 3 % acquittée en 2017 (au 30 septembre 2017)
		Moyenne	Médiane	Maximum	Total
Indisponible	124	32,8	5,4	501,6	4 067,2
Entre 0 et 1 milliard d’euros	4 875	77,6	9,0	63 780,0	378 300,0
Entre 1 milliard d’euros et 3 milliards d’euros	106	1 714,0	599,2	19 446,8	181 684,0
Plus de 3 milliards d’euros	73	14 718,4	5 130,0	100 128,3	1 074 443,2

Source : Rapport au Parlement sur les effets des contributions exceptionnelle et additionnelle à l’impôt sur les sociétés instituées par l’article 1er de la loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Les droits contestés sont principalement réclamés par des sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 3 milliards d’euros.

montant des droits contestés en fonction du chiffre d’affaires

(en milliards d’euros et en %)

Montant du CA 2016 du groupe	Total des droits contestés	Part relative
Entre 0 et 1 milliard d’euros	1,6	20 %
Entre 1 et 3 milliards d’euros	1,1	14 %
Plus de 3 milliards d’euros	5,5	66 %
Total	8,2	100 %

Source : Rapport au Parlement sur les effets des contributions exceptionnelle et additionnelle à l’impôt sur les sociétés instituées par l’article 1er de la loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Ces réclamations émanent en particulier des entreprises des secteurs industriels (22 %) et des secteurs financiers et d’assurance (21,9 %).

rÉpartition des droits contestés par les entreprises
selon leur secteur d’activité

(en millions d’euros et en %)

Code d’activité	Droits contestés au 12 décembre 2017 (en M€)	en %
A – Agriculture, sylviculture et pêche	4	0,0 %
B – Industries extractives	4	0,0 %
C – Industrie manufacturière	1 796	22,0 %
D – Production et distribution d’électricité, de gaz, de vapeur et d’air conditionné	618	7,6 %
E – Production et distribution d’eau ; assainissement, gestion des déchets et dépollution	95	1,2 %
F – Construction	284	3,5 %
G – Commerce ; réparation d’automobiles et de motocycles	1 157	14,2 %
H – Transports et entreposage	168	2,1 %
I – Hébergement et restauration	82	1,0 %
J – Information et communication	674	8,3 %
K – Activités financières et d’assurance	1 786	21,9 %
L – Activités immobilières	111	1,4 %
M – Activités spécialisées, scientifiques et techniques	1 108	13,6 %
N – Activités de services administratifs et de soutien	59	0,7 %
P – Enseignement	0	0,0 %
Q – Santé humaine et action sociale	18	0,2 %
R – Arts, spectacles et activités récréatives	34	0,4 %
S – Autres activités de services	0	0,0 %
X – Inconnue	157	1,9 %
Total	8 157	100,0 %

Source : Rapport au Parlement sur les effets des contributions exceptionnelle et additionnelle à l’impôt sur les sociétés instituées par l’article 1er de la loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

● Le coût budgétaire associé au contentieux relatif à la contribution de 3 % sur les dividendes distribués devrait atteindre 10 milliards d’euros, entre 2017 et 2019 :

– 5,25 milliards d’euros de dégrèvements ont été exécutés en 2017 (4,74 milliards de restitutions d’impositions indûment perçues, et 0,54 milliard en intérêts moratoires) ;

– 4,2 milliards d’euros devraient être décaissés en 2018 (restitutions d’impositions indûment perçues et intérêts moratoires) ;

– 500 millions d’euros ont été inscrits dans le projet de loi de finances pour 2019.

● Afin de compenser ce coût, la loi de finances rectificative pour 2017 ([30]) a institué deux contributions exceptionnelle et additionnelle à l’impôt sur les sociétés, dont le produit s’est élevé à 4,9 milliards d’euros en 2017, et devrait atteindre 500 millions en 2018.

f.   Le contentieux « CSPE »

i.   Une procédure longue

● Ce contentieux porte sur la contrariété de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) aux directives européennes relatives aux accises.

● Concernant la gestion administrative de ce contentieux, la mission d’information précitée a relevé que « la lenteur de la prise de conscience des enjeux financiers associés à ce contentieux au plus haut niveau et la faiblesse des moyens consacrés à sa gestion n’ont pas permis de définir une stratégie contentieuse claire. L’absence d’accusé de réception et de refus explicite a ainsi aggravé le risque budgétaire associé, en laissant ouverts les délais de recours. L’enregistrement de la provision a été tardif (quatre mois seulement avant la décision de la CJUE, alors que le contentieux durait depuis plusieurs années), et le législateur n’en a pas été informé ».

ii.   Un coût difficile à évaluer

● Comme l’a relevé la mission d’information relative à la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État ([31]), le coût potentiel de ce contentieux est particulièrement difficile à évaluer. Une mission composée de membres de l’Inspection générale des finances (IGF), du Contrôle général économique et financier (CGefi), et de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), a été chargée d’apprécier plus finement l’enjeu budgétaire de ce contentieux sériel.

Au 31 décembre 2017, le montant provisionné dans les comptes de l’État s’élève à 1,25 milliard d’euros.

L’administration souligne que les remboursements pourraient être bien inférieurs à la provision enregistrée, du fait notamment de « l’application de certaines règles de forclusion et de prescription aux requêtes et aux réclamations d’ores et déjà déposées » ([32]), puisque les contestations portent sur des millésimes anciens (montants de CSPE payés entre 2005 et 2009).

● La Rapporteure spéciale s’inquiète des coûts associés au traitement des très nombreuses réclamations déposées.

● 100 millions d’euros ont été inscrits dans le projet de loi de finances pour 2019 pour faire face aux premiers remboursements.

 

   seconde partie : Le programme 201
Remboursements et dégrèvements d’impÔts locaux

 

● Le programme 201 comporte quatre actions :

– l’action 01 Taxe professionnelle et contribution économique et territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle ;

– l’action 02 Taxes foncières ;

– l’action 03 Taxe d’habitation ;

– l’action 04 Admission en non-valeur d’impôts locaux.

● Entre 2011 et 2017, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont connu une relative stabilité, fluctuant autour de 11,8 milliards d’euros en moyenne.

En 2018, les dépenses du programme devraient nettement augmenter, du fait de la mise en œuvre de la première tranche du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages, inscrit à l’article 5 de la loi de finances pour 2018 ([33]).

● Pour 2019, la dépense du programme 201 devrait s’établir à 19,86 milliards d’euros en augmentation de + 4,65 milliards d’euros par rapport à 2018 (+ 31 %).

Les principales évolutions affectant la dépense du programme ont trait :

– aux évolutions concernant les modalités de calcul de la CVAE des groupes, pour – 520 millions d’euros (action 01) ;

– à la montée en charge du dégrèvement de taxe d’habitation précité, pour + 4,1 milliards d’euros (action 03).

● Le tableau suivant présente les crédits du programme 201 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crÉdits du programme 201

 

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évolution 2018-19
Action 01 CET	6 868	6 480	6 307	6 725	6 970	6 857	6 297	– 560
Action 02 TF	844	985	990	1 475	1 508	1 547	1 594	+ 47
Action 03 TH	3 488	3 556	3 797	3 978	3 674	7 191	11 454	+ 4 263
Action 04 ANV	445	481	582	531	513	513	513	–
P 201	11 645	11 502	11 676	12 708	12 665	16 108	19 858	+ 3 750

Source : réponses aux questionnaires.

● Ce programme retrace les dégrèvements mais pas les compensations d’exonérations d’impôts locaux.

Les compensations d’exonération d’impôts locaux présentent des enjeux budgétaires bien moindres que les dégrèvements. L’annexe au projet de loi de finances pour 2019 relative aux Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales relève ainsi qu’en 2019, l’État prévoit de dépenser 22,4 milliards au titre des dégrèvements et compensations d’exonérations (à périmètre courant), soit environ 20 % des transferts financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales :

– 19,9 milliards d’euros au titre des dégrèvements législatifs ;

– 2,2 milliards d’euros au titre des compensations d’exonérations ;

– 0,6 milliard d’euros au titre des dotations de compensation d’anciennes allocations compensatrices (Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale des départements et des régions, ou Dot²).

La question de la compensation des exonérations d’impôts locaux n’en est pas moins cruciale pour les finances des collectivités territoriales. Comme les dégrèvements, les compensations sont souvent calculées prenant pour référence les taux et abattements en vigueur au moment de la création du dispositif. De plus, les exonérations sur lesquelles elles sont assises répondent souvent à des objectifs sociaux ou de revitalisation économique. Toutefois, à l’inverse des dégrèvements, certaines compensations d’exonérations sont intégrées aux variables d’ajustement ([34]).

La Rapporteure spéciale relève que le montant des exonérations compensées est faible, et en diminution. Comme le rappelle l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([35]), tous niveaux de collectivités confondus, le taux de compensation des exonérations s’élève à 39 %. De plus, en 2018, les compensations d’exonérations (allocations ou dotations) versées par l’État devraient atteindre 5,8 milliards d’euros, soit un recul de 1,2 milliard d’euros en six ans.

L’effet conjugué des modalités de compensation des exonérations peut de plus présenter de forts effets contre-péréquateurs. À titre d’exemple, lors de la table-ronde organisée par la Rapporteure spéciale, l’Association des petites villes de France (APVF) a ainsi souligné que l’exonération de TFPB « longue durée » pour les propriétaires bailleurs pénalisait les collectivités « vertueuses », puisque, « pour une collectivité, la perte de recettes fiscales est en effet d’autant plus forte qu’elle compte un nombre élevé de logements sociaux sur son territoire et, parmi ceux-ci, davantage de logements récemment construits ou rénovés ».

La Rapporteure spéciale s’inquiète de ces évolutions, et rappelle la nécessité de prendre en compte ces éléments dans le projet de refonte de la fiscalité locale annoncé par le présent Gouvernement.

I.   L’action 01 impÔts Économiques

● Les dépenses de l’action 01 devraient connaître une nette diminution en 2019, d’un montant égal à – 560 millions d’euros.

● Le tableau suivant présente les crédits de l’action 01 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crÉdits de l’action 01

 

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évo° 18-19
Dégrèvement barémique	3 687	3 962	3 953	4 368	4 383	4 810	4 653	– 157
Plafonnement à la valeur ajoutée CET	868	1 068	1 041	1 171	1 024	1 326	1 194	– 132
Dégrèvement CET à titre transitoire	182	92	28	20	–	–	–	–
Plafonnement à la valeur ajoutée TP	143	12	12	3	2	–	–	–
Crédit de taxe en zone de restructuration de la défense	1	3	3	–	–	–	–	–
Restitutions CVAE	1 190	807	763	711	768	–	–	–
Autres dégrèvements et crédits d’impôt	797	536	507	452	793	721	450	– 271
Action 01 CET	6 868	6 480	6 307	6 725	6 970	6 857	6 297	– 560
Action 01 CET – hors restitutions de CVAE	5 678	5 673	5 544	6 014	6 202	6 857	6 297	– 560

Source : réponses aux questionnaires.

● Le dégrèvement de contribution économique territoriale à titre transitoire, le plafonnement de taxe professionnelle à la valeur ajoutée, et le crédit de taxe en zone de restructuration de la défense ne produisent plus d’effets budgétaires et sont présentés à des fins de bonne compréhension de l’évolution de la dépense de l’action.

À compter de l’année 2018, il a été décidé, conformément à une recommandation récurrente de la Cour des comptes, de « ne plus enregistrer les restitutions de CVAE en dépenses du programme 201 », et de « les déduire des recettes du compte d’avances aux collectivités territoriales, pour aligner les recettes sur les sommes à reverser aux collectivités territoriales » ([36]). Cette évolution opération conduit à minorer les dépenses de l’action à hauteur de 800 millions d’euros environ, à partir de 2018.

La ligne « Autres dégrèvements et crédits d’impôt » retrace les dégrèvements divers visant à rétablir des impositions erronées, ou qui n’ont pu être opérés d’office, ainsi que les restitutions opérées suite à des contentieux fiscaux (contentieux « CVAE de groupe », notamment, voir ci-après).

● Le plafonnement à la valeur ajoutée de la contribution économique territoriale est en léger recul par rapport à 2018, et devrait s’établir à 1,19 milliard d’euros.

● Le montant de dégrèvement barémique réparti en 2018 s’élève à 4 352 millions d’euros. Ce montant diffère légèrement du montant de dégrèvement barémique comptabilisé dans la sous-action 01 du programme 201, s’élevant à 4 810 M€, pour les raisons ci-dessous.

Le tableau ci-dessous détaille la ventilation par type d’entreprises, des montants payés en 2017 et répartis en 2018, et des montants dégrevés répartis en 2018, ces montants étant issus du fichier de répartition aux collectivités en 2018 (valeur ajoutée de 2016).

ventilation des bÉnÉficiaires du dÉgrÈvement barÉmique
(montants rÉpartis en 2018)

	Nombre d’entreprises (en milliers)		Recettes de CVAE payée en 2017 et répartie en 2018 (en millions d’euros)	Montant total du dégrèvement barémique reversé en 2018 (en millions d’euros)
	assujetties à la CVAE	ayant bénéficié du dégrèvement barémique
Non déterminé	24,6	18,9	112,1	84,3
Microentreprises	854,4	804,3	513,9	2 439,8
PME	203,8	178,7	4 009,3	1 818,8
ETI	8,2	1,2	5 713,1	8,8
Grandes entreprises	0,3	0,0	3 024,7	0,0
Total	1 091,3	1 003,2	13 373,2	4 351,7
			Produit total de CVAE versé aux collectivités : 17 724,9 M€

Source : réponses aux questionnaires.

Ces éléments soulignent que plus de la moitié du montant de dégrèvement barémique reversé aux collectivités l’est au titre de la CVAE des microentreprises (56 % du montant total du dégrèvement), le reste l’étant au titre des petites et moyennes entreprises (42 %).

● Les suites de la décision du Conseil constitutionnel du 19 mai 2017, Société FB Finance ([37]), ainsi que les évolutions législatives intervenues en loi de finances pour 2018, expliquent l’essentiel de la variation constatée au niveau de l’action.

 

Cette décision a invalidé les modalités de calcul de la CVAE payée par les groupes alors en vigueur, car les entreprises fiscalement intégrées supportaient un taux de CVAE plus élevé que celui qui aurait résulté de l’application de taux individuels aux différentes entités. Le manque à gagner s’élève à – 300 millions d’euros annuels.

L’article 15 de la loi de finances pour 2018 a étendu l’application de la consolidation du chiffre d’affaires, non plus aux seules sociétés fiscalement intégrées, mais à l’ensemble des sociétés satisfaisant aux conditions de détention du capital pour faire partie d’un groupe fiscal. Le rendement de cette mesure par rapport au droit existant est de + 340 millions d’euros, soit + 40 millions d’euros par rapport à la situation antérieure à la décision du Conseil constitutionnel.

Cette décision a eu des conséquences budgétaires directes sur l’exercice écoulé ainsi que sur l’exercice en cours, puisque des restitutions importantes ont été opérées :

– en 2017, les restitutions opérées se sont élevées à 310 millions d’euros ;

– pour 2018, les restitutions sont évaluées entre 250 et 300 millions d’euros.

L’impact global pour les collectivités est nul, la hausse du dégrèvement barémique venant compenser les moindres recettes de CVAE.

Le projet annuel de performances attribue ainsi l’essentiel de la variation des dépenses au niveau de l’action entre 2018 et 2019 à trois facteurs :

– la baisse du coût du dégrèvement barémique de 150 millions d’euros, conséquence notamment des dispositions de l’article 15 de la loi de finances pour 2018 ;

– la baisse de 100 millions d’euros du coût du plafonnement de la contribution économique territoriale en fonction de la valeur ajoutée (PVA CET) due au « moindre volume de dégrèvements » ;

– la baisse de 270 millions d’euros des « Autres dégrèvements », conséquence des moindres coûts liés aux contentieux faisait suite à la décision du Conseil constitutionnel en 2019 par rapport à 2017 (310 millions d’euros) et 2018 (250 à 300 millions).

II.   L’action 02 Taxes fonciÈres

● Les dépenses de l’action 02 seront globalement stables en 2019 par rapport à 2018, en légère hausse de + 47 millions d’euros, soit + 3,0 %.

● Le tableau suivant présente les crédits de l’action 02 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crÉdits de l’action 02

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évo° 18-19
Contentieux et gracieux	628	747	803	1 078	1 287	1 326	1 373	+ 47
TFPB / accessibilité pour personnes handicapées	n.c.	29	43	64	62	62	62	–
TFPB / travaux d’économie d’énergie pour les HLM et les SEM	100	100	59	80	52	52	52	–
TFPB / personnes de condition modeste (65-75 ans)	70	70	53	55	50	50	50	–
TFPNB / pertes de récoltes ou de bétail	18	14	6	174	37	37	37	–
TFPNB / jeunes agriculteurs	10	9	9	8	6	6	6	–
TFPB / habitation principale en fonction du revenu	3	3	4	4	2	2	2	–
TFPB / travaux dans le cadre de la prévention des risques technologiques	3	1	1	< 0,5	< 0,5	< 0,5	< 0,5	–
TFPNB / associations foncières pastorales	n.c.	< 0,5	< 0,5	< 0,5	< 0,5	< 0,5	< 0,5	–
Cotisation < à 12 €	12	12	12	12	12	12	12	–
Action 02 TF	844	985	990	1 475	1 508	1 547	1 594	+ 47

Source : réponses aux questionnaires.

● La Rapporteure spéciale s’inquiète de la persistance de montants contentieux et gracieux très élevés. En effet, le montant attendu pour 2019 s’élève à 1 373 millions d’euros, soit 86,1 % des crédits de l’action, et en hausse de + 745 millions d’euros par rapport à 2013 (+ 118,6 %).

À l’occasion de l’examen de la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour 2017, la Rapporteure spéciale avait relevé que la sur-exécution constatée au niveau du programme s’expliquait principalement par « les dégrèvements de taxes foncières, pour 430 millions d’euros, et notamment les dégrèvements gracieux, en raison du dynamisme des transactions immobilières, qui a compliqué la gestion de cet impôt pour les services » ([38]).

La Cour des comptes relevait ainsi que les services de publicité foncière n’étaient « pas en mesure de faire face » aux volumes actuels de transactions immobilières, rappelant que « du fait des retards à l’enregistrement des transactions, des avis d’imposition ont été envoyés aux propriétaires précédents, qui bénéficient ensuite d’un dégrèvement » ([39]).

Interrogée sur cette question, la direction générale des finances publiques a assuré à la Rapporteure spéciale que des travaux étaient en cours afin de pouvoir fluidifier le rythme de publication des actes.

La Rapporteure spéciale suivra cette question avec attention.

 

III.   L’action 03 taxe d’habitation

A.   Une dépense qui poursuit son augmentation du fait de la mise en œuvre du dégrèvement de taxe d’habitation institué par la loi de finances pour 2018

● Le tableau suivant présente les crédits de l’action 03 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crÉdits de l’action 03

 

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évo° 18-19
Dégrèvement pour 80 % des ménages (art. 5 LFI 2018)	–	–	–	–	–	3 163	7 089	+ 3 926
Dégrèvement « sortie en sifflet » (art. 7 LFI 2018)	–	–	–	–	–	210	370	+ 177
Plafonnement en fonction du revenu	2 941	2 906	3 153	2 996	3 002	3 146	3 323	+ 160
Contentieux et gracieux	454	554	526	855	538	538	538	–
Gestionnaires de foyers	40	41	53	60	67	67	67	–
THLV	19	19	27	27	27	27	27	–
Personnes de condition modeste relogées / ANRU	32	34	36	38	38	38	38	–
Cotisation < à 12 €	2	2	2	2	2	2	2	–
Action 03 TH	3 488	3 556	3 797	3 978	3 674	7 191	11 454	+ 4 263

Source : réponses aux questionnaires.

● Entre 2018 et 2019, la dépense devrait augmenter de 4,2 milliards d’euros, dont 4,10 milliards au titre du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages et du dégrèvement « sortie en sifflet » associé, en raison de la mise en œuvre de la deuxième tranche de ce dégrèvement.

L’article 7 de la loi de finances pour 2018 prévoit une montée en charge progressive de ce dégrèvement (30 % du montant de taxe d’habitation à payer en 2018, 65 % en 2019, 100 % en 2020).

B.   Le dégrèvement « sortie en sifflet », institué par l’article 7 de la loi de finances pour 2018, et l’amendement n° 2574 du Gouvernement au PLF 2019

En complément du dégrèvement progressif de taxe d’habitation pour 80 % des ménages, un dispositif spécifique a été adopté pour les ménages ayant perdu le bénéfice de leur exonération de TH et sont entrés dans le dispositif de « sortie en sifflet » entre 2015 et 2017. L’objectif est d’éviter que ces ménages ne redeviennent temporairement redevables d’un faible montant de taxe d’habitation entre 2017 et 2019, avant d’en être de nouveau exonérés à compter de 2020.

Ce dispositif permet ainsi :

– le maintien de l’exonération de taxe d’habitation dont bénéficiaient ces ménages, sous la forme d’une exonération en 2017, et d’un dégrèvement intégral en 2018 et 2019 ;

– le maintien de l’exonération de CAP dont bénéficiaient ces ménages, pour 2017 uniquement.

Les conséquences budgétaires de ce dispositif au titre des impositions 2017 à 2018 sont résumées dans le tableau suivant :

ConsÉquences budgétaires estimées de l’article 7 de la LFI 2018
au titre des années 2017 à 2019

(en millions d’euros)

	2017	2018	2019
Contribuables	+ 135 M€	+ 88 M€	+ 60 M€
TH	+ 90 M€ (exonération)	+ 88 M€ (dégrèvement)	+ 60 M€ (dégrèvement)
CAP	+ 45 M€ (dégrèvement)	–	–
État	– 105 M€	– 88 M€	– 60 M€
TH	– 60 M€ (compensations aux CT, versées en 2018)	– 88 M€ (dégrèvement)	– 60 M€ (dégrèvement)
CAP	– 45 M€ (dégrèvements)	–	–
Collectivités	– 30 M€	–	–
TH	– 90 M€ de moindres émissions	–	–
	+ 60 M€ de compensations, versées en 2018	–	–

Source : réponses aux questionnaires.

Lors de l’examen en séance publique de la première partie du projet de  loi de finances pour 2019 en première lecture, l’Assemblée nationale a adopté l’amendement n° 2574 du Gouvernement, qui crée un article 3 quater. Cet amendement prolonge d’un an la mesure votée à l’article 7 de la loi de finances pour 2018, permettant ainsi à certains contribuables bénéficiant du dispositif de « sortie en sifflet » de se voir accorder, pour l’année 2018, une exonération de TH ainsi qu’un dégrèvement de CAP.

Ce dispositif permet de plus d’exonérer de taxe d’habitation certains ménages qui n’entrent pourtant pas dans le champ du dégrèvement de l’article 5 de la LFI pour 2018. L’administration précise ainsi que « 40 000 contribuables qui ne sont pas éligibles au dégrèvement prévu à l’article 5 de la LFI pour 2018 resteraient maintenus dans l’exonération » de taxe d’habitation et bénéficieraient également d’un dégrèvement de CAP.

Ces nouveaux bénéficiaires présentent un niveau de RFR nettement plus élevé que la moyenne des ménages entrant dans le champ de l’article 7 de la LFI pour 2018.

RFR moyen et gain moyen des « nouveaux » bénéficiaires,
induits par l’amendement n° 2574 du gouvernement

	Ménages déjà bénéficiaires via l’article 7 de la LFI 2018	Nouveaux bénéficiaires (amendement n° 2574)
Nombre de bénéficiaires	380 000	40 000
RFR TH moyen	18 870 €	41 501 €
RFR TH médian	17 793 €	35 629 €
Gain TH moyen	353 €	600 €

Source : réponses aux questionnaires.

Par rapport au droit existant, l’impact de l’amendement n° 2574 du Gouvernement est présenté dans le tableau suivant.

ConsÉquences budgétaires estimées de l’amendement n° 2574 du gouvernement au titre de l’année 2018

(en millions d’euros)

	Conséquences budgétaires
Impact contribuables	+ 77
dont : maintien de l’exonération en 2018 pour 40 000 contribuables qui ne sont pas éligibles au dégrèvement prévu à l’article 5 de la LFI pour 2018	+ 23
dont : dégrèvement de CAP en 2018 (pour environ 420 000 contribuables)	+ 54
Impact collectivités	– 56
dont : moindres recettes de TH en 2018	– 23
dont : dégrèvements qui auraient été pris en charge par l’État en 2018	– 143
dont : compensations versées par l’État au titre des exonérations 2018 (versées en 2019)	+ 110
Impact État	– 21
dont : moindres dégrèvements de TH en 2018	+ 143
dont : dégrèvements de CAP	– 54
dont : compensations au titre des exonérations 2018 (versées en 2019)	– 110

Source : réponses aux questionnaires.

En passant d’un dégrèvement à une exonération de taxe d’habitation, l’amendement n° 2574 conduit donc, du fait des modalités de compensations associées, à faire financer ce dispositif par les collectivités territoriales pour les trois quarts, et par l’État pour le reste.

C.   L’application du dégrèvement de taxe d’habitation pour 80 % des ménages en 2018

● Concernant le dégrèvement de taxe d’habitation voté en LFI pour 2018, la prévision révisée s’établit à 3,37 milliards d’euros, dont 3,16 milliards au titre du dégrèvement de l’article 5, et 0,21 milliard au titre du dégrèvement de l’article 7, en légère hausse par rapport à la prévision initiale (3,04 milliards).

L’administration fiscale a transmis à la Rapporteure spéciale des données détaillées, actualisées en date du 9 novembre 2018, concernant l’application de ce dégrèvement. L’administration précise que les données relatives à certaines communes n’ont pas encore pu être éditées, et que, du fait des règles encadrant l’anonymisation des données, certaines informations n’ont pu être transmises. Les données transmises couvrent plus de 98 % des communes, et sont dès lors largement exploitables.

La Rapporteure spéciale a ainsi choisi de représenter, par commune, pour l’année 2018 :

– la part des ménages bénéficiant du dégrèvement institué par la loi de finances initiale pour 2018 (cartes 1.1 à 1.4) ;

– la part constituée par l’ensemble des ménages bénéficiant de ce dégrèvement ou ceux dont la cotisation de taxe d’habitation est égale à zéro (du fait d’exonérations, d’abattements, ou d’autres dégrèvements) – c’est-à-dire la part des ménages qui seraient totalement dégrevés ou exonérés de taxe d’habitation en 2020 (cartes 2.1 à 2.4) ;

– le poids du dégrèvement de la LFI pour 2018 dans le produit total de taxe d’habitation (cartes 3.1 à 3.4) ;

– le poids des montants de taxe d’habitation directement payés par les ménages, dans le produit total de taxe d’habitation (cartes 4.1 à 4.4).

Les données sont représentées pour la France métropolitaine, le Puy-de-Dôme, la région Île-de-France, et la région Hauts-de-France.

● En moyenne, 59,7 % des foyers ([40]) bénéficient en 2018 de l’application du dégrèvement de la LFI pour 2018.

Ce taux n’est cependant pas homogène selon les collectivités :

– dans près d’un quart des communes (23,9 %), moins de 60 % des contribuables bénéficient de ce dégrèvement ;

– dans la moitié des communes (51,2 %), entre 50 et 60 % des ménages bénéficient de ce dégrèvement ;

– dans un quart des communes (25 %), plus de 60 % des ménages bénéficient de ce dégrèvement.

répartition des communes selon la part de ménages
bénéficiant du dégrèvement de la LFI POUR 2018

La part des ménages bénéficiant du dégrèvement de la LFI pour 2018 peut présenter des variations importantes au sein d’une même région, ou d’un même département (voir cartes 1.1 à 1.4).

Il est précisé que dans certaines communes, la faible proportion de ménages bénéficiant du dégrèvement de la LFI pour 2018 peut s’expliquer par un nombre important de ménages entrant dans le champ d’un autre dispositif d’exonération ou de dégrèvement. 

● Le poids du dégrèvement de la LFI pour 2018 dans le produit total de TH est dès lors très variable selon les communes (voir cartes 2.1 à 2.4).

À l’échelle nationale, en moyenne, le dégrèvement institué par la loi de finances initiale pour 2018 représente 11,6 % des recettes totales de taxe d’habitation des communes.

répartition des communes selon le poids du dégrèvement de la LFI pour 2018
dans le produit total de TH

● Les ménages entrant dans le champ du dégrèvement institué par la loi de finances pour 2018 bénéficient cette année d’un dégrèvement égal à 30 % du montant dû ; en 2020, ces ménages, qui représentent 59,7 % des foyers TH, seront intégralement dégrevés.

Les ménages dont la cotisation de TH est nulle, soit parce qu’ils bénéficient d’une exonération, soit parce le montant de TH dû est ramené à zéro du fait des abattements et dégrèvements déjà en vigueur, représentent 17,9 % des foyers TH en 2018.

En 2020, ces deux ensembles de bénéficiaires – qui, sur la base des données 2018, représentent ainsi 77,6 % des foyers TH –, seront intégralement dégrevés ou exonérés de taxe d’habitation (voir cartes 3.1 à 3.4).

répartition des communes selon la part des contribuables
qui seraient intégralement dégrevés ou exonérés DE th en 2020

● Ces différences structurelles entre communes ont des conséquences importantes sur le poids que représente le montant de TH directement payé par les contribuables dans le produit total de la taxe.

En effet, si le montant de TH directement payé par les contribuables représente en moyenne 68,7 % du produit total de taxe d’habitation de la commune, les écarts entre collectivités sont sensibles (voir cartes 4.1 à 4.4).

répartition des communes selon le poids des montants payés
par les contribuables dans le produit total de TH

part des ménages bénéficiant du dégrèvement de la LFI POUR 2018,
par commune, en France métropolitaine (CARTE 1.1)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement de la LFI POUR 2018,
par commune, DANS LE puy-de-dôme (CARTE 1.2)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement de la LFI POUR 2018,
par commune, en île-de-France (CARTE 1.3)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement de la LFI POUR 2018,
par commune, dans les hauts-de-France (CARTE 1.4)

poids du dégrèvement de la lfi pour 2018
dans le produit de taxe d’habitation par commune, en France métropolitaine (CARTE 2.1)

 

poids du dégrèvement de la lfi pour 2018
dans le produit de TH par commune, dans le puy-de-dôme (CARTE 2.2)
poids du dégrèvement de la lfi pour 2018
dans le produit de TH par commune, en île-de-France (CARTE 2.3)

poids du dégrèvement de la lfi pour 2018
dans le produit de TH par commune, dans les hauts-de-France (CARTE 2.4)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement DE LA lfi POUR 2018
ou dont la cotisation de TH est nulle,  en France métropolitaine (CARTE 3.1)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement DE LA lfi POUR 2018
ou dont la cotisation de TH est nulle,  dans le puy-de-dôme (CARTE 3.2)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement DE LA lfi POUR 2018
ou dont la cotisation de TH est nulle,  en île-de-France (CARTE 3.3)

part des ménages bénéficiant du dégrèvement DE LA lfi POUR 2018
ou dont la cotisation de TH est nulle,  dans les hauts-de-France (CARTE 3.4)

Poids dU montant DE TH payé par les ménages
dans le produit total de TH, en France métropolitaine (CARTE 4.1)

Poids dU montant de th payé par les ménages
dans le produit total de TH, dans le puy-de-dôme (CARTE 4.2)

Poids dU montant de th payé par les ménages
dans le produit total de TH, en île-de-france (CARTE 4.3)

Poids dU montant de th payé par les ménages
dans le produit total de TH, dans les hauts-de-france (CARTE 4.4)

● Suite à la polémique ouverte en octobre 2018 concernant les hausses de taxe d’habitation ayant frappé certains ménages entrant pourtant dans le champ du dégrèvement institué par la LFI pour 2018, la Rapporteure spéciale souligne que l’importance de ces hausses doit être nuancée.

Premièrement, comme le rappelle l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([41]), si un tiers des communes présentent un taux de TH (commune et groupement à fiscalité propre) en augmentation, ces communes représentent moins de 20 % de la population. Ainsi, pour 80 % de la population, les éventuelles évolutions des prélèvements ne sont pas liées à des décisions prises sur les taux d’imposition par les élus. Par rapport à 2012, les hausses constatées en 2018 sont d’un montant similaire, mais concernent un périmètre géographique moins étendu, et près de 7 millions d’habitants en moins.

Deuxièmement, les recettes de taxe d’habitation « supplémentaires », issues d’une évolution dans la politique de taux ou d’abattement de la collectivité entre 2017 et 2018, et payées par les contribuables bénéficiant du dégrèvement institué par la LFI 2018, représentent un montant faible par rapport aux montants pris en charge par l’État dans le cadre du nouveau dégrèvement : les recettes supplémentaires issues de hausse de taxe ou de diminution d’abattements s’élèvent en effet à 30,1 millions d’euros en 2018, soit environ 1 % du montant total du dégrèvement.

IV.   L’action 04 Admissions en non-valeur

● Les admissions en non-valeur sont stables en 2019.

● Le tableau suivant présente les crédits de l’action 04 depuis 2013.

Évolution pluriannuelle des crÉdits de l’action 04

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015	2016	2017	Révision 2018	PLF 2019	Évo° 18-19
Action 04 ANV	445	481	582	531	513	513	513	–

Source : réponses aux questionnaires.

● Le tableau suivant présente la répartition par impôt des admissions en non-valeur depuis 2014.

L’administration précise que « l’évolution à la baisse des dépenses constatées en 2016 et 2017 semble être en lien avec une conjoncture économique plus favorable expliquant, de fait, une moindre progression des comptes débiteurs et un nombre plus faible d’ouverture de procédures collectives ».

rÉpartition par impÔt local des admissions en non-valeur

(en millions d’euros)

	2014	2015	2016	2017
Taxe d’habitation	169	224	216	227
Taxes foncières	123	167	144	133
Taxe professionnelle ou contribution foncière des entreprises	53	36	23	19
Autres ANV	136	155	148	134
Total des ANV	481	582	531	513

Source : réponses aux questionnaires.