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N° 1336

______

 

ASSEMBLÉE   NATIONALE

 

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 17 octobre 2018.

 

 

 

RAPPORT

 

 

 

FAIT

 

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2019,

 

 

TOME II

COMMENTAIRES DARTICLES ET ANNEXES

 

 

Par MOlivier VÉRAN,

 

Rapporteur général.

 

 

——

 

 

 

 

Voir le numéro :

 Assemblée nationale :  1297.


 

 

 


–  1  –

  SOMMAIRE

___

Pages

commentaires dARTICLES

première partie : dispositions relatives à lexercice 2017

Article 1er Approbation des tableaux déquilibre relatifs à lexercice 2017

I. La clôture dun exercice budgétaire 2017 marqué une nouvelle fois par le recul des déficits sociaux

1. Le tableau déquilibre de lensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne dun recul important de leurs déficits cumulés en 2017

2. Un équilibre historique résultant dimportantes variations en son sein depuis les prévisions de la LFSS pour 2018

3. Le tableau déquilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

4. Un objectif national de dépenses dassurance maladie (ONDAM) tenu

5. Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

6. La dette amortie par la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES)

II. Ces comptes sont validés par la COUR des comptes sous certaines réserves

1. Une cohérence des tableaux déquilibre confirmée, sous quelques réserves

2. Des comptes du régime général certifiés avec un nombre en baisse de réserves

Article 2 Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de lexercice 2017 (annexe A)

1. Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2017

2. La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et laffectation des excédents illustrent lhétérogénéité des situations financières de chaque régime

deuxième partie : dispositions relatives à lexercice 2017

Article 3 Rectification des dotations 2018 de la branche maladie

Article 4 Suppression du Fonds de financement de linnovation pharmaceutique

1. Le Fonds de financement pour linnovation pharmaceutique : une création récente, objet de nombreuses critiques

2. Larticle 4 propose de supprimer le fonds de financement dès 2018

a. La suppression et des conséquences rédactionnelles pérennes

b. Le traitement spécifique de lexercice 2018

Article 5 Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2018

1. La situation financière des régimes obligatoires de base devrait à nouveau saméliorer significativement en 2018

a. Une nouvelle prévision plus favorable

b. Un redressement significatif des comptes en 2018

2. Un retour historique à léquilibre pour le régime général

3. Le fonds de solidarité vieillesse, la caisse damortissement de la dette sociale et le fonds de réserve pour les retraites en 2018

a. Le fonds de solidarité vieillesse

b. La caisse damortissement de la dette sociale

c. Le fonds de réserve pour les retraites

4. La non-compensation du crédit dimpôt de taxe sur les salaires

Article 6 Rectification de lONDAM et des sous-ONDAM pour 2018

troisième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET à LéQUILIBRE DE LA SéCURITE SOCIALE POUR LEXERCICE 2019

titre ier DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET à LA TRéSORERIE

chapitre Ier Mesures en faveur du soutien à lactivité économique et des actifs

Article 7 Exonération de cotisations sociales salariales sur le recours aux heures supplémentaires et complémentaires

I. Un soutien résolu au pouvoir dachat traduisant un engagement de campagne

A. Un gain significatif de pouvoir dachat dès le 1er septembre 2019

B. Un dispositif porté financièrement par la sécurité sociale

C. Un outil qui se conjugue à la déduction forfaitaire de cotisations patronales

II. Lexonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires

A. Le régime juridique des heures supplémentaires et complémentaires

1. Le cadre applicable aux heures supplémentaires

a. Linitiative et le décompte des heures supplémentaires

b. La rémunération majorée des heures supplémentaires

c. Les contreparties obligatoires au-delà du contingent annuel

2. Le cadre applicable aux heures complémentaires

B. Linstauration dune exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires

1. Le fait générateur de lexonération

2. Lassiette de lexonération

3. Le taux et le montant de lexonération

4. Les précisions complémentaires

Article 8 Mise en œuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS  en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs

I. l’aménagEment des modalités d’entrée en vigueur de l’allègement général renforcé

A. les lois financières pour 2018 ont substitué au cice deux mécanismes renforçant les allègements de charges patronales.

1. La suppression du CICE en loi de finances

2. La compensation de la suppression du CICE et le renforcement de l’allègement général en LFSS

a. L’instauration d’un « équivalent-CICE » par une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie

b. Le renforcement de l’allègement général : une réduction de 10 points de charges au niveau du SMIC

3. Une « bascule » très profitable aux employeurs en 2019, du fait de la coexistence du CICE et des nouvelles modalités de réduction des charges sociales

B. le gouvernement souhaite décaler au 1er octobre 2019 le renforcement de l’allègement général.

II. le renforcement de l’allègement général dégrade les avantages comparatifs de cinq dispositifs spécifiques d’exonération, en conséquence supprimés ou modifiés.

A. la suppression de l’exonération spécifique pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi dans le secteur agricole

1. Présentation du dispositif TO-DE

2. Un dispositif supprimé car rendu comparativement moins attractif par le renforcement immédiat de l’allègement général

B. la suppression quasi-totale des exonérations spécifiques au secteur de l’insertion par l’activité économique et aux contrats aidés

1. L’insertion par l’activité économique

a. La suppression de l’exonération spécifique aux associations intermédiaires

b. Le maintien de l’exonération spécifique aux ateliers et chantiers d’insertion pour les seuls employeurs publics

2. Le maintien de l’exonération spécifique aux contrats d’accompagnement dans l’emploi pour les seuls employeurs publics

C. la réforme des exonérations spécifiques aux contrats d’alternance

1. Les contrats d’apprentissage

a. Un régime assez complexe d’exonérations spécifiques, patronales et salariales

i. Des charges patronales et salariales calculées sur une base forfaitaire

ii. Des exonérations de charges patronales plus ou moins larges selon la taille de l’entreprise

iii. Une exonération de charges salariales dont la base juridique n’est pas très claire

b. La réforme proposée par le Gouvernement

i. La suppression des exonérations patronales spécifiques au profit de l’allègement général renforcé

ii. L’encadrement de l’exonération des charges salariales

iii. Détails du dispositif juridique proposé

2. La suppression de l’exonération spécifique aux contrats de professionnalisation

D. la réforme de l’exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles

1. Une exonération totale, sans limite de rémunération, mais sur un champ moins large que celui de l’allègement général

2. Un nouveau régime en faveur des structures privées, plus proche de celui de l’allègement général

E. la rationalisation du dispositif d’exonération spécifique aux employeurs ultramarins

1. La situation particulière de l’outre-mer a justifié la création de dispositifs spécifiques d’allègements de cotisations patronales de sécurité sociale.

2. Le dispositif en vigueur, plusieurs fois modifié au cours des dernières années, est particulièrement complexe.

a. Collectivités, employeurs et cotisations concernés

b. Une distinction générale entre régime de droit commun et régime bonifié

i. Le régime de droit commun

ii. Le régime bonifié

c. D’autres critères de distinction, aboutissant à la coexistence de six barèmes d’exonérations

3. Cet article propose une réforme profonde des exonérations LODEOM.

a. Maintenir l’attractivité des exonérations spécifiques tout en les rationalisant

i. Alignement du régime des exonérations LODEOM sur celui de l’allègement général

ii. Rationalisation des exonérations LODEOM

b. Les effets attendus

III. mesures relatives à certains régimes spéciaux

A. conséquences directes et indirectes de la suppression du cice

1. Afin de compenser la suppression du CICE, il est nécessaire de rendre les employeurs de certains régimes spéciaux éligibles à la réduction de 6 points de la cotisation maladie.

a. Présentation de la problématique

b. Le dispositif juridique

2. Il est en outre prévu d’aligner l’allégement de cotisation famille sur le droit commun.

B. la mise en conformité européenne d’un régime d’exonération spécifique aux armateurs

1. Le droit existant

2. Le droit proposé

IV. mesures diverses

Article 9 Extension de lexonération triennale de cotisations sociales aux créateurs dentreprises relevant du micro-bénéfice agricole

I. Une exonération triennale de cotisations sociales limitée aux seuls indépendants non-agricoles

II. Lextension de lexonération triennale aux créateurs ou repreneurs relevant du micro-bénéfice agricole

chapitre II Des règles de cotisations plus claires et plus justes

Article 10 Aménagement de la cotisation subsidiaire dassurance maladie

I. La substitution de la cotisation subSidiaire à la CMU-B

II. Corriger les défauts dun assujettissement insuffisamment juste et lisse

A. Un assujettissement qui ne reflète pas nécessairement la capacité contributive

B. Des aménagements en faveur dun meilleur lissage

1. Le champ des redevables

2. Lassiette de la cotisation

3. Le taux de la cotisation

4. Les principaux effets de la réforme de la cotisation subsidiaire

Article 11 Atténuation du franchissement du seuil d’assujettissement  de la CSG au taux normal sur les revenus de remplacement

I. la compensation de la suppression des cotisations salariales maladie et chômage par l’augmentation des taux de CSG a conduit à faire davantage contribuer au financement de la protection sociale les titulaires de revenus de remplacement assujettis au taux normal.

A. la « bascule » opérée en 2018 est favorable au pouvoir d’achat des actifs.

B. les taux de csg nul ou réduit, applicables aux revenus de remplacement modestes, n’ont pas été augmentés.

II. le relèvement du taux normal de csg sur les revenus de remplacement a renforcé les effets du franchissement du seuil d’application de ce taux, effets que le présent article entend tempérer.

A. présentation de la problématique

B. le dispositif juridique proposé

Article 12 Pérennisation de la participation des organismes complémentaires santé au financement des nouveaux modes de rémunération

I. Les Modalités actuelles de la participation des organismes complémentaires santé aux nouveaux modes de rémunération

II. un dispositif plus lisible et pérenne

Article 13 Poursuivre la simplification de la déclaration et du recouvrement des cotisations

I. La dématÉrialisation des démarches en matière de prélèvements sociaux a été progressivement renforcée

A. une obligation encore lacunaire pour les cotisants

1. Les organismes de recouvrement ont mis en place de nombreux dispositifs de télé-déclaration et de télépaiement

2. Une obligation récemment étendue dans le champ social

3. Des résultats réels mais perfectibles

B. Un recours insuffisant des organismes de recouvrement aux procédures dématérialisées

II. Larticle 13 conforte le processus de dématérialisation tout en ajustant dautres dispositifs

A. Des obligations étendues pour les cotisants dans le cadre des titres simplifiés

1. Des règles de recouvrements renforcées dans la perspective du « tout-en-un »

2. Une obligation générale de télédéclaration pour les travailleurs indépendants

B. De nouvelles facultés de dématérialisation pour ladministration comme pour les cotisants

1. Un recours élargi aux titres simplifiés

2. Dématérialisation des pièces justificatives

3. La dématérialisation des mises en demeure

C. Les autres modifications proposées

1. Des modifications rédactionnelles

2. Une adaptation de la procédure de rescrit social dans le champ agricole

Article 14 Simplification de la procédure de dépôt des demandes de modifications mineures dautorisation de mise sur le marché des médicaments

Article 15 Réforme des mécanismes de sauvegarde applicables aux produits de santé

I. Les mÉcanismes de sauvegarde, outils de rÉgulation des dÉpenses de mÉdicaments

A. Lobjet : un mode de régulation subsidiaire des dépenses de santé

B. Le mécanisme : un prélèvement sur le chiffre daffaires de lindustrie pharmaceutique différencié entre les dépenses de ville et dépenses hospitalières

C. Le champ : un dispositif soumis à de nombreuses exemptions qui compliquent le mode de calcul

II. Larticle 15 du projet de loi clarifie le fonctionnement des mÉcanismes de sauvegarde pour les médicaments et Étend son application aux dispositifs mÉdicaux

A. La fusion des taux Lv et Lh au profit dun mécanisme de sauvegarde unique applicable à une assiette plus réaliste

1. Une simplification du mécanisme de calcul

2. Une simplification de lassiette

3. Un ajustement en conséquence des modalités de calcul de la contribution

B. Les mesures spécifiques à 2019

Article 16 Mesures en faveur des travailleurs indépendants (1/2) :  Clarification des modalités de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

I. mieux définir « lassiette nette », base de calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants

A. une problématique complexe, à laquelle cet article propose une première réponse

1. Le calcul des cotisations sociales des travailleurs indépendants sur une assiette nette desdites cotisations est facteur dune grande complexité.

2. Le Gouvernement propose dexpliciter les modalités de détermination de lassiette nette, en évoquant une simplification plus ambitieuse à terme.

B. détails du dispositif juridique

1. Le droit existant

2. Le droit proposé

a. Une réécriture de larticle L. 136-1

b. Une modification de conséquence sagissant du calcul de la CSG

II. prolonger de six mois lexpérimentation permettant aux travailleurs indépendants dacquitter leurs cotisations sociales sur une base mensuelle

Article 17 Modulation des sanctions applicables en cas de travail dissimulé

1. Sanction du travail dissimulé : un arsenal important et parfois disproportionné

2. Larticle 17 rend les sanctions applicables en matière de travail dissimulé plus modulaire

a. La modulation des annulations dallègements de cotisations ou de contributions sociales

b. La modulation des majorations pour tenir compte de la bonne foi

c. Lentrée en vigueur du droit proposé

Article 18 Mesure defficience de la gestion financière des organismes de sécurité sociale

I. Faciliter le financement des besoins en trésorerie des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, de la caisse nationale de solidarité pour lautonomie et dorganismes tiers

A. Une expertise croissante de lagence centrale des organismes de sécurité sociale en matière de prise en charge des besoins de trésorerie des régimes obligatoires de base

B. Permettre à lensemble des ROBSS demprunter auprès de lACOSS pour financer leurs besoins de trésorerie

C. Permettre à lACOSS daccorder des avances de trésorerie à des organismes tiers à la sécurité sociale, pour lesquels elle effectue déjà des missions de recouvrement

D. Permettre au décret, et plus seulement à la loi, détendre le champ de recouvrement de lACOSS

II. Rénover les conditions dexercice des activités comptables et financières au sein des organismes de sécurité sociale

A. La création de la fonction de directeur comptable et financier

B. La refonte des processus de production comptable et de contrôle interne

III. Sécuriser la période transitoire de suppression du régime social des indépendants

titre II CONDITIONS GéNéRALES DE LéQUILIBRE FINANCIER DE LA SéCURITE SOCIALE

Article 19 Transfert de recette entre la sécurité sociale et lÉtat et entre régimes de sécurité sociale

I. Lévolution spontanée des recettes de la sécurité sociale en 2019 appelle un important transfert de lÉtat, et en conséquence des rééquilibrages internes à la sphère sociale.

A. les allègements de charges sociales dont le principe a été voté en lfss 2018 créent des besoins de financement importants pour la sécurité sociale en 2019.

1. La suppression des cotisations salariales maladie et chômage sera plus coûteuse en 2019 quen 2018, car la suppression de la cotisation chômage sest faite en deux étapes en 2018.

2. La « bascule » CICE / allègements de charges patronales, en vigueur à compter de 2019, crée spontanément une perte de recettes massive pour les organismes de protection sociale.

a. Leffet densemble de la bascule

b. Les effets propres au remplacement de dispositifs spécifiques de réduction de charges patronales par lallègement général renforcé

B. plusieurs nouvelles pertes de recettes ne seront pas compensées, conformément aux orientations retenues par le gouvernement en matière de relations financières entre létat et la sécurité sociale.

C. laffectation à létat dune partie des contributions sociales sur les revenus du capital génère une perte spontanée pour la sécurité sociale.

1. Plusieurs contributions sociales pèsent sur les revenus du capital, au taux global de 17,2 %.

2. Le droit de lUnion européenne a appelé une vaste réaffectation du produit de ces prélèvements en 2016.

3. Néanmoins, la conformité du droit national à celui de lUE demeure incertaine, et appelle une nouvelle réaffectation.

D. la compensation des moindres recettes de la sécurité sociale passe par laffectation dune fraction significativement accrue de tva, appelant elle-même des rééquilibrages internes aux régimes et aux branches.

II. détails du dispositif juridique proposé

A. les mesures directement liées à léquilibre financier densemble

1. La prise en charge par lACOSS des cotisations de retraite complémentaire et dassurance chômage, désormais dans le champ de lallègement général

2. La réaffectation / réorganisation des contributions sociales sur le capital

a. La création dun nouveau prélèvement de solidarité, affecté à lÉtat

b. La suppression de lactuel prélèvement de solidarité

c. La suppression du prélèvement social

i. Le principe

ii. Les conséquences sur les recettes du FSV

iii. Les conséquences sur les recettes de la CNSA

iv. Diverses mesures de coordination

3. La non-compensation de lexonération des heures supplémentaires

4. Les conséquences de la suppression de la taxe sur les farines en PLF

5. La réaffectation du produit de la CSG, en faveur notamment de lUNÉDIC

6. La modification des clés de répartition de la taxe sur les salaires, afin notamment de compenser les pertes spontanées de la branche vieillesse

B. des mesures plus diverses

1. Lévolution de laffectation de la taxe sur les salaires et de la CSG entre 2020 et 2022, tenant compte de la reprise par la CADES de 15 milliards de dette sociale

2. La désaffectation du produit du prélèvement sur les appels surtaxés, supprimé en PLF

3. Le possible transfert dune fraction de taxe spéciale sur les conventions dassurance à la société Action Logement Services

4. Lextension des missions de la CNSA

a. Faciliter la participation de la CNSA aux missions du Fonds dintervention régional

b. Permettre un financement exceptionnel des services daide et daccompagnement à domicile par la CNSA

C. les dispositions dEntrée en vigueur

Article 20 Reprise par la CADES des déficits portés en trésorerie par lACOSS

I. le droit existant

A. rappel du rôle de la caisse damortissement de la dette sociale

B. chronique des modifications législatives intervenues depuis 2005

II. le droit proposé

A. la reprise de 15 milliards deuros de dette par la cades, sans allongement de sa durée de vie et sans augmentation des prélèvements obligatoires

B. le dispositif juridique

Article 21 Approbation du montant de la compensation des exonérations mentionnées à lannexe 5

I. Lapplication différenciée du principe de compensation

A. Lorigine : la multiplication des allègements de cotisations sociales

B. Le principe : la compensation de toute perte de recettes pour la sécurité sociale

C. La pratique : une compensation variable, prenant souvent la forme dun transfert « pour solde de tout compte »

II. Linitiation en 2019 dune compensation rationalisée

A. Les préconisations du rapport relatif aux relations financières entre lÉtat et la sécurité sociale

B. Le champ des compensations prévues pour 2019

Articles 22 et 23 Approbation des tableaux déquilibre de lensemble des régimes obligatoires, du régime général et du FSV pour 2019

I. Les régimes obligatoires de base et le fsv en 2019 : un retour historique à léquilibre

A. Un retour historique à léquilibre du champ de la LFSS en 2019

B. Les hypothèses macro-économiques sous-jacentes

C. Une structure bouleversée en recettes, un effort important en dépenses

II. Une confirmation des excédents du régime general en 2019

Article 24 Objectif damortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes affectées au FRR ou mises en réserve par le FSV

I. Objectif damortissement de la dette sociale

II. Prévisions de recettes affectées au FRR ou mises en réserve par le FSV

Article 25 Habilitation des régimes de base et des organismes concourant à leur financement à recourir à lemprunt

1. LACOSS et le régime des exploitants agricoles doivent assurer les besoins de trésorerie de régimes déficitaires

2. Les autres organismes gèrent des problèmes de trésorerie significatifs liés à des règles spécifiques

Article 26 Approbation du rapport sur lévolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale (annexe B)

1. Une trajectoire consolidée entièrement revue à laune de la réforme des relations entre lÉtat et la sécurité sociale

a. Des corrections marginales des hypothèses macro-économiques

b. Un transfert important de ressources vers la CADES dans le cadre dune nouvelle reprise de dette

c. Les conséquences de la réforme des relations financières entre lÉtat et la sécurité sociale

2. Un rééquilibrage progressif entre les branches

quatrième partie : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DéPENSES ET à LéQUILIBRE DE LA SéCURITE SOCIALE POUR LEXERCICE 2019

titre ier TRANSFORMER LE SYSTèME DE SOINS

Article 27 Extension du dispositif de paiement à la qualité des établissements de santé

I. une incitation financière à la qualité des soins encore embryonnaire

II. Le droit proposé : donner une véritable importance à ce dispositif

Article 28 Financement forfaitaire de pathologies chroniques

I. État du droit

A. la T2A est davantage adaptée au financement des actes standardisés et ponctuels

B. les limites de la T2A pour la prise en charge des pathologies chroniques

II. Mise en place dun financement forfaitaire pour la prise en charge des pathologies chroniques par les établissements de santé

Article 29 Amplifier la portée du dispositif dinnovation du système de santé (article 51 LFSS 2018)

I. Larticle 51 de la LFSS pour 2018 : Favoriser linnovation organisationnelle au sein de notre système desanté

II. Le droit proposé

A. Linscription de nouvelles dérogations

1. Rendre effectif le développement de nouveaux modes de rémunération

2. Faire évoluer le droit des autorisations

3. Faciliter lexercice mixte des praticiens hospitaliers en zone sous-dense

B. Articulation avec dautres dispositifs expérimentaux

C. Autres dispositions

Article 30 Simplification de lexercice libéral à titre accessoire pour les médecins remplaçants

I. un régime social complexe aujourdhui peu adapté aux remplacements occasionnels en libéral

II. la création dun régime simplifié pour les médecins remplaçants

A. Une Assiette simplifié et un taux unique

1. Les bénéficiaires

2. Le calcul des cotisations

B. Des modalités pratiques simplifiées grâce à un guichet unique et à des services en ligne

C. Autres dispositions

Article 31 Étendre lobjet des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) aux pratiques avancées

I. Le droit existant

A. Les premiers infirmiers en pratique avancée seront formés cette année…

B. …mais ne peuvent pour le moment pas être salariés par les maisons de santé pluriprofessionnelles

II. Le droit proposé

Article 32 Renforcer lusage du numérique et le partage dinformation pour améliorer la qualité de la prise en charge

I. La certification des logiciels daide à la prescription et à la dispensation

A. Une obligation de certification devenue contraire au droit européen

1. Une obligation de certification progressivement mise en place….

2. …qui apparaît contraire au droit européen

B. le Dispositif proposé

1. Une certification devenue facultative…

2. …mais assortie dincitations

II. Des Outils daide à la décision enrichis de nouvelles données

III. garantir la bonne identification des prescriptions

A. Le droit en vigueur

B. le droit proposé

1. Lélargissement du champ des professionnels concernés

2. Une nouvelle responsabilité pour les pharmaciens

Article 33 Une santé sans frais en optique, aides auditives et prothèses dentaires

I. La mise en place du reste à charge zéro pour les soins dentaires prothétiques, les aides auditives et les dispositifs doptique médicale

A. Un reste à charge élevé dans trois secteurs qui conduit à des renoncements aux soins

1. Des restes à charge élevés sur loptique, les aides auditives et les prothèses dentaires

2. Un renoncement aux soins important dans ces secteurs

B. La mise en place du reste à charge zéro sur un panier de soins « 100 % santé »

1. Une large concertation menée avec succès avec les professionnels de chaque secteur

2. La mise en œuvre du reste à charge zéro grâce à trois leviers

a. Le relèvement des bases de remboursement de la sécurité sociale

b. La fixation de prix limites de vente

c. La couverture obligatoire du reste à charge par les contrats de complémentaires santé responsables

3. Des garanties pour une mise en œuvre effective du reste à charge zéro

a. Lobligation de proposer et de disposer dune offre sans reste à charge, figurant dans le devis fourni au patient

b. Un dispositif de suivi et dévaluation de la qualité de la prise en charge

c. Des sanctions en cas de non-respect des dispositions relatives au reste à charge zéro

4. Entrée en vigueur

II. LAmélioration du dispositif de prévention bucco-dentaire

A. Le droit existant

B. Le dispositif proposé

titre II AMéLIORER LA COUVERTURE DES BESOINS DE SANTé

chapitre Ier Lever les obstacles financiers à laccès aux droits et aux soins

Article 34 Amélioration du recours aux dispositifs daide à la couverture complémentaire santé

I. LExtension de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) aux personnes aujourdhui éligibles à laide au paiement dune complémentaire santé (ACS)

A. Le droit existant

1. Les dispositifs daide à laccès à une assurance complémentaire en matière de santé

a. La couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C)

b. Laide à lacquisition dune assurance complémentaire de santé (ACS)

2. Un taux de recours très faible et des restes à charge importants pour les bénéficiaires de lACS

a. Un taux de recours plus faible à lACS quà la CMU-C

b. Des restes à charges élevés pour les bénéficiaires de lACS

B. Le dispositif proposé

1. Lextension de la CMU-C aux personnes aujourdhui éligibles à lACS

2. Une participation financière limitée et une prise en charge renforcée pour les nouveaux bénéficiaires de la CMU-C

a. Une participation financière réduite

b. Une meilleure prise en charge

3. Des modalités dattribution clarifiées et le choix de lorganisme gestionnaire maintenu

a. Les modalités dattribution de la CMU-C

b. Le choix de lorganisme gestionnaire

4. Le financement de la future CMU-C

a. Le fonds de financement de la CMU-C

b. La taxe de solidarité additionnelle aux cotisations dassurance maladie complémentaire

5. Le renouvellement automatique de la CMU-C pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA)

6. Le suivi de la réforme et de ses bénéficiaires

7. Modifications rédactionnelles et de conséquence

8. Entrée en vigueur

II. LAdaptation de la prise en charge des frais de santé des pensionnés résidant à létranger

A. Le droit existant

B. Le dispositif proposé

Article 35 Exonération du ticket modérateur sur les soins de ville pour les personnes modestes à Mayotte

1. Le droit existant

a. Le régime dassurance maladie-maternité du département de Mayotte

b. Une situation sanitaire alarmante

2. Le dispositif proposé

Article 36 Gestion et financement des dispositifs de prise en charge exceptionnelle par lassurance maladie

I. La Prise en charge des victimes dune situation sanitaire exceptionnelle repose sur des dispositifs ponctuels et coûteux

II. amélioration de la prise en charge des victimes de situations sanitaires exceptionnelles

III. Les dispositions applicables à Saint-pierre-et-miquelon et mayotte

chapitre II Renforcer la prévention

Article 37 Modification du calendrier des examens de santé obligatoires des jeunes de moins de dix-huit ans

1. Le redéploiement des examens de santé obligatoires jusquà lâge de dix-huit ans

a. Le droit existant

b. Le dispositif proposé

2. Une prise en charge à 100 % par lassurance maladie, sans avance de frais

Article 38 Création dun fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives

I. État de la Politique de prévention et de lutte contre les addictions

II. Création dun fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives

Article 39 Généralisation de lexpérimentation portant sur la vaccination antigrippale par les pharmaciens

I. Une expérimentation réussie au niveau régional

II. Une généralisation au niveau national prévue pour la campagne vaccinale 2019-2020

chapitre III Améliorer les prises en charge

Article 40 Prise en charge de lintervention précoce pour lautisme et les troubles du neuro-développement

I. Une prise en charge encore trop tardive et trop peu structurée de lautisme infantile

A. Une préoccupation récente de santé publique

B. Le triptyque repérage – diagnostic – intervention précoce

1. Un repérage précoce encore insuffisant

2. Le diagnostic : un dispositif lourd et encore trop souvent à la charge des parents

3. Intervention précoce insuffisamment déployée

C. Une nouvelle stratégie nationale pour lautisme

II. La Création dune nouvelle prestation pour développer la prise en charge précoce des troubles du neuro-développement

A. Création dune nouvelle prestation : « parcours de bilan et intervention précoce »

1. Structures désignées pour lorganisation du parcours de soins

2. Contractualisation avec certains professionnels de santé non conventionnés

3. Obligation de prescription médicale

4. Prise en charge intégrale des dépenses par lassurance maladie

B. Financement des structures désignées par un « forfait de bilan et intervention précoce »

C. Application à Saint-Pierre-et-Miquelon

Article 41 Accélération de la convergence tarifaire des forfaits soins des établissements dhébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)

I. État du droit

II. Dispositif proposé

chapitre IV Améliorer les conditions de laccès aux produits de santé

Article 42 Renforcer laccès précoce à certains produits de santé innovants, tout en assurant la pérennité du système de prise en charge

I. Renforcer laccès précoce à certains produits de santé innovants

A. Adapter le dispositif dAccès prÉcoce pour les médicaments innovants aux défis daujourdhui

1. Le circuit du médicament innovant

a. La procédure de droit commun daccès au marché des médicaments

b. Un accès dérogatoire pour les médicaments les plus innovants : les autorisations temporaires dutilisation (ATU)

2. Un dispositif essentiel qui doit sadapter à de nouveaux défis

a. Ouvrir les ATU aux extensions dindications

b. Adapter la période de post-ATU

c. La fixation du niveau de prise en charge pour les extensions dATU et les entrées directes en post-ATU

d. Une responsabilisation accrue des industriels bénéficiant dun accès précoce

e. Simplifier le mode de calcul de la remise versée dans le cadre de la régulation financière des ATU

B. Créer un mécanisme de prise en charge précoce pour les dispositifs médicaux

II. Assurer la pérennité du système et la pertinence des prises en charge

A. Un nouvel outil pour le CEPS : le cas du prix des produits utilisés en association

B. Sassurer de la pertinence des prises en charge

1. Collecte des données de vie réelle

a. Les données de vie réelle des produits de santé, quelle utilité ?

b. Le dispositif proposé

2. Conditionnalité de la prise en charge

3. Modalités de fixation des règles de prise en charge de lhoméopathie

III. Autres dispositions

A. Simplification

B. Coordinations

C. Entrée en vigueur

Article 43 Favoriser le recours aux médicaments génériques et biosimilaires

I. Développer le recours aux médicaments hybrides

A. Quest-ce quun médicament « hybride »?

1. Des dossiers dAMM « hybrides »

2. Des médicaments qui ne peuvent pas être substitués

B. Le dispositif proposé

1. Lintroduction de la notion de « spécialité hybride » dans le code de la sécurité sociale

2. La portée pratique de cette nouvelle définition

II. Renforcer le recours aux médicaments génériques

A. Mieux encadrer le recours à la mention « non substituable »

B. Responsabiliser lassuré en cas de refus du générique

III. Mobiliser les établissements de santé pour des prescriptions plus efficientes

IV. Entrée en vigueur

Titre III moduler et adapter les prestations aux besoins

Article 44 Revalorisation maîtrisée des prestations sociales

1. Le niveau et les conditions daccès aux prestations dépendent traditionnellement du contexte budgétaire

a. Le niveau des prestations sociales ainsi que des plafonds de ressources vont faire régulièrement lobjet dune régulation

b. Un contexte budgétaire moins favorable nécessitant des mesures de maîtrise de la dépense

2. Larticle 44 propose une revalorisation limitée de la plupart des prestations sociales

a. Une revalorisation fixée à + 0,3 % en 2019 et 2020 pour la plupart des prestations sociales

b. Un champ de la mesure calibré pour protéger les plus vulnérables et favoriser linsertion professionnelle

Article 45 Majoration du montant maximum du complément de libre choix du mode de garde pour les familles ayant un enfant en situation de handicap

1. Le droit existant

a. Les modalités de calcul du CMG

b. Les situations ouvrant droit à une majoration du montant du CMG

2. Le dispositif proposé

Article 46 Conséquences de labaissement de linstruction obligatoire à trois ans sur les prestations familiales

I. Les conséquences de la mise en place de lobligation scolaire dès lâge de trois ans sur le complément de libre choix du mode de garde (CMG) et sur lallocation de rentrée scolaire (ARS)

A. Labaissement de linstruction obligatoire de six à trois ans

B. La prolongation du complément de libre choix du mode de garde (CMG) à taux plein au-delà de trois ans

1. Le droit existant

2. Le dispositif proposé

C. Le toilettage des dispositions relatives à lallocation de rentrée scolaire (ARS)

1. Le droit existant

2. Le dispositif proposé

II. Lextension du tiers-payant aux bénéficiaires du CMG « structure »

A. La mise en place, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, dun dispositif de tiers-payant pour le CMG « emploi direct »

B. Lextension du tiers-payant aux bénéficiaires du CMG « structure »

Article 47 Harmonisation des modalités dindemnisation du congé de maternité

I. Le droit existant

A. Le congé de maternité des femmes salariées

B. Le congé de maternité des femmes non salariées

1. Les travailleuses indépendantes

2. Le congé de maternité des agricultrices non salariées

II. Le dispositif proposé

A. Laugmentation de la durée du congé de maternité des travailleuses indépendantes

B. La création dune indemnité journalière forfaitaire pour les exploitantes agricoles non salariées ne pouvant être remplacées

C. Entrée en vigueur

Article 48 Mesures en faveur des travailleurs indépendants : convergence des règles en matière de prestations en espèces vers le régime général

I. règles spécifiques applicables aux travailleurs indépendants maintenues en matière de prestations en espèces

A. Conditions dattribution des indemnités journalières maladie et maternité

B. Autorisation de cumul dune pension dinvalidité et dune pension de vieillesse

II. achèvement de lintégration au régime général par harmonisation des régles applicables

A. Simplification des conditions dattribution des indemnités journalières maladie

B. Ouverture des conditions de substitution de la pension de vieillesse à la pension dinvalidité

III. Mesures diverses

A. Correction de référence

B. Mesure applicable à Mayotte

Article 49 Amélioration du recouvrement de diverses sommes par les organismes de sécurité sociale

I. Le recouvrement des prestations sociales indûment versées : des dispositifs variés dont lefficacité peut être renforcée

A. Des dispositifs variÉs

B. Un niveau de recouvrement à renforcer

C. Linsuffisance persistante de la distinction entre lerreur et la fraude

II. Larticle 49 complète les mÉcanismes existants pour amÉliorer le taux de recouvrement des indus

A. Application du mÉcanisme relatif aux professions de santé aux personnes les exerçant illÉgalement

B. La fongibilitÉ renforcÉe des prestations sociales pouvant faire lobjet dune retenue par lorganisme de sécuritÉ sociale

1. Les prestations concernées

2. Les conditions pour procéder au recouvrement de ces autres prestations

3. Les modalités concrètes de recouvrement

C. Le renforcement des sanctions en cas de fraude aux prestations

D. Création dun mÉcanisme de rÉcupÉration auprès des organismes complÉmentaires

E. Lapplication des règles de recouvrement a lensemble du champ de la protection sociale complémentaire

F. La transposition des dispositifs a Mayotte et saint-pierre-et-miquelon

G. Une entrÉe en vigueur ÉchelonnÉe

Article 50 Modernisation de la délivrance des prestations sociales

I. État du droit

A. Les bases ressources des prestations sociales sont hétérogènes et source derreurs

1. La prédominance du caractère déclaratif des ressources est source dindus ou de non-recours aux prestations sociales

2. Le décalage temporel entre les bases ressources et le versement de certaines prestations sociales est source diniquité et dinefficience

B. La mise en place de la déclaration sociale nominative et du prélèvement à la source conduit à repenser la gestion des prestations sociales

1. La déclaration sociale nominative est un outil incomplet à ce jour pour le calcul des bases ressources des prestations sociales

a. Une déclaration sociale unique qui est utilisée par la quasi-totalité des employeurs privés

b. La DSN permet de transmettre des données, non exhaustives, sur les revenus des salariés

2. Focus sur la réforme annoncée des aides personnalisées au logement

II. Dispositif proposé

A. mise en place dune déclaration nominative complémentaire pour les prestations sociales

B. faire de la lutte contre le nonrecours aux prestations une mission des organismes de sécurité sociale

C. évolution de la base de calcul pour les allocations logement

D. Mise en place dune base de données transitoire

E. Mesures diverses

titre IV DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DéPENSE DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RéGIMES OBLIGATOIRES

Article 51 Dotation de lassurance-maladie au FMESSP, à lONIAM, et de la CNSA aux ARS

1. Une dotation au fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) significativement rehaussée pour la deuxième année consécutive dans le cadre du plan Santé 2022

2. La dotation de la caisse nationale de solidarité pour lautonomie (CNSA) aux agences régionales de santé

3. Loffice national dindemnisation des accidents médicaux

Article 52 Objectifs de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité et décès

Article 53 ONDAM et sous-ONDAM

Article 54 Dotations au FIVA, au FCAATA et transfert au titre de la sous-déclaration AT-MP

1. Le fonds dindemnisation des victimes de lamiante (FIVA), un fonds de solidarité principalement alimenté par la branche AT-MP

2. Le fonds de cessation anticipée des travailleurs de lamiante (FCAATA) est quasiment intégralement financé par la branche AT-MP du régime général

3. Une dotation de la branche AT-MP à la CNAMTS au titre de la sous-déclaration inchangée

4. Une dotation de la branche AT-MP au titre de la pénibilité réévaluée

Article 55 Objectifs de dépenses de la branche AT-MP

I. Une branche structurellement excédentaire

II. des objectifs de dépenses proches de leur niveau spontané

Article 56 Objectif de dépenses de la branche vieillesse

I. La pérennité du retour à léquilibre de la branche vieillesse fragilisée par la croissance des prestations

A. Une situation excédentaire de la branche vieillesse en 2017 et 2018…

B. …affaiblie par la forte croissance des prestations de retraite hors mesures nouvelles en 2019

II. Ralentir la hausse des dépenses pour empêcher la dégradation des comptes de la branche vieillesse

Article 57 Objectif de dépenses de la branche famille

I.

II. un retour récent a léquilibre de la branche

A. Un retour à léquilibre depuis lexercice 2018...

B. … qui se maintiendrait spontanément en 2019 grâce à des recettes plus dynamiques

III. lobjectif de dépenses 2019 tÉmoigne dun effort prolongé de maîtrise des dépenses

Article 58 Prévision des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires en 2019

I. Un redressement des comptes du FSV permis par une diminution continue des dépenses

II. Une trajectoire de redressement à conforter en 2019

ANNEXES

Annexe  1 : Liste des personnes auditionnées par le rapporteur général

ANNEXE 2 : Liste des textes susceptibles dêtre abrogés ou modifiés à loccasion de lexamen du projet de loi

Annexe N° 3 liste des liens vidéo relatifs à lexamen du projet de loi


–  1  –

   commentaires d’ARTICLES

première partie :
dispositions relatives à l’exercice 2017

Article 1er
Approbation des tableaux déquilibre relatifs à lexercice 2017

Adopté par la commission sans modification

L’article 1er porte approbation des comptes du dernier exercice clos, retracés notamment dans des tableaux d’équilibre consolidés. L’exercice 2017 se solde ainsi par un résultat déficitaire de 4,8 milliards d’euros pour les régimes obligatoires de sécurité sociale, incluant le FSV.

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

A du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ([1])

« dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos [c’est-à-dire sa première partie], la loi de financement de la sécurité sociale :

 Approuve les tableaux déquilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de lobjectif national de dépenses dassurance maladie constatées lors de cet exercice ;

 Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à lamortissement de leur dette ».

Le Parlement est ainsi mis en mesure par les dispositions organiques de voter l’arrêt des comptes pour le dernier exercice clos, en l’occurrence l’année 2017.

I.   La clôture d’un exercice budgétaire 2017 marqué une nouvelle fois par le recul des déficits sociaux

Régime général, régimes intégrés et régimes obligatoires de sécurité sociale

Le régime général. Sont affiliés auprès du régime général tous les employés du secteur privé qui ne relèvent pas d’un autre régime. Représentant 75 % du volume financier de l’ensemble des régimes obligatoires de base, le régime général est le principal régime de sécurité sociale, le seul en matière de risque famille et quasiment le seul en matière de maladie depuis la mise en place de la protection universelle maladie ([2]).

À la fois incontournable par son poids financier et faisant l’objet d’une documentation plus régulière et plus fournie que les autres régimes, le régime général concentre souvent commentaires et analyses. Il ne représente cependant qu’une partie du champ des lois de financement.

Les régimes intégrés. Ce statut central conduit le régime général à entretenir de nombreuses relations financières avec les autres régimes obligatoires de base :

– deux mécanismes de compensation ([3]) créent une certaine intégration financière avec les autres régimes de base : la « compensation démographique généralisée » prévue à l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale entraîne une dotation de la branche vieillesse du régime général vers les autres régimes obligatoires déficitaires tandis que des « compensations spécifiques » prévues aux articles L. 134-3 et suivants couvrent d’autres risques (maladie ou AT-MP) pour des régimes identifiés (notamment le régime des salariés et des mines) ;

– l’intégration financière ([4]) des branches maladie et vieillesse d’autres régimes obligatoires (indépendants, cultes, régimes agricoles).

Le régime général contribue ainsi à la réduction des déficits de nombreux autres régimes, et prend en charge l’intégralité des déficits des régimes financièrement intégrés ([5]).

Le champ des régimes obligatoires de sécurité sociale (ROBSS) constitue le plus vaste périmètre puisqu’il couvre l’ensemble des régimes qu’ils soient financièrement intégrés ou non.

Il est défini conformément à l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale tous les trois ans par le Gouvernement lui-même par la voie d’une liste transmise au Parlement au moment lors de l’examen du PLFSS.

À l’aune de la liste transmise à l’occasion du PLFSS pour 2018 ([6]), on comptait encore en 2016 dans le champ des régimes obligatoires de base le régime général, dix-huit régimes spéciaux ([7]), un régime des salariés agricoles et quatre régimes de non-salariés ainsi que des régimes et fonds « fermés » qui n’accueillent plus de nouveaux assurés tout en continuant à distribuer quelques prestations. Certains régimes ne dérogent au régime général que pour une seule branche (vieillesse généralement) ([8]). Depuis la LFSS pour 2018, le régime social des indépendants qui comptait en 2016 3,5 millions de bénéficiaires a rejoint le régime général.

Moins bien identifié que celui du régime général, le périmètre des ROBSS est pourtant le plus pertinent pour analyser les comptes sociaux combinant à la fois :

– l’exhaustivité puisqu’il constitue le champ actuel des lois de financement de la sécurité sociale ;

– et une logique vertueuse de consolidation ; en intégrant les soldes de nombreux régimes ou autres organismes de financement traitant le même risque, les ROBSS permettent de prendre en compte l’ensemble des mouvements financiers qui seraient occultés par la seule considération du régime général (par exemple celui du fonds de solidarité vieillesse par rapport à la branche vieillesse du régime général).

Le présent rapport se propose donc, dans la mesure où la documentation disponible le permet, de concentrer son analyse financière sur cette échelle, d’autant plus essentielle, que la réforme à venir du système de retraite devrait conduire à un nouveau rapprochement des périmètres du régime général et des régimes obligatoires de sécurité sociale.  

Enfin, si le fonds de solidarité vieillesse ne constitue pas une branche, il fait pleinement partie des comptes sociaux, et son déficit récurrent doit être pris en compte dans toute évaluation sérieuse de la situation financière de la sécurité sociale.

1.   Le tableau d’équilibre de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale témoigne d’un recul important de leurs déficits cumulés en 2017

● Le de cet article porte approbation du tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base.

Le tableau suivant rapproche les montants que l’article 1er soumet à l’approbation du Parlement de ceux des prévisions initiales (article 36 de la LFSS pour 2017 ([9])) ou révisées (article 6 de la LFSS pour 2018 ([10])).

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2017 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2017)

Prévisions révisées

(LFSS 2018)

Réalisé

(PLFSS 2019)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Vieillesse

232,2

230,6

1,6

232,2

231,1

1,5

232,7

230,7

2,0

Maladie

204,5

207,1

- 2,6

203,2

207,3

- 4,1

203,1

208,0

-4,9

Famille

49,9

49,9

0,0

49,9

49,6

0,3

49,8

50,0

-0,2

AT-MP

14,2

13,5

0,7

14,3

13,2

1,1

14,4

13,2

1,2

Total*

487,1

487,4

- 0,3

486,3

487,6

- 1,3

486,2

488,1

-1,9

FSV ([11])

15,7

19,6

- 3,8

16,0

19,7

- 3,6

16,6

19,6

-2,9

Total incluant le FSV*

483,7

487,8

- 4,1

483,1

488,0

- 4,9

483,7

488,6

-4,8

(*) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2017, LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Le résultat définitif, incluant le fonds de solidarité vieillesse, pour 2017 fait apparaître un solde négatif de 4,8 milliards d’euros, qui doit être regardé à l’aune de l’exercice 2016, d’une part, et des différentes prévisions dont il a fait l’objet avant la clôture des comptes, d’autre part.

● S’agissant de l’évolution par rapport à l’exercice 2016, les comptes 2017 font état d’une nette amélioration puisque le déficit de moins de 5 milliards d’euros est à comparer à celui de 7,0 milliards d’euros constaté en 2016.

Cette amélioration de plus de 2 milliards deuros résulte dune évolution positive des soldes de lensemble des branches, à lexception de lassurance maladie dont le solde se détériore de 200 millions deuros par rapport à 2016.

La décomposition de l’amélioration du solde DES ROBSS en 2017
par rapport À 2016

Maladie

– 0,2

Vieillesse

+ 0,4

Famille

+ 0,8

AT-MP

+ 0,4

FSV

+ 0,6

Total avec FSV

+ 2,2

● Ce déficit est sensiblement plus élevé que celui qui était prévu en LFSS pour 2017 (– 4,1 milliards d’euros) mais en ligne avec les prévisions révisées en LFSS 2018 (– 4,9 milliards d’euros).

Les prévisions pour 2017 avaient été révisées de manière conséquente par la LFSS pour 2018 pour tenir compte d’un effet conjoncturel dégradant, notamment en recettes (– 100 millions d’euros) mais aussi de plusieurs mesures rétroactives, globalement négatives pour le solde : ainsi, la suppression de la « C4S » et la non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires produisaient une perte de 620 millions d’euros qui n’était que partiellement compensée par la diminution de la dotation au FIVA et la réaffectation de TSA au profit des régimes de sécurité sociale pour un total de 300 millions d’euros.

Effet sur les comptes des ROBSS 2017 rÉsultant des mesures nouvelles rétroactives en LFSS pour 2018

Solde ROBSS LFSS 2017

– 4,1

Suppression C4S

– 0,5

Non compensation CITS

– 0,6

Dotation FIVA

+ 0,2

Réaffectation TSA

+ 0,2

Écart conjoncturel à la prévision (CCSS septembre 2017)

– 0,1

Effet total

– 0,8

Solde ROBSS LFSS 2018

– 4,9

Le solde définitivement constaté dans le présent article, indiscutablement proche des prévisions révisées en LFSS pour 2018, masque néanmoins de significatifs mouvements contraires. Ces derniers concernent principalement le régime général et sont décrits ci-dessous ([12]).

Les autres régimes de base ont atteint le déficit attendu, soit une dégradation de leur solde par rapport à 2016 (+ 0,3 milliard d’euros au lieu de + 0,7 milliard d’euros) qui tient à la fin de l’effet du changement de calendrier d’appel des cotisations pour la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAPL) et la hausse tendancielle des prestations de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

2.   Un équilibre historique résultant d’importantes variations en son sein depuis les prévisions de la LFSS pour 2018

Le porte approbation du tableau déquilibre du seul régime général ; comme pour lensemble des régimes, le tableau suivant rapproche les montants que larticle 1er soumet à lapprobation du Parlement de ceux des prévisions initiales de la loi de financement pour 2017 ou rectifiées par la loi de financement pour 2018.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2017 DU RéGIME GéNéRAL DE LA SéCURITé SOCIALE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2017)

Prévisions révisées

(LFSS 2018)

Réalisé

(PLFSS 2019)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

203,2

205,9

- 2,6

201,9

206

- 4,1

201,3

206,2

- 4,9

Vieillesse

126,5

125

1,6

126,2

124,9

1,3

126,6

124,8

1,8

Famille

49,9

49,9

0

49,9

49,6

0,3

49,8

50

- 0,2

AT-MP

12,8

12,1

0,7

12,8

11,8

1

12,6

11,7

1,1

Total*

379,5

379,9

-0,4

377,8

379,4

- 1,6

377,6

379,8

- 2,2

Total incluant le FSV*

377,6

381,8

- 4,2

376,1

381,3

- 5,2

376,5

381,6

- 5,1

(*) Hors transferts entre branches.

Source : LFSS 2017, LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Compte tenu de son poids et de l’intégration financière croissante, son solde est souvent très proche de celui de l’ensemble des régimes obligatoires, sous réserve de quelques écarts liés généralement à la branche vieillesse. Le résultat définitif pour 2017 fait apparaître un déficit, incluant le fonds de solidarité vieillesse, de 5,1 milliards d’euros, à comparer avec le résultat 2016 ainsi qu’avec les précédentes prévisions.

● Il est en effet à comparer au déficit de 7,8 milliards constaté en 2016. Ainsi, le régime général concentre un effort particulièrement important de réduction des déficits sociaux puisque l’effort (+ 2,7 milliards) est significativement supérieur à celui de l’ensemble des régimes obligatoires (+ 2,2 milliards). Les branches AT-MP, vieillesse et famille y ont pris une large part avec une amélioration respective d’1,2 milliard, 900 millions et 800 millions d’euros de leurs soldes respectifs, tandis que la branche maladie a vu son compte se dégrader de 200 millions d’euros.

La décomposition de l’amélioration du solde du régime général en 2017 par rapport À 2016

Maladie

- 0,1

Vieillesse

0,9

Famille

0,8

AT-MP

1,2

Total avec FSV

2,7

 Un écart inférieur ou égal à 0,1 point résulte de l’application d’une règle d’arrondis.

● Le solde constaté s’éloigne nettement des prévisions de la LFSS 2018 en raison d’un effet plus fort de la conjoncture pour le régime général que pour l’ensemble des régimes obligatoires ainsi que de l’effet des mesures rétroactives précitées. Ces effets sont rappelés plus précisément dans le tableau ci-dessous :

Effet sur les comptes des ROBSS 2017 rÉsultant des mesures nouvelles rétroactives en LFSS pour 2018

Solde RG LFSS 2017

-4,2

Suppression C4S

-0,5

Non compensation CITS

-0,6

Dotation FIVA

+0,2

Réaffectation TSA

+0,2

Écart conjoncturel à la prévision (CCSS septembre 2017)

-0,2

Effet total

-1

Solde RG LFSS 2019

-5,1

Il est en revanche très proche de la prévision révisée de la LFSS pour 2018 (– 5,2 milliards d’euros), sans pourtant que celle-ci ait pu anticiper deux très importants mouvements financiers qui se sont quasiment neutralisés :

– 1,2 milliard de recettes de TVA ont été comptabilisées à tort par la LFSS pour 2018 en 2017, alors qu’elles auraient dû être rattachées en 2018 en vertu du principe des droits constatés ;

Un changement d’année d’affectation de TVA lié à la mesure en faveur du pouvoir d’achat des actifs

Dans le cadre de la réforme tendant à diminuer les cotisations salariales d’assurance chômage, la loi de finances pour 2018 ([13]) a diminué considérablement la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie (0,34 % au lieu de 7,03 %, soit 11 milliards d’euros en année pleine), au profit de l’Unédic. Applicable à compter du 1er janvier 2018 à un impôt prélevé avec un mois de décalage, la nouvelle affectation concernait de jure les montants prélevés par l’administration fiscale au titre de décembre 2017 en janvier 2018. En droits constatés, les régimes de sécurité sociale se trouvaient donc privés rétroactivement d’un douzième de cette fraction de TVA, soit 1,2 milliard d’euros.

Le rapporteur général souligne l’intérêt pour la représentation nationale lorsqu’elle doit se prononcer sur la loi de financement que cette dernière anticipe pleinement l’application de ces règles comptables bien connues.

– la croissance du PIB (+ 2,2 %) et de la masse salariale (+ 3,4 %), supérieure aux hypothèses sur lesquelles étaient bâties les précédentes prévisions (respectivement 1,7 % et 3,3 % à l’automne 2017), a conduit à une augmentation très significative des recettes hors TVA.

Au total, le solde est même en légère amélioration par rapport à la prévision de 100 millions d’euros (– 5,1 milliards au lieu de – 5,2).

3.   Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base retrace exclusivement le recul du déficit du FSV

Le porte approbation du tableau d’équilibre du seul organisme de cette catégorie, à savoir le fonds de solidarité vieillesse.

Celui-ci finance en effet des prestations non contributives servies par les régimes de base, correspondant notamment :

– aux périodes pendant lesquelles les assurés n’ont pas pu cotiser en matière d’assurance vieillesse, par exemple en cas de chômage (11,5 milliards d’euros en 2017) ou d’arrêts de travail (1,8 milliard d’euros en 2017) ;

– à l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) (3,1 milliards d’euros en 2017).

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2017 DES ORGANISMES CONCOURANT
AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2017)

Prévisions révisées

(LFSS 2018)

Réalisé

(PLFSS 2019)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

FSV

15,7

19,6

– 3,8

16,0

19,7

– 3,6

16,6

19,6

– 2,9

Source : LFSS 2017, LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Le solde est donc en nette amélioration par rapport à 2016 (– 3,6 millions d’euros) grâce à la fin progressive du financement du minimum contributif permettant une diminution des dépenses (– 3,7 %) plus rapide que celle des produits (– 0,3 %).

Ce résultat est également nettement meilleur que les prévisions des LFSS pour 2017 et pour 2018 qui annonçaient une détérioration puis une stabilisation du solde. La perte d’une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital au profit de la CNSA a été surcompensée par le dynamisme des autres produits (la CSG notamment), dans un contexte économique meilleur que prévu.

4.   Un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) tenu

Créé en 1996, l’ONDAM est un plafond indicatif de la quasi-totalité des dépenses d’assurance maladie voté par le Parlement pour l’année à venir, et dont le niveau est définitivement arrêté dans la première partie de la LFSS pour l’exercice N+2.

Le arrête un montant de 190,7 millions d’euros en 2017, en ligne avec les prévisions de l’article 102 de la LFSS pour 2017 et de l’article 7 de la LFSS pour 2018. La Cour des comptes relève que cet écart est pour la troisième année consécutive inférieur à 100 millions d’euros ([14]).

Après une progression historiquement faible en 2016 (+ 1,75 %), l’ONDAM pour 2017 correspond à une progression des dépenses de 2,2 % ([15]). Son exécution est marquée comme pour les précédents exercices par un important ajustement, y compris au regard des prévisions rectifiées en 2018 : au nouveau dépassement du sous-objectif lié aux dépenses de soins de ville de 338 millions d’euros répond une nouvelle sous-exécution de celui lié aux dépenses des établissements de santé de 346 millions d’euros ([16]).

La pilotabilité infra-annuelle de ces deux sous-objectifs demeure en effet structurellement asymétrique : le dépassement du sous-objectif « ville » est le produit d’une hausse de la consommation de médicaments, des indemnités journalières, des dépenses de transports et des honoraires médicaux, partiellement compensée par la baisse des honoraires paramédicaux et les effets de la nouvelle convention conclue avec les chirurgiens-dentistes ; le sous-objectif « hôpital » a quant à lui été ajusté par des annulations de dépenses d’établissements sociaux et médico-sociaux, qui ont complété les effets d’une baisse imprévue de leur activité.

5.   Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Le porte approbation du montant de la dotation au FRR, toujours nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale précité qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée, tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2018, en application de la LFSS 2011 ([17]).

Créé en 1999 ([18]), le Fonds de réserve pour les retraites était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte dégradation des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu.

Au 31 décembre 2017, la valeur des actifs du FRR était de 36,4 milliards d’euros, contre 36,0 milliards d’euros à la même date en 2016. Son résultat financier en 2017 a été de 2,5 milliards d’euros, contre 810 millions en 2017, lié à une excellente performance de ses produits financiers.

6.   La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)

La CADES a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la Sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire depuis sa création d’une ressource exclusive, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ainsi que d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG) depuis la LFSS pour 2008 ([19]) et du versement annuel du FRR précité ([20]). Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([21]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le 4° porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la CADES en 2017, à savoir 15,0 milliards d’euros.

Ce chiffre, légèrement supérieur à l’objectif fixé en LFSS pour 2017 (14,9 milliards d’euros), s’explique à la fois par une excellente dynamique des recettes de l’année 2016 (17,2 milliards d’euros) et par des conditions d’emprunt toujours très favorables.

II.   Ces comptes sont validés par la COUR des comptes sous certaines réserves

En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes est chargée de produire, dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance du Parlement et du Gouvernement un avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi qu’un rapport de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ([22]) .

1.   Une cohérence des tableaux d’équilibre confirmée, sous quelques réserves

L’avis sur la cohérence des tableaux d’équilibre figure dans le rapport sur l’application des LFSS (RALFSS), produit annuellement par la Cour en application du 1° du VIII de l’article L.O. 111-3. Les principales conclusions de l’avis rendu dans le RALFSS 2017 sont reproduites dans l’encadré suivant :

Avis de la Cour des comptes sur la cohérence des tableaux d’équilibre pour 2017

« À lissue de ces vérifications et sur le fondement des élémentsdinformation qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité sociale, la Cour estime que les tableaux déquilibre précités fournissent une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde qui en découle. Elle formule néanmoins les cinq observations suivantes :

1. à la date de ses constats, la Cour na pas été rendue destinataire du projet dannexe 4 au projet de loi de financement qui contient des informations intéressant les tableaux déquilibre (modalité détablissement, détail des recettes et des dépenses, analyse des évolutions par rapport à 2016 et par rapport aux prévisions) ;

2. les tableaux déquilibre sont établis en procédant a des contractions de produits et de charges non conformes au cadre normatif fixé par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale pour létablissement des comptes sociaux ;

3. les tableaux déquilibre intègrent un produit de taxe sur les véhicules de société de 0,2 Md€ enregistré à tort dans les produits de la branche famille de lexercice 2017 ;

4. la double comptabilisation, à tort, de dépenses hospitalières de la caisse de sécurité sociale de Mayotte dégrade de 0,2 Md€ les soldes des tableaux déquilibre de la branche maladie du régime général et de lensemble des régimes obligatoires de base ;

5. les réserves formulées par la Cour dans le rapport de certification des comptes de 2017 du régime général de sécurité sociale et les opinions émises par les commissaires aux comptes de certains autres régimes soulignent les limites qui continuent daffecter la fiabilité des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux déquilibre pour lexercice 2017, sous leffet, notamment, de faiblesses persistantes des dispositifs de contrôle interne et de difficultés comptables

Source : Cour des comptes, Rapport sur lapplication des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2018 ([23]), disponible ici : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-09/20170920-rapport-securite-sociale-2017_1.pdf

● La première observation fait référence à l’annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui présente en détail les recettes, dépenses et solde des régimes par catégorie et par branche, dont la Cour n’aurait pas disposé pour porter une appréciation éclairée sur les tableaux d’équilibre ; interrogée sur ce point par le rapporteur général, la direction de la sécurité sociale a confirmé qu’il lui était impossible de transmettre à l’été des documents qu’elles ne finalisaient qu’entre la fin du mois de septembre et le début du mois d’octobre, afin de consolider les données de certains petits régimes ;

● La deuxième observation, récurrente, reproche au Gouvernement sa méthode de contractions de produits et de charges, en méconnaissance du cadre normatif organique. Ces consolidations sont retracées dans l’annexe 4 précitée et répondent à une double préoccupation de neutralisation :

– la première consiste à neutraliser les transferts entre régimes de sécurité sociale et permet d’éviter une double comptabilisation de recettes ou de produits qui correspondraient en réalité aux relations financières entre deux régimes, ou entre des branches d’un même régime ; l’utilité de cette neutralisation est entièrement reconnue ;

 la seconde consiste à neutraliser les écritures dinventaire et cest elle qui fait lobjet des critiques renouvelées de la Cour ; interrogée lors de lexamen de la précédente LFSS sur ce même point, la direction de la sécurité sociale a fait savoir au rapporteur général que ce retraitement des données répondait à la préoccupation assumée de « neutraliser lhétérogénéité des modes de comptabilisation dun petit nombre décritures entre régimes et dans le temps pour un même régime » ; en effet, les régimes appliquent des règles de comptabilité différentes et les modifient parfois entre deux exercices ; cest pourquoi il est procédé à une harmonisation des présentations comptables des différents régimes, dune part, et dans le temps, dautre part ; par ailleurs, la direction de la sécurité sociale se réserve la possibilité de ne pas faire figurer des écritures comptables nayant aucune contrepartie économique ou de conséquence sur le solde.

Au regard de ces explications, le rapporteur général se satisfait de cette présentation comptable, dont la méthodologie est présentée de manière détaillée et illustrée dans l’annexe 7, et sous réserve :

–  que ces règles soient suffisamment constantes pour rendre les chiffres comparables d’une année sur l’autre ;

–  qu’elles n’aient jamais pour incidence de modifier artificiellement le solde ou d’occulter une réalité économique ou financière.

● La troisième observation renvoie à une imputation erronée à un produit de la taxe sur les véhicules de société de 200 millions d’euros au titre du dernier trimestre de l’exercice 2016 comme produit à recevoir en 2017 ; ce constat fait l’objet d’un différend avec la direction de la sécurité qui en a exposé les attendus au rapporteur général de la façon suivante : si la Cour estime que le changement du mode de calcul de cette imposition complexe prélevée avec un important décalage pendant l’année de transition relevait d’un changement de méthode comptable qui aurait dû être neutralisé, le Gouvernement estime que le dispositif transitoire a bien engendré un produit supplémentaire sur un trimestre qui n’aurait pas été imposé en l’absence de ce dispositif, imputé à l’exercice 2017.

S’il n’appartient au rapporteur général de départager ce débat technique, l’effet sur les comptes de l’imputation en 2016 privilégiée par la Cour aurait été modérée par l’effet de base en 2017.

● La quatrième observation fait référence à une double comptabilisation erronée de dépenses hospitalières à Mayotte, lesquelles étaient intégrées à la fois comme dépenses du régime général et dans la dotation d’équilibre du régime général à la caisse de sécurité sociale mahoraise ; interrogés sur ce point, les services ont indiqué au rapporteur général qu’il s’agissait d’une erreur matérielle dans la notification du montant des provisions hospitalières ; l’anomalie ayant été détectée postérieure à la date de clôture des comptes (15 mars), les comptes n’ont pas pu être rectifiés ; cette dépense sera automatiquement soustraite de l’exercice 2018 en charges.

● La quatrième observation reproduit synthétiquement les réserves émises par la Cour à l’occasion de son rapport sur la certification des comptes du régime général, s’agissant notamment des dispositifs de contrôle interne.

2.   Des comptes du régime général certifiés avec un nombre en baisse de réserves

Conformément à l’article LO. 132-2-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes certifie les comptes du régime général.

Article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières ([24])

« Chaque année, la Cour des comptes établit un rapport présentant le compte rendu des vérifications quelle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de lactivité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos, établis conformément aux dispositions du livre Ier du code de la sécurité sociale. Ce rapport est remis au Parlement et au Gouvernement sitôt son arrêt par la Cour des comptes, et au plus tard le 30 juin de lannée suivant celle afférente aux comptes concernés. »

Dans son rapport remis en mai 2018 ([25]), la Cour a certifié les comptes du régime général avec 28 réserves, chiffre à comparer avec les 31 réserves émises pour les comptes de lannée 2017. Elle maintient ses recommandations récurrentes visant à mettre en place un contrôle interne approfondi dans lensemble des branches.

*

*     *

Article 2
Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de lexercice 2017 (annexe A)

Adopté par la commission sans modification

L’article 2 porte approbation du tableau patrimonial qui retrace l’essentiel de la situation financière dans le champ des LFSS au 31 décembre du dernier exercice clos (2017) ainsi que l’affectation des excédents et des déficits constatés au terme de cet exercice.

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu.

3° du A du I de l’article L.O. 111-3 et II de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.

La loi de financement « 3° Approuve le rapport mentionné au II de larticle LO 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de léquilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités demploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux déquilibre prévus au 1° ».

Le II de l’article LO 111-14 précise qu’il s’agit d’« un rapport décrivant les mesures prévues pour laffectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à loccasion de lapprobation des tableaux déquilibre relatifs au dernier exercice clos [, qui] présente également un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement ([26]), à lamortissement de leur dette ([27]) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ([28]) ».

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([29]). Celui-ci permet, au-delà du solde pour une année donnée, qui peut s’analyser comme un « flux » à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée, en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les « stocks » sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge concrètement.

1.   Le tableau présentant la situation patrimoniale de la sécurité sociale reflète une amélioration de la situation des comptes sociaux en 2017

● L’annexe A reflète à plusieurs égards une accélération de l’amélioration du solde des régimes de sécurité sociale de plusieurs manières au passif ; la variation des capitaux propres est positive de 12,8 milliards par rapport à 2016 ce qui résulte :

 dune amélioration du solde du régime général (+ 2 milliards deuros), du FSV (+ 0,7 milliard) ainsi que des résultats excédentaires de la CADES (+ 0,6 milliard) et du FRR (+ 1,6 milliard), minoré des autres régimes
(– 0,4 milliard) ;

– d’un report du résultat des années précédentes positif au 31 décembre de l’année 2017 (+ 12,1 milliards) correspondant au différentiel entre la diminution des reports de déficits des années précédentes (+ 13,3 milliards d’euros) et la progression du report de dettes des années passées à la CADES (+ 14,4 milliards d’euros).

Au total, c’est l’endettement financier net de la sécurité sociale (102,9 milliards d’euros) qui s’en retrouve diminué (– 15,1 milliards d’euros) grâce à une diminution de l’endettement financier de la CADES (– 20,7 milliards d’euros) très supérieure à l’augmentation de celui du régime général (+ 6,6 milliards d’euros).

● Conformément à l’article LO 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur lapplication des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2018, la Cour des comptes juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2017 » ([30]).

En revanche, elle maintient une observation, déjà évoquée par ailleurs, tenant à l’insuffisance des dispositifs de contrôle interne et la persistance de difficultés comptables.

2.   La description des mesures prévues pour la couverture des déficits constatés et l’affectation des excédents illustrent l’hétérogénéité des situations financières de chaque régime

S’il est difficile de résumer en quelques grandes lignes directrices des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées dans le cadre du présent commentaire :

● Le régime général et le FSV étaient en déficit de 5,1 milliards d’euros en 2017, qui sont venus s’ajouter à la dette gérée par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), le plafond de reprise de la dette prévu pour 2011-2018 par la CADES ayant été atteint dès 2016.

● La plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (FPE, industries électriques et gazières).

● Les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,3 milliard), de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (0,01 milliard), du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,09 milliard) et de la caisse nationale des barreaux français (0,07 milliard) sont affectés aux réserves des régimes concernés.

● Les déficits passés accumulés par le régime des mines ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

● Le déficit du régime de retraite des exploitants agricoles est géré comme les années précédentes par la Caisse Centrale de la Mutualité Sociale Agricole (CCMSA) et financé par des avances rémunérées de l’ACOSS conformément aux nouvelles dispositions adoptées en 2015.

*

*     *

deuxième partie :
dispositions relatives à l’exercice 2017

Article 3
Rectification des dotations 2018 de la branche maladie

Adopté par la commission sans modification

L’article 3 rectifie la dotation de la branche maladie à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux pour 2018.

Particulièrement simple cette année, cet article modifie le III de l’article 73 de la LFSS pour 2018 en vue d’augmenter de 20 millions d’euros la dotation de la branche assurance maladie à l’office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM). Celle-ci, rehaussée à 125 millions d’euros, permet de tenir compte d’une hausse significative de la sinistralité en matière d’accidents médicaux en 2017. S’agissant plus précisément de l’origine et des fonctions de l’ONIAM, on pourra utilement se référer au commentaire de l’article 51.

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Article 4
Suppression du Fonds de financement de linnovation pharmaceutique

Adopté par la commission sans modification

L’article 4 procède à la suppression en 2018 du Fonds de financement de l’innovation pharmaceutique, créé en 2017, dont les modalités de fonctionnement faisaient obstacle à la lisibilité des comptes de l’assurance maladie.

1.   Le Fonds de financement pour l’innovation pharmaceutique : une création récente, objet de nombreuses critiques

● Le Fonds de financement de l’innovation pharmaceutique a été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ([31]) afin de satisfaire deux objectifs :

– retracer plus clairement les dépenses liées à la prise en charge des médicaments innovants ;

– lisser les dépenses de médicaments liées à l’innovation pharmaceutique sur plusieurs années.

Pour ce faire, le fonds permet de mettre en regard en regard des produits et de charges relatives aux médicaments innovants, essentiellement hospitalières, et donc d’isoler le besoin de financement qui en résulte.

On compte ainsi :

– en charges, les dépenses de l’assurance maladie pour couvrir les frais des médicaments inscrits sur la « liste en sus », rétrocédés par une pharmacie à usage intérieur, pris en charge dans le cadre de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU), du régime dit du « post-ATU » ([32])  ;

– en produits, une dotation de l’assurance maladie fixée chaque année par arrêté et ne pouvant être inférieure à la dotation de l’année précédente majorée du taux d’évolution des dépenses ([33]), le produit des remises conventionnelles au titre des médicaments prescrits à l’hôpital ainsi que le produit des contributions dites « Lh » et « W » ([34]) sur le chiffre d’affaires.

Cette configuration permet théoriquement de mettre en regard les ressources et les dépenses liées au médicament, pour les rendre facilement identifiables. L’écart entre les charges et les produits correspond donc à une prise en charge sur les réserves du fonds si celui-ci est négatif et à une mise en réserve s’il est positif.

● Le fonds a fait l’objet de nombreuses critiques dès sa création, notamment de la part de la Cour des comptes qui a considéré qu’il s’agissait d’un « mécanisme dangereux de débudgétisation » dès l’exercice 2017, à double titre :

– la dotation initiale du fonds (875 millions d’euros) a été prélevée sur les réserves du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et traitée en recettes dans les comptes de l’assurance maladie pour 2017, améliorant d’autant ces derniers de manière artificielle ;

– la prise en charge des dépenses par les réserves du fonds a pour conséquence comptable de sortir celles-ci du champ de l’ONDAM, alors qu’elles devraient en ressortir par nature ; ainsi, en 2017, la Cour des comptes a estimé que celui-ci était minoré par construction à raison du déficit du fonds (220 millions d’euros).

En 2018, cette situation avait été en partie rectifiée par la réintégration de 55 des 164 millions d’euros dans le champ de l’ONDAM ([35]).

2.   L’article 4 propose de supprimer le fonds de financement dès 2018

a.   La suppression et des conséquences rédactionnelles pérennes

Le du I abroge l’article L. 221-1-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit l’existence, les recettes et les charges du fonds.

En conséquence :

– le du I modifie l’article L. 138-16 pour supprimer l’affectation de la contribution dite « Lh », par ailleurs supprimée à l’article 15 du présent projet de loi, au fonds ;

– le du I supprime à l’article L. 221-1 la référence au FFIP parmi les fonds gérés par l’assurance maladie ;

– le II supprime la référence à une dotation de l’assurance maladie au FFIP au III de l’article 95 de la LFSS pour 2017.

b.   Le traitement spécifique de l’exercice 2018

Le III prévoit le maintien des modalités de suivi et de comptabilisation en 2018 et une dotation couvrant le solde du Fonds tandis que le IV prévoit une entrée en vigueur rétroactive au 1er janvier 2018, cohérente avec le placement du présent article en seconde partie de la loi de financement.

Au terme de ces deux modifications, le fonds n’aura donc existé que pendant un seul exercice (2018) et les 109 millions d’euros de déficit restants seront donc réintégrés rétroactivement dans le champ de l’ONDAM grâce à une ultime subvention d’équilibre de l’assurance maladie qui couvrira l’ensemble des dépenses.

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*     *

Article 5
Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2018

Adopté par la commission sans modification

L’article 5 porte la rectification des prévisions de recettes et de soldes ainsi que des objectifs de dépenses relatifs à l’année en cours, afin de tenir compte des données les plus récentes. Le déficit des régimes de base et du FSV serait ainsi en 2018 de 1,4 milliard d’euros.

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant son contenu.

B du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

« B.-Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à lannée en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux déquilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ; (…)

3° Rectifie lobjectif assigné aux organismes chargés de lamortissement de la dette des régimes obligatoires de base et les prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit. »

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement quant aux perspectives financières pour les différents régimes ainsi que le FSV pour l’année 2018, en utilisant notamment les données fournies par la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du 25 septembre dernier.

● Au titre des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre, le présent article rectifie ainsi trois articles de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 ([36]) : l’article 31, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base ; l’article 32, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, du régime général ; et l’article 33, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre du FSV.

● S’agissant des objectifs de dépenses, sont juridiquement modifiés, outre les articles 31 et 32 pour les tableaux d’équilibre, les articles 39 (branche famille), 43 (branche vieillesse), 47 (branche accidents du travail et maladies professionnelles – AT-MP) et 74 (branche maladie, maternité, invalidité et décès).

Concernant l’objectif d’amortissement de la CADES et les prévisions de recettes mises en réserve par le FRR et le FSV, cet article porte modification de l’article 33.

1.   La situation financière des régimes obligatoires de base devrait à nouveau s’améliorer significativement en 2018

Le de cet article arrête, pour l’ensemble des régimes obligatoires de base, les nouvelles prévisions de recettes, les objectifs de dépenses afférents et le tableau d’équilibre, fixant ainsi provisoirement le déficit de ce périmètre à 1,4 milliard d’euros.

Comme pour les tableaux d’équilibre pour 2017, l’analyse du solde suppose de le comparer, d’une part, avec ce qui était attendu et avec l’exercice précédent, d’autre part.  

a.   Une nouvelle prévision plus favorable

En vue de procéder à cette première comparaison, les données rectificatives sont mises en regard, dans le tableau ci‑après, des prévisions et objectifs initiaux de la LFSS pour 2018.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2018)

Prévisions révisées

(PLFSS 2019)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

211,0

211,7

-0,7

211,9

212,8

-0,9

Vieillesse

236,6

236,4

0,2

236,9

236,6

0,4

Famille

51,0

49,7

1,3

50,5

50,1

0,4

AT-MP

14,0

13,5

0,5

14,2

13,3

0,9

Total *

498,9

497,7

1,3

499,9

499,2

0,7

Total incluant le FSV*

496,1

498,3

-2,2

498,2

499,6

-1,4

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Trois branches sur quatre font l’objet d’une rectification supérieure à 100 millions d’euros, dans des sens contraires :

– ainsi les soldes des branches maladie et famille sont dégradés respectivement de 200 et de 900 millions d’euros par rapport à ce que la dernière loi de financement avait prévu ;

– les branches vieillesse et accidents du travail-maladies professionnelles ont réussi à dégager des excédents supérieurs à ce qui était attendu, respectivement de 200 et 400 millions d’euros.

Au total, les comptes des régimes se sont donc détériorés de 500 millions d’euros par rapport aux prévisions, et c’est la situation financière meilleure que prévue du FSV qui a permis à l’ensemble du périmètre de réaliser un meilleur résultat qu’attendu.

L’amélioration des soldes est notamment due à des recettes plus élevées qu’attendu, à hauteur de 2,1 milliards d’euros, excédant ainsi le surcroît de dépenses (+ 1,3 milliard d’euros). Elle est donc étroitement liée à une conjoncture économique qui est restée favorable en 2018, et notamment à une augmentation de la masse salariale plus importante que prévue (+ 3,5 % au lieu de + 3,1 % prévu en LFSS pour 2018). On peut noter que l’hypothèse de croissance finalement retenue en 2018 (+ 1,7 %), inférieure à celle qui a été adoptée dans le programme de stabilité transmise à la Commission européenne en avril, est identique à celle qui était envisagée dans la dernière LFSS.

Les dépenses de prestations qui constituent l’essentiel des charges des régimes obligatoires et du fonds de solidarité vieillesse (96 %) ont en revanche contribué défavorablement à la nouvelle prévision. Elles ont ainsi augmenté de 2,3 % au lieu de 2,1 % prévu en LFSS pour 2018. Ceci résulte d’une mécanique économique bien connue : l’inflation a été nettement supérieure à ce qui était attendu (1,6 % au lieu de 1,0 %), tirant ainsi le niveau de prestations vers le haut, à travers les mécanismes de revalorisation, notamment des pensions de retraite, et de prix pour les prestations maladie.

b.   Un redressement significatif des comptes en 2018

● Le redressement des comptes par rapport à l’année 2017, globalement conforme aux prévisions mérite un commentaire plus synthétique du rapporteur, l’essentiel ayant été décrit dans le rapport de l’année précédente.

La comparaison avec le résultat constaté en 2017 témoigne d’un redressement très significatif des comptes en 2018, dont le tableau ci-après décrit les modalités :

 

Réalisé (2017)

Prévisions révisées

 

(PLFSS 2018)

(PLFSS 2019)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

203,1

208,0

-4,9

211,9

212,8

-0,9

Vieillesse

232,7

230,7

2,0

236,9

236,6

0,4

Famille

49,8

50,0

-0,2

50,5

50,1

0,4

AT-MP

14,4

13,2

1,2

14,2

13,3

0,9

Total*

486,2

488,1

-1,9

499,9

499,2

0,7

Total incluant le FSV*

483,7

488,6

-4,8

498,2

499,6

-1,4

La réduction du déficit des comptes sociaux s’est ainsi accélérée grâce à une baisse de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2017.

Elle résulte notamment d’une importante diminution du déficit de la branche assurance maladie (+ 4,0 milliards d’euros), qui surcompense largement la dégradation des comptes des branches vieillesse (– 1,7 milliard d’euros) et AT‑MP (– 300 millions d’euros).

La hausse des recettes (+ 14,5 milliards d’euros), supérieure à celle des dépenses (+ 11 milliards d’euros), a joué un rôle essentiel dans cette évolution. Elle a été particulièrement favorable pour la branche maladie, puisque celle-ci a été « gagnante » à hauteur de 2,6 milliards d’euros des mesures nouvelles en recettes pour l’exercice 2018 (+ 2,2 milliards d’euros dans le cadre de la hausse de la CSG et + 400 millions d’euros issus d’autres hausses nettes de fiscalité).

La décomposition de l’amélioration du solde DES ROBSS en 2018 par rapport À 2017

Maladie

+4,0

Vieillesse

-1,7

Famille

+0,6

AT-MP

-0,3

FSV ([37])

+2,6

Total avec FSV

+3,5

● Ces soldes tiennent compte de deux mesures de « petite rétroactivité » : la réintégration de la suppression du fonds de l’innovation pharmaceutique pour un surcoût de 100 millions d’euros et de la non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires au présent article pour 600 millions d’euros (voir ci-dessous).

2.   Un retour historique à l’équilibre pour le régime général

Le porte rectification, pour le régime général, des prévisions de recettes fixées par la loi de financement pour 2018, des objectifs de dépenses afférents et du tableau d’équilibre, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections que propose d’y apporter cet article.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DU RÉGIME GÉNÉRAL

(en milliards d’euros)

 

Prévisions initiales

(LFSS 2017)

Prévisions révisées

(LFSS 2018)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

209,9

210,6

– 0,7

210,4

211,3

– 0,9

Vieillesse

133,9

133,6

0,2

134,5

133,7

0,8

Famille

51

49,7

1,3

50,5

50,1

0,4

AT-MP

12,6

12,2

0,4

12,8

12,0

0,8

Total *

394,3

393

1,2

395,2

394,1

1,1

Total (avec FSV)

392,5

394,8

– 2,2

394,6

395,7

– 1,0

* Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2017 et PLFSS 2018.

Le régime général représentant l’essentiel du volume financier des régimes obligatoires, et l’intégralité ou de la quasi-intégralité dans deux des quatre branches (famille et maladie depuis la mise en place de la PUMA), et assurant l’intégration financière de nombreux autres régimes, le commentaire de sa situation financière ne peut complètement s’isoler de l’évolution de l’ensemble des autres régimes.

Toutefois, l’exercice 2018 appelle quelques observations spécifiques :

– La première et non des moindres est que le régime général se trouve pour la première fois depuis 2000 en excédent, à l’instar de l’ensemble des régimes obligatoires. Si ce résultat est à mettre en regard du déficit persistant du fonds de solidarité vieillesse, le rapporteur souhaite souligner son caractère historique et symbolique : les prestations prises en charge par le régime général, en déficit continu depuis presque vingt ans, sont entièrement financées par les produits courants, et non par de l’endettement supplémentaire.

– l’architecture de la sécurité sociale telle que nous la connaissons induit encore des disparités entre le champ du régime général et celui des régimes obligatoires : ainsi, les situations de la CNAV du régime général se sont moins détériorées que l’ensemble des régimes assurant ce risque
(– 1 milliard deuros par rapport à 2017, contre – 1,7 pour lensemble des ROBSS) ; ces écarts sont principalement dus à la dégradation de la situation de certains régimes de bases autres que le régime général.

3.   Le fonds de solidarité vieillesse, la caisse d’amortissement de la dette sociale et le fonds de réserve pour les retraites en 2018

a.   Le fonds de solidarité vieillesse

Le porte rectification, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base (cest-à-dire le seul FSV), du tableau déquilibre, tel quapprouvé par larticle 33 de la loi de financement pour 2018, ces données étant mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections quil est proposé dy apporter.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2018 DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

Prévisions initiales

(LFSS 2018)

Prévisions révisées

(PLFSS 2019)

Recettes

Dépenses

Solde

Recettes

Dépenses

Solde

FSV

15,8

19,3

– 3,5

16,8

18,9

– 2,1

Sources : LFSS 2018 et PLFSS 2019.

Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) dont les recettes, assises exclusivement sur les revenus du capital, et les charges, (11 milliards de prise en charge des cotisations au titre du chômage) sont particulièrement sensibles à la conjoncture économique a bénéficié d’un contexte économique meilleur que prévu. Malgré des pertes de recettes ([38]), la hausse de l’activité salariée en dépenses et du rendement de la CSG sur le capital en recettes lui permettrait de réaliser un exercice meilleur que prévu en LFSS pour 2018 (+ 1,4 milliard d’euros).

Au-delà de ces éléments conjoncturels, le fonds bénéficie également depuis la LFSS pour 2017 du transfert progressif du MICO (– 30,4 % en 2018), ce qui lui permet de poursuivre, une phase d’amélioration (+ 0,9 milliard d’euros par rapport à l’exécution précédente).

b.   La caisse d’amortissement de la dette sociale

Le prévoit un objectif damortissement de 15,4 milliards deuros, légèrement supérieur à ce qui était prévu en PLFSS pour 2018 (15,2 milliards deuros). Lécart résulte de meilleures conditions de financement que ce qui était attendu alors.

L’amortissement cumulé s’élèverait, fin 2018, à 155,1 milliards d’euros, soit près de 60 % de la dette reprise. L’ensemble des dettes sociales reprises par la CADES depuis sa création en 1996 s’élèveraient à la même date à 260,5 milliards d’euros, 105,4 milliards d’euros resteraient donc à amortir, soit 5 points de PIB.

En 2018, la CADES n’a pas repris de dette, le plafond prévu en PLFSS pour 2011 pour la période 2011-2018 ayant été saturé dès 2016. Au 31 juillet 2018, la CADES se refinançait au de 1,92 % sur 10 ans, un peu supérieur au taux, historiquement bas, dont elle bénéficiait un an auparavant (1,62 %).  

Les dernières simulations de la CADES prévoient toujours le remboursement de l’intégralité de la dette transférée pour 2024, comme prévu par l’article 4 bis de la loi organique du 2 août 2005 relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

c.   Le fonds de réserve pour les retraites

Depuis que la loi du 9 novembre 2010 ([39]) a transformé le FRR en fonds fermé, aucune recette ne lui est affectée, ce que confirme le .

La mission du FRR est désormais de verser à la CADES, en avril de chaque année, 2,1 milliards d’euros, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros.

Au 30 juin 2018, soit après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché du portefeuille du FRR s’élevait à 34,2 milliards d’euros, soit environ 1,2 milliard de moins que l’année précédente.

4.   La non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires

La création du crédit d’impôt de taxe sur les salaires par la loi de finances pour 2017 ([40]) répondait au besoin de transposer le crédit d’impôt compétitivité emploi au secteur non lucratif qui ne pouvait pas par construction bénéficier d’un crédit d’impôt sur les bénéfices.

Le II prévoit comme en 2017 la non-compensation du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) en 2018 pour un montant de 600 millions d’euros. L’imputation sur l’exercice 2018 est due à l’application en droit de la sécurité sociale de la comptabilité en droits constatés, même si le crédit ne sera liquidé qu’en janvier 2018 au moment de la régularisation du montant de taxe sur les salaires dû au titre de 2017.

Cette non-compensation est à la fois ponctuelle et définitive puisque le crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires sera supprimé en 2019 au profit de la mesure sur les allègements généraux.

*

*     *

Article 6
Rectification de lONDAM et des sous-ONDAM pour 2018

Adopté par la commission sans modification

L’article 6 rectifie les prévisions de l’ONDAM pour l’année en cours, à partir desquelles se construit l’ONDAM pour 2018. Une évolution à 2,3 % par rapport à 2017 devrait se confirmer.

● Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques définissant leur contenu.

B du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale ([41])

« B.-Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à lannée en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

(…) 2° Rectifie les objectifs de dépenses par branche de ces régimes, lobjectif national de dépenses dassurance maladie de lensemble des régimes obligatoires de base, ainsi que leurs sous-objectifs ayant été approuvés dans la précédente loi de financement de la sécurité sociale »

● Cet article, en s’appuyant sur les prévisions de dépenses présentées par la Commission des Comptes de la Sécurité sociale du 25 septembre dernier, confirme l’horizon d’un ONDAM 2018 conforme à celui voté en PLFSS pour 2018, sous réserve de quelques mesures d’ajustement au sein des sous‑objectifs, comme en témoigne le tableau suivant :

(en milliards d’euros)

 

Prévisions PLFSS 2017

Prévisions révisées PLFSS 2018

Dépenses de soins de ville

88,9

89,5

Dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l’activité

80,7

80,5

Établissements et services médico-sociaux

20,5

20,3

Contribution de lassurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes âgées

9,3

9,2

Contribution de lassurance maladie aux dépenses en établissements et services pour personnes handicapées

11,2

11,1

Dépenses relatives au Fonds d’intervention régional

3,4

3,3

Autres prises en charge

1,8

1,7

Total

195,2

195,4

Source : annexes 7 de la LFSS 2018 et du PLFSS 2 019

Cette comparaison affiche en apparence un dépassement de lONDAM initialement prévu de moins de 200 millions deuros. Cet écart résulte en réalité dun re-basage dû à la suppression du fonds de financement de linnovation pharmaceutique (FFIP) par larticle 4 du présent projet loi, qui prenait en charge des dépenses de médicaments hors ONDAM. Sa suppression, dont lobjet est de rendre la présentation de ce dernier plus complète et plus sincère, conduit donc à réintégrer dans le champ des dépenses qui en avaient été artificiellement sorties.

 ● À champ constant, l’ONDAM sera donc tenu, moyennant quelques ajustements devenus assez communs au sein des sous-objectifs :

 le dépassement des dépenses du poste « ville » devrait sélever à 560 millions deuros, hors effet de la réintégration du FFIP, en raison dun effet de base 2017 (+ 375 millions deuros) et dune dynamique forte des dépenses de médicaments, dindemnités journalières et de dispositifs médicaux (+ 185 millions deuros).

– ce dépassement est partiellement compensé par une sous-exécution de 105 millions d’euros du sous-objectif « établissements de santé » en raison d’une activité plus faible qu’attendu ;

– l’écart de 455 millions d’euros serait compensé par des annulations de crédits : 200 millions d’euros pour les établissements de santé, 200 millions d’euros au niveau de l’ONDAM médico-social, 45 millions d’euros pour le fonds d’intervention régional et 10 millions d’euros sur d’autres prises en charge.

*

*     *

troisième partie :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET à L’éQUILIBRE DE LA SéCURITE SOCIALE POUR L’EXERCICE 2019

titre ier
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET à LA TRéSORERIE

chapitre Ier
Mesures en faveur du soutien à lactivité économique et des actifs

Article 7
Exonération de cotisations sociales salariales
sur le recours aux heures supplémentaires et complémentaires

Adopté par la commission sans modification

L’article 7 instaure une exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires. Il réintroduit ainsi – en l’aménageant – l’exonération sociale mise en œuvre entre 2007 et 2012, sous l’empire de la loi « travail, emploi, pouvoir d’achat » (TEPA).

Les cotisations salariales de sécurité sociale au sens strict se limitant désormais à la seule assurance vieillesse, le dispositif prévoit d’étendre l’exonération à un montant équivalent à l’ensemble des cotisations dues au titre de la retraite complémentaire.

Le coût de l’exonération en année pleine est estimé à 2 milliards d’euros, supporté en quasi-totalité par la branche vieillesse du régime général – cette dernière bénéficiant à ce titre d’un transfert interne à la sécurité sociale, via l’attribution d’une fraction de taxe sur les salaires jusqu’alors affectée à la branche famille.

L’exonération bénéficiera à tout salarié – à temps complet ou à temps partiel –, qu’il relève du régime général ou du régime agricole, et à l’ensemble des agents publics. Elle évite l’écueil d’un dispositif centré sur les seuls ménages assujettis à l’impôt sur le revenu – contrairement à l’exonération fiscale – et reste contenue budgétairement – la restriction aux seules cotisations retraite permettant d’en limiter le coût.

L’exonération sociale s’accompagnera d’un gain immédiat et substantiel de pouvoir d’achat à compter du 1er septembre 2019, date d’entrée en vigueur de la mesure. Dès deux heures supplémentaires hebdomadaires, un salarié rémunéré au niveau du SMIC verrait ainsi son salaire net augmenté de 155 euros par an.

Cette mesure s’inscrit ainsi dans le prolongement direct des dispositions adoptées depuis le début de la législature en faveur du pouvoir d’achat et de la rémunération du travail, avec en premier lieu la suppression des cotisations sociales salariales maladie et chômage dans la LFSS pour 2018.

I.   Un soutien résolu au pouvoir d’achat traduisant un engagement de campagne

« Nous rétablirons les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires ». Engagement de campagne du Président de la République, le rétablissement de l’exonération de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires entrera en vigueur dès le 1er septembre 2019.

Mobilisant 2 milliards d’euros en année pleine, cette mesure constitue un soutien direct et attesté par l’expérience en faveur du pouvoir d’achat des actifs. Conjuguée à la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales, elle est un double levier de pouvoir d’achat et de soutien à la reprise économique.

A.   Un gain significatif de pouvoir d’achat dès le 1er septembre 2019

Le gain de pouvoir d’achat associé à l’exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires fait l’objet d’un large consensus. Il a ainsi été vérifié empiriquement avec l’application de la loi du 21 août 2007 dite « loi TEPA » ([42]).

La triple exonération prévue par la loi « TEPA »

La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat reposait sur une triple exonération destinée à promouvoir la réalisation d’heures supplémentaires et complémentaires :

– l’exonération fiscale, tout d’abord, qui correspond à l’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires ;

– l’exonération sociale salariale, ensuite, prenant la forme d’une exonération de cotisations et de contributions sociales salariales sur les rémunérations perçues au titre des mêmes heures (cf. infra) ;

– l’exonération sociale patronale, enfin, ouverte aux employeurs d’ores et déjà éligibles à l’allègement général de cotisations sociales patronales, au titre des rémunérations versées en contrepartie de la réalisation d’heures supplémentaires.

Le coût total du dispositif était estimé à 5 milliards d’euros, se décomposant en 1,5 milliard au titre de l’exonération fiscale et 3,5 milliards d’euros au titre de l’exonération sociale.

L’essentiel de ce dispositif a été abrogé par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012. Seule la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales dans les entreprises de moins de 20 salariés a été maintenue.

● L’exonération sociale s’accompagne d’un gain net de rémunération, constaté dès la fin du mois au titre duquel les heures supplémentaires ou complémentaires ont été effectuées.

Pour un salarié à temps complet rémunéré au niveau du SMIC, le gain généré par 200 heures supplémentaires sur une année – soit une moyenne de quatre heures supplémentaires par semaine –, rémunérées au taux supplétif de 25 %, est de près de 300 euros.

effets de l’exonération sociale des heures supplémentaires
sur un salaire annuel au niveau du smic

(en euros)

 

Revenu annuel brut

Revenu annuel net*

Sans heures supplémentaires (35 heures)

17 982

14 234,6

Avec heures supplémentaires (39 heures) – sans exonération

20 550,9

16 268,1

Avec heures supplémentaires (39 heures) – avec exonération sociale**

20 550,9

16 558,6

* : Net = déduction faite des cotisations sociales.

** : L’exonération portant sur les cotisations et contributions dues au titre de la retraite, l’application des taux de CSG et de CRDS sur une assiette de 98,25 % du salaire est maintenue.

 

Source : Commission des affaires sociales.

● L’exonération sociale sur le recours aux heures supplémentaires devrait être particulièrement bénéfique aux salariés se situant dans la fourchette basse ou moyenne des revenus.

Les statistiques relatives aux recours aux heures supplémentaires selon la tranche de revenu font ainsi apparaître une forte mobilisation pour les salaires inférieurs à la médiane.

Taux de recours aux heures supplémentaires
par tranche de revenus

Inférieur au 1er quartile

53 %

Compris entre le 1er quartile et la médiane

59 %

Compris entre la médiane et le 3e quartile

51 %

Supérieur au 3e quartile

31 %

Source : DARES, 2015, à partir de lenquête INSEE-DARES sur le coût de la main dœuvre et la structure des salaires (Ecmoss).

Un bénéfice identique peut être observé s’agissant de la catégorie socio-professionnelle. Ainsi, le taux de recours aux heures supplémentaires par les ouvriers est plus de trois fois supérieur à celui des cadres et des professions intellectuelles supérieures.

Taux de recours aux heures supplémentaires
par catégorie socioprofessionnelle

Ouvriers

69 %

Employés

47 %

Professions intermédiaires

40 %

Cadres et professions intellectuelles supérieures

22 %

Source : DARES, 2015, à partir de lenquête INSEE-DARES sur le coût de la main dœuvre et la structure des salaires (Ecmoss).

S’agissant de l’effectif de l’entreprise, enfin, l’exonération devrait bénéficier dans de larges proportions aux salariés des TPE-PME. Durant l’application de la loi « TEPA », près d’une heure supplémentaire sur quatre était effectuée dans une entreprise de moins de 10 salariés. Cette proportion s’élevait à près de la moitié pour les entreprises de moins de 50 salariés.

Plutôt que nécessitant une embauche pérenne, l’augmentation de la demande et des commandes peut apparaître temporaire ou incertaine. Il n’y a donc pas lieu d’opposer l’augmentation du nombre d’heures supplémentaires à la création d’emploi, mais d’identifier le besoin spécifique de réactivité auquel répond le recours aux heures supplémentaires.

Nombre trimestriel d’heures supplémentaires
selon l’effectif de l’entreprise

Source : OFCE, à partir des données de l’ACOSS.

B.   Un dispositif porté financièrement par la sécurité sociale

● Le coût de la mesure est estimé à deux milliards d’euros en année pleine. L’éligibilité simultanée des salariés – agricoles compris – et des agents publics conduit à répartir le financement entre les différents régimes obligatoires, dans les proportions déclinées ci-dessous.

Impact financier de l’exonération de cotisations sociales salariales

(en milliards d’euros)

Année

2019

2020

2021

Coût global

– 0,65

– 1,96

– 2,03

Dont CNAV

– 0,61

– 1,86

– 1,92

Dont CNRACL

– 0,02

– 0,05

– 0,05

Dont État

– 0,02

– 0,06

– 0,06

Source : Étude d’impact du PLFSS pour 2019.

● Au-delà des coûts déclinés dans le tableau supra, issu de l’étude d’impact de l’article 7, une perte de recettes sera également supportée par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), sans que des précisions n’aient été apportées par le Gouvernement sur son niveau. Selon les informations transmises par la CCMSA au rapporteur général, le coût de la mesure en année pleine s’élèverait à près de 60 millions d’euros. Il se situerait entre 18 et 20 millions d’euros pour la première année d’application.

En outre, ce coût sera légèrement abaissé par le surcroît de recettes fiscales au titre de l’impôt sur le revenu (IR), assimilable à un « effet retour IR ». Ces recettes supplémentaires devraient s’élever à 50 millions d’euros en 2019 et 170 millions d’euros en année pleine, aux termes des données transmises par le Gouvernement au rapporteur général.

● La perte de recettes induite par cette exonération de cotisations sociales salariales ne sera pas compensée par l’État à la sécurité sociale.

Conformément à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi dite « Veil » du 25 juillet 1994 ([43]), toute non-compensation totale ou partielle d’une réduction ou exonération de cotisations sociales doit être prévue par une disposition législative expresse et inscrite en loi de financement de la sécurité sociale. L’article 19 du présent projet de loi relatif aux relations financières entre l’État et la sécurité sociale prévoit ainsi l’absence de compensation à la sécurité sociale des pertes de recettes résultant de l’exonération de cotisations d’assurance vieillesse ([44]). Pour ce faire, il inclut l’exonération sociale sur les heures supplémentaires et complémentaires dans le champ de non-compensation explicitement prévu au dernier alinéa de l’article L. 131-7 précité.

Cette non-compensation de l’exonération n’équivaut toutefois pas à l’absence de transfert financier ni, a fortiori, à la dégradation des comptes de l’assurance vieillesse. Le même article 19 du PLFSS pour 2019 prévoit en effet l’affectation des recettes supplémentaires à la branche vieillesse du régime général. Plutôt qu’un transfert de l’État, l’option retenue est celle d’une « compensation en interne », au sein du régime général de la sécurité sociale, de la branche famille vers la branche vieillesse.

En lespèce, la fraction de la taxe sur les salaires affectée à la Caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV) augmentera de 38,48 % à 46,34 % en 2019, se traduisant par une recette supplémentaire de 643 millions deuros. Cette part augmentera de nouveau en 2020 – de 46,34 % à 53,10 % – afin daccompagner la montée en charge de lexonération sociale et son coût en année pleine.

C.   Un outil qui se conjugue à la déduction forfaitaire de cotisations patronales

Outre le volet salarial évoqué supra, l’exonération sociale introduite par la loi « TEPA » reposait sur un second pilier, aménagé par la suite : la déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales.

Il s’agissait alors d’amplifier le recours aux heures supplémentaires en incitant l’employeur à allonger la durée de travail. Fixé par décret, le montant de la déduction s’élevait à 0,5 euro pour les entreprises de plus de 20 salariés, et 1,5 euro dans celles de moins de 20 salariés.

Seule la déduction ouverte aux employeurs de moins de 20 salariés subsiste aujourd’hui. La deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ([45]) a en effet supprimé le volet applicable aux effectifs supérieurs, davantage marqué par les effets d’aubaine.

La déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales

Les heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de 20 salariés ouvrent droit à une déduction forfaitaire de cotisations sociales patronales.

Contrairement à la réduction générale de cotisations patronales, applicable aux rémunérations inférieures à 1,6 SMIC, la déduction forfaitaire s’applique quel que soit le montant de la rémunération. Son montant est fixé à 1,50 euro par heure effectuée. Il s’impute sur l’ensemble des cotisations et contributions sociales patronales dues par l’employeur au titre de la rémunération du salarié. Il ne peut toutefois pas conduire à un niveau négatif de cotisations patronales, étant plafonné au montant des cotisations dues.

La déduction bénéficie tant aux heures supplémentaires effectuées dans un cadre classique qu’à celles incluses dans une convention de forfait hebdomadaire ou mensuel en heures et à celles effectuées au-delà de ces forfaits. S’agissant des salariés en convention de forfait en heures sur l’année, les heures éligibles sont celles effectuées au-delà de 1 607 heures.

Dans le cas d’un salarié relevant d’une convention de forfait en jours sur l’année, enfin, la déduction s’applique aux jours de repos auxquels renonce un salarié au-delà de 218 jours. Son montant est alors de 10,50 euros par jour de repos renoncé.

Afin de ne pas encourager le recours accru au temps partiel, la déduction nest pas ouverte aux heures complémentaires et se limite donc aux seules heures supplémentaires.

Le rétablissement de l’exonération sociale salariale vient ainsi compléter la déduction forfaitaire en vigueur et s’inscrit plus largement dans la politique de valorisation du travail initiée par la majorité.

II.   L’exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires

Avant d’analyser le dispositif d’exonération retenu, qui diffère de celui en vigueur sous l’empire de la loi « TEPA », il convient de rappeler le cadre applicable aux heures supplémentaires et complémentaires, ouvrant elles-mêmes droit à des contreparties et des majorations.

A.   Le régime juridique des heures supplémentaires et complémentaires

La durée légale de travail – fixée à 35 heures aux termes de l’article L. 3121‑27 du code du travail – ne constitue ni un plancher, ni un plafond.

Y déroger implique néanmoins de respecter les exigences propres à la réglementation de la durée du travail – notamment les durées maximales de travail et de repos quotidien et hebdomadaire – et s’accompagne de contreparties spécifiques.

1.   Le cadre applicable aux heures supplémentaires

« Toute heure accomplie au-delà de la durée légale hebdomadaire ou de la durée considérée comme équivalente est une heure supplémentaire qui ouvre droit à une majoration salariale ou, le cas échéant, à un repos compensateur équivalent. »

En dépit de leur définition resserrée à l’article L. 3121-28 du code du travail, les heures supplémentaires répondent à une construction propre qui définit à la fois les conditions de mise en œuvre et de calcul, la rémunération associée et les contreparties obligatoires au-delà du contingent annuel. Les différentes formes d’aménagement et d’organisation du temps de travail conduisent notamment à en adapter le fonctionnement.

a.   L’initiative et le décompte des heures supplémentaires

● Les heures supplémentaires sont ouvertes à tout salarié soumis à la réglementation de la durée du travail, à l’exception des salariés sous convention de forfait en jours ([46]).

Leur mise en œuvre résulte d’une demande ou d’un accord de l’employeur. Ce dernier peut à la fois :

– imposer le recours à des heures supplémentaires, en raison des nécessités de l’entreprise. Effectuées dans la limite d’un contingent, ces heures n’entraînent pas la modification du contrat de travail ;

– réduire voire supprimer unilatéralement le recours à ces heures supplémentaires. À l’exception d’un volume d’heures prédéterminé dans une convention de forfait ou par garantie contractuelle, il n’existe donc pas de droit acquis à l’exécution d’heures supplémentaires.

● Elles sont décomptées à partir de la durée légale hebdomadaire ou de la durée considérée comme équivalente.

Ce décompte s’effectue par semaine travaillée. Néanmoins, des dérogations à ce cadre hebdomadaire sont prévues en cas de convention de forfait en heures sur l’année ou sur le mois, ou pour les travailleurs à domicile et les personnels roulants du transport routier.

b.   La rémunération majorée des heures supplémentaires

● La majoration des heures supplémentaires diffère selon la conclusion ou non d’une convention ou d’un accord collectif :

– le taux minimum de majoration est fixé à 10 % en cas de conclusion d’une convention ou d’un accord collectif d’entreprise ou d’établissement – ou, à défaut, de branche ;

– à défaut d’un tel accord, ce taux est fixé à 25 % pour chacune des huit premières heures, puis 50 % pour chaque heure effectuée au-delà.

● Le repos compensateur constitue une alternative au paiement des heures supplémentaires et à leur majoration.

Tout ou partie de ces heures peuvent ainsi être remplacées par un repos équivalent, défini par convention ou accord collectif d’entreprise ou d’établissement – ou, à défaut, de branche. Le cas échéant, ce repos compensateur s’ajoute à la contrepartie obligatoire en repos.

c.   Les contreparties obligatoires au-delà du contingent annuel

● La définition d’un contingent annuel d’heures supplémentaires permet de fixer un point de départ au déclenchement de la contrepartie obligatoire en repos. L’ensemble des salariés entrent dans son champ, à l’exception de ceux relevant d’une convention de forfait en heures sur l’année ou en jours et des cadres dirigeants.

La fixation du contingent relève de la négociation collective, avec en premier lieu une négociation d’entreprise ou d’établissement ou, à défaut, de branche. À défaut d’accord, les dispositions supplétives fixent le contingent à 220 heures.

● Seules les heures supplémentaires effectuées au-delà du contingent annuel ouvrent droit à une contrepartie en repos. Leurs conditions d’accomplissement et les caractéristiques et conditions de prise de la contrepartie en repos peuvent être définies par une convention ou un accord d’entreprise ou d’établissement – ou, à défaut, de branche.

Les heures supplémentaires effectuées dans la limite du contingent n’ouvrent pas droit à cette contrepartie, à l’exception du cas où une convention ou un accord collectif le prévoit.

● La contrepartie obligatoire en repos s’ajoute à la rémunération des heures au taux majoré ou au repos compensateur de remplacement. Elle est assimilée à une durée de travail effectif, donnant lieu à une indemnisation.

Sa durée est fixée à :

– 50 % des heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de 20 salariés ;

– 100 % de ces mêmes heures dans les entreprises de plus de 20 salariés.

Un accord ou une convention collective peut néanmoins prévoir des stipulations plus favorables.

2.   Le cadre applicable aux heures complémentaires

● Les heures complémentaires correspondent au régime miroir des heures supplémentaires dans le cas d’un contrat à temps partiel.

Elles recouvrent donc les heures effectuées au-delà de la durée de travail prévue par le contrat. Un accord collectif peut porter le nombre d’heures complémentaires jusqu’au tiers de la durée contractuelle. À défaut d’accord collectif, le droit supplétif fixe cette limite à 10 % de cette même durée contractuelle.

En toute hypothèse, les heures complémentaires ne peuvent en aucun cas avoir pour effet de porter la durée de travail au niveau de la durée légale ou, si elle est inférieure, de la durée conventionnelle.

● Le régime de majoration des heures complémentaires diffère de celui prévu pour les heures supplémentaires :

– toute heure complémentaire effectuée dans la limite de 10 % de la durée contractuelle de travail voit sa rémunération majorée de 10 % ;

 les rémunérations versées au titre des heures effectuées au-delà de cette limite sont majorées, à titre supplétif, de 25 %. Une convention ou un accord de branche peut néanmoins prévoir un taux inférieur, au moins égal à 10 %. Un accord dentreprise peut également prévoir un taux de majoration spécifique, à condition dassurer des garanties au moins équivalentes à celles prévues par laccord de branche, ou en labsence de conclusion dun accord de branche sur ce thème.

B.   L’instauration d’une exonération totale de cotisations sociales salariales sur les heures supplémentaires et complémentaires

L’article 7 réintroduit un article L. 241-17 du code de la sécurité sociale – tel qu’instauré en 2007 et abrogé en 2012 – en l’aménageant.

Le I définit le fait générateur, l’assiette et le taux de l’exonération de cotisations sociales salariales.

Les II et III procèdent à des modifications de coordination.

Le IV prévoit l’entrée en vigueur du dispositif au 1er septembre 2019.

1.   Le fait générateur de l’exonération

Contrairement au dispositif antérieur, qui renvoyait au fait générateur de l’exonération fiscale des heures d’ores et déjà définies dans le code général des impôts, la nouvelle rédaction inscrit « en dur » dans le code de la sécurité sociale les heures supplémentaires et complémentaires ouvrant droit à une exonération de cotisations sociales salariales.

● Sont ainsi visés au I du nouvel article L. 241-17 :

– les heures supplémentaires « classiques », c’est-à-dire celles effectuées au-delà de la durée légale de 35 heures et définies aux articles L. 3121-28 à L. 3131-39 du code du travail (1°). Celles effectuées par les salariés ayant signé une convention de forfait en heures sur la semaine ou le mois entrent dans ce cadre ;

– les heures supplémentaires spécifiques aux salariés ayant signé une convention de forfait annuel en heures pour les heures effectuées au-delà de 1 607 heures. Il s’agit ici des salariés cadres non dirigeants et des non-cadres autonomes (1°) ;

– les heures accomplies au-delà de la durée légale – ou de celle définie par accord collectif – par les salariés ayant demandé le bénéfice d’une réduction de la durée de travail pour besoins personnels (2°) ;

– les heures effectuées au-delà de la période de référence pour les salariés travaillant dans une entreprise ayant mis en place un dispositif d’aménagement du temps de travail (3°) :

– les jours de travail effectués à la place des jours de repos – lorsque le salarié y a renoncé – au-delà de 218 jours, dans le cadre de conventions de forfait annuel en jours (4°). La majoration de la rémunération applicable à ce temps de travail supplémentaire est fixée par avenant à la convention individuelle de forfait et ne peut être inférieure à 10 % ;

 les heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel (5°) ;

– les heures supplémentaires effectuées par les salariés des particuliers employeurs (6°) ;

– les heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les assistants maternels. Il s’agit dans le premier cas de celles effectuées au-delà de la durée hebdomadaire de quarante-cinq heures, dans le second de celles accomplies au sens de la convention collective nationale qui leur est applicable (7°) ;

– celles effectuées par les salariés dont la durée de travail ne relève ni du code du travail ni du code rural et de la pêche maritime, mais est fixée par la convention collective applicable. Si certaines professions ne sont pas visées par la notion d’heures supplémentaires – tels que les compositeurs ou les mannequins –, certains salariés peuvent être concernés, tels que les acteurs du secteur sanitaire et social ou les concierges et employés d’immeubles. L’intégralité du salaire supplémentaire versé en contrepartie des jours de repos auxquels ces salariés ont renoncé au-delà de 218 jours entre dans le champ de l’exonération (8°).

● L’exonération est également ouverte aux heures supplémentaires – et, le cas échéant, complémentaires – effectuées par les agents publics ou les salariés des régimes spéciaux.

Le III du nouvel article L. 241-17 couvre ainsi :

– les heures supplémentaires ou le temps de travail additionnel effectif effectué par les agents publics titulaires et non-titulaires ;

– les heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés relevant des régimes spéciaux.

● Le cas des salariés agricoles, enfin, est couvert par le renvoi effectué à l’article L. 741-15 du code rural et de la pêche maritime. Prévu au II de l’article, ce renvoi inclut l’exonération sociale salariale sur les heures supplémentaires et complémentaires dans la liste des exonérations prévues par le droit en vigueur, tels que l’allègement général de cotisations agricoles ou la déduction forfaitaire de cotisations patronales.

2.   L’assiette de l’exonération

Les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires et complémentaires mentionnées supra constituent l’assiette de l’exonération de cotisations.

À la différence du dispositif antérieur, la notion de « rémunération » a été préférée à celle de « salaire ». Cette rédaction s’inscrit en cohérence avec la terminologie usuelle du code de la sécurité sociale, définissant l’assiette de cotisations sociales à partir de la rémunération.

Le IV du nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale définit précisément l’assiette de rémunération éligible. Entrent ainsi dans le champ de l’exonération les rémunérations et les majorations :

– fixées par l’accord collectif, s’il existe ;

– à défaut d’accord, dans la limite de 25 % pour les huit premières heures supplémentaires et 50 % pour les suivantes ou, s’agissant des heures complémentaires, dans la limite de 25 % ;

– dans la limite de 25 % de la rémunération horaire normale pour les salariés en forfait annuel en heures ;

– dans la limite de 25 % de la rémunération journalière normale pour les salariés en forfait annuel en jours.

3.   Le taux et le montant de l’exonération

● Le taux de l’exonération de cotisations sociales est renvoyé au pouvoir réglementaire, en cohérence avec la définition traditionnelle par décret des taux de cotisations sociales et des exonérations associées.

Contrairement à l’exonération de cotisations sociales salariales définie par la loi « TEPA » – qui correspondait en réalité à une exonération de prélèvements sociaux au sens large –, le dispositif prévu à cet article se démarque à double titre :

– les cotisations sociales salariales visées seront uniquement celles dues au titre de l’assurance vieillesse. En effet, la cotisation due au titre de l’assurance maladie (0,75 %) et – au-delà du champ de la sécurité sociale au sens strict – celle due au titre de l’assurance chômage (2,4 %) ont été supprimées, aux termes de l’article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([48]) ;

– la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) sont exclues du champ de l’exonération. Ce choix vise à garantir la soutenabilité financière du dispositif – l’extension de l’exonération aux contributions sociales conduisant à augmenter le coût de la mesure de 80 % ([49]).

● L’exonération portera ainsi sur un montant couvrant simultanément :

– les cotisations d’assurance vieillesse – qui correspondent à la retraite de base –, cumulant :

– les cotisations de retraite complémentaire, dont le cadre a été totalement redéfini par l’accord national interprofessionnel (ANI) du 17 novembre 2017 instituant le régime AGIRC-ARRCO ([50]) de retraite complémentaire.

Le financement du régime unifié de retraite complémentaire

Actée par l’ANI du 30 octobre 2015, la création au 1er janvier 2019 d’un régime unique de retraite complémentaire impliquait de définir les modalités de gestion et de financement du nouveau régime. Tel est l’objet de l’ANI du 17 novembre 2017, qui substitue aux instances de pilotage et aux contributions en vigueur un cadre totalement rénové.

Le nouveau régime sera géré par une fédération unique, mettant fin à l’Association pour la gestion du fonds de financement de l’AGIRC et de l’ARRCO (AGFF) et l’association pour la structure financière (ASF).

À compter du 1er janvier 2019, le nouveau régime ne comportera plus que deux tranches de rémunérations sur lesquelles porteront les cotisations et contributions :

– une première tranche (T1), pour les rémunérations n’excédant pas le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ;

– une seconde tranche (T2), pour les rémunérations supérieures.

Les taux relatifs à ces deux tranches, respectivement fixés à 6,20 % et 17 %, se voient appliquer un taux d’appel de 127 %. Ils sont donc portés à 7,87 % et 21,59 %.

Les cotisations dues restent partagées selon la clef de répartition aujourd’hui en vigueur entre salariés et employeurs, fixée à « 40 % / 60 % ». Les taux salariaux sont fixés, en conséquence, à 3,15 % pour la tranche 1 et 8,64 % pour la tranche 2.

S’ajoutent à ces cotisations :

– une contribution d’équilibre général (CEG), succédant aux contributions dites « AGFF » et « GMP » ([51]). Son taux est fixé à 2,15 % pour la tranche 1 et 2,70 % pour la tranche 2, répondant à la même clef de répartition « 40 % / 60 % » entre salarié et employeur. Les taux salariaux sont donc fixés à 0,86 % pour la tranche 1 et 1,08 % pour la tranche 2 ;

– une contribution d’équilibre technique (CET), succédant à l’ancienne contribution exceptionnelle et temporaire (également dite « CET »). Elle s’applique au taux de 0,35 % pour tous les salariés dont la rémunération est supérieure au PASS, dont 0,14 % à la charge du salarié ;

– la cotisation recouverte pour le compte de l’Association pour l’emploi des cadres – dite « cotisation APEC » –, d’ores et déjà en vigueur pour les seuls cadres, reconduite dans les mêmes termes. Maintenue au taux de 0,06 % pour les rémunérations jusqu’à 4 PASS, la part salariale reste fixée à 0,02 %.

Il convient de noter que cet ensemble de cotisations couvre aussi bien les salariés du régime général que ceux du régime agricole, ces derniers étant affiliés à la mutualité sociale agricole.

● Le montant de la réduction de cotisations sociales est alors égal au produit du taux précité et des rémunérations énumérées supra. Variant selon le statut du salarié et le niveau de sa rémunération, il devrait atteindre 11 points.

Modification bienvenue, aucun plafonnement ne sera appliqué sur le calcul de l’exonération, contrairement au dispositif appliqué sous la loi TEPA. Entre 2007 et 2012, le taux de la réduction ne pouvait dépasser le plafond défini par décret, même si le taux global effectif des cotisations et contributions d’origine légale et conventionnelle dues au titre des heures supplémentaires était supérieur. À l’inverse, en cas de taux effectif inférieur, le montant de l’exonération était ajusté à la baisse.

Par souci de simplification du calcul, et surtout de gain effectif de pouvoir d’achat, ce plafonnement ne sera pas repris par voie réglementaire.

taux attendu de la future réduction des cotisations salariales
pour un salarié non-cadre avec une rémunération infra-PASS

Cotisations

Taux applicables

Assiette

Cotisation vieillesse plafonnée

6,9 %

1 PASS

Cotisation vieillesse déplafonnée

0,4 %

Totalité du salaire

Tranche 1 AGIRC-ARRCO

3,15 %

1 PASS

Tranche 1 CEG

0,86 %

1 PASS

TOTAL

11,31

 

taux attendu de la future réduction des cotisations salariales
pour un salarié cadre avec une rémunération supra-pass à 3,5 SMIC

Cotisations

Taux applicables

Assiette

Cotisation vieillesse plafonnée

6,9 %

Part du salaire < 1 PASS

Cotisation vieillesse déplafonnée

0,4 %

Totalité du salaire

Tranche 1 AGIRC-ARRCO

3,15 %

Part du salaire < 1 PASS

Tranche 2 AGIRC-ARRCO

8,64 %

Part du salaire > 1 PASS

Tranche 1 CEG

0,86 %

Part du salaire < 1 PASS

Tranche 2 CEG

1,08 %

Part du salaire > 1 PASS

CET

0,14 %

Part du salaire > 1 PASS

APEC

0,02 %

Totalité du salaire
(jusqu’à 4 PASS)

TOTAL

11,04*

 

* : Ce taux, qui ne correspond pas à la pure somme arithmétique des montants évoqués supra, résulte de l’application différenciée des taux à une fraction du salaire, ou à sa totalité.

● La simplicité apparente de ce taux d’exonération ne doit toutefois pas faire perdre de vue son application byzantine. En effet, quel qu’en soit le montant, l’exonération retenue ne conduirait pas à rendre le salarié créditeur du système de sécurité sociale.

Le III du nouvel article L. 241-17 précise ainsi que le montant de la réduction s’appliquera « dans la limite des cotisations dorigine légale et conventionnelle dont le salarié est redevable au titre des heures concernées ». Il est donc logiquement prévu que la réduction de cotisations sociales ne peut dépasser ce montant.

L’application d’un tel montant aux seules cotisations de sécurité sociale
– entendues dans leur acception stricte – pourrait conduire à appliquer aux heures supplémentaires et complémentaires un taux négatif. En effet, pour un taux de cotisations sociales salariales égal à 7,3 %, l’application d’une réduction de 11,3 % telle que figurant dans le tableau supra pourrait conduire à un taux de cotisation sociale de l’ordre de -4 %. Un tel cas de figure n’est pas envisageable.

De manière analogue au dispositif prévu par la loi « TEPA », le taux de réduction de cotisation pourra s’imputer sur l’assiette totale incluant les heures supplémentaires ou complémentaires majorées.

Au total, le dispositif « attrape » le montant des cotisations de retraite complémentaire tout en « effaçant » les seules cotisations d’assurance vieillesse de base.

Ce mécanisme d’imputation permet de garantir les droits des assurés, les points acquis au titre de la retraite complémentaire dépendant des cotisations effectivement versées, tandis que les droits associés à la retraite de base ne dépendent que des assiettes de rémunérations déclarées.

● Prolongeant cette logique de réduction encadrée, le VI du nouvel article L. 241-17 précité pose le principe de non-cumul de l’exonération sociale salariale avec toute autre exonération ou bénéfice de dispositifs analogues, tels des taux réduits, des assiettes forfaitaires ou des montants forfaitaires, à l’exception des cas prévus par décret.

● Dans le cas d’un agent public, l’exonération porterait sur la cotisation au régime additionnel de la fonction publique (RAFP), au taux de 5 % de la rémunération. Ce champ résulte de l’absence de cotisations sociales de base sur la rémunération perçue au titre d’une heure supplémentaire dans le cas d’un fonctionnaire.

S’agissant des agents contractuels, enfin, l’exonération s’appliquerait aux cotisations de retraite de base – dues à l’assurance vieillesse – et complémentaire – dues à l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC), respectivement fixées à 7,3 % et 2,8 % pour un salaire inférieur au PASS. Le taux de la réduction s’élèverait à 10,1 % pour un contractuel rémunéré à un tel niveau de rémunération.

4.   Les précisions complémentaires

● Le V prévoit la non-application de l’exonération sociale lorsque les salaires ou éléments de rémunérations rattachés aux heures supplémentaires ou complémentaires se substituent à d’autres éléments de rémunération au sens de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale relatif aux revenus d’activité des travailleurs salariés. Une exception est toutefois prévue dans le cas où un délai minimum d’un an sépare le dernier versement de cet élément de rémunération supprimé et le premier versement du salaire au titre de l’heure supplémentaire ou complémentaire.

● La nouvelle rédaction du dispositif de déduction forfaitaire de cotisations patronales, enfin, défini à l’article L. 241-18 du même code, vise désormais les heures supplémentaires identifiées au titre de l’exonération sociale précitée. Aucune modification n’est par ailleurs portée au seuil de vingt salariés.

Les quatre catégories d’heures supplémentaires éligibles visées par le droit en vigueur, désormais définies au 1° à 3° du nouvel article L. 241-17, restent éligibles à la déduction forfaitaire.

*

*     *

Article 8
Mise en œuvre de la transformation en 2019 du CICE et du CITS
en baisse pérenne de cotisations sociales pour les employeurs

Adopté par la commission avec modifications

L’article 8 tire les conséquences de la « bascule » opérée par les lois financières pour 2018, et applicable à compter de 2019.

La loi de finances pour 2018 a supprimé le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ainsi que le crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS), « double » du CICE pour les organismes non lucratifs. Ces deux mécanismes fiscaux d’allègement du coût du travail – il s’agissait de crédits d’impôt sur les bénéfices, assis aux taux respectifs de 6 et 4 % sur les rémunérations n’excédant pas 2,5 SMIC – ont été remplacés par deux mécanismes de réduction des charges sociales patronales, prévus par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2018 : d’une part, une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie, compensant strictement le CICE car portant sur la même assiette ; d’autre part, un renforcement de l’allègement général de cotisations patronales – maximal à 1 SMIC et dégressif pour s’annuler à 1,6 SMIC –, par un élargissement de son champ aux cotisations d’assurance chômage (4,05 %) et de retraite complémentaire (environ 6 %).

Cet article prévoit tout d’abord de repousser du 1er janvier au 1er octobre 2019 la prise en compte de la cotisation d’assurance chômage dans le calcul de l’allègement général ; le coût du travail au niveau du SMIC sera bien allégé de 10 points au total, mais en deux temps (6 points dès janvier, 4 points supplémentaires en octobre).

Il modifie ensuite cinq régimes spécifiques d’exonération de charges patronales, avec pour chaque modification une ligne directrice commune : au niveau du SMIC, l’allègement général renforcé en LFSS 2018 est toujours plus favorable que ces exonérations spécifiques, car le champ des charges exonérées est désormais plus large. Les modifications apportées vont de la suppression pure et simple à la rationalisation de dispositifs particulièrement dérogatoires et complexes : exonération pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi dans le secteur agricole (dite « TO-DE ») ; exonérations spécifiques au secteur de l’insertion par l’activité économique et aux contrats aidés ; exonérations spécifiques aux contrats d’alternance ; exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles ; exonération spécifique aux employeurs ultramarins (dite « LODEOM », par référence à la loi pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009).

En troisième lieu, cet article modifie des exonérations patronales spécifiques à des secteurs d’activité relevant de régimes spéciaux de sécurité sociale :

– en lien direct avec la suppression du CICE, il convient de rendre éligibles les employeurs relevant de certains régimes spéciaux à la réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie, sans quoi ils se trouveraient perdants à la bascule ;

– sans lien, il est prévu de rendre compatible avec le droit de l’Union européenne un régime particulier d’exonération, applicable aux entreprises d’armement de navires de commerce.

Enfin, l’article apporte des modifications d’ordre purement technique à certaines dispositions adoptées en LFSS 2018 relatives à la bascule CICE / allègements de charges.

Le commentaire de cet article commence par rappeler la « bascule » opérée par les lois financières pour 2018, à savoir la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit d’impôt de taxe sur les salaires (CITS) en loi de finances, et le renforcement des allègements de charges patronales en loi de financement (réduction de 6 points de la cotisation maladie pour compenser la suppression du CICE et extension du champ de l’allègement général, pour réduire de 10 points environ le coût du travail au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance – SMIC). Ce rappel est l’occasion d’apporter des précisions méthodologiques utiles pour la suite du commentaire.

Car, après avoir décrit la modification des règles d’entrée en vigueur du renforcement de l’allègement général, il s’agira d’examiner en détail les cinq régimes d’exonérations spécifiques que cet article modifie, précisément car leur attractivité se trouve réduite par le renforcement de l’allègement général. Les modifications apportées à ces régimes sont d’ampleur variable ; dans l’ordre de présentation, on commencera par les suppressions pures et simples – elles sont rares – avant d’aller vers les dispositifs dont l’existence est maintenue mais dont les paramètres sont profondément modifiés. Le plus souvent, la technicité du droit applicable nécessite d’aller à l’essentiel, de surcroît dans les délais d’examen du texte.

Les deux dernières parties du commentaire seront plus brèves, consacrées respectivement aux modifications apportées à certains régimes spéciaux, et à quelques aménagements purement techniques.

I.   l’aménagEment des modalités d’entrée en vigueur de l’allègement général renforcé

A.   les lois financières pour 2018 ont substitué au cice deux mécanismes renforçant les allègements de charges patronales.

Conformément aux engagements de campagne du Président de la République, le Parlement a procédé dans les lois financières pour 2018 à une réforme des modalités d’allègement du coût du travail à compter du 1er janvier 2019, dans un double objectif de simplification pour les employeurs et de renforcement du soutien public apporté à l’emploi de salariés modestement rémunérés.

1.   La suppression du CICE en loi de finances

● L’article 86 de la loi de finances pour 2018 ([52]) a supprimé le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. Créé par la dernière loi de finances rectificative pour 2012 ([53]), le CICE est un crédit d’impôt sur les bénéfices assis sur les rémunérations n’excédant pas 2,5 fois le SMIC. Son taux, fixé à 4 % pour les rémunérations versées en 2013, a été porté à 6 % entre 2014 et 2016, puis à 7 % en 2017, avant d’être ramené à 6 % pour 2018 ([54]).

Principale dépense fiscale de l’État (plus de 20 milliards d’euros), le CICE a vraisemblablement contribué au redressement du taux de marge des entreprises et à la sauvegarde de plusieurs dizaines de milliers d’emplois ([55]), mais il souffrait depuis sa création de critiques récurrentes, tenant essentiellement au décalage dans le temps entre le versement des rémunérations et le plein bénéfice du crédit d’impôt afférent, dans la généralité des cas. En effet, le CICE s’impute sur l’impôt dû par le contribuable au titre de l’année de versement des rémunérations, sachant que l’impôt dû au titre d’une année N est définitivement liquidé en N+1. Si le montant de CICE excède celui de l’impôt dû, l’excédent est utilisé pour payer l’impôt des trois années suivantes, et c’est seulement à l’expiration de cette période que l’éventuel solde de créance est remboursé. Cela signifie concrètement qu’une créance née en 2014 au titre des rémunérations servies en 2013 peut « vivre » jusqu’en 2017 si son montant excède l’impôt dû au titre des exercices 2014 à 2016.

● Par ailleurs, l’article 87 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le crédit d’impôt de taxe sur les salaires. Créé par la loi de finances pour 2017 ([56]), le CITS est une duplication du CICE au profit des organismes du secteur non lucratif, qui par construction ne pouvaient pas bénéficier du CICE faute d’être assujettis à l’impôt sur les bénéfices, mais qui pouvaient en revanche se trouver en concurrence avec des entreprises commerciales en bénéficiant. Construit sur le modèle du CICE, le CITS allège la taxe sur les salaires ([57]), et non l’impôt sur les bénéfices, et à un taux plus faible, de 4 %. Comparativement à celui du CICE, le coût du CITS est très modeste (environ 600 millions d’euros).

2.   La compensation de la suppression du CICE et le renforcement de l’allègement général en LFSS

L’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 ([58]) a compensé la suppression du CICE et renforcé l’allègement général de cotisations patronales de sécurité sociale.

a.   L’instauration d’un « équivalent-CICE » par une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation maladie

Le nouvel article L. 242-1 du code de la sécurité sociale réduit de 6 points le taux de la cotisation patronale maladie, sur la même assiette que le CICE. Cette nouvelle réduction forfaitaire, une sorte d’ « équivalent-CICE », a un coût d’environ 22 milliards d’euros pour les administrations de sécurité sociale (ASSO) ([59]).

b.   Le renforcement de l’allègement général : une réduction de 10 points de charges au niveau du SMIC

● L’allègement général, codifié de longue date à l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, est le résultat de la fusion, en 2003, de plusieurs dispositifs d’allègements qui coexistaient depuis le début des années 1990.

Les employeurs privés ([60]) sont éligibles à une réduction des cotisations assises sur les rémunérations qu’ils versent à leurs salariés ; maximale au niveau du SMIC ([61]), la réduction est ensuite dégressive et s’annule lorsque la rémunération atteint 1,6 SMIC. Le montant de l’allègement général est donc égal au produit de la rémunération annuelle brute et d’un coefficient, lui-même fonction du rapport entre la rémunération annuelle brute du salarié et le SMIC. La valeur maximale du coefficient – au niveau du SMIC, donc – est fixée par décret dans la limite de la somme des taux des cotisations et contributions dans le champ de l’allègement général ([62]) ; elle décroît pour s’annuler à 1,6 SMIC.

 Avant l’entrée en vigueur de l’article 2 de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2014 ([63]), seules les cotisations de sécurité sociale proprement dites ([64]) étaient dans le champ de l’allègement général, à l’exclusion de celles destinées à couvrir le risque accidents du travail et maladies professionnelles (AT‑MP) : maladie, maternité, invalidité et décès ([65]) ; famille ; vieillesse.

Mettant en œuvre le Pacte de responsabilité et de solidarité, annoncé le 14 janvier 2014 par le Président de la République d’alors, la LFRSS 2014 a étendu le champ de l’allègement général, y compris au-delà des seules cotisations de sécurité sociale proprement dites :

– aux cotisations AT-MP, dans des conditions particulières liées à la nature de ce risque. Dans une logique de responsabilisation des employeurs, les salariés ne sont assujettis à aucune cotisation pour la couverture de ce risque ; dans la même logique, les cotisations AT-MP – exclusivement patronales, donc – n’étaient pas dans le champ de l’allègement général. Elles le sont désormais, mais dans la limite d’un plafond, correspondant à la cotisation « socle », dont s’acquittent tous les employeurs indépendamment de leur taux propre de sinistralité. La logique préventive de la cotisation AT-MP aboutit en effet à ce que le taux de cotisation soit une fonction croissante des risques encourus par les salariés ; mais même les employeurs n’ayant constaté aucun sinistre s’acquittent d’une sorte de cotisation minimale, estimée à 0,84 % environ par l’étude d’impact ;

– à la contribution des employeurs au Fonds national d’aide au logement (FNAL). Cette contribution, destinée au financement de l’allocation de logement sociale, frappe distinctement les employeurs : dans la généralité des cas, elle est assise sur la totalité des rémunérations versées, au taux de 0,5 % ; les employeurs occupant moins de 20 salariés, l’essentiel des exploitants agricoles et les coopératives agricoles s’acquittent d’une contribution de 0,1 % seulement, et de surcroît sur une assiette limitée au plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) ([66]), quel que soit le niveau de la rémunération versée ;

– à la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA). Cette contribution frappe au taux de 0,3 % la même assiette que les cotisations patronales de sécurité sociale, et son produit est affecté à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

● Afin de réduire encore les cotisations patronales, raréfiées au voisinage du SMIC, la LFSS 2018 a dû élargir le champ de l’allègement général très au-delà du champ habituel de la sécurité sociale :

– à la contribution des employeurs à l’assurance chômage, qui frappe au taux de 4,05 % la même assiette que celle de l’allègement général ;

– aux cotisations patronales au titre des régimes de retraite complémentaire obligatoires AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres), et ARRCO (Association des régimes de retraite complémentaire). Les régimes AGIRC et ARRCO vont fusionner au 1er janvier 2019, et le taux de cotisation sur l’échelle des salaires concernée par l’allègement général passera de 5,85 % en 2018 à 6,01 % en 2019 ([67]).

● Le renforcement de l’allègement général permet donc une réduction du coût du travail de 10,06 % au niveau du SMIC, pour un coût estimé à 8,7 milliards d’euros en année pleine.

Le tableau suivant présente la liste des cotisations et contributions dans le champ de l’allègement général, avant et après son renforcement par la LFSS 2018. Sa lecture détaillée, quoiqu’en apparence fastidieuse, est néanmoins le meilleur moyen de comprendre l’essentiel des mesures proposées par le Gouvernement dans le présent article. Les conventions de présentation retenues, détaillées dans les commentaires sous le tableau, seront réutilisées ensuite pour comparer une série de régimes spécifiques à celui de l’allègement général. Dans ce tableau comme dans les suivants, les taux indiqués sont les derniers connus, applicables en 2018 ou ayant vocation à s’appliquer en 2019 ([68]), pour une rémunération égale au SMIC. On rappellera que, pour l’essentiel, ces taux ne sont pas fixés par la loi mais par le décret (s’agissant des cotisations de sécurité sociale proprement dites) voire par accord entre les partenaires sociaux (s’agissant des contributions d’assurance chômage et de retraite complémentaire, conventionnelles).

l’allègement général avant et après la LFSS 2018

(au niveau du SMIC)

Cotisations et contributions dans le champ de l’allègement général

Avant LFSS 2018

Après LFSS 2018

Cotisation maladie

13 %

7 %*

Cotisation famille**

3,45 %

3,45 %

Cotisation vieillesse plafonnée***

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée****

1,9 %

1,9 %

Cotisation « socle » AT-MP

0,84 %

0,84 %

Contribution FNAL*****

0,5 %

0,5 %

CSA

0,3 %

0,3 %

Cotisation chômage

Hors champ

4,05 %

Cotisation retraite complémentaire******

Hors champ

6,01 %

TOTAL*******

28,54 %

32,6 %

* La cotisation effacée en droit est de 7 %, et non plus de 13 %, du fait de l’application préalable de la réduction forfaitaire de 6 points (l’équivalent-CICE). Mais cela ne change rien en fait au niveau du SMIC, puisque l’exonération de cotisation maladie y était déjà complète. Ainsi, si la réduction supplémentaire est bien au final de 10,06 points « en brut », elle n’est que de 4,06 points « en net », après prise en compte en droit de la réduction forfaitaire.

** Le taux normal de la cotisation famille est de 5,25 %. Mais l’article 2 de la LFRSS 2014 a institué une réduction forfaitaire de 1,8 point de cette cotisation, pour les salaires n’excédant pas 1,6 SMIC. L’article 7 de la loi n° 2015‑1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a étendu jusqu’à 3,5 SMIC l’assiette des rémunérations éligibles à cette réduction, dans le cadre de la deuxième phase du Pacte de responsabilité et de solidarité. Cette réduction s’impute prioritairement à l’allègement général : cela signifie que celui-ci ne porte plus que sur les 3,45 points restant après la réduction forfaitaire de 1,8 point du taux normal de 5,25 % (taux qui continue de s’appliquer pour les rémunérations excédant 3,5 SMIC).

*** Taux applicable à la fraction des rémunérations n’excédant pas le PASS (ce qui est mécaniquement le cas des rémunérations dans le champ de l’allègement général, car 1,6 SMIC annuel = 28 771 euros en 2018, pour un PASS de 39 732 euros)

**** Taux applicable à la totalité de la rémunération. En l’occurrence, s’agissant de rémunérations ne dépassant pas le PASS, les deux taux s’appliquent.

***** Taux applicable à la part la plus importante de la masse salariale, retenu par souci de simplicité

****** Le taux de la future cotisation unique AGIRC-ARRCO sera de 6,2 % sur la tranche 1 de la rémunération, n’excédant pas 1 PASS. Ce taux sera appelé sur une base 127 (pour un salaire de 1 000 euros, l’assiette sera donc de 1 270 euros), ce qui le porte « au réel » à 7,874 % (soit 6,2 X 1,27). La charge sera répartie entre l’employeur et le salarié à hauteur de respectivement 60 et 40 % ; le taux réel supporté par les employeurs sera donc de 4,72 % (soit 60 % de 7,874). Il faut y ajouter la quote-part patronale de la future contribution d’équilibre général (CEG), soit 1,29 % du salaire (60 % de 2,15 %). Au total, la contribution « retraite complémentaire », soit la somme de la cotisation AGIRC-ARRCO et de la CEG, sera donc de 6,01 %.

******* Ce total définit le coefficient maximal d’exonération retenu dans le décret fixant la formule de calcul de l’allègement général. En l’état du droit, l’article D. 241-7 du code de la sécurité sociale retient ainsi un coefficient maximal de 0,2854, qui, toutes choses égales par ailleurs, aurait vocation à passer à 32,6 % en 2019. En prenant en compte les cotisations réduites indépendamment de l’allègement général, à savoir 6 points de cotisation maladie et 1,8 point de cotisation famille, la réduction totale au niveau du SMIC est de 40,4 %, taux fréquemment cité dans l’étude d’impact. Un autre taux fréquemment cité est celui de 28,7 %, correspondant à l’allègement des seules cotisations de sécurité sociale hors AT-MP, mais incluant la réduction forfaitaire famille (soit 13 + 5,25 + 8,55 +1,9). Il s’agit de simples différences méthodologiques de présentation, que la suite du présent commentaire s’efforcera de relever au besoin.

Source : commission des affaires sociales.

3.   Une « bascule » très profitable aux employeurs en 2019, du fait de la coexistence du CICE et des nouvelles modalités de réduction des charges sociales

En 2019, les employeurs bénéficieront cumulativement :

‑ de la créance de CICE acquise au titre des rémunérations versées en 2018 ;

‑ du renforcement des allègements de charges (allègement général + équivalent-CICE).

En comptabilité nationale, l’année 2019 apparaît donc comme une année « double », au cours de laquelle s’additionneraient le coût des mesures prévues par l’article 9 de la LFSS 2018 et celui des créances de CICE acquises au titre de 2018, soit une cinquantaine de milliards d’euros. Cela ne signifie pas que le coût budgétaire sera du même niveau ; en effet, les modalités d’imputation du CICE ne sont pas modifiées, et la créance acquise au titre de 2018 sera donc imputable, selon le profil des résultats des entreprises, jusqu’en 2022.

En tout état de cause, le choix fait en LFSS 2018 offre aux employeurs de France un soutien absolument inégalé au titre de l’année 2019.

B.   le gouvernement souhaite décaler au 1er octobre 2019 le renforcement de l’allègement général.

● Le Gouvernement a choisi de décaler l’entrée en vigueur du renforcement de l’allègement général du 1er janvier au 1er octobre 2019, tout en conservant la date du 1er janvier pour l’entrée en vigueur de la réduction de 6 points de la cotisation maladie. Il faut tout de suite préciser que ce décalage, prévu dans la généralité des cas, est assorti de plusieurs exceptions, sur lesquelles ce commentaire reviendra en détails infra.

Afin que l’équivalent-CICE concerne dès le 1er janvier l’ensemble des rémunérations, il est toutefois nécessaire de renforcer dès cette date l’allègement général, à hauteur de 6 points. C’est en effet le seul moyen pour imputer réellement la réduction de 6 points de la cotisation maladie au niveau du SMIC, niveau auquel les employeurs en sont d’ores et déjà totalement exonérés, comme décrit supra en commentaire du tableau. La réduction supplémentaire à hauteur de 4 points, pour arriver au total prévu d’environ 10 points, pourra en revanche intervenir à compter du 1er octobre seulement.

Pour ce faire, le Gouvernement a retenu une technique assez simple :

– pour les rémunérations versées en 2019, le coefficient maximal d’exonération au niveau du SMIC tiendra compte de la cotisation retraite complémentaire, permettant d’alléger effectivement de 6 points (6,01 précisément) les charges patronales au niveau du SMIC ;

– à compter de 1er octobre 2019, sera ajouté à ce coefficient le taux de la cotisation patronale chômage, permettant une réduction supplémentaire de 4,05 points.

Sur le plan légistique, cela se traduit par une dérogation temporaire – donc non codifiée – au troisième alinéa du III de l’article L. 241-13 qui prévoit, dans sa rédaction issue de la LFSS 2018, l’intégration dans le coefficient maximal du taux de la cotisation patronale chômage ([69]) (premier et deuxième alinéas du A du VI du présent article).

Le coefficient maximal sera donc de 28,55 % entre le 1er janvier et le 30 septembre, (soit 32,6 – 4,05), puis de 32,6 % à compter du 1er octobre.

La rémunération annuelle restera en 2019 la base de calcul de la réduction ([70]), sous réserve donc qu’elle ne dépasse pas 1,6 SMIC :

– le coefficient de 28,55 % sera utilisé pour le calcul de la réduction afférente à la fraction de rémunération servie entre janvier et septembre compris (soit 9/12èmes) ;

– puis le coefficient de 32,6 % sera utilisé pour la fraction de rémunération servie entre octobre et décembre (soit 3/12èmes).

● Sur le plan budgétaire, la mesure proposée par le Gouvernement permettrait aux ASSO de réaliser une économie de 2,3 milliards d’euros en 2019.

II.   le renforcement de l’allègement général dégrade les avantages comparatifs de cinq dispositifs spécifiques d’exonération, en conséquence supprimés ou modifiés.

Les développements qui suivent sont d’une particulière complexité, tenant tout d’abord au « capharnaüm législatif » qui gouverne les différents régimes d’exonérations étudiés, codifiés tantôt dans le code de la sécurité sociale, tantôt ailleurs – la qualité rédactionnelle étant variable selon les « ailleurs ». Les modifications apportées à ces régimes sont très nombreuses, appelant des commentaires légistiques fastidieux. De ce point de vue, on ne peut que saluer la volonté de simplification qui préside à cet article, dans son principe.

Dans ses effets, l’article est sans doute encore plus difficile à appréhender. Dans les délais impartis pour l’examen du texte, sur la base d’une étude d’impact parfois elliptique et dont les canons de présentation varient selon les dispositifs, il serait hasardeux de prétendre à la réalisation ne serait-ce que d’un embryon d’étude économique. Il est notamment très délicat, sauf dans quelques cas « très clairs » comme l’outre-mer (cf. infra) d’apprécier les effets combinés de la suppression du CICE, d’une part, et du renforcement de l’allègement général, d’autre part – le tout devant, rappelons-le, être comparé à des dispositifs très spécifiques.

On retiendra néanmoins que lorsque des pertes au basculement vers l’allègement général sont anticipées, c’est le plus souvent parce que les employeurs concernés bénéficient en l’état du droit d’une exonération si importante que ni la réduction de 6 points de la cotisation maladie ni l’élargissement du champ de l’allègement général ne permettent de compenser la suppression du CICE ou du CITS ([71]).

En un mot, cet article illustre assez bien, hélas, les limites d’un exercice consistant à examiner des dispositions aussi complexes dans un délai aussi bref. Gageons que les explications fournies par le Gouvernement lors de l’examen du texte permettront, le cas échéant, de répondre aux questions qui auraient échappé à la sagacité du rapporteur général.

A.   la suppression de l’exonération spécifique pour l’emploi de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi dans le secteur agricole

1.   Présentation du dispositif TO-DE

Le dispositif TO-DE (pour « travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi »), dont les principes sont régis pour l’essentiel par l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, offre aux employeurs agricoles un régime spécifique d’exonération de leurs charges sociales.

● L’assiette de l’exonération est constituée :

– des rémunérations versées aux travailleurs occasionnels agricoles par tout employeur relevant du régime de protection sociale des professions agricoles ;

– des rémunérations versées aux demandeurs d’emploi inscrits depuis au moins quatre mois sur la liste des demandeurs d’emploi, lorsqu’ils sont embauchés en contrat à durée indéterminée (CDI) par un groupement d’employeurs exerçant une activité éligible (cf. immédiatement infra).

Les travailleurs occasionnels sont définis comme des salariés embauchés en contrat à durée déterminée (contrat de saisonnier, notamment), pour des tâches temporaires liées au cycle de la production animale et végétale, ces activités étant elles-mêmes définies comme suit :

– exploitations de culture et d’élevage, exploitations de dressage, d’entraînement, haras, établissements de toute nature dirigés par l’exploitant agricole en vue de la transformation, du conditionnement et de la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production, ou structures d’accueil touristique situées sur l’exploitation (1° de l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime) ;

– entreprises de travaux agricoles (2° du même article) ;

– travaux forestiers, à l’exception de ceux exécutés par des entreprises de travaux forestiers (une partie du 3°, donc) ;

– établissements de conchyliculture, de pisciculture et assimilés, activités de pêche maritime à pied professionnelle (4°).

Les coopératives d’utilisation du matériel agricole (CUMA) mettant des salariés à disposition de leurs adhérents ne sont pas éligibles au dispositif TO-DE.

● L’exonération, totale pour les rémunérations n’excédant pas 1,25 SMIC – calculé mensuellement et non annuellement –, décroît ensuite linéairement pour s’annuler à 1,5 SMIC. Si le point de sortie se trouve plus bas que celui de l’allègement général (1,6 SMIC), le mode de calcul est en revanche plus généreux au début de la distribution des revenus, avec une exonération totale jusqu’à 1,25 SMIC, alors qu’elle est immédiatement dégressive dans le régime de l’allègement général.

● Le dispositif TO-DE n’est cumulable avec aucun autre mécanisme d’allègement, à l’exception de la déduction forfaitaire au titre des heures supplémentaires ([72]).

● Le champ des cotisations concernées par le dispositif est particulièrement large.

L’article L. 741-16 mentionne les « cotisations patronales dues au titre des assurances sociales » et l’article L. 741-5 précise que le dispositif s’applique également aux cotisations dues au titre des allocations familiales ; en conséquence, les cotisations de sécurité sociale au sens propre se trouvent dans le champ, classiquement.

De manière plus originale, l’article L. 741-16-1 fait entrer dans ce même champ une série de cotisations qui ne se trouvaient pas dans le champ de l’allègement général jusqu’alors (retraites complémentaires), ou ne peuvent s’y trouver (cotisations spécifiques aux professions agricoles). Il s’agit pour l’essentiel de cotisations d’origine conventionnelle, dont la liste détaillée figure dans le tableau d’ensemble ci-dessous.

cotisations dans le champ du dispositif to-de

Cotisations

Taux

Maladie

13 %

Famille

5,25 %

Vieillesse

10,45 %

Participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue

0,55 %

Retraite complémentaire obligatoire des salariés

3,875 %

Association pour la gestion du fonds de financement de la retraite complémentaire*

1,2 %

Association nationale pour l’emploi et la formation en agriculture

0,26 %

Conseil des études, recherches et prospectives pour la gestion prévisionnelle des emplois en agriculture et son développement (PROVEA)

Association pour le financement de la négociation collective en agriculture

Fonctionnement du service de santé et de sécurité au travail

0,42 %

TOTAL

35 %

* La cotisation AGFF sera remplacée en 2019 par la CEG, dans le cadre de la fusion AGIRC-ARRCO (cf. supra).

Source : direction de la sécurité sociale.

2.   Un dispositif supprimé car rendu comparativement moins attractif par le renforcement immédiat de l’allègement général

● L’étude d’impact indique que 73 000 entreprises bénéficient du dispositif TO-DE, pour 25 % du total des heures de travail dans le secteur de la production agricole ; par comparaison dans le même secteur, 108 100 entreprises bénéficient de l’allègement général, pour 55 % du total des heures de travail. La même source précise qu’ « en termes d’heures de travail, les contrats ouvrant droit aux allègements généraux sont majoritaires dans les filières hormis pour les cultures spécialisées et la viticulture ».

Ces deux secteurs seraient les seuls perdants à la suppression du dispositif TO-DE, compte tenu du renforcement de l’allègement général (respectivement
– 52 et – 38 millions d’euros, alors que les autres filières seraient globalement gagnantes à hauteur de 20 millions d’euros). Pour relativiser la perte moyenne, l’étude d’impact indique qu’elle sera inférieure à 1 000 euros par an pour 56 % des établissements viticoles et près de 50 % des établissements de cultures spécialisées.

L’exonération étant compensée au régime social agricole par des crédits du budget de l’État, servis depuis la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, sa suppression permettrait à l’État de réaliser en 2019 une économie budgétaire de 573 millions d’euros. L’économie nette pour l’ensemble des administrations publiques (APU) serait de 123 millions, car le renforcement de l’allègement général dans les secteurs concernés est évalué à 450 millions ([73]).

Le renforcement de l’allègement prendrait ici son plein effet dès le 1er janvier 2019, puisque l’ensemble des employeurs mentionnés aux 1° à 4° de l’article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime font partie de ceux qui, par exception au décalage d’entrée en vigueur décrit au début de ce commentaire, bénéficieront immédiatement du renforcement complet de l’allègement général ( du B du VI).

● Sur le plan légistique, la suppression du dispositif TO-DE est très simple, appelant l’abrogation des articles L. 741-5, L. 741-16 et L. 741-16-1 du code rural et de la pêche maritime (II), ainsi qu’une coordination dans le code du travail ( du IV).

B.   la suppression quasi-totale des exonérations spécifiques au secteur de l’insertion par l’activité économique et aux contrats aidés

1.   L’insertion par l’activité économique

a.   La suppression de l’exonération spécifique aux associations intermédiaires

● Acteurs de l’insertion par l’activité économique (IAE), les associations intermédiaires (AI) sont définies par l’article L. 5132-7 du code du travail comme « des associations conventionnées par l’État ayant pour objet l’embauche des personnes sans emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, en vue de faciliter leur insertion professionnelle en les mettant à titre onéreux à disposition de personnes physiques ou de personnes morales ».

En application de l’article L. 241-11 du code de la sécurité sociale, les AI bénéficient au titre de l’embauche de ces personnes en difficulté d’une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exclusion de la cotisation AT-MP. L’exonération, applicable quel que soit le montant du salaire, est plafonnée à 750 heures par an (article D. 241-6 du même code). Les AI bénéficient en outre d’une exonération de la cotisation au FNAL, par tolérance administrative.

Les AI emploient 56 500 salariés selon l’étude d’impact. Selon la même source, l’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale coûterait en 2019 82 millions d’euros à l’État, qui compense le dispositif aux organismes de sécurité sociale.

● Au niveau du SMIC, l’allègement général renforcé est nettement plus avantageux que l’exonération spécifique aux AI ([74]), comme l’illustre le tableau suivant. Il faut en outre signaler que les structures associatives, dans le secteur de l’IAE mais pas seulement, sont spontanément gagnantes à la suppression du CITS dont elles bénéficiaient, puisque ce crédit d’impôt de 4 % est remplacé par une réduction de cotisation maladie de 6 %, sur la même assiette.

comparaison de l’allègement général renforcé
et de l’exonération spécifique aux associations intermédiaires

(au niveau du SMIC)

Cotisations et contributions

Allègement général renforcé

Exonération AI

Cotisation maladie

7 %

7 %

Cotisation famille

3,45 %

3,45 %

Cotisation vieillesse plafonnée

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée

1,9 %

1,9 %

Cotisation « socle » AT-MP

0,84 %

Hors champ

Contribution FNAL

0,5 %

0,5 %

CSA

0,3 %

Hors champ

Cotisation chômage

4,05

Hors champ

Cotisation retraite complémentaire

6,01

Hors champ

TOTAL

32,6 %

21,4 %

Source : commission des affaires sociales.

Malgré sa dégressivité, l’allègement général reste plus favorable que l’exonération spécifique jusqu’à 1,1 SMIC, sachant que 90 % de la masse salariale concernée est concentrée à ces niveaux de rémunération, comme l’illustre le graphique suivant ([75]). Au surplus, l’allègement général ne cesse pas de s’appliquer au-delà de 750 heures par an, à la différence de l’exonération spécifique. Au total, la suppression de l’exonération spécifique au profit de l’allègement général sera coûteux pour les finances publiques, à hauteur de 33 millions d’euros (115 millions d’euros de coût pour les ASSO contre 82 millions d’économies pour l’État).

MS : masse salariale

AG : allègement général

Source : étude d’impact.

● Sur le plan légistique, le 7° du I abroge l’article L. 241-11. Le du B du VI prévoit que les AI font partie des employeurs bénéficiant dès janvier prochain du renforcement intégral de l’allègement général.

b.   Le maintien de l’exonération spécifique aux ateliers et chantiers d’insertion pour les seuls employeurs publics

● Régis par les articles L. 5132-15 et L. 5132-15-1 du code du travail, les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) sont des structures d’insertion par l’activité économique qui emploient des personnes éloignées de l’emploi et présentant des difficultés sociales et professionnelles particulières (avec des contrats à durée déterminée d’une nature particulière, les CDDI – I pour insertion). Les ACI, à la différence des autres structures de l’IAE, se trouvent exclusivement dans le secteur non marchand. Les ACI sont « portés » par des organismes eux-mêmes conventionnés par l’État, pour une durée de trois ans.

En application du A du IV de l’article 20 de la LFSS 2014 ([76]), ces organismes bénéficient d’une série d’exonérations au titre des rémunérations versées aux personnes embauchées en CDDI, lorsque ces embauches ouvrent droit au versement de l’aide au poste ([77]). Pendant la durée d’attribution de l’aide, les employeurs sont en effet exonérés :

– des cotisations patronales de sécurité sociale, à l’exception de la cotisation AT-MP, et pour la seule fraction de la rémunération n’excédant pas le SMIC (mais sans limite de rémunération) ;

– de la taxe sur les salaires ;

– de la taxe d’apprentissage ;

– de la participation de l’employeur à l’effort de construction (PEEC).

● L’allègement général renforcé est donc plus avantageux que l’exonération spécifique de cotisations patronales au niveau du SMIC, du fait de son champ plus large (cf. tableau ci-dessous). Au surplus, compte tenu de la distribution des salaires concernés, quasiment tous inférieurs à 1,2 SMIC, l’allègement général est presque toujours préférable à l’exonération spécifique (cf. graphique).

comparaison de l’allègement général renforcé
et de l’exonération spécifique aux ateliers et chantiers d’insertion

(au niveau du SMIC)

Cotisations et contributions

Allègement général renforcé

Exonération ACI

Cotisation maladie

7 %

7 %

Cotisation famille

3,45 %

3,45 %

Cotisation vieillesse plafonnée

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée

1,9 %

1,9 %

Cotisation « socle » AT-MP

0,84 %

Hors champ

Contribution FNAL

0,5 %

Hors champ

CSA

0,3 %

Hors champ

Cotisation chômage

4,05

Hors champ

Cotisation retraite complémentaire

6,01

Hors champ

TOTAL

32,6 %

20,9 %

Source : commission des affaires sociales.

Source : étude d’impact.

La seule catégorie d’employeurs possiblement perdante serait celle qui n’est pas éligible à l’allègement général, à savoir les employeurs publics (14 % des 48 900 CDDI concernés).

Il est donc prévu de supprimer l’exonération spécifique pour la généralité des employeurs, mais de la conserver pour les seuls employeurs publics mettant en place des ACI conventionnés par l’État. Cette modification est apportée au 1° du A du IV de l’article 20 de la LFSS 2014 par le du V du présent article ([78]).

À droit constant, l’exonération spécifique de cotisations de sécurité sociale, compensée par l’État, s’élèverait à 137 millions d’euros en 2019, dont 118 millions au profit des employeurs privés et 19 au profit des employeurs publics. Avec le basculement vers l’allègement général prévu par le présent article, le soutien apporté aux employeurs privés s’élèvera à 166 millions d’euros, soit un surplus de 48 millions ; la situation des employeurs publics sera inchangée. Ce sera le cas dès janvier, les ACI faisant comme les AI exception au décalage à octobre du renforcement total de l’allègement général ( du B du VI).

2.   Le maintien de l’exonération spécifique aux contrats d’accompagnement dans l’emploi pour les seuls employeurs publics

● Le contrat unique d’insertion (CUI) est un contrat aidé qui se décline en deux formes selon qu’il est conclu dans le secteur marchand (CUI-CIE, pour contrat d’initiative emploi) ou non marchand (CUI-CAE, pour contrat d’accompagnement dans l’emploi).

Le CUI-CAE ouvre droit au versement par l’État d’une aide à l’insertion professionnelle. En application de l’article L. 5134-31 du code du travail, les employeurs bénéficient en outre d’une série d’exonérations, identiques à celle applicables aux ACI (cf. supra) :

– cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite du SMIC ([79]) ;

– taxe sur les salaires ;

– taxe d’apprentissage ;

– PEEC.

Le montant de l’exonération de cotisations de sécurité sociale, non compensée, est estimé à 553 millions d’euros en 2019.

● L’allègement général renforcé est donc plus favorable au niveau du SMIC que l’exonération spécifique attachée aux CUI-CAE. Selon l’étude d’impact, il le reste jusqu’à 1,2 SMIC, sachant que la quasi-totalité de la masse salariale concernée est concentrée sous ce niveau de rémunération.

La suppression de l’exonération spécifique au profit de l’allègement général générerait d’ailleurs un surcoût de 100 millions d’euros par rapport à l’exonération spécifique, pour les employeurs éligibles à l’allègement général, c’est-à-dire les employeurs privés (représentant 62 % des contrats concernés).

Comme pour les ACI, les employeurs publics (38 % des contrats), non éligibles à l’allègement général, bénéficieraient du maintien de l’exonération actuelle.

Le du IV modifie la rédaction du 1° de l’article L. 5134-31 du code du travail, pour réserver l’exonération actuelle ([80]) aux collectivités territoriales et aux autres personnes morales de droit public, mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 5134-21.

C.   la réforme des exonérations spécifiques aux contrats d’alternance

1.   Les contrats d’apprentissage

a.   Un régime assez complexe d’exonérations spécifiques, patronales et salariales

L’article L. 6243-2 du code du travail prévoit un régime social dérogatoire en faveur des contrats d’apprentissage. Rappelons qu’un apprenti est un jeune âgé de 16 à 30 ans ([81]) qui exerce une activité professionnelle en alternance, dans le cadre d’une formation initiale.

i.   Des charges patronales et salariales calculées sur une base forfaitaire

Le I de l’article L. 6243-2 prévoit comme première dérogation au droit commun une assiette forfaitaire pour les cotisations et contributions sociales
– patronales comme salariales –, à l’exception de la cotisation vieillesse ([82]). La rémunération réelle est abattue d’un pourcentage du SMIC, fixé par décret. L’article D. 6243-5 a fixé le taux de l’abattement à 11 % ; il est de 20 % dans les DOM.

La rémunération des apprentis est encadrée par la loi et le règlement ([83]), qui fixent un seuil minimal en fonction de l’âge de l’apprenti et de l’ancienneté de son contrat (la période d’apprentissage dure au plus trois ans) ; le tableau suivant indique, pour chacun de ces niveaux de rémunération minimale, l’assiette de calcul des cotisations sociales en métropole, donc après abattement de 11 points.

assiette des cotisations sociales*
sur la rémunération minimale des apprentis en métropole

(en % du SMIC**)

 

Avant 18 ans

De 18 à 20 ans

21 ans et plus

Première année d’apprentissage

Rémunération minimale

25 %

41 %

53 %

Assiette des cotisations

14 %***

30 %

42 %

Deuxième année d’apprentissage

Rémunération minimale

37 %

49 %

61 %

Assiette des cotisations

26 %

38 %

50 %

Troisième année d’apprentissage

Rémunération minimale

53 %

65 %

78 %

Assiette des cotisations

42 %

54 %

67 %

* Salariales et patronales, à l’exception de la cotisation vieillesse.

** Ou, s’agissant des 21 ans et plus, du salaire minimum conventionnel s’il est plus favorable.

*** Dans les DOM, par application de l’abattement de 20 %, l’assiette serait ici égale à 5 %.

Source : commission des affaires sociales, sur la base de l’étude d’impact.

ii.   Des exonérations de charges patronales plus ou moins larges selon la taille de l’entreprise

Le II de l’article L. 6243-2 prévoit une exonération des charges patronales (charges qui autrement frapperaient donc une assiette réduite), en distinguant deux cas de figure :

– les employeurs de moins de 11 salariés ainsi que les artisans ([84]) sont exonérés de l’ensemble des cotisations légales et conventionnelles, à l’exclusion de la cotisation AT-MP ;

– les autres employeurs sont exonérés des seules cotisations de sécurité sociale proprement dites, à l’exclusion de la cotisation AT-MP.

Dans les deux cas, l’exonération est totale quel que soit le montant de la rémunération.

iii.   Une exonération de charges salariales dont la base juridique n’est pas très claire

Les 1° à 3° de l’article L. 6243-3 prévoient les modalités de prise en charge par l’État des cotisations et contributions sociales des apprentis, dans des termes laissant une grande marge d’appréciation au pouvoir réglementaire. Mais ces dispositions législatives apparaissent obsolètes et mal rédigées : ainsi, il y est fait référence à des articles ne figurant plus dans le code ; par ailleurs, il est fait mention des seules « cotisations et contributions sociales des apprentis », laissant ainsi croire que seules les charges salariales sont concernées, alors même que l’article mentionne certaines charges exclusivement patronales.

L’exonération totale des charges salariales trouve sa curieuse base juridique au II de l’article L. 6243-2, qui prévoit au profit de l’employeur une exonération totale des cotisations salariales, ce qui n’a aucun sens sauf à être interprété, et c’est bien le cas, comme une exonération des salariés…

L’annexe 5 au PLFSS 2018 ([85]) fournit des informations un peu plus précises, selon lesquelles :

– les cotisations – salariales mais aussi patronales, à l’exception des cotisations conventionnelles – exonérées sont prises en charge par l’État ;

– à l’exception :

b.   La réforme proposée par le Gouvernement

i.   La suppression des exonérations patronales spécifiques au profit de l’allègement général renforcé

● Compte tenu du renforcement de l’allègement général, les exonérations de charges patronales spécifiques aux contrats d’apprentissage perdent de leur attractivité pour les rémunérations au niveau du SMIC, comme l’illustre le tableau suivant.

comparaison de l’allègement général renforcé
et des exonérations spécifiques aux contrats d’apprentissage

(au niveau du SMIC)

Champ des cotisations
et contributions

Allègement général renforcé

Exonérations spécifiques
aux contrats d’apprentissage

 

Artisans et moins de 11 salariés

Autres employeurs

Cotisation maladie

7 %

7 %

7 %

Cotisation famille

3,45 %

3,45 %

3,45 %

Cotisation vieillesse plafonnée

8,55 %

8,55 %

8,55 %

Cotisation vieillesse déplafonnée

1,9 %

1,9 %

1,9 %

Cotisation « socle » AT-MP

0,84 %

Hors champ

Hors champ

Contribution FNAL

0,1 ou 0,5 %

0,1 %

Hors champ

CSA

0,3 %

0,3 %

Hors champ

Cotisation chômage

4,05 %

4,05 %

Hors champ

Cotisation retraite complémentaire

6,01 %

6,01 %

Hors champ

Cotisation AGS*

Hors champ

0,15 %

Hors champ

Contribution au dialogue social**

Hors champ

0,016 %

Hors champ

TOTAL

32,2 ou 32,6 %

31,5 %

20,9 %

* Association pour la gestion du régime d’assurance des créances des salariées, destinée à garantir les salariés d’un risque de défaut de paiement des salaires, en cas de difficulté de l’employeur. La cotisation AGS est assise sur le salaire dans la limite de 4 PASS.

** Assise sur la totalité du salaire, elle est affectée au fonds paritaire dédié au financement des organisations syndicales et patronales.

Source : commission des affaires sociales, sur la base de l’étude d’impact.

● Le Gouvernement entend donc supprimer les exonérations patronales spécifiques aux contrats d’apprentissage.

L’abattement d’assiette est supprimé, car il « ne procure pas d’avantage supplémentaire dans la mesure où les cotisations sont en tout état de cause exonérées » ([86]). Sa suppression permettrait donc de simplifier le droit applicable. Elle aurait en outre pour conséquence de faire compenser par l’État l’intégralité de la réduction de la cotisation vieillesse.

La suppression de l’exonération patronale spécifique contribuerait également à la simplification du droit, en supprimant la distinction entre la généralité des employeurs d’un côté et les employeurs de moins de 11 salariés et les artisans de l’autre. Elle permettrait en outre de renforcer le soutien apporté aux employeurs pour les rémunérations au voisinage du SMIC. Dans l’ensemble, l’étude d’impact estime que pour 94 % des contrats, le passage du régime spécifique à l’allègement général sera neutre (employeurs de moins de 11 salariés) ou profitable (autres employeurs). Les seuls employeurs perdants parmi les « moins de 11 » sont ceux qui versent à leurs apprentis des rémunérations supérieures au SMIC (1,8 % des employeurs), car l’allègement général est immédiatement décroissant au-delà du SMIC alors que l’exonération spécifique reste totale sur toute l’échelle des salaires. Seraient également perdants les 0,3 % de contrats ([87]) offrant une rémunération supérieure à 1,6 SMIC, du fait de l’extinction à ce niveau de l’allègement général.

● Afin de faire aussi peu de perdants que possible, le Gouvernement prévoit que les contrats d’apprentissage bénéficient immédiatement de l’intégralité du renforcement de l’allègement général, sans attendre le 1er octobre 2019.

Dans la même logique, les employeurs publics, non éligibles à l’allègement général, continueront de bénéficier d’une exonération dans les conditions actuelles (pour un peu moins de 30 000 apprentis).

● L’étude d’impact évalue à 258 millions d’euros le coût du passage des exonérations patronales spécifiques à l’allègement général renforcé.

ii.   L’encadrement de l’exonération des charges salariales

Le principe de l’assiette forfaitaire est supprimé, car il est commun aux exonérations patronales et salariale. Comme d’ailleurs pour le volet patronal, le calcul des cotisations sur l’intégralité de l’assiette ouvrira davantage de droits aux apprentis.

Le principe d’une exonération totale est en revanche maintenu, mais l’assiette de l’exonération sera plafonnée au niveau de la rémunération minimale la plus élevée, à savoir 78 % du SMIC. Il s’agit selon l’étude d’impact de tirer les conséquences du récent relèvement de l’âge maximal de l’apprentissage, qui fera entrer dans le champ de l’exonération des apprentis plus âgés et donc possiblement mieux rémunérés. Il est ainsi indiqué que « si la rémunération d’un apprenti au SMIC était exonérée totalement de cotisations sociales et de CSG et CRDS, la rémunération mensuelle nette correspondante serait supérieure de 310 euros, soit plus de 25 %, à celle d’un salarié de droit commun rémunéré au SMIC ».

La même source indique que ce plafonnement sera sans effet pour environ 90 % des contrats d’apprentissage.

iii.   Détails du dispositif juridique proposé

Le du IV procède à une rédaction globale de l’article L. 6243-2 du code du travail, ayant pour effet de supprimer le principe de l’assiette forfaitaire et le régime spécifique d’exonérations patronales. La nouvelle rédaction prévoit expressément et clairement l’exonération salariale de la totalité des cotisations et contributions légales et conventionnelles, mais sur une fraction seulement de la rémunération (qui sera fixé par voie réglementaire à 78 % du SMIC).

La suppression de l’assiette forfaitaire entraîne la prise en charge complète par l’État de la réduction de cotisation vieillesse, appelant par conséquent la suppression du II de l’article 20 de la LFSS 2014, prévoyant la non-compensation partielle ( du V).

Le du IV supprime les quatre premiers alinéas de l’article L. 6243-3, qui prévoient les modalités de prise en charge par l’État des actuelles exonérations.

Le du B du VI prévoit une entrée en vigueur immédiate, au 1er janvier 2019, de l’intégralité du renforcement de l’allègement général s’agissant des contrats d’apprentissage.

Le du IV crée un nouvel article L. 6227-8-1, qui maintient au profit des seuls employeurs publics le régime actuel d’exonération patronale le plus favorable, à savoir de l’ensemble des cotisations sociales légales et conventionnelles, à l’exclusion de la cotisation AT-MP.

Le du IV est de coordination, et le du même IV est de portée rédactionnelle.

2.   La suppression de l’exonération spécifique aux contrats de professionnalisation

● Le contrat de professionnalisation est en quelque sorte le pendant du contrat d’apprentissage, mais dans le champ de la formation continue. Il doit en effet permettre l’acquisition d’une qualification professionnelle reconnue (diplôme, titre, certificat de qualification professionnelle). Le contrat peut être conclu par un jeune de 16 à 25 ans en complément de sa formation initiale, un demandeur d’emploi de plus de 26 ans, ainsi que les bénéficiaires de certains minima sociaux.

● En application des articles L. 6325-16 à L. 6325-22 du code du travail, les contrats de professionnalisation ouvrent droit à une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale, dont le montant maximal est égal à celui atteint pour 1 SMIC.

Par exception aux principes usuels, la cotisation AT-MP entre dans le champ de l’exonération :

– lorsque le salarié est un demandeur d’emploi d’au moins 45 ans ;

– lorsque le salarié est embauché par un groupement d’employeurs pour l’insertion et la qualification (organismes régis par l’article L. 1253-1 du code du travail).

● L’étude d’impact indique que « l’avantage offert par ce dispositif d’exonération sera […] moindre que celui conféré par les allègements généraux renforcés ». Par conséquent, le du IV abroge les articles L. 6325-16 à L. 6325-22 du code du travail (et la section qui les contient).

Le passage à l’allègement général renforcé, qui se ferait intégralement dès le 1er janvier 2019 ( du B du VI) aurait un coût de 5 millions d’euros, le dernier coût connu de la mesure en l’état du droit étant de 10 millions d’euros pour un effectif de 10 000 personnes et 7 000 employeurs environ.

D.   la réforme de l’exonération spécifique aux structures employant des aides à domicile auprès de publics fragiles

1.   Une exonération totale, sans limite de rémunération, mais sur un champ moins large que celui de l’allègement général

● Le I de l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale prévoit un régime spécifique d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale pour l’emploi direct d’une aide à domicile par des personnes « fragiles », succinctement définies comme suit ([88]) :

– personnes âgées d’au moins 70 ans ;

– personnes ayant à leur charge un enfant handicapé ;

– personnes handicapées, invalides ou victimes d’un accident du travail nécessitant une aide à domicile ;

– personnes âgées d’au moins 70 ans et dépendantes d’une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie ;

– personnes dont l’état de dépendance ouvre droit à l’allocation personnalisée d’autonomie.

Le champ de l’exonération est limité aux cotisations de sécurité sociale proprement dites, à l’exclusion des cotisations AT-MP.

L’exonération s’applique quel que soit le montant de la rémunération versée à l’aide à domicile.

En principe totale, l’exonération est simplement plafonnée en montant dans le premier cas mentionné, c’est-à-dire lorsque la personne aidée est âgée d’au moins 70 ans mais non dépendante (65 fois le SMIC horaire par mois, soit 642 euros en 2018). 

● Le III du même article L. 241-10 rend éligibles à l’exonération certaines structures employant des aides à domicile, en principe en CDI :

– associations et entreprises relevant du secteur des services à la personne, dans des conditions de déclaration fixées par le code du travail (1° du III) ;

– centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (2°) ;

– organismes habilités au titre de l’aide sociale ou ayant passé une convention avec un organisme de sécurité sociale (3°).

L’exonération porte sur la fraction des rémunérations versée au titre d’activités éligibles ([89]), à savoir l’exécution de tâches effectuées au domicile privatif ([90]) :

– des personnes éligibles à l’exonération si elles emploient directement l’aide à domicile, énumérées supra ;

– des personnes bénéficiaires :

● Le coût total de l’exonération spécifique – compensée par l’État – est estimé à 1,7 milliard d’euros pour 2019, dont 861 millions au profit des organismes. Ces organismes sont par ailleurs éligibles au CICE et au CITS, selon leur statut, pour un coût estimé à respectivement 47 et 50 millions d’euros en 2019.

2.   Un nouveau régime en faveur des structures privées, plus proche de celui de l’allègement général

● Le Gouvernement souhaite, s’agissant des structures privées, rapprocher le régime de l’exonération spécifique du droit commun, à savoir l’allègement général renforcé.

Soucieux de maintenir globalement constant l’effort public à destination du secteur des services à la personne, le Gouvernement propose de conserver le principe d’une exonération spécifique : totale pour les rémunérations n’excédant pas 1,1 SMIC, elle deviendrait ensuite dégressive pour s’annuler, comme l’allègement général, à 1,6 SMIC ; sur cette échelle à l’avenir limitée, le champ des cotisations et contributions réduites serait élargi pour être aligné sur celui de l’allègement général.

L’étude d’impact indique que la réforme envisagée serait « à coût constant pour les finances publiques ». Plus de 60 % des structures seraient gagnantes, essentiellement les associations de moins de 50 salariés. Les pertes moyennes (3 % de la masse salariale) seraient en tout état de cause très inférieures aux gains moyens (7,5 % de la masse salariale).

● Sur le plan légistique, le a) du 6° du I insère deux nouveaux alinéas au sein du III de l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, afin de prévoir le nouveau régime d’allègement applicable aux structures privées.

Les structures en question sont celles mentionnées aux 1° et 3° dudit III
– à l’exclusion donc des centres communaux et intercommunaux d’action sociale qui sont des établissements publics –, et à la condition expresse que ces structures « constituent des employeurs de droit privé ».

Le premier des deux alinéas nouveaux élargit pour ces structures le champ de l’exonération, pour l’aligner sur celui de l’allègement général : la CSA, la contribution au FNAL, la cotisation AT-MP, la cotisation de retraite complémentaire et la cotisation d’assurance chômage sont ainsi énumérées.

Le second alinéa prévoit la dégressivité de l’exonération entre 1,1 et 1,6 SMIC.

Le b) du 6° et le 3° du I sont de coordination.

E.   la rationalisation du dispositif d’exonération spécifique aux employeurs ultramarins

1.   La situation particulière de l’outre-mer a justifié la création de dispositifs spécifiques d’allègements de cotisations patronales de sécurité sociale.

● La situation économique et sociale des départements d’outre-mer (DOM) est globalement plus dégradée que celle de la France dans son ensemble. Ainsi, dans chacun des DOM, le taux de chômage est, pour simplifier, au moins deux fois supérieur au taux moyen national : selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), ce taux était ainsi de 9,4 % en 2017, contre 17,8 % en Martinique, 22,4 % en Guadeloupe et en Guyane, et 22,8 % à La Réunion ([91]).

Les difficultés structurelles des DOM sont bien connues et judicieusement rappelées dans l’étude d’impact : éloignement voire insularité (et donc nécessité de stockage), étroitesse des marchés (et donc difficultés à réaliser des économies d’échelle), forte exposition à des risques exogènes (notamment climatiques).

● Cette situation particulière a justifié la mise en place, dès 1994, d’un régime spécifique d’allégement des cotisations patronales de sécurité sociale. De nombreuses réformes sont intervenues depuis 1994 : en 2000, 2003, 2007, 2008, 2009, 2013, 2014, 2015. L’architecture générale ayant été profondément remaniée par la loi pour le développement économique des outre-mer de 2009 (LODEOM) ([92]), le régime d’allègement est encore désigné sous le vocable « exonérations LODEOM », malgré les évolutions intervenues depuis.

2.   Le dispositif en vigueur, plusieurs fois modifié au cours des dernières années, est particulièrement complexe.

a.   Collectivités, employeurs et cotisations concernés

● En application du I de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, les exonérations LODEOM s’appliquent en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion, mais aussi à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui ne sont pas des DOM mais des collectivités d’outre-mer (COM). Sauf mention contraire, l’acronyme « DOM » employé dans la suite de ce commentaire s’entendra, abusivement mais commodément, de ces six collectivités, incluant donc deux COM mais excluant un DOM (Mayotte).

● Les exonérations sont réservées aux employeurs privés à l’exclusion des entreprises et établissements publics. Comme c’est classiquement le cas des exonérations spécifiques à certaines zones géographiques ou à certains secteurs économiques, elles ne sont pas cumulables avec l’allègement général, même si l’option en faveur de ce dernier est toujours possible.

● Les charges exonérées sont les cotisations de sécurité sociale proprement dites, à l’exclusion de celles destinées à couvrir le risque AT-MP : maladie-maternité, vieillesse, famille.

b.   Une distinction générale entre régime de droit commun et régime bonifié

i.   Le régime de droit commun

Il est ouvert :

– à tous les employeurs occupant moins de 11 salariés (1° du II de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale) ;

– aux entreprises – quel que soit leur effectif – exerçant leur activité dans l’un des secteurs d’activité inventoriés dans le tableau ci-dessous.

exonérations lodeom : régime de droit commun

Secteur

Base juridique

Bâtiment et travaux publics (BTP)

2° du II de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale

Industrie

Restauration

Presse

Production audiovisuelle

Énergies renouvelables

Nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC)

Centres d’appel

Pêche

Cultures marines

Agriculture, y compris les coopératives agricoles, les sociétés d’intérêt collectif agricoles et leurs unions

Coopératives maritimes et leurs unions

Tourisme, restauration de tourisme et activités de loisirs se rapportant au tourisme

Hôtellerie

Entreprises de transport aérien assurant :

-       la liaison entre la métropole et les DOM (y compris Mayotte) ainsi que certaines COM (Saint-Martin et Saint-Barthélemy, mais également Saint-Pierre-et-Miquelon)

-       la liaison entre ces départements ou collectivités

-       la desserte intérieure des DOM (à l’exclusion de Mayotte), de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy

3° du II de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale

Entreprises de transport maritime ou fluvial assurant :

-       la desserte de plusieurs points des DOM (à l’exclusion de Mayotte), de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy

-       la liaison entre les ports de ces départements ou collectivités

-       la liaison entre les ports de La Réunion et de Mayotte

4° du II de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale

Source : commission des affaires sociales, sur la base du code de la sécurité sociale.

ii.   Le régime bonifié

● Il était originellement ouvert aux entreprises éligibles au régime bonifié des zones franches d’activité (ZFA), lui-même créé par la LODEOM, et qui prévoit notamment un abattement d’assiette pour l’établissement de l’impôt sur les bénéfices, abattement majoré dans certains secteurs et certaines zones géographiques considérés comme prioritaires. Les législations fiscale et sociale ont divergé depuis 2009, de sorte que les régimes, quoique très proches, ne sont désormais plus parfaitement alignés.

On retiendra que le régime social bonifié, prévu au IV de l’article
L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, est ouvert aux entreprises :

– soumises à un régime réel d’imposition de leurs bénéfices (3° du IV) ;

– employant moins de 250 salariés et réalisant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros (soit les petites et moyennes entreprises – PME – au sens du droit de l’Union européenne) – 1° du IV ;

– et exerçant leur activité dans un secteur ou une zone géographique considérés comme prioritaires.

● Les secteurs prioritaires sont la recherche et développement (R&D), les technologies de l’information et de la communication (TIC), le tourisme, l’agro-nutrition, l’environnement, les énergies renouvelables (a du 4° du IV).

Sont assimilés aux secteurs prioritaires (b du 4° du IV) :

– le fait d’avoir signé avec une université ou un organisme public de recherche une convention agréée par l’autorité administrative, portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement, si les dépenses de recherche – définies comme celles éligibles au crédit d’impôt recherche – représentent au moins 5 % des charges engagées par l’entreprise au cours de l’exercice ;

– le fait d’avoir réalisé des opérations de transformation sous douane représentant au moins un tiers du chiffre d’affaires de l’exercice. Le régime européen de la transformation sous douane ([93]) permet, sous conditions, la transformation de marchandises non communautaires en franchise de droits de douane, avant leur commercialisation au sein de l’Union européenne.

● Les zones géographiques prioritaires sont :

– d’une part, la Guyane, les îles du large de la Guadeloupe (Les Saintes, La Désirade, Marie-Galante), les communes de La Réunion situées dans une zone spéciale d’action rurale ([94]) ;

– d’autre part, des communes de Guadeloupe et de Martinique, classées en zone de montagne, isolées et faiblement peuplées (dont la liste est fixée par décret).

Il faut préciser que, même dans les zones prioritaires, le bénéfice du régime bonifié est conditionné à l’exercice de l’activité dans certains secteurs, qui ne correspondent ni aux secteurs du régime de droit commun ni aux secteurs prioritaires qui viennent d’être présentés, ouvrant droit au bénéfice du régime bonifié indépendamment de l’implantation géographique. Les secteurs dont il est ici question sont ceux ouvrant droit au bénéfice de la réduction d’impôt sur le revenu prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts (dispositif dit « Girardin productif ») – c’est-à-dire par principe l’ensemble des activités productives, à l’exclusion de certains secteurs limitativement énumérés –, auxquels sont ajoutés la comptabilité, le conseil aux entreprises, l’ingénierie, les études techniques à destination des entreprises, la R&D, les TIC. La seule lecture de ces lignes permet de constater un enchevêtrement peu lisible des critères d’éligibilité, certains secteurs se retrouvant à la fois dans la liste ouvrant droit au régime bonifié au titre de la zone d’implantation et dans la liste ouvrant droit au régime bonifié au titre du secteur d’activité (R&D par exemple).

exonérations lodeom : régime bonifié (réservé aux pme imposées au réel)

Secteur ou zone géographique

Base juridique

R&D

a du 4° du IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale

TIC

Tourisme, y compris les activités de loisirs s’y rapportant

Environnement

Agronutrition

Énergies renouvelables

Entreprises ayant signé une convention de recherche

b du 4° du IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale

Entreprises réalisant des opérations de transformation sous douane

Entreprises situées :

-       en Guyane

-       aux Saintes

-       à Marie-Galante

-       à La Désirade

-       dans les communes de La Réunion situées dans une zone spéciale d’action rurale

-       dans les communes de Guadeloupe et de Martinique situées en zones de montage, isolées et faiblement peuplées

-       et exerçant leur activité dans un secteur éligible à la réduction d’impôt « Girardin productif » ou dans la comptabilité, le conseil aux entreprises, l’ingénierie, les études techniques à destination des entreprises, la R&D, les TIC

4° du IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale

Source : commission des affaires sociales, sur la base du code de la sécurité sociale.

c.   D’autres critères de distinction, aboutissant à la coexistence de six barèmes d’exonérations

● La distinction entre régime de droit commun et régime bonifié ne suffit pas à épuiser la diversité des conditions d’application des exonérations LODEOM, puisque des différences existent aussi selon :

– la taille de l’entreprise, celles employant moins de 11 salariés bénéficiant de conditions plus favorables que les autres entreprises placées sous le régime de droit commun ;

– le fait que l’employeur soit ou non éligible au CICE. La loi de finances pour 2014 ([95]) a en effet réduit l’avantage social des entreprises bénéficiant du CICE, afin de compenser l’écart de compéti