4.   Les ouvertures importantes de crédits

Sur le périmètre du budget général, les ouvertures nettes de crédits s’élèvent à 80 millions d’euros, soit un niveau minime. Toutefois, ce niveau global recouvre des ouvertures significatives sur certaines missions.

a.   Les ouvertures au titre des dépenses de personnel

Le présent PLFR procède à l’ouverture de 2,1 milliards d’euros en CP, dont 284 millions d’euros au titre des dépenses de personnel soit une proportion de 13,3 %. Celles-ci sont réparties sur cinq missions du budget général de l’État, dont 72 % relèvent de la mission Enseignement scolaire et Recherche et enseignement supérieur.

ouvertures de crédits sur le titre 2

(en euros)

Source : commission des finances.

En l’espèce, le PLFR porte des dépenses de personnel, qui concernent principalement les ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche, à hauteur de 225 millions d’euros.

L’ouverture de crédits sur le titre 2 des missions budgétaires présente une importance particulière, dans la mesure où elle détermine les contraintes de calendrier relatives au présent PLFR. Celui-ci se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année, qui permettait notamment de couvrir les insuffisances de crédits de personnel relevées sur certains ministères, afin de financer les payes du mois de décembre. Or, l’adoption du décret d’avance ou de la loi de finances rectificative doit intervenir avant la pré-liquidation des payes du mois de décembre, c’est-à-dire avant le début du mois de décembre.

Ainsi, le présent PLFR doit être adopté à la fin du mois de novembre pour une promulgation au tout début du mois de décembre.

b.   La mission Engagements financiers de l’État, une augmentation de la charge de la dette de 453 millions d’euros

Selon les éléments indiqués dans le PLF pour 2019, il apparaît que la révision à la hausse de la charge de la dette de l’État à hauteur de 453 millions d’euros en 2018, résulte des deux éléments suivants :

– un surcoût de 0,9 milliard d’euros, au titre des provisions pour indexation du capital des titres indexés, du fait d’un taux d’inflation plus élevé qu’anticipé (notamment un taux d’inflation en France hors tabac de 1,6 % en 2018, au lieu de 1 % prévu en LFI) ;

– et une économie de 0,4 milliard d’euros, au titre des intérêts payés, du fait de taux à l’émission de bons du Trésor à taux fixe (BTF) plus faibles que prévu (le taux à l’émission des BTF à 3 mois s’établirait à – 0,5 % en 2018, au lieu de – 0,3 % prévu en LFI).

Ainsi, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’élèverait à 41,65 milliards d’euros, au lieu de 41,20 milliards d’euros prévu en LFI.

Charge de la dette et de la trésorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et lois de règlement.

Le Rapporteur général souligne que les exercices 2017 et 2018 illustrent une rupture de tendance, avec la sous-exécution chronique et pour des montants significatifs des dépenses relatives à la charge de la dette depuis 2012.

Cela résulte exclusivement d’une reprise de l’inflation plus rapide qu’anticipé. En effet, la charge de la dette de l’État est liée au niveau d’inflation, en raison des titres indexés sur l’inflation hors tabac française ou de la zone euro, représentant un encours d’environ 200 milliards d’euros. Selon les données de l’Agence France Trésor et sur la base d’un encours d’environ 200 milliards d’euros de titres indexés sur l’inflation française ou de la zone euro, la sensibilité de la charge annuelle d’indexation est de l’ordre de 0,2 milliard d’euros pour une variation de 0,1 % des taux d’inflation.

Le Rapporteur général considère que les méthodes de prévision de l’inflation de la France et de la zone euro et de leur impact sur la charge de la dette de l’État devront être analysées de façon plus approfondie lors du prochain printemps de l’évaluation, qui fera le bilan de l’exécution 2018.

c.   La mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 248 millions d’euros)

Les ouvertures nettes sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances s’élèvent à 248 millions d’euros, avec une ouverture de 261 millions d’euros en CP (compensée par une annulation de crédits mis en réserve sur la mission à hauteur de 10,5 millions d’euros en CP), au titre :

– de la prime d’activité, en raison d’un nombre de bénéficiaires supérieur à celui anticipé en LFI (2,66 millions de foyers en juin 2018, au lieu de 2,65 millions de foyers en fin d’année prévu initialement ; le projet de loi de finances pour 2019 anticipe un nombre d’allocataires croissant à 2,96 millions de foyers en moyenne annuelle) ;

– à l’annulation d’économies liées aux pensions d’invalidité et rentes « accidents du travail / maladies professionnelles » ;

– de mesures en faveur de l’aide sociale à l’enfance et des mineurs non accompagnés.

d.   La mission Enseignement scolaire (+ 147 millions d’euros)

Le présent PLFR procède à un mouvement d’ouverture de crédits de 205 millions d’euros en CP et d’annulation de crédits de 58 millions d’euros, soit une augmentation nette de 147 millions d’euros.

Les ouvertures s’élèvent à 205 millions d’euros et portent exclusivement sur les dépenses de personnel, au titre des programmes Enseignement scolaire public du second degré, Vie de l’élève et Enseignement privé du premier et du second degré. Les ouvertures de crédits visent à garantir le financement de la paie du mois de décembre des personnels concernés, principalement des enseignants, compte tenu des prévisions actualisées de dépenses.

5.   Les annulations significatives de crédits

a.   La mission Travail et emploi (– 492 millions d’euros)

Le présent PLFR porte un niveau d’annulations de 492 millions d’euros sur la mission Travail et emploi, dont :

– 359 millions d’euros relèvent du programme Accès et retour à l’emploi, d’une part, à hauteur de 327 millions d’euros au titre d’une prévision plus favorable qu’en LFI s’agissant du Fonds d’inclusion dans l’emploi (FIE) qui finance les dépenses relatives aux contrats aidés et à l’insertion par l’activité économique, et d’autre part, à hauteur de 31 millions d’euros au titre d’une sous-exécution relative aux allocations pour les demandeurs d’emploi du fait de l’amélioration de la conjoncture économique ;

– et 117 millions d’euros relèvent du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, du fait d’une sous-exécution relative au dispositif de l’aide embauche PME (– 467 millions d’euros), qui est pour partie utilisée par fongibilité pour le financement d’autres dispositifs du même programme (plan de formation, exonérations de cotisations sociales, aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise, et apprentissage).

b.   La mission Recherche et enseignement supérieur (– 204 millions d’euros)

Le présent PLFR prévoit une ouverture de 20 millions d’euros et une annulation de 224 millions d’euros en CP, soit une annulation nette de 204 millions d’euros.

Celle-ci concerne principalement les programmes :

– Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires à hauteur de 73 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve, qui correspondent à des crédits qui n’ont pas fait l’objet de notification aux opérateurs ;

– Vie étudiante à hauteur de 56 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve ;

– et Formations supérieures et recherche universitaire à hauteur de 46 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve hors dépenses de personnel.

c.   La mission Écologie, développement et mobilités durables
(– 115 millions d’euros)

Le présent PLFR prévoit une ouverture de 85,5 millions d’euros et une annulation de 200,1 millions d’euros en CP, soit une annulation nette de 115 millions d’euros.

Les annulations portent principalement sur les programmes suivants :

– Infrastructures et services de transports à hauteur de 90 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve ;

– Service public de l’énergie à hauteur de 50 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve ;

– et Prévention des risques à hauteur de 41 millions d’euros, dont 16 millions d’euros portant sur des crédits mis en réserve et 25 millions d’euros, afin de permettre le financement de la transformation numérique de l’action publique (4 millions d’euros) et de la phase 2 du projet Microcarb (21 millions d’euros) mené par le Centre national d’études spatiales (CNES), qui vise à suivre et à caractériser les flux de dioxyde de carbone à la surface de la Terre.

6.   Le financement des surcoûts des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) par la mission Défense

Le présent PLFR prévoit deux mouvements de crédits parallèles sur la mission Défense, pour des montants identiques en ouvertures et en annulations :

– une ouverture de 404 millions d’euros au titre du programme Préparation et emploi des forces, afin de financer les surcoûts des OPEX et des MISSINT ;

– et une annulation de 404 millions d’euros répartie sur plusieurs programmes de la mission, dont 319 millions d’euros sur le programme Équipement des forces.

Ainsi, le présent PLFR finance les surcoûts des OPEX et des MISSINT exclusivement sur la mission Défense. Or, l’article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoit que les surcoûts des OPEX « font l’objet d’un financement interministériel » ([10]). La nouvelle loi de programmation militaire du 13 juillet 2018 applicable aux années 2019 à 2025 confirme le principe d’un financement interministériel des surcoûts des OPEX, en étendant le principe aux MISSINT ([11]).

Toutefois, le Rapporteur général souhaiterait souligner les avancées en termes de budgétisation des OPEX et des MISSINT. En effet, les provisions au titre des OPEX et des MISSINT ont été relevées en 2018 à 750 millions d’euros, dont :

– 650 millions d’euros de provision OPEX-MISSINT prévus en LFI pour 2018, au lieu de 450 millions d’euros en 2017 ;

– et 100 millions d’euros de crédits de masse salariale MISSINT (le montant de 41 millions d’euros prévu en LFI a été rehaussé à 100 millions d’euros en gestion), au lieu de 41 millions d’euros en 2017.

Cela représente un effort significatif de meilleure budgétisation initiale. Pour l’exercice en cours, le coût prévisionnel de coût des OPEX-MISSINT s’élève à environ 1,37 milliard d’euros.

Le reste à financer s’élève donc à environ 0,6 milliard d’euros pour 2018 et est financé via :

– des redéploiements de crédits non utilisés notamment sur les dépenses de personnel, où une sous-exécution est évaluée à 155 millions d’euros, du fait de problématiques de fidélisation et d’attractivité des métiers du ministère ;

– et les annulations de crédits sur les autres programmes du ministère, qui ne porteront que sur des crédits mis en réserve, dont 319 millions d’euros sur le programme Équipement des forces. Ces annulations de crédits donneront lieu à un report des commandes prévues sur le prochain exercice.

Par ailleurs, le Rapporteur général souligne que le ministère des armées ne participe au financement d’aucun autre ministère.

Enfin, le Gouvernement indique que le reliquat de réserve de précaution estimé à près de 250 millions d’euros est rendu disponible pour la mission Défense.

B.   UNE LÉGÈRE PROGRESSION DES FONDS DE CONCOURS (+ 250 MILLIONS D’EUROS)

Au-delà de l’ouverture nette de crédits sur le budget général à hauteur de 80 millions d’euros, le présent PLFR prévoit une augmentation du niveau des fonds de concours de 250 millions d’euros par rapport à la LFI.

Ainsi, les fonds de concours devraient s’établir à 3,58 milliards d’euros en 2018, au lieu de 3,33 milliards d’euros prévus initialement.

Le présent PLFR n’apporte pas de précision relative à l’augmentation des fonds de concours. Néanmoins, celle-ci est neutre d’un point de vue budgétaire. Les fonds de concours sont en effet retracés en charges et en ressources du budget général ([12]).

IX.   UN TRÈS FAIBLE NIVEAU DE MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES MIS EN ŒUVRE AU COURS DE L’EXERCICE 2018

L’exercice 2018 se singularise par un faible niveau de mouvements réglementaires en cours de gestion, compte tenu du faible taux de mise en réserve des crédits et de l’absence de décret d’avance. Cela illustre l’effort de sincérité en matière de fixation des plafonds de dépenses du budget général de l’État mené par le Gouvernement et la majorité parlementaire lors de la LFI pour 2018. Celui-ci permet d’une part, de renforcer la portée de l’autorisation budgétaire parlementaire, et d’autre part, de limiter les besoins de mouvements réglementaires en cours d’exercice.

A.   L’ABAISSEMENT RÉUSSI DU NIVEAU DE CRÉDITS MIS EN RÉSERVE AU TITRE DE L’EXERCICE 2018

1.   L’abaissement de 8 % à 3 % du taux de mise en réserve des crédits

Lors de la présentation du PLF pour 2018, le Gouvernement s’est engagé à abaisser le taux de mise en réserve des crédits (ou réserve de précaution) de 8 % à 3 %, pour les dépenses autres que de personnel (titre 2), en AE et en CP. Le taux de mise en réserve des crédits de personnel a été maintenu à 0,5 % en AE et en CP.

Cela visait à rompre avec la pratique d’une mise en réserve excessive, qui était en contradiction avec l’esprit de la LOLF ([13]), destinée à responsabiliser les gestionnaires ([14]). En effet, la mise en réserve de crédits est prévue au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la LOLF. Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programmes dotés de crédits limitatifs, selon une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Or, le taux de mise en réserve a été progressivement accru au cours des dernières années. En 2012, il avait été fixé à 5 % pour les dépenses autres que de personnel, puis 6 % en 2013 et 8 % en 2015.

évolution du taux de mise en réserve

(en %)

Source : commission des finances.

En 2016 et en 2017, le Gouvernement avait, en outre, mis en réserve les crédits reportés d’un exercice à l’autre. La mise en réserve de crédits a donc atteint en 2016 et en 2017 des niveaux historiques.

Du point de vue du Gouvernement, cette pratique avait pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives.

Toutefois, cette pratique a eu pour inconvénient de limiter la portée du vote du Parlement en LFI et de nuire à la qualité de son contrôle et de son suivi de l’exécution du budget général de l’État. La Cour des comptes a par ailleurs relevé que « la réserve de précaution est en principe destinée à faire face aux aléas de gestion, son utilisation a été progressivement détournée de cet usage, puisqu’elle sert de plus en plus à absorber des sous-budgétisations initiales » ([15]).

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, le Rapporteur général s’est légitimement félicité de l’abaissement du taux de mise en réserve des crédits. Cela a permis de mettre fin à une pratique contestable et insatisfaisante incitant à la régulation budgétaire en cours d’année.

2.   La mise en œuvre réussie de cette mesure de baisse du taux de mise en réserve

Selon les éléments transmis par le Gouvernement au Rapporteur général, il apparaît que la réserve de précaution initiale s’est établie en 2018 à :

– 4,1 milliards d’euros en AE, hors dépenses de personnel ;

– 3,9 milliards d’euros en CP, hors dépenses de personnel ;

– et 648 millions d’euros, au titre des dépenses de personnel.

À titre de comparaison, la réserve de précaution s’élevait en 2017 à :

– 10,6 milliards d’euros en AE, hors dépenses de personnel ;

– 9,8 milliards d’euros en CP, hors dépenses de personnel ;

– et 636 millions d’euros, au titre des dépenses de personnel.

En outre, le Gouvernement avait gelé les crédits reportés de l’exercice 2016 vers l’exercice 2017, pour des montants de 1,7 milliard d’euros en AE et 2,3 milliards d’euros en CP, soit un total de mise en réserve de 12,3 milliards d’euros en AE et 12,1 milliards d’euros en CP. La réserve de précaution de l’exercice 2018 est donc plus de trois fois inférieure à celle mise en œuvre pour l’exercice 2017.

Par conséquent, l’abaissement du taux de mise en réserve des crédits nécessitait une grande rigueur dans sa mise en œuvre, afin de garantir le respect du plafond de dépense. Le Rapporteur général salue la gestion de cette mise en réserve de crédits puisque le présent PLFR indique qu’« aucun dégel de la réserve de précaution n’a été nécessaire durant le premier semestre ». En outre, le Gouvernement ajoute que les dégels intervenus au cours du second semestre se sont élevés à 62 millions d’euros à début octobre afin de couvrir les aléas de gestion, au lieu de 2,2 milliards d’euros à la même période en 2017.

Par ailleurs, le Gouvernement indique que les annulations de crédits prévues par le présent PLFR « portent, au niveau ministériel, sur des crédits mis en réserve ». Le reliquat des crédits restant en réserve et non annulés par le présent PLFR sont rendus disponibles pour les gestionnaires dès le dépôt du texte.

Selon les éléments transmis au Rapporteur général, la réserve de précaution s’élevait à 4,2 milliards d’euros avant le dépôt du présent PLFR, compte tenu des mesures de dégels et de surgels intervenues en cours de gestion.

Évolution de la rÉserve de prÉcaution en 2018

(en euros, en crédits de paiement, hors titre 2)

Source : commission des finances.

B.   L’ABSENCE INÉDITE DE DÉCRETS D’AVANCE

En complément de l’abaissement du taux de mise en réserve de crédits, le Gouvernement avait également annoncé son objectif de limiter l’ouverture de crédits supplémentaires par décret d’avance. En juillet 2017, le ministre de l’action et des comptes publics a déclaré devant la commission des finances de l’Assemblée nationale : « J’aimerais donc être celui grâce à qui, sauf extraordinaire – et notre pays peut connaître des situations extraordinaires –, il n’y aura pas de décret d’avance d’un montant semblable à ceux de l’été dernier
– je m’y engage. » ([16])

Il s’agissait de remédier à la « mauvaise pratique » ([17]), relevée par la Cour des comptes, consistant à ouvrir par décret d’avance des crédits supplémentaires pour couvrir des besoins prévisibles dès la programmation en les gageant par des annulations permises par un taux de mise en réserve élevé ([18]).

En effet, les exercices 2016 et 2017 se sont singularisés par une augmentation des mouvements de crédits issus de décrets d’avance, avec un niveau inédit à 3,9 milliards d’euros en 2017.

mouvements issus des dÉcrets d’avance

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Or, la procédure applicable aux décrets d’avance apparaît moins satisfaisante pour le Parlement que celle prévue pour les lois de finances. Celle-ci prévoit seulement la transmission du projet de décret, pour avis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui se prononcent dans un délai de sept jours ([19]). Le décret d’avance est ensuite ratifié dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée.

Pour l’exercice 2018, le Gouvernement a décidé de ne pas prendre de décret d’avance, ce qui est inédit depuis 1985. Le Rapporteur général tient à saluer cette décision, qui vise à respecter pleinement les pouvoirs d’autorisation budgétaire du Parlement. L’ajustement de fin de gestion des crédits budgétaires doit pouvoir être réalisé, via une loi de finances rectificative. Celle-ci garantit une présentation du texte par le Gouvernement, un examen en commission puis en séance, avec la possibilité d’amender le projet de loi lors des différentes lectures. Cette procédure est de façon incontestable préférable à celle des décrets d’avance.

C.   L’ADOPTION DE DEUX DÉCRETS D’ANNULATION POUR DES MONTANTS MINIMES (8,1 MILLIONS D’EUROS)

Le Gouvernement a pris deux décrets d’annulation à caractère technique, pour un montant total d’annulations de 8,1 millions d’euros en CP.

1.   Le décret d’annulation de janvier 2018 (843 235 euros)

Le 31 janvier 2018, le Gouvernement a pris un décret visant à annuler les crédits à hauteur de 12,2 millions d’euros en AE et 843 235 euros en CP ([20]).

annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation

(en euros)

Source : décret d’annulation.

L’essentiel des annulations sur les AE a porté sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, plus précisément sur le programme Infrastructures et services de transports. S’agissant des CP, les annulations de crédits ont porté principalement sur la mission Immigration, asile et intégration sur le programme Immigration et asile.

Selon le rapport de motivation du décret ([21]), il apparaît que 2,72 millions d’euros des annulations en AE et la totalité des annulations des CP résultent de la correction d’erreurs de comptabilisation des recettes de fonds de concours et d’attribution de produits. Le reliquat des annulations d’AE résulte d’écritures rectificatives en matière d’opérations d’investissement cofinancées par des tiers.

2.   Le décret d’annulation d’août 2018 (7,3 millions d’euros)

Le 3 août 2018, le Gouvernement a pris un décret d’annulation visant à annuler 10,1 millions d’euros en AE et 7,3 millions d’euros en CP.

annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation

(en euros)

Source : décret d’annulation.

Les annulations de crédits portent à titre principal sur le programme Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Le rapport de motivation du décret précise que les annulations « sont réalisées à la demande des ministères concernés et sont destinées à permettre le remboursement de tiers (Commission européenne, collectivités territoriales, associations, entreprises ou particuliers) de trop-perçus sur fonds de concours » ([22]).

motivations des annulations

Source : rapport de motivation du décret d’annulation.

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*     *

   TRAVAUX DE LA COMMISSION

   AUDITION DU SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

Lors de sa troisième réunion du 7 novembre 2018, la commission auditionne M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2018 (n° 1371).

M. le président Éric Woerth. Nous recevons M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès de Gérald Darmanin, venu nous présenter le PLFR pour 2018, adopté en Conseil de ministres ce matin même.

Traditionnellement, le collectif d’automne ne nous est soumis que vers la fin du mois de novembre. Cette année cependant, il n’y a pas de décret d’avance, et les crédits doivent donc pouvoir être rapidement mis à disposition des gestionnaires, ce qui explique l’arrivée précoce de ce texte devant notre commission. Je note également qu’il est moins volumineux que les années précédentes.

Nous examinons néanmoins ce PLFR dans des conditions un peu particulières, dans la mesure où l’agenda parlementaire est extrêmement tendu : notre commission l’examinera ainsi vendredi à 9 heures, sachant que le délai de dépôt des amendements sera clos demain, jeudi 8 novembre, à 15 heures. Le texte est inscrit à l’ordre du jour de la séance publique lundi prochain, 12 novembre, à 16 heures, le délai de dépôt des amendements pour la séance étant fixé au samedi 10 novembre – ce qui incitera, j’imagine, beaucoup d’entre vous, à déposer leurs amendements directement pour la séance.

J’indique enfin que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a adopté le 31 octobre son avis relatif à ce PLFR.

Mme Véronique Louwagie. Je voudrais réagir au sujet de l’organisation de nos travaux. Ce PLFR nous est présenté dans l’après-midi, et il faudrait que nous ayons déposé nos amendements avant demain, 15 heures, ce qui veut dire que nous sommes quasiment dans l’impossibilité d’en présenter. De telles conditions ne sont pas admissibles. Elles le sont d’autant moins que nous sommes parallèlement requis, en commission et en séance, par l’examen de la seconde partie du PLF pour 2019.

Sachant par ailleurs que, selon certains bruits de couloir, ce PLFR n’aurait pas vocation à être amendé, nous pouvons nous dispenser de réunir la commission vendredi matin, monsieur le président. J’invite plutôt nos collègues de la majorité à se saisir des conditions inadmissibles dans lesquelles nous sommes obligés de travailler.

M. Charles de Courson. Veut-on humilier le Parlement ? Aboutir à sa disparition ? L’examen des articles du PLF non rattachés à une mission budgétaire montre pourtant que nous ne sommes pas inutiles, car nous soulevons certains problèmes qui n’avaient pas été vus.

En vingt-cinq ans, je n’ai jamais connu de délais aussi fous. Et pour quelle urgence ? On nous explique que c’est pour que la loi soit promulguée fin novembre, de manière à éviter les mesures d’ajustement traditionnelles, par le biais de décrets d’avance. Mais c’est là de la cuisine budgétaire, dont tout le monde se fiche ! Ce qui intéresse le Parlement, c’est de pouvoir discuter sérieusement sur le fond.

Que cherche donc le Gouvernement ? Veut-il se passer du Parlement ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Il veut empêcher la discussion !

M. Charles de Courson. J’ajoute – et ne le prenez pas pour vous, monsieur le secrétaire d’État – que je n’ai jamais vu qu’un ministre dont l’unique portefeuille est celui du budget envoie à sa place son secrétaire d’État pour discuter d’un texte budgétaire. C’est une question de respect du Parlement. Il est inadmissible de travailler dans ces conditions !

Si vous voulez que la réforme constitutionnelle, dont nous devons recommencer à débattre en janvier, échoue, continuez comme ça ! Si vous continuez à mépriser le Parlement comme vous le faites, ne vous étonnez pas de ce qui se passera alors.

Mme Christine Pires Beaune. Nous éprouvons la même incompréhension et la même colère que les deux orateurs précédents face aux méthodes qu’on nous impose et qui nous obligent, en quelques heures seulement, à avoir lu le PLFR, à l’avoir analysé et à avoir déposé nos amendements, sachant qu’on nous demande en plus d’avoir le don d’ubiquité, puisque l’examen du PLF se poursuit actuellement à la fois en séance et en commission.

C’est la première fois en six ans, depuis que je suis élue, que nous sommes contraints par de tels délais. Je rejoins donc Véronique Louwagie sur l’idée qu’il est inutile de réunir la commission vendredi pour discuter d’un texte que nous n’aurons pas pu amender, puisque vous ne semblez plus avoir besoin du Parlement. Ensuite, je pense, en effet, que nous aurons du mal à trouver un accord en janvier sur le projet de révision constitutionnelle car il n’est manifestement pas dans les projets du Gouvernement de renforcer les pouvoirs du Parlement, comme nous le réclamons.

M. Charles de Courson. Mais vous échouerez !

M. Patrick Hetzel. Le droit d’amendement est garanti par notre Constitution. Or, disposer de moins de vingt-quatre heures pour déposer des amendements devant la commission, puis pour l’examen en séance publique, ne nous permet évidemment pas d’exercer de manière effective ce droit d’amendement, qui est un droit constitutionnel. Vous êtes donc en train de bafouer la Constitution et l’État de droit, et ne suis pas sûr que nos collègues de la majorité aient conscience de la gravité de ce qui se passe.

Enfin, les projets de loi de finances rectificative sont d’ordinaire présentés par leurs signataires, en l’espèce M. Bruno Le Maire et M. Gérald Darmanin, Je ne vous en fais pas le reproche à vous personnellement, monsieur Dussopt, mais vous n’êtes pas signataire de ce PLFR, et le fait qu’on vous envoie, vous, devant notre commission, est un signe de mépris pour le Parlement. C’est extrêmement grave et véritablement scandaleux – je pèse mes mots.

Mme Bénédicte Peyrol. J’aimerais que certains modèrent leurs propos en ce qui concerne les droits du Parlement et le droit d’amendement. D’abord parce que, même s’il ne s’agissait pas du même texte, nous avons eu dans l’hémicycle des débats extrêmement riches sur la première partie du PLF, et que le droit d’amendement ne me semble pas avoir été particulièrement bridé.

Ce PLFR présente ensuite une particularité, c’est qu’il comporte peu d’articles et aucun article fiscal. Par ailleurs, le fait qu’il n’y ait pas de décret d’avance est une marque de respect pour le Parlement, qui n’avait pas de réel pouvoir sur ces décrets et à qui l’on présente au contraire un texte qui prouve la sincérité du budget.

Je ne conteste pas le fait que travailler à ce rythme soit extrêmement difficile, mais il est excessif de dire que le droit d’amendement est bafoué.

M. le président Éric Woerth. Selon la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le Parlement dispose d’une semaine pour examiner les décrets d’avance…

M. François Pupponi. Comment voulez-vous que, alors que nous devons défendre nos amendements en séance et en commission aujourd’hui et demain, nous puissions préparer sérieusement des amendements sur le PLFR ? C’est matériellement impossible ! Ne peut-on pas demander au Gouvernement de décaler d’une semaine l’étude du texte ?

Mme Sabine Rubin. Cette façon de faire est tout à fait irrespectueuse du Parlement. Tout à l’heure, tout le monde a applaudi la mémoire de Jaurès et de Clemenceau et leur engagement parlementaire, et on nous somme à présent de travailler dans une urgence impossible. Si vous voulez faire des économies, fermez le Parlement, cela ira plus vite.

M. le président Éric Woerth. Voilà une solution assez expéditive !

Mme Sabine Rubin. Aussi expéditive que la manière dont on nous demande d’examiner ce PLFR, dans lequel j’ai cru voir qu’il était quand même question d’annuler 2 milliards d’euros de crédits. Ce n’est pas rien !

Mme Marie-Christine Dalloz. Permettez-moi de donner à nos collègues de la majorité l’exemple d’un fonctionnement tout à fait différent. Je suis conseillère départementale dans le Jura, où nous allons examiner lundi la décision modificative n° 2, soit l’équivalent du PLFR pour le département. Certes, les enjeux financiers ne sont que de 3,8 millions d’euros, ce qui est une goutte d’eau pour le budget de l’État, mais nous avons respecté les délais de convocation et le travail de toutes les commissions. Nous ferons les choses dans les règles, car le Gouvernement impose aux collectivités de respecter ces règles, en choisissant, pour sa part, de s’en exonérer.

Comme l’ont dit mes collègues, nous sommes au beau milieu de l’examen du PLF 2019, en commission comme en séance. Et voici qu’on nous soumet le PLFR. Pour Mme Peyrol, c’est « Circulez, il n’y a rien à voir » ! Il est d’ailleurs si mince que nous ne serions pas concernés. Mais s’il est si insignifiant, il ne fallait pas en faire !

Il est inadmissible de penser que nous n’avons même pas vingt-quatre heures pour examiner ce PLFR, alors que nous disposons d’une semaine pour les décrets d’avance. Je considère que nous sommes en pleine dérive totalitaire, entraînés par une majorité irresponsable et caporalisée.

M. Laurent Saint-Martin. J’entends parfaitement que les délais soient un vrai problème – nous en avions d’ailleurs parlé cet été lors de nos débats sur la révision constitutionnelle.

Cela étant, j’aimerais insister sur la manière dont, jusqu’à présent, on faisait des PLFR un usage dévoyé – il faut avoir le courage collectif de le reconnaître. Pendant des années en effet, ils ont servi à accueillir des dispositifs fiscaux qui n’avaient rien à y faire. Cela ne veut pas dire qu’il ne faille pas amender ce PLFR, mais ayez au moins l’honnêteté d’admettre que, jusqu’à présent, ce véhicule législatif était utilisé à mauvais escient.

Enfin, monsieur Hetzel, ce qui est méprisant, c’est de pointer du doigt le fait que M. Dussopt soit présent pour défendre ce projet de loi alors qu’il n’en est pas signataire.

M. Patrick Hetzel. Cela ne s’est jamais fait !

M. Laurent Saint-Martin. Olivier Dussopt est secrétaire d’État auprès de Gérald Darmanin et il est tout à fait cohérent qu’il soit ici pour présenter ce PLFR, de même qu’il est cohérent que Mme Pannier-Runacher soit en train de défendre en séance publique les crédits de la mission Économie. J’aimerais donc que vous manifestiez davantage de respect pour les quatre ministres de Bercy, qui sont pareillement habilités à venir nous présenter ces projets de loi.

M. Daniel Labaronne. J’entends l’émotion légitime de nos collègues, mais permettez-moi de relativiser les choses. Il faut d’abord reconnaître que ce PLFR prouve que les prévisions macroéconomiques du Gouvernement ont été tenues.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mais nous ne contestons pas ce texte sur le fond, nous contestons son examen sur la forme !

M. Daniel Labaronne. Par ailleurs, non seulement il n’y aura pas de décret d’avance mais, de surcroît, le PLFR aura des incidences budgétaires relativement mesurées puisque les ouvertures de crédits se limitent à 1,7 milliard d’euros et les annulations à 2,7 milliards.

L’abaissement, dans la LFI, du taux de mise en réserve de 8 % à 3 % sur les crédits hors masse salariale contribue, entre autres, à donner à ce PLFR un aspect différent de ceux des années précédentes : Laurent Saint-Martin l’a dit, à la différence des précédents, ce PLFR n’est pas dévoyé.

M. Fabien Roussel. Je m’exprime au nom des députés communistes pour faire part de notre mécontentement. Il nous est impossible de pouvoir travailler correctement, et notre droit d’amendement, pourtant garanti par la Constitution, est bafoué. Même s’il ne nous est pas formellement interdit de déposer des amendements, dans la mesure où nous sommes retenus en commission et en séance, il ne nous sera pas possible d’en discuter correctement. Ce droit inaliénable est d’autant plus important que nous parlons ici de sujets qui soulèvent beaucoup d’inquiétude dans le pays.

Nous ne pouvons nous satisfaire de cette situation, et je propose donc à nos collègues d’en donner acte en quittant cette audition.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le président, nous allons en effet quitter cette audition, compte tenu du mépris qui nous est témoigné par le Gouvernement et de la remise en cause de notre droit d’amendement.

Mme Marie-Christine Dalloz. La majorité décidera seule !

M. Charles de Courson. Le Conseil constitutionnel aussi !

(L’ensemble des commissaires de l’opposition se lèvent et quittent la salle.)

M. le président Éric Woerth. Nous allons poursuivre nos travaux en écoutant le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Permettez-moi en préambule d’adresser mes remerciements à Laurent Saint-Martin, qui s’est élevé contre la forme d’inélégance dont ont fait preuve à mon endroit certains de ceux qui viennent de quitter la salle. Il se trouve que je n’y suis pas habitué, sans doute, précisément, parce que je ne suis pas assez souvent devant votre commission.

Il se trouve également – et je le mentionne au moins pour le compte rendu – que l’organisation du Gouvernement fait que je suis secrétaire d’État auprès de Gérald Darmanin et que j’ai à connaître, sous son autorité, de l’ensemble des sujets sur lesquels il a compétence, ce qui inclut le budget.

J’aurais enfin voulu rappeler, non sans sourire, à M. de Courson, qui regrette peut‑être de n’avoir jamais été secrétaire d’État, que de Gaulle, en 1940, était, quant à lui, sous-secrétaire d’État. Comme quoi, une position au Gouvernement, ne fait pas la grandeur d’un destin, même si je ne saurais ébaucher la moindre comparaison entre ce personnage illustre et votre serviteur.

J’ai le plaisir de vous présenter un collectif budgétaire inédit, dans son format comme dans son contenu. C’est d’abord un texte court, qui ne comporte que quatre articles techniques : l’ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique ; l’ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; la ratification de décrets relatifs à la rémunération de services rendus ; un article enfin, prévoyant, conformément à l’article 11 de la loi de programmation des finances publique adoptée l’an dernier à l’initiative de la commission des finances du Sénat, de modifier les plafonds d’emplois des ministères et des budgets annexes, afin de ramener, dès 2018, l’écart entre les plafonds votés par le Parlement et la consommation effective des emplois, à un niveau proche de 1 %.

Nous rompons ainsi avec une mauvaise pratique consistant à ce que les lois de finances rectificatives de fin de gestion contiennent majoritairement des dispositions fiscales sans incidence sur l’équilibre de l’année en cours.

Au-delà d’un choix technique, nous faisons donc aussi un choix politique, puisque, comme nous nous y étions engagés, nous n’aurons pas recours à un décret d’avance de crédits. Puisque nous n’avons pas soumis au vote du Parlement des enveloppes dont nous savions qu’elles deviendraient caduques dès les premiers mois, voire – comme ce fut parfois le cas par le passé – dès les premières semaines de l’année à venir, nous n’avons pas besoin de recourir à un décret d’avance en cours d’année, qui revient à fausser la portée de l’autorisation parlementaire. Nous revenons là à une gestion budgétaire plus saine et plus respectueuse du vote du Parlement, comme en témoigne la baisse du taux de mise en réserve des crédits de 8 à 3 %, par ailleurs reconduite au titre de 2019.

En eux-mêmes, ces outils, prévus par la LOLF, sont des instruments utiles pour faire face à des urgences imprévisibles. En revanche, ils ne doivent pas être utilisés pour masquer l’insincérité initiale des budgets. À ce titre, et pour l’avenir, le Gouvernement entend donc les réserver à des situations réellement imprévisibles, et je me félicite que nous ayons collectivement mis en œuvre pour 2018 un budget mettant fin aux sous-budgétisations récurrentes, et qui, pour la première fois depuis plus de trente ans, ne nécessiterait pas de recourir à un décret d’avance en cours de gestion.

Je tiens d’ailleurs à rappeler ici que, le 20 décembre 2016, M. de Courson avait introduit un recours devant le Conseil d’État contre un décret d’avance, considérant que les décrets d’avance relevaient de la manipulation budgétaire ; que le 22 décembre 2016, peut‑être en appui à ce même recours, Mme Dalloz déclarait ici même qu’il s’agissait d’une pratique totalement dérogatoire au principe de l’autorisation parlementaire des dépenses. Peut-être cet outil connaît-il aujourd’hui, à leurs yeux, un retour en grâce, mais nous avons pris l’engagement de ne pas prendre de décret d’avance et de procéder dans le respect des autorisations parlementaires, telle que définies à l’occasion du débat budgétaire.

Sur le fond, ce PLFR s’inscrit dans la stricte continuité des hypothèses et des prévisions affirmées à l’occasion du vote de la loi de finances pour 2018. Je prendrai ici, pour vous en convaincre, quatre grands agrégats.

S’agissant, tout d’abord, du scénario macroéconomique attaché à ce PLFR, il est identique à celui prévu par le PLF 2019, qui retient une croissance du PIB de 1,7 % pour l’année 2018. En effet, les informations conjoncturelles publiées depuis la finalisation du PLF 2019 confortent les prévisions – celles publiées notamment par des organismes extérieurs depuis la finalisation du PLF, qui sont proches de celles du Gouvernement : la prévision de l’Observatoire français des conjonctures économiques la plus récente pour 2018 s’établit ainsi à + 1,7 %.

S’agissant de la prévision de solde public pour 2018 ensuite, elle est maintenue à
– 2,6 % du PIB, soit le niveau du déficit de 2018 retenu dans le projet de loi de finances pour 2019. Le solde structurel resterait lui aussi inchangé, à – 2,2 % du PIB en 2018, tout comme l’ajustement structurel qui s’établirait à 0,1 point.

Plus encore, le redressement de nos comptes se poursuit, puisque, par rapport au solde budgétaire révisé dans le PLF 2019, soit un déficit de 81,3 milliards d’euros, le solde présenté dans le PLFR 2018 est de – 79,9 milliards d’euros, soit une amélioration de 1,4 milliard d’euros, qui s’explique principalement par les éléments suivants.

En premier lieu, le schéma retenu par le Gouvernement pour la fin de gestion permet de confirmer que la norme de dépenses pilotables sera sous-exécutée d’environ 600 millions d’euros par rapport à l’objectif fixé en LFI.

En deuxième lieu, la cession de participations augmente à due concurrence les recettes du compte retraçant les participations financières de l’État.

En troisième lieu, les recettes non fiscales sont révisées à la hausse, à hauteur de 200 millions d’euros.

En quatrième lieu, la contribution au budget européen augmente de 100 millions d’euros suite au dernier budget rectificatif présenté par la Commission européenne.

En ce qui concerne à présent l’évolution des recettes, dans le détail, elle a un effet globalement neutre, si bien que le taux de prélèvements obligatoires s’établirait à 45 % en 2018, en ligne avec la prévision sous-jacente au PLF pour 2019.

En revanche, les recettes non fiscales sont, quant à elles, revues à la hausse de 200 millions d’euros en raison de la hausse du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations, pour 100 millions d’euros, et de la révision à la hausse des remboursements d’avances au secteur aéronautique pour, là encore, 100 millions d’euros.

Concernant ensuite l’évolution des dépenses, de la même manière, le ratio de dépense publique resterait inchangé à 54,6 % du PIB. Cette stabilité résulterait de prévisions conformes sur les trois sphères de la dépense publique : premièrement, comme anticipé dans le PLF pour 2019, la norme de dépense pilotable « État » devrait être sous-exécutée de 600 millions d’euros par rapport à l’objectif fixé en LFI ; deuxièmement, concernant les administrations de sécurité sociale, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie, devrait, selon l’avis du comité d’alerte du 15 octobre 2019, être respecté ; enfin, les informations disponibles sur les dépenses des administrations publiques locales – chiffres encore fragiles à ce stade de l’année – confortent les prévisions retenues dans le PLF.

J’en viens pour finir au schéma de fin de gestion, qui permettra précisément la sous‑exécution de 600 millions d’euros sur la norme de dépenses pilotables 2018, annoncée lors de la présentation du PLF pour 2019 et ce, tout en finançant les ouvertures de crédits indispensables pour assurer le règlement des dépenses obligatoires.

Parmi les ouvertures de crédits rendues indispensables par leur caractère d’urgence et qui seront intégralement gagées par des annulations à due concurrence, on notera la couverture des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT) du ministère des armées pour 400 millions d’euros, les dépassements prévus pour les dépenses de personnel de certains ministères – à hauteur de 300 millions d’euros –, pour la prime d’activité – à hauteur de 200 millions d’euros –, pour l’allocation pour demandeur d’asile – à hauteur de 100 millions d’euros –, pour les aides personnelles au logement – à hauteur de 100 millions d’euros –, ainsi que pour les exonérations sur le périmètre de l’outre-mer – à hauteur de 100 millions d’euros.

Ces ouvertures seront intégralement gagées par des annulations à due concurrence, dans le respect du principe de responsabilité des gestionnaires que nous avons affirmé dans le cadre de la LFI pour 2018. Celles-ci concernent pour l’essentiel des crédits préalablement mis en réserve ou sont rendues possibles par la réalisation d’économies au-delà de ce qui était initialement prévu.

Mesdames et messieurs les députés, face au constat de débats devenus inintelligibles à l’occasion des collectifs de fin d’année, le Gouvernement a décidé de restreindre le champ de ce texte aux seules mesures ayant une incidence sur l’équilibre budgétaire de l’exercice en cours.

Si une telle évolution permet de revenir à l’essence des collectifs de fin d’année, elle est également faite pour renforcer la portée de l’autorisation parlementaire, et donc le contrôle des membres du Parlement sur les choix budgétaires réalisés.

M. le président Éric Woerth. Le PLFR comporte des mesures visant à financer les OPEX pour plusieurs centaines de millions d’euros. J’ai cru comprendre que la solidarité interministérielle, qui préside en général à ce financement, n’était pas requise, et que ce serait donc le seul budget de la défense qui financerait ce surcoût, sans ouverture de crédits supplémentaires. Ai-je bien compris ? Dans ce cas, dois-je en conclure que la loi de programmation militaire (LPM), qui prévoit un financement interministériel, n’est pas respectée ?

M. Joël Giraud, Rapporteur général. J’avais prévu un discours un peu pédagogique, à l’attention notamment de l’opposition ; je vais donc faire de la pédagogie sans auditoire, mais avec l’espoir que quelqu’un regardera la retransmission de cette séance.

Je voulais d’abord saluer le dépôt de ce PLFR 2018, qui illustre les méthodes novatrices du Gouvernement en matière de gestion du budget général de l’État.

Ainsi, je rappelle que le taux de mise en réserve des crédits a été abaissé en 2018 de 8 % à 3 %, hors dépenses de personnel. Cela visait à respecter l’autorisation parlementaire et à renforcer la responsabilité des gestionnaires de programme. Nous ne pouvons que saluer cette démarche.

À l’automne 2017, lorsque le Gouvernement avait pris cet engagement, beaucoup de ceux qui ont quitté cette salle avaient fait part de leur perplexité et de leurs doutes quant à la capacité du Gouvernement à gérer sans dérapage les crédits du budget général de l’État. Force est de constater que l’engagement a été tenu. En l’espèce, nous nous étions accoutumés à certaines pratiques, qui étaient pourtant en contradiction avec l’esprit de la LOLF, ce qui devait probablement traumatiser notre collègue Charles de Courson.

L’exercice 2018 est donc l’exemple d’une gestion saine et rigoureuse avec une budgétisation sincère en LFI, un niveau raisonnable de mise en réserve et un ajustement en fin de gestion via une loi de finances rectificative de fin d’année, autant de pratiques inédites.

En outre, aucun décret d’avance n’aura été présenté devant le Parlement en 2018, ce qui n’était pas arrivé depuis 1985, d’après mes recherches archéologiques. On comprend dans ces conditions que les possibilités d’amender ce texte soient plus rares qu’à l’accoutumée.

À cet égard, je voudrais souligner la spécificité de ce PLFR.

En premier lieu, il se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année, ce qui constitue une véritable avancée pour le Parlement, dont le pouvoir d’autorisation des crédits est pleinement respecté. Je comprends donc d’autant moins les remarques qui ont pu être faites.

Pour rappel, la procédure des décrets d’avance ne prévoit qu’un avis consultatif des commissions des finances, dans un délai de sept jours, avec une ratification dudit décret au sein du projet de loi de finances le plus proche. Le Gouvernement transmettait habituellement le projet de décret, sans présentation en commission et accompagné d’un rapport de motivation d’une quinzaine de pages. La loi de finances rectificative, quant à elle, donne lieu à une présentation par le Gouvernement en commission, à la communication d’un document de près de cent quarante pages et à l’examen du texte en commission et en séance. On ne peut donc que se féliciter de cette nouvelle procédure de fin de gestion.

En second lieu, le PLFR se concentre sur les ajustements de crédits de la fin de gestion. Il ne porte pas de dispositions fiscales, comme cela était le cas traditionnellement, ce qui fait que nous examinions en quelque sorte, avec le PLFR de fin d’année, un nouveau projet de loi de finances. Rien ne justifiait cette pratique, les mesures fiscales ne concernant bien souvent pas l’exercice en cours. Cela suscitait une véritable confusion entre les différents textes et rendait illisibles nos travaux et la politique budgétaire et fiscale poursuivie.

Il est plus que souhaitable que le PLF et le PLFR de fin d’année retrouvent leur nature première et un objet distinct : le PLF doit porter sur la politique fiscale et les mesures budgétaires de l’année à venir ; le PLFR de fin d’année doit se concentrer sur l’ajustement budgétaire de fin de gestion.

Cette clarification, dont je me réjouis, intervient après la mise en place du printemps de l’évaluation en mai dernier, à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement. Cela montre qu’il est possible d’améliorer de façon significative nos procédures, à droit constant, sans pour autant qu’il soit besoin d’inventer des chimères.

Ce PLFR doit nous permettre d’améliorer les conditions d’examen des textes financiers. Il me paraît donc indispensable d’appeler tous nos collègues – et je regrette donc que l’opposition soit partie – à respecter cette nouvelle pratique. C’est à ce prix que nous transformerons l’essai. Il faut qu’aux exigences auxquelles s’est astreint le Gouvernement répondent, par parallélisme, des exigences identiques au niveau du Parlement. En d’autres termes, le Parlement doit se garder d’introduire dans le texte aucune disposition fiscale nouvelle. On nous a annoncé tout à l’heure des milliers d’amendements : nous verrons bien de quoi il retourne.

Pour ce qui me concerne, j’adopterai, lors de l’examen en commission, une position de principe encore renforcée par ce qui vient de se passer et consistant à être défavorable à tout amendement fiscal déposé sur le PLFR de fin d’année.

Les amendements fiscaux doivent en effet être examinés lors de l’examen du PLF : nous en avons d’ailleurs examiné 1 108 en commission et 2 101 en séance sur la première partie, et nous sommes en train d’examiner en commission 568 amendements sur la seconde partie au titre des articles non rattachés, sans compter ceux qui vont être ajoutés d’ici à lundi prochain à 17 heures, pour être examinés en séance.

Si nous respectons collectivement ce partage entre les deux textes, ce qu’a respecté le Gouvernement, alors nous pourrons examiner plus rapidement ce PLFR, permettant ainsi d’ouvrir, notamment, les crédits nécessaires au financement des traitements dans certains ministères.

Ces précisions méthodologiques étant faites, et en espérant que chacun s’y conformera, en particulier ceux qui ne sont plus là pour m’entendre et font ainsi preuve d’un grand sens des responsabilités, j’aurai deux questions.

La première concerne le surcoût des OPEX, que vient d’évoquer le président : doit‑on en effet comprendre que la clause de sauvegarde de la précédente LPM, qui prévoyait un financement interministériel de ces surcoûts, n’est plus applicable ?

J’aimerais ensuite savoir si les prévisions de recettes fiscales pour 2018, qui sont presque identiques à celles qui étaient associées au PLF  2019, sont susceptibles d’évoluer, compte tenu de la légère accélération de l’inflation qui a été mesurée par l’Institut national de la statistique et des études économiques au mois d’octobre et qui peut entraîner un léger surcroît de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par rapport à ce qui est actuellement prévu ?

Merci en tout cas d’avoir respecté, comme vous l’avez fait, le Parlement, tant en matière de procédure que, par rapport aux engagements que vous aviez pris l’an dernier.

M. le président Éric Woerth. Sans vouloir m’appesantir sur ce qu’a dit l’opposition, ce n’est pas le fait que le PLFR soit moins dense que d’habitude ni son contenu qui sont en cause, ce sont les délais dont nous disposons pour déposer des amendements et nos conditions de travail.

Vous avez souligné que Mme Dalloz avait critiqué les décrets d’avance ; au moins avions-nous le temps de les regarder. On peut certes considérer que ce PLFR contient en quelque sorte les décrets d’avance, mais le temps qui nous est laissé pour l’examiner est si bref que cela pose un problème.

Or, vous savez bien que l’opposition, quelle qu’elle soit, est toujours très attentive à avoir le temps d’examiner les textes pour poser ses propres diagnostics.

Mme Cendra Motin. Mais la majorité aussi !

M. le président Éric Woerth. Certes, mais la majorité a également d’autres préoccupations.

M. le secrétaire d’État. Sur les OPEX, question posée à la fois par vous-même, monsieur le président, et par le Rapporteur général, la clause de sauvegarde prévue par la LPM reste applicable si elle est nécessaire. Les 404 millions d’euros ouverts pour la mission budgétaire Défense sont financés par des annulations sur ladite mission.

Ces annulations portent toutes sur des crédits mis en réserve, ce qui permet de ne pas modifier les moyens effectifs dont disposaient les autres missions de la défense. La mission Défense ne contribue aucunement au financement des autres ouvertures de crédits – il n’y a pas de contribution de la mission à la solidarité interministérielle. Par ailleurs, il faut souligner que cette procédure permettra de dégeler des crédits beaucoup plus précocement que d’habitude, ce qui sera une nouveauté par rapport aux exercices précédents mais aussi une facilité pour le ministère des armées, comme pour l’ensemble des ministères, d’ailleurs, dès lors que nous sommes dans une logique de dégel.

Aujourd’hui, l’exécution de la mission Défense sera donc au niveau prévu en 2018, conforme à la LPM. Les économies réalisées sur un certain nombre d’aspects du budget de la défense permettent de financer les OPEX de la manière que j’ai indiquée.

La seconde question de Joël Giraud concerne l’inflation et la TVA. L’avis du HCFP confirme nos prévisions de recettes fiscales, notamment sur la TVA. À ce stade de l’année, nos prévisions sont surtout établies à partir des encaissements et non des hypothèses macroéconomiques, donc de l’inflation. Celle-ci devrait très peu faire varier les recettes de l’exercice et ne nécessite donc pas de modifier ce que nous proposons.

Mme Bénédicte Peyrol. Une observation, tout d’abord. Je m’interroge en effet quand on dit vouloir défendre les institutions et que l’on fait preuve en même temps d’irrespect vis-à-vis du secrétaire d’État. En outre, quand on a la chance de vivre dans une démocratie forte, alors que le monde est instable, il est dangereux d’utiliser certains mots. Cette dérive lexicale m’inquiète.

Sur le fond, je salue ce texte, qui est la démonstration de la façon dont fonctionne le Gouvernement : il tient ses engagements. Gérald Darmanin avait annoncé qu’il n’y aurait pas de « PLF bis » cette année ; cette ténacité doit être saluée. Cet engagement répond également à une volonté du Parlement de rendre au collectif budgétaire sa vocation originelle de correction et non d’ajustement massif comme on a pu le connaître dans le passé.

À cet égard, notre majorité ne peut que souscrire à la volonté du Rapporteur général de ne pas ajouter de dispositions fiscales à ce texte. Nous espérons que l’opposition nous suivra.

J’en viens à ma question. Les prévisions du Gouvernement sont inchangées par rapport à celles présentées dans le PLF 2019, à savoir une hypothèse de croissance à 1,7 %, tandis que le HCFP a estimé dans son avis qu’une hypothèse de 1,6 % était plus vraisemblable. Quelle réponse le Gouvernement y apporte-t-il ?

Je souligne enfin, à l’heure où nous parlons de fiscalité des carburants et d’affectation de la fiscalité écologique à la transition écologique, que 0,6 milliard de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ont été affectés au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

Mme Sarah El Haïry. Bien sûr, disposer de plus de temps permet de prendre du recul et de conduire un travail plus approfondi. Cependant, je salue ce PLFR au nom de mon groupe, un PLFR restreint au strict minimum, avec seulement neuf articles et pas de décret d’avance, ce qui nous apporte une nouvelle lisibilité. C’est l’illustration de l’effort de « sincérisation » budgétaire mené depuis le début de la législature, et de réduction structurelle de la dépense publique, avec la baisse des plafonds d’emplois – 10 805 équivalents temps plein. Tels sont les éléments qu’il nous paraissait important de souligner.

M. le secrétaire d’État. Le Haut Conseil estime qu’une croissance de 1,6 % en 2018 est plus vraisemblable que nos prévisions, qui, pour le moment, restent inchangées à 1,7 %. Ces estimations extrêmement proches soulignent que nous sommes cohérents, tant sur le diagnostic d’un rebond de l’activité au second semestre 2018 – qui est déjà apparu dans les chiffres du troisième trimestre publiés la semaine dernière – que par rapport à l’ensemble des éléments dont nous disposons. À ce stade de l’année, si la prévision de croissance était, non pas exactement de 1,7 %, mais de 1,6 %, cela n’aurait que très peu d’effet sur la prévision de déficit public, qui, elle, est jugée plausible par le Haut Conseil dans son avis.

Madame El Haïry, vous avez évoqué les plafonds d’emplois. Au risque de vous décevoir, il ne s’agit pas d’une économie. C’est la conséquence de l’application de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques, introduit par le Sénat, qui a constaté que l’État, comme d’autres employeurs publics, d’ailleurs, disposait d’un plafond d’emplois voté par le Parlement ne correspondant pas à la réalité des emplois pourvus. Nous avons un plafond d’emplois autorisé par le Parlement et, en gestion, des schémas d’emplois, que nous imposons parfois aux ministères, lorsqu’il s’agit de réduire les effectifs. Le Sénat a voulu participer à la sincérisation des documents budgétaires et rapprocher le plafond des emplois ouverts de la réalité des emplois pourvus. L’article 11 prévoit donc que l’écart entre les emplois effectivement pourvus dans le cadre des schémas d’emplois du ministère et le plafond des emplois autorisé par le Parlement ne devrait pas dépasser 1 %. Or 33 000 emplois n’étaient pas pourvus dans le tableau, sur 2,3 millions. En supprimant 10 805 emplois – des emplois vacants, je le répète –, nous nous rapprochons de 23 000 et donc du pourcentage de 1 %. C’est une logique de sincérisation. Par ailleurs, les suppressions d’emplois qui ont été annoncées sont respectées.

Enfin, le Gouvernement partage vos observations sur la nature du PLFR. Nous sommes convaincus que le PLFR doit devenir un exercice d’ajustement : ajustement des prévisions, quand c’est nécessaire, ce qui n’est pas le cas cette fois-ci, ajustement des chiffres, ouverture de crédits dans des montants qui, eu égard à la masse globale du budget de l’État, restent modestes. Il ne doit plus être un exercice budgétaire bis ou une redite des débats fiscaux. Dès lors, le Gouvernement donnera lui aussi un avis défavorable à l’ensemble des amendements qui porteraient des articles additionnels en matière de fiscalité.

M. Jean-Louis Bourlanges. Dans le rapport du Haut Conseil, on trouve la formule « plausible au regard des informations portées à sa connaissance ». Une telle expression laisse planer le doute. Ce sont, si je me souviens bien, les termes qu’avait employés Bernard Tricot quand il affirmait que le Rainbow Warrior n’avait pas été saboté par les services français « au regard des informations portées à sa connaissance », informations qui s’étaient révélées quelque peu fausses…

Plus sérieusement, j’ai cru comprendre que les Allemands avaient révisé massivement leur prévision de croissance à la baisse. Je suis donc étonné que tant le Haut Conseil que le Gouvernement maintiennent une prévision de baisse extrêmement limitée. Cela ne me paraît pas très cohérent avec les signes envoyés ici et là depuis quelques semaines.

M. le président Éric Woerth. S’agissant du CAS Transition énergétique, que vous abondez de 600 millions d’euros, pourriez-vous détailler le contenu de cet abondement ?

M. le secrétaire d’État. Je commencerai par ce qui peut paraître le plus technique mais qui ne l’est pas : le CAS Transition énergétique. Ce qui apparaît comme un abondement, en tout cas de manière comptable, est avant tout une sous‑exécution par rapport aux prévisions. Cela relève notamment des discussions entre le Gouvernement et la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sur des questions de périmètre de ce compte, et des estimations que l’on doit faire en termes de soutien à la filière énergétique. Nous ne sommes donc pas dans une logique qui permettrait de détailler.

Monsieur Bourlanges, la cible de 1,7 % reste atteignable malgré le chiffre légèrement en retrait par rapport aux attentes de l’ensemble des prévisionnistes concernant le troisième trimestre, avec un pourcentage de 0,4 % plutôt que 0,5 %. Le diagnostic global que nous portons sur l’économie reste néanmoins inchangé puisque l’activité cesse de pâtir des éléments temporaires du début d’année. Nous voyons notamment repartir la consommation et l’investissement reste dynamique. Par ailleurs, les informations conjoncturelles dont nous disposons pour la fin de l’année sont plutôt encourageantes. Les premières enquêtes conjoncturelles portant sur le quatrième trimestre sont certes moins bien orientées qu’en milieu d’année dans l’industrie mais elles s’améliorent assez considérablement dans les services. Les signaux sont favorables pour l’investissement des entreprises et les exportations devraient être dynamiques en lien avec d’importantes livraisons de matériel de transport. Au regard de ces informations, le rythme de croissance de 0,4 % en fin d’année ne semble pas hors de portée et conduirait à une croissance annuelle proche de la cible annuelle de 1,7 %.

M. le président Éric Woerth. On a le sentiment que vous abondez le CAS Transition énergétique de 6 milliards d’euros mais c’est en réalité, si je comprends bien, le montant total du CAS, après le retrait de la sous-exécution de l’ordre de 600 millions.

M. le secrétaire d’État. Je vous le confirme. Les dépenses de ce CAS correspondent à des engagements de compensation pour le soutien aux énergies renouvelables. Elles compensent notamment les charges de service public aux opérateurs du service public de l’électricité, les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables électriques, les appels d’offres pour le développement des effacements de consommation ou encore les coûts de gestion, et celles des fournisseurs de gaz naturel. Une délibération de la CRE de juillet 2018 a réévalué les charges de ces opérateurs au regard de trois facteurs : les prix de marché l’électricité, plus élevés en 2018 qu’au moment de la prévision initiale réalisée en juillet 2007, des volumes prévisionnels de production d’électricité d’origine renouvelable, et les hypothèses de nouvelles capacités de production installées. Par cette délibération, la CRE nous permet d’annuler 595 millions d’euros pour ne pas surcompenser ces charges aux opérateurs concernés.

M. Daniel Labaronne. Les Allemands, monsieur Bourlanges, anticipent un ralentissement du commerce international compte tenu des grandes incertitudes commerciales, monétaires et politiques qui existent aujourd’hui. Leur économie étant très exposée aux échanges extérieurs, puisque près de 45 % du PIB allemand est exposé à la concurrence internationale, ils craignent que leur activité économique ne pâtisse de cette situation.

Cela montre que les prévisions macroéconomiques françaises pour 2018 sont d’une justesse remarquable car nous avons eu affaire à une très forte volatilité. Au deuxième trimestre, la consommation des ménages a chuté de 1 %. Sachant que cette consommation est de l’ordre de 1 600 milliards, cela représente 16 milliards de chute. Au troisième trimestre, elle a connu un rebond de 0,5 %, soit 8 milliards. Or, malgré la très forte volatilité des agrégats macroéconomiques, la prévision pour 2018 se révèle juste. Nous n’avons pas été mauvais en cette matière difficile !

M. le secrétaire d’État. J’ajoute que, s’agissant de l’Allemagne, il y a également des raisons de penser que la moindre croissance de fin d’année serait temporaire. Elle est en effet causée par les difficultés conjoncturelles auxquelles le secteur automobile allemand est confronté au troisième trimestre, liées notamment aux problèmes rencontrés par les constructeurs allemands pour atteindre leurs objectifs d’émission de CO2.

   EXAMEN des articles

Lors de sa réunion du 9 novembre 2018, la commission a examiné les articles du présent projet de loi de finances rectificative pour 2018.

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour l’année 2018

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([23]), dans l’article liminaire du présent PLFR, il est présenté « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour l’année 2018

(en % du PIB)

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article actualise ainsi, pour 2018, l’objectif de déficit public à 2,6 % du PIB. Hors mesures exceptionnelles, le déficit public est prévu à 2,4 % du PIB pour 2018 (I).

Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2,2 % et un déficit conjoncturel de 0,1 % du PIB (II).

I.   Un objectif de dÉficit public actualisé à 2,6 % du PIB, en amélioration de 0,2 point par rapport à la loi de finances initiale

Le déficit public poursuit sa baisse en 2018 (A).

Le déficit public serait meilleur que prévu par la LFI ([24]) et par la LPFP 2018-2022 ([25]) (B).

A.   Une baisse constante du dÉficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2018, il sera ramené à 2,6 % du PIB selon la prévision actualisée du présent PLFR. Le déficit public aura été réduit de 4,6 points de PIB en neuf ans, soit une baisse annuelle moyenne de 0,5 point.

DÉficit public depuis 2008

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent projet de loi de finances rectificative pour l’année 2018.

L’année 2018 est caractérisée par une mesure exceptionnelle relative au remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués qui pèse à hauteur de 0,2 point de PIB sur le déficit public. Sans cette mesure exceptionnelle, le déficit public ressortirait à 2,4 % du PIB.

B.   Un objectif amélioré par rapport à celui fixé dans la loi de finances initiale et dans la loi de programmation des finances publiques

La LFI et la LPFP 2018-2022 avaient fixé un objectif de déficit public pour 2018 de 2,8 % du PIB.

Le déficit public est donc amélioré de 0,2 point par rapport à ces prévisions.

Cela ne s’explique pas par un changement de politique budgétaire mais par le fait que l’année 2017 s’est révélée meilleure que prévu : le déficit public a été mesuré à 2,7 % du PIB au lieu de 2,9 % prévu en loi de programmation des finances publiques.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

(en % du PIB)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Dans le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2018 à la Commission européenne, le Gouvernement s’engageait sur un objectif de déficit public de 2,3 % du PIB pour 2018.

De ce point de vue, la prévision du présent article est dégradée de 0,3 point par rapport au programme de stabilité.

Cela s’explique par le fait que le programme de stabilité a été élaboré sur la base d’un scénario macroéconomique plus optimiste, compte tenu de l’accélération de la croissance constaté en 2017. Il repose en effet sur une hypothèse de croissance de 2 % pour 2018 au lieu de 1,7 % dans le scénario macroéconomique de la LFI, la loi de programmation des finances publiques et le présent PLFR.

trajectoire de solde public du programme de stabilité d’avril 2018

(en % du PIB)

Source : programme de stabilité d’avril 2018.

Le ralentissement de la croissance constaté au cours du premier semestre 2018 a conduit le Gouvernement à revenir à son scénario initial – prévu dans la loi de programmation des finances publiques – d’une croissance à 1,7 % pour 2018 et 2019.

II.   Un déficit d’origine essentiellement structurelle

Hormis la mesure exceptionnelle liée au remboursement de la taxe à 3 % sur les dividendes, le déficit s’explique essentiellement par sa composante structurelle prévue à 2,2 % du PIB par le présent article (A).

Le solde conjoncturel est, quant à lui, quasiment à l’équilibre avec un déficit de 0,1 % du PIB (B).

A.   Un déficit structurel de 2,2 % du PIB

1.   Notion de déficit structurel

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([26]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([27]).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP 2018-2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2.   Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP 2018-2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP 2018-2022 ([28]).

Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLFR.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée. En 2017, la croissance effective a été nettement supérieure à la croissance prévue (2,2 % au lieu de 1,7 %). Il en a résulté une réduction plus rapide qu’escomptée de l’écart de production.

HypothÈses actualisées d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.

3.   Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques

En application des hypothèses décrites, l’objectif de déficit structurel ressort à 2,2 % du PIB dans le présent article. Il serait ainsi en baisse de 0,1 point de PIB par rapport à 2017.

La loi de programmation des finances publiques et la LFI prévoyaient quant à elles un déficit structurel de 2,1 % pour 2018. Le déficit structurel est donc légèrement plus élevé que prévu.

Dans son avis ([29]), rendu application de l’article 15 de la loi organique précitée, le Haut Conseil des finances publiques a observé que « cet ajustement structurel n’est pas conforme aux règles du Pacte budgétaire européen, qui prévoient un ajustement supérieur à 0,5 point de PIB ». Il rappelle que « le chemin à parcourir pour ramener le solde structurel à l’objectif de moyen terme reste important ».

B.   Un solde conjoncturel en quasi-équilibre résultant de la fermeture de l’écart de production

L’écart de production se rapprocherait de sa fermeture en 2018 puisqu’il ne serait négatif qu’à hauteur de 0,2 point de PIB. Cela signifie que le PIB effectif serait très proche du PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel négatif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée).

En d’autres termes, les effets de la crise cessent progressivement de peser sur le déficit public. Celui-ci serait désormais essentiellement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles.

À noter que le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un écart de production positif dès 2019. Initialement, il était prévu, dans la loi de programmation des finances publiques, que l’écart de production ne redevienne positif qu’en 2020.

Certes, en période de reprise, le PIB effectif peut être supérieur au PIB potentiel. Mais, cela doit se traduire, selon la théorie économique, soit par des tensions inflationnistes soit par un ralentissement de la croissance au cours des années ultérieures. Seul un relèvement de la croissance potentielle serait de nature à éviter un retour de l’inflation ou un ralentissement de la croissance dans les prochaines années.

Dans ses précédents avis, le Haut Conseil des finances publiques avait d’ailleurs souligné que le scénario gouvernemental des finances publiques reposant sur un écart de production croissant tout au long de la période de programmation était « optimiste » ([30]).

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*     *

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

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   PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE Ier
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES

Article 1er
Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Le présent article porte, pour l’année 2018, de 477,85 à 439,61 millions d’euros le plafond de recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers – ci-après CAS Radar – au titre des amendes forfaitaires issues du système de contrôle-sanction automatisé (les radars automatisés routiers), soit une baisse de 38,24 millions d’euros.

Parallèlement, il abaisse du même montant le plafond de recettes de la première section du CAS – la section Contrôle automatisé – pour le porter à 269,61 millions d’euros au lieu de 307,85 millions d’euros précédemment.

Plafond de recettes 2018 par section du CAS Radar en provenance
des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes
automatiques de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Source : présent article.

Il a pour effet d’augmenter corrélativement les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 38,24 millions d’euros.

En effet, conformément au II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ([31]), l’AFITF perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers.

Le présent article relève du domaine exclusif des lois de finances (articles 19, 21 et 34 de la loi organique relative aux lois de finances ([32])).

I.   l’État du droit

A.   Le fonctionnement du cas Radar

Le CAS Radar a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 précitée dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière.

Exécution budgétaire du CAS Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers depuis sa création

(en millions d’euros)

Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2017.

Le solde créditeur reporté du CAS Radar, tel qu’il résulte de la loi de règlement du budget de l’exercice 2017 ([33]), s’élève à 1,04 milliard d’euros.

Les recettes et les dépenses du CAS Radar sont ventilées au sein de deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.

La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La seconde participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général en recettes non fiscales.

Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses sur chacune des sections du CAS Radar telles qu’elles ont été constatées en 2017 et telles qu’elles sont prévues pour 2018.

Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections
du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers

(en millions d’euros)