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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUINZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 novembre 2018
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI de finances rectificative pour 2018
(n° 1371),
PAR M. Joël GIRAUD
Rapporteur général,
Député
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SOMMAIRE
___
Pages
EXPOSÉ GÉNÉRAL.........................................
I. UNE CROISSANCE DE 1,7 % POUR 2018, TOUJOURS ÉLEVÉE ET CONFORME À CE QUI AVAIT ÉTÉ PRÉVU
II. UN DÉFICIT PUBLIC LIMITÉ À 2,6 % DU PIB AU LIEU DE 2,8 % PRÉVU INITIALEMENT
III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN AMÉLIORATION DE 5,7 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE
A. L’ÉCART PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE
B. L’ÉCART PAR RAPPORT À LA PRÉVISION ASSOCIÉE AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019
C. LA FORMATION DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE
IV. UN SURPLUS DE RECETTES BUDGÉTAIRES DE 7,1 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION DE LA LOI DE FINANCES
A. LES RECETTES FISCALES
1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
2. L’impôt sur le revenu (IR)
3. L’impôt sur les sociétés
4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
5. Les autres recettes fiscales
B. LES RECETTES NON FISCALES
V. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES SONT SUPÉRIEURS DE 0,6 MILLIARD D’EUROS AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES
VI. LE SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX EST DÉGRADÉ DE 0,8 MILLIARD D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE
VII. LA PRÉVISION DE DÉPENSES DE L’ÉTAT EST TENUE EN 2018
A. LES DÉPENSES PILOTABLES DE L’ÉTAT DEVRAIENT ÊTRE INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS (– 0,6 MILLIARD D’EUROS)
B. LES DÉPENSES INCLUANT LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES SERAIENT EN LÉGÈRE AUGMENTATION (+ 0,6 MILLIARD D’EUROS)
VIII. L’AUGMENTATION MINIME DES DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT, PRÉVUE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE (+ 330 MILLIONS D’EUROS)
A. UN FAIBLE NIVEAU D’OUVERTURES ET D’ANNULATIONS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL, POUR UN SOLDE QUASIMENT NUL (+ 80 MILLIONS D’EUROS)
1. Les dépenses nettes du budget général sont quasiment stables (+ 80 millions d’euros)
2. Le détail des mouvements de crédits par mission portés par le présent projet de loi
3. Les conséquences du présent projet de loi de finances rectificative sur le niveau de crédits par mission
4. Les ouvertures importantes de crédits
a. Les ouvertures au titre des dépenses de personnel
b. La mission Engagements financiers de l’État, une augmentation de la charge de la dette de 453 millions d’euros
c. La mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 248 millions d’euros)
d. La mission Enseignement scolaire (+ 147 millions d’euros)
5. Les annulations significatives de crédits
a. La mission Travail et emploi (– 492 millions d’euros)
b. La mission Recherche et enseignement supérieur (– 204 millions d’euros)
c. La mission Écologie, développement et mobilités durables (– 115 millions d’euros)
6. Le financement des surcoûts des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) par la mission Défense
B. UNE LÉGÈRE PROGRESSION DES FONDS DE CONCOURS (+ 250 MILLIONS D’EUROS)
IX. UN TRÈS FAIBLE NIVEAU DE MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES MIS EN ŒUVRE AU COURS DE L’EXERCICE 2018
A. L’ABAISSEMENT RÉUSSI DU NIVEAU DE CRÉDITS MIS EN RÉSERVE AU TITRE DE L’EXERCICE 2018
1. L’abaissement de 8 % à 3 % du taux de mise en réserve des crédits
2. La mise en œuvre réussie de cette mesure de baisse du taux de mise en réserve
B. L’ABSENCE INÉDITE DE DÉCRETS D’AVANCE
C. L’ADOPTION DE DEUX DÉCRETS D’ANNULATION POUR DES MONTANTS MINIMES (8,1 MILLIONS D’EUROS)
1. Le décret d’annulation de janvier 2018 (843 235 euros)
2. Le décret d’annulation d’août 2018 (7,3 millions d’euros)
TRAVAUX DE LA COMMISSION
AUDITION DU SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
EXAMEN des articles
Article liminaire : Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2018
PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE Ier – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES
Article 1er : Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
Article 2 : Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique
TITRE II – RATIFICATION DE DÉCRETS RELATIFS À LA RÉMUNÉRATION DE SERVICES RENDUS
Article 3 : Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus
TITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
Article 4 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois
Seconde PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE Ier – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018. - CRÉDITS DES MISSIONS
Article 5 : Budget général : ouvertures et annulations de crédits
Après l’article 5
Article 6 : Budgets annexes : annulations de crédits
Article 7 : Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits
TITRE II – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2018. - PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS
Article 8 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État
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L’examen du traditionnel projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’année permet d’ajuster la prévision de déficit public et les prévisions budgétaires d’exécution du budget de l’État pour l’année en cours.
Les prévisions du présent PLFR sont en amélioration par rapport à celles de la loi de finances initiale (LFI) pour 2018 ([1]). Le déficit public est meilleur que prévu et s’établit à 2,6 % du produit intérieur brut (PIB) au lieu de 2,8 % prévu en LFI. Le déficit budgétaire de l’État est révisé à 80 milliards d’euros au lieu de 85,7 milliards d’euros prévu en LFI.
Le rétablissement des comptes publics se poursuit donc en 2018, à un rythme plus rapide que celui envisagé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018–2022) ([2]) adoptée au début de la législature.
Le présent PLFR est toutefois différent, par son contenu, de celui des années précédentes.
Ses neuf articles portent soit des ajustements budgétaires, soit des dispositions qui doivent, de manière impérative, figurer dans une loi de finances rectificative en vertu des règles fixées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([3]) et la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([4]). À la différence des exercices passés, aucune mesure fiscale n’est prévue.
Ainsi, l’article liminaire, conformément à l’article 7 de la loi organique du 17 décembre 2012 précitée, comporte un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.
Les articles 1er et 2 sont des ajustements budgétaires qui ont un impact sur le montant des recettes. Ils figurent en première partie en application de l’article 34 de la LOLF.
D’une part, l’article 1er ajuste les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers par une baisse de 38,24 millions du plafond du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affecté à ce compte. Ce montant revient alors à l’Agence française de financement des infrastructures de France (AFITF) à laquelle est attribué le solde du produit desdites amendes.
D’autre part, l’article 2 ajuste les recettes du CAS Transition énergétique. Il réaffecte au budget général de l’État une fraction de 577,6 millions d’euros du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) qui était affectée au compte.
L’article 3 ratifie un décret relatif à la rémunération des services rendus par l’Agence France Trésor (AFT) dans le cadre des missions qu’elle exerce pour le compte de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).
L’article 4 est l’article d’équilibre général qui, en application de l’article 34 de la LOLF, clôt la première partie du PLFR. Il fixe à 80 milliards d’euros le déficit budgétaire de l’État.
L’article 5 procède à des ouvertures de crédits sur le budget général de l’État à hauteur de 7,7 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 6,8 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Il annule également 1,9 milliard d’euros en AE et 2,1 milliards d’euros en CP sur le même périmètre. Toutefois, les ouvertures nettes de crédits du budget général sont limitées à 1,2 milliard d’euros en AE et à 80 millions d’euros en CP, hors la mission Remboursements et dégrèvements.
L’article 6 procède à des ouvertures de crédits sur les budgets annexes à hauteur de 15,9 millions d’euros en AE et en CP et à des annulations à hauteur de 33,2 millions d’euros en AE et 32,4 millions d’euros en CP.
L’article 7 procède à des ouvertures de crédits sur les CAS à hauteur de 134,3 millions d’euros en AE et 131,9 millions d’euros en CP. Il annule également 594,6 millions d’euros en AE et 632,9 millions d’euros en CP sur ces mêmes comptes. Par ailleurs, il annule 774,8 millions d’euros en AE et 491,9 millions d’euros en CP au titre des comptes de concours financiers.
L’article 8 fait application de l’article 11 de la LPFP 2018–2022, qui vise à plafonner l’écart entre les plafonds des autorisations d’emplois de l’État et la consommation de ces emplois à 1 %. Cela vise à garantir la lisibilité de ces plafonds d’emplois, qui doivent être corrélés aux emplois effectivement pourvus.
Contenu du présent PLFR
Article |
Intitulé |
Liminaire |
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2018 |
1 |
Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers |
2 |
Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique |
3 |
Ratification d’un décret relatif à la rémunération des services rendus |
4 |
Équilibre général du budget, trésorerie, et plafond des autorisations d’emploi |
5 |
Budget général : ouvertures et annulations de crédit |
6 |
Budgets annexes : ouvertures et annulations de crédit |
7 |
Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédit |
8 |
Plafonds des autorisations d’emplois de l’État |
Le contenu limité du présent PLFR s’inscrit dans le contexte de réforme des modalités d’examen des lois de finances.
Les premières étapes de cette réforme ont été mises en œuvre dès cette année, à droit constant, en attendant la révision de la Constitution et de la LOLF.
Ainsi, le « printemps de l’évaluation », mis en œuvre à l’initiative de la commission des finances de l’Assemblée nationale, a permis de renforcer l’examen de la loi de règlement et de mettre l’accent sur les résultats effectifs des politiques publiques.
Le recentrage du PLFR sur les seules dispositions budgétaires, à l’exclusion donc des mesures fiscales, permet ainsi d’opérer une distinction claire entre :
– le projet de loi de finances (PLF) de l’année, qui porte la politique fiscale et les mesures budgétaires de l’année à venir ;
– et le PLFR, qui se concentre sur l’ajustement budgétaire de fin de gestion.
Cette clarification entre le PLF et le PLFR de fin d’année avait été appelée de ses vœux par le groupe de travail sur la réforme budgétaire réuni par notre commission. Elle permet d’améliorer la lisibilité des débats budgétaires de l’automne.
Au fil des ans, le « collectif » de fin d’année était, en effet, devenu au mieux un « projet de loi de finances bis », un « PLF de rattrapage », au pire le « déversoir » des mesures fiscales qui n’avaient été ni préparées ni arbitrées dans un temps suffisant pour figurer dans le PLF. Ainsi, progressivement, le PLFR était devenu le symbole de la mauvaise législation, car examiné dans des délais incompatibles avec un travail sérieux, un texte lourd de dispositions ambiguës, gros de risques contentieux.
La vocation originelle du PLFR retrouvée, il conviendrait, pour que la réforme aboutisse pleinement, que le Parlement s’y adapte et respecte le champ du projet de loi initial. Ainsi déposer des amendements relatifs à des dispositions fiscales pourrait s’apparenter, au moins dans l’esprit, si ce n’est en droit, à des « cavaliers ».
De surcroît, outre le fait qu’il marque un retour à l’essence de ce que doit être un collectif de fin d’année, le présent PLFR se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année, qui permettait de réaliser l’ajustement de fin de gestion, mais qui échappait au principe de l’autorisation parlementaire. Toutefois, cela implique de promulguer le PLFR au tout début du mois de décembre, afin de garantir le paiement des payes de décembre, dont la pré-liquidation intervient au début du mois.
I. UNE CROISSANCE DE 1,7 % POUR 2018, TOUJOURS ÉLEVÉE ET CONFORME À CE QUI AVAIT ÉTÉ PRÉVU
La prévision de croissance pour 2018 est inchangée par rapport à celle qui était associée à la LFI et à la LPFP 2018–2022.
Elle est ainsi maintenue à 1,7 % du PIB par le Gouvernement.
Dans son avis ([5]), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a toutefois estimé que cette prévision était un « un peu élevée et qu’une croissance de 1,6 % est plus vraisemblable ».
Article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012
relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
Lorsque le Gouvernement prévoit de déposer à l’Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il informe sans délai le Haut Conseil des finances publiques des prévisions macroéconomiques qu’il retient pour l’élaboration de ce projet. Le Gouvernement transmet au Haut Conseil les éléments permettant à ce dernier d’apprécier la cohérence du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.
Au soutien de cette analyse, le HCFP a observé que l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) avait revu à 1,6 % sa prévision de croissance pour 2018 dans son dernier point de conjoncture ([6]).
Le Fonds monétaire international (FMI) a également abaissé sa prévision de croissance pour la France à 1,6 % pour 2018. La Commission européenne a, en revanche, maintenu sa prévision de croissance à 1,7 %.
PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France
(en % d’évolution annuelle)
Institutions |
2018 |
2019 |
Gouvernement (projet de loi de finances pour 2019) |
1,7 |
1,7 |
INSEE (Point de conjoncture, octobre 2018) (lien) |
1,6 |
– |
Fonds monétaire international (FMI) (Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2018) (lien) |
1,6 |
1,6 |
Commission européenne (Prévisions économiques d’automne, novembre 2018) (lien) |
1,7 |
1,7 |
Source : commission des finances.
Ces nouvelles prévisions s’expliquent par le ralentissement de la croissance. Après une forte accélération en 2017 (+ 2,2 %), la croissance en volume du PIB a fléchi au premier semestre 2018 (+ 0,2 % au premier et au deuxième trimestre). L’INSEE relève que « ce ralentissement ne s’est pas limité à la France », certains facteurs étant internationaux comme la remontée des prix du pétrole, l’appréciation de l’euro, et les tensions protectionnistes au premier rang desquelles la « guerre » commerciale entre les États-Unis et la Chine, et le Brexit.
La croissance se rétablit en partie au second semestre de l’année. L’INSEE relève que « les immatriculations d’automobiles ont bondi cet été » et que la consommation devrait accélérer « sous l’effet des baisses de cotisations salariales et de la réduction de la taxe d’habitation ». De même, « les exportations accéléreraient en fin d’année, sous l’effet du calendrier des livraisons aéronautiques ».
Avec un taux de 1,6 à 1,7 % selon les prévisions, la croissance demeure en tout état de cause à un niveau plus élevé que celui connu entre 2012 et 2016 sous la précédente législature.
Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2008
(en % d’évolution annuelle)
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Croissance |
0,3 |
– 2,9 |
1,9 |
2,2 |
0,3 |
0,6 |
1,0 |
1,1 |
1,2 |
2,2 |
1,6* |
* prévision INSEE.
Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), base 2014.
II. UN DÉFICIT PUBLIC LIMITÉ À 2,6 % DU PIB AU LIEU DE 2,8 % PRÉVU INITIALEMENT
Le déficit public pour 2018 est désormais prévu à 2,6 % du PIB.
Déficit public pour 2018
(en % du PIB)
Solde public |
– 2,6 |
Dont composante structurelle |
– 2,2 |
Dont composante conjoncturelle |
– 0,1 |
Dont mesures exceptionnelles et temporaires |
– 0,2 |
Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.
C’est mieux que ce qui avait été prévu en LFI. Le déficit public ressort en amélioration de 0,2 point par rapport à la prévision.
Prévisions de déficit public pour 2018
(en % du PIB)
Composante du solde public |
PLFR 2018 |
LFI 2018 |
Écart |
Solde public |
– 2,6 % |
– 2,8 % |
+ 0,2 |
Dont composante structurelle |
– 2,2 % |
– 2,1 % |
– 0,1 |
Dont composante conjoncturelle |
– 0,1 % |
– 0,4 % |
+ 0,3 |
Dont mesures exceptionnelles et temporaires |
– 0,2 % |
– 0,1 % |
– 0,1 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative et loi de finances pour 2018.
C’est également mieux que ce qui avait été prévu par la LPFP 2018‑2022.
trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
(en % du PIB)
Année |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde public |
– 2,9 |
– 2,8 |
– 2,9 |
– 1,5 |
– 0,9 |
– 0,3 |
Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Le déficit public poursuit donc sa baisse entamée en 2010, après le record de 2009 consécutif à la crise financière de 2008.
DÉficit public depuis 2008
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
En % du PIB |
3,3 |
7,2 |
6,9 |
5,2 |
5,0 |
4,1 |
3,9 |
3,6 |
3,5 |
2,7 |
2,6 |
2,8 |
En milliards d’euros |
65,0 |
138,9 |
137,4 |
106,1 |
104,0 |
86,5 |
83,9 |
79,7 |
79,1 |
61,4 |
60,6 |
66,7 |
Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2019.
Le déficit budgétaire est meilleur que prévu en LFI de 5,7 milliards d’euros. Il est aussi meilleur que prévu par rapport à la prévision associée au PLF 2019 de 1,3 milliard d’euros.
Déficit budgétaire de l’État pour 2018
(en milliards d’euros)
Source de la prévision |
Montant |
Écart par rapport au PLFR 2018 |
Prévision actualisée du PLFR 2018 |
80,0 |
|
Prévision associée au PLF 2019 |
81,3 |
1,3 |
Prévision associée à la LFI 2018 |
85,7 |
5,7 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative, loi de finances pour 2018 et projet de loi de finances pour 2019.
A. L’ÉCART PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE
L’amélioration par rapport à la LFI (+ 5,7 milliards d’euros) résulte pour l’essentiel de la reprise en base en 2018 de l’accélération des recettes fiscales constatée en 2017, qui avait conduit à une plus-value de 4,3 milliards d’euros par rapport au niveau retenu dans la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([7]).
Par ailleurs, le retard constaté à la fin de l’année 2017 dans la comptabilisation de recettes de droits de succession et de donation, qui a affecté négativement le déficit budgétaire de l’État en 2017, pour un montant d’environ 1,5 milliard d’euros, conduit mécaniquement en 2018 à une amélioration de l’ordre de 3 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale : 1,5 milliard d’euros au titre du rattrapage des encaissements de 2017 et 1,5 milliard d’euros au titre de la reprise en base de cette plus-value en 2018. Ce décalage de recettes de droits de succession et de donation, causé par un dysfonctionnement des applications informatiques de la direction générale des finances publiques (DGFiP), est neutralisé en comptabilité nationale et n’a donc pas eu d’effet sur l’évolution du déficit public.
B. L’ÉCART PAR RAPPORT À LA PRÉVISION ASSOCIÉE AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019
L’amélioration par rapport à la dernière prévision transmise au Parlement, associée au PLF pour 2019 (+ 1,3 milliard d’euros), s’explique principalement par la cession par l’État de 2,35 % du capital de SAFRAN pour 1,2 milliard d’euros en octobre 2018. Désormais, l’État possède 10,81 % du capital de SAFRAN pour une valorisation de 5,36 milliards d’euros au cours de bourse du 8 novembre 2018. Toutefois, cette recette budgétaire n’est pas une recette publique au sens de la comptabilité nationale puisqu’elle est la contrepartie de la cession d’un actif. Elle n’améliore donc pas le déficit public.
Le déficit budgétaire de l’État est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).
Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.
C. LA FORMATION DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE
Le déficit budgétaire de l’État pour 2018 se forme de la façon suivante :
– 387,1 milliards d’euros de dépenses du budget général y compris les prélèvements sur recettes ;
– 306,9 milliards d’euros de recettes du budget général ;
– et 0,2 milliard d’euros de solde positif des budgets annexes et comptes spéciaux.
Formation du solde budgétaire de l’État pour 2018
(en milliards d’euros)
Dépenses (I) |
387,1 |
Recettes (II) |
306,9 |
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes (PSR) |
326,4 |
Recettes fiscales nettes |
293,3 |
PSR au profit de l’Union européenne |
20,7 |
Recettes non fiscales |
13,6 |
PSR au profit des collectivités territoriales |
40,1 |
Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III) |
0,2 |
Déficit à financer (I – II – III) |
80,0 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative.
Signe de l’amélioration de la situation économique constatée, les recettes du budget général de l’État ont été plus élevées que prévu à hauteur de 7,1 milliards d’euros. Cela s’explique en grande partie par la bonne tenue des recettes fiscales.
Comparaison des recettes nettes du budget général avec les prévisions associées à la LFI 2018
(en milliards d’euros)
Recettes |
PLFR 2018 (A) |
LFI 2018 (B) |
Écart (C = A – B) |
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) |
157,0 |
154,6 |
+ 2,4 |
Impôt sur le revenu (IR) |
73,1 |
72,5 |
+ 0,6 |
Impôt sur les sociétés (IS) |
25,7 |
25,9 |
– 0,2 |
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) |
13,9 |
13,6 |
+ 0,3 |
Autres recettes fiscales |
23,7 |
20,1 |
+ 3,6 |
Sous-total des recettes fiscales |
293,3 |
286,6 |
+ 6,7 |
Recettes non fiscales |
13,6 |
13,2 |
+ 0,4 |
Total |
306,9 |
299,8 |
+ 7,1 |
Les prévisions de recettes fiscales se décomposent en une prévision d’évolution spontanée et une évolution relative au coût des mesures.
L’évolution spontanée
L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.
Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.
Les mesures législatives
Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.
L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.
Les mesures de périmètre et de transfert
Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.
Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.
La prévision de recettes fiscales du budget général pour 2018 est peu modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019 (+ 0,4 milliard d’euros). Elle est, en revanche, en nette hausse par rapport à celle de la LFI (+ 6,7 milliards d’euros).
1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
La TVA est la principale recette de l’État. Son produit est partagé avec la Sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et la Sécurité sociale. À partir de 2018, elle est également partagée avec les régions ([8]).
Rendement de la TVA depuis 2010
(en milliards d’euros)
Année |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Part État |
127,3 |
131,9 |
133,4 |
136,3 |
138,3 |
141,8 |
144,4 |
152,4 |
157,0 |
Part sécurité sociale |
8,5 |
10,1 |
10,6 |
9,2 |
12,7 |
11,8 |
11,7 |
11,5 |
10,2 |
Part régions |
– |
– |
– |
– |
– |
– |
– |
– |
4,2 |
Total |
135,9 |
142,0 |
144,0 |
145,5 |
151,0 |
153,6 |
156,1 |
163,9 |
171,3 |
Source : Conseil des prélèvements obligatoires et projet de loi de finances pour 2019, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.
La prévision de TVA pour 2018 n’est pas modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019. Elle est en hausse de 2,4 milliards d’euros par rapport à celle de la LFI.
L’évolution spontanée de la TVA est désormais attendue à 3,6 % pour 2018, soit légèrement plus que la croissance du PIB en valeur (2,5 %) si bien que son élasticité ressortirait à 1,4. L’évolution spontanée serait ainsi de 5,5 milliards d’euros au lieu de 4,4 milliards d’euros prévus en LFI.
La perte nette liée aux mesures, essentiellement de transfert, s’élèverait à un montant global d’environ 0,9 milliard d’euros. Le rendement de la TVA a en effet été affecté par le transfert institué en faveur des régions en remplacement d’une partie de la dotation globale de fonctionnement. Ce nouveau transfert a été en partie compensé par une baisse du transfert à la Sécurité sociale et par la hausse des taxes intérieures de consommation (incluses dans l’assiette de la TVA) en lien avec la trajectoire carbone. Au global, l’effet baissier des diverses mesures sur le produit de la TVA revenant à l’État s’est limité à 0,9 milliard d’euros.
Des recettes de TVA 2017 aux recettes de tva 2018 (part État)
(en milliards d’euros)
TVA 2017 |
Évolution spontanée |
Mesures |
TVA 2018 |
152,4 |
+ 5,5 |
– 0,9 |
157 |
Source : projet de loi de finances pour 2019, annexe Rapport économique, social et financier, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.
L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Il a progressé de près de 14 milliards d’euros depuis 2008.
Rendement net de l’IR depuis 2008
(en milliards d’euros)
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Rendement net |
59,2 |
55,1 |
55,1 |
58,5 |
59,5 |
67,0 |
69,2 |
69,3 |
71,8 |
73,0 |
73,1 |
Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.
La prévision d’IR pour 2018 n’est pas modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019. Elle est en hausse de 0,6 milliard d’euros par rapport à celle de la LFI en raison d’une évolution spontanée plus importante que prévu.
L’évolution spontanée de l’IR devrait s’établir à 3,3 milliards d’euros au lieu de 2,7 milliards d’euros prévus en LFI. L’évolution spontanée ressort ainsi à 4,5 %, portée notamment par la masse salariale de l’année précédente (+ 3,1 % en 2017). L’élasticité de l’IR ressortirait ainsi à 1,8.
Cette évolution spontanée serait « effacée » par les mesures antérieures et nouvelles relatives :
– à l’instauration du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital (– 1,5 milliard d’euros) ;
– et à l’élargissement du crédit d’impôt pour les emplois à domicile
(– un milliard d’euros).
De ce fait, le rendement de l’IR en 2018 serait stable par rapport au rendement de 2017.
Des recettes nettes d’IR 2017 aux recettes nettes d’IR 2018
(en milliards d’euros)
IR 2017 |
Évolution spontanée |
Mesures |
IR 2018 |
73,0 |
+ 3,3 |
– 3,2 |
73,1 |
Source : projet de loi de finances pour 2019, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.
Le rendement net de l’IS a été plus que divisé par deux en dix ans.
Rendement net de l’IS depuis 2008
(en milliards d’euros)
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Rendement net |
62,6 |
55,1 |
51,4 |
53,0 |
41,3 |
47,2 |
35,3 |
33,5 |
30,0 |
35,7 |
25,7 |
Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.
L’IS est affecté intégralement au budget général de l’État.
La prévision d’IS pour 2018 n’est pas modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019. Elle est en baisse de 0,2 milliard d’euros par rapport à celle de la LFI.
D’exécution à exécution, les recettes de l’IS sont prévues en baisse de 10 milliards d’euros.
Cela s’explique par les mesures qui pèsent à la baisse sur le rendement de l’IS à hauteur de 11,3 milliards d’euros, et plus particulièrement par trois d’entre elles.
Tout d’abord, l’année 2017 avait été marquée par la perception exceptionnelle de contributions additionnelles à l’IS créées par la première loi de finances rectificative pour 2017 afin de faire face à l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes par le Conseil constitutionnel. L’extinction de cette surtaxe en 2018 explique à elle seule une baisse du rendement de l’IS de 5,1 milliards d’euros.
L’extinction la surtaxe d’IS pour compenser l’annulation
de la taxe à 3 % sur les dividendes
La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).
Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.
Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018.
En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017 et devraient coûter 0,2 milliard d’euros en 2018. Il s’ensuit que leur extinction entraîne une baisse mécanique des prélèvements obligatoires de 5,1 milliards d’euros en 2018.
(1) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
(2) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).
(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.
Ensuite, la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), dont le taux avait été porté de 6 à 7 % pour l’exercice 2017, explique la baisse de l’IS en 2018 à hauteur de 3,6 milliards d’euros.
Enfin, la baisse du taux de l’IS explique la baisse de son rendement en 2018 à hauteur de 1,2 milliard d’euros.
L’évolution spontanée de l’IS (3,6 %) amortirait la baisse de l’IS à hauteur de seulement 1,3 milliard d’euros en 2018 au lieu de 0,9 milliard d’euros prévus en LFI.
Des recettes nettes d’IS 2017 aux recettes nettes d’IS 2018
(en milliards d’euros)
IS 2017 |
Évolution spontanée |
Mesures |
IS 2018 |
35,7 |
+ 1,3 |
– 11,3 |
25,7 |
Source : projet de loi de finances pour 2019, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.
4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.
Affectation de la TICPE 2017-2019
(en milliards d’euros)
Affectataire |
2017 exécution |
2018 Prévision d’exécution |
2019 Prévision |
État budget général |
11,1 |
13,9 |
17,0 |
État Cas Transition énergétique |
6,1 |
6,6 |
7,2 |
Sous-total État |
17,2 |
20,5 |
24,2 |
Départements |
6,0 |
5,9 |
5,9 |
Régions (hors part Grenelle) |
5,0 |
5,2 |
5,2 |
Régions part Grenelle |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF) |
1,1 |
1,0 |
1,2 |
Total |
30,5 |
33,8 |
37,7 |
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.
La prévision de la fraction de TICPE affectée au budget général de l’État est améliorée de 0,6 milliard d’euros pour 2018 par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019. Elle est également en hausse de 0,3 milliard d’euros par rapport à celle de la LFI.
Le rendement net de la TICPE revenant au budget général de l’État est désormais prévu à 13,9 milliards d’euros pour 2018 alors que le rendement global de la TICPE devrait être de 37,7 milliards d’euros.
Outre les transferts aux collectivités territoriales (pour plus de 12 milliards d’euros), cela s’explique par le transfert d’une fraction importante au compte d’affectation spéciale Transition énergétique. Cette fraction a été ramenée de 7,2 à 6,6 milliards d’euros par l’article 2 du présent PLFR ce qui explique, par voie de conséquence, la révision à la hausse (+ 0,6 milliard d’euros) de la prévision de TICPE associée au PLF 2019 pour le budget général de l’État.
Le rendement de la TICPE revenant au budget général est également soutenu en 2018 par la montée en puissance de la trajectoire carbone et de l’alignement progressif de la fiscalité du gazole sur celle de l’essence.
L’évolution spontanée serait en revanche légèrement négative en raison de l’évolution du prix du pétrole.
Des recettes nettes de TICPE 2017 aux recettes nettes de tICPE 2018
(part État)
(en milliards d’euros)
TICPE 2017 |
Évolution spontanée |
Mesures |
TICPE 2018 |
11,1 |
– 0,1 |
+ 2,9 |
13,9 |
Source : projet de loi de finances pour 2019, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.
5. Les autres recettes fiscales
Le montant des autres recettes fiscales affectées au budget général de l’État pour 2018 est désormais prévu à 23,7 milliards d’euros.
Cette prévision est légèrement inférieure (– 0,1 milliard d’euros) par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019. Cela s’explique par le fait que le rendement de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) a été revu à 1,1 milliard d’euros au lieu de 1,2 milliard d’euros.
Elle est, en revanche, supérieure de 3,6 milliards d’euros par rapport à celle de la LFI. Cela s’explique principalement par un dysfonctionnement des applications informatiques de la DGFiP qui a conduit à comptabiliser des droits de succession et donation encaissés en 2017 sur l’exercice budgétaire 2018.
Autrement dit, la comptabilisation budgétaire des droits d’enregistrement encaissés en 2017 n’a pas pu être totalement imputée à leur bénéficiaire en raison de problèmes d’imputation comptable. Les recettes de l’État pour 2017 ont ainsi été minorées de 1,5 milliard d’euros par rapport au montant réellement encaissé à l’occasion de l’adoption de la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes ([9]). La comptabilisation de ces recettes a été décalée à 2018, alors qu’elles auraient dû normalement figurer dans l’exercice 2017 en application des principes de la comptabilité budgétaire.
À noter que les droits de succession et de donation – qui constituent un même impôt faisant l’objet de dispositions spéciales uniquement pour leur liquidation – ont vu leur rendement global augmenter de près de 60 % depuis 2012.
Toutefois, l’exécution en 2018 devrait être légèrement moindre que prévu dans le PLF pour 2019 au regard des encaissements constatés (– 0,2 milliard d’euros). Pour autant, elle devrait atteindre le niveau record de 15,7 milliards d’euros.
Rendement des droits de succession et de donation
(en milliards d’euros)
Année |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 prévision |
2019 prévision |
Droits de succession |
7,7 |
8,5 |
8,9 |
10,6 |
10,7 |
10,6 |
13,1 |
12,0 |
Droits de donation |
1,4 |
1,1 |
1,5 |
1,7 |
1,8 |
2,3 |
2,4 |
2,4 |
Total |
9,1 |
9,6 |
10,4 |
12,3 |
12,5 |
12,9* |
15,7* |
14,4 |
* suite à un problème informatique une fraction des droits relative à l’année 2017 a été rattachée à l’exercice 2018.
Source : d’après le présent projet de loi de finances rectificative et le projet de loi de finances pour 2019, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I, et lois de règlement.
Le rendement des recettes non fiscales est désormais prévu à 13,6 milliards d’euros.
La prévision de recettes non fiscales pour 2018 est peu modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2019 (+ 0,2 milliard d’euros) et celle de la LFI (+ 0,4 milliard d’euros).
La hausse par rapport aux prévisions associées au PLF pour 2019 résulte d’un remboursement plus élevé qu’anticipé au titre des avances remboursables au secteur aéronautique, à hauteur de 84 millions d’euros. D’autre part, le dividende de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) a été révisé à la hausse de 110 millions d’euros du fait des résultats définitifs du premier semestre 2018 présentés à la commission de surveillance début octobre.
Les prélèvements sur recettes (PSR) sont supérieurs de 0,6 milliard d’euros aux prévisions de la LFI. Cela s’explique par une augmentation plus rapide que prévu de la contribution de la France au budget de l’Union européenne (UE) (+ 0,8 milliard d’euros). En revanche, on observe une légère sous-exécution du PSR en faveur des collectivités territoriales (– 0,2 milliard d’euros).
Les prélèvements sur recettes (PSR)
(en milliards d’euros)
PSR |
LFI 2018 |
PLFR 2018 |
Écart |
PSR au profit des collectivités territoriales |
40,3 |
40,1 |
– 0,2 |
PSR au profit de l’Union européenne |
19,9 |
20,7 |
+ 0,8 |
Total |
60,2 |
60,8 |
+ 0,6 |
Selon des renseignements recueillis par le Rapporteur général auprès du Gouvernement, l’essentiel de la « sur-exécution » du PSR-UE est liée à la révision à la baisse de la prévision de droits de douane.
Évolution du montant du PSR-UE au cours de l’exercice 2018
(en millions d’euros)
Prélèvement sur recettes au profit de l’UE – LFI 2018 |
19 912 |
|
Nouveaux éléments ayant un impact |
Niveau d’exécution du budget de l’UE |
+ 199 |
Actualisation annuelle des bases et clés de contribution des États |
+ 466 |
|
Report du solde de 2017 plus faible qu’anticipé |
+ 72 |
|
Corrections sur exercices antérieurs et divers ajustements techniques |
– 29 |
|
Aléa anticipé |
Montant de l’opt-out de certains États (connu en novembre) |
– |
Prélèvement sur recettes au profit de l’UE – PLFR 2018 |
20 650 |
Source : Gouvernement.
En effet, le budget de l’Union européenne est financé d’une part par les droits de douane, collectés par les États membres pour le compte de la Commission et, d’autre part, par les contributions nationales, assises sur les ressources « revenu national brut » (RNB) et TVA. Toute diminution des droits de douane encaissés entraîne une augmentation à due concurrence des contributions nationales appelées.
Au vu des montants collectés sur les premiers mois de l’année, la Commission a révisé à la baisse sa prévision de droits de douane pour 2018 par rapport à celle qu’elle avait inscrite dans son budget initial.
Cette diminution des droits de douane conduit à un ressaut de 466 millions d’euros du PSR-UE en 2018.
Par ailleurs, le solde reporté de 2017 sur 2018 s’est révélé inférieur à l’hypothèse de budgétisation habituellement retenue en raison d’une consommation importante des crédits de la politique de cohésion dans les deux derniers mois de l’année 2017.
Le solde des comptes spéciaux est revu à + 0,2 milliard d’euros pour 2018 au lieu de + un milliard d’euros prévu en LFI.
Solde des comptes spéciaux pour 2018
(en milliards d’euros)
Source de la prévision |
Montant |
Écart |
Prévision actualisée du PLFR 2018 |
0,2 |
|
Prévision associée au PLF 2019 |
– 0,8 |
1,0 |
Prévision associée à la LFI 2018 |
1,0 |
– 0,8 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2019.
Cela s’explique principalement par le fait que le CAS Participations financières de l’État (CAS PFE) – qui avait été adopté en équilibre – devrait connaître un déficit d’environ un milliard d’euros. Les dépenses sur ce compte s’élèvent à environ 3,5 milliards d’euros à ce stade de l’année, dont 1,6 milliard d’euros au titre de la dotation initiale du Fonds pour l’innovation et l’industrie, 700 millions d’euros pour la mise en œuvre du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA 3), et 684,5 millions d’euros au titre de la dernière tranche de libération du capital de Bpifrance souscrit en 2013. En revanche, les recettes du CAS PFE se limitent à environ 2,5 milliards d’euros dont la moitié au titre de la cession de 2,35 % du capital de SAFRAN (1,25 milliard d’euros), et 700 millions d’euros au titre d’un versement du budget général pour la mise en œuvre du PIA 3.
VII. LA PRÉVISION DE DÉPENSES DE L’ÉTAT EST TENUE EN 2018
Le présent PLFR prévoit un niveau de dépenses sur le budget général de l’État quasiment identique aux prévisions de la LFI pour 2018. En effet, il procède à une augmentation nette de 80 millions d’euros en CP sur un total de 326,4 milliards d’euros, soit 0,02 %. Par ailleurs, il prévoit une sous-exécution sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables de l’État.
A. LES DÉPENSES PILOTABLES DE L’ÉTAT DEVRAIENT ÊTRE INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS (– 0,6 MILLIARD D’EUROS)
Le présent PLFR prévoit un niveau de dépenses inférieur de 0,6 milliard d’euros sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables. Cela résulte de deux sous-exécutions :
– de 0,4 milliard d’euros au titre des crédits budgétaires ;
– de 0,2 milliard d’euros au titre des budgets annexes et des comptes spéciaux.
Comparaison des normes de dépenses de l’État avec les prévisions de la LFI 2018
(en milliards d’euros)
Dépenses |
PLFR 2018 (A) |
LFI 2018 (B) |
Écart (C = A – B) |
Crédits budgétaires |
240,9 |
241,3 |
– 0,4 |
Taxes et recettes affectées |
9,1 |
9,1 |
0 |
Budgets annexes et comptes spéciaux |
13,1 |
13,3 |
– 0,2 |
Retraitement des flux internes au budget général de l’État |
– 5,8 |
– 5,8 |
0 |
Norme de dépenses pilotables |
257,3 |
257,89 |
– 0,6 |
Transferts aux collectivités territoriales |
46,8 |
47,0 |
– 0,2 |
Dépenses du CAS Pensions |
56,7 |
56,5 |
+ 0,1 |
Autres dépenses de comptes d’affectation spéciale |
1,6 |
1,8 |
– 0,2 |
Prélèvement sur recettes au profit de l’UE |
20,7 |
19,9 |
+ 0,7 |
Charge de la dette |
41,7 |
41,2 |
+ 0,5 |
Investissements d’avenir |
1,1 |
1,1 |
0 |
Dépenses totales de l’État |
425,8 |
425,4 |
+ 0,3 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative.
Sur le périmètre de la norme de dépenses totales de l’État, les dépenses seraient en légère augmentation de 0,3 milliard d’euros par rapport aux prévisions, principalement au titre :
– d’une dépense du prélèvement sur recettes au profit de l’UE supérieure de 0,7 milliard d’euros aux prévisions ;
– et d’un niveau de la charge de la dette supérieur de 0,5 milliard d’euros aux prévisions.
En 2018, les dépenses de l’État, incluant les prélèvements sur recettes, s’élèveraient à 387,1 milliards d’euros, au lieu de 386,5 milliards d’euros prévu en LFI. Cela représente une « sur-exécution » qui relève essentiellement, comme on l’a vu supra, de la dépense supplémentaire au titre du PSR au profit de l’Union européenne (+ 0,8 milliard d’euros).
l’Évolution des dÉpenses de l’État
(en milliards d’euros)
Dépenses de l’État |
Exécution 2017 |
LFI 2018 |
Révision 2018 |
PLFR 2018 |
Écart LFI 2018 / PLFR (en %) |
Dépenses du budget général |
322,6 |
326,3 |
325,9 |
326,4 |
0,1 |
Prélèvements sur recettes (PSR) |
60,2 |
60,3 |
60,9 |
60,8 |
0,5 |
PSR – collectivités territoriales |
43,8 |
40,3 |
40,3 |
40,1 |
– 0,2 |
PSR – Union européenne |
16,4 |
19,9 |
20,6 |
20,7 |
0,8 |
Total des dépenses (budget général et prélèvements sur recettes) |
382,8 |
386,5 |
386,8 |
387,1 |
0,6 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative.
Le présent PLFR pour 2018 prévoit une augmentation de 330 millions d’euros des dépenses nettes du budget général par rapport à la prévision de la LFI (hors mission Remboursements et dégrèvements).
Évolution des dÉpenses nettes du budget gÉnÉral
(en millions d’euros)
Budget général |
Loi de finances initiale pour 2018 |
Modifications prévues par le présent PLFR |
Situation nouvelle |
Dépenses nettes du budget général |
326 280 |
+ 80 |
326 361 |
Fonds de concours |
3 332 |
+ 250 |
3 582 |
Montant net des dépenses du budget général |
329 612 |
+ 330 |
329 942 |
Source : présent projet de loi de finances rectificative.
Cela représente une augmentation minime des dépenses nettes (+ 0,1 %), qui sont donc en ligne avec les prévisions de la LFI pour 2018.
1. Les dépenses nettes du budget général sont quasiment stables (+ 80 millions d’euros)
Hors la mission Remboursements et dégrèvements, le présent PLFR procède à 2,1 milliards d’euros de mouvements tant en ouvertures qu’en annulations de CP. Les lois de finances rectificatives de fin d’année ont procédé en moyenne à 2,9 milliards d’euros d’ouvertures et à 2,7 milliards d’euros d’annulations de CP sur la période 2007-2017.
OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS sur le budget gÉnÉral
EN LFR de fin d’annÉe
(en millions d’euros, en crédits de paiement)
Mouvements |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Ouvertures |
1 421 |
1 084 |
5 272 |
3 373 |
849 |
3 581 |
791 |
1 712 |
4 785 |
5 595 |
3 439 |
2 130 |
Annulations |
− 1 422 |
− 1 013 |
− 6 510 |
− 3 666 |
− 1 478 |
− 2 083 |
− 4 738 |
− 2 733 |
− 2 644 |
− 3 219 |
– 85 |
– 2 050 |
Écart plafonds PLFR/LFI |
− 1 |
71 |
− 1 238 |
− 293 |
− 629 |
1 498 |
− 3 947 |
− 1 021 |
2 141 |
2 376 |
3 353 |
80 |
N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.
Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2016 et présent projet de loi de finances rectificative.
Le solde des ouvertures et des annulations de crédits s’élève à 80 millions d’euros. Ainsi, le présent PLFR vise à équilibrer les ouvertures et les annulations de crédits pour un impact limité sur l’équilibre du budget général de l’État. Cette approche n’avait plus été adoptée depuis les lois de finances rectificatives de 2007 et de 2008.
solde des ouvertures et annulations de crÉdits en lfr de fin d’annÉe
(en millions d’euros)
N.B. : hors mission Remboursements et dégrèvements.
Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2017 et présent projet de loi de finances rectificative.
2. Le détail des mouvements de crédits par mission portés par le présent projet de loi
Le présent PLFR porte les ouvertures et annulations de crédits suivantes sur le budget général tant en AE qu’en CP, hors la mission Remboursements et dégrèvements.
mouvements de crÉdits portÉs par le prÉsent projet de loi
(en euros)
Mission / Programme |
Autorisations d’engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) |
Ouvertures AE |
Ouvertures CP |
Annulations AE |
Annulations CP |
Action et transformation publiques |
220 000 000 |
20 000 000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Action extérieure de l’État |
3 000 291 880 |
3 000 856 771 |
20 601 193 |
20 601 193 |
76 167 851 |
77 941 620 |
Administration générale et territoriale de l’État |
2 697 410 606 |
2 756 881 271 |
0 |
0 |
22 065 023 |
24 161 723 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
3 316 818 225 |
3 429 163 774 |
0 |
0 |
25 149 934 |
26 376 669 |
Aide publique au développement |
2 683 927 153 |
2 700 515 532 |
430 390 163 |
6 602 180 |
36 778 954 |
37 332 687 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
2 460 511 265 |
2 461 147 844 |
0 |
0 |
22 505 057 |
22 505 057 |
Cohésion des territoires |
17 184 820 761 |
17 227 136 044 |
150 238 007 |
150 238 007 |
31 830 614 |
29 600 073 |
Conseil et contrôle de l’État |
680 016 691 |
664 432 166 |
0 |
0 |
595 941 |
595 941 |
Crédits non répartis |
424 000 000 |
124 000 000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Culture |
3 102 087 772 |
2 937 085 143 |
20 100 000 |
20 100 000 |
97 894 531 |
40 651 377 |
Défense |
47 099 756 119 |
42 551 475 547 |
404 190 031 |
404 190 031 |
404 190 031 |
404 190 031 |
Direction de l’action du Gouvernement |
1 606 969 646 |
1 480 444 271 |
7 674 723 |
3 175 290 |
24 373 002 |
19 706 770 |
Écologie, développement et mobilité durables |
11 344 998 925 |
11 309 179 384 |
99 487 752 |
85 501 645 |
151 115 598 |
200 098 449 |
Économie |
2 127 425 025 |
1 865 311 565 |
0 |
0 |
57 189 054 |
56 076 706 |
Engagements financiers de l’État |
41 592 883 752 |
41 776 800 514 |
453 000 000 |
453 000 000 |
46 811 029 |
52 328 532 |
Enseignement scolaire |
71 628 765 914 |
71 558 288 634 |
205 377 821 |
205 377 821 |
59 732 718 |
58 042 764 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
10 893 098 752 |
10 859 090 595 |
0 |
0 |
125 859 683 |
90 000 000 |
Immigration, asile et intégration |
1 350 057 374 |
1 380 785 287 |
86 595 354 |
83 729 960 |
6 973 835 |
6 972 652 |
Investissements d’avenir |
0 |
1 079 500 000 |
250 000 000 |
33 500 000 |
216 500 000 |
0 |
Justice |
9 011 337 544 |
8 722 113 000 |
0 |
0 |
67 169 066 |
60 749 732 |
Médias, livre et industries culturelles |
545 857 952 |
554 613 604 |
0 |
0 |
13 612 471 |
9 572 924 |
Outre-mer |
2 103 170 349 |
2 066 674 758 |
133 620 481 |
111 497 226 |
0 |
0 |
Pouvoirs publics |
991 742 491 |
991 742 491 |
0 |
0 |
0 |
0 |
Recherche et enseignement supérieur |
27 607 701 487 |
27 668 964 921 |
20 120 101 |
20 120 101 |
224 779 152 |
224 494 851 |
Régimes sociaux et de retraite |
6 332 220 443 |
6 332 220 443 |
115 510 772 |
115 510 772 |
0 |
0 |
Relations avec les collectivités territoriales |
3 792 584 539 |
3 661 750 994 |
165 000 000 |
112 618 024 |
0 |
2 024 939 |
Santé |
1 374 561 825 |
1 375 861 825 |
11 643 907 |
11 643 907 |
12 116 058 |
12 293 390 |
Sécurités |
20 616 173 356 |
19 752 902 674 |
31 554 630 |
31 554 630 |
135 502 282 |
78 458 059 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
19 643 554 173 |
19 650 668 589 |
260 473 649 |
261 453 766 |
12 915 664 |
13 129 097 |
Sport, jeunesse et vie associative |
968 009 406 |
959 091 401 |
0 |
0 |
1 740 000 |
11 129 426 |
Travail et emploi |
13 872 016 299 |
15 361 558 729 |
173 194 781 |
0 |
13 491 958 |
491 728 457 |
Total |
330 272 769 724 |
326 280 257 771 |
3 038 773 365 |
2 130 414 553 |
1 887 059 506 |
2 050 161 926 |
— 1 —
Les annulations nettes de CP concernent dix-huit missions du budget général (Travail et emploi, Recherche et enseignement supérieur, Écologie, développement et mobilité durables, Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Justice, Action extérieure de l’État, Économie, Sécurités, Aide publique au développement, Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Administration générale et territoriale de l’État, Anciens combattants, mémoire, et liens avec la Nation, Culture, Direction de l’action du Gouvernement, Sport, jeunesse et vie associative, Médias, livre et industries culturelles, Santé et Conseil et contrôle de l’État).
Les ouvertures nettes de CP concernent neuf missions du budget général (Investissements d’avenir, Immigration, asile et intégration, Relations avec les collectivités territoriales, Outre-mer, Régimes sociaux et de retraite, Cohésion des territoires, Enseignement scolaire, Solidarité, insertion et égalité des chances, Engagements financiers de l’État).
Enfin, quatre missions ont un niveau stable de crédits (Action et transformation publiques, Crédits non répartis, Défense et Pouvoirs publics).
Évolution des crÉdits du budget gÉnÉral prÉvue par le plfr
(en euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)
Mission / Programme |
Autorisations d’engagement (AE) |
Crédits de paiement (CP) |
Ouvertures nettes AE |
Ouvertures nettes CP |
AE post PLFR |
CP post PLFR |
Écart CP LFI / PLFR (en %) |
Action et transformation publiques |
220 000 000 |
20 000 000 |
0 |
0 |
220 000 000 |
20 000 000 |
0,0 % |
Action extérieure de l’État |
3 000 291 880 |
3 000 856 771 |
– 55 566 658 |
– 57 340 427 |
2 944 725 222 |
2 943 516 344 |
– 1,9 % |
Administration générale et territoriale de l’État |
2 697 410 606 |
2 756 881 271 |
– 22 065 023 |
– 24 161 723 |
2 675 345 583 |
2 732 719 548 |
– 0,9 % |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
3 316 818 225 |
3 429 163 774 |
– 25 149 934 |
– 26 376 669 |
3 291 668 291 |
3 402 787 105 |
– 0,8 % |
Aide publique au développement |
2 683 927 153 |
2 700 515 532 |
393 611 209 |
– 30 730 507 |
3 077 538 362 |
2 669 785 025 |
– 1,1 % |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation |
2 460 511 265 |
2 461 147 844 |
– 22 505 057 |
– 22 505 057 |
2 438 006 208 |
2 438 642 787 |
– 0,9 % |
Cohésion des territoires |
17 184 820 761 |
17 227 136 044 |
118 407 393 |
120 637 934 |
17 303 228 154 |
17 347 773 978 |
0,7 % |
Conseil et contrôle de l’État |
680 016 691 |
664 432 166 |
– 595 941 |
– 595 941 |
679 420 750 |
663 836 225 |
– 0,1 % |
Crédits non répartis |
424 000 000 |
124 000 000 |
0 |
0 |
424 000 000 |
124 000 000 |
0,0 % |
Culture |
3 102 087 772 |
2 937 085 143 |
– 77 794 531 |
– 20 551 377 |
3 024 293 241 |
2 916 533 766 |
– 0,7 % |
Défense |
47 099 756 119 |
42 551 475 547 |
0 |
0 |
47 099 756 119 |
42 551 475 547 |
0,0 % |
Direction de l’action du Gouvernement |
1 606 969 646 |
1 480 444 271 |
– 16 698 279 |
– 16 531 480 |
1 590 271 367 |
1 463 912 791 |
– 1,1% |
Écologie, développement et mobilité durables |
11 344 998 925 |
11 309 179 384 |
– 51 627 846 |
– 114 596 804 |
11 293 371 079 |
11 194 582 580 |
– 1,0 % |
Économie |
2 127 425 025 |
1 865 311 565 |
– 57 189 054 |
– 56 076 706 |
2 070 235 971 |
1 809 234 859 |
– 3,0 % |
Engagements financiers de l’État |
41 592 883 752 |
41 776 800 514 |
406 188 971 |
400 671 468 |
41 999 072 723 |
42 177 471 982 |
1,0 % |
Enseignement scolaire |
71 628 765 914 |
71 558 288 634 |
145 645 103 |
147 335 057 |
71 774 411 017 |
71 705 623 691 |
0,2 % |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
10 893 098 752 |
10 859 090 595 |
– 125 859 683 |
– 90 000 000 |
10 767 239 069 |
10 769 090 595 |
– 0,8 % |
Immigration, asile et intégration |
1 350 057 374 |
1 380 785 287 |
79 621 519 |
76 757 308 |
1 429 678 893 |
1 457 542 595 |
5,6 % |
Investissements d’avenir |
0 |
1 079 500 000 |
33 500 000 |
33 500 000 |
33 500 000 |
1 113 000 000 |
3,1 % |
Justice |
9 011 337 544 |
8 722 113 000 |
– 67 169 066 |
– 60 749 732 |
8 944 168 478 |
8 661 363 268 |
– 0,7 % |
Médias, livre et industries culturelles |
545 857 952 |
554 613 604 |
– 13 612 471 |
– 9 572 924 |
532 245 481 |
545 040 680 |
– 1,7 % |
Outre-mer |
2 103 170 349 |
2 066 674 758 |
133 620 481 |
111 497 226 |
2 236 790 830 |
2 178 171 984 |
5,4 % |
Pouvoirs publics |
991 742 491 |
991 742 491 |
0 |
0 |
991 742 491 |
991 742 491 |
0,0 % |
Recherche et enseignement supérieur |
27 607 701 487 |
27 668 964 921 |
– 204 659 051 |
– 204 374 750 |
27 403 042 436 |
27 464 590 171 |
– 0,7 % |
Régimes sociaux et de retraite |
6 332 220 443 |
6 332 220 443 |
115 510 772 |
115 510 772 |
6 447 731 215 |
6 447 731 215 |
1,8 % |
Relations avec les collectivités territoriales |
3 792 584 539 |
3 661 750 994 |
165 000 000 |
110 593 085 |
3 957 584 539 |
3 772 344 079 |
3,0 % |
Santé |
1 374 561 825 |
1 375 861 825 |
– 472 151 |
– 649 483 |
1 374 089 674 |
1 375 212 342 |
0,0 % |
Sécurités |
20 616 173 356 |
19 752 902 674 |
– 103 947 652 |
– 46 903 429 |
20 512 225 704 |
19 705 999 245 |
– 0,2 % |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
19 643 554 173 |
19 650 668 589 |
247 557 985 |
248 324 669 |
19 891 112 158 |
19 898 993 258 |
1,3 % |
Sport, jeunesse et vie associative |
968 009 406 |
959 091 401 |
– 1 740 000 |
– 11 129 426 |
966 269 406 |
947 961 975 |
– 1,2 % |
Travail et emploi |
13 872 016 299 |
15 361 558 729 |
159 702 823 |
– 491 728 457 |
14 031 719 122 |
14 869 830 272 |
– 3,2 % |
Total |
330 272 769 724 |
326 280 257 771 |
1 151 713 859 |
80 252 627 |
331 424 483 583 |
326 360 510 398 |
0,0 % |
— 1 —
4. Les ouvertures importantes de crédits
Sur le périmètre du budget général, les ouvertures nettes de crédits s’élèvent à 80 millions d’euros, soit un niveau minime. Toutefois, ce niveau global recouvre des ouvertures significatives sur certaines missions.
a. Les ouvertures au titre des dépenses de personnel
Le présent PLFR procède à l’ouverture de 2,1 milliards d’euros en CP, dont 284 millions d’euros au titre des dépenses de personnel soit une proportion de 13,3 %. Celles-ci sont réparties sur cinq missions du budget général de l’État, dont 72 % relèvent de la mission Enseignement scolaire et Recherche et enseignement supérieur.
ouvertures de crédits sur le titre 2
(en euros)
Mission / Programme |
Ouvertures sur le titre 2 |
Action extérieure de l’État |
|
Action de la France en Europe et dans le monde |
20 601 193 |
Aide publique au développement |
|
Solidarité à l’égard des pays en développement |
6 602 180 |
Enseignement scolaire |
|
Enseignement scolaire public du second degré |
163 296 194 |
Vie de l’élève |
23 061 482 |
Enseignement privé du premier et du second degrés |
19 020 145 |
Recherche et enseignement supérieur |
|
Formations supérieures et recherche universitaire |
20 120 101 |
Sécurités |
|
Police nationale |
31 554 630 |
Total |
284 255 925 |
Source : commission des finances.
En l’espèce, le PLFR porte des dépenses de personnel, qui concernent principalement les ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche, à hauteur de 225 millions d’euros.
L’ouverture de crédits sur le titre 2 des missions budgétaires présente une importance particulière, dans la mesure où elle détermine les contraintes de calendrier relatives au présent PLFR. Celui-ci se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année, qui permettait notamment de couvrir les insuffisances de crédits de personnel relevées sur certains ministères, afin de financer les payes du mois de décembre. Or, l’adoption du décret d’avance ou de la loi de finances rectificative doit intervenir avant la pré-liquidation des payes du mois de décembre, c’est-à-dire avant le début du mois de décembre.
Ainsi, le présent PLFR doit être adopté à la fin du mois de novembre pour une promulgation au tout début du mois de décembre.
Selon les éléments indiqués dans le PLF pour 2019, il apparaît que la révision à la hausse de la charge de la dette de l’État à hauteur de 453 millions d’euros en 2018, résulte des deux éléments suivants :
– un surcoût de 0,9 milliard d’euros, au titre des provisions pour indexation du capital des titres indexés, du fait d’un taux d’inflation plus élevé qu’anticipé (notamment un taux d’inflation en France hors tabac de 1,6 % en 2018, au lieu de 1 % prévu en LFI) ;
– et une économie de 0,4 milliard d’euros, au titre des intérêts payés, du fait de taux à l’émission de bons du Trésor à taux fixe (BTF) plus faibles que prévu (le taux à l’émission des BTF à 3 mois s’établirait à – 0,5 % en 2018, au lieu de – 0,3 % prévu en LFI).
Ainsi, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’élèverait à 41,65 milliards d’euros, au lieu de 41,20 milliards d’euros prévu en LFI.
Charge de la dette et de la trésorerie de l’État
(en milliards d’euros)
Exercice |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
Prévision |
39,19 |
41,20 |
42,98 |
42,45 |
45,38 |
48,77 |
46,90 |
46,65 |
44,34 |
44,45 |
41,55 |
41,20 |
Exécution |
39,55 |
44,46 |
37,63 |
40,50 |
46,26 |
46,30 |
44,89 |
43,16 |
42,14 |
41,45 |
41,70 |
41,70 |
Écart |
0,36 |
3,27 |
– 5,35 |
– 1,95 |
0,87 |
– 2,47 |
– 2,01 |
– 3,50 |
– 2,20 |
– 3,01 |
0,15 |
0,5 |
Source : lois de finances initiales et lois de règlement.
Le Rapporteur général souligne que les exercices 2017 et 2018 illustrent une rupture de tendance, avec la sous-exécution chronique et pour des montants significatifs des dépenses relatives à la charge de la dette depuis 2012.
Cela résulte exclusivement d’une reprise de l’inflation plus rapide qu’anticipé. En effet, la charge de la dette de l’État est liée au niveau d’inflation, en raison des titres indexés sur l’inflation hors tabac française ou de la zone euro, représentant un encours d’environ 200 milliards d’euros. Selon les données de l’Agence France Trésor et sur la base d’un encours d’environ 200 milliards d’euros de titres indexés sur l’inflation française ou de la zone euro, la sensibilité de la charge annuelle d’indexation est de l’ordre de 0,2 milliard d’euros pour une variation de 0,1 % des taux d’inflation.
Le Rapporteur général considère que les méthodes de prévision de l’inflation de la France et de la zone euro et de leur impact sur la charge de la dette de l’État devront être analysées de façon plus approfondie lors du prochain printemps de l’évaluation, qui fera le bilan de l’exécution 2018.
c. La mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 248 millions d’euros)
Les ouvertures nettes sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances s’élèvent à 248 millions d’euros, avec une ouverture de 261 millions d’euros en CP (compensée par une annulation de crédits mis en réserve sur la mission à hauteur de 10,5 millions d’euros en CP), au titre :
– de la prime d’activité, en raison d’un nombre de bénéficiaires supérieur à celui anticipé en LFI (2,66 millions de foyers en juin 2018, au lieu de 2,65 millions de foyers en fin d’année prévu initialement ; le projet de loi de finances pour 2019 anticipe un nombre d’allocataires croissant à 2,96 millions de foyers en moyenne annuelle) ;
– à l’annulation d’économies liées aux pensions d’invalidité et rentes « accidents du travail / maladies professionnelles » ;
– de mesures en faveur de l’aide sociale à l’enfance et des mineurs non accompagnés.
d. La mission Enseignement scolaire (+ 147 millions d’euros)
Le présent PLFR procède à un mouvement d’ouverture de crédits de 205 millions d’euros en CP et d’annulation de crédits de 58 millions d’euros, soit une augmentation nette de 147 millions d’euros.
Les ouvertures s’élèvent à 205 millions d’euros et portent exclusivement sur les dépenses de personnel, au titre des programmes Enseignement scolaire public du second degré, Vie de l’élève et Enseignement privé du premier et du second degré. Les ouvertures de crédits visent à garantir le financement de la paie du mois de décembre des personnels concernés, principalement des enseignants, compte tenu des prévisions actualisées de dépenses.
5. Les annulations significatives de crédits
a. La mission Travail et emploi (– 492 millions d’euros)
Le présent PLFR porte un niveau d’annulations de 492 millions d’euros sur la mission Travail et emploi, dont :
– 359 millions d’euros relèvent du programme Accès et retour à l’emploi, d’une part, à hauteur de 327 millions d’euros au titre d’une prévision plus favorable qu’en LFI s’agissant du Fonds d’inclusion dans l’emploi (FIE) qui finance les dépenses relatives aux contrats aidés et à l’insertion par l’activité économique, et d’autre part, à hauteur de 31 millions d’euros au titre d’une sous-exécution relative aux allocations pour les demandeurs d’emploi du fait de l’amélioration de la conjoncture économique ;
– et 117 millions d’euros relèvent du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, du fait d’une sous-exécution relative au dispositif de l’aide embauche PME (– 467 millions d’euros), qui est pour partie utilisée par fongibilité pour le financement d’autres dispositifs du même programme (plan de formation, exonérations de cotisations sociales, aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise, et apprentissage).
b. La mission Recherche et enseignement supérieur (– 204 millions d’euros)
Le présent PLFR prévoit une ouverture de 20 millions d’euros et une annulation de 224 millions d’euros en CP, soit une annulation nette de 204 millions d’euros.
Celle-ci concerne principalement les programmes :
– Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires à hauteur de 73 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve, qui correspondent à des crédits qui n’ont pas fait l’objet de notification aux opérateurs ;
– Vie étudiante à hauteur de 56 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve ;
– et Formations supérieures et recherche universitaire à hauteur de 46 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve hors dépenses de personnel.
c. La mission Écologie, développement et mobilités durables
(– 115 millions d’euros)
Le présent PLFR prévoit une ouverture de 85,5 millions d’euros et une annulation de 200,1 millions d’euros en CP, soit une annulation nette de 115 millions d’euros.
Les annulations portent principalement sur les programmes suivants :
– Infrastructures et services de transports à hauteur de 90 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve ;
– Service public de l’énergie à hauteur de 50 millions d’euros, portant sur des crédits mis en réserve ;
– et Prévention des risques à hauteur de 41 millions d’euros, dont 16 millions d’euros portant sur des crédits mis en réserve et 25 millions d’euros, afin de permettre le financement de la transformation numérique de l’action publique (4 millions d’euros) et de la phase 2 du projet Microcarb (21 millions d’euros) mené par le Centre national d’études spatiales (CNES), qui vise à suivre et à caractériser les flux de dioxyde de carbone à la surface de la Terre.
Le présent PLFR prévoit deux mouvements de crédits parallèles sur la mission Défense, pour des montants identiques en ouvertures et en annulations :
– une ouverture de 404 millions d’euros au titre du programme Préparation et emploi des forces, afin de financer les surcoûts des OPEX et des MISSINT ;
– et une annulation de 404 millions d’euros répartie sur plusieurs programmes de la mission, dont 319 millions d’euros sur le programme Équipement des forces.
Ainsi, le présent PLFR finance les surcoûts des OPEX et des MISSINT exclusivement sur la mission Défense. Or, l’article 4 de la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoit que les surcoûts des OPEX « font l’objet d’un financement interministériel » ([10]). La nouvelle loi de programmation militaire du 13 juillet 2018 applicable aux années 2019 à 2025 confirme le principe d’un financement interministériel des surcoûts des OPEX, en étendant le principe aux MISSINT ([11]).
Toutefois, le Rapporteur général souhaiterait souligner les avancées en termes de budgétisation des OPEX et des MISSINT. En effet, les provisions au titre des OPEX et des MISSINT ont été relevées en 2018 à 750 millions d’euros, dont :
– 650 millions d’euros de provision OPEX-MISSINT prévus en LFI pour 2018, au lieu de 450 millions d’euros en 2017 ;
– et 100 millions d’euros de crédits de masse salariale MISSINT (le montant de 41 millions d’euros prévu en LFI a été rehaussé à 100 millions d’euros en gestion), au lieu de 41 millions d’euros en 2017.
Cela représente un effort significatif de meilleure budgétisation initiale. Pour l’exercice en cours, le coût prévisionnel de coût des OPEX-MISSINT s’élève à environ 1,37 milliard d’euros.
Le reste à financer s’élève donc à environ 0,6 milliard d’euros pour 2018 et est financé via :
– des redéploiements de crédits non utilisés notamment sur les dépenses de personnel, où une sous-exécution est évaluée à 155 millions d’euros, du fait de problématiques de fidélisation et d’attractivité des métiers du ministère ;
– et les annulations de crédits sur les autres programmes du ministère, qui ne porteront que sur des crédits mis en réserve, dont 319 millions d’euros sur le programme Équipement des forces. Ces annulations de crédits donneront lieu à un report des commandes prévues sur le prochain exercice.
Par ailleurs, le Rapporteur général souligne que le ministère des armées ne participe au financement d’aucun autre ministère.
Enfin, le Gouvernement indique que le reliquat de réserve de précaution estimé à près de 250 millions d’euros est rendu disponible pour la mission Défense.
B. UNE LÉGÈRE PROGRESSION DES FONDS DE CONCOURS (+ 250 MILLIONS D’EUROS)
Au-delà de l’ouverture nette de crédits sur le budget général à hauteur de 80 millions d’euros, le présent PLFR prévoit une augmentation du niveau des fonds de concours de 250 millions d’euros par rapport à la LFI.
Ainsi, les fonds de concours devraient s’établir à 3,58 milliards d’euros en 2018, au lieu de 3,33 milliards d’euros prévus initialement.
Le présent PLFR n’apporte pas de précision relative à l’augmentation des fonds de concours. Néanmoins, celle-ci est neutre d’un point de vue budgétaire. Les fonds de concours sont en effet retracés en charges et en ressources du budget général ([12]).
IX. UN TRÈS FAIBLE NIVEAU DE MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES MIS EN ŒUVRE AU COURS DE L’EXERCICE 2018
L’exercice 2018 se singularise par un faible niveau de mouvements réglementaires en cours de gestion, compte tenu du faible taux de mise en réserve des crédits et de l’absence de décret d’avance. Cela illustre l’effort de sincérité en matière de fixation des plafonds de dépenses du budget général de l’État mené par le Gouvernement et la majorité parlementaire lors de la LFI pour 2018. Celui-ci permet d’une part, de renforcer la portée de l’autorisation budgétaire parlementaire, et d’autre part, de limiter les besoins de mouvements réglementaires en cours d’exercice.
A. L’ABAISSEMENT RÉUSSI DU NIVEAU DE CRÉDITS MIS EN RÉSERVE AU TITRE DE L’EXERCICE 2018
1. L’abaissement de 8 % à 3 % du taux de mise en réserve des crédits
Lors de la présentation du PLF pour 2018, le Gouvernement s’est engagé à abaisser le taux de mise en réserve des crédits (ou réserve de précaution) de 8 % à 3 %, pour les dépenses autres que de personnel (titre 2), en AE et en CP. Le taux de mise en réserve des crédits de personnel a été maintenu à 0,5 % en AE et en CP.
Cela visait à rompre avec la pratique d’une mise en réserve excessive, qui était en contradiction avec l’esprit de la LOLF ([13]), destinée à responsabiliser les gestionnaires ([14]). En effet, la mise en réserve de crédits est prévue au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la LOLF. Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programmes dotés de crédits limitatifs, selon une double logique :
– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;
– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.
Or, le taux de mise en réserve a été progressivement accru au cours des dernières années. En 2012, il avait été fixé à 5 % pour les dépenses autres que de personnel, puis 6 % en 2013 et 8 % en 2015.
évolution du taux de mise en réserve
(en %)
Taux |
LFI 2012 |
LFI 2013 |
LFI 2014 |
LFI 2015 |
LFI 2016 |
LFI 2017 |
LFI 2018 |
Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 |
5 |
6 |
7 |
8 |
8 |
8 |
3 |
Taux de mise en réserve des crédits du titre 2 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
Source : commission des finances.
En 2016 et en 2017, le Gouvernement avait, en outre, mis en réserve les crédits reportés d’un exercice à l’autre. La mise en réserve de crédits a donc atteint en 2016 et en 2017 des niveaux historiques.
Du point de vue du Gouvernement, cette pratique avait pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives.
Toutefois, cette pratique a eu pour inconvénient de limiter la portée du vote du Parlement en LFI et de nuire à la qualité de son contrôle et de son suivi de l’exécution du budget général de l’État. La Cour des comptes a par ailleurs relevé que « la réserve de précaution est en principe destinée à faire face aux aléas de gestion, son utilisation a été progressivement détournée de cet usage, puisqu’elle sert de plus en plus à absorber des sous-budgétisations initiales » ([15]).
Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, le Rapporteur général s’est légitimement félicité de l’abaissement du taux de mise en réserve des crédits. Cela a permis de mettre fin à une pratique contestable et insatisfaisante incitant à la régulation budgétaire en cours d’année.
2. La mise en œuvre réussie de cette mesure de baisse du taux de mise en réserve
Selon les éléments transmis par le Gouvernement au Rapporteur général, il apparaît que la réserve de précaution initiale s’est établie en 2018 à :
– 4,1 milliards d’euros en AE, hors dépenses de personnel ;
– 3,9 milliards d’euros en CP, hors dépenses de personnel ;
– et 648 millions d’euros, au titre des dépenses de personnel.
À titre de comparaison, la réserve de précaution s’élevait en 2017 à :
– 10,6 milliards d’euros en AE, hors dépenses de personnel ;
– 9,8 milliards d’euros en CP, hors dépenses de personnel ;
– et 636 millions d’euros, au titre des dépenses de personnel.
En outre, le Gouvernement avait gelé les crédits reportés de l’exercice 2016 vers l’exercice 2017, pour des montants de 1,7 milliard d’euros en AE et 2,3 milliards d’euros en CP, soit un total de mise en réserve de 12,3 milliards d’euros en AE et 12,1 milliards d’euros en CP. La réserve de précaution de l’exercice 2018 est donc plus de trois fois inférieure à celle mise en œuvre pour l’exercice 2017.
Par conséquent, l’abaissement du taux de mise en réserve des crédits nécessitait une grande rigueur dans sa mise en œuvre, afin de garantir le respect du plafond de dépense. Le Rapporteur général salue la gestion de cette mise en réserve de crédits puisque le présent PLFR indique qu’« aucun dégel de la réserve de précaution n’a été nécessaire durant le premier semestre ». En outre, le Gouvernement ajoute que les dégels intervenus au cours du second semestre se sont élevés à 62 millions d’euros à début octobre afin de couvrir les aléas de gestion, au lieu de 2,2 milliards d’euros à la même période en 2017.
Par ailleurs, le Gouvernement indique que les annulations de crédits prévues par le présent PLFR « portent, au niveau ministériel, sur des crédits mis en réserve ». Le reliquat des crédits restant en réserve et non annulés par le présent PLFR sont rendus disponibles pour les gestionnaires dès le dépôt du texte.
Selon les éléments transmis au Rapporteur général, la réserve de précaution s’élevait à 4,2 milliards d’euros avant le dépôt du présent PLFR, compte tenu des mesures de dégels et de surgels intervenues en cours de gestion.
Évolution de la rÉserve de prÉcaution en 2018
(en euros, en crédits de paiement, hors titre 2)
Missions |
Loi de finances initiale |
Réserve initiale |
Somme de dégels / surgels |
dont dégels |
dont surgels |
Réserve avant le PLFR |
Action et transformation publiques |
20 000 000 |
– |
– |
– |
– |
– |
Action extérieure de l’État |
2 076 065 366 |
53 266 135 |
– 8 916 |
– 8 916 |
– |
53 257 219 |
Administration générale et territoriale de l’État |
736 136 043 |
21 671 174 |
– 16 451 936 |
– 16 451 936 |
– |
5 219 238 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
2 542 841 316 |
68 018 438 |
– 13 003 |
– 13 003 |
– |
68 005 435 |
Aide publique au développement |
2 535 284 551 |
76 058 537 |
– |
– |
– |
76 058 537 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation |
2 459 397 863 |
72 392 041 |
– |
– |
– |
72 392 041 |
Cohésion des territoires |
17 187 066 899 |
512 234 801 |
– 415 341 |
– 38 796 984 |
38 381 643 |
511 819 460 |
Conseil et contrôle de l’État |
99 303 746 |
2 979 112 |
– 760 500 |
– 760 500 |
- |
2 218 612 |
Crédits non répartis |
124 000 000 |
– |
– |
– |
– |
– |
Culture |
2 225 696 815 |
54 516 793 |
– 19 139 615 |
– 19 139 615 |
– |
35 377 178 |
Défense |
22 264 519 614 |
660 897 793 |
14 970 540 |
– 29 460 |
15 000 000 |
675 868 333 |
Direction de l’action du Gouvernement |
1 013 328 896 |
28 538 223 |
– 13 908 |
– 13 908 |
– |
28 524 315 |
Écologie, développement et mobilité durables |
8 474 874 673 |
230 980 116 |
– 41 520 |
– 41 520 |
– |
230 938 596 |
Économie |
934 858 199 |
26 088 079 |
– 20 300 |
– 20 300 |
– |
26 067 779 |
Engagements financiers de l’État |
475 710 514 |
14 271 316 |
– |
– |
– |
14 271 316 |
Enseignement scolaire |
5 113 349 984 |
87 985 855 |
– 2 419 |
– 2 419 |
– |
87 983 436 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
2 168 348 068 |
63 465 258 |
– 324 572 |
– 324 572 |
– |
63 140 686 |
Immigration, asile et intégration |
1 380 785 287 |
38 699 817 |
– 31 727 165 |
– 31 727 165 |
– |
6 972 652 |
Investissements d’avenir |
1 079 500 000 |
– |
– |
– |
– |
– |
Justice |
3 236 674 428 |
94 076 171 |
– 90 427 |
– 90 427 |
– |
93 985 744 |
Médias, livre et industries culturelles |
554 613 604 |
13 192 274 |
– |
– |
– |
13 192 274 |
Outre-mer |
1 912 504 472 |
57 275 030 |
– |
– |
– |
57 275 030 |
Pouvoirs publics |
991 742 491 |
– |
– |
– |
– |
– |
Recherche et enseignement supérieur |
26 834 122 657 |
345 788 310 |
– 26 250 |
– 26 250 |
– |
345 762 060 |
Régimes sociaux et de retraite |
6 332 220 443 |
189 796 988 |
– |
– |
– |
189 796 988 |
Relations avec les collectivités territoriales |
3 661 750 994 |
109 012 530 |
– |
– |
– |
109 012 530 |
Santé |
1 375 861 825 |
37 142 431 |
– |
– |
– |
37 142 431 |
Sécurités |
2 919 083 124 |
85 420 072 |
17 319 799 |
– |
17 319 799 |
102 739 871 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
18 919 199 584 |
554 027 647 |
– 9 754 |
– 9 754 |
– |
554 017 893 |
Sport, jeunesse et vie associative |
959 091 401 |
27 906 150 |
– |
– |
– |
27 906 150 |
Travail et emploi |
14 739 112 898 |
386 589 853 |
325 063 022 |
– 60 222 |
325 123 244 |
711 652 875 |
Total général |
155 347 045 755 |
3 912 290 944 |
288 307 735 |
– 107 516 951 |
395 824 686 |
4 200 598 679 |
Source : commission des finances.
— 1 —
B. L’ABSENCE INÉDITE DE DÉCRETS D’AVANCE
En complément de l’abaissement du taux de mise en réserve de crédits, le Gouvernement avait également annoncé son objectif de limiter l’ouverture de crédits supplémentaires par décret d’avance. En juillet 2017, le ministre de l’action et des comptes publics a déclaré devant la commission des finances de l’Assemblée nationale : « J’aimerais donc être celui grâce à qui, sauf extraordinaire – et notre pays peut connaître des situations extraordinaires –, il n’y aura pas de décret d’avance d’un montant semblable à ceux de l’été dernier
– je m’y engage. » ([16])
Il s’agissait de remédier à la « mauvaise pratique » ([17]), relevée par la Cour des comptes, consistant à ouvrir par décret d’avance des crédits supplémentaires pour couvrir des besoins prévisibles dès la programmation en les gageant par des annulations permises par un taux de mise en réserve élevé ([18]).
En effet, les exercices 2016 et 2017 se sont singularisés par une augmentation des mouvements de crédits issus de décrets d’avance, avec un niveau inédit à 3,9 milliards d’euros en 2017.
mouvements issus des dÉcrets d’avance
(en milliards d’euros)
Source : commission des finances.
Or, la procédure applicable aux décrets d’avance apparaît moins satisfaisante pour le Parlement que celle prévue pour les lois de finances. Celle-ci prévoit seulement la transmission du projet de décret, pour avis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui se prononcent dans un délai de sept jours ([19]). Le décret d’avance est ensuite ratifié dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée.
Pour l’exercice 2018, le Gouvernement a décidé de ne pas prendre de décret d’avance, ce qui est inédit depuis 1985. Le Rapporteur général tient à saluer cette décision, qui vise à respecter pleinement les pouvoirs d’autorisation budgétaire du Parlement. L’ajustement de fin de gestion des crédits budgétaires doit pouvoir être réalisé, via une loi de finances rectificative. Celle-ci garantit une présentation du texte par le Gouvernement, un examen en commission puis en séance, avec la possibilité d’amender le projet de loi lors des différentes lectures. Cette procédure est de façon incontestable préférable à celle des décrets d’avance.
C. L’ADOPTION DE DEUX DÉCRETS D’ANNULATION POUR DES MONTANTS MINIMES (8,1 MILLIONS D’EUROS)
Le Gouvernement a pris deux décrets d’annulation à caractère technique, pour un montant total d’annulations de 8,1 millions d’euros en CP.
1. Le décret d’annulation de janvier 2018 (843 235 euros)
Le 31 janvier 2018, le Gouvernement a pris un décret visant à annuler les crédits à hauteur de 12,2 millions d’euros en AE et 843 235 euros en CP ([20]).
annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation
(en euros)
Intitulé de la mission, du programme, |
Numéro du programme ou de la dotation |
Autorisations d’engagement annulées |
Crédits de paiement annulés |
Pourcentage des annulations (crédits de paiement) |
Administration générale et territoriale de l’État |
34 |
34 |
0 % |
|
Administration territoriale |
307 |
34 |
34 |
0 % |
Culture |
|
955 387 |
|
0 % |
Patrimoines |
175 |
955 387 |
|
0 % |
Défense |
187 608 |
187 608 |
22 % |
|
Environnement et prospective de la politique de défense |
144 |
187 608 |
187 608 |
22 % |
Écologie, développement et mobilité durables |
10 377 802 |
|
0 % |
|
Infrastructures et services de transports |
203 |
9 336 681 |
|
0 % |
Paysages, eau et biodiversité |
113 |
1 040 721 |
|
0 % |
Prévention des risques |
181 |
400 |
|
0 % |
Immigration, asile et intégration |
611 200 |
611 200 |
72 % |
|
Immigration et asile |
303 |
611 200 |
611 200 |
72 % |
Recherche et enseignement supérieur |
6 004 |
|
0 % |
|
Formations supérieures et recherche universitaire |
150 |
6 004 |
|
0 % |
Sécurités |
44 393 |
44 393 |
5 % |
|
Police nationale |
176 |
22 |
22 |
0 % |
Gendarmerie nationale |
152 |
44 371 |
44 371 |
5 % |
Dont titre 2 |
|
44 371 |
44 371 |
5 % |
Sport, jeunesse et vie associative |
37 852 |
|
0 % |
|
Sport |
219 |
37 852 |
|
0 % |
Totaux |
12 220 280 |
843 235 |
100 % |
|
Dont titre 2 |
44 371 |
44 371 |
5 % |
Source : décret d’annulation.
L’essentiel des annulations sur les AE a porté sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, plus précisément sur le programme Infrastructures et services de transports. S’agissant des CP, les annulations de crédits ont porté principalement sur la mission Immigration, asile et intégration sur le programme Immigration et asile.
Selon le rapport de motivation du décret ([21]), il apparaît que 2,72 millions d’euros des annulations en AE et la totalité des annulations des CP résultent de la correction d’erreurs de comptabilisation des recettes de fonds de concours et d’attribution de produits. Le reliquat des annulations d’AE résulte d’écritures rectificatives en matière d’opérations d’investissement cofinancées par des tiers.
2. Le décret d’annulation d’août 2018 (7,3 millions d’euros)
Le 3 août 2018, le Gouvernement a pris un décret d’annulation visant à annuler 10,1 millions d’euros en AE et 7,3 millions d’euros en CP.
annulations de crÉdits prévues par le décret d’annulation
(en euros)
Intitulé de la mission, du programme, |
Numéro du programme ou de la dotation |
Autorisations d’engagement annulées |
Crédits de paiement annulés |
Pourcentage des annulations (crédits de paiement) |
Culture |
215 458 |
215 458 |
3 % |
|
Patrimoines |
175 |
215 458 |
215 458 |
3 % |
Défense |
51 831 |
51 831 |
1 % |
|
Équipement des forces |
146 |
51 831 |
51 831 |
1 % |
Écologie, développement et mobilité durables |
6 746 278 |
6 746 278 |
93 % |
|
Infrastructures et services de transports |
203 |
6 746 278 |
6 746 278 |
93 % |
Recherche et enseignement supérieur |
2 848 756 |
|
0 % |
|
Formations supérieures et recherche universitaire |
150 |
2 848 756 |
|
0 % |
Sécurités |
7 000 |
7 000 |
0 % |
|
Sécurité civile |
161 |
7 000 |
7 000 |
0 % |
Travail et emploi |
240 432 |
240 432 |
3 % |
|
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi |
103 |
240 432 |
240 432 |
3 % |
Totaux |
10 109 755 |
7 260 999 |
100 % |
Source : décret d’annulation.
Les annulations de crédits portent à titre principal sur le programme Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilité durables. Le rapport de motivation du décret précise que les annulations « sont réalisées à la demande des ministères concernés et sont destinées à permettre le remboursement de tiers (Commission européenne, collectivités territoriales, associations, entreprises ou particuliers) de trop-perçus sur fonds de concours » ([22]).
motivations des annulations
Missions |
Montant des annulations |
Motifs |
Travail et emploi |
240 432 € en AE et en CP |
Crédits non-utilisés restitués à l’Union européenne (UE) sur les programmes éligibles au FEM, concernant les actions de réinsertion professionnelle des travailleurs privés d’emploi |
Recherche et enseignement supérieur |
2 848 756 € en AE |
Crédits restitués à l’UE sur les programmes éligibles au FEDER |
Sécurités |
7 000 € en AE et en CP |
Crédits destinés à rembourser le conseil départemental du Loiret des crédits non-utilisés, dans le cadre des aides aux victimes d’inondations |
Défense |
51 831 € en AE et en CP |
Crédits destinés à rembourser Airbus Operation SAS d’un trop-perçu, dans le cadre du projet High Altitude Ice Crystals (HAIC) |
Culture |
215 458 € en AE et en CP |
Crédits destinés à rembourser les collectivités territoriales, associations, mécènes ou particuliers pour des trop-versés relatifs à des études et travaux de restauration de divers édifices |
Écologie, développement et mobilité durables |
6 746 278 € en AE et en CP |
Crédits destinés à rembourser un trop-perçu sur des travaux concernant des infrastructures routières |
Source : rapport de motivation du décret d’annulation.
*
* *
— 1 —
AUDITION DU SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS
M. le président Éric Woerth. Nous recevons M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès de Gérald Darmanin, venu nous présenter le PLFR pour 2018, adopté en Conseil de ministres ce matin même.
Traditionnellement, le collectif d’automne ne nous est soumis que vers la fin du mois de novembre. Cette année cependant, il n’y a pas de décret d’avance, et les crédits doivent donc pouvoir être rapidement mis à disposition des gestionnaires, ce qui explique l’arrivée précoce de ce texte devant notre commission. Je note également qu’il est moins volumineux que les années précédentes.
Nous examinons néanmoins ce PLFR dans des conditions un peu particulières, dans la mesure où l’agenda parlementaire est extrêmement tendu : notre commission l’examinera ainsi vendredi à 9 heures, sachant que le délai de dépôt des amendements sera clos demain, jeudi 8 novembre, à 15 heures. Le texte est inscrit à l’ordre du jour de la séance publique lundi prochain, 12 novembre, à 16 heures, le délai de dépôt des amendements pour la séance étant fixé au samedi 10 novembre – ce qui incitera, j’imagine, beaucoup d’entre vous, à déposer leurs amendements directement pour la séance.
J’indique enfin que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a adopté le 31 octobre son avis relatif à ce PLFR.
Mme Véronique Louwagie. Je voudrais réagir au sujet de l’organisation de nos travaux. Ce PLFR nous est présenté dans l’après-midi, et il faudrait que nous ayons déposé nos amendements avant demain, 15 heures, ce qui veut dire que nous sommes quasiment dans l’impossibilité d’en présenter. De telles conditions ne sont pas admissibles. Elles le sont d’autant moins que nous sommes parallèlement requis, en commission et en séance, par l’examen de la seconde partie du PLF pour 2019.
Sachant par ailleurs que, selon certains bruits de couloir, ce PLFR n’aurait pas vocation à être amendé, nous pouvons nous dispenser de réunir la commission vendredi matin, monsieur le président. J’invite plutôt nos collègues de la majorité à se saisir des conditions inadmissibles dans lesquelles nous sommes obligés de travailler.
M. Charles de Courson. Veut-on humilier le Parlement ? Aboutir à sa disparition ? L’examen des articles du PLF non rattachés à une mission budgétaire montre pourtant que nous ne sommes pas inutiles, car nous soulevons certains problèmes qui n’avaient pas été vus.
En vingt-cinq ans, je n’ai jamais connu de délais aussi fous. Et pour quelle urgence ? On nous explique que c’est pour que la loi soit promulguée fin novembre, de manière à éviter les mesures d’ajustement traditionnelles, par le biais de décrets d’avance. Mais c’est là de la cuisine budgétaire, dont tout le monde se fiche ! Ce qui intéresse le Parlement, c’est de pouvoir discuter sérieusement sur le fond.
Que cherche donc le Gouvernement ? Veut-il se passer du Parlement ?
Mme Marie-Christine Dalloz. Il veut empêcher la discussion !
M. Charles de Courson. J’ajoute – et ne le prenez pas pour vous, monsieur le secrétaire d’État – que je n’ai jamais vu qu’un ministre dont l’unique portefeuille est celui du budget envoie à sa place son secrétaire d’État pour discuter d’un texte budgétaire. C’est une question de respect du Parlement. Il est inadmissible de travailler dans ces conditions !
Si vous voulez que la réforme constitutionnelle, dont nous devons recommencer à débattre en janvier, échoue, continuez comme ça ! Si vous continuez à mépriser le Parlement comme vous le faites, ne vous étonnez pas de ce qui se passera alors.
Mme Christine Pires Beaune. Nous éprouvons la même incompréhension et la même colère que les deux orateurs précédents face aux méthodes qu’on nous impose et qui nous obligent, en quelques heures seulement, à avoir lu le PLFR, à l’avoir analysé et à avoir déposé nos amendements, sachant qu’on nous demande en plus d’avoir le don d’ubiquité, puisque l’examen du PLF se poursuit actuellement à la fois en séance et en commission.
C’est la première fois en six ans, depuis que je suis élue, que nous sommes contraints par de tels délais. Je rejoins donc Véronique Louwagie sur l’idée qu’il est inutile de réunir la commission vendredi pour discuter d’un texte que nous n’aurons pas pu amender, puisque vous ne semblez plus avoir besoin du Parlement. Ensuite, je pense, en effet, que nous aurons du mal à trouver un accord en janvier sur le projet de révision constitutionnelle car il n’est manifestement pas dans les projets du Gouvernement de renforcer les pouvoirs du Parlement, comme nous le réclamons.
M. Charles de Courson. Mais vous échouerez !
M. Patrick Hetzel. Le droit d’amendement est garanti par notre Constitution. Or, disposer de moins de vingt-quatre heures pour déposer des amendements devant la commission, puis pour l’examen en séance publique, ne nous permet évidemment pas d’exercer de manière effective ce droit d’amendement, qui est un droit constitutionnel. Vous êtes donc en train de bafouer la Constitution et l’État de droit, et ne suis pas sûr que nos collègues de la majorité aient conscience de la gravité de ce qui se passe.
Enfin, les projets de loi de finances rectificative sont d’ordinaire présentés par leurs signataires, en l’espèce M. Bruno Le Maire et M. Gérald Darmanin, Je ne vous en fais pas le reproche à vous personnellement, monsieur Dussopt, mais vous n’êtes pas signataire de ce PLFR, et le fait qu’on vous envoie, vous, devant notre commission, est un signe de mépris pour le Parlement. C’est extrêmement grave et véritablement scandaleux – je pèse mes mots.
Mme Bénédicte Peyrol. J’aimerais que certains modèrent leurs propos en ce qui concerne les droits du Parlement et le droit d’amendement. D’abord parce que, même s’il ne s’agissait pas du même texte, nous avons eu dans l’hémicycle des débats extrêmement riches sur la première partie du PLF, et que le droit d’amendement ne me semble pas avoir été particulièrement bridé.
Ce PLFR présente ensuite une particularité, c’est qu’il comporte peu d’articles et aucun article fiscal. Par ailleurs, le fait qu’il n’y ait pas de décret d’avance est une marque de respect pour le Parlement, qui n’avait pas de réel pouvoir sur ces décrets et à qui l’on présente au contraire un texte qui prouve la sincérité du budget.
Je ne conteste pas le fait que travailler à ce rythme soit extrêmement difficile, mais il est excessif de dire que le droit d’amendement est bafoué.
M. le président Éric Woerth. Selon la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le Parlement dispose d’une semaine pour examiner les décrets d’avance…
M. François Pupponi. Comment voulez-vous que, alors que nous devons défendre nos amendements en séance et en commission aujourd’hui et demain, nous puissions préparer sérieusement des amendements sur le PLFR ? C’est matériellement impossible ! Ne peut-on pas demander au Gouvernement de décaler d’une semaine l’étude du texte ?
Mme Sabine Rubin. Cette façon de faire est tout à fait irrespectueuse du Parlement. Tout à l’heure, tout le monde a applaudi la mémoire de Jaurès et de Clemenceau et leur engagement parlementaire, et on nous somme à présent de travailler dans une urgence impossible. Si vous voulez faire des économies, fermez le Parlement, cela ira plus vite.
M. le président Éric Woerth. Voilà une solution assez expéditive !
Mme Sabine Rubin. Aussi expéditive que la manière dont on nous demande d’examiner ce PLFR, dans lequel j’ai cru voir qu’il était quand même question d’annuler 2 milliards d’euros de crédits. Ce n’est pas rien !
Mme Marie-Christine Dalloz. Permettez-moi de donner à nos collègues de la majorité l’exemple d’un fonctionnement tout à fait différent. Je suis conseillère départementale dans le Jura, où nous allons examiner lundi la décision modificative n° 2, soit l’équivalent du PLFR pour le département. Certes, les enjeux financiers ne sont que de 3,8 millions d’euros, ce qui est une goutte d’eau pour le budget de l’État, mais nous avons respecté les délais de convocation et le travail de toutes les commissions. Nous ferons les choses dans les règles, car le Gouvernement impose aux collectivités de respecter ces règles, en choisissant, pour sa part, de s’en exonérer.
Comme l’ont dit mes collègues, nous sommes au beau milieu de l’examen du PLF 2019, en commission comme en séance. Et voici qu’on nous soumet le PLFR. Pour Mme Peyrol, c’est « Circulez, il n’y a rien à voir » ! Il est d’ailleurs si mince que nous ne serions pas concernés. Mais s’il est si insignifiant, il ne fallait pas en faire !
Il est inadmissible de penser que nous n’avons même pas vingt-quatre heures pour examiner ce PLFR, alors que nous disposons d’une semaine pour les décrets d’avance. Je considère que nous sommes en pleine dérive totalitaire, entraînés par une majorité irresponsable et caporalisée.
M. Laurent Saint-Martin. J’entends parfaitement que les délais soient un vrai problème – nous en avions d’ailleurs parlé cet été lors de nos débats sur la révision constitutionnelle.
Cela étant, j’aimerais insister sur la manière dont, jusqu’à présent, on faisait des PLFR un usage dévoyé – il faut avoir le courage collectif de le reconnaître. Pendant des années en effet, ils ont servi à accueillir des dispositifs fiscaux qui n’avaient rien à y faire. Cela ne veut pas dire qu’il ne faille pas amender ce PLFR, mais ayez au moins l’honnêteté d’admettre que, jusqu’à présent, ce véhicule législatif était utilisé à mauvais escient.
Enfin, monsieur Hetzel, ce qui est méprisant, c’est de pointer du doigt le fait que M. Dussopt soit présent pour défendre ce projet de loi alors qu’il n’en est pas signataire.
M. Patrick Hetzel. Cela ne s’est jamais fait !
M. Laurent Saint-Martin. Olivier Dussopt est secrétaire d’État auprès de Gérald Darmanin et il est tout à fait cohérent qu’il soit ici pour présenter ce PLFR, de même qu’il est cohérent que Mme Pannier-Runacher soit en train de défendre en séance publique les crédits de la mission Économie. J’aimerais donc que vous manifestiez davantage de respect pour les quatre ministres de Bercy, qui sont pareillement habilités à venir nous présenter ces projets de loi.
M. Daniel Labaronne. J’entends l’émotion légitime de nos collègues, mais permettez-moi de relativiser les choses. Il faut d’abord reconnaître que ce PLFR prouve que les prévisions macroéconomiques du Gouvernement ont été tenues.
Mme Marie-Christine Dalloz. Mais nous ne contestons pas ce texte sur le fond, nous contestons son examen sur la forme !
M. Daniel Labaronne. Par ailleurs, non seulement il n’y aura pas de décret d’avance mais, de surcroît, le PLFR aura des incidences budgétaires relativement mesurées puisque les ouvertures de crédits se limitent à 1,7 milliard d’euros et les annulations à 2,7 milliards.
L’abaissement, dans la LFI, du taux de mise en réserve de 8 % à 3 % sur les crédits hors masse salariale contribue, entre autres, à donner à ce PLFR un aspect différent de ceux des années précédentes : Laurent Saint-Martin l’a dit, à la différence des précédents, ce PLFR n’est pas dévoyé.
M. Fabien Roussel. Je m’exprime au nom des députés communistes pour faire part de notre mécontentement. Il nous est impossible de pouvoir travailler correctement, et notre droit d’amendement, pourtant garanti par la Constitution, est bafoué. Même s’il ne nous est pas formellement interdit de déposer des amendements, dans la mesure où nous sommes retenus en commission et en séance, il ne nous sera pas possible d’en discuter correctement. Ce droit inaliénable est d’autant plus important que nous parlons ici de sujets qui soulèvent beaucoup d’inquiétude dans le pays.
Nous ne pouvons nous satisfaire de cette situation, et je propose donc à nos collègues d’en donner acte en quittant cette audition.
Mme Véronique Louwagie. Monsieur le président, nous allons en effet quitter cette audition, compte tenu du mépris qui nous est témoigné par le Gouvernement et de la remise en cause de notre droit d’amendement.
Mme Marie-Christine Dalloz. La majorité décidera seule !
M. Charles de Courson. Le Conseil constitutionnel aussi !
(L’ensemble des commissaires de l’opposition se lèvent et quittent la salle.)
M. le président Éric Woerth. Nous allons poursuivre nos travaux en écoutant le secrétaire d’État.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Permettez-moi en préambule d’adresser mes remerciements à Laurent Saint-Martin, qui s’est élevé contre la forme d’inélégance dont ont fait preuve à mon endroit certains de ceux qui viennent de quitter la salle. Il se trouve que je n’y suis pas habitué, sans doute, précisément, parce que je ne suis pas assez souvent devant votre commission.
Il se trouve également – et je le mentionne au moins pour le compte rendu – que l’organisation du Gouvernement fait que je suis secrétaire d’État auprès de Gérald Darmanin et que j’ai à connaître, sous son autorité, de l’ensemble des sujets sur lesquels il a compétence, ce qui inclut le budget.
J’aurais enfin voulu rappeler, non sans sourire, à M. de Courson, qui regrette peut‑être de n’avoir jamais été secrétaire d’État, que de Gaulle, en 1940, était, quant à lui, sous-secrétaire d’État. Comme quoi, une position au Gouvernement, ne fait pas la grandeur d’un destin, même si je ne saurais ébaucher la moindre comparaison entre ce personnage illustre et votre serviteur.
J’ai le plaisir de vous présenter un collectif budgétaire inédit, dans son format comme dans son contenu. C’est d’abord un texte court, qui ne comporte que quatre articles techniques : l’ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique ; l’ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; la ratification de décrets relatifs à la rémunération de services rendus ; un article enfin, prévoyant, conformément à l’article 11 de la loi de programmation des finances publique adoptée l’an dernier à l’initiative de la commission des finances du Sénat, de modifier les plafonds d’emplois des ministères et des budgets annexes, afin de ramener, dès 2018, l’écart entre les plafonds votés par le Parlement et la consommation effective des emplois, à un niveau proche de 1 %.
Nous rompons ainsi avec une mauvaise pratique consistant à ce que les lois de finances rectificatives de fin de gestion contiennent majoritairement des dispositions fiscales sans incidence sur l’équilibre de l’année en cours.
Au-delà d’un choix technique, nous faisons donc aussi un choix politique, puisque, comme nous nous y étions engagés, nous n’aurons pas recours à un décret d’avance de crédits. Puisque nous n’avons pas soumis au vote du Parlement des enveloppes dont nous savions qu’elles deviendraient caduques dès les premiers mois, voire – comme ce fut parfois le cas par le passé – dès les premières semaines de l’année à venir, nous n’avons pas besoin de recourir à un décret d’avance en cours d’année, qui revient à fausser la portée de l’autorisation parlementaire. Nous revenons là à une gestion budgétaire plus saine et plus respectueuse du vote du Parlement, comme en témoigne la baisse du taux de mise en réserve des crédits de 8 à 3 %, par ailleurs reconduite au titre de 2019.
En eux-mêmes, ces outils, prévus par la LOLF, sont des instruments utiles pour faire face à des urgences imprévisibles. En revanche, ils ne doivent pas être utilisés pour masquer l’insincérité initiale des budgets. À ce titre, et pour l’avenir, le Gouvernement entend donc les réserver à des situations réellement imprévisibles, et je me félicite que nous ayons collectivement mis en œuvre pour 2018 un budget mettant fin aux sous-budgétisations récurrentes, et qui, pour la première fois depuis plus de trente ans, ne nécessiterait pas de recourir à un décret d’avance en cours de gestion.
Je tiens d’ailleurs à rappeler ici que, le 20 décembre 2016, M. de Courson avait introduit un recours devant le Conseil d’État contre un décret d’avance, considérant que les décrets d’avance relevaient de la manipulation budgétaire ; que le 22 décembre 2016, peut‑être en appui à ce même recours, Mme Dalloz déclarait ici même qu’il s’agissait d’une pratique totalement dérogatoire au principe de l’autorisation parlementaire des dépenses. Peut-être cet outil connaît-il aujourd’hui, à leurs yeux, un retour en grâce, mais nous avons pris l’engagement de ne pas prendre de décret d’avance et de procéder dans le respect des autorisations parlementaires, telle que définies à l’occasion du débat budgétaire.
Sur le fond, ce PLFR s’inscrit dans la stricte continuité des hypothèses et des prévisions affirmées à l’occasion du vote de la loi de finances pour 2018. Je prendrai ici, pour vous en convaincre, quatre grands agrégats.
S’agissant, tout d’abord, du scénario macroéconomique attaché à ce PLFR, il est identique à celui prévu par le PLF 2019, qui retient une croissance du PIB de 1,7 % pour l’année 2018. En effet, les informations conjoncturelles publiées depuis la finalisation du PLF 2019 confortent les prévisions – celles publiées notamment par des organismes extérieurs depuis la finalisation du PLF, qui sont proches de celles du Gouvernement : la prévision de l’Observatoire français des conjonctures économiques la plus récente pour 2018 s’établit ainsi à + 1,7 %.
S’agissant de la prévision de solde public pour 2018 ensuite, elle est maintenue à
– 2,6 % du PIB, soit le niveau du déficit de 2018 retenu dans le projet de loi de finances pour 2019. Le solde structurel resterait lui aussi inchangé, à – 2,2 % du PIB en 2018, tout comme l’ajustement structurel qui s’établirait à 0,1 point.
Plus encore, le redressement de nos comptes se poursuit, puisque, par rapport au solde budgétaire révisé dans le PLF 2019, soit un déficit de 81,3 milliards d’euros, le solde présenté dans le PLFR 2018 est de – 79,9 milliards d’euros, soit une amélioration de 1,4 milliard d’euros, qui s’explique principalement par les éléments suivants.
En premier lieu, le schéma retenu par le Gouvernement pour la fin de gestion permet de confirmer que la norme de dépenses pilotables sera sous-exécutée d’environ 600 millions d’euros par rapport à l’objectif fixé en LFI.
En deuxième lieu, la cession de participations augmente à due concurrence les recettes du compte retraçant les participations financières de l’État.
En troisième lieu, les recettes non fiscales sont révisées à la hausse, à hauteur de 200 millions d’euros.
En quatrième lieu, la contribution au budget européen augmente de 100 millions d’euros suite au dernier budget rectificatif présenté par la Commission européenne.
En ce qui concerne à présent l’évolution des recettes, dans le détail, elle a un effet globalement neutre, si bien que le taux de prélèvements obligatoires s’établirait à 45 % en 2018, en ligne avec la prévision sous-jacente au PLF pour 2019.
En revanche, les recettes non fiscales sont, quant à elles, revues à la hausse de 200 millions d’euros en raison de la hausse du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations, pour 100 millions d’euros, et de la révision à la hausse des remboursements d’avances au secteur aéronautique pour, là encore, 100 millions d’euros.
Concernant ensuite l’évolution des dépenses, de la même manière, le ratio de dépense publique resterait inchangé à 54,6 % du PIB. Cette stabilité résulterait de prévisions conformes sur les trois sphères de la dépense publique : premièrement, comme anticipé dans le PLF pour 2019, la norme de dépense pilotable « État » devrait être sous-exécutée de 600 millions d’euros par rapport à l’objectif fixé en LFI ; deuxièmement, concernant les administrations de sécurité sociale, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie, devrait, selon l’avis du comité d’alerte du 15 octobre 2019, être respecté ; enfin, les informations disponibles sur les dépenses des administrations publiques locales – chiffres encore fragiles à ce stade de l’année – confortent les prévisions retenues dans le PLF.
J’en viens pour finir au schéma de fin de gestion, qui permettra précisément la sous‑exécution de 600 millions d’euros sur la norme de dépenses pilotables 2018, annoncée lors de la présentation du PLF pour 2019 et ce, tout en finançant les ouvertures de crédits indispensables pour assurer le règlement des dépenses obligatoires.
Parmi les ouvertures de crédits rendues indispensables par leur caractère d’urgence et qui seront intégralement gagées par des annulations à due concurrence, on notera la couverture des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT) du ministère des armées pour 400 millions d’euros, les dépassements prévus pour les dépenses de personnel de certains ministères – à hauteur de 300 millions d’euros –, pour la prime d’activité – à hauteur de 200 millions d’euros –, pour l’allocation pour demandeur d’asile – à hauteur de 100 millions d’euros –, pour les aides personnelles au logement – à hauteur de 100 millions d’euros –, ainsi que pour les exonérations sur le périmètre de l’outre-mer – à hauteur de 100 millions d’euros.
Ces ouvertures seront intégralement gagées par des annulations à due concurrence, dans le respect du principe de responsabilité des gestionnaires que nous avons affirmé dans le cadre de la LFI pour 2018. Celles-ci concernent pour l’essentiel des crédits préalablement mis en réserve ou sont rendues possibles par la réalisation d’économies au-delà de ce qui était initialement prévu.
Mesdames et messieurs les députés, face au constat de débats devenus inintelligibles à l’occasion des collectifs de fin d’année, le Gouvernement a décidé de restreindre le champ de ce texte aux seules mesures ayant une incidence sur l’équilibre budgétaire de l’exercice en cours.
Si une telle évolution permet de revenir à l’essence des collectifs de fin d’année, elle est également faite pour renforcer la portée de l’autorisation parlementaire, et donc le contrôle des membres du Parlement sur les choix budgétaires réalisés.
M. le président Éric Woerth. Le PLFR comporte des mesures visant à financer les OPEX pour plusieurs centaines de millions d’euros. J’ai cru comprendre que la solidarité interministérielle, qui préside en général à ce financement, n’était pas requise, et que ce serait donc le seul budget de la défense qui financerait ce surcoût, sans ouverture de crédits supplémentaires. Ai-je bien compris ? Dans ce cas, dois-je en conclure que la loi de programmation militaire (LPM), qui prévoit un financement interministériel, n’est pas respectée ?
M. Joël Giraud, Rapporteur général. J’avais prévu un discours un peu pédagogique, à l’attention notamment de l’opposition ; je vais donc faire de la pédagogie sans auditoire, mais avec l’espoir que quelqu’un regardera la retransmission de cette séance.
Je voulais d’abord saluer le dépôt de ce PLFR 2018, qui illustre les méthodes novatrices du Gouvernement en matière de gestion du budget général de l’État.
Ainsi, je rappelle que le taux de mise en réserve des crédits a été abaissé en 2018 de 8 % à 3 %, hors dépenses de personnel. Cela visait à respecter l’autorisation parlementaire et à renforcer la responsabilité des gestionnaires de programme. Nous ne pouvons que saluer cette démarche.
À l’automne 2017, lorsque le Gouvernement avait pris cet engagement, beaucoup de ceux qui ont quitté cette salle avaient fait part de leur perplexité et de leurs doutes quant à la capacité du Gouvernement à gérer sans dérapage les crédits du budget général de l’État. Force est de constater que l’engagement a été tenu. En l’espèce, nous nous étions accoutumés à certaines pratiques, qui étaient pourtant en contradiction avec l’esprit de la LOLF, ce qui devait probablement traumatiser notre collègue Charles de Courson.
L’exercice 2018 est donc l’exemple d’une gestion saine et rigoureuse avec une budgétisation sincère en LFI, un niveau raisonnable de mise en réserve et un ajustement en fin de gestion via une loi de finances rectificative de fin d’année, autant de pratiques inédites.
En outre, aucun décret d’avance n’aura été présenté devant le Parlement en 2018, ce qui n’était pas arrivé depuis 1985, d’après mes recherches archéologiques. On comprend dans ces conditions que les possibilités d’amender ce texte soient plus rares qu’à l’accoutumée.
À cet égard, je voudrais souligner la spécificité de ce PLFR.
En premier lieu, il se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année, ce qui constitue une véritable avancée pour le Parlement, dont le pouvoir d’autorisation des crédits est pleinement respecté. Je comprends donc d’autant moins les remarques qui ont pu être faites.
Pour rappel, la procédure des décrets d’avance ne prévoit qu’un avis consultatif des commissions des finances, dans un délai de sept jours, avec une ratification dudit décret au sein du projet de loi de finances le plus proche. Le Gouvernement transmettait habituellement le projet de décret, sans présentation en commission et accompagné d’un rapport de motivation d’une quinzaine de pages. La loi de finances rectificative, quant à elle, donne lieu à une présentation par le Gouvernement en commission, à la communication d’un document de près de cent quarante pages et à l’examen du texte en commission et en séance. On ne peut donc que se féliciter de cette nouvelle procédure de fin de gestion.
En second lieu, le PLFR se concentre sur les ajustements de crédits de la fin de gestion. Il ne porte pas de dispositions fiscales, comme cela était le cas traditionnellement, ce qui fait que nous examinions en quelque sorte, avec le PLFR de fin d’année, un nouveau projet de loi de finances. Rien ne justifiait cette pratique, les mesures fiscales ne concernant bien souvent pas l’exercice en cours. Cela suscitait une véritable confusion entre les différents textes et rendait illisibles nos travaux et la politique budgétaire et fiscale poursuivie.
Il est plus que souhaitable que le PLF et le PLFR de fin d’année retrouvent leur nature première et un objet distinct : le PLF doit porter sur la politique fiscale et les mesures budgétaires de l’année à venir ; le PLFR de fin d’année doit se concentrer sur l’ajustement budgétaire de fin de gestion.
Cette clarification, dont je me réjouis, intervient après la mise en place du printemps de l’évaluation en mai dernier, à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement. Cela montre qu’il est possible d’améliorer de façon significative nos procédures, à droit constant, sans pour autant qu’il soit besoin d’inventer des chimères.
Ce PLFR doit nous permettre d’améliorer les conditions d’examen des textes financiers. Il me paraît donc indispensable d’appeler tous nos collègues – et je regrette donc que l’opposition soit partie – à respecter cette nouvelle pratique. C’est à ce prix que nous transformerons l’essai. Il faut qu’aux exigences auxquelles s’est astreint le Gouvernement répondent, par parallélisme, des exigences identiques au niveau du Parlement. En d’autres termes, le Parlement doit se garder d’introduire dans le texte aucune disposition fiscale nouvelle. On nous a annoncé tout à l’heure des milliers d’amendements : nous verrons bien de quoi il retourne.
Pour ce qui me concerne, j’adopterai, lors de l’examen en commission, une position de principe encore renforcée par ce qui vient de se passer et consistant à être défavorable à tout amendement fiscal déposé sur le PLFR de fin d’année.
Les amendements fiscaux doivent en effet être examinés lors de l’examen du PLF : nous en avons d’ailleurs examiné 1 108 en commission et 2 101 en séance sur la première partie, et nous sommes en train d’examiner en commission 568 amendements sur la seconde partie au titre des articles non rattachés, sans compter ceux qui vont être ajoutés d’ici à lundi prochain à 17 heures, pour être examinés en séance.
Si nous respectons collectivement ce partage entre les deux textes, ce qu’a respecté le Gouvernement, alors nous pourrons examiner plus rapidement ce PLFR, permettant ainsi d’ouvrir, notamment, les crédits nécessaires au financement des traitements dans certains ministères.
Ces précisions méthodologiques étant faites, et en espérant que chacun s’y conformera, en particulier ceux qui ne sont plus là pour m’entendre et font ainsi preuve d’un grand sens des responsabilités, j’aurai deux questions.
La première concerne le surcoût des OPEX, que vient d’évoquer le président : doit‑on en effet comprendre que la clause de sauvegarde de la précédente LPM, qui prévoyait un financement interministériel de ces surcoûts, n’est plus applicable ?
J’aimerais ensuite savoir si les prévisions de recettes fiscales pour 2018, qui sont presque identiques à celles qui étaient associées au PLF 2019, sont susceptibles d’évoluer, compte tenu de la légère accélération de l’inflation qui a été mesurée par l’Institut national de la statistique et des études économiques au mois d’octobre et qui peut entraîner un léger surcroît de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) par rapport à ce qui est actuellement prévu ?
Merci en tout cas d’avoir respecté, comme vous l’avez fait, le Parlement, tant en matière de procédure que, par rapport aux engagements que vous aviez pris l’an dernier.
M. le président Éric Woerth. Sans vouloir m’appesantir sur ce qu’a dit l’opposition, ce n’est pas le fait que le PLFR soit moins dense que d’habitude ni son contenu qui sont en cause, ce sont les délais dont nous disposons pour déposer des amendements et nos conditions de travail.
Vous avez souligné que Mme Dalloz avait critiqué les décrets d’avance ; au moins avions-nous le temps de les regarder. On peut certes considérer que ce PLFR contient en quelque sorte les décrets d’avance, mais le temps qui nous est laissé pour l’examiner est si bref que cela pose un problème.
Or, vous savez bien que l’opposition, quelle qu’elle soit, est toujours très attentive à avoir le temps d’examiner les textes pour poser ses propres diagnostics.
Mme Cendra Motin. Mais la majorité aussi !
M. le président Éric Woerth. Certes, mais la majorité a également d’autres préoccupations.
M. le secrétaire d’État. Sur les OPEX, question posée à la fois par vous-même, monsieur le président, et par le Rapporteur général, la clause de sauvegarde prévue par la LPM reste applicable si elle est nécessaire. Les 404 millions d’euros ouverts pour la mission budgétaire Défense sont financés par des annulations sur ladite mission.
Ces annulations portent toutes sur des crédits mis en réserve, ce qui permet de ne pas modifier les moyens effectifs dont disposaient les autres missions de la défense. La mission Défense ne contribue aucunement au financement des autres ouvertures de crédits – il n’y a pas de contribution de la mission à la solidarité interministérielle. Par ailleurs, il faut souligner que cette procédure permettra de dégeler des crédits beaucoup plus précocement que d’habitude, ce qui sera une nouveauté par rapport aux exercices précédents mais aussi une facilité pour le ministère des armées, comme pour l’ensemble des ministères, d’ailleurs, dès lors que nous sommes dans une logique de dégel.
Aujourd’hui, l’exécution de la mission Défense sera donc au niveau prévu en 2018, conforme à la LPM. Les économies réalisées sur un certain nombre d’aspects du budget de la défense permettent de financer les OPEX de la manière que j’ai indiquée.
La seconde question de Joël Giraud concerne l’inflation et la TVA. L’avis du HCFP confirme nos prévisions de recettes fiscales, notamment sur la TVA. À ce stade de l’année, nos prévisions sont surtout établies à partir des encaissements et non des hypothèses macroéconomiques, donc de l’inflation. Celle-ci devrait très peu faire varier les recettes de l’exercice et ne nécessite donc pas de modifier ce que nous proposons.
Mme Bénédicte Peyrol. Une observation, tout d’abord. Je m’interroge en effet quand on dit vouloir défendre les institutions et que l’on fait preuve en même temps d’irrespect vis-à-vis du secrétaire d’État. En outre, quand on a la chance de vivre dans une démocratie forte, alors que le monde est instable, il est dangereux d’utiliser certains mots. Cette dérive lexicale m’inquiète.
Sur le fond, je salue ce texte, qui est la démonstration de la façon dont fonctionne le Gouvernement : il tient ses engagements. Gérald Darmanin avait annoncé qu’il n’y aurait pas de « PLF bis » cette année ; cette ténacité doit être saluée. Cet engagement répond également à une volonté du Parlement de rendre au collectif budgétaire sa vocation originelle de correction et non d’ajustement massif comme on a pu le connaître dans le passé.
À cet égard, notre majorité ne peut que souscrire à la volonté du Rapporteur général de ne pas ajouter de dispositions fiscales à ce texte. Nous espérons que l’opposition nous suivra.
J’en viens à ma question. Les prévisions du Gouvernement sont inchangées par rapport à celles présentées dans le PLF 2019, à savoir une hypothèse de croissance à 1,7 %, tandis que le HCFP a estimé dans son avis qu’une hypothèse de 1,6 % était plus vraisemblable. Quelle réponse le Gouvernement y apporte-t-il ?
Je souligne enfin, à l’heure où nous parlons de fiscalité des carburants et d’affectation de la fiscalité écologique à la transition écologique, que 0,6 milliard de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ont été affectés au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.
Mme Sarah El Haïry. Bien sûr, disposer de plus de temps permet de prendre du recul et de conduire un travail plus approfondi. Cependant, je salue ce PLFR au nom de mon groupe, un PLFR restreint au strict minimum, avec seulement neuf articles et pas de décret d’avance, ce qui nous apporte une nouvelle lisibilité. C’est l’illustration de l’effort de « sincérisation » budgétaire mené depuis le début de la législature, et de réduction structurelle de la dépense publique, avec la baisse des plafonds d’emplois – 10 805 équivalents temps plein. Tels sont les éléments qu’il nous paraissait important de souligner.
M. le secrétaire d’État. Le Haut Conseil estime qu’une croissance de 1,6 % en 2018 est plus vraisemblable que nos prévisions, qui, pour le moment, restent inchangées à 1,7 %. Ces estimations extrêmement proches soulignent que nous sommes cohérents, tant sur le diagnostic d’un rebond de l’activité au second semestre 2018 – qui est déjà apparu dans les chiffres du troisième trimestre publiés la semaine dernière – que par rapport à l’ensemble des éléments dont nous disposons. À ce stade de l’année, si la prévision de croissance était, non pas exactement de 1,7 %, mais de 1,6 %, cela n’aurait que très peu d’effet sur la prévision de déficit public, qui, elle, est jugée plausible par le Haut Conseil dans son avis.
Madame El Haïry, vous avez évoqué les plafonds d’emplois. Au risque de vous décevoir, il ne s’agit pas d’une économie. C’est la conséquence de l’application de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques, introduit par le Sénat, qui a constaté que l’État, comme d’autres employeurs publics, d’ailleurs, disposait d’un plafond d’emplois voté par le Parlement ne correspondant pas à la réalité des emplois pourvus. Nous avons un plafond d’emplois autorisé par le Parlement et, en gestion, des schémas d’emplois, que nous imposons parfois aux ministères, lorsqu’il s’agit de réduire les effectifs. Le Sénat a voulu participer à la sincérisation des documents budgétaires et rapprocher le plafond des emplois ouverts de la réalité des emplois pourvus. L’article 11 prévoit donc que l’écart entre les emplois effectivement pourvus dans le cadre des schémas d’emplois du ministère et le plafond des emplois autorisé par le Parlement ne devrait pas dépasser 1 %. Or 33 000 emplois n’étaient pas pourvus dans le tableau, sur 2,3 millions. En supprimant 10 805 emplois – des emplois vacants, je le répète –, nous nous rapprochons de 23 000 et donc du pourcentage de 1 %. C’est une logique de sincérisation. Par ailleurs, les suppressions d’emplois qui ont été annoncées sont respectées.
Enfin, le Gouvernement partage vos observations sur la nature du PLFR. Nous sommes convaincus que le PLFR doit devenir un exercice d’ajustement : ajustement des prévisions, quand c’est nécessaire, ce qui n’est pas le cas cette fois-ci, ajustement des chiffres, ouverture de crédits dans des montants qui, eu égard à la masse globale du budget de l’État, restent modestes. Il ne doit plus être un exercice budgétaire bis ou une redite des débats fiscaux. Dès lors, le Gouvernement donnera lui aussi un avis défavorable à l’ensemble des amendements qui porteraient des articles additionnels en matière de fiscalité.
M. Jean-Louis Bourlanges. Dans le rapport du Haut Conseil, on trouve la formule « plausible au regard des informations portées à sa connaissance ». Une telle expression laisse planer le doute. Ce sont, si je me souviens bien, les termes qu’avait employés Bernard Tricot quand il affirmait que le Rainbow Warrior n’avait pas été saboté par les services français « au regard des informations portées à sa connaissance », informations qui s’étaient révélées quelque peu fausses…
Plus sérieusement, j’ai cru comprendre que les Allemands avaient révisé massivement leur prévision de croissance à la baisse. Je suis donc étonné que tant le Haut Conseil que le Gouvernement maintiennent une prévision de baisse extrêmement limitée. Cela ne me paraît pas très cohérent avec les signes envoyés ici et là depuis quelques semaines.
M. le président Éric Woerth. S’agissant du CAS Transition énergétique, que vous abondez de 600 millions d’euros, pourriez-vous détailler le contenu de cet abondement ?
M. le secrétaire d’État. Je commencerai par ce qui peut paraître le plus technique mais qui ne l’est pas : le CAS Transition énergétique. Ce qui apparaît comme un abondement, en tout cas de manière comptable, est avant tout une sous‑exécution par rapport aux prévisions. Cela relève notamment des discussions entre le Gouvernement et la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sur des questions de périmètre de ce compte, et des estimations que l’on doit faire en termes de soutien à la filière énergétique. Nous ne sommes donc pas dans une logique qui permettrait de détailler.
Monsieur Bourlanges, la cible de 1,7 % reste atteignable malgré le chiffre légèrement en retrait par rapport aux attentes de l’ensemble des prévisionnistes concernant le troisième trimestre, avec un pourcentage de 0,4 % plutôt que 0,5 %. Le diagnostic global que nous portons sur l’économie reste néanmoins inchangé puisque l’activité cesse de pâtir des éléments temporaires du début d’année. Nous voyons notamment repartir la consommation et l’investissement reste dynamique. Par ailleurs, les informations conjoncturelles dont nous disposons pour la fin de l’année sont plutôt encourageantes. Les premières enquêtes conjoncturelles portant sur le quatrième trimestre sont certes moins bien orientées qu’en milieu d’année dans l’industrie mais elles s’améliorent assez considérablement dans les services. Les signaux sont favorables pour l’investissement des entreprises et les exportations devraient être dynamiques en lien avec d’importantes livraisons de matériel de transport. Au regard de ces informations, le rythme de croissance de 0,4 % en fin d’année ne semble pas hors de portée et conduirait à une croissance annuelle proche de la cible annuelle de 1,7 %.
M. le président Éric Woerth. On a le sentiment que vous abondez le CAS Transition énergétique de 6 milliards d’euros mais c’est en réalité, si je comprends bien, le montant total du CAS, après le retrait de la sous-exécution de l’ordre de 600 millions.
M. le secrétaire d’État. Je vous le confirme. Les dépenses de ce CAS correspondent à des engagements de compensation pour le soutien aux énergies renouvelables. Elles compensent notamment les charges de service public aux opérateurs du service public de l’électricité, les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables électriques, les appels d’offres pour le développement des effacements de consommation ou encore les coûts de gestion, et celles des fournisseurs de gaz naturel. Une délibération de la CRE de juillet 2018 a réévalué les charges de ces opérateurs au regard de trois facteurs : les prix de marché l’électricité, plus élevés en 2018 qu’au moment de la prévision initiale réalisée en juillet 2007, des volumes prévisionnels de production d’électricité d’origine renouvelable, et les hypothèses de nouvelles capacités de production installées. Par cette délibération, la CRE nous permet d’annuler 595 millions d’euros pour ne pas surcompenser ces charges aux opérateurs concernés.
M. Daniel Labaronne. Les Allemands, monsieur Bourlanges, anticipent un ralentissement du commerce international compte tenu des grandes incertitudes commerciales, monétaires et politiques qui existent aujourd’hui. Leur économie étant très exposée aux échanges extérieurs, puisque près de 45 % du PIB allemand est exposé à la concurrence internationale, ils craignent que leur activité économique ne pâtisse de cette situation.
Cela montre que les prévisions macroéconomiques françaises pour 2018 sont d’une justesse remarquable car nous avons eu affaire à une très forte volatilité. Au deuxième trimestre, la consommation des ménages a chuté de 1 %. Sachant que cette consommation est de l’ordre de 1 600 milliards, cela représente 16 milliards de chute. Au troisième trimestre, elle a connu un rebond de 0,5 %, soit 8 milliards. Or, malgré la très forte volatilité des agrégats macroéconomiques, la prévision pour 2018 se révèle juste. Nous n’avons pas été mauvais en cette matière difficile !
M. le secrétaire d’État. J’ajoute que, s’agissant de l’Allemagne, il y a également des raisons de penser que la moindre croissance de fin d’année serait temporaire. Elle est en effet causée par les difficultés conjoncturelles auxquelles le secteur automobile allemand est confronté au troisième trimestre, liées notamment aux problèmes rencontrés par les constructeurs allemands pour atteindre leurs objectifs d’émission de CO2.
— 1 —
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article présente sous forme de tableau les prévisions actualisées de soldes de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2018.
Pour 2018, le déficit public est prévu à 2,6 % du produit intérieur brut (PIB), dont 2,2 points au titre du déficit structurel, 0,1 point au titre du déficit conjoncturel, et 0,2 point au titre des mesures exceptionnelles et temporaires.
Principaux amendements adoptés par la commission des finances
La commission a adopté cet article sans modification.
Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.
Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([23]), dans l’article liminaire du présent PLFR, il est présenté « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».
Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour l’année 2018
(en % du PIB)
Soldes |
Prévision 2018 |
Solde structurel (1) |
– 2,2 % |
Solde conjoncturel (2) |
– 0,1 % |
Mesures exceptionnelles et temporaires (3) |
– 0,2 % |
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3) |
– 2,6 % |
Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.
Le présent article actualise ainsi, pour 2018, l’objectif de déficit public à 2,6 % du PIB. Hors mesures exceptionnelles, le déficit public est prévu à 2,4 % du PIB pour 2018 (I).
Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2,2 % et un déficit conjoncturel de 0,1 % du PIB (II).
I. Un objectif de dÉficit public actualisé à 2,6 % du PIB, en amélioration de 0,2 point par rapport à la loi de finances initiale
Le déficit public poursuit sa baisse en 2018 (A).
Le déficit public serait meilleur que prévu par la LFI ([24]) et par la LPFP 2018-2022 ([25]) (B).
A. Une baisse constante du dÉficit depuis 2009
Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.
En 2018, il sera ramené à 2,6 % du PIB selon la prévision actualisée du présent PLFR. Le déficit public aura été réduit de 4,6 points de PIB en neuf ans, soit une baisse annuelle moyenne de 0,5 point.
DÉficit public depuis 2008
Année |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
En % du PIB |
3,3 |
7,2 |
6,9 |
5,2 |
5,0 |
4,1 |
3,9 |
3,6 |
3,5 |
2,7 |
2,6 |
En milliards d’euros |
65,0 |
138,9 |
137,4 |
106,1 |
104,0 |
86,5 |
83,9 |
79,7 |
79,1 |
61,4 |
60,6 |
Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent projet de loi de finances rectificative pour l’année 2018.
L’année 2018 est caractérisée par une mesure exceptionnelle relative au remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués qui pèse à hauteur de 0,2 point de PIB sur le déficit public. Sans cette mesure exceptionnelle, le déficit public ressortirait à 2,4 % du PIB.
Le remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués
La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).
Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.
Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018. En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017.
Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et du rendement des contributions créées a donc été de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et devrait être de
– 4,4 milliards d’euros sur 2018.
Ce solde net est traité en mesures exceptionnelles dans la décomposition du solde public pour 2018. Il en résulte une mesure exceptionnelle de – 0,2 point de PIB en 2018.
(1) Loi n 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
(2) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).
(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.
B. Un objectif amélioré par rapport à celui fixé dans la loi de finances initiale et dans la loi de programmation des finances publiques
La LFI et la LPFP 2018-2022 avaient fixé un objectif de déficit public pour 2018 de 2,8 % du PIB.
Le déficit public est donc amélioré de 0,2 point par rapport à ces prévisions.
Cela ne s’explique pas par un changement de politique budgétaire mais par le fait que l’année 2017 s’est révélée meilleure que prévu : le déficit public a été mesuré à 2,7 % du PIB au lieu de 2,9 % prévu en loi de programmation des finances publiques.
trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
(en % du PIB)
Année |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde public |
– 2,9 |
– 2,8 |
– 2,9 |
– 1,5 |
– 0,9 |
– 0,3 |
Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Dans le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2018 à la Commission européenne, le Gouvernement s’engageait sur un objectif de déficit public de 2,3 % du PIB pour 2018.
De ce point de vue, la prévision du présent article est dégradée de 0,3 point par rapport au programme de stabilité.
Cela s’explique par le fait que le programme de stabilité a été élaboré sur la base d’un scénario macroéconomique plus optimiste, compte tenu de l’accélération de la croissance constaté en 2017. Il repose en effet sur une hypothèse de croissance de 2 % pour 2018 au lieu de 1,7 % dans le scénario macroéconomique de la LFI, la loi de programmation des finances publiques et le présent PLFR.
trajectoire de solde public du programme de stabilité d’avril 2018
(en % du PIB)
Année |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde public |
– 2,6 |
– 2,3 |
– 2,4 |
– 0,9 |
– 0,3 |
+ 0,3 |
Source : programme de stabilité d’avril 2018.
Le ralentissement de la croissance constaté au cours du premier semestre 2018 a conduit le Gouvernement à revenir à son scénario initial – prévu dans la loi de programmation des finances publiques – d’une croissance à 1,7 % pour 2018 et 2019.
La programmation pluriannuelle des finances publiques
Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.
En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.
II. Un déficit d’origine essentiellement structurelle
Hormis la mesure exceptionnelle liée au remboursement de la taxe à 3 % sur les dividendes, le déficit s’explique essentiellement par sa composante structurelle prévue à 2,2 % du PIB par le présent article (A).
Le solde conjoncturel est, quant à lui, quasiment à l’équilibre avec un déficit de 0,1 % du PIB (B).
A. Un déficit structurel de 2,2 % du PIB
1. Notion de déficit structurel
a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France
Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.
Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.
C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.
Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([26]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).
b. Des modalités de calcul complexe
Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.
L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.
Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([27]).
Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP 2018-2022.
Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.
Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.
Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.
L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.
Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.
2. Les hypothèses de calcul du déficit structurel
Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP 2018-2022.
HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle
(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)
Année |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Croissance en volume du PIB |
1,1 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
Croissance potentielle |
1,2 |
1,25 |
1,25 |
1,25 |
1,25 |
1,30 |
1,35 |
Écart de production en % du PIB |
– 1,5 |
– 1,1 |
– 0,7 |
– 0,2 |
+ 0,2 |
+ 0,6 |
+ 1,1 |
Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP 2018-2022 ([28]).
Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLFR.
Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée. En 2017, la croissance effective a été nettement supérieure à la croissance prévue (2,2 % au lieu de 1,7 %). Il en a résulté une réduction plus rapide qu’escomptée de l’écart de production.
HypothÈses actualisées d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle
(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)
Année |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Croissance en volume du PIB |
1,1 |
2,2 |
1,7 |
1,7 |
Croissance potentielle |
1,2 |
1,25 |
1,25 |
1,25 |
Écart de production en % du PIB |
– 1,5 |
– 0,6 |
– 0,2 |
+ 0,2 |
Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.
3. Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques
En application des hypothèses décrites, l’objectif de déficit structurel ressort à 2,2 % du PIB dans le présent article. Il serait ainsi en baisse de 0,1 point de PIB par rapport à 2017.
La loi de programmation des finances publiques et la LFI prévoyaient quant à elles un déficit structurel de 2,1 % pour 2018. Le déficit structurel est donc légèrement plus élevé que prévu.
Dans son avis ([29]), rendu application de l’article 15 de la loi organique précitée, le Haut Conseil des finances publiques a observé que « cet ajustement structurel n’est pas conforme aux règles du Pacte budgétaire européen, qui prévoient un ajustement supérieur à 0,5 point de PIB ». Il rappelle que « le chemin à parcourir pour ramener le solde structurel à l’objectif de moyen terme reste important ».
B. Un solde conjoncturel en quasi-équilibre résultant de la fermeture de l’écart de production
L’écart de production se rapprocherait de sa fermeture en 2018 puisqu’il ne serait négatif qu’à hauteur de 0,2 point de PIB. Cela signifie que le PIB effectif serait très proche du PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel négatif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée).
En d’autres termes, les effets de la crise cessent progressivement de peser sur le déficit public. Celui-ci serait désormais essentiellement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles.
À noter que le projet de loi de finances pour 2019 prévoit un écart de production positif dès 2019. Initialement, il était prévu, dans la loi de programmation des finances publiques, que l’écart de production ne redevienne positif qu’en 2020.
Certes, en période de reprise, le PIB effectif peut être supérieur au PIB potentiel. Mais, cela doit se traduire, selon la théorie économique, soit par des tensions inflationnistes soit par un ralentissement de la croissance au cours des années ultérieures. Seul un relèvement de la croissance potentielle serait de nature à éviter un retour de l’inflation ou un ralentissement de la croissance dans les prochaines années.
Dans ses précédents avis, le Haut Conseil des finances publiques avait d’ailleurs souligné que le scénario gouvernemental des finances publiques reposant sur un écart de production croissant tout au long de la période de programmation était « optimiste » ([30]).
*
* *
La commission adopte l’article liminaire sans modification.
*
* *
PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE Ier
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES
Résumé du dispositif et effets principaux
Le présent article modifie, pour 2018, les règles relatives aux recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers en abaissant de 38,24 millions d’euros le plafond de recettes affectées issues du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers.
Cette disposition a pour effet d’augmenter corrélativement les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 38,24 millions d’euros. En effet, cet opérateur perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers.
Dernières modifications législatives intervenues
L’article 48 de la loi de finances pour 2018 a relevé de 58,85 millions d’euros le plafond de recettes affectées au CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers issues du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers.
Principaux amendements adoptés par la commission des finances
La commission a adopté cet article sans modification.
Le présent article porte, pour l’année 2018, de 477,85 à 439,61 millions d’euros le plafond de recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers – ci-après CAS Radar – au titre des amendes forfaitaires issues du système de contrôle-sanction automatisé (les radars automatisés routiers), soit une baisse de 38,24 millions d’euros.
Parallèlement, il abaisse du même montant le plafond de recettes de la première section du CAS – la section Contrôle automatisé – pour le porter à 269,61 millions d’euros au lieu de 307,85 millions d’euros précédemment.
Plafond de recettes 2018 par section du CAS Radar en provenance
des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes
automatiques de contrôle et sanction
(en millions d’euros)
Évolution juridique |
Plafond de recettes global
(A= B +C) |
|
Plafond de recettes de la 1re section Contrôle automatisé (B) |
Plafond de recettes de la 2e section Circulation et stationnement routiers (C) |
État du droit |
477,85 |
307,85 |
170 |
|
Droit proposé pour 2018 |
439,61 |
269,61 |
170 |
|
Variation |
– 38,24 |
– 38,24 |
0 |
Source : présent article.
Il a pour effet d’augmenter corrélativement les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 38,24 millions d’euros.
En effet, conformément au II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ([31]), l’AFITF perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers.
Le présent article relève du domaine exclusif des lois de finances (articles 19, 21 et 34 de la loi organique relative aux lois de finances ([32])).
I. l’État du droit
A. Le fonctionnement du cas Radar
Le CAS Radar a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 précitée dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière.
Exécution budgétaire du CAS Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers depuis sa création
(en millions d’euros)
Années |
Recettes |
Dépenses |
Résultat |
||||
Amendes forfaitaires du système de contrôle-sanction automatisé |
autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation |
Total |
Dépenses de sécurité routière (programmes 751, 752, 753 et 754) |
Contribution au dés- endettement (programme 755) |
Total |
||
2006 |
140,0 |
0 |
140,0 |
84,0 |
0 |
84,0 |
56,0 |
2007 |
140,0 |
0 |
140,0 |
109,6 |
0 |
109,6 |
30,4 |
2008 |
194,0 |
0 |
194,0 |
157,1 |
0 |
157,1 |
36,9 |
2009 |
212,1 |
0 |
212,1 |
180,1 |
0 |
180,1 |
31,9 |
2010 |
212,1 |
0 |
212,1 |
200,3 |
0 |
200,3 |
11,7 |
2011 |
358,0 |
942,9 |
1 300,9 |
321,7 |
362,2 |
683,9 |
617,0 |
2012 |
352,0 |
944,1 |
1 296,1 |
916,8 |
458,6 |
1 375,4 |
– 79,3 |
2013 |
409,0 |
973,9 |
1 382,9 |
868,5 |
446,6 |
1 315,1 |
67,8 |
2014 |
409,0 |
907,0 |
1 316,0 |
918,1 |
414,8 |
1 332,9 |
– 16,9 |
2015 |
409,0 |
919,7 |
1 328,7 |
874,5 |
411,1 |
1 285,6 |
43,1 |
2016 |
409,0 |
1 012,4 |
1 421,4 |
901,5 |
440,5 |
1 342,0 |
79,4 |
2017 |
419,0 |
1 108,7 |
1 527,7 |
923,5 |
438,8 |
1 362,3 |
165,4 |
2006-2017 |
3 663,2 |
6 808,7 |
10 471,9 |
6 455,7 |
2 972,6 |
9 428,3 |
1 043,6 |
Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2017.
Le solde créditeur reporté du CAS Radar, tel qu’il résulte de la loi de règlement du budget de l’exercice 2017 ([33]), s’élève à 1,04 milliard d’euros.
Les recettes et les dépenses du CAS Radar sont ventilées au sein de deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.
La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La seconde participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général en recettes non fiscales.
Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses sur chacune des sections du CAS Radar telles qu’elles ont été constatées en 2017 et telles qu’elles sont prévues pour 2018.
Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections
du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers
(en millions d’euros)
Année |
Recettes / Programmes budgétaires du CAS |
1re section Contrôle automatisé |
2e section Circulation et stationnement routiers |
|
2017 (loi de règlement) |
Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction |
249 |
170 |
|
Recettes Autres amendes de la police de la circulation |
– |
1 108,7 |
||
Total des recettes 2017 par section |
249 |
1 278,7 |
||
programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière |
227,8 |
– |
||
programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers |
– |
26,2 |
||
programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières |
– |
669,5 |
||
programme 755 Contribution au désendettement |
– |
438,8 |
||
Total des dépenses 2017 par section |
227,8 |
1 134,6 |
||
2018 Prévision actualisée |
Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction |
307,8 |
170 |
|
Recettes Autres amendes de la police de la circulation |
– |
859,3 |
||
Total des recettes 2018 par section |
307,8 |
1 029,3 |
||
programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière |
269,6* |
– |
||
programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers |
– |
26,2 |
||
programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières |
– |
516,6 |
||
programme 755 Contribution au désendettement |
– |
486,6 |
||
Total des dépenses 2018 par section |
269,6 |
1 029,3 |
||
* après annulation de crédits prévus par le présent projet de loi de finances rectificative.
Source : rapports annuels de performances et réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.
Cette architecture est complexe. Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, en charge du suivi de ce compte spécial, ont d’ailleurs recommandé de supprimer les deux sections et de rapprocher les programmes ([34]).
1. Les recettes du CAS Radar
En recettes, le CAS Radar est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers, ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation.
Le tableau qui suit récapitule les règles de ventilation des recettes du CAS Radar.
Ventilation des recettes au sein des deux sections du Compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers
Recettes du CAS |
Recettes 1re section Contrôle automatisé |
Recettes 2e section Circulation et stationnement routiers |
Amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction |
307,85 millions d’euros |
170 millions d’euros |
Autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation |
– |
Totalité sous déduction d’une fraction de 45 millions d’euros attribuée au budget général |
Source : article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
a. Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction
Le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est affecté au CAS Radar dans la limite de 477,85 millions d’euros.
Ce plafond de recettes était à l’origine de 140 millions d’euros, avant d’être porté à 194 millions d’euros en 2008, 212,1 millions d’euros en 2009, 358 millions d’euros en 2011, 352 millions d’euros en 2012, 409 millions d’euros en 2013, 419 millions d’euros en 2017, puis 477,85 millions d’euros en 2018.
Actuellement, la fraction de recettes issues des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est ventilée à hauteur de 307,85 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé, et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers.
Le solde de ce produit est affecté à l’AFITF, un établissement public administratif dont le rôle est d’apporter la part de l’État au financement des projets d’infrastructures nationales.
Il s’ensuit que les relèvements successifs du plafond de recettes affectées au CAS Radar pourraient, prima facie, pénaliser l’AFITF. Toutefois, la dynamique du produit des amendes issues des radars automatisés est telle qu’en pratique, le solde revenant à l’AFITF n’a cessé de progresser au cours des dernières années.
Affectation des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction
(en millions d’euros)
Année |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018* |
2019 (PLF)
|
Rendement total |
579,3 |
611,7 |
642,2 |
736,0 |
824,5 |
927,8 |
1 036,0 |
CAS Radar 1re section |
239,0 |
239,0 |
239,0 |
239,0 |
249,0 |
307,8** |
340,0 |
CAS Radar 2e section |
170,0 |
170,0 |
170,0 |
170,0 |
170,0 |
170,0 |
170,0 |
Sous-total CAS RADAR |
409,0 |
409,0 |
409,0 |
409,0 |
419,0 |
477,8 |
510,0 |
AFITF |
170,3 |
202,7 |
233,2 |
333,0 |
405,5 |
450,0** |
500,0 |
* prévision actualisée.
** en l’état du droit.
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.
b. Le produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées
de la police de la circulation
Le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État, est affecté au CAS Radar.
Affectation des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées de la police de la circulation
(en millions d’euros)
Année |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018(2) |
2019 (PLF) |
Rendement total |
1 018,9 |
952,0 |
964,7 |
1 057,4 |
1 153,7 |
904,3 (3) |
831,7(3) |
CAS Radar 2e section |
973,9 |
907,0 |
919,7 |
1 012,4 |
1 108,7 |
859,3 |
786,7 |
Fonds emprunts toxiques |
– |
– |
– |
– |
– |
– |
– |
FIPD (1) |
45 |
45 |
45 |
– |
– |
– |
– |
Budget général |
– |
– |
– |
45 |
45 |
45 |
45 |
(1) Fonds interministériel de la prévention de la délinquance.
(2) prévision actualisée.
(3) La baisse du rendement s’explique par la décentralisation et la dépénalisation du stationnement payant et la mise en place d’un forfait post-stationnement en remplacement des amendes.
Source : réponse du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.
2. Les dépenses du CAS Radar
a. La répartition des dépenses par programme et par section
Le CAS Radar prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière, réparties sur trois programmes budgétaires, et contribue au désendettement de l’État au titre d’un quatrième programme budgétaire.
La première section Contrôle automatisé comprend un seul programme budgétaire, le programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, qui finance l’installation et l’entretien des radars et la gestion du système de permis à points.
La deuxième section Circulation et stationnement routiers comprend les trois autres programmes. Deux contribuent à la politique de sécurité routière : le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique aux collectivités locales, et le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun.
Enfin, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.
b. Des dépenses majoritairement consacrées à la sécurité routière
La création du CAS Radar reposait sur la volonté de faciliter la compréhension de la politique de sanction aux infractions au code de la route. En substance, les recettes en provenance des amendes de la circulation, et en particulier des radars routiers, devaient prioritairement être affectées à des dépenses en vue de renforcer la sécurité routière. Dans les faits, moins de 62 % des recettes du CAS Radar ont été affectées à des actions de sécurité routière et environ 38 % ont servi à améliorer le solde budgétaire de l’État.
Utilisation des recettes du compte d’affectation spÉciale Contrôle
de la circulation et du stationnement routiers depuis sa création
Recettes et dépenses |
Recettes |
Dépenses de sécurité routière |
Contribution au désendettement de l’État |
Solde reporté |
En millions d’euros |
10 471,9 |
6 455,7 |
2 972,6 |
1 043,4 |
En % des recettes |
100 |
61,7 |
28,4 |
10,0 |
Source : calculs commission des finances sur la base des rapports annuels de performances annexés aux lois de règlement du budget des années 2006 à 2017.
B. Le renforcement de la prévention et de lutte contre l’insécurité routière
1. État des lieux de l’insécurité routière en France
Il ressort du dernier rapport de l’Observatoire national interministériel de sécurité routière ([35]) que, malgré une baisse du nombre de personnes tuées en 2017 (3 684 décès au lieu de 3 738 en 2016), le nombre de blessés repart fortement à la hausse avec 76 840 personnes blessées, au lieu de 75 830 en 2016. L’essentiel de la mortalité routière se concentre sur des routes hors agg