AVANT PROPOS
L’incendie qui a dévasté la cathédrale Notre-Dame de Paris le 15 avril dernier a suscité une émotion sans précédent dans notre pays, mais également au‑delà de nos frontières, comme en témoignent les multiples « unes » consacrées à cet événement par les journaux étrangers et les manifestations de solidarité venues de tous les continents. Cette émotion s’est manifestée par un afflux exceptionnel de dons destinés à rebâtir la cathédrale, de la part d’entreprises, de grandes fortunes et de « simples » particuliers, mais aussi de collectivités territoriales ou encore d’États étrangers. Une telle mobilisation nationale et internationale illustre la place éminente de Notre-Dame de Paris dans notre patrimoine historique, spirituel, architectural et littéraire.
Édifiée entre 1163 et 1272, voilà plus de huit siècles, Notre-Dame de Paris est en premier lieu un centre religieux et un lieu de culte catholique, qui a fait du siège de l’évêché de Paris une capitale spirituelle française à partir du XIIIe siècle. Néanmoins, au-delà de cette dimension religieuse, la cathédrale a accueilli nombre d’événements à caractère national qui la lient de façon indissociable à notre histoire, qu’il s’agisse du mariage d’Henri de Navarre (futur Henri IV) et de Marguerite de Valois en 1572, du couronnement de Napoléon Ier en 1804, de la célébration d’un Te Deum lors de la libération de Paris le 26 août 1944, ou encore les funérailles des présidents de la République Charles de Gaulle, Georges Pompidou et François Mitterrand.
Chef d’œuvre de l’art gothique, Notre-Dame de Paris est le monument le plus visité d’Europe, avec plus de treize millions de visiteurs par an. Elle a été classée monument historique en 1862 et est inscrite au patrimoine mondial de l’Unesco depuis 1991, comme part intégrante des « rives de la Seine », à Paris, qui comprend également les ponts, les quais et le bord de la Seine dans la partie historique de son tracé – entre le pont de Sully et le pont d’Iéna –, ainsi que l’Île de la Cité et l’Île Saint-Louis.
● La cathédrale a bénéficié d’une vaste rénovation au XIXe siècle sous la conduite des architectes Eugène Viollet-le-Duc et Jean-Baptiste Antoine Lassus, au cours de laquelle la flèche, démontée au XVIIIe siècle de crainte qu’elle ne s’effondrât, fut rétablie. Si plusieurs opérations ont été conduites au cours des années 1990, portant notamment sur le grand orgue et le nettoyage de la façade occidentale, le programme de restauration engagé au printemps 2018 devait être de bien plus grande ampleur. Il visait en premier lieu à restaurer la flèche de 93 mètres de haut ainsi que la toiture en plomb, mais il devait aussi porter sur le chœur, les arcs-boutants de la nef, les vitraux ou encore la statuaire de la sacristie. Un échafaudage de 100 mètres de haut était en cours de construction autour de la flèche ; son édification devait être achevée en septembre 2019.
● Un violent incendie s’est déclaré à 18 heures 50 le lundi 15 avril dans la partie supérieure de la cathédrale et s’est rapidement propagé à l’ensemble de la toiture. Plus de 500 sapeurs-pompiers, armant environ 70 engins, sont intervenus sur place sept heures durant : ils sont parvenus à reprendre la maîtrise du sinistre vers 22 heures 30 et l’incendie a été considéré comme éteint à 2 heures du matin. Si l’action des pompiers a permis de sauvegarder la structure de l’édifice, en évitant l’effondrement du « bourdon », qui aurait emporté l’ensemble du beffroi sud et une partie de la façade, l’incendie a totalement détruit la charpente quasi millénaire de la cathédrale, une « forêt » de poutres de chêne de 110 mètres de long, 13 mètres de large et 10 mètres de haut, ainsi que la toiture. La flèche s’est effondrée un peu plus d’une heure après le déclenchement de l’incendie, perçant un trou béant dans la voûte. Les rosaces, mesurant jusqu’à 13 mètres de diamètre, ont en revanche résisté à l’incendie, même si elles devront faire l’objet d’une restauration, tandis que le grand orgue et les stalles du chœur ne semblent pas avoir trop souffert ; les reliques sacrées, telles la couronne d’épine, ainsi que de grands tableaux et des sculptures ont été rapidement mis à l’abri à la Mairie de Paris puis dans les réserves du Louvre. Les douze apôtres et quatre évangélistes qui ornaient le toit de Notre-Dame ont échappé de justesse à l’incendie, puisque ces statues de cuivre avaient été ôtées quelques jours avant l’incendie en vue d’être restaurées à proximité de Périgueux.
Au-delà de ce premier bilan, il est aujourd’hui trop tôt pour mesurer avec précision l’ampleur des dégâts causés par l’incendie, par les fortes températures
– jusqu’à 800 degrés – et les fumées qu’il a provoquées, et par les quantités d’eau déversées pour éteindre les flammes. Nul ne peut se prononcer pour l’heure avec certitude sur les conséquences du sinistre sur la structure de l’édifice, alors que la voûte s’est effondrée en trois endroits. Un état des lieux de ces désordres structurels et des travaux d’urgence ont été mis en œuvre, avec notamment l’étaiement du pignon nord du transept, des interventions de sécurisation et de consolidation ponctuelle, comme par exemple la pose de filets de sécurité sur les pignons et les rosaces. Le déblaiement des débris a débuté. Un bâchage temporaire a été réalisé pour protéger des intempéries les parties de l’édifice privées de couverture. Il a vocation à être remplacé par une structure de « parapluie » plus pérenne, qui permettra de réaliser les travaux de reconstruction. Il sera par ailleurs nécessaire de démonter l’échafaudage qui avait été dressé autour de la flèche, et dont les tubes d’acier ont résisté au feu.
Parallèlement, le soir même du sinistre, le parquet de Paris a ouvert une enquête préliminaire, confiée à la direction régionale de la police judiciaire, pour « destruction involontaire par incendie ».
● Le Président de la République s’est exprimé sur le parvis de la cathédrale dès le soir de l’incendie, puis le lendemain lors d’une allocution : à cette occasion, et après avoir salué l’engagement remarquable des sapeurs‑pompiers et de l’ensemble des personnels mobilisés sur place, il s’est engagé à ce que la cathédrale soit rebâtie dans son intégralité dans un délai de cinq années et il a annoncé le lancement d’une souscription nationale à cet effet. La rapporteure tient à souligner l’engagement remarquable des agents du ministère de la Culture, de la mairie de Paris, du diocèse et de la préfecture, mais également des sociétés de travaux lors du sinistre et dans les jours qui ont suivi.
Plusieurs mesures ont été annoncées à l’issue du Conseil des ministres du 17 avril, entièrement consacré à cet événement : le général Jean-Louis Georgelin, ancien chef d’état-major des armées, a été nommé représentant spécial du président et du Gouvernement pour la reconstruction de la cathédrale, étant chargé de « veiller à l’avancement des procédures et des travaux qui seront engagés ». M. Stanislas de Laboulaye a par ailleurs été chargé de la coordination du volet international de la reconstruction de la cathédrale, afin d’accompagner les grands donateurs étrangers, en assurant le lien entre l’État français et les organisations internationales telles que l’Unesco et en mobilisant les expertises européennes nécessaires.
Face à l’afflux de dons, la gestion de la souscription a été confiée à plusieurs établissements et fondations d’utilité publique habilités à collecter des dons : le Centre des monuments nationaux (CMN), la Fondation Notre-Dame, la Fondation du patrimoine et la Fondation de France. La définition d’un cadre pour la gestion de cette souscription vise à permettre à chacun de contribuer de façon transparente et sécurisée, et à garantir que la totalité des dons réalisés soit bien affectée à la reconstruction de Notre-Dame.
Sur le plan comptable, un décret du 16 avril 2019 () a créé les fonds de concours permettant de rattacher au budget de l’État les recettes provenant de ces dons.
Enfin, le Premier ministre a annoncé le 17 avril dernier qu’un concours international d’architecture serait organisé pour la reconstruction de la flèche de Notre-Dame, qui s’est effondrée lors de l’incendie.
● Afin de permettre dans les plus brefs délais la restauration de la cathédrale, le Gouvernement a déposé le 24 avril dernier le présent projet de loi, destiné à accompagner l’élan de mobilisation par un dispositif de collecte spécifique, dans le cadre d’une souscription placée sous l’autorité du Président de la République (articles 1er et 6).
Les fonds recueillis seront consacrés au financement de la restauration et de la conservation de la cathédrale et de son mobilier, ainsi qu’à la formation des professionnels des métiers d’art et du patrimoine nécessaires à la conduite des travaux (article 2). Quatre organismes sont chargés de collecter les dons (article 3) et la bonne utilisation des fonds ainsi recueillis sera contrôlée par un comité ad hoc, prévu par l’article 7.
L’article 4 permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de participer à la souscription, au-delà de leur périmètre de compétence territoriale, tandis que l’article 5 majore le taux de la réduction d’impôt dont bénéficient les particuliers pour les dons réalisés au titre de la reconstruction de Notre-Dame, pour une durée limitée.
Enfin, l’article 8 habilite le Gouvernement à créer par ordonnance un établissement public spécifique chargé de concevoir, réaliser et coordonner les travaux de restauration et de conservation de la cathédrale ; l’article 9 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes dispositions législatives permettant de faciliter la réalisation de ces travaux, en procédant le cas échéant à des adaptations ou dérogations aux règles d’urbanisme, de protection de l’environnement, de voirie, de commande publique ou de domanialité publique.
● Au-delà de l’extraordinaire mobilisation suscitée par la catastrophe et des premières mesures portées par le présent projet de loi, un tel événement soulève des questions de plus long terme, au premier rang desquelles la sécurité des travaux menés dans les bâtiments et monuments historiques. Si Notre-Dame de Paris avait, en près de 800 ans d’existence, échappé aux incendies jusqu’alors, la survenue de tels sinistres n’est malheureusement pas rare, comme en témoignent les exemples de la basilique Saint-Donatien à Nantes en 2015, de l’Hôtel de ville de La Rochelle, en 2013, ou encore de l’hôtel Lambert à Paris, en 2013 – sans remonter jusqu’à l’incendie de la cathédrale de Nantes, en 1972.
Les modalités de reconstruction de l’édifice constituent également un sujet de débat. Faut-il reconstruire la cathédrale de Notre-Dame à l’identique, de sa charpente de bois à sa flèche telle qu’issue de la restauration réalisée par M. Viollet-le-Duc ? Faut-il utiliser de nouvelles techniques de construction ? Faut‑il doter l’édifice d’une nouvelle flèche, constituant un « geste architectural contemporain », pour reprendre l’expression du Président de la République ? En tout état de cause, une reconstruction « à l’identique » de l’édifice est pratiquement impossible. L’utilisation de techniques modernes dans les travaux est même souhaitable.
Toutefois, il est évident que les donateurs veulent retrouver Notre-Dame. Il convient de rappeler que des textes définissent un cadre international pour la restauration des monuments et des sites, notamment la Charte de Venise de 1964, approuvée par le Congrès international des architectes et des techniciens des monuments historiques. Par ailleurs, et alors que la cathédrale est inscrite au patrimoine mondial de l’Unesco, cette organisation s’est exprimée pour rappeler que, selon sa doctrine, la valeur universelle du site doit être protégée et son intégrité et son authenticité respectées. Pour autant, ce respect ne signifie pas que l'ensemble de l'édifice doive rester figé : les textes de référence de l’Unesco reconnaissent le droit de chaque génération de participer à l’édification du patrimoine de l’humanité en « s’adaptant au processus naturel et historique de changement et de transformation », en particulier aux « nouvelles possibilités offertes par l’évolution des technologies ».
La définition d’un objectif ambitieux de cinq années pour l’achèvement de la restauration de l’édifice doit être saluée, en ce qu’elle est de nature à mobiliser et à valoriser les acteurs et les services compétents ; elle répond à la volonté de rétablir dans de brefs délais un monument emblématique, composante de notre identité et de notre histoire, au cœur de Paris. Néanmoins, le déroulement des travaux et leur calendrier dépendent largement des bonnes ou mauvaises surprises rencontrées lors de l’état des lieux actuellement en cours et de l’évolution générale de l’édifice. Ces mêmes raisons expliquent la difficulté à évaluer à ce stade, même de façon très approximative, le coût d’un chantier d’une telle ampleur.
Comme l’ont souligné plusieurs des personnes entendues par la rapporteure, il sera en tout cas nécessaire de veiller à ce que la conduite du chantier de reconstruction de la cathédrale mobilise de façon équilibrée les compétences et la main-d’œuvre disponibles dans les métiers d’art, afin de ne pas « assécher » d’autres chantiers patrimoniaux ni fragiliser des opérations en cours.
Une procédure particulière : la délégation d’articles
Saisie au fond, la commission des Affaires culturelles et de l’Éducation a délégué l’examen des articles 4 et 5 à la commission des Finances, de l’Économie générale et du Contrôle budgétaire, saisie pour avis. Cette méthode, qui permet de tenir compte de la nature transversale d’un texte et de respecter les compétences de chacune des commissions sans recourir à une commission spéciale, a déjà été utilisée à plusieurs reprises sous la présente législature et, pour ce qui concerne la commission des Affaires culturelles et de l’Éducation, pour la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l’information.
Ainsi, le présent rapport porte uniquement sur les articles 1 à 3 et 6 à 9 du présent projet de loi et renvoie, pour les deux articles délégués, aux commentaires publiés dans le rapport pour avis n° 1885 présenté par Mme Marie-Ange Magne au nom de la commission des Finances, déposé le 30 avril dernier.
principaux apports de la commission
Outre deux amendements rédactionnels, la commission a adopté six amendements :
– cinq d’entre eux, déposés par la rapporteure, inversent l’ordre des mots « conservation » et « restauration » aux articles 1er, 2, 3 et 8 et dans le titre du projet de loi, afin de marquer l’objectif prioritaire des travaux qui doivent s’engager sur la cathédrale Notre-Dame, à savoir éviter que l’édifice ne subisse pas de dégradations supplémentaires. La conservation constitue en effet un préalable indispensable aux travaux de restauration ;
– le dernier, portant article additionnel après l’article 5, et déposé par Mme Marie-Ange Magne, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, a reçu reçu un avis favorable de la rapporteure et prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport portant sur la part et le montant des dons et versements effectués dans le cadre de la souscription nationale ayant donné lieu à réduction d’impôt.
commentaires des articles
Article 1er
Ouverture d’une souscription nationale pour la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris
Adopté par la commission avec modification
L’article 1er dispose qu’une souscription nationale, placée sous l’autorité du Président de la République, est ouverte pour restaurer et conserver la cathédrale Notre-Dame de Paris.
Le Président de la République a annoncé le lancement d’une souscription dès le soir du sinistre, afin d’assurer le financement de la restauration et de la reconstruction de Notre-Dame de Paris.
Le présent commentaire porte sur les articles 1er, 2, 3 et 6, qui définissent tous quatre le principe et les modalités de cette souscription.
I. les dispositions du projet de loi
A. L’ouverture d’une souscription nationale
● Édifice historique d’exception, la cathédrale Notre-Dame de Paris est propriété de l’État – de même que 86 autres cathédrales, la basilique Saint-Nazaire de Carcassonne et l’église Saint-Julien de Tours, classées au titre des monuments historiques. C’est au ministère de la culture qu’il revient d’assurer le financement des travaux d’entretien, de réparation et de restauration, dans le cadre défini par la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l’État. Par ailleurs, en cas de sinistre, l’État est son propre assureur, ce qui signifie que c’est à lui de prendre en charge les conséquences financières d’un sinistre.
● L’objet de l’article 1er est d’inscrire dans la loi l’ouverture de la souscription engagée le 16 avril dernier, dès le lendemain de l’incendie, en la plaçant sous la haute autorité du Président de la République. Cette souscription est destinée à financer « la restauration et la conservation » de la cathédrale. Comme le rappelle l’étude d’impact du texte, l’ouverture de souscriptions par la loi est rare mais connaît quelques précédents () ; en l’espèce, elle vise à conférer une dimension solennelle à la collecte des fonds destinés à rebâtir Notre-Dame de Paris.
L’article 6 dispose que la clôture de la souscription sera prononcée par la voie d’un décret ; cette clôture ne coïnciderait donc pas nécessairement avec la date de fin de la majoration du taux de réduction d’impôt au titre des dons réalisés dans le cadre de la souscription par les particuliers, laquelle est fixée par l’article 5 au 31 décembre 2019.
● Un afflux sans précédent de dons et de promesses de dons a été observé dès le 16 avril, représentant de l’ordre d’un milliard d’euros, selon les informations communiquées dans la presse. Plusieurs entreprises et grandes fortunes ont annoncé leur intention de réaliser des dons substantiels, par exemple 200 millions d’euros de la part de la famille Arnault (LVMH) et de la famille Bettencourt-Meyers (L’Oréal), 100 millions d’euros pour la famille Pinault (Kering) et pour le groupe pétrolier Total, 20 millions d’euros pour le groupe JC Decaux... S’y ajoutent les dons de la part de particuliers français ou étrangers, de nombreuses collectivités locales, ou encore de soutiens étrangers, avec par exemple un don d’un million d’euros du gouvernement de Serbie. Parmi d’autres initiatives, plus symboliques, peut être mentionnée celle de l’éditeur Folio, qui s’est engagé à reverser l’intégralité des bénéfices des ventes de l’ouvrage Notre‑Dame de Paris de Victor Hugo, édité en Folio classique – actuellement en rupture de stock dans de nombreuses librairies.
Cet élan de solidarité national et international illustre à quel point l’incendie de Notre-Dame trouve un écho allant bien au-delà de la communauté catholique.
● Les dons effectués par des personnes physiques et morales au profit de la restauration de la cathédrale ouvrent droit au bénéfice de réductions d’impôt prévues par les articles 200 (pour les particuliers) et 238 bis (pour les entreprises) du code général des impôts, puisqu’ils sont versés à des « œuvres ou organismes d’intérêt général ayant un caractère […] culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique ». Certaines entreprises ont toutefois annoncé qu’elles renonceraient au bénéfice de cet avantage fiscal, qui conduit à faire peser pour partie sur l’État le financement de la souscription – à hauteur de 60 % du montant du don d’une entreprise, sachant que l’avantage fiscal ne s’applique que dans la limite d’un plafond fixé à 0,5 % du chiffre d’affaires ().
L’article 5 du présent texte prévoit de majorer le taux de la réduction d’impôt dont bénéficient les particuliers pour les dons effectués en vue de restaurer la cathédrale entre le 16 avril et le 31 décembre 2019, en portant ce taux de 66 % à 75 %. Le taux majoré s’appliquerait aux versements dans la limite d’un plafond de 1 000 euros ; pour les sommes versées au-delà de ce seuil, le taux de droit commun de 66 % trouverait à s’appliquer. Il convient par ailleurs de rappeler que la réduction d’impôt au titre des dons à des organismes d’intérêt général n’est pas prise en compte pour le calcul du plafonnement général des niches fiscales prévu par l’article 200-0 A du code général des impôts. Par ailleurs, l’article 5 précité dispose que les dons réalisés pour la restauration de Notre-Dame ne seront pas pris en compte pour l’application du plafond propre à la réduction d’impôt prévue par l’article 200 du même code, soit 20 % du revenu imposable du contribuable.
L’article 4 du présent texte autorise par ailleurs les collectivités territoriales et leurs groupements à opérer des versements au profit de la souscription, en clarifiant le cadre juridique de tels dons.
Les dispositions de ces articles 4 et 5 font l’objet de commentaires détaillés dans le rapport pour avis de la commission des Finances, à laquelle leur examen a été délégué.
B. La destination des fonds recueillis dans le cadre de la souscription
L’article 2 définit l’objet de la souscription nationale prévue par l’article 1er, en disposant que les fonds sont destinés au financement des travaux de restauration et de conservation de la cathédrale et de son mobilier dont l’État est propriétaire, ainsi qu’au financement de la formation de professionnels disposant de compétences particulières requises pour ces travaux.
● Comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, s’agissant d’un édifice classé au titre des monuments historiques, les termes de « restauration » et « conservation » de la cathédrale renvoient à ceux employés par le code du patrimoine dans ses dispositions relatives aux monuments historiques.
L’étude d’impact précise quant à elle que les travaux de restauration visés s’entendent plus précisément au sens des dispositions de l’article L. 621-9, ce qui inclurait le cas échéant des travaux de « modification » ; selon ce document, il est ainsi admis que, s’agissant de la restauration d’un monument historique, les travaux puissent inclure des modifications – s’écartant ainsi d’une restauration « à l’identique » –, dès lors que celles-ci ne méconnaissent pas les contraintes architecturales et historiques résultant de la protection du monument. L’étude d’impact évoque l’exemple de la restauration de la charpente de bois du Parlement de Bretagne, ravagée par un incendie en 1994, qui a été remplacée par une charpente métallique. Autre exemple, après un incendie survenu en 1914 suite à une attaque allemande, la cathédrale de Reims avait été reconstruite avec une charpente en béton.
● Les dons collectés doivent également permettre de financer la restauration et la conservation du mobilier de la cathédrale dont l’État est propriétaire. Comme le précise l’étude d’impact, ce mobilier comprend des « immeubles par destination » – c’est-à-dire des biens meubles rattachés à l’immeuble, qui ne peuvent donc être déplacés –, tels que les orgues et les sculptures, et des meubles au sens strict, tels que les tableaux et les statues.
Sur plus de 2 000 œuvres inventoriées, 80 % sont la propriété de l’État. En effet, les objets mobiliers présents dans la cathédrale avant 1905 appartiennent à l’État ; ceux qui sont postérieurs à cette date appartiennent pour l’essentiel au diocèse de Paris. Les principaux désordres ou risques identifiés pour l’heure, tels que des déformations de toiles ou la salissure de stalles ou de sculptures, concernent d’ailleurs des objets appartenant à l’État. Les grandes peintures de Notre-Dame ont par exemple été endommagées par les fumées de l’incendie ; elles ont été transportées dans les réserves du Louvre, où elles seront déshumidifiées et restaurées. Toutefois, l’autel de Notre-Dame, qui a été installé en 1988 et est propriété de l’Église, a également été altéré lors du sinistre, ce qui pose la question du financement de sa restauration.
● Enfin, les fonds recueillis dans le cadre de la souscription sont destinés à la formation de professionnels dont les compétences sont requises pour la mise en œuvre de ce chantier de très grande ampleur. Celui-ci va mobiliser des corps de métiers très spécialisés pendant plusieurs années, tels que des tailleurs de pierre, des charpentiers, des couvreurs, des ébénistes et menuisiers, des vitraillistes, des facteurs d’orgue, des maçons, des sculpteurs… Le secrétaire général des Compagnons du devoir, M. Jean-Claude Bellanger, a évalué les besoins à environ 550 emplois, dont 200 couvreurs, 150 charpentiers, 100 maçons et 100 tailleurs de pierre. L’ampleur des besoins, en main-d’œuvre mais aussi en formation, est néanmoins difficile à évaluer avec précision à ce stade.
Pour relever ce défi, un plan de formation intitulé « Chantiers de France » pour la reconstruction de la cathédrale a été lancé par la ministre du travail, le ministre de l’éducation nationale et le ministre de la culture le 18 avril dernier. Ce plan vise à mobiliser les professionnels des métiers d’art, les centres de formation des apprentis ainsi que les lycées professionnels sur l’ensemble du territoire, dans la perspective de la reconstruction de Notre-Dame de Paris.
La reconstruction de la cathédrale constitue en quelque sorte le « chantier du siècle », pour reprendre une expression entendue en audition, et représente une occasion unique de faire évoluer l’image des métiers concernés et de développer leur attractivité. Lors de leur audition, les Compagnons du devoir, le Groupement des entreprises de restauration des monuments historiques ainsi que la Chambre des métiers et de l’artisanat ont en effet tous souligné les difficultés rencontrées pour amener les jeunes à s’engager dans ces métiers liés aux travaux de restauration.
À cet égard, la rapporteure estime qu’il serait utile de compléter le dispositif en matière de formation lancé par le Gouvernement par une campagne ambitieuse de promotion des métiers d’art et de la restauration des monuments historiques. Elle souhaite également se faire l’écho d’une proposition formulée lors des auditions qu’elle a menées, à savoir l’installation d’une « rue des métiers », par exemple le long de la Seine, afin de permettre aux visiteurs d’observer et de découvrir le travail des artisans qui participeront au chantier de restauration. Cette installation devrait bien sûr se dérouler dans la mesure où elle n’apporte aucune perturbation au chantier.
C. Les modalités de collecte des dons
● L’article 3 définit les modalités et le cadre de la souscription, en désignant différents organismes chargés de conduire la collecte : les dons doivent être effectués, à compter du 16 avril 2019, auprès du Centre des monuments nationaux (CMN) et de trois fondations d’utilité publique, à savoir la Fondation de France, la Fondation du patrimoine et la Fondation Notre-Dame, par des personnes physiques ou morales, dont la résidence ou le siège peuvent se trouver en France comme à l’étranger ; les dons peuvent également être réalisés auprès du Trésor public, même si ce mode de collecte devrait s’avérer marginal.
Le Gouvernement a mis en place un portail afin de faciliter le recueil des fonds, intitulé www.rebatirnotredame.gouv.fr, qui fédère le CMN et les trois fondations et propose un lien vers le portail de dons de chacun d’entre eux.
● Établissement public à caractère administratif rattaché au ministère de la culture, le CMN a pour missions d’entretenir, de conserver et de restaurer les monuments nationaux, ainsi que leurs collections, dont il a la garde, d’en favoriser la connaissance, de les présenter au public et d’en développer la fréquentation ().
Créée en 1969 par le général de Gaulle, la Fondation de France a vocation à mobiliser la générosité du public au service de l’intérêt général ; en 2018, elle comptait 857 fonds et fondations abrités, tandis que 187 millions d’euros ont été consacrés à la mise en œuvre et au suivi de projets dans cinq domaines d’intervention, parmi lesquels la promotion de la culture et de la création ().
Personne morale de droit privé à but non lucratif, la Fondation du patrimoine a quant à elle été créée en 1996 : elle a pour but de « promouvoir la connaissance, la conservation et la mise en valeur du patrimoine national » ; elle « contribue à la sauvegarde des monuments, édifices, ensembles mobiliers ou éléments remarquables des espaces naturels ou paysagers menacés de dégradation, de disparition ou de dispersion » (). Au travers de labels, de la souscription publique et du mécénat d’entreprise, elle accompagne les particuliers, les collectivités et les associations dans des projets de restauration.
Enfin, la Fondation Notre-Dame est une association caritative catholique créée en 1992. Fondation d’utilité publique, elle initie et soutient des projets dans différents domaines, notamment l’éducation et l’art. Depuis 2008, elle dispose d’un statut de fondation abritante, pour accueillir des fondations collectrices, parmi lesquelles la Fondation Avenir du patrimoine à Paris, ainsi que des fondations privées. La Fondation Notre-Dame collecte environ 21 millions d’euros par an et soutient 500 projets chaque année.
La désignation de ces quatre organismes et fondations pour mettre en œuvre la souscription s’explique par le fait que ce sont les seules structures à but non lucratif assurant des missions de protection du patrimoine, qui ont les capacités, par leur taille, de gérer les montants des dons attendus en appliquant des frais de gestion nuls ou très réduits. Le dispositif proposé permet de mobiliser les moyens nécessaires à une collecte rapide des dons tout en concourant à sa sécurisation : la désignation d’un nombre limité d’organismes est une garantie pour les donateurs, alors que la multiplication de collectes et de cagnottes lancées à partir du 15 avril faisait peser un risque de dispersion et de désorganisation des dons, voire de détournement. La Fondation du patrimoine a d’ailleurs mis en garde dans un communiqué contre de multiples escroqueries aux dons signalées en France et à l’étranger.
● Les fonds recueillis auprès de ces organismes et du Trésor public ont vocation à être portés au budget général de l’État par le biais de fonds de concours, qui ont été créés par le décret précité du 16 avril 2019. Deux fonds distincts sont instaurés, selon que les dons sont versés par des personnes résidant ou dont le siège social se situe en France, ou bien à l’étranger. Les modalités de versement des fonds recueillis par les fondations ne sont pas encore définies avec précision à ce stade ; elles ont probablement vocation à donner lieu à la conclusion de conventions entre ces fondations et l’État. Ces conventions pourraient également définir et formaliser la mission confiée par l’État aux fondations dans le cadre de la souscription.
Les fonds collectés pourraient, le cas échéant, être reversés à un établissement public mis en place spécifiquement pour assurer la conception, la réalisation et la coordination des travaux de restauration et de conservation de Notre-Dame, et dont la création résulterait des dispositions d’une ordonnance, prévue par l’article 8 du présent projet de loi (voir infra).
● Au 26 avril, les montants collectés pour le financement de la restauration de l’édifice ont donné lieu au recensement suivant :
– pour la Fondation du Patrimoine, l’on décomptait 22,3 millions d’euros de dons réalisés par 220 000 particuliers () – soit un don moyen de l’ordre de 100 euros () – tandis que les dons que les entreprises se sont engagées officiellement à effectuer représentent 160 millions d’euros (sans que les fonds n’aient encore nécessairement été versés) () ;
– pour la Fondation Notre-Dame, environ 33 000 particuliers ont versé 3,6 millions d’euros, soit un don moyen de 110 euros ; en prenant en compte les donateurs américains, par l’intermédiaire de Friends of Notre-Dame de Paris, les dons réalisés par des pays étrangers comme la Serbie ou le Maroc, ainsi que les promesses des entreprises et des grands donateurs, la Fondation fait état de dons et de promesses officielles oscillant entre 215 à 280 millions d’euros ;
– la Fondation de France a reçu 50 000 dons, dont les trois quarts proviennent d’entreprises, pour un montant total de 25 millions d’euros ;
Enfin, le Centre des monuments nationaux a récolté trois millions d’euros, provenant en majorité de particuliers, mais aussi de petites entreprises.
Au total, les dons effectivement collectés ou ayant fait l’objet d’engagements circonstanciés s’élevaient au 26 avril dernier à 425 millions d’euros. Cette somme s’avère assez éloignée du montant évoqué d’un milliard d’euros calculé à partir des annonces des grandes fortunes et des entreprises, pour une large part. Cela ne signifie pas que celles-ci n’honoreront pas leurs promesses mais, comme l’ont souligné les directeurs des Fondations entendus par la rapporteure, ces gros donateurs formuleront probablement des demandes particulières dans le suivi des travaux qu’elles contribueront à financer et pourraient procéder à des versements de fonds échelonnés dans le temps, en fonction des besoins du chantier par exemple.
II. La position de la rapporteure
La rapporteure tient tout d’abord à féliciter l’ensemble des acteurs qui ont participé au sauvetage de la cathédrale et des œuvres qu’elle abrite, au premier rang desquels les sapeurs-pompiers, ainsi que les services de la préfecture de police, de la Ville de Paris, des monuments historiques et du diocèse.
Elle se félicite de la mise en œuvre de la souscription dans un cadre organisé et sécurisé, faisant appel à des acteurs de référence dont l’expérience et la compétence sont gages de réussite de la collecte.
La rapporteure tient à souligner l’importance de respecter l’intention des donateurs, quel que soit le montant du don, et alors même que les versements effectués dans le cadre de la souscription ont pour spécificité d’être fréquemment associés à l’expression d’une volonté, comme l’ont indiqué les directeurs des trois fondations désignées comme collectrices. Cela pose la question du recensement des dons pour garder une trace des intentions des donateurs. Le sujet du remboursement de certains dons si leur utilisation ne s’avérait pas conforme à l’intention du donateur a été évoqué – par exemple, le cas d’une personne qui verserait 100 euros pour la reconstruction à l’identique de la flèche, s’il était finalement décidé de ne pas la rétablir. Un tel remboursement soulèverait des questions juridiques, s’agissant de l’émission du reçu fiscal, et des questions pratiques, compte tenu du très grand nombre de donateurs et de la charge administrative que cela occasionnerait pour les organismes collecteurs.
La notion de respect de l’intention des donateurs, s’agissant des plus « gros » d’entre eux – grandes entreprises comme grandes fortunes –, doit faire l’objet d’un examen particulier. Même si les sommes susceptibles d’être versées sont considérables, le respect des volontés exprimées ne saurait se transformer en un droit de regard sur les choix de restauration qui seront effectués ; compte tenu du contexte de ce sinistre et du caractère symbolique de l’édifice, le bénéfice de contreparties matérielles, dans le cadre du mécénat, pose lui aussi question.
Plus largement, la rapporteure relève qu’il est indispensable d’assurer la bonne information des donateurs sur l’usage qui sera fait des sommes collectées et la transparence des processus décisionnels pour la mise en œuvre des opérations de restauration.
III. la position de la commission
La commission a adopté un amendement de la rapporteure inversant l’ordre des mots « conservation » et « restauration » afin de marquer l’objectif prioritaire des travaux qui doivent s’engager sur la cathédrale Notre-Dame, à savoir éviter que l’édifice ne subisse pas de dégradations supplémentaires. La conservation constitue en effet un préalable indispensable aux travaux de restauration.
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Article 2
Financement des travaux de restauration et de formation de professionnels par les fonds recueillis au titre de la souscription
Adopté par la commission avec modification
L’article 2 dispose que les fonds recueillis au titre de la souscription nationale sont destinés à financer les travaux de restauration et de conservation de la cathédrale Notre‑Dame de Paris, ainsi que la formation des professionnels dont les compétences sont requises pour ces travaux.
Les dispositions de cet article sont commentées sous l’article 1er.
La commission a adopté un amendement de la rapporteure inversant l’ordre des mots « conservation » et « restauration » afin de marquer l’objectif prioritaire des travaux qui doivent s’engager sur la cathédrale Notre-Dame, à savoir éviter que l’édifice ne subisse pas de dégradations supplémentaires. La conservation constitue en effet un préalable indispensable aux travaux de restauration.
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Article 3
Modalités de collecte des fonds recueillis dans le cadre de la souscription
Adopté par la commission avec modification
L’article 3 prévoit que les dons effectués auprès du Trésor public, du Centre des monuments nationaux et de trois fondations reconnues d’utilité publique (Fondation de France, Fondation du patrimoine et Fondation Notre-Dame) sont reversés à l’Etat ou à l’établissement public créé par l’ordonnance prévue par l’article 8, pour les travaux de restauration et de conservation de la cathédrale.
Les dispositions de cet article sont commentées sous l’article 1er.
La commission a adopté un amendement de la rapporteure inversant l’ordre des mots « conservation » et « restauration » afin de marquer l’objectif prioritaire des travaux qui doivent s’engager sur la cathédrale Notre-Dame, à savoir éviter que l’édifice ne subisse pas de dégradations supplémentaires. La conservation constitue en effet un préalable indispensable aux travaux de restauration.
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Article 4
Possibilité pour les collectivités territoriales de participer à la souscription
Adopté par la commission sans modification
L’article 4 autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à opérer des versements au profit de la souscription en faveur de la restauration de la cathédrale.
Cet article a été délégué à la commission des Finances, de l’Économie générale et du Contrôle budgétaire, saisie pour avis (voir l’avis n°1885) ().
La commission a adopté cet article sans modification.
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Article 5
Majoration exceptionnelle du taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons des particuliers dans le cadre de la souscription nationale
Adopté par la commission avec modifications
L’article 5 prévoit que le taux de la réduction d’impôt sur le revenu au titre des dons pour les particuliers est porté de 66 % à 75 %, pour les dons effectués au profit de la restauration de la cathédrale Notre-Dame, dans la limite d’un montant de 1 000 euros, pour les versements effectués entre le 16 avril et le 31 décembre 2019.
Cet article a été délégué à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, saisie pour avis (voir l’avis n°1885) ().
La commission a adopté deux amendements rédactionnels de Mme Marie‑Ange Magne, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, de l’Économie générale et du Contrôle budgétaire.
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Article 5 bis (nouveau)
Demande d’un rapport sur la part et le montant des dons et versements ayant donné lieu à réduction d’impôt
Introduit par la commission
L’article 5 bis prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport portant sur la part et le montant des dons et versements effectués dans le cadre de la souscription nationale ayant donné lieu à réduction d’impôt.
Cet article résulte de l’adoption d’un amendement de Mme Marie‑Ange Magne, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, de l’Économie générale et du Contrôle budgétaire, ayant reçu un avis favorable de la rapporteure.
Il prévoit la remise, par le Gouvernement, avant le 30 septembre 2020, d’un rapport au Parlement étudiant, pour les personnes physiques et les personnes morales, la part et le montant des dons et versements effectués au titre de la souscription nationale ayant donné lieu aux réductions d’impôt mentionnées aux articles 200 et 238 bis du code général des impôts. Ce rapport doit préciser le montant des dons et versements ayant bénéficié du taux de réduction d’impôt prévu à l’article 5 du projet de loi, ainsi que le montant des dons des personnes physiques excédant la limite de 1 000 € prévue au même article.
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Article 6
Modalités de clôture de la souscription
Adopté par la commission sans modification
L’article 6 dispose que la clôture de la souscription national est prononcée par décret.
Les dispositions de cet article sont commentées sous l’article 1er.
La commission a adopté cet article sans modification.
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Article 7
Modalités de contrôle des fonds recueillis dans le cadre de la souscription nationale
Adopté par la commission sans modification
L’article 7 dispose que l’État ou l’établissement public désigné pour mener à bien les travaux de restauration rend compte de la gestion des fonds recueillis à un comité réunissant le Premier président de la Cour des comptes et les présidents des commissions chargées des finances et de la culture des deux assemblées.
I. les dispositions du projet de loi
Le présent article dispose que, sans préjudice des contrôles de la Cour des comptes, un comité ad hoc est mis en place pour veiller au bon emploi des fonds qui ont été recueillis dans le cadre de la souscription : l’État ou l’établissement public qui a vocation à être créé (voir infra) devra rendre compte à ce comité, qui réunit le Premier président de la Cour des comptes ainsi que les présidents des commissions chargées des finances et de la culture de l’Assemblée nationale et du Sénat. Cette disposition a vocation à garantir la plus grande transparence possible sur l’utilisation des fonds reçus dans le cadre de la souscription nationale.
Elle vient s’ajouter aux règles existantes en matière de contrôle des fonds gérés par l’État et ses établissements publics, notamment celles fixées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances () s’agissant du contrôle exercé par le Parlement, par le décret du 7 novembre 2012 () s’agissant du contrôle réalisé au sein du ministère chargé du budget et par le code des juridictions financières, s’agissant du contrôle exercé par la Cour des Comptes. Outre le contrôle général portant sur les services de l’État et les autres personnes morales de droit public en application de l’article L. 111-3 du code précité, la Cour des comptes exerce son contrôle sur les organismes faisant un appel public à la générosité, « afin de vérifier la conformité des dépenses engagées par ces organismes aux objectifs poursuivis par un appel public à la générosité ».
La Cour des comptes a d’ailleurs annoncé le mercredi 24 avril qu’elle ajouterait à son programme de travail, à compter de 2019, le contrôle des services de l’État et des organismes impliqués dans la collecte et la gestion des fonds recueillis pour la reconstruction de Notre-Dame, notamment le CMN et les trois fondations engagées dans la collecte des dons. Ce contrôle durera jusqu’à la fin des opérations de reconstruction et donnera lieu à la publication d’un rapport annuel.
De plus, afin de garantir la transparence du bon emploi des fonds, la rapporteure estime qu’il serait utile de prévoir qu’un rapport soit régulièrement publié concernant les montants recueillis et leur affectation.
II. la position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
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Article 8
Habilitation du Gouvernement à créer un établissement public de l’État chargé de réaliser les travaux de restauration de la cathédrale
Adopté par la commission avec modification
L’article 8 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de six mois, les dispositions législatives nécessaires pour créer un établissement public de l’Etat chargé de concevoir, de réaliser et de coordonner les travaux de restauration et de conservation de la cathédrale.
I. les dispositions du projet de loi
● La conduite de travaux de restauration de bâtiments appartenant à l’État peut s’effectuer sous la maîtrise d’ouvrage de celui-ci, et donc en pratique de la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC). Les travaux d’urgence réalisés dans la cathédrale depuis l’incendie sont mis en œuvre selon ces modalités – la maîtrise d’œuvre étant assurée par l’architecte en chef des monuments historiques de la cathédrale.
Il est toutefois possible de confier la maîtrise d’ouvrage d’un tel chantier à un établissement public, personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière pour remplir une mission d’intérêt général, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend. D’ores et déjà, deux établissements publics nationaux à caractère administratif, tous deux rattachés au ministère de la culture, ont pour mission d’assurer ou de contribuer à la maîtrise d’ouvrage des travaux de restauration et de conservation de monuments historiques et du patrimoine immobilier de la culture. Il s’agit du CMN, héritier de la Caisse nationale des monuments historiques et préhistoriques créée en 1914, et de l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), institué en 1998. Ces deux établissements seraient ainsi susceptibles d’assurer la maîtrise d’ouvrage déléguée du chantier de reconstruction.
● Néanmoins, le Gouvernement propose dans le cadre de l’article 8 de confier la conception, la réalisation et la coordination des travaux de restauration à un nouvel établissement public, créé par ordonnance. Cette option répond à la volonté de faire participer certaines catégories de personnes, et notamment la Ville de Paris et le diocèse de Paris, à la gouvernance de l’établissement – ce que ne permettent pas le CMN et l’OPPIC –, et de refléter ainsi la diversité des acteurs ayant vocation à prendre part à ce vaste chantier.
L’on peut se poser la question de la nécessité de recourir à la loi pour créer un tel établissement. L’article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant « la création de catégories d’établissements publics », ce qui implique d’en définir les règles constitutives. Il appartient en revanche au pouvoir règlementaire de créer un établissement public relevant d’une catégorie existante, sauf s’il est prévu de s’écarter des règles constitutives des établissements publics relevant de la même catégorie. Le Conseil constitutionnel considère, selon une formule inchangée depuis 1979 (), que relèvent d’une même catégorie les établissements dont l’activité s’exerce territorialement sous une même tutelle administrative et dont la spécialité est analogue. D’autre part, le Conseil considère que, parmi les règles constitutives, figurent la détermination et le rôle des organes de direction et d’administration, les conditions de leur élection ou désignation et la détermination des catégories de personnes qui y sont représentées (). Au regard de cette jurisprudence, l’intervention du législateur pour créer l’établissement public prévu par l’article 8 apparaît justifiée, en ce que ses règles d’administration et de gestion s’écartent des règles constitutives des établissements publics relevant de la même catégorie, puisqu’il est prévu d’associer la Ville de Paris et le diocèse de Paris, notamment dans le cadre du conseil d’administration.
L’article 8 dispose par ailleurs que l’ordonnance peut prévoir que les dirigeants de l’établissement ne sont pas soumis aux règles de limite d’âge applicables à la fonction publique de l’État. Comme le souligne le Conseil d’État dans son avis, cette précision n’est pas nécessaire, alors même que l’article 7 de la loi du 13 septembre 1984 () permet d’ores et déjà aux textes règlementaires qui doivent régir l’établissement à créer de s’écarter de ces règles.
L’ordonnance devra être publiée dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi et un projet de loi de ratification devra être déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance. Ces délais ramassés expriment la volonté du Gouvernement de rendre le futur établissement public rapidement opérationnel.
II. la position de la rapporteure
La rapporteure salue la création d’un établissement public spécifiquement chargé de mener à bien les travaux de restauration et de conservation de la cathédrale, compte tenu du caractère exceptionnel du chantier et de la nécessité de mettre autour de la table tous les acteurs concernés. L’établissement public a vocation à mobiliser et associer fortement les différents services et personnels compétents du ministère de la culture, dont l’expertise est indispensable pour mener à bien un tel projet. Il pourrait d’ailleurs être envisagé de mettre en place un conseil scientifique au sein de l’établissement.
III. la position de la commission
La commission a adopté un amendement de la rapporteure inversant l’ordre des mots « conservation » et « restauration » afin de marquer l’objectif prioritaire des travaux qui doivent s’engager sur la cathédrale Notre-Dame, à savoir éviter que l’édifice ne subisse pas de dégradations supplémentaires. La conservation constitue en effet un préalable indispensable aux travaux de restauration.
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Article 9
Habilitation du Gouvernement à prendre des mesures facilitant la réalisation de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris
Adopté par la commission sans modification
L’article 9 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les dispositions législatives nécessaires pour faciliter les travaux de restauration, en adaptant les règles applicables à ces travaux et en prévoyant des dérogations aux règles d’urbanisme, d’environnement, de construction et de préservation du patrimoine, ainsi que de commande publique.
I. les dispositions du projet de loi
● Le présent article autorise le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnances, les dispositions législatives qui permettraient :
– de faciliter la réalisation des travaux de restauration de Notre-Dame de Paris, dans les meilleurs délais et dans des conditions de sécurité satisfaisantes ;
– d’adapter aux caractéristiques de cette opération les règles applicables à ces travaux, mais aussi aux opérations connexes, parmi lesquelles la réalisation des aménagements et installations utiles aux travaux de restauration ou à l’accueil du public, ainsi que les travaux et transports permettant l’approvisionnement du chantier et l’évacuation et le traitement de ses déchets.
Pour ce faire, les ordonnances pourraient prévoir des adaptations ou des dérogations :
– aux règles en matière d’urbanisme, d’environnement, de construction et de préservation du patrimoine, notamment en ce qui concerne la délivrance des autorisations de travaux et de construction et l’archéologie préventive ;
– aux règles de commande publique, de domanialité publique, de voirie et de transport.
Le Gouvernement dispose d’un délai considérable, fixé à deux ans, pour prendre ces ordonnances. Un projet de loi de ratification devra être déposé au Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
● Le champ de l’habilitation s’avère particulièrement large et concerne un grand nombre de domaines différents, offrant ainsi une grande latitude au Gouvernement. Ces dispositions ont été présentées par plusieurs personnes auditionnées comme une condition nécessaire pour atteindre l’objectif d’achèvement du chantier en cinq années. Pour autant, il importera de veiller, lors de la préparation de chaque ordonnance puis lors de sa ratification, à ce que les adaptations et dérogations soient strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis, et à ce que les règles européennes, par exemple en matière de commande publique, soient pleinement respectées.
La possibilité de prendre des dispositions dérogatoires, notamment en matière d’urbanisme, fait écho aux dispositifs figurant dans la loi du 26 mars 2018 sur l’organisation des Jeux olympiques de 2024 (), ainsi que dans l’ordonnance du 23 janvier 2019 () pour la réalisation de travaux en urgence requis par le rétablissement des contrôles à la frontière du Royaume-Uni, dans le cadre du Brexit ; ces textes prévoient tous deux des régimes dérogatoires devant permettre de répondre à des situations exceptionnelles.
Selon les informations recueillies par la rapporteure, la possibilité d’adapter ou de déroger aux règles en matière d’archéologie préventive vise à raccourcir la procédure de choix de l’opérateur retenu par l’aménageur, avec pour objectif de désigner l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), qui serait donc chargé de réaliser les fouilles, si cela s’avérait nécessaire.
II. la position de la rapporteure
La rapporteure estime que le caractère exceptionnel de ce chantier, en raison de sa taille et de son importance patrimoniale et historique, justifie que la possibilité de prévoir des dérogations soit ménagée, sans que cela diminue en rien la nécessité de réaliser une restauration exemplaire, dans les règles de l’art. Le ministre de la Culture a d’ailleurs affirmé avec clarté qu’il ne s’agit nullement de « déroger aux principes de la protection du patrimoine » ([19]). Il conviendra toutefois d’expliciter les cas de dérogations envisagés car de nombreuses craintes ont été exprimées à ce sujet lors des auditions.
III. la position de la commission
La commission a adopté cet article sans modification.
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Titre du projet de loi
La commission a adopté un amendement de la rapporteure pour inverser, comme dans l’ensemble du texte, l’ordre des mots « conservation » et « restauration », afin de marquer l’objectif prioritaire des travaux qui doivent s’engager sur la cathédrale Notre-Dame.
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