1919

 

477

ASSEMBLÉE NATIONALE

 

SÉNAT

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

SESSION ORDINAIRE 2018 - 2019

Enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale

 

Enregistré à la présidence du Sénat

le 2 mai 2019

 

le 2 mai 2019

 

 

 

 

RAPPORT

 

au nom de

 

L’OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION

DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

 

 

sur

 

 

ÉVALUATION DES RISQUES SANITAIRES ET ENVIRONNEMENTAUX
PAR LES AGENCES : TROUVER LE CHEMIN DE LA CONFIANCE

 

 

 

 

par

 

M. Philippe BOLO, Mme Anne GENETET, députés,
MM. Pierre MÉDEVIELLE et Pierre OUZOULIAS, sénateurs

 

 

 

 

 

 

Déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale

par M. Cédric VILLANI,

Premier vice-président de l'Office

 

 

Déposé sur le Bureau du Sénat

par M. Gérard LONGUET

Président de l’Office

 

 

 


- 1 -


 

 

 

 

Composition de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques
et technologiques

 

 

 

 

Président

M. Gérard LONGUET, sénateur

 

Premier vice-président

M. Cédric VILLANI, député

 

 

Vice-présidents

M. Didier BAICHÈRE, député..... M. Roland COURTEAU, sénateur

M. Patrick HETZEL, député...... M. Pierre MÉDEVIELLE, sénateur

Mme Huguette TIEGNA, députée... Mme Catherine PROCACCIA, sénateur

 

 

 

 

 

DÉputés

 

 

SÉnateurs

M. Julien AUBERT

M. Didier BAICHÈRE

M. Philippe BOLO

M. Christophe BOUILLON

Mme Émilie CARIOU

M. Claude de GANAY

M. Jean-François ELIAOU

Mme Valéria FAURE-MUNTIAN

M. Jean-Luc FUGIT

M. Thomas GASSILLOUD

Mme Anne GENETET

M. Pierre HENRIET

M. Antoine HERTH

M. Patrick HETZEL

M. Jean-Paul LECOQ

M. Loïc PRUD’HOMME

Mme Huguette TIEGNA

M. Cédric VILLANI

 M. Michel AMIEL

 M. Jérôme BIGNON

 M. Roland COURTEAU

 Mme Laure DARCOS

 Mme Annie DELMONT-KOROPOULIS

 Mme Véronique GUILLOTIN

 M. Jean-Marie JANSSENS

 M. Bernard JOMIER

 Mme Florence LASSARADE

 M. Ronan LE GLEUT

 M. Gérard LONGUET

 M. Rachel MAZUIR

 M. Pierre MÉDEVIELLE 

 M. Pierre OUZOULIAS

 M. Stéphane PIEDNOIR

 Mme Angèle PRÉVILLE

 Mme Catherine PROCACCIA

 M. Bruno SIDO


SOMMAIRE

Pages

Avant-propos

I. L’évaluation des risques sanitaires et environnementaux s’inscrit dans un cadre institutionnel de plus en plus structuré

A. Une exigence accrue d’évaluation des risques

1. Risques, dangers, dommages : une indispensable rigueur pour distinguer les différentes notions

a) L’évaluation des risques sanitaires et environnementaux : une pratique récente

b) Le principe de base de l’évaluation : distinguer le danger du risque

c) La construction d’un référentiel conceptuel pour l’analyse des risques

2. Une confiance dans les expertises remise en cause par les scandales sanitaires

a) Des crises qui font peser le soupçon d’une sous-évaluation des risques

b) Un changement de paradigme provoqué par le concept de santé environnementale

3. Le principe de précaution encourage et nécessite la connaissance fine des risques

a) Un principe consacré en droit positif, tant à l’échelle européenne que nationale

b) Un principe qui vise à prescrire une conduite prudente face à une situation d’incertitude scientifique

c) La nécessité d’approfondir les savoirs sur les risques, afin d’éviter l’effet de blocage du principe de précaution

B. Une évaluation des risques sur un spectre de plus en plus large qui repose sur des agences spécialisées

1. Les produits chimiques et le rôle de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA)

a) Le règlement Reach, instrument de la connaissance des produits chimiques

b) La classification des substances : une approche intégrée des dangers mise en œuvre par le règlement CLP

c) Le rôle central de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA)

(1) L’expertise de l’ECHA sollicitée dans les processus règlementaires liés aux produits chimiques ou aux biocides

(2) Une expertise de l’ECHA qui repose largement sur les autorités nationales

(3) L’ECHA, carrefour des savoirs sur les produits chimiques

(4) L’ECHA, instance de conseil pour l’Union européenne

d) Des organismes nationaux qui contribuent à une meilleure connaissance des dangers et des risques chimiques

(1) Le rôle de l’INERIS : recherche, innovation et accès public aux données

(2) Le rôle de l’INRS : observateur privilégié des effets à long terme d’expositions en milieu professionnel

2. L’évaluation des risques liés aux pesticides et le rôle de l’Agence européenne de sécurité de l’alimentation (EFSA)

a) La réglementation européenne des pesticides

(1) Une procédure à double niveau

(2) Une évaluation normée

b) L’EFSA, agence de référence pour l’évaluation des pesticides

3. L’évaluation des risques pour les médicaments et produits de santé, un cas à part

a) Les médicaments et les produits de santé : une réglementation spécifique

(1) Une réglementation très stricte concernant l’évaluation des risques liés aux médicaments

(2) Une réglementation de l’évaluation des dispositifs médicaux qui interroge

b) Des agences d’évaluation spécialisées au niveau national et européen

(1) Au niveau européen : l’Agence européenne du médicament (EMA)

(2) Au niveau national, le rôle de l’agence nationale de sécurité des médicaments et des produits de santé (ANSM)

4. En France, le rôle central de l’ANSES dans l’évaluation des risques

a) La mission principale de l’ANSES : l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux dans une grande variété de domaines

(1) L’évaluation des risques, premier métier de l’ANSES

(2) Une intervention étendue à la gestion des risques

b) La méthode d’évaluation de l’ANSES : l’expertise collective et contradictoire

(1) La constitution des collectifs d’experts

(2) Transparence et collégialité, garants de la qualité et de l’objectivité des expertises ?

(3) Le dialogue avec les parties prenantes et la société civile dans l’expertise

c) Les missions de veille, de vigilance et de référence

(1) La compétence d’analyse de l’ANSES par la recherche et la référence

(2) Une agence connectée au terrain par ses missions de veille, de vigilance et d’alerte

C. L’évaluation des risques s’inscrit dans un cadre normé international

1. L’évaluation des risques par les agences : rigueur et standardisation, garanties d’objectivité et de comparabilité

a) La toxicité des substances au cœur de l’évaluation des risques

(1) La diversité des types d’études de toxicité

(2) Les différentes formes de toxicité et la variété des effets toxiques observés

(3) Relation dose-effet et valeurs repères : le difficile travail de quantification des toxicologues

(4) La déclinaison des VTR dans la réglementation

(5) La remise en cause des modèles d’évaluation classiques : la dose faitelle encore le poison ?

b) L’écotoxicité, préoccupation nouvelle

c) La construction de référentiels méthodologiques dans la démarche d’évaluation des risques

(1) L’évaluation, processus collectif, indépendant et transparent

(2) Le passage des données à leur interprétation : comment réduire l’incertitude ?

2. La mise en réseau de l’évaluation à l’échelle internationale

a) La standardisation de la production des données scientifiques

b) La convergence des techniques d’évaluation des risques

D. Le cas du glyphosate

1. Le glyphosate, substance emblématique de l’agro-business

2. Le glyphosate classé cancérogène probable par le Centre international de recherche sur le cancer

3. Le glyphosate non-classé parmi les substances cancérogènes par les agences sanitaires

4. Les critiques des travaux des agences

a) Une polémique alimentée par les Monsanto Papers

b) Les critiques adressées aux agences d’évaluation et leurs réponses

c) Le CIRC également sous le feu des critiques

5. Les raisons des divergences dans l’évaluation du glyphosate

II. les pratiques de l’expertise des risques confrontées à leurs limites

A. Les difficultés liées au fonctionnement des groupes d’experts

1. La sélection des experts

a) Les attentes vis-à-vis des experts et des personnels des agences

b) Le processus de sélection des experts des principales agences

(1) La sélection des experts de l’EFSA

(2) La sélection des experts de l’ECHA

(3) La sélection des experts de l’ANSES

c) Une question centrale : l’indépendance de l’expert et la lutte contre les conflits d’intérêts

2. Les questionnements liés à la production de l’expertise

a) Au-delà de la transparence des intérêts des experts, le besoin de rendre transparent le processus d’écriture des expertises

b) Des expertises orientées vers la recherche du consensus

B. Le cadre réducteur de l’expertise réglementaire

1. Le poids des firmes industrielles dans l’expertise réglementaire

a) La production de données placée sous la responsabilité des firmes

b) Des méthodes d’évaluation des risques trop favorables aux industriels ?

2. Les angles morts de l’expertise

a) Les difficultés dans la sélection des données pertinentes pour l’expertise

(1) Faut-il faire confiance aux techniques d’analyse du poids des preuves dans le cadre de l’expertise réglementaire ?

(2) Des domaines non expertisés lors des expertises réglementaires ?

b) Quelle évaluation pour les coformulants, synergistes ou phytoprotecteurs utilisés dans les préparations phytopharmaceutiques ?

c) Perturbateurs endocriniens, effets cocktails, suivi à long terme : une prise en compte encore insuffisante

(1) Quelle évaluation de l’effet de perturbateurs endocriniens ?

(2) Les effets-cocktail des pesticides non pris en compte dans l’évaluation des risques

(3) Le long terme, horizon flou de l’évaluation des risques

d) Des délais d’adaptation des méthodes standardisées d’évaluation

3. La science réglementaire : une réponse à une attente normative plus qu’un outil d’appréhension globale des risques

C. De l’évaluation à la décision : un chemin semé d’embuches

1. La prise de décision sur les risques : conséquence pas si mécanique des évaluations

a) La gestion des risques : une question politique

b) La mise en cause de la qualité des évaluations, facteur de contestation des décisions

(1) Une mauvaise application du règlement européen sur les pesticides ?

(2) Une mauvaise application du règlement Reach ?

2. La difficile confrontation des évaluations à la réalité

a) La nécessité de mesurer les impacts réels sur la santé et l’environnement

(1) Le suivi à travers les dispositifs de vigilance

(2) La mobilisation de réseaux de surveillance des polluants

(3) La surveillance de l’état sanitaire des populations : de l’épidémiologie à la bio-surveillance

b) La réévaluation : un exercice crucial

III. un nouveau modèle d’évaluation des risques à construire entre scientifiques et citoyens

A. Les ressorts du malaise citoyen face à l’expertise des risques sanitaires et environnementaux

1. La défiance vis-à-vis des acteurs économiques

a) Un présumé suspect : le secteur de l’agrochimie

b) Un problème central : l’opacité et le secret des affaires

c) L’expérience de la négation des problèmes par les industriels

2. La défiance vis-à-vis des scientifiques

a) Une perte de confiance dans la science ou dans les scientifiques ?

b) L’évaluation des risques, domaine privilégié de la défiance envers les scientifiques ?

3. La défiance vis-à-vis des décideurs publics

a) Des décideurs publics trop à l’écoute des lobbies ?

b) Le risque inverse d’une application trop sévère du principe de précaution ?

B. Perfectionner le dispositif d’évaluation des risques : un impératif pour les scientifiques comme pour les citoyens

1. Faire progresser les connaissances sur les risques et les expositions

a) Le besoin de données supplémentaires

b) Les limites de l’expérimentation animale

c) Le besoin de sources de données indépendantes

d) Faire de la collecte massive de données après mise sur le marché

2. Adapter les méthodologies d’évaluation aux progrès de la science

a) Des méthodes d’analyse de plus en plus sophistiquées

(1) Une connaissance plus fine des mécanismes d’action des substances : développer la toxicogénomique

(2) Le défi de l’évaluation des risques cumulés

b) Faire entrer les nouvelles méthodes dans le corpus réglementaire

3. Réformer les Agences

a) Renforcer les agences

b) Ouvrir les agences : une stratégie déjà engagée qu’il convient d’approfondir

C. développer la compréhension des risques par le citoyen

1. L’évaluation des risques, un exercice incomplet mais en perfectionnement permanent

a) Une évaluation limitée aux produits réglementés et un cadre règlementaire qui suit les évolutions technologiques

b) La notion contestée de risque négligeable

c) Un impératif : ne pas ignorer le « gros risque »

2. Organiser le débat public sur les risques et mieux communiquer

a) La nécessité de structurer le débat sur les risques

b) La communication sur les risques : un impératif stratégique

Les recommandations de vos rapporteurs

Annexe I :  LES SAISINES

Annexe II :  L’Agence européenne des produits chimiques

ANNEXE III :  LE RÈGLEMENT Reach

Liste des personnes ENTENDUES

Déplacements

Travaux de l’Office

I. audition de M. Roger Genet, directeur général de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), le 22 février 2018

II. audition publique LE 11 octobre 2018

III. Examen du rapport le 2 mai 2019


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Avant-propos

Madame, Monsieur,

Dispose-t-on des bonnes informations sur les risques que nous encourrons en utilisant la panoplie de produits et techniques que l’industrie moderne met à notre disposition dans nos activités, qu’elles soient professionnelles ou autres ? Évalue-t-on correctement les effets attendus de produits ou de techniques potentiellement dangereuses ? Toutes ces questions se posent aujourd’hui avec de plus en plus de vigueur. Nous sommes entrés dans ce que le sociologue allemand Ulrich Beck avait appelé en 1986 « la société du risque », conduisant les États à perfectionner leurs techniques d’analyse et à fonder les décisions publiques sur une approche à la fois rationnelle et prudente reposant sur le principe de précaution.

Cette entrée dans la société du risque pose immanquablement la question de l’expertise disponible, de sa structuration et des moyens que l’on y consacre. Les vingt dernières années ont été marquées en France et au sein de l’Union européenne par une institutionnalisation de lexpertise des risques autour dagences spécialisées, combinant l’application de méthodes de plus en plus sophistiquées et la standardisation des techniques et des référentiels.

Pour autant, le sentiment que les évaluations sont biaisées et tendent à sous-estimer la réalité des risques encourus pour la santé humaine ou pour lenvironnement perdure et la controverse sur la qualité d’évaluation des risques par les agences à qui ce travail a été confié marque régulièrement l’actualité. En septembre 2017, c’est autour des risques liés au glyphosate que le débat public s’est cristallisé, dans un contexte où l’Union européenne devait décider du renouvellement ou non de l’approbation de cette substance, très utilisée comme herbicide en agriculture. Une majorité qualifiée s’est dégagée fin novembre 2017 au sein des États membres pour décider d’un renouvellement pour cinq ans du glyphosate, sans éteindre les interrogations de nos concitoyens.

Le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) classe en effet le glyphosate dans la catégorie des cancérogènes probables pour l’homme (catégorie 2A), tandis que les agences d’évaluation européennes (EFSA[1] et ECHA[2]), mais aussi en France l’ANSES[3] et les autres agences nationales de sécurité sanitaire ne retiennent pas le caractère cancérogène de cette substance et, en conséquence, n’en préconisent pas l’interdiction mais simplement l’encadrement des usages.

Limpression de cacophonie laissée par lépisode du glyphosate a conduit la commission des affaires économiques et la commission des affaires européennes de lAssemblée nationale à saisir lOffice parlementaire dévaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) afin d’éclairer le Parlement sur « lindépendance et lobjectivité des agences européennes chargées dévaluer la dangerosité des substances mises sur le marché[4] ».

Lors de sa réunion du 9 novembre 2017, l’OPECST avait désigné vos quatre rapporteurs pour travailler sur ce sujet, tout en élargissant le champ de la saisine initiale (voir les courriers de saisine en annexe 1) :

l’objet du rapport porte non pas sur les seules agences européennes, mais sur lensemble du dispositif dexpertise des risques, tant il existe des imbrications fortes entre les niveaux européens et nationaux, les agences nationales effectuant en réalité une large part du travail pour le compte des agences européennes ;

les risques concernés sont les risques sanitaires et environnementaux posés par tous les types de produits ou de techniques, pas uniquement les produits phytopharmaceutiques faisant l’objet d’une réglementation spécifique. Ainsi, vos rapporteurs se sont aussi intéressés à la classification des produits chimiques comme aux produits biocides ou encore aux produits et objets de la vie quotidienne qui ne font pas l’objet d’évaluation réglementaire par des agences.

Vos rapporteurs ont débuté leurs auditions fin février 2018, et ont tenu à disposer d’un temps suffisant pour appréhender la question complexe de la qualité des expertises des risques, présentant à l’OPECST un rapport d’étape présenté le 17 mai 2018 contenant les premières constatations. Le présent rapport s’appuie sur 35 auditions, 2 déplacements, et une audition publique organisée le 11 octobre 2018[5] permettant de confronter les points de vue d’acteurs et observateurs de l’évaluation des risques.

Laffaire du glyphosate est loin dêtre la première affaire impliquant des pesticides, pour laquelle il existe de fortes interrogations sur l’évaluation des risques qu’il fait courir pour les utilisateurs, les riverains, ou encore pour l’environnement. En réalité, l’histoire des pesticides est jalonnée d’épisodes polémiques qui concernent toutes les catégories de produits : les herbicides comme le glyphosate, mais aussi les insecticides comme les néonicotinoïdes dont les effets sur la mortalité des abeilles ont été considérés comme largement sous-estimés, jusqu’aux fongicides, avec une alerte lancée par les scientifiques concernant les inhibiteurs de la succinate déshydrogénase (SDHI) conduisant l’ANSES à mettre en place en avril 2018 un groupe de travail dédié destiné à réexaminer cette classe de molécules.

Au-delà des pesticides, c’est tout le génie biologique qui est questionné : les techniques de modification du génome des plantes mises en œuvre depuis plusieurs décennies font l’objet d’exigences d’évaluation particulièrement poussées dans le cadre de la législation européenne sur les organismes génétiquement modifiés (OGM), qui s’applique à la transgenèse, mais aussi désormais aux organismes obtenus par mutagénèse, sans introduire dans les plantes un matériel génétique étranger[6]. Malgré des évaluations scientifiques plutôt rassurantes sur les effets des OGM sur la santé ou l’environnement, l’opinion publique française continue à tort ou à raison d’estimer que les évaluations par les agences sous-estiment la réalité des risques liés aux OGM et reste hostile à leur autorisation[7].

Plus largement, il existe un contexte de défiance vis-à-vis de lensemble des acteurs intervenant dans la production de linnovation : industriels, scientifiques, pouvoirs publics. Cette défiance s’appuie sur une histoire désormais longue d’alertes sanitaires et environnementales prises en compte avec lenteur, avec retard, voire non prises en compte, en lien avec des intérêts financiers importants de firmes multinationales : l’affaire de l’amiante est ainsi emblématique d’une collusion entre acteurs pour minimiser les risques encourus principalement par les travailleurs. D’autres polémiques sont intervenues dans le domaine des produits chimiques : celle sur les effets des éthers de glycol avaient d’ailleurs conduit à un rapport de l’OPECST en 2008[8], celle sur le bisphénol A avait conduit à l’adoption d’une loi interdisant son utilisation dans les biberons et plus largement les contenants alimentaires destinés aux enfants de moins de trois ans[9]. Les polémiques débordent le cadre des produits et peuvent concerner aussi des techniques ou technologies nouvelles : utilisation du spectre hertzien pour les communications téléphoniques (question des antennes-relais et de la dangerosité du téléphone mobile), ou encore des nanomatériaux.

Pendant la rédaction du présent rapport, un nouveau débat est apparu sur la dangerosité des implants médicaux, avec la publication par une équipe de journalistes de différents pays des « implant files », enquête révélant les failles de la réglementation et des dispositifs de certification des implants mis sur le marché.

 

Tous ces épisodes posent la même question : évalue-t-on correctement les risques que lon prend chaque fois que lon utilise une nouvelle technique ou quun nouveau produit est mis sur le marché ? Les instances d’expertise éclairent-elles suffisamment les décideurs pour leur permettre de prendre les bonnes mesures : interdiction, restriction d’usage, encadrement réglementaire ? Dans un contexte marqué par le succès des théories du complot, une partie de l’opinion publique peut rapidement considérer qu’industriels, experts et pouvoirs publics s’accordent, au moins tacitement, pour taire les risques et ne pas dire la vérité aux citoyens.

Le principe de précaution impose d’aller toujours plus loin dans l’évaluation des risques et la connaissance des effets des produits et techniques nouvelles. Ce ne sont pas seulement les risques directs pour l’environnement et la santé qui sont observés, mais aussi les risques indirects ou les risques à long terme. La préoccupation de santé environnementale conduit ainsi à observer les facteurs qui jouent dans l’amélioration ou a contrario la détérioration de l’état de santé de la population : l’exposition à des substances chimiques à certaines périodes, y compris prénatales, ou sur des périodes longues, est ainsi susceptible d’avoir des effets massifs, qui sont mal appréhendés à travers les tests de toxicité classiques qui s’intéressent principalement aux effets immédiats et aigus d’une exposition massive et non pas diffuse.

Vos rapporteurs ont ainsi le sentiment que depuis quelques années, cest lensemble du modèle de lévaluation des risques qui subit une remise en question profonde. L’objet du présent rapport est donc, au‑delà de la question du glyphosate, d’effectuer un état des lieux de l’expertise des risques sanitaires et environnementaux en France et en Europe (I), d’identifier les failles des dispositifs d’évaluation et les moyens mis en œuvre par les organismes d’expertise pour répondre aux nouveaux défis (II), et enfin de fournir une série de recommandations destinées à créer une plus grande confiance entre experts et citoyens (III), afin que la gestion des risques repose sur des bases rationnelles et transparentes et non pas sur la capacité de certains acteurs à susciter dans l’opinion publique des émotions permettant d’emporter la décision.

 

 


I.  Lévaluation des risques sanitaires et environnementaux sinscrit dans un cadre institutionnel de plus en plus structuré

Dans cette première partie, vos rapporteurs s’interrogent sur le cadre réglementaire et institutionnel de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux. Ce cadre, d’abord empirique, a été progressivement renforcé avec des exigences de plus en plus fortes qui pèsent sur les fournisseurs de produits et services susceptibles d’exposer les travailleurs ou le public à des dangers, immédiats ou non.

Une attention particulière est portée aux risques encourus du fait de l’utilisation des pesticides, mais l’exigence d’une évaluation précise, normée, cadrée, affecte en réalité l’ensemble des produits chimiques, qui font désormais l’objet d’une réglementation très complète au niveau européen. Cette exigence d’évaluation a été également renforcée pour tout ce qui a trait au domaine alimentaire, avec une structuration autour de l’EFSA à l’échelon européen et de l’ANSES à l’échelon national.

Parallèlement au cadrage réglementaire de l’évaluation, les techniques d’analyse de risque se sont perfectionnées mais aussi complexifiées, et elles évoluent en permanence.

Vos rapporteurs notent qu’il existe aussi, à côté des domaines où l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux répond désormais à des normes réglementaires très précises, comme ceux des médicaments, des pesticides, des biocides, de l’alimentation ou plus largement des produits chimiques, d’autres domaines où cette évaluation est beaucoup moins normée et repose encore sur le bon-vouloir des opérateurs économiques.

C’est toute cette architecture portant sur la connaissance et l’analyse des risques qui fait l’objet de la première partie du présent rapport.

A.  Une exigence accrue dévaluation des risques

1.  Risques, dangers, dommages : une indispensable rigueur pour distinguer les différentes notions

a)  Lévaluation des risques sanitaires et environnementaux : une pratique récente

Avant d’être exigée par la réglementation, l’évaluation des risques doit être la toute première préoccupation des acteurs de léconomie : les nouveaux matériaux, produits, équipements ou encore les nouvelles substances découvertes et introduites dans les objets de la vie quotidienne doivent être efficaces mais aussi présenter des garanties de sécurité pour tous ceux qui les utilisent. Un degré insuffisant de sécurité conduirait immanquablement à l’échec commercial, voire à l’engagement de la responsabilité des fabricants pour réparer les dommages causés par des solutions techniques défaillantes.

Le 20e siècle a été marqué par le développement spectaculaire de la chimie et l’utilisation massive de produits de plus en plus sophistiqués dans un large panel d’activités, notamment les activités agricoles. La chimie de synthèse a permis d’importants gains de productivité et a porté la révolution des technologies dans de nombreux domaines mais les produits utilisés ne sont pas sans danger et tout l’enjeu pour les industriels a été de contenir le danger, de le maîtriser afin de le rendre acceptable par les utilisateurs.

Il est difficile dinnover sans effets secondaires. Ces effets secondaires ou effets non désirés sont le revers de la médaille du progrès technique et l’évaluation des risques consiste précisément à identifier ces effets ainsi que les moyens de les limiter au maximum, voire de les supprimer. Parfois, des programmes de recherche peuvent même être centrés sur cet objectif de réduction des effets secondaires négatifs, qui nuisent au développement commercial d’un produit.

Cette question des effets secondaires ou non désirés est particulièrement explorée dans le domaine médical : les nouveaux produits pharmaceutiques sont autorisés non seulement s’ils sont efficaces pour traiter une pathologie, mais aussi en analysant les effets non désirés qu’ils peuvent produire sur un organisme. C’est la balance entre l’intérêt thérapeutique et les effets indésirables qui indique si le produit peut être utilisé ou pas.

Un des déterminants des progrès dans lévaluation des risques a été la préoccupation croissante pour la santé des travailleurs : exposés durablement à des produits qu’ils manipulent quotidiennement, ils sont les premiers chez qui apparaissent des effets secondaires. Les médecins du travail sont en première ligne pour donner l’alerte lorsqu’apparaissent des troubles ou des lésions chez les travailleurs. Historiquement, c’est par l’observation de la santé des artisans ou ouvriers que l’on a progressé dans le connaissance des risques technologiques : le médecin italien Bernadino Ramazzini fut ainsi un précurseur en publiant en 1700 un traité sur la maladie des artisans identifiant les substances qu’ils utilisaient comme une des causes de la dégradation de leur état de santé ; le docteur Murray en Angleterre fut aussi le premier dès 1899 à faire le lien entre l’amiante et la mortalité des ouvriers travaillant au contact de ce produit.

Lévaluation des risques a depuis cessé dêtre une démarche empirique et largement postérieure à la mise sur le marché dun produit ou dune substance, pour devenir le préalable à leur acceptation et à leur diffusion. Cette démarche d’évaluation préalable systématique et documentée, s’appuyant sur des études scientifiques et des tests en laboratoire concerne désormais la réglementation des pays développés dans de nombreux domaines : médicament et produits de santé, pesticides, biocides, produits chimiques, cosmétique, additifs alimentaires etc…

b)  Le principe de base de lévaluation : distinguer le danger du risque

Le danger et le risque sont souvent considérées comme synonymes dans le langage courant. Or, ces notions doivent être bien distinguées pour permettre l’évaluation des risques.

Un danger provient d’un élément qui est susceptible de causer un dommage à l’homme ou à la nature. De nombreux objets de la vie quotidienne, des attitudes, des comportements peuvent ainsi être potentiellement dangereux, même les plus anodins : l’eau peut ainsi être dangereuse, car bue en trop grande quantité, elle peut causer des dommages irréversibles au corps humain. On peut aussi se noyer dans une masse d’eau importante. Il existe une multitude de classements des dangers, la plus courante étant d’identifier les dangers par source (source chimique, source biologique, source mécanique, source physique etc.).

L’identification des dangers est un préalable à l’évaluation des risques, mais ne permet pas d’estimer s’il existe ou non un risque de dommage. En d’autres termes, le danger se rapporte à une propriété pathogène. Lorsqu’il y a un danger, il existe une possibilité, une éventualité, une capacité de créer un dommage.

Un risque résulte de la combinaison dun danger et dune exposition et c’est le risque qui est l’objet des processus d’expertise, afin d’identifier la probabilité qu’une personne ou que l’environnement soit atteint par un effet négatif produit par une source de danger. Un risque nul signifie que le danger ne se produira pas.

Différents facteurs influencent le degré de risque : la nature de l’exposition (prolongée, ponctuelle), les voies d’exposition (respiratoire, cutanée, alimentaire). Les mesures de gestion des risques visent à faire en sorte de couper toute exposition au danger et empêcher que celui-ci se réalise. Mais pour cela, encore faut-il que le danger soit correctement identifié et que l’analyse des risques soit effectuée en prenant en compte tous les paramètres pertinents.

Il convient en tout état de cause de bien distinguer le danger et le risque, ce qui nest pas toujours très intuitif pour le grand public. Ainsi, des produits chimiques peuvent être intrinsèquement dangereux, mais leur contexte d’utilisation doit permettre d’écarter tout danger, en respectant des précautions d’usage, par exemple en évitant tout contact avec le produit. À l’inverse, une substance naturelle et non dangereuse a priori, comme l’eau, peut présenter des risques par exemple pour la respiration humaine en cas d’immersion prolongée.

 

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Distinction entre danger et risque daprès lEFSA

 

c)  La construction dun référentiel conceptuel pour lanalyse des risques

L’évaluation des risques s’est peu à peu structurée autour de méthodes et de techniques d’analyse admises par la communauté scientifique et reconnues par les instances d’évaluation.

La démarche dévaluation quantitative des risques sanitaires (EQRS) codifiée pour la première fois en 1983 par le « red book » du Conseil américain de la recherche[10] repose sur 4 étapes qui mènent du danger au risque :

• Lidentification du danger (étape 1) consiste à dresser la liste des effets indésirables que les substances étudiées sont intrinsèquement capables de provoquer. Ces effets peuvent être très variés : altération de l’aspect d’un organe, apparition d’une tumeur, mutation génétique etc.

• Ensuite est effectuée lévaluation de la relation dose–réponse (étape 2) qui permet d’estimer la relation entre une dose de ladite substance et l’incidence ou la gravité de ces effets.

• Puis, intervient lestimation des expositions possibles (étape 3) : on détermine à ce stade les voies de passage de la substance, la fréquence, la durée d’exposition et l’intensité de celle-ci.

• Enfin, on peut effectuer la caractérisation des risques (étape 4) sous la forme d’une expression quantitative.

La démarche d’EQRS n’a cessé de se perfectionner. Ainsi, à l’étape 1 de l’identification du danger, il convient de distinguer deux aspects :

- les effets aigus (toux, irritation des muqueuses, troubles neurologiques etc.) liés à une exposition courte ;

- les effets chroniques (atteintes organiques, cancers, troubles de la reproduction etc…) liés à une exposition prolongée, qui peuvent apparaître avec un temps de latence important par rapport aux temps d’exposition.

À l’étape 2, la détermination de la relation dose-réponse se concrétise par la définition d’une valeur toxicologique de référence (VTR) qui permet de quantifier le risque de survenue des effets toxiques. Il existe deux catégories de relations dose-réponse et donc deux catégories de VTR :

- les relations dose-réponse à seuil (ou VTR à seuil) correspondent aux effets toxiques aigus et aux effets chroniques non cancérogènes, non génotoxiques ou non mutagènes, dont la gravité dépend de la dose. Les substances concernées ont des effets toxiques au-delà d’une certaine dose qui excède les capacités du corps à détoxifier, réparer ou compenser les effets de la substance. Ces VTR peuvent être différentes selon les voies d’exposition (cutanée, respiratoire, alimentaire etc.) ;

- les relations dose-réponse sans seuil (ou VTR sans seuil) correspondent aux effets cancérogènes, mutagènes ou génotoxiques qui apparaissent à long terme : la dose joue là non pas dans la gravité mais dans la fréquence des atteintes. La VTR est alors exprimée sous forme d’excès de risque unitaire (ERU ou slope factor en anglais) permettant d’estimer les probabilités individuelles de survenue d’une pathologie comme le cancer durant une vie.

Lévaluation des risques vise donc à identifier les dangers, mais aussi à aller bien au-delà en regardant dans quels contextes ces dangers peuvent causer des dommages, c’est-à-dire dans quels contextes le danger peut être maîtrisé. Vos rapporteurs notent qu’il s’agit là d’une démarche complexe et en perpétuelle évolution, car s’il s’agit d’identifier les risques sur la santé humaine, il convient aussi d’analyser ceux sur l’environnement. Or, les mécanismes de diffusion des substances polluantes dans l’environnement sont multiples et la caractérisation des risques environnementaux est plus difficile que celle des risques sanitaires. Il s’agit pourtant d’un travail indispensable, d’autant plus que les risques environnementaux peuvent rétroagir sur la santé humaine : ainsi, la pollution des eaux cause des dommages à la faune et à la flore des milieux aquatiques, ce qui peut aussi conduire à détériorer l’état de santé des populations qui consomment l’eau pour des besoins alimentaires ou d’hygiène.

2.  Une confiance dans les expertises remise en cause par les scandales sanitaires

a)  Des crises qui font peser le soupçon dune sous-évaluation des risques

Plusieurs épisodes récents ont fait peu à peu perdre confiance dans les mécanismes d’expertise. L’affaire du glyphosate intervient dans ce contexte, marqué par une défiance forte du public dans l’expertise et le sentiment qu’il existe une sous-évaluation assez systématique des risques réellement encourus par la population.

Dans le domaine alimentaire, la crise de la vache folle a constitué une sorte de détonateur de la défiance envers les expertises et plus largement envers les experts.

Le grand public n’a en effet ni compris ni accepté que l’apparition d’une nouvelle maladie animale, l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) ait pu être favorisée par l’utilisation des farines animales dans l’alimentation du bétail. La crise a pris une ampleur nouvelle dès lors qu’à partir de 1996, il a été démontré que la consommation alimentaire de viande issue d’animaux atteints d’ESB pouvait causer à l’homme une forme nouvelle de maladie neuro-dégénérative fatale à brève échéance, la maladie de Creutzfeld-Jacob (MCJ). Si le bilan humain final de cette crise – de l’ordre de 220 décès environ dans le monde, dont près des trois quarts au Royaume‑Uni[11] – paraît limité, l’impact médiatique et politique de la crise a été majeur. C’est d’ailleurs après la vache folle qu’a été créée en France en 1999 l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et en Europe en 2002 son homologue européen, l’EFSA, afin de disposer d’un pôle indépendant d’expertise en matière de sécurité alimentaire.

Le déroulement de la crise a montré que malgré des signes depuis 1986, les autorités nationales britanniques puis européennes avaient été réticentes à prendre des mesures de prévention. Les services vétérinaires des États membres de l’Union européenne, loin d’avoir joué un rôle d’alerte, ont donné le sentiment de servir un discours rassurant et d’agir d’abord pour préserver les intérêts économiques du secteur agricole et des industriels de la viande.

Des crises ou scandales dans le domaine de la sécurité au travail ou encore des pesticides ont également mis en lumière les insuffisances de l’expertise et la tendance à sous-estimer les risques de certains produits ou certaines pratiques pour la santé ou l’environnement, malgré des alertes lancées par des scientifiques et des observateurs de terrain.

Concernant la sécurité au travail, laffaire de lamiante a mis en évidence ce que le rapport du Sénat de 2005[12] avait qualifié « dindifférence singulière face à une menace connue de longue date ». Les lésions pulmonaires liées à l’inhalation des poussières d’amiante étaient connues depuis le début du XXe siècle. Le lien entre exposition des travailleurs à l’amiante et développement de cancers pulmonaires était scientifiquement établi depuis les années 1960 et l’amiante avait été classé parmi les cancérogènes certains pour l’homme (catégorie 1) dès 1977. Il n’existe par ailleurs aucun effet de seuil, c’est-à-dire qu’une exposition même non prolongée peut suffire à provoquer des réactions pathologiques. Le rapport de 2006 de la mission d’information de l’Assemblée nationale pointait le même retard dans la prise en compte des risques liés à l’amiante en milieu professionnel[13].

L’expertise collective de l’INSERM de 1997 avait correctement identifié les risques, mais là encore une instance d’expertise trop liée au lobby industriel de l’amiante, le comité permanent amiante (CPA), a produit une expertise que l’on peut estimer désormais comme ayant largement sous-estimé les risques liés à l’amiante, contribuant à en retarder l’interdiction.

Alors qu’aux États-Unis, l’amiante a été inscrite sur une liste des principaux polluants de l’air dès 1976 (toxic substance control act), et que des mesures de restriction ont été prises peu à peu jusqu’à l’interdiction de ce matériau par lEnvironnemental Protection Agency (EPA) en 1989, confirmée en 2007 par le Congrès après près de 20 ans de bataille juridique entre les firmes et l’EPA, la France a interdit l’amiante en 1997 en laissant subsister des dérogations jusqu’en 2002.

Concernant les pesticides, laffaire de la chlordécone est révélatrice de son côté de problèmes de sous-évaluation des risques environnementaux liées aux pesticides. Utilisé comme insecticide de 1972 à 1993 pour lutter dans les bananeraies de Guadeloupe et de Martinique contre le charançon du bananier, cette substance a causé des ravages dans l’environnement. Ses effets neurotoxiques, reprotoxiques et cancérogènes sont connus depuis les années 1970, conduisant les États-Unis à l’interdire dès 1977. La chlordécone est ainsi considérée comme responsable du taux élevé de cancers de la prostate aux Antilles (presque deux fois plus que la moyenne nationale[14]).

Or, cette substance, qui appartient à la famille des organochlorés, est également très persistante dans l’environnement et en particulier dans les sols avec une durée de vie de la molécule de plusieurs décennies. En raison de sa présence dans l’eau et dans les aliments, les effets délétères de la chlordécone continuent donc à se propager alors même que le produit n’est plus utilisé. Des mesures de prévention concernant la consommation d’eau polluée par la chlordécone ou encore d’aliments comme les poissons ont été nécessaires et prises bien après la survenue des pollutions. L’OPECST s’était d’ailleurs penché en 2009 sur les impacts de l’utilisation de la chlordécone et des pesticides aux Antilles[15].

La chlordécone est elle aussi emblématique dans le domaine des produits phytopharmaceutiques d’une sous-estimation des risques réels liés à l’utilisation des produits et là encore donne le sentiment que les experts se sont trompés par excès d’optimisme ou par imprudence.

b)  Un changement de paradigme provoqué par le concept de santé environnementale

Historiquement, l’étude des effets néfastes de substances sur la santé s’est concentrée sur les phases aiguës d’exposition et pas l’exposition diffuse. L’approche retenue depuis une vingtaine d’années par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) autour de la santé environnementale conduit à un renouvellement complet des notions de danger et de risque, en introduisant une exigence d’observation des effets indirects ou des effets d’expositions prolongées qui, de ce fait même, peuvent causer des dommages à long terme.

 

En 1994, lors de la conférence d’Helsinki, l’OMS a proposé une première définition de la santé environnementale : « la santé environnementale comprend les aspects de la santé humaine, y compris la qualité de la vie, qui sont déterminés par les facteurs physiques, chimiques, biologiques, sociaux, psychosociaux et esthétiques de notre environnement. Elle concerne également la politique et les pratiques de gestion, de résorption, de contrôle et de prévention des facteurs environnementaux susceptibles daffecter la santé des générations actuelles et futures ». En clair, l’approche par la santé environnementale consiste à observer les effets sur la santé de l’homme liés aux conditions de vie, à la contamination des milieux par des polluants ou encore par des changements environnementaux qui sont des facteurs pathogènes externes, par opposition aux facteurs pathogènes internes à l’individu (hérédité, facteurs génétiques, lésions etc.).

En 1999, l’OMS a ainsi adopté une déclaration indiquant que « lenvironnement est la clé dune meilleure santé ». Ce concept invite ainsi à sintéresser non pas seulement aux effets toxiques directs des produits chimiques mais à leur dissémination dans lenvironnement, leurs effets à long terme, parfois différés dans leur manifestation.

Dans cette perspective, la connaissance des risques pour la santé et la maîtrise du risque passe non pas par des mesures de protection individuelle mais par une gestion collective du risque et une limitation voire une interdiction des polluants dans l’environnement, approche qui comporte beaucoup plus dincertitudes que lapproche classique permettant de caractériser les effets dune exposition aiguë.

Depuis 2004, la France a lancé un Plan National en Santé Environnement (PNSE) qui se décline en plans régionaux pour observer ces phénomènes qui lient santé et environnement et l’Institut national de veille sanitaire (InVS) fusionné en 2016 au sein de Santé Publique France (SPF) est chargé de surveiller les impacts de l’environnement sur la santé.

Parallèlement, est intervenue une prise de conscience de la grande interdépendance entre phénomènes sanitaires. Ainsi l’OMS, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE) coopèrent autour de l’approche « un monde, une santé » (One health) consistant à mettre en œuvre des programmes, politiques, législations et travaux de recherche pour lesquels plusieurs secteurs communiquent et collaborent en vue d’améliorer les résultats en matière de santé publique.

En effet, d’après l’OIE, 60 % des pathogènes dangereux pour l’homme proviennent de l’animal domestique ou sauvage et sont susceptibles de provoquer des zoonoses (maladies humaines d’origine animale). Par ailleurs, certaines maladies humaines d’origine animale comme la grippe aviaire ou encore la rage, représentent des risques mondiaux de santé publique qu’il convient impérativement de combattre ou prévenir à tous les niveaux, y compris mondial. Selon l’OIE, combattre tous les pathogènes zoonotiques en les contrôlant au niveau de leur source animale est la solution la plus efficace et la plus économique pour protéger l’homme.

Cet enrichissement de lapproche des risques sanitaires invalide les approches trop étroites fondées sur lanalyse des effets immédiats dun produit ou dune substance. La diffusion des polluants dans l’air, le sol ou l’eau, leur rapide ou leur lente dégradation, constituent des variables-clefs qu’il convient de prendre en compte.

3.  Le principe de précaution encourage et nécessite la connaissance fine des risques

a)  Un principe consacré en droit positif, tant à léchelle européenne que nationale

Le principe de précaution est un principe juridique mais aussi politique, voire moral, apparu à la fin du XXe siècle, habituellement compris comme un principe guidant l’action en présence d’incertitudes relatives à un risque. Plus précisément, il encourage la prise de mesures visant à réduire les dommages potentiels lorsque leurs probabilités d’occurrence ne sont pas clairement établies par les connaissances scientifiques à un instant donné. Il s’est principalement appliqué à l’environnement, mais s’est étendu aux domaines de l’économie et de la santé, fortement liés aux problématiques environnementales.

Le principe de précaution a été d’abord consacré en droit international par le principe n° 15 de la déclaration de Rio de 1992 : « Pour protéger lenvironnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, labsence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard ladoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de lenvironnement ».

Il figure dans les traités européens depuis le traité de Maastricht (article 130). Aujourd’hui c’est l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui dispose que « la politique de lUnion dans le domaine de lenvironnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de lUnion. Elle est fondée sur les principes de précaution et daction préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à lenvironnement et sur le principe du pollueur-payeur ».

Le champ dapplication du principe ne saurait néanmoins se restreindre au droit de lenvironnement au niveau européen, puisque ce dernier bénéficie du principe d’intégration confirmé à l’article 11 du TFUE, qui veut que : « Les exigences de la protection de lenvironnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de lUnion ». Cette disposition permet ainsi un rayonnement du principe au‑delà de la sphère environnementale. Ainsi, de nombreux règlements font mention de ce principe. L’article 1er du règlement « Reach » justifie notamment l’inversion de la charge de la preuve dans l’évaluation de la toxicité des substances chimiques en faisant appel au principe de précaution. C’est le cas également du règlement n° 178/2002 relatif à la sécurité alimentaire qui met l’accent sur la proportionnalité et le caractère temporaire des mesures de précautions qui peuvent être prises lorsque l’évaluation dévoile des effets susceptibles d’être nocifs sur la santé, mais que persistent des incertitudes.

La traduction du principe de précaution en droit français se réalise avec la loi Barnier[16] en 1995, qui énonce en son article 1er : « le principe de précaution, selon lequel labsence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder ladoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à lenvironnement à un coût économiquement acceptable ». Cette formulation introduit la proportionnalité des mesures prises ainsi que lévaluation du coût économique, tout en précisant au préalable quil sexprime « dans le cadre des lois qui en définissent la portée ». Le second temps de lenracinement en droit français du principe de précaution est son inscription dans la Charte de lenvironnement, elle-même intégrée dans la Constitution le 1er mars 2005. En son article 5, la Charte énonce que : « Lorsque la réalisation dun dommage, bien quincertaine en létat des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible lenvironnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines dattributions, à la mise en œuvre de procédures dévaluation des risques et à ladoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »

Cette rédaction différente désigne expressément les « autorités publiques » comme responsables de la garantie de ce principe, tandis qu’elle précise les deux volets de sa mise en œuvre : l’évaluation des risques et l’adoption de mesures provisoires. Cette définition semble à la fois plus extensive et plus précise que celle de la loi Barnier. Par ailleurs, elle fait du principe de précaution un principe d’action : la précaution oblige à agir, à ne pas rester passifs. En identifiant les autorités publiques, la Charte reconnaît également les spécificités des domaines d’attribution de chaque type d’autorité (État, collectivités territoriales et établissements publics) : chaque entité détentrice de l’autorité publique ne pourra l’appliquer que dans son périmètre de pouvoir sous peine de voir son action annulée par les juridictions administratives. Néanmoins, à l’échelle législative, il faut noter que le principe de précaution n’a jamais été utilisé pour modifier une loi ou un article qui y contreviendrait (car le Conseil constitutionnel n’y a jamais vu d’incompatibilité manifeste). De façon synthétique, on dira que le principe de précaution dans sa valeur constitutionnelle recouvre trois idées :

- la temporalité propre à l’action. Les risques doivent être identifiés assez précocement, c’est-à-dire avant même qu’ils soient avérés ;

- la proportionnalité, conditionnée par l’évaluation : les autorités doivent, après l’identification de risques probables, mettre en œuvre les moyens scientifiques et techniques nécessaires afin de quantifier ces risques et ainsi de préciser une réponse adaptée ;

- le caractère provisoire des mesures prises.

b)  Un principe qui vise à prescrire une conduite prudente face à une situation dincertitude scientifique

La prise de décision publique en matière de sciences et techniques devrait être fondée sur les seules preuves scientifiques. Mais s’agissant des questions de santé publique et d’environnement, l’existence d’incertitudes et l’incomplétude du savoir s’imposent à une prise de décision d’autant plus complexe qu’elle manque d’informations, et exclut, de fait, l’approche probabiliste qui fonde habituellement la gestion des risques.

En matière dévaluation des risques, lincertitude peut résulter de multiples causes, comme le notait Gérard Lasfargues, directeur général adjoint pour les affaires scientifiques de l’ANSES en 2015 lors d’un colloque Sciences-Po-ANSES intitulé « risques sanitaires, précaution et innovation »[17]. Elles peuvent être épistémologiques (manque de connaissance sur l’exposition humaine, interactions inconnues entre substances ou produits), tenir à des difficultés dans l’établissement de méthodologies d’évaluation, correspondre à des variations dans la sensibilité à des expositions, à des interrogations sur les modes d’action des produits étudiés, ou encore résulter d’ambiguïtés ou de difficultés d’interprétation. Les nanomatériaux sont un bon exemple de domaine dans lequel l’évaluation quantitative des risques ne peut être appliquée.

Le principe de précaution intervient donc pour guider la conduite des autorités publiques en situation d’incertitude. Dans un document de prospective de la commission européenne[18], quatre situations sont distinguées :

les situations dans lesquelles des risques hypothétiques ou imaginaires sont mis en avant : dans ces situations, le principe de précaution ne trouve pas à s’appliquer ;

les situations, à linverse, où des risques et niveaux de protection nécessaire face à ces risques sont bien connus et identifiés, ne nécessitent pas non plus l’application du principe de précaution puisque les outils classiques d’évaluation et de gestion de risques trouvent là toute leur pertinence ;

les situations dans lesquelles une activité ou une substance créent une menace plausible mais non étayée scientifiquement dans sa nature ou son ampleur sont précisément celles en revanche où le principe de précaution doit être mis en œuvre ;

- de même, cette approche doit être retenue lorsque des dommages connus sont attendus sans que les liens de causalité paraissent établis scientifiquement.

La communication de la Commission européenne du 2 février 2000 sur le principe de précaution continue à fournir la base théorique à l’application du principe de précaution dans l’Union européenne. Cette communication définit les lignes directrices qui sont suivies depuis par la législation européenne et repose sur trois exigences :

- d’abord, les effets potentiellement dangereux d’un phénomène, d’un produit ou d’un procédé doivent avoir été identifiés : l’application du principe de précaution doit reposer non pas sur des croyances mais sur une évaluation scientifique aussi complète que possible, même si elle conduit à des incertitudes fortes ;

- ensuite, les décideurs publics chargés de gérer les risques doivent pouvoir évaluer l’ensemble des options de gestion de risque, y compris l’option consistant à ne pas prendre de mesure de précaution ;

- enfin, l’ensemble des parties prenantes intéressées doivent être associées au processus de décision.

Les mesures prises en application du principe de précaution doivent ensuite répondre à une batterie de critères :

- être proportionnées au niveau de protection recherchée ;

- ne pas introduire de discrimination dans leur application ;

- être cohérentes avec des mesures similaires déjà adoptées ;

- être basées sur un examen des avantages et des charges potentiels de l’action ou de l’absence d’action (y compris, le cas échéant et dans la mesure du possible, une analyse de rentabilité économique » ;

- être réexaminées à la lumière de nouvelles données scientifiques ;

- être capables d’attribuer la responsabilité de produire des preuves scientifiques nécessaires pour permettre une évaluation plus complète du risque.

Mais une fois ces principes posés, leur application concrète dans la législation de lUnion européenne peut seffectuer de manière assez différente selon les contextes, comme le montre bien l’étude de la Commission européenne de novembre 2017 sur l’application du principe de précaution dans les politiques environnementales de l’Union européenne[19], qui a analysé pas moins de 15 documents législatifs portant sur la nature et la biodiversité (directive oiseaux et habitats, réglementation sur les espèces invasives), sur les produits chimiques (règlement Reach, règlement sur les polluants organiques persistants), l’eau (directive-cadre sur l’eau, directive inondations), l’évaluation environnementale (directive sur les études d’impact), les déchets (directive eaux urbaines résiduaires, directive-cadre déchets, directive substances dangereuses RoHS 2), les sols (projet de directive sol, non aboutie), l’industrie (directive Seveso, directive sur les émissions industrielles), l’air (directive qualité de l’air) et les espaces marins (directive-cadre stratégie pour le milieu marin). Il y a en réalité une multitude de modalités dapplication du principe de précaution dans chacun de ces textes.

L’application du principe de précaution en France a fait l’objet d’un travail important du Parlement[20] à travers le rapport de l’OPECST de 2009, le rapport du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale de 2011[21] et avait donné lieu à une résolution de l’assemblée nationale n° TA837 adoptée le 1er février 2012[22], réclamant une approche équilibrée dans la mise en œuvre concrète de ce principe.

c)  La nécessité dapprofondir les savoirs sur les risques, afin déviter leffet de blocage du principe de précaution

Le principe de précaution est souvent critiqué pour son caractère flou et mal défini. Les notions de dommage irréversible ou de manque de certitudes scientifiques qui déterminent son application paraissent particulièrement ambiguës.

Appliqué avec une rigueur excessive, ce principe pourrait conduire tout simplement à prohiber toute innovation, qui ouvre par nature un champ de connaissances incomplètes.

Aucun domaine et aucune activité ne peut être sans risque : le risque zéro n’existe pas, si bien qu’une application particulièrement sévère du principe de précaution pourrait conduire à un blocage complet des avancées technologiques et une gestion des risques qui tende vers l’interdiction de toute nouvelle technique dès lors qu’on suspecte des effets négatifs à moyen ou long terme, même très incertains.

Mais la pression exercée par le principe de précaution a aussi la vertu de stimuler la recherche de connaissances scientifiques supplémentaires dans un objectif de réduction des incertitudes.

Lors du colloque évoquée au b, Harrie Van Dijk, conseiller scientifique du Conseil de santé des Pays-Bas, indiquait que le principe de précaution n’était pas voué à figer des situations, mais bien au contraire, pouvait constituer une stratégie pour faire face à l’incertitude de manière rapide, active, raisonnable et transparente. Il encourage à perfectionner lanalyse des risques, notamment par un regard plus attentif aux effets de bords des nouvelles technologies. Il incite à mettre en place des instruments de suivi des risques et à porter une attention aux signaux faibles. Il oblige à réaliser des expertises en toute transparence. Il conduit aussi à être plus imaginatif en matière de gestion des risques et à les appréhender de manière adaptative.

B.  Une évaluation des risques sur un spectre de plus en plus large qui repose sur des agences spécialisées

1.  Les produits chimiques et le rôle de lAgence européenne des produits chimiques (ECHA)

a)  Le règlement Reach, instrument de la connaissance des produits chimiques

Depuis le début du 20e siècle, le nombre des produits chimiques ainsi que les quantités produites et utilisées n’ont cessé d’augmenter. La chimie de synthèse a ainsi été un des moteurs du progrès technique.

Mais ces produits ne sont pas sans risque et les questions de la réglementation de leur fabrication, conditionnement, transport, stockage et de leur utilisation ou encore de l’information des utilisateurs se sont très rapidement posée.

Depuis une quinzaine d’années, une règlementation européenne a été mise en place dans le but de mieux évaluer les risques induits par les produits chimiques, de mieux informer les utilisateurs mais aussi de proscrire ou limiter plus drastiquement l’utilisation des produits les plus dangereux pour la santé ou l’environnement, partant du constat d’une connaissance insuffisante de ces produits et d’une très nette insuffisance de l’évaluation de leurs effets sur la santé et l’environnement.

Le règlement Reach n° 1907/2006, entré en vigueur en 2007 constitue la base juridique commune à lensemble des États membres de lUnion européenne en matière de produits chimiques. Reach impose a minima de répertorier toutes les substances dès lors qu’elles sont commercialisées à travers la procédure denregistrement : aucune substance ne peut être vendue si elle n’est pas répertoriée. Mais le règlement Reach n’organise pas une évaluation préalable systématique et complète des produits. Une évaluation approfondie peut être demandée pour certaines substances pour lesquelles il existe des doutes ou des interrogations quant à leur dangerosité. Pour les substances très préoccupantes, mutagènes et toxiques pour la reproduction de catégorie 1 et 2, les substances persistantes, bioaccumulables et toxiques (PBT), les substances très persistantes et très bioaccumulables (vPvB), ainsi que les perturbateurs endocriniens, une procédure dautorisation est imposée.

La description et l’analyse du règlement Reach font l’objet de l’annexe III au présent rapport. Vos rapporteurs constatent que ladoption dun cadre juridique européen normalisé imposant pour tout produit chimique au moins la compréhension de ses mécanismes daction fait grandement progresser la connaissance et permet la mise à disposition dinformations publiques qui pouvaient jusqualors nêtre détenues que par les industriels et qui restaient difficiles daccès pour le citoyen.

b)  La classification des substances : une approche intégrée des dangers mise en œuvre par le règlement CLP

À côté du règlement Reach, l’Union européenne a adopté en 2008 un règlement n° 1272/2008 sur la classification, l’étiquetage et l’emballage de substances et mélanges dangereux, dit règlement CLP[23].

L’un des principaux objectifs du règlement CLP est de déterminer si une substance ou un mélange présente des propriétés qui conduisent à une classification comme substance ou mélange dangereux. La classification est donc le point de départ de la communication simplifiée mais non simpliste relative au danger. Elle repose sur la définition de différentes classes de dangers physiques, pour la santé ou encore pour lenvironnement.

Le règlement CLP s’inscrit dans le mouvement d’harmonisation à l’échelle internationale des différents classements existants et se base sur le système général harmonisé (SGH ou GHS en anglais) de classification et d’étiquetage des produits chimiques initié en 1992 lors du sommet de Rio. Le SGH a été adopté par le Conseil économique et social des Nations Unies en vue de son application à l’échelle mondiale et le sommet de Johannesburg de 2002 a recommandé sa mise en application.

Le SGH décliné au sein du CLP offre un système universel de classification et de communication des dangers, améliorant la protection de la santé humaine et de l’environnement au moyen d’un système de pictogrammes, facilitant la compréhension à l’échelle internationale.

Il s’applique aux substances chimiques[24], mais aussi aux mélanges, quels qu’en soit les usages : industriel, agricole ou autre.

Le CLP définit des méthodes de calcul pour classer les substances et les mélanges, et impose que les utilisateurs soient informés des dangers à travers des fiches de données de sécurité (FDS).

L’annexe VI du règlement CLP dresse la liste des classifications et des étiquetages harmonisés des substances dangereuses[25], mais cette liste ne comporte que les substances classées comme telles. Les substances qui ne figurent pas sur la liste ainsi que les mélanges doivent faire l’objet d’une auto-classification par le fabricant ou l’importateur, afin d’assurer l’information des utilisateurs.

Vos rapporteurs notent que le classement des dangers constitue ainsi un autre pilier essentiel pour la connaissance des produits ou encore des matériaux présents sur le marché et susceptibles d’être utilisés. Il faut noter que ce classement répertorie les dangers mais pas les risques.

c)  Le rôle central de lAgence européenne des produits chimiques (ECHA)

Pour piloter le dispositif européen d’évaluation de connaissance des produits chimiques, l’Union européenne s’est dotée d’une agence spécialisée, l’ECHA (European Chemicals Agency), créée par le règlement n° 1907/2006. Basée à Helsinki, disposant de la personnalité juridique et dotée d’un Conseil d’administration et d’un directeur exécutif, l’ECHA emploie près de 600 personnes et son fonctionnement s’appuie sur un budget qui s’élevait en 2018 à 116 millions d’euros. Plus des deux tiers de ses ressources proviennent des redevances versées par les industriels déposant des demandes d’enregistrement de substances auprès de l’agence, dans le cadre des procédures prévues par les règlements européens.

L’ECHA a pour mission générale de dispenser des conseils scientifiques et techniques dans son domaine de compétence tant aux institutions européennes qu’aux États membres et aux entreprises qu’elle aide à se conformer à la législation en vigueur. Elle constitue une sorte de tour de contrôle de l’expertise.

(1)  Lexpertise de lECHA sollicitée dans les processus règlementaires liés aux produits chimiques ou aux biocides

Dans le cadre du règlement Reach, l’ECHA traite les demandes denregistrement des substances chimiques (articles 6 et 7 du règlement Reach) et leur attribue des numéros d’enregistrement (art. 20). Elle évalue les dossiers des déclarants par un contrôle de la conformité et l’examen des propositions d’essai (articles 40 et suivants). Elle évalue à travers le contrôle de conformité la qualité et la pertinence des informations fournies dans les dossiers d’enregistrement, eu égard aux exigences spécifiées dans les annexes du règlement Reach. Ensuite, elle examine les propositions des demandeurs de réaliser un essai sur des animaux vertébrés pour des dossiers relatifs à des substances produites ou importées à plus de 100 tonnes par an.

L’ECHA traite également les demandes d’autorisation relatives aux substances extrêmement préoccupantes, susceptibles de provoquer des effets irréversibles graves sur l’environnement ou la santé. L’enjeu est de garantir que les risques résultant de l’utilisation de ces substances soient maîtrisés et inférieurs aux avantages socio-économiques retirés de leur emploi. L’ECHA vérifie les informations apportées par les industriels relatives à la gestion des risques, à la manière d’utiliser la substance en toute sécurité. À ce titre, le comité d’évaluation des risques et le comité d’analyse socio-économique élaborent chacun un projet d’avis qui est transmis au demandeur et à la Commission européenne, laquelle décide in fine de l’autorisation ou non de la substance. L’ECHA traite des demandes de restrictions et elle peut être saisie par la Commission européenne afin d’adopter des restrictions pour les substances présentant un risque inacceptable pour la santé ou l’environnement.

De la même façon, dans le cadre du règlement CLP, l’ECHA traite les propositions de classification et d’étiquetage harmonisés des substances émanant des autorités compétentes des États membres. Le comité d’évaluation des risques rend un avis et la décision finale est prise par la Commission européenne (article 37).

Enfin, aux termes du règlement sur les produits biocides, la mise à disposition et l’utilisation de ces produits doivent être précédées d’une autorisation, laquelle peut être nationale ou demandée au niveau de l’Union. Les demandes d’autorisation de l’Union relatives à la mise à disposition et à l’utilisation de ces produits, ainsi que les demandes de renouvellement et de modification sont adressées à l’ECHA (articles 43 et suivants). L’Agence approuve la demande précisant l’autorité nationale compétente pour l’évaluation du produit. À la suite de cette évaluation, l’ECHA rend un avis relatif à l’autorisation du produit biocide qui est transmis à la Commission européenne avec des informations quant aux caractéristiques du produit. L’autorisation est délivrée ou refusée par la Commission.

(2)  Une expertise de lECHA qui repose largement sur les autorités nationales

En réalité, lECHA névalue pas directement les substances chimiques entrant dans son champ de compétences, elle coordonne seulement leur évaluation. En effet, l’article 45 du règlement Reach dispose qu’elle « sen remet aux autorités compétentes des États membres » et qu’elle est seulement chargée « de coordonner le processus dévaluation des substances et de veiller à ce que les substances figurant dans le plan daction continu communautaire soient évaluées ». Après avoir déterminé les critères avec les États membres pour identifier les substances prioritaires devant faire l’objet d’une évaluation plus approfondie, l’ECHA établit ce plan d’action pour une période de trois ans prévoyant les substances à évaluer chaque année (article 44). À l’issue de l’évaluation, les autorités d’évaluation nationales remettent leurs conclusions à l’ECHA. Celles-ci lui serviront pour rédiger son avis et seront transmises à la Commission européenne, aux déclarants concernés ainsi qu’aux autres autorités compétentes des États membres (article 48).

De la même façon, dans le cadre du règlement sur les produits biocides, si l’ECHA traite des demandes d’approbation, elle n’évalue pas elle-même les substances actives des produits biocides. Cette mission relève de la compétence des autorités nationales (article 7). Les conclusions de ces autorités compétentes d’évaluation sont prises en compte par l’Agence lorsqu’elle élabore son avis relatif à l’approbation de la substance active qu’elle remet ensuite à la Commission européenne (article 8). Par ailleurs, les demandes d’autorisation de l’Union de mise à disposition et d’utilisation des produits biocides font également l’objet d’une évaluation par l’autorité compétente d’un État membre proposée par le demandeur et approuvée par l’ECHA lors de l’acceptation de la demande (article 43). L’Agence est destinataire des conclusions de l’évaluation menée par cette autorité nationale. Elle les prendra en compte pour rédiger son avis sur l’autorisation du produit biocide remis à la Commission européenne (article 44).

(3)  LECHA, carrefour des savoirs sur les produits chimiques

L’une des tâches essentielles de l’ECHA est de collecter et diffuser les données disponibles sur les produits chimiques, en mettant en place et en tenant à jour plusieurs bases de données telles que :

- des bases de données contenant des informations sur toutes les substances enregistrées au titre du règlement Reach portant sur les caractéristiques de la substance elle-même, ses dangers ainsi que des conseils d’utilisation ;

- un inventaire des classifications et des étiquetages et une liste harmonisée de celles-ci, établie conformément au règlement CLP ;

- une base de données des exportations et importations de produits chimiques dangereux ;

- un registre des produits biocides.

L’ECHA garantit l’accès des demandeurs potentiels à l’information. Le règlement Reach (articles 25 et suivants) et le règlement concernant les produits biocides (articles 62 et suivants) prévoient un mécanisme similaire de partage des données entre les demandeurs antérieurs et les demandeurs potentiels. Ainsi, aux termes du règlement Reach, l’ECHA informe le demandeur si une substance a déjà été ou non enregistrée et, le cas échéant, elle lui communique les informations en sa possession relatives à la substance et aux déclarants antérieurs (article 26). L’ECHA peut également intervenir en cas de désaccord entre un déclarant potentiel et des déclarants antérieurs concernant le partage de données existantes (article 27).

De plus, l’Agence apporte son assistance aux opérateurs industriels en publiant des documents techniques ou d’orientations traduits en plusieurs langues. Elle organise également des évènements et des ateliers de formation.

Les données détenues par l’ECHA ont une valeur importante pour l’information du public sur les possibles risques pour l’environnement et la santé humaine des produits chimiques. Ainsi, l’Agence doit mettre en place des procédures garantissant l’accès du public à des informations non confidentielles. Par exemple, la liste des substances actives des produits biocides qui ont été approuvées est mise à disposition des utilisateurs.

Par ailleurs, les informations détenues par l’ECHA servent en pratique aux autorités publiques nationales pour identifier les produits chimiques qui nécessitent des contrôles et des restrictions supplémentaires ou pour vérifier la mise en place de mesures de gestion appropriées sur les sites lors des inspections.

(4)  LECHA, instance de conseil pour lUnion européenne

Par sa mission d’information et d’expertise, l’Agence européenne des produits chimiques est un interlocuteur privilégié pour donner un avis sur les projets de modification des textes européens :

- sur demande de la Commission européenne, l’ECHA établit un dossier aux fins d’une nouvelle entrée dans la liste des substances soumises à autorisation de l’annexe XIV du règlement Reach (article 59) ;

- l’ECHA propose également, à la demande de la Commission européenne, des projets de dérogations aux obligations d’étiquetage et d’emballage (article 29 du règlement CLP) ;

- l’Agence donne son avis à la Commission européenne lorsque celle-ci entend modifier la liste des substances actives visées à l’annexe I du règlement sur les produits biocides (article 28 du règlement biocides).

d)  Des organismes nationaux qui contribuent à une meilleure connaissance des dangers et des risques chimiques

La France dispose également d’organismes nationaux fournissant une expertise de haut niveau sur les dangers et risques liés aux produits chimiques, mais elle ne s’est pas dotée d’une agence dédiée spécifiquement aux seuls produits chimiques.

(1)  Le rôle de lINERIS : recherche, innovation et accès public aux données

L’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) est un établissement public de l’État placé sous la tutelle du ministère de l’environnement, qui pilote des programmes de recherche destinés à mieux connaître les risques pour la santé et l’environnement que font courir les produits, techniques et technologies mises en œuvre principalement dans l’industrie.

Doté d’un budget de 72 millions d’euros et employant environ 540 personnes, l’INERIS travaille principalement dans trois directions pour une meilleure connaissance et une meilleure maîtrise des risques : les risques accidentels, les risques chroniques, et les risques liés au sol et au sous-sol.

L’INERIS tient ainsi à jour une base de données des substances chimiques[26] qui caractérise leurs propriétés physico-chimiques (notamment la formule chimique moléculaire), les données de toxicologie, d’éco-toxicologie, ainsi que les données technico-économiques disponibles et les informations règlementaires les concernant, comme leur numéro CAS[27], leur classe de danger au sens du CLP ou encore leur classement au titre des perturbateurs endocriniens). Cette base de données est en libre accès du public et dispose de lien vers les bases tenues par d’autres organismes, nationaux comme l’INRS (cf. supra), mais aussi européens et internationaux, comme le e-chem portal de l’OCDE[28].

L’INERIS développe ainsi dans le domaine des produits chimiques des méthodes d’évaluation alternatives aux tests classiques : les modèles QSAR (Quantitative Structure-Activity Relationships) sont des méthodes prédictives permettant d’estimer les propriétés des substances chimiques à partir de leur structure moléculaire, ce qui réduit les temps et les coûts des évaluations et permet de se passer des tests sur animaux, ce qui les différencie des méthodes classiques. L’OCDE encourage ces méthodes nouvelles à travers un projet mené avec le soutien financier de l’Union européenne.

Dans le domaine des expositions aux pesticides, l’INERIS développe aussi des modèles permettant de cartographier les expositions des populations à l’échelle du territoire, permettant d’aller vers une meilleure connaissance de l’exposome, c’est-à-dire l’ensemble des expositions environnementales qui peuvent influer sur la santé d’un individu tout au long de sa vie, en incluant la période pré-natale.

 

LINERIS est donc un acteur important dans la connaissance des dangers et des risques liés aux substances chimiques en mettant à disposition les informations disponibles, ce qui permet de les confronter, mais aussi en faisant progresser les méthodes d’évaluation.

(2)  Le rôle de lINRS : observateur privilégié des effets à long terme dexpositions en milieu professionnel

L’Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS) contribue à l’évaluation des risques mais avec une visée différente. Association créée en 1947, l’INRS s’intéresse plutôt aux questions de prévention en santé et sécurité au travail.

Disposant d’un conseil d’administration paritaire constitué de représentants des employeurs et des organisations syndicales de salariés et disposant d’un budget principalement alimenté par les cotisations accidents du travail/maladies professionnelles, l’INRS fournit de l’information sur les risques aux employeurs et salariés et produit des études et recherches au sein de 21 laboratoires spécialisés dans le domaine des risques chimiques, physiques, physiologiques, mécaniques, psychosociaux etc.

La santé au travail constitue en effet un poste avancé dobservation des effets sanitaires dexpositions prolongées aux produits chimiques. L’analyse des effets des produits chimiques en situation réelle est ainsi indispensable pour disposer d’une évaluation de risques plus large que celle effectuée en laboratoire à travers les tests animaux.

Par ailleurs, l’observation de la santé au travail permet de mettre en évidence les effets à long terme d’expositions prolongées en milieu professionnel.

2.  Lévaluation des risques liés aux pesticides et le rôle de lAgence européenne de sécurité de lalimentation (EFSA)

a)  La réglementation européenne des pesticides
(1)  Une procédure à double niveau

Le terme « pesticide » est couramment utilisé comme synonyme pour les produits phytopharmaceutiques. Cependant, le terme de pesticide recouvre un concept plus large qui inclut également des produits tels que les biocides, qui ne sont pas destinés à la protection des végétaux.

Il existe une grande variété de pesticides à usage agricole : herbicides, fongicides et insecticides en sont les trois grandes familles, mais il existe aussi des acaricides, des régulateurs de croissance ou encore des répulsifs.

C’est le règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009[29] qui organise l’évaluation des risques liés aux produits phytopharmaceutiques, dans le cadre de procédures d’approbation ou de mise sur le marché de produits. La règlementation européenne est complexe puisqu’elle prévoit un double niveau d’intervention :

les substances actives, mais aussi les phytoprotecteurs, les coformulants ou les synergistes, font l’objet d’une approbation à l’échelon européen, valide en théorie pour une durée de 10 ans. Les ré-approbations peuvent être valables jusqu’à 15 ans ;

les produits eux-mêmes, qui contiennent les substances actives, doivent recevoir une autorisation de mise sur le marché (AMM) par les États membres. Le règlement organise un dispositif d’évaluation zonal (zone Nord, zone Centre et zone Sud, à laquelle appartient la France). Pour qu’un produit soit approuvé, il doit comprendre des substances déjà approuvées à l’échelon européen. La législation européenne autorise les États membres à restreindre l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances approuvées sur la base de caractéristiques environnementales ou agricoles propres à leur territoire. Les États membres sont ensuite chargés du contrôle des produits et de leurs conditions d’utilisation sur leur territoire.

Il y a donc un double niveau d’évaluation des risques, qui crée une certaine complexité, critiquée d’ailleurs dans l’avis scientifique rendu en juin 2018 par le mécanisme d’avis scientifique (SAM) placé auprès de la Commission européenne, dans un rapport consacré au processus d’autorisation des produits phytopharmaceutiques[30]. Le SAM propose d’ailleurs de revoir globalement le dispositif d’évaluation et d’AMM, en mettant fin à ce processus dual et en procédant à des évaluations conjointes des substances et des produits, par groupe ou familles (bulk assessment).

Une approbation des substances actives en 6 étapes

La procédure d’approbation d’une substance active prend environ 2 ans ½ à 3 ans[31] et se déroule en plusieurs étapes successives :

1ère étape : le demandeur soumet une demande d’approbation à un État membre de l’Union européenne de son choix (en cas de renouvellement ou de réexamen, le demandeur n’a pas cette possibilité et c’est la Commission européenne qui désigne l’État membre rapporteur : l’EMR). L’EMR doit alors procéder à l’évaluation scientifique et technique initiale. Un contrôle de recevabilité de la demande est effectué par l’EMR dans un délai de 45 jours.

2e étape : l’EMR dispose de 12 mois pour rédiger un rapport d’évaluation concernant la substance active et l’adresse à l’EFSA.

3e étape : l’EFSA pilote un examen par les pairs (peer review) du rapport d’évaluation, en coopérant avec les autres États membres (dont les experts peuvent à ce stade effectuer des contre-expertises) et transmet ses conclusions à la Commission européenne en vue d’une éventuelle approbation. Une période de consultation publique de 60 jours des parties prenantes est ouverte et l’EFSA dispose de 120 jours à l’issue de cette consultation pour formuler son rapport d’évaluation.

4e étape : sur la base de l’examen de l’EFSA, la Commission européenne formule dans un délai de 6 mois une proposition tendant soit à approuver, soit à rejeter l’approbation de la substance active.

 5e étape : la section phytopharmaceutique du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (SCoPAFF[32]), composé des représentants des États membres de l’Union européenne procède à un vote sur la proposition de la Commission concernant cette substance.

6e étape : la Commission européenne adopte et publie le règlement qui approuve ou non la substance.

(2)  Une évaluation normée

La méthodologie dévaluation est définie avec précision par les textes réglementaires. L’article 4 du règlement n° 1107/2009 définit des critères d’approbation ou de non approbation des substances. Il précise qu’elles ne doivent pas avoir « deffet nocif sur la santé des êtres humains, y compris les groupes vulnérables, ou sur la santé des animaux, compte tenu des effets cumulés et synergiques connus lorsque les méthodes dévaluation scientifiques de ces effets, acceptées par lAutorité, sont disponibles, ou sur les eaux souterraines », mais aussi qu’elles ne doivent pas avoir « deffet inacceptable pour lenvironnement ».

L’annexe II du règlement précise les critères d’approbation des substances actives. Elle dispose en particulier que les substances classées cancérogènes, mutagènes ou reprotoxiques (CMR) des catégories 1A et 1B, ainsi que les perturbateurs endocriniens (PE)[33], ne peuvent être approuvés en tant que substances actives et utilisés dans des produits phytopharmaceutiques, uniquement dans des conditions excluant tout contact avec l’homme et si les limites maximales de résidus dans les aliments sont inférieures à 0,01μg par kg. S’agissant des substances dangereuses pour l’environnement la même annexe prévoit que les substances classées POP (polluants organiques persistants), PBT (persistantes, bioaccumulables et toxiques) ou vPvB (très persistantes et très toxiques) ne peuvent être approuvés. Il sagit là de critères dexclusion (cut-off criteria), qui existent aussi dans la législation sur les biocides, mais qui sont absents de la législation sur les produits pharmaceutiques. Une partie de la communauté scientifique considère que l’application de critères d’exclusion ne constitue pas une bonne approche car le danger intrinsèque de certaines substances ne se traduira pas par des risques réels et qu’il conviendrait de fonder l’évaluation uniquement sur l’analyse des risques et pas celle des dangers intrinsèques. C’est la position exprimée notamment par l’avis scientifique précité du SAM.

Extraits de lannexe II du règlement n° 1107/2009

3.6. Incidence sur la santé humaine […]

3.6.2. Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste nest approuvé(e) que si, sur la base de lévaluation de tests de génotoxicité de niveau supérieur effectués conformément aux exigences en matière de données pour les substances actives, les phytoprotecteurs ou les synergistes et dautres données et informations disponibles, notamment une analyse de la documentation scientifique examinée par lAutorité, il/elle nest pas – ou ne doit pas être – classé(e) mutagène de catégorie 1A ou 1B conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1272/2008.

3.6.3. Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste nest approuvé(e) que si, sur la base de lévaluation de tests de carcinogénicité effectués conformément aux exigences en matière de données pour les substances actives, les phytoprotecteurs ou les synergistes et dautres données et informations disponibles, notamment une analyse de la documentation scientifique examinée par lAutorité, il/elle nest pas – ou ne doit pas être - classé(e) cancérogène de catégorie 1A ou 1B conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1272/2008, à moins que lexposition de lhomme à cette substance active, ce phytoprotecteur ou ce synergiste contenu dans un produit phytopharmaceutique ne soit négligeable dans les conditions dutilisation réalistes proposées, cestàdire si le produit est mis en œuvre dans des systèmes fermés ou dans dautres conditions excluant tout contact avec lhomme et si les résidus de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste en question dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ne dépassent pas la valeur par défaut fixée conformément à larticle 18, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 396/2005.

3.6.4. Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste nest approuvé(e) que si, sur la base de lévaluation de tests de toxicité pour la reproduction effectués conformément aux exigences en matière de données pour les substances actives, les phytoprotecteurs ou les synergistes et dautres données et informations disponibles, notamment une analyse de la documentation scientifique examinée par lAutorité, il/elle nest pas – ou ne doit pas être – classé(e) toxique pour la reproduction de catégorie 1A ou 1B conformément aux dispositions du règlement (CE) no 1272/2008, à moins que lexposition de lhomme à cette substance active, ce phytoprotecteur ou ce synergiste contenu dans un produit phytopharmaceutique ne soit négligeable dans les conditions dutilisation réalistes proposées, cest-à-dire si le produit est mis en œuvre dans des systèmes fermés ou dans dautres conditions excluant tout contact avec lhomme et si les résidus de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste en question dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ne dépassent pas la valeur par défaut fixée conformément à larticle 18, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 396/2005.

3.6.5. Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste nest approuvé(e) que si, sur la base de lévaluation dessais fondés sur des lignes directrices adoptées au niveau communautaire ou international ou dautres données et informations disponibles, notamment une analyse de la documentation scientifique examinée par lAutorité, il/elle nest pas considéré(e) comme ayant des effets perturbateurs endocriniens pouvant être néfastes pour lhomme, à moins que lexposition de lhomme à cette substance active, ce phytoprotecteur ou ce synergiste contenu dans un produit phytopharmaceutique ne soit négligeable dans les conditions dutilisation réalistes proposées, cest-à-dire si le produit est mis en œuvre dans des systèmes fermés ou dans dautres conditions excluant tout contact avec lhomme et si les résidus de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste en question dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux ne dépassent pas la valeur par défaut fixée conformément à larticle 18, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 396/2005. […]

3.7. Devenir et comportement dans lenvironnement

3.7.1. Une substance active, un phytoprotecteur ou un synergiste nest approuvé que sil nest pas considéré comme un polluant organique persistant.

 

Les textes européens imposent ainsi dans le domaine des produits phytopharmaceutiques des évaluations des risques qui précèdent les décisions permettant leur utilisation. La charge de l’analyse initiale des risques repose sur les industriels, qui doivent fournir les dossiers aux agences, qui produisent ensuite leur expertise en suivant une méthodologie précise, définie par la réglementation. C’est en ce sens que la science mise en œuvre dans le processus d’évaluation peut être qualifiée de « science réglementaire ».

Les dossiers présentés par les industriels ne sont recevables que sils répondent au cahier des charges fixés par la réglementation européenne. Celle-ci exige la réalisation de tests préalables, qui doivent répondre à des référentiels, notamment les bonnes pratiques de laboratoire (BPL) et les bonnes pratiques d’expérimentation (BPE). Les résumés et résultats des essais et études doivent être fournis, ainsi que toute la documentation scientifique publiée depuis 10 ans sur les effets secondaires sur la santé, l’environnement ou les espèces non-cibles (article 8 du règlement n° 1107/2009).

L’évaluation comporte une liste très longue d’éléments à réunir, précisée par plusieurs règlements d’exécution[34] :

- la détermination des propriétés physiques et chimiques (inflammabilité, explosibilité, solubilité dans l’eau et les solvants, tension de vapeur etc.) et l’évaluation de la validité des méthodes analytiques de la substance active et de ses résidus (dans les produits formulés, dans les végétaux, les denrées d’origine animale, l’eau, l’air, le sol) ;

- l’évaluation de la toxicité pour l’homme : interactions avec le métabolisme, cinétique (aiguë, subaiguë, chronique) et localisation (locale ou systémique) de la toxicité, toxicité vis-à-vis des fonctions de reproduction (tératogenèse et étude sur plusieurs générations), potentiel mutagène et potentiel cancérogène pour plusieurs espèces ;

- une proposition de valeurs toxicologiques de référence (VTR) nécessaires à l’évaluation du risque pour l’homme : la dose journalière admissible (DJA), la dose de référence aiguë (ARfD) pour les consommateurs, et la dose d’exposition acceptable (AOEL) pour les travailleurs et applicateurs ;

- une évaluation des résidus dans les végétaux, les produits de transformation et les denrées d’origine animale. L’objectif consiste à estimer les niveaux de résidus attendus dans les denrées alimentaires lorsque la substance est utilisée en respectant les bonnes pratiques agricoles, exprimés sous la forme d’une limite maximum de résidus (LMR) ;

- une évaluation du risque pour l’homme liée aux usages représentatifs est réalisée en comparant les expositions attendues, estimées d’après des modèles, aux VTR qui ont été retenues. Dans le cas du consommateur, cette évaluation prend en compte les niveaux de résidus attendus et la consommation journalière d’aliments par les différentes populations. Elle compare cette exposition à la DJA et à l’ARfD pour évaluer respectivement le risque à long terme et aigu. De même, les risques pour l’applicateur, le travailleur qui rentre dans la culture traitée, le passant ou le résident sont évalués en comparant les expositions attendues à l’AOEL ;

- une évaluation du devenir de la substance et de son comportement dans l’environnement, comprenant l’étude de sa dégradation dans l’eau, l’air, le sol, à la lumière et à l’obscurité ; la possibilité de migration de la substance ou de ses métabolites vers les eaux de surface et souterraines et l’air ; ainsi que l’évaluation de sa rémanence dans l’environnement, par des études en laboratoire et au champ est aussi effectuée, pour connaître le potentiel polluant de la substance ;

- le demandeur réalise aussi une évaluation de la toxicité pour la faune et la flore, notamment pour les oiseaux, les organismes aquatiques (poissons, crustacés, algues, faune benthique, végétaux supérieurs), les mammifères terrestres, les arthropodes terrestres, les insectes et en particulier les abeilles, les vers de terre et autres macro-organismes du sol, les bactéries du sol et les végétaux terrestres ;

- enfin, une évaluation du risque pour l’environnement, et en particulier pour les organismes non-cibles, liés aux usages représentatifs de la substance active est exigée.

Des exigences similaires d’évaluation pèsent sur les demandeurs d’AMM de produits phytopharmaceutiques au niveau national[35].

b)  LEFSA, agence de référence pour lévaluation des pesticides

Créée en 2002 à la suite du scandale de la vache folle, l’EFSA, instituée par le règlement européen n° 178/2002 du 28 janvier 2002 est une autorité européenne spécialisée de l’Union européenne.

Le champ daction de lEFSA sétend dans tous les domaines directement ou indirectement liés à lalimentation et au risque alimentaire et va donc bien au-delà des pesticides : l’EFSA intervient ainsi dans le domaine des biocides, des additifs alimentaires, des contenants alimentaires ou encore des organismes génétiquement modifiés, pour apporter son expertise.

La mission générale d’expertise de l’EFSA se décline en trois volets :

- l’EFSA doit contribuer à la formation des « meilleurs avis scientifiques possibles » concernant toutes les questions relevant de sa mission. Pour cela, elle peut rechercher, recueillir, rassembler, analyser et résumer les données scientifiques nécessaires, y compris en commandant des études. Certains de ces avis doivent avoir une vocation prospective à l’identification et la caractérisation de risques émergents ;

- l’EFSA fournit l’assistance scientifique et technique auprès de la Commission européenne : ce volet d’assistance recouvre l’examen et l’interprétation des risques, la gestion des crises, la coopération entre la Commission et l’extérieur (pays en demande d’adhésions, organisations internationales, pays tiers) et toute mission que cette dernière pourrait lui confier ;

- l’EFSA enfin organise l’évaluation scientifique en matière alimentaire et contribue à sa diffusion. Elle coordonne et promeut des méthodes uniformes d’évaluation auprès des agences nationales. Elle est également chargée d’établir un réseau d’organismes opérant dans ses domaines d’activité et d’en assurer le fonctionnement. Enfin, elle est chargée de communiquer auprès du public et des parties intéressées de manière claire, objective et compréhensible.

La bonne exécution de sa mission dexpertise par lEFSA suppose quelle travaille en toute indépendance vis-à-vis du pouvoir politique mais aussi des acteurs économiques : l’article 37 du règlement de 2002 rappelle ce principe d’indépendance qui s’étend aux experts qui interviennent au sein de l’EFSA.

L’article 38 impose pour sa part une transparence dans le travail de l’EFSA, dont les avis sont publics.

Le fonctionnement de l’EFSA repose sur un Conseil d’administration de 15 membres qui nomme son directeur général pour 5 ans, ce mandat étant renouvelable. Installée à Parme, l’EFSA dispose d’un budget de 80 millions d’euros par an avec une équipe permanente de 450 personnes. Son expertise est structurée autour d’un conseil scientifique et de 10 panels d’experts[36] thématiques appelés comités. Outre ces comités permanents, l’EFSA peut créer des groupes de travail spécifiques de 15 à 25 membres pour traiter d’une question qui ne relève pas d’un des comités existants.

LEFSA est en réalité au cœur dun véritable réseau européen dexpertise, son activité reposant sur 1 500 experts et un réseau de 400 universités et instituts de recherche. L’EFSA travaille en coopération avec les agences spécialisées homologues qui existent dans les 28 États membres de l’Union européenne, mais aussi avec les organismes d’expertise similaires hors de l’Union européenne[37]. L’expertise en matière de risques liés à l’alimentation suppose en effet que les scientifiques du monde entier échangent, débattent, confrontent leurs points de vue, participant ainsi à un processus vivant et non figé.

L’EFSA a élaboré en 2016 une stratégie 2020 intitulée « une science fiable pour des aliments sûrs[38] » qui définit 5 objectifs stratégiques, tous visant à perfectionner les dispositifs d’évaluation de risques :

- accorder un degré de priorité élevé à l’engagement du public et des parties prenantes dans le processus d’évaluation scientifique ;

- élargir le socle de preuves de l’EFSA et optimiser l’accès à ses données ;

- renforcer les capacités d’évaluation scientifique de l’UE et bâtir des communautés de connaissance ;

- se préparer aux défis futurs en matière d’évaluation des risques ;

- créer un environnement et une culture qui reflètent les valeurs de l’EFSA.

Vos rapporteurs ont rencontré le directeur général de lEFSA à Parme et son équipe pour mieux comprendre les défis auxquels lagence est confrontée, défis auxquels la Commission européenne a souhaité apporter une réponse rapide à travers une proposition de règlement modifiant le règlement n° 178/2002[39], actuellement en voie d’adoption par le Parlement européen et le Conseil, et qui a recueilli un large consensus.

3.  Lévaluation des risques pour les médicaments et produits de santé, un cas à part

a)  Les médicaments et les produits de santé : une réglementation spécifique

L’évaluation des risques pour les médicaments et les dispositifs médicaux présente des points communs avec les produits chimiques et les pesticides, mais aussi d’indéniables différences qui tiennent au caractère beaucoup plus poussé des investigations, et au rôle joué par l’expérimentation humaine.

(1)  Une réglementation très stricte concernant lévaluation des risques liés aux médicaments

L’évaluation des risques liés à l’utilisation des médicaments intervient dans le cadre de la procédure d’autorisation de mise sur le marché (AMM) qui n’est accordée qu’après des essais cliniques et une évaluation de leur qualité, de leur sécurité et de leur efficacité.

La directive 2001/83/CE et le règlement n° 726/2004 organisent deux procédures règlementaires distinctes :

- une procédure communautaire centralisée débouche sur une AMM valable dans l’ensemble de l’Europe. Elle est obligatoire pour les médicaments contenant une nouvelle substance active qui n’était pas autorisée avant 2004 et qui est destinée au traitement du cancer, du diabète, des maladies neurodégénératives, des maladies auto-immunes, des maladies virales et du SIDA. Elle est également obligatoire pour les médicaments issus de procédés biotechnologiques, pour les thérapies innovantes et les médicaments orphelins. Les entreprises présentent directement leur demande à l’Agence européenne du médicament (EMA) qui procède à l’évaluation des dossiers, mais la décision d’AMM relève in fine de la Commission européenne, selon le principe de séparation de l’évaluation et de la gestion du risque ;

- une procédure décentralisée s’applique aux médicaments qui ne font pas encore l’objet d’une AMM à l’échelle de l’Union européenne : dans ce cas, l’évaluation est effectuée par l’agence d’évaluation nationale, en lien avec les autres agences de l’Union européenne ;

- un dispositif de reconnaissance mutuelle des AMM permet de ne pas effectuer de nouvelles évaluations dans un autre État membre de l’Union européenne lorsqu’une première évaluation a déjà été menée ;

- il existe enfin des procédures spéciales dAMM pour l’usage de médicaments uniquement dans des pays tiers, pour un usage compassionnel, c’est-à-dire pour des médicaments répondant à des besoins spéciaux de patients qui ne peuvent être traités par des médicaments autorisés. Les médicaments orphelins, les médicaments pédiatriques, les médicaments gériatriques, les médicaments de thérapie innovante et les médicaments à base de plantes font l’objet de règles spécifiques.

Au-delà de la diversité des procédures, le processus dAMM se fonde sur une évaluation poussée visant à démontrer lefficacité des médicaments et à garantir la maîtrise de leurs effets secondaires, qui se concrétise par la publication d’un rapport européen public d’évaluation (EPAR) pour la procédure centralisée, et un rapport public équivalent pour les procédures nationales.

Lévaluation prend en compte les données des essais cliniques fournies par les entreprises (les essais de phase 1 à 3, la phase 4 étant celle des essais post-AMM, la mise en évidence à cette phase d’effets secondaires indésirables pouvant conduire au retrait d’AMM) qui mettent en évidence les bénéfices des produits et leurs risques, c’est à dire leurs effets indésirables observés lors des essais. La décision d’AMM résulte donc d’une comparaison entre bénéfices et précise les conditions de l’autorisation, notamment les publics-cibles et ceux qui, au contraire, ne doivent pas se voir administrer le médicament.

C’est là une différence forte avec les procédures d’évaluation concernant les produits chimiques ou les pesticides, pour lesquels l’élément central est l’évaluation du risque.

(2)  Une réglementation de lévaluation des dispositifs médicaux qui interroge

La règlementation des dispositifs médicaux est beaucoup moins exigeante en matière d’évaluation des risques. Dans les années 1990, deux directives européennes 90/385 et 93/42 ont été adoptées, complétées par la directive 98/79 concernant les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro, pour permettre la libre circulation des marchandises en Europe en assurant que seuls les produits répondant à des exigences essentielles de sécurité et de performances soient mis sur le marché. Mais le droit communautaire applicable était guidé par le souci de limiter l’intervention des pouvoirs publics et laisser aux entreprises la plus grande latitude pour remplir leurs obligations vis-à-vis du public.

La principale obligation pour les fabricants est de procéder à une évaluation de conformité qui se traduit par lapposition dun marquage CE.

Les exigences de conformité ont été peu à peu étendues et une refonte complète des textes européens relatifs aux dispositifs médicaux a eu lieu en 2017 avec l’adoption de deux règlements n° 2017/745 sur les dispositifs médicaux (DM) et n° 2017/746 sur les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (DMDIV), prévoyant une application progressive dans le temps. Ces nouveaux règlements renforcent les exigences d’évaluation et de suivi des risques liés aux différents types de dispositifs médicaux, mais sans changer l’architecture réglementaire générale qui continue de reposer sur le marquage CE.

Les dispositifs médicaux sont répartis dans 4 classes de risque croissant (DMI, DMIIa, DMIIb, DMIII), correspondant à des procédures d’évaluation différentes :

pour les DMI, à lexception de quelques dispositifs spécifiques listés par les règlements européens, le marquage CE est apposé sous la propre responsabilité du fabricant et ne nécessite par l’intervention d’un organisme tiers. Les fabricants français de DMI doivent simplement déclarer leur dispositif auprès de l’ANSM ;

pour les autres dispositifs médicaux, le marquage CE nest apposé quaprès intervention dun organisme tiers, appelé organisme notifié. En France, un seul organisme a été désigné par l’ANSM, mais les fabricants ont le choix de passer par n’importe quel organisme notifié au sein de l’espace économique européen[40].

Ce n’est donc pas une agence publique mais un organisme de contrôle qui vérifie la conformité des dispositifs médicaux aux exigences réglementaires. Une évaluation préclinique et une évaluation clinique des dispositifs médicaux sont prévues par la réglementation et doivent être les plus complètes possibles, avec une collecte des données cliniques déjà disponibles dans la littérature ainsi que l’organisation des investigations cliniques nécessaires. Cependant, la réglementation prévoit des principes d’équivalence, permettant de ne pas avoir à mener de nouvelles investigations pour des dispositifs voisins de dispositifs déjà évalués. Des règles renforcées existent aussi pour les dispositifs implantables.

Une évaluation des risques est donc imposée pour les dispositifs médicaux, mais elle ne se fait pas sous le contrôle dinstances indépendantes sans lien économique avec les acteurs intéressés, puisque les organismes notifiés sont les fournisseurs de service des fabricants de dispositifs médicaux.

b)  Des agences dévaluation spécialisées au niveau national et européen
(1)  Au niveau européen : lAgence européenne du médicament (EMA)

L’EMA[41] a été créée en 1995 en application du règlement n° 2309/93/CEE du 22 juillet 1993 remplacé par le règlement n° 726/2004/CE du 31 mars 2004 établissant des procédures communautaires pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire. Son siège sera déplacé de Londres à Amsterdam en raison du Brexit. Sa mission est de protéger la santé publique et animale dans l’UE en veillant à ce que les médicaments disponibles sur le marché ainsi que dans les pays de l’Espace économique européen (EEE), soient sûrs et efficaces.

L’EMA assure l’évaluation scientifique des médicaments avant mise sur le marché, mais aussi tout au long de la vie du produit à travers la pharmacovigilance. Son champ d’intervention est large puisque l’EMA est compétente dans le domaine du médicament à usage humain mais aussi dans celui des médicaments à usage vétérinaire. L’EMA effectue les évaluations elles-mêmes mais fait aussi évoluer régulièrement les méthodologies d’évaluation, en publiant des lignes directrices et des guides utilisés par l’industrie dans leurs procédures d’élaboration de médicaments.

LEMA sinscrit pleinement dans le schéma classique des agences dexpertise spécialisées : elle est indépendante des autres institutions européennes, disposant d’une gouvernance propre avec un Conseil d’administration et un directeur exécutif, et un budget dédié, qui s’élève à un peu plus de 330 millions d’euros, issus à 90 % des redevances versées par les entreprises sollicitant un dossier d’AMM.

Le fonctionnement de l’EMA repose sur une équipe permanente d’un peu plus de 800 personnes mais elle travaille aussi en réseau avec les experts des agences nationales européennes. Au total, ce sont environ 450 experts qui prennent part aux différents travaux d’expertise de l’EMA.

Le principe de transparence d’impose à l’EMA qui rend publics ses travaux d’évaluation. De même l’EMA organise des consultations publiques pour recueillir les avis des entreprises ou de la société civile sur certaines de ses activités (par exemple, la révision en cours des lignes directrices de l’EMA pour l’évaluation des médicaments anti-cancer, élaborées en 1996 et révisées en 2001, 2003, 2005 et 2010, fait l’objet d’une consultation publique depuis janvier 2019[42]).

Les comités scientifiques de lEMA

Le travail scientifique de l’EMA repose sur sept comités scientifiques spécialisés chacun dans un domaine, ainsi que des groupes de travail mis en place ponctuellement pour traiter de questions spécifiques.

Ce sont les comités qui définissent les lignes directrices qui doivent être suivies par les entreprises dans l’élaboration de leurs dossiers et qui examinent les dossiers soumis par les entreprises en vue d’une AMM. On recense :

- le comité des médicaments à usage humain (CHMP – Committee for Medicinal Products for Human Use) est chargé de mener l’évaluation initiale des demandes d’autorisation au niveau de l’UE pour les médicaments destinés à l’homme, l’évaluation des modifications ou extensions des autorisations existantes et de faire des recommandations à la Commission européenne pour modifier, suspendre ou retirer une autorisation après avoir recueilli l’avis du PRAC ;

- le comité pour l’évaluation des risques en matière de pharmacovigilance (PRAC – Pharmacovigilance Risk Assessment Committee) est chargé d’évaluer et de contrôler la sécurité et l’innocuité des médicaments. Il est composé d’experts en sécurité du médicament des autorités nationales compétentes, d’experts scientifiques ainsi que de représentants de patients et des professions médicales nommés par la Commission européenne ;

- le comité des médicaments à usage vétérinaire (CVMP – Committee for Medicinal Products for Veterinary Use) présente sensiblement les mêmes compétences que le CHMP mais dans le domaine des produits vétérinaires ;

- le comité des médicaments orphelins (COMP – Committee for Orphan Medecinal Products) évalue les demandes d’autorisation portant sur des produits destinés à diagnostiquer, prévenir ou traiter des maladies rares ;

- le comité des médicaments à base de plantes (HMPC – Committee on Herbal Medicinal Products) est chargé de collecter et d’évaluer les données scientifiques sur les substances et mélanges tirés de plantes ainsi que d’harmoniser le marché européen des médicaments à base plantes ;

- le comité des thérapies innovantes (CAT – Committee for Advanced Therapies) est chargé d’évaluer la qualité, la sécurité et l’efficacité des thérapies innovantes et de soutenir la recherche scientifique en la matière ;

- enfin, le comité pédiatrique (PDCO – Paediatric Committee) est compétent pour les médicaments destinés aux seuls enfants.

Afin de mener l’évaluation scientifique, le comité de l’EMA concerné désigne parmi ses membres un rapporteur qui va préparer un rapport d’évaluation. Ce rapport va être pris en compte dans l’avis du comité, voire être adopté comme partie intégrante de cet avis. Pour certaines procédures, un co-rapporteur mène une évaluation indépendante de celle du rapporteur. Une équipe d’experts soutient le rapporteur et l’éventuel co-rapporteur dans leur mission d’évaluation. Ces experts sont issus de tous les États membres et sont visés dans des listes établies par les autorités nationales compétentes en matière de médicament. L’évaluation scientifique de la demande d’autorisation des médicaments au niveau de l’UE est donc fondée sur un système de contrôle par les pairs.

En particulier, le comité des médicaments à usage humain vérifie que les renseignements et documents qui lui sont soumis soient conformes aux exigences du code communautaire relatif aux médicaments à usage humain institué par la Directive 2001/83/CE du 6 novembre 2001. Il peut également demander à un laboratoire officiel pour le contrôle des médicaments ou à un laboratoire désigné par un État membre de tester le médicament afin de s’assurer que les méthodes de contrôle employées par le fabricant sont satisfaisantes (art. 7). L’autorisation de mise sur le marché est refusée si les renseignements et documents soumis à l’EMA ne permettent pas de démontrer de façon adéquate ou suffisante la qualité, la sécurité ou l’efficacité du médicament à usage humain (art. 12). Une procédure comparable est suivie par le comité des médicaments à usage vétérinaire (art. 32).

(2)  Au niveau national, le rôle de lagence nationale de sécurité des médicaments et des produits de santé (ANSM)

L’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) a été créée en 2012 en prenant la suite de l’Agence française de sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé (AFSSAPS), sous la forme d’un établissement public sous la tutelle du ministère de la santé.

Elle a une mission générale consistant à garantir la sécurité tout au long de leur cycle de vie, depuis les essais initiaux jusqu’à la surveillance une fois que les produits sont sur le marché, des médicaments, des produits biologiques (organes, produits sanguins …), des dispositifs médicaux et des produits cosmétiques ou de tatouage, chaque catégorie de produit répondant à des exigences légales et réglementaires qui lui sont propres.

L’évaluation scientifique et la surveillance, l’inspection et le contrôle des acteurs intervenant dans les processus de fabrication et de distribution de ces produits de santé sont donc des tâches spécialisées confiées à l’ANSM, en faisant l’organisme de référence en la matière en France.

L’ANSM est dotée d’un Conseil d’administration, d’un conseil scientifique de 16 membres désignés pour 3 ans et de trois conseils consultatifs.

Il s’agit d’une agence d’évaluation du risque, mais aussi d’une agence de gestion de risque, chargée de prendre des décisions : elle autorise les essais cliniques après l’avis du Comité de protection des personnes (CPP), elle délivre les AMM sur les médicaments qui ne font pas l’objet de la procédure centralisée auprès de l’EMA, elle délivre les autorisations temporaires d’utilisation (ATU) pour traiter les maladies graves ou rares pour lesquelles il n’existe pas de traitement approprié sur le marché.

4.  En France, le rôle central de lANSES dans lévaluation des risques

a)  La mission principale de lANSES : lévaluation des risques sanitaires et environnementaux dans une grande variété de domaines

L’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) est un établissement public né de la fusion l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) en 2010 et placé sous la tutelle des cinq ministères chargés de l’agriculture, de la santé, de l’environnement, de la consommation et du travail.

L’ANSES a pour mission générale de garantir la sécurité sanitaire humaine et de protéger la santé des animaux et des végétaux face aux dangers liés aux agents biologiques, chimiques et physiques à travers différentes expositions alimentaires et environnementales (eau, sol, air, animaux, activités professionnelles). Pour ce faire, elle met en œuvre une expertise scientifique à travers ses comités d’experts spécialisés composés d’experts externes indépendants. Mais comme pour lANSM, à cette mission dévaluation des risques sajoute une mission de gestion des risques confiée à lANSES à travers la délivrance des AMM de divers produits réglementés : biocides, produits phytopharmaceutiques et médicaments vétérinaires (ces derniers n’entrent pas dans le champ de compétence de l’ANSM, bien qu’ils soient dans celui de l’EMA).

(1)  Lévaluation des risques, premier métier de lANSES

Le champ d’intervention de l’ANSES est particulièrement large. Il recouvre :

lalimentation et nutrition : l’ANSES évalue les bénéfices nutritionnels des aliments et leurs constituants, la qualité des eaux. L’évaluation sur toutes les étapes de la chaîne alimentaire, depuis la production jusqu’à la consommation, prend en compte l’ensemble des risques alimentaires notamment physico-chimiques, microbiologiques ou liés aux contaminants de l’environnement ;

la santé-environnement consistant à évaluer les impacts de l’environnement sur la santé notamment dans le cadre de pollutions en particulier. Dans ce cadre l’ANSES évalue les produits chimiques, phytopharmaceutiques, biocides et les fertilisants ;

la santé-travail concerne la prévention des risques professionnels y compris les risques émergents (nanoparticules, perturbateurs endocriniens, champs magnétiques…). L’ANSES élabore des références pour protéger les travailleurs et participe au réseau national de vigilance et de prévention des pathologies professionnelles ;

la santé et alimentation animale porte sur la lutte et la prévention contre les agents pathogènes susceptibles de menacer les animaux mais également la santé humaine (zoonoses). L’ANSES évalue les risques sanitaires, nutritionnels et l’intérêt des produits utilisés, y compris pour les médicaments à usage vétérinaire, sans oublier les denrées d’origine animale destinées à la consommation humaine ;

la protection du végétal, incluant les produits phytopharmaceutiques et biocides, dans le but d’évaluer les risques liés aux organismes nuisibles pour les végétaux cultivés ou forestiers.

Dans le cadre de sa mission d’expertise, l’ANSES intervient soit dans le cadre de procédures réglementaires, comme par exemple l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique, mais peut aussi être saisie par les ministères, les établissements publics de l’État ou des parties prenantes telles que les associations agréées, les organisations syndicales et patronales, les organisations professionnelles et elle a la faculté de s’autosaisir.

L’ANSES est également compétente en matière d’ondes électromagnétiques et a ainsi pu mener des études sur l’électro-hypersensibilité ou encore les effets sanitaires de la téléphonie sans fil.

(2)  Une intervention étendue à la gestion des risques

Au-delà de l’évaluation, l’ANSES s’est vu confier un pouvoir de décision dans le cadre de procédures règlementaires :

- l’ANSES délivre, retire ou modifie, depuis le 1er juillet 2015, les autorisations de mise sur le marché (AMM) et les permis des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes, supports de culture et adjuvants ;

- elle délivre, depuis le 1er juillet 2016, les AMM des produits et substances actives des biocides ;

- elle délivre les AMM des médicaments vétérinaires et autorise les essais cliniques de ces médicaments. Elle autorise également l’ouverture d’établissement pharmaceutique pour leur fabrication, exploitation, distribution en gros ainsi que l’exportation, l’importation et l’utilisation temporaire des médicaments vétérinaires.

Elle assure aussi le suivi de produits réglementés, après AMM. La compétence du comité de suivi des AMM des produits phytopharmaceutiques, créé en 2015, a été élargie aux produits biocides. En 2016, l’Agence s’est dotée d’un comité de suivi des médicaments vétérinaires. L’ANSES intervient donc pour connaître les effets réels des produits dont elle a réalisé les évaluations initiales, se situant aux deux bouts de la chaîne :

- elle gère le dispositif de phytopharmacovigilance pour les produits phytopharmaceutiques afin de surveiller et de détecter les effets indésirables survenus dans leur utilisation sur l’homme, la faune, la flore et l’environnement ;

- elle assure le contrôle de qualité post-autorisation des médicaments vétérinaires et gère un dispositif de pharmacovigilance vétérinaire sur les risques d’effets indésirables. Elle contrôle également la publicité relative à ces médicaments et les établissements pharmaceutiques vétérinaires.

b)  La méthode dévaluation de lANSES : lexpertise collective et contradictoire

Pour l’exécution de sa mission d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux, l’ANSES recourt systématiquement à une expertise collective et contradictoire à travers des comités d’experts spécialisés (CES) ou des groupes de travail (GT). Cette méthode présente l’avantage de permettre une approche pluridisciplinaire, de diversifier les sources de connaissances scientifiques, de permettre une confrontation des idées et des opinions des scientifiques dans l’analyse des données disponibles, d’exprimer et argumenter d’éventuelles positions divergentes et, ainsi, de garantir l’indépendance et la collégialité des avis.

Les experts des CES sont choisis en fonction de leurs compétences scientifiques au regard du sujet traité, leur indépendance eu égard aux liens d’intérêt déclarés dans leur déclaration publique d’intérêt et de leur disponibilité. La composition des CES tend vers un équilibre entre les disciplines intéressées par le sujet d’évaluation. La sélection des experts est validée par le Conseil scientifique de l’Agence. L’ANSES s’est dotée d’instruments de prévention et de gestion des risques de conflits d’intérêts potentiels et de règles procédurales de déontologie.

(1)  La constitution des collectifs dexperts

L’objectif lors de la constitution d’un collectif est de sélectionner des experts répondant à deux conditions : être compétents et indépendants.

Des appels à candidatures publics permettent à l’Agence de constituer des collectifs d’experts les plus larges possibles et renouvelés régulièrement. La sélection des candidatures est effectuée par un comité d’instruction en fonction de leur CV (qui permet de s’assurer des compétences) et des déclarations d’intérêt (qui permet de s’assurer de l’indépendance). C’est le directeur général de l’ANSES qui nomme ensuite les experts, après avis du Conseil scientifique, dans les comités et sans l’avis du Conseil scientifique dans les groupes de travail. Une procédure plus souple de sélection est retenue pour les groupes d’experts collectifs d’urgence (GECU).

Les experts comme les agents permanents de l’ANSES doivent se conformer à un code de déontologie. Ils doivent mettre à jour une déclaration publique d’intérêt (DPI) chaque année et à chaque fois que leur situation l’exige en cours d’année. Ces déclarations sont publiées sur le site Internet de l’ANSES. Un comité de déontologie constitué au sein de l’ANSES élabore et publie des avis afin de guider l’application des règles déontologiques et un déontologue a été désigné pour s’assurer de sa bonne application. Environ 20 % des experts membres des comités sont des francophones venant d’autres pays que la France.

(2)  Transparence et collégialité, garants de la qualité et de lobjectivité des expertises ?

Que l’évaluation de risque se situe dans un cadre réglementaire ou non, le processus d’expertise mené par l’Agence respecte systématiquement les exigences de la norme NFX50-110 pour garantir une expertise de qualité. Cette norme permet de standardiser la présentation des expertises et assure une lisibilité du raisonnement des experts. Les rapports d’expertise doivent permettre la vérification de la pertinence de ces raisonnements, et refléter les éventuelles positions contradictoires. L’analyse des incertitudes doit aussi figurer dans les rapports et être tracée.

Ils doivent aussi partir d’un recensement intégral des savoirs disponibles sur la thématique expertisée, sans écarter aucune source a priori.

La collégialité vise à renforcer la qualité technique des expertises en disposant d’une multiplicité d’approches et de regards. La transparence garantit que rien ne peut être caché au public dans le processus d’expertise et permet à une éventuelle contre-expertise externe de se déployer.

(3)  Le dialogue avec les parties prenantes et la société civile dans lexpertise

L’ANSES contribue au débat public en informant et en formant le public lors de divers évènements et manifestation. Mais elle y contribue également en ouvrant son expertise aux parties prenantes, notamment les associations, les ONG et les organisations syndicales et professionnelles qui siègent au conseil d’administration de l’ANSES, et à la société civile en général. La procédure d’expertise collective comprend une phase de consultation via des auditions de personnes détenant des savoirs techniques mais aussi une phase de consultation publique pour certains pré-rapports.

Les comités d’orientation thématique de l’ANSES associent à leur réflexion des personnalités extérieures à l’Agence très impliquées ou représentatives de tendances dans la société civile. Deux comités de dialogue, « Radiofréquences et santé » et « Nanomatériaux et santé » ont ainsi été respectivement mis en place en 2011 et 2012 permettant un échange direct avec les parties intéressées et les experts de l’ANSES.

c)  Les missions de veille, de vigilance et de référence

Les activités de vigilance de l’ANSES se doublent d’une réflexion prospective destinée à imaginer les nouveaux produits et pratiques et d’anticiper les risques futurs.

(1)  La compétence danalyse de lANSES par la recherche et la référence

LANSES dispose dun réseau de laboratoires de recherche et de référence sur l’ensemble du territoire français dans les domaines de la sécurité sanitaires des aliments, la santé et le bien-être des animaux et la santé des végétaux. Ils identifient les pathogènes majeurs par des méthodes de référence et ils participent au développement de méthodes d’identification des contaminants biologiques, physiques ou chimiques des aliments et de l’eau. Grâce à eux, l’Agence est en mesure de fournir une expertise scientifique et un appui technique pour l’élaboration des dispositions législatives et réglementaires de gestion des risques.

Ses activités de recherche et dexpertise permettent à lANSES didentifier les carences de données et, ainsi, de contribuer à la priorisation de la programmation de la recherche en France mais également en Europe lors des appels à projets de recherche lancés par la Commission européenne. Par ailleurs, l’ANSES est impliquée dans plusieurs programmes de recherche multilatéraux, européens ou internationaux qui sont autant de plateformes d’échange sur des thématiques de travail communes.

Enfin, lANSES gère des appels à projets de recherche et finance des activités de recherche ou dexpertise. Elle est, par exemple, responsable de la conduite du programme national de recherche Environnement-Santé-Travail (PNREST) pour lequel elle a investi, entre 2006 et 2016, 47,8 millions d’euros pour 356 projets sélectionnés impliquant 965 équipes de recherche et qui devraient produire à terme près de 700 articles scientifiques.

Ces investissements financés par la taxe sur les produits phytopharmaceutiques lui permettent de disposer par la suite de ressources (littérature, bases de données) utiles et de qualité pour mener à bien ses missions d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux.

(2)  Une agence connectée au terrain par ses missions de veille, de vigilance et dalerte

Dans chaque domaine de compétence qui lui est confié, l’ANSES remplit aussi une mission de surveillance, de vigilance et d’alerte. Elle gère la pharmacovigilance des produits vétérinaires et la phytopharmacovigilance des produits pharmaceutiques. Elle anime plusieurs réseaux d’épidémiosurveillance chez l’animal.

Elle met en œuvre le dispositif national de nutrivigilance consistant à identifier les effets indésirables liés à l’alimentation afin d’améliorer la sécurité du consommateur. Ce dispositif concerne les compléments alimentaires, les aliments et boissons enrichis en substances (par exemples, les boissons énergisantes), les nouveaux ingrédients et aliments (exemples : les phytostérols ou le jus de noni) mais également les aliments destinés à certaines populations notamment les nourrissons.

L’ANSES s’est enfin vue confier la tâche de coordonner la toxicovigilance (effets indésirables sur l’homme dus à l’exposition à des agents, des substances ou produits non médicamenteux et non cosmétiques) et les activités de vigilance des centres antipoison.

 

Les principaux domaines d’intervention des agences

Domaine

Texte(s) européen(s) de référence

Agence européenne compétente

Agence nationale compétente

Médicaments à usage humain

Directive n° 2001/82/CE et Règlement n° 726/2004

EMA

ANSM

Médicaments à usage vétérinaire

Règlement n° 2019/6

EMA

ANSES

Pesticides à usage agricole

Règlement n° 1107/2009

EFSA

ANSES

Produits biocides

Règlement n° 528/2012

ECHA

ANSES

Produits chimiques

Règlement Reach n° 1907/2006 et Règlement CLP n° 1272/2008

ECHA

Pas de procédure d’AMM nationale

Additifs alimentaires, enzymes, arômes alimentaires

Règlements n° 1331/2008, 1332/2008, 1333/2008 et 1334/2008

EFSA

Pas de procédure d’AMM nationale

Matériaux au contact des aliments

Règlement n° 1935/2004

EFSA

Pas de procédure d’AMM nationale

Organismes génétiquement modifiés[43]

Directive n° 2001/18/CE et Règlement n° 1829/2003

EFSA

ANSES et HCB (Haut conseil des biotechnologies)

C.  Lévaluation des risques sinscrit dans un cadre normé international

1.  Lévaluation des risques par les agences : rigueur et standardisation, garanties dobjectivité et de comparabilité

Lévaluation des risques pour la santé ou lenvironnement sinscrit au carrefour de plusieurs disciplines : la toxicologie est grandement mise à contribution afin d’identifier les effets des différentes substances sur l’organisme. L’éco-toxicologie est de son côté mise à contribution pour identifier les mécanismes d’action des substances sur l’environnement dans toutes ses dimensions. Mais l’évaluation des risques nécessite aussi un cadre méthodologique dans la conduite de l’expertise, qui permet de hiérarchiser les risques et d’éclairer les décisions publiques qui doivent être prises pour protéger la population et l’environnement.

Le rôle des experts n’est donc pas seulement de mener en laboratoire des analyses destinées à comprendre les mécanismes d’action des substances et mesurer leur impact sur nos organismes, mais il consiste aussi et surtout à compiler les études disponibles, à les analyser, à juger des poids des preuves qui leur sont présentées : il y a donc bien une science spécifique de lévaluation.

a)  La toxicité des substances au cœur de lévaluation des risques

La toxicologie est l’étude des toutes les sources d’effets néfastes sur des organismes ou systèmes biologiques. Elle est issue de la très ancienne science des poisons, qui dresse des listes de substances toxiques depuis au moins le papyrus d’Ebers il y a 3 500 ans. La toxicologie nécessite des savoirs issus de plusieurs disciplines : chimie, médecine, pharmacologie, pharmacocinétique, physiopathologie etc.

La question de la relation dose-effet est centrale dans l’analyse toxicologique, puisque l’objectif consiste à trouver une relation de cause à effet et de la quantifier.

Depuis le XVIe siècle, la toxicologie s’est déployée autour d’un principe formulé par le médecin alchimiste suisse Paracelse : « toutes les choses sont poison, et rien nest sans poison, seule la dose fait quune chose nest pas un poison ».

La toxicologie vise donc à repérer les voies d’entrées des toxiques dans l’organisme et les mécanismes de contamination et d’absorption, mais aussi à connaître les réactions métaboliques et les mécanismes d’élimination mis en œuvre par l’organisme et les dosages permettant de produire les effets attendus.

(1)  La diversité des types détudes de toxicité

L’évaluation de la toxicité d’une substance repose sur des études qualitatives ou quantitatives de plusieurs types :

des études in vivo sont effectuées sur des animaux, principalement des souris. Cette espèce est particulièrement adaptée pour des études de toxicité à long terme, permettant d’observer des réactions sur l’ensemble du cycle de vie de l’animal et d’extrapoler les résultats de l’expérimentation pour estimer les effets des substances étudiées sur les hommes. Les études sur animaux présentent cependant certaines limites : elles sont coûteuses, longues, et il est parfois difficile d’étendre leurs conclusions à l’homme, compte-tenu des spécificités anatomiques, physiologiques ou métaboliques des espèces, ce qui rend les comparaisons inter-espèces difficiles. Enfin, elles posent un problème éthique et la tendance actuelle est désormais à remplacer les études in vivo par d’autres méthodes, dès lors que c’est techniquement possible et scientifiquement fiable ;

des études in vitro sont également utilisées : il s’agit d’effectuer des cultures de cellules en laboratoire. Les cultures de cellules humaines permettent de surmonter le problème des comparaisons inter-espèces et offrent la possibilité d’une analyse fine des réactions cellulaires face à une substance donnée. Mais ces études rencontrent aussi des limites, comme la difficulté à prendre en compte les interactions intercellulaires et interorganes. L’innovation que constituent les organes sur puces permet de dépasser en partie ces difficultés, mais reste toutefois limitée à quelques organes. Des lignes directrices recommandent toutefois dans certains cas le remplacement des études in vivo par des études in vitro ;

des études in silico, c’est-à-dire à travers des modélisations mathématiques et des calculs à partir de connaissances déjà acquises, se développent fortement et s’avèrent parfois de meilleurs prédicteurs physiologiques que des modèles animaux (cf. supra) ;

- enfin, les études épidémiologiques permettent de rendre compte des effets toxiques réels à partir de lobservation déchantillons de population[44]. Elles sont les plus longues et les plus coûteuses à réaliser.

(2)  Les différentes formes de toxicité et la variété des effets toxiques observés

Les études sur la toxicité des substances distinguent plusieurs formes de toxicité :

la toxicité aiguë est celle qui intervient rapidement (moins de 24 heures) et après une exposition unique. La toxicité aiguë se calcule à travers la dose létale 50 (DL50), c’est-à-dire la dose qui cause la mort de 50 % de la population étudiée. La DL50 s’exprime en unités de masse de substance par unité de masse corporelle[45] ;

La DL50 permet de classer les substances toxiques mais ne donne que peu d’informations sur les mécanismes toxiques mis en œuvre dans l’organisme.

la toxicité subaiguë est celle qui intervient à court terme (moins d’un mois) du fait d’une exposition répétée ;

la toxicité chronique est celle qui se manifeste à long terme du fait d’une exposition répétée : l’évaluation de la toxicité aiguë ne permet pas de prédire ce type de toxicité. Des études destinées à évaluer la toxicité chronique doivent donc être effectuées pour une analyse complète. Il existe aussi des études portant sur la toxicité sub-chronique, qui se manifeste à moyen terme.

Les études de toxicité visent à identifier une grande variété de pathologies :

Les pathologies tumorales sont considérées depuis de nombreuses années comme faisant partie des plus préoccupantes : selon l’Institut national du cancer (INCA), le nombre de nouveaux cas de cancers diagnostiqués en France s’est élevé en 2017 à 399 500 et on estime à environ 150 000 le nombre annuel de décès liés à ces maladies. Environ 20 % des cas de cancer dans le monde seraient attribuables à des expositions professionnelles ou environnementales selon l’OMS. L’identification du lien entre une substance et la survenue d’un cancer se fonde sur des études épidémiologiques, des études expérimentales chez l’animal ou encore des études mécanistiques à l’échelle cellulaire. La cancérogénicité fait l’objet d’un classement en plusieurs catégories (cf. encadré).

Les études de toxicologie ne se limitent pas à la seule identification de l’apparition de pathologies tumorales, mais visent aussi à identifier d’autres types d’effets :

- la neurotoxicité des substances doit ainsi être analysée, par exemple au moyen de tests neurocomportementaux chez l’animal, d’examens neurophysiologiques, d’examens biochimiques ou encore en utilisant l’imagerie médicale ;

- la pneumo-toxicité est également à analyser, résultant le plus souvent d’exposition par voie aérienne ;

- la dermatoxicité étudie les effets toxiques sur la peau des agents concernés ;

lhémato-toxicité concerne les effets sur les cellules sanguines, la néphrotoxicité les altérations de la fonction rénale ;

- l’hépatotoxicité analyse les atteintes au foie.

Un traitement particulier est réservé à la génotoxicité et à la reprotoxicité :

- la reprotoxicité est une cause nouvelle de préoccupation, avec la montée des phénomènes d’infertilité. Le règlement européen CLP définit 3 classes de danger pour le classement des substances toxiques pour la reproduction : catégories 1A (toxiques avérés) et 1B (toxiques supposés) et 2 (substances suspectées d’être toxiques pour la reproduction humaine) ;

- la génotoxicité est un composant essentiel de l’analyse de danger et de l’évaluation des risques liés aux substances chimiques. Il existe un lien fort entre génotoxicité et cancérogénicité et la règlementation européenne définit là aussi 3 classes de danger : catégorie 1A (substances dont la capacité d’induire des mutations héréditaires dans les cellules germinales des êtres humains est avérée du fait d’études épidémiologiques), catégorie 1B (substances à considérer comme induisant des mutations héréditaires dans les cellules germinales des êtres humains) et catégorie 2 (substances préoccupantes du fait qu’elles pourraient induire des mutations héréditaires dans les cellules germinales des êtres humains).

La classification des agents carcinogènes

Il existe plusieurs classifications de la cancérogénicité des substances et agents impliqués dans le développement des cancers chez l’homme.

La classification du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), agence internationale d’expertise dépendant de l’OMS, s’effectue sur une échelle à 5 niveaux.

Depuis 1971, le CIRC a évalué à travers plus de 120 monographies un peu plus de 1 000 substances ou agents potentiellement cancérogènes et en a classé plus de 500 dans une des catégories cancérogènes :

- les agents du groupe 1 sont les cancérogènes avérés pour l’homme, pour lesquels il existe des preuves suffisantes pour l’homme, ou des preuves limitées pour l’homme mais suffisantes pour l’animal avec des mécanismes d’action connus. On en recense aujourd’hui 120 ;

- les agents du groupe 2A sont les cancérogènes probables, du fait de preuves limitées chez l’homme et suffisantes chez l’animal, mais sans bien connaître les mécanismes d’action, ou du fait de preuves insuffisantes chez l’homme mais suffisantes chez l’animal avec des mécanismes d’action connus, ou encore du fait de preuves limitées chez l’homme. On en recense aujourd’hui 82 ;

- les agents du groupe 2B sont les cancérogènes possibles, du fait de preuves limitées chez l’homme et l’animal, voire insuffisantes chez l’animal, de preuves insuffisantes chez l’homme mais suffisantes ou limitées chez l’animal. Le CIRC en a identifié 311 ;

- les agents du groupe 3 sont ceux qui sont inclassables, dont on n’exclut pas qu’ils soient cancérogènes mais pour lesquels il existe des preuves insuffisantes. Le CIRC en a identifié 500 ;

- enfin, les agents du groupe 4 sont probablement non cancérogènes pour l’homme, et ne font en général pas l’objet d’études par le CIRC.

Le CIRC classe les preuves de cancérogénicité pour l’homme en quatre catégories : suffisantes, limitées, insuffisantes ou absence de cancérogénicité :

- les indications de cancérogénicité sont suffisantes lorsqu’une relation positive a été établie entre l’exposition et la survenue de cancers, dans le cadre d’études où les effets du hasard, de biais et de facteurs de confusion ont pu être exclus avec suffisamment de certitude. L’évaluation du CIRC consiste aussi à identifier le ou les organes ou tissus cibles où un risque accru de cancer a été observée chez l’homme. L’identification d’un organe ou de tissus cibles n’empêche pas que l’agent puisse provoquer le cancer sur d’autres localisations ;

- les indications de cancérogénicité sont considérées comme limitées lorsqu’une association positive a été établie entre l’exposition à l’agent considéré et la survenue de cancers, mais qu’il n’a pas été possible d’exclure avec suffisamment de certitude que le hasard, des biais ou des facteurs de confusion aient pu jouer un rôle ;

- les indications de cancérogénicité sont insuffisantes lorsqu’on ne dispose pas d’études pour conclure à l’existence ou non d’une relation de cause à effet entre l’exposition à l’agent et le cancer, ou les données sur le cancer chez l’homme sont indisponibles ;

- enfin, les indications dune absence de cancérogénicité résultent d’études suffisantes et concordantes qui ne font pas ressortir d’association positive entre l’exposition à l’agent et le cancer étudié, quel que soit le niveau d’exposition examiné. Cette indication ne peut s’appliquer qu’aux seules localisations tumorales, modalités d’expositions et durée d’observation considérées dans les études disponibles. L’éventualité de l’existence d’un risque très faible aux niveaux d’exposition étudiés ne peut jamais être exclue.

La classification européenne est issue du règlement CLP et retient des critères légèrement différents. La section 3.6 de l’annexe 1 du règlement CLP précise ainsi les conditions du classement des substances, mais aussi des mélanges lorsqu’ils contiennent les substances concernées :

- la catégorie 1A comprend les cancérogènes avérés, c’est-à-dire les substances que l’on sait être cancérogènes pour l’homme, car l’on dispose de suffisamment d’éléments pour établir l’existence d’une relation de cause à effet entre l’exposition de l’homme à de telles substances et l’apparition d’un cancer ;

- la catégorie 1B comprend les cancérogènes probables, pour lesquels il existe une forte présomption de causalité entre l’exposition de l’homme à de telles substances et la survenue d’un cancer. Cette présomption est généralement fondée sur des études à long terme sur l’animal. Il faut disposer, soit de résultats positifs sur au moins deux espèces animales, ou d’éléments positifs indiscutables pour une seule espèce, étayés par des éléments secondaires tels que des données sur la génotoxicité, des études métaboliques ou biochimiques, l’induction de tumeurs bénignes, des relations structurelles avec d’autres substances cancérogènes connues ou des données tirées d’études épidémiologiques suggérant une association ;

- enfin, la catégorie 2 comprend les cancérogènes possibles. Cette catégorie comporte 2 sous-catégories : les substances suffisamment étudiées, mais pour lesquelles il n’existe pas d’effets tumorigènes suffisants pour entraîner le classement dans la catégorie 2 et les substances insuffisamment étudiées pour lesquelles les données disponibles sont inadéquates, mais préoccupantes pour l’homme.

Source : CIRC et Centre Léon Bérard.

(3)  Relation dose-effet et valeurs repères : le difficile travail de quantification des toxicologues

Le travail des toxicologues consiste d’abord à caractériser le danger en l’identifiant et en le quantifiant.

La question centrale qui se pose est celle de la relation entre dose et effet. La quantification s’effectue d’abord à travers la définition des valeurs toxicologiques de référence (VTR), qui peuvent être des VTR à dose ou sans seuil de dose (voir supra).

Les VTR sont définies par les agences dexpertise, en s’appuyant sur une batterie de méthodologies. Leurs valeurs sont calculées pour chaque forme d’exposition (exposition aiguë, prolongée etc.), pour chaque type d’effet (organes touchés, maladies développées etc.) et en distinguant selon les voies d’exposition (cutanée, orale etc.).

Le point de départ pour la définition d’une VTR consiste à identifier une dose sans effet nocif observé ou dose maximale sans effet (NOAEL[46]) : c’est la dose la plus élevée ne produisant aucun effet nocif. On identifie dans le même temps une dose ou concentration minimale avec effet nocif observé (LOAEL[47]), qui est la plus petite concentration à partir de laquelle on constate des effets nocifs. L’approche par les NOAEL est critiquée pour ne pas permettre une analyse fine de la relation dose-réponse et est souvent difficilement identifiable chez l’homme. Il faut disposer d’échantillons assez importants pour définir précisément une NOAEL.

Une autre approche, utilisée aujourd’hui par l’EFSA ou l’EPA[48] consiste à définir une « benchmark dose » (BMD), c’est-à-dire une dose produisant un effet mesurable et quantifié par rapport à un groupe témoin. Un indicateur appelé « benchmark response » (BMR) permet de calculer cet effet. Par défaut, les agences fixent les BMR à 5 % ou 10 % d’écart entre groupe test et groupe témoin. Cette approche est considérée comme plus fiable que celle par les NOAEL, car moins dépendante de la taille des échantillons et du choix des doses administrées. De plus, cette approche permet de déterminer la forme de la courbe dose-réponse.

La construction des VTR s’appuie aussi sur des facteurs dincertitude (UF[49]) ou facteurs de sécurité appliqués dès lors que l’on manque d’information sur la variabilité inter-espèce des effets nocifs, lorsqu’il s’agit de construire une VTR pour l’homme à partir de données d’expérimentation animale, ou encore sur la variabilité interindividuelle des effets toxiques. Ces facteurs d’incertitude peuvent être réduits lorsque l’on dispose d’études qui permettent d’améliorer les connaissances.

Une alternative à l’utilisation des UF dans la construction des VTR réside dans l’utilisation de modèles mathématiques pharmacocinétique physiologique (dits PBPK) afin de prédire l’absorption, la distribution, la métabolisation et l’excrétion de substances chimiques naturelles ou synthétiques chez l’homme ou l’animal.

Caractériser la relation entre dose et effet est donc essentiel et constitue le socle de l’évaluation du risque. Mais ce travail est particulièrement complexe et les méthodes d’analyse se raffinent en permanence, afin d’identifier avec davantage de précision les effets toxiques des substances étudiées.

Ce travail est compliqué par la mise en évidence de cas où les réponses aux doses ne sont pas linéaires, voire suivent des courbes en U ou en U renversé, traduisant des situations où de faibles doses induisent plus d’effets que des doses plus fortes, dans certaines circonstances. Des VTR sans seuil sont aussi utilisées pour caractériser les effets toxiques de substances qui peuvent produire des effets quelle que soit la dose, même faible.

L’ANSES a publié en 2017 un rapport d’expertise collectif fournissant un guide pour l’élaboration des VTR, qui analyse les différentes méthodologies disponibles et explique les raisonnements suivis dans le processus d’évaluation[50].

(4)  La déclinaison des VTR dans la réglementation

C’est sur la base des VTR que sont ensuite définies dans la réglementation les valeurs-limites qui fixent les seuils acceptables d’exposition.

Dans le domaine alimentaire, pour les expositions aiguës, la valeur limite fixée est la dose aiguë de référence (DARf, ou ARfD)[51], qui se définit comme la quantité d’une molécule qu’un être humain peut absorber en une seule journée sans effet nocif (immédiat ou différé) pour sa santé.

Pour les expositions chroniques, la valeur limite est exprimée sous forme de dose journalière admissible (DJA) : la DJA (appelée aussi DJT : dose journalière totale) se définit comme la quantité d’une substance qu’un individu peut ingérer quotidiennement et pendant toute une vie sans qu’il y ait de risque pour sa santé et s’exprime en mg par kg de poids corporel. La paternité du concept de DJA est attribuée au toxicologue René Truhaut, qui présida longtemps en France la commission nationale des toxiques en agriculture. D’une manière générale, la DJA dans l’alimentation est fixée par référence aux VTR et en appliquant des facteurs de sécurité de l’ordre de 100 à 1 000. La DJA sert également à définir les limites maximales de résidus (LMR) dans les aliments de substances issues de pesticides, biocides et médicaments vétérinaires. La LMR est un seuil au-delà duquel la commercialisation des denrées alimentaires n’est pas possible et s’exprime aussi en mg/kg.

Dans le domaine du travail, ce sont des valeurs limites d’exposition professionnelle (VLEP) qui sont définies, en distinguant les valeurs-limites de courte durée et celles sur une période de 8 heures. Pour les pesticides, cette valeur limite est qualifiée de niveau acceptable d’exposition des opérateurs (NAEO).

(5)  La remise en cause des modèles dévaluation classiques : la dose faitelle encore le poison ?

L’analyse toxicologique est à la base des évaluations de risques sanitaires. Le but des analyses toxicologiques est de quantifier le risque en fonction des expositions à chaque substance et en fonction des différentes oies d’exposition.

Les modèles d’analyse de risque se sont peu à peu perfectionnés, mais restent imparfaits car ils reposent sur de l’expérimentation, mais aussi beaucoup d’analyse et d’extrapolation.

Un facteur supplémentaire de complication intervient avec la mise en évidence deffets non linéaires, qui interrogent sur la pertinence du principe ancien voulant que « c’est la dose qui fait le poison ».

Les perturbateurs endocriniens (PE) posent ainsi un défi nouveau à l’analyse toxicologique, comme le notait déjà en 2011 notre ancien collègue Gilbert Barbier dans un rapport de l’OPECST consacré à ce sujet[52].

Selon l’OMS, le PE sont des substances chimiques d’origine naturelle ou artificielle étrangères à l’organisme, qui peuvent interférer avec le fonctionnement du système endocrinien et induire des effets néfastes sur l’organisme d’un individu ou sur ses descendants. Les cibles principales des PE sont le système reproducteur, interagissant par exemple avec les cibles ders œstrogènes et androgènes, mais aussi le système thyroïdien et insulinique. Ils sont susceptibles de jouer un rôle important dans les mécanismes de reproduction.

Le mécanisme de perturbation endocrinienne est insidieux car il peut prendre racine dès la phase prénatale : certains agents chimiques étant capables de passer la barrière placentaire, ils atteignent le fœtus qui, dès les premières semaines de grossesse, dépend entièrement des hormones maternelles, et sèmeraient les germes d’une perturbation endocrinienne qui produirait ses effets dans les étapes du développement de la petite enfance et ne se traduirait cliniquement qu’à un âge adulte.

L’eau, l’alimentation, mais aussi l’air ou encore les produits de la vie courante tels les cosmétiques ou les produits ménagers, peuvent être des facteurs d’exposition aux PE.

Les scientifiques ont mis en évidence à travers létude des PE quil existait des modes de toxicité nouveaux et que les techniques danalyse de toxicité nécessitaient dêtre adaptées profondément, la toxicologie traditionnelle n’étant pas capable d’appréhender le phénomène ni de le mesurer correctement.

Selon l’ANSES, de nombreux effets attribués aux PE sont observés dans des études expérimentales chez l’animal. Toutefois, l’extrapolation des effets à l’homme, notamment pour des expositions à de faibles niveaux de concentration, est très difficile. Par ailleurs, la sensibilité aux PE peut varier selon les périodes de la vie. C’est ce qu’on appelle l’effet-fenêtre, notamment durant le développement fœto-embryonnaire avant la naissance ou durant les premières années de vie des enfants, qui présentent une sensibilité accrue à ces substances. Il est donc nécessaire de prendre en compte la période d’exposition à ces substances dans l’analyse de leurs effets. En outre, certaines substances suspectées d’être des PE sont présentes dans l’environnement à très faibles doses, mais suffisantes pour que l’individu se trouve exposé sans réellement le savoir.

Selon l’ANSES, la compréhension des effets des PE demande ainsi d’adopter une vision intégrative en replaçant l’homme dans son environnement, mais également de prendre en compte l’exposition de l’individu à un mélange de substances chimiques et de comprendre leurs interactions au sein de l’organisme humain sur le long terme, dès la période pré-natale. Les PE mènent donc aux limites de la toxicologie classique et des méthodes dévaluation des risques. La question est donc den développer de nouvelles, adaptées aux spécificités de ces composés.

Dans le cadre du plan national santé environnement (PNSE), la France a défini une stratégie nationale sur les perturbateurs endocriniens (SNPE) qui vise notamment à mieux les identifier et à mieux connaître leurs mécanismes d’action.

b)  Lécotoxicité, préoccupation nouvelle

L’écotoxicologie étudie le comportement et les effets d’agents polluants sur les écosystèmes dans ses différents composants : eau, air, sols, faune, flore etc.

La recherche des effets délétères des produits chimiques sur l’environnement s’est développée, notamment avec les règlementations européennes sur l’eau ou encore celle sur les oiseaux. Les polluants peuvent être naturels ou artificiels, et provenir de multiples sources : industrielles, déchets, agricoles.

La réglementation européenne a été renforcée progressivement, imposant des mesures régulières des contaminants de l’eau et des milieux aquatiques, renforçant aussi la surveillance de la qualité de l’air, imposant la prise en compte des effets sur la faune et la flore des produits phytopharmaceutiques.

Lévaluation des risques environnementaux répond aussi à une préoccupation indirecte de santé humaine, dans la mesure où les substances présentes dans l’environnement peuvent conduire à une exposition des milieux et des êtres humains qui y vivent.

La préoccupation croissante de santé environnementale conduit donc à s’intéresser dans une optique de santé publique aux mécanismes d’écotoxicité, à la persistance des substances dans l’environnement, à leurs mécanismes de dégradation ou encore à leur potentiel de propagation à longue distance dans l’environnement. Un des aspects préoccupants est la biodisponibilité des substances, qui peuvent conduire à une bioaccumulation. L’indicateur de persistance d’une substance dans l’environnement est sa durée de demi-vie (DT50), qui est le temps mis par une substance pour perdre la moitié de son activité pharmacologique ou physiologique.

La règlementation européenne concernant les produits phytopharmaceutiques (règlement n° 1107/2009 et règlements d’exécution) prévoit l’interdiction des molécules dont la DT50 est supérieure à 2 mois dans l’eau (40 jours dans les eaux estuariennes) et 4 mois dans le sol ou les sédiments. De même, cette réglementation impose que la concentration sans effet observé à long terme pour les organismes marins ou d’eau douce soit inférieure à 0,01 mg/litre. L’impact sur les vertébrés ainsi que l’impact sur les espèces non ciblées doit être analysé, de même que le devenir des substances dans le sol, l’effet sur les oiseaux ou encore l’effet sur les poissons.

L’analyse s’étend aux métabolites, qui sont les composés organiques stables issus de la dégradation de la molécule mère sous l’effet de transformations chimiques, physiques ou biologiques[53].

L’évaluation des effets environnementaux de substances et autres polluants fait l’objet d’exigences réglementaires croissantes, bien au-delà du seul champ des produits phytopharmaceutiques, puisqu’il s’agit là d’une exigence portée aussi dans la réglementation des biocides ou encore dans la réglementation Reach.

c)  La construction de référentiels méthodologiques dans la démarche dévaluation des risques

Si l’évaluation des risques requiert la collecte de volumes importants de données toxicologiques ou écotoxicologiques, ces données doivent ensuite faire l’objet d’une interprétation, d’une analyse, permettant de faire aboutir la démarche d’évaluation des risques à travers des rapports d’expertise. Ce travail d’analyse relève des agences sanitaires et environnementales, qui ont élaboré des référentiels méthodologiques et suivent des règles procédurales destinées à produire des évaluations fiables, reproductibles et dignes de confiance.

(1)  Lévaluation, processus collectif, indépendant et transparent

Les agences d’évaluation ont structuré leur démarche d’expertise en se conformant à des normes qui encadrent non seulement le contenu de leurs rapports, mais aussi et surtout la procédure suivie tout au long du processus d’expertise. De la qualité de la procédure suivie dépend en effet aux yeux du public la confiance dans le contenu des évaluations.

Trois grands principes s’imposent aux agences d’évaluation : le caractère collectif du processus dévaluation, lindépendance des experts et la transparence des analyses produites.

Ces principes ont fait l’objet d’une normalisation. Ainsi, les expertises de l’ANSES sont conduites dans le respect de la norme NF X50‑110, élaborée par l’AFNOR en 2003 qui définit des exigences minimales dans la conduite du processus d’expertise. Le règlement créant l’EFSA en 2002 exige aussi que les évaluations de risques qu’elle conduit se fassent de manière indépendante, objective et transparente, sur la base des données et informations scientifiques disponibles. L’EFSA a donc aussi élaboré ses propres lignes directrices en la matière[54].

De manière générale, ces normes procédurales prévoient ainsi :

- un recrutement dexperts réunis au sein des panels et comités scientifiques sur la base dappels publics à candidature ; ces experts doivent présenter une double garantie de compétence (attestée par leurs publications et leur profil scientifique) et d’indépendance, appréciée à travers les déclarations d’intérêt, directs ou indirects, qui permettent d’écarter des panels les experts en situation de conflit d’intérêts. Les déclarations d’intérêt doivent aussi faire l’objet d’une publication ;

- une revue systématique des données disponibles pour l’identification des dangers et l’évaluation des expositions. Les expertises doivent ainsi prendre en compte l’ensemble de la littérature existante pertinente sur le sujet étudié et ne pas laisser hors de vue des experts des études publiées ;

- la réalisation des expertises de manière collective : la collégialité garantit l’objectivité à travers la pluralité des points de vue. En conséquence, l’évaluation constitue un processus visant au consensus. Toutefois, l’expression d’opinions divergentes est parfois permise, notamment par l’EFSA ;

- la publicité des travaux est aussi imposée : il s’agit de rendre publiques les méthodes et les raisonnements des experts. Cette obligation ne s’étend cependant pas à l’ensemble des données ayant servi aux raisonnements, certaines données étant couvertes par le secret industriel ou le secret de affaires dans le cadre des procédures réglementaires ;

- le principe de participation des parties prenantes est aussi de plus en plus appliqué par les agences d’évaluation à travers des consultations publiques lancées au début des travaux. La charte de l’ouverture à la société adoptée fin 2016 par sept organismes français de recherche, d’expertise et d’évaluation (ANSES, BRGM, IFSTTAR, INERIS, INRS, IRSTEA, SPF) vise à accroître la transparence des travaux, la mise à disposition des connaissances, mais aussi à créer des mécanismes de dialogue avec la société. L’ANSES s’en est saisie à travers des comités de dialogue. La participation des parties prenantes prend aussi la forme de consultations publiques lancées par l’EFSA en amont de ses travaux d’expertise.

(2)  Le passage des données à leur interprétation : comment réduire lincertitude ?

Au-delà des règles procédurales, la qualité du travail d’évaluation des risques par les agences passe par l’élaboration et le respect de méthodes qui, sur le fond, apportent une justesse scientifique la plus élevée possible.

Le premier défi est celui de la complétude et de la fiabilité des données disponibles. L’expertise réglementaire repose en effet d’abord et avant tout sur des données fournies par les industriels. La réglementation définit précisément le contenu attendu des dossiers d’homologation ou d’autorisation. Ainsi, concernant les produits phytopharmaceutiques, les demandeurs doivent fournir un dossier[55] complet normé, comprenant les études disponibles sur la substance ou le produit concerné, précisant les méthodes et protocoles d’évaluation utilisés.

Les lignes directrices concernant le contenu des dossiers, la manière de collecter et de présenter les données ou encore les méthodes exigées pour fournir les analyses de risques sont publiques, et figurent sur le site Internet de la Commission européenne[56] et sur celui des agences européennes d’évaluation comme l’EFSA (cf. note supra) ou l’ECHA[57].

Si les données doivent être complètes, il convient aussi que la manière dutiliser ces données et de les interpréter soit fiable et reconnue par la communauté scientifique. Dans chacun des domaines entrant dans leur champ de compétences, les agences ont élaboré des méthodologies d’évaluation auxquelles elles doivent se conformer lorsqu’elles procèdent aux évaluations de risque dans les dossiers particuliers qui leur sont soumis. Ainsi, l’EFSA s’est conformée à ses lignes directrices définies en 2010 et 2011[58] lorsqu’elle a effectué en novembre 2018 une évaluation de risque dans le cadre de la réglementation des OGM d’un maïs génétiquement modifié produit par Dow-Agroscience combinant plusieurs modifications génétiques déjà connues[59]. Cette approche vise à garantir un traitement équitable aux demandes d’évaluation présentées aux agences, en laissant de côté toute subjectivité méthodologique.

La question de la manière de traiter lincertitude reste cependant une difficulté à laquelle sont confrontées les agences dans leur travail dévaluation. L’EFSA a publié en janvier 2018 un guide sur l’analyse de l’incertitude dans le processus d’évaluation scientifique[60]. L’incertitude ne rend pas impossible l’évaluation mais la rend plus complexe et du coup plus contestable. L’EFSA propose dans son guide de qualifier et de quantifier les incertitudes, et in fine de distinguer dans les évaluations ce qui est certain de ce qui ne l’est pas. L’incertitude ne doit en effet pas conduire à une remise en cause de ce qui, en revanche, est certain, et ne doit pas non plus conduire à la paralysie de la décision. L’ANSES prend également en compte une difficulté connexe : l’évaluation du poids des preuves. Dans un avis de 2016[61], l’ANSES propose des méthodes applicables à l’étape d’identification du danger, reposant sur une planification de l’évaluation, une revue systématique de la littérature scientifique, une évaluation de la qualité des études à travers la méthode AMSTAR[62], afin de définir des lignes de preuves et de les intégrer dans le processus d’expertise.

La réduction de l’incertitude est une condition indispensable pour pouvoir « tirer des conclusions » des expertises scientifiques fournies par les agences. L’existence de zones d’incertitude, à l’inverse, laisse le champ libre au déploiement de la controverse ou de la polémique.

Une difficulté constante : distinguer corrélation et causalité

Les tests de sécurité exigés par la réglementation s’appuient sur des batteries de données statistiques qui doivent faire sens, notamment des données issues de l’expérimentation animale. Ces tests visent à mettre en évidence les effets des substances testées.

Leur interprétation est toutefois dépendante d’un modèle causal qu’il convient de mettre lui aussi en évidence. En effet, deux variables peuvent être corrélées mais sans lien de causalité entre elles (c’est le fameux effet cigogne). C’est par l’observation de variations dans l’intensité de certains effets selon les dosages que l’on peut commencer à identifier des causalités : ainsi, l’augmentation des cas d’irritation cutanée lorsqu’on expose des rats à des doses croissantes d’une substance constitue un indice du caractère irritant de ladite substance. Les expériences contrôlées, avec des groupes de contrôle qui subissent le même traitement que les groupes tests à l’exception d’une seule variable qui diffère entre les groupes, permettent en principe de bien identifier les effets des substances étudiées.

2.  La mise en réseau de lévaluation à léchelle internationale

a)  La standardisation de la production des données scientifiques

La production de l’expertise requiert la construction de méthodes reconnues par tous pour procéder aux essais, aux tests, puis pour les interpréter et leur donner une valeur probante.

Une harmonisation internationale des procédures suivies par les laboratoires est nécessaire pour pouvoir reconnaître partout la valeur des données recueillies, où qu’elles l’aient été. Il serait en effet inutile de réaliser des tests identiques dans plusieurs pays pour valider des hypothèses scientifiques : la surmortalité d’un rat de laboratoire exposé à une substance dangereuse n’a aucune raison d’être différente dans deux pays différents, à partir du moment où les tests sont effectués dans les mêmes conditions.

Cette harmonisation est également nécessaire pour permettre de développer les échanges économiques internationaux et ne pas créer artificiellement des barrières non tarifaires aux échanges sur la base de divergences d’appréciation sur des risques sanitaires et environnementaux. Elle s’est réalisée depuis le début des années 1980 principalement sous l’égide de l’OCDE.

Les bonnes pratiques de laboratoire (BPL, GLP en anglais) ont été mises en place à la fin des années 1970 aux États-Unis, pour garantir la fiabilité des données produites par les laboratoires travaillant pour les firmes de la chimie, de l’industrie, du secteur pharmaceutique ou encore de l’agroalimentaire. La FDA[63] et l’EPA s’étaient en effet rendu compte que deux des plus importants laboratoires américains travaillant pour ces firmes, IBT (Industrial Bio-Trust Laboratories) et BTI (Biometric Testing Inc.), falsifiaient de manière massive les tests et présentaient aux autorités chargées d’évaluer et gérer les risques des résultats totalement faux. L’OCDE a adopté en 1981 une décision fixant le cadre des BPL et l’Union européenne a fait siens les principes des BPL dans la directive 2004/10/CE.

Les BPL constituent donc des normes d’assurance qualité pour l’ensemble des essais non cliniques, qui visent à empêcher de fausser les résultats de tests en séparant les fonctions entre ceux qui effectuent les tests, le directeur des essais, le directeur de laboratoire et le responsable de l’archivage. Des règles s’appliquent aussi aux locaux et à l’appareillage. Un essai BPL doit également faire l’objet d’un plan de contrôle. Les installations d’essai doivent être inspectées régulièrement et les laboratoires qui ne respectent pas les normes BPL peuvent perdre leur certification. Le contrôle des BPL est confié en France au Groupe interministériel des produits chimiques (GIPC) pour les produits chimiques, à l’ANSM pour les médicaments et l’ANSES pour les médicaments vétérinaires.

À côté des BPL, existent aussi les bonnes pratiques dexpérimentation (BPE), qui s’appliquent aux produits phytosanitaires. Une société ne peut recevoir d’agrément BPE que si les essais qu’elle mène répondent à des exigences de compétence et de répartition des rôles au sein du personnel, de programmation et de planification des phases de l’essai, de contrôle, d’enregistrement des résultats ou encore de matériel et d’installations conformes au référentiel BPE. En France, c’est le COFRAC qui délivre les agréments et effectue les contrôles, par délégation du ministère chargé de l’alimentation.

Mais la standardisation des tests et essais va bien au-delà des BPL et BPE. L’OCDE a ainsi produit une grande quantité de lignes directrices, qui deviennent des méthodes de référence utilisées dans les processus réglementaires d’évaluation des risques par les agences. Pour les produits chimiques, il existe plus de 150 protocoles de tests[64] qui peuvent être pratiqués et dont les modalités sont précisément définies par ces lignes directrices (par exemple, le test n° 407 fournit une méthode pour évaluer la toxicité d’une substance administrée par voie orale à des rongeurs pendant 28 jours). Ces protocoles sont repris par la législation européenne, qui les impose donc dans son ordre juridique interne[65].

Les études des industriels présentées dans le cadre des procédures réglementées d’évaluation des risques, notamment auprès de l’EFSA et de l’ECHA, respectent les standards définis par les BPL, les BPE et les lignes directrices de l’OCDE. S’éloigner de ces méthodes est devenu impossible dans le cadre des processus d’AMM ou d’enregistrement.

Un exemple de ligne directrice de lOCDE :
La LD n° 453 sur les études combinées de toxicité chronique et de cancérogénèse

La LD n° 453 concerne les essais de produits chimiques. La première version a été adoptée en 1981 et la dernière révision date de 2018.

Elle fixe les modalités selon lesquelles doivent être menés les essais sur les rongeurs, afin de déterminer si la substance à laquelle ils sont exposés est susceptible de produire des effets toxiques chroniques et de susciter l’apparition de néoplasmes malins.

Le produit chimique doit être administré par voie orale, d’inhalation ou cutanée à des rongeurs durant toute la durée de l’essai, qui se déroule en deux phases : une phase chronique d’une durée-cible de 12 mois et une phase de cancérogénèse qui dure 12 mois supplémentaires. Le groupe de dose et le groupe témoin doivent comprendre au moins 50 animaux de chaque sexe. Il doit s’agir de rongeurs de souche commune, sains au début de l’étude.

Tous les animaux doivent faire l’objet d’un examen clinique quotidien, doivent être pesés au moins une fois par semaine et leur alimentation doit être surveillée. Des examens d’hématologie et biochimie clinique doivent aussi être pratiqués à intervalles réguliers. En outre, les animaux de l’étude doivent tous faire l’objet d’une autopsie macroscopique complète et détaillée.

En fin d’essai, un rapport d’essai doit fournir les données générales sous forme synoptique mais aussi les données propres à chaque animal.

b)  La convergence des techniques dévaluation des risques

Au-delà du cadre commun destiné à produire de l’information sur les effets des produits et substances devant ensuite entrer dans un processus réglementaire, c’est à une convergence des méthodes dévaluation des risques à laquelle on assiste, les agences d’évaluation du monde entier tendant à rapprocher leurs démarches et à utiliser les mêmes référentiels.

Cette convergence est facilitée par l’existence d’un socle commun de connaissances : outre les données fournies par les firmes, le travail des agences d’évaluation s’appuie sur les études publiées dans les revues scientifiques, qui sont répertoriées dans des bases facilement accessibles (par exemple la base Cochrane pour les publications dans le domaine médical, ou encore PubMed, Web of Science, Toxline). Il existe aussi des logiciels destinés à aider à réaliser des revues systématiques de littérature[66].

L’OCDE ne s’est pas contentée d’élaborer des lignes directrices pour produire des données scientifiques : certaines d’entre elles visent aussi à standardiser les raisonnements de l’évaluateur. Les règlementations sectorielles laissent d’ailleurs les agences d’évaluation peu libres de leurs méthodes et de leurs pratiques. Bien au contraire, la volonté de garantir l’objectivité des évaluations impose d’utiliser des référentiels d’analyse reconnus internationalement.

L’utilisation du score de Klimisch pour évaluer la qualité des études toxicologiques, puis par extension celle des études physico-chimiques, constitue une illustration de cette standardisation des méthodes d’analyse.

La convergence passe aussi par des coopérations scientifiques mises en œuvre par les agences d’évaluation : ainsi l’EFSA organise un dialogue des experts au sein de l’Union européenne, mais dialogue aussi avec les autres agences, américaine, chinoise, japonaise, australienne, canadienne etc.

Le score de Klimisch

Dans un article publié en 1997[67], trois scientifiques travaillant pour la société BASF proposent une méthode simple et systématique pour classer la qualité des études portant sur des données toxicologiques ou écotoxicologiques. Ils définissent une hiérarchie en 4 niveaux :

- le niveau 1 correspond aux études fiables sans restriction : menées en suivant un protocole reconnu internationalement, de préférence conformément aux BPL, et dont les paramètres sont définis en relation avec des lignes directrices connues ;

- le niveau 2 correspond aux études fiables mais avec restrictions : elles ne se conforment pas à des protocoles de tests reconnus, mais la manière d’obtenir les données est décrite avec précision et selon des protocoles scientifiquement reconnus ;

- le niveau 3 correspond aux études conduites avec des déficiences méthodologiques ou aux études insuffisamment documentées pour permettre un jugement d’expert ;

- le niveau 4, enfin, correspond aux études et données de la littérature qui ne donnent pas suffisamment de détails sur l’expérimentation menée, consistent en des extraits ou de la littérature secondaire.

Seules les études ayant un score 1 ou 2 sont considérées comme suffisamment fiables pour les inclure dans le processus d’évaluation des risques, les scores 3 et 4 ayant moins de valeur probante.

Le score de Klimisch est utilisé de manière très large dans les revues de littérature faites dans le cadre du processus d’évaluation des risques par les agences. Il est cependant critiqué pour son caractère un peu trop simpliste. Des approches plus fines existent cependant. Citons par exemple le ToxRToll (toxicological data reliability assessment tool) du laboratoire de référence de l’Union européenne pour des alternatives aux tests animaux (EURL ECVAM).

D.  Le cas du glyphosate

1.  Le glyphosate, substance emblématique de lagro-business

Le glyphosate est une molécule de synthèse (de formule C3H8NO5P) mise au point pour la première fois dans les années 1950 dans un but initialement pharmaceutique puis re-synthétisée dans les années 1970 pour l’agriculture.

Le glyphosate est un acide organique soluble dans l’eau et c’est d’ailleurs sous cette forme liquide, associant un tensioactif à la substance active, qu’il est utilisé en agriculture, par pulvérisation.

Son action est celle dun herbicide systémique : il pénètre dans la plante par les feuilles pour se diffuser ensuite jusqu’aux racines. Il est non sélectif et affecte l’ensemble des plantes présentes dans la zone d’application. À faibles doses, il peut aussi être utilisé comme agent de dessiccation en pré‑récolte. Enfin, il existe des usages non-agricoles, par exemple pour entretenir des bordures de routes ou encore empêcher la végétation de pousser sur les voies ferrées.

Le glyphosate a été initialement développé par la société américaine Monsanto, sous la marque « Round-up ». Monsanto disposait d’un brevet valable hors des États-Unis jusqu’en 1991 et qui a expiré aux États-Unis en 2000. Il est désormais produit en grande quantité par de nombreuses sociétés et sous de multiples marques.

Son succès vient de son efficacité, de la facilité dutilisation et du coût relativement faible des produits à base de glyphosate. On estime que plus de 720 000 tonnes de glyphosate étaient produites dans le monde en 2012. En France, on estime la consommation annuelle de glyphosate à environ 8 000 tonnes, ce qui en fait l’une des substances les plus utilisées en agriculture avec le soufre. Le marché mondial des produits à base de glyphosate est estimé à plus de 8 milliards de dollars[68].

Son utilisation s’est développée avec la diffusion de plantes transgéniques résistantes au glyphosate, notamment le maïs génétiquement modifié « Round-up ready » également vendu par la société Monsanto (maïs NK 603), propriétaire du brevet permettant de rendre le maïs tolérant à cet herbicide. Environ 45 % de l’utilisation du glyphosate dans le monde serait liée aux cultures d’OGM. Cette molécule est donc étroitement associée à un modèle agricole considéré comme peu vertueux associant course à la taille des exploitations et monoculture et reposant sur des systèmes techniques peu inventifs.

Après utilisation, le glyphosate se dégrade dans le sol. L’un de ses principaux métabolites est l’acide aminométhylphosphonique (AMPA), qui migre ensuite vers les ressources en eau superficielles et souterraines.

Le débat sur la nocivité du glyphosate pour la santé et l’environnement s’est trouvé exacerbé à l’occasion de la dernière procédure de renouvellement décennal de l’approbation de la substance par l’Union européenne, dans le cadre du règlement n° 1107/2009. La validité de la précédente approbation arrivait normalement à échéance le 30 juin 2016. L’existence de divergences d’appréciation sur le classement du glyphosate dans la nomenclature des substances cancérogènes entre le CIRC et l’EFSA avait conduit les États membres de l’Union européenne à différer plusieurs fois leur positionnement au sein du SCoPAFF. Finalement, le règlement d’exécution (UE) n° 2017/2324 de la commission du 12 décembre 2017 a renouvelé l’homologation du glyphosate pour 5 ans mais sans éteindre les doutes et interrogations.

2.  Le glyphosate classé cancérogène probable par le Centre international de recherche sur le cancer

Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC, ou IARC en anglais pour International agency for research on cancer), est une agence intergouvernementale de recherche sur le cancer, créée en 1965 par l’Organisation mondiale de la santé (OMS), pour coordonner la recherche en matière de lutte contre le cancer et pour mener des études épidémiologiques. Le CIRC produit depuis 1971 des monographies qui visent à identifier les facteurs environnementaux susceptibles d’accroître le risque de cancer chez l’homme. Le glyphosate a fait l’objet avec quatre autres pesticides (le malathion, le parathion, le diazinon et le tetrachlorvinphos) de la monographie n° 112[69] publiée en mars 2015, qui conclut à la nécessité de le classer parmi les cancérogènes probables.

Les conclusions du CIRC sont basées sur des études épidémiologiques : le CIRC s’appuie sur les résultats de lAgricultural Health Study (AHS) qui suit depuis 1993 l’état de santé de 90 000 agriculteurs et de leurs conjoints en Iowa et Caroline du Nord. Cette cohorte est la seule actuellement disponible sur du temps long pour évaluer l’effet des pesticides sur la santé. Le CIRC s’appuie aussi sur des études « cas-témoins » centrés sur la question des lymphomes non-hodgkiniens (LNH) menées aux États‑Unis, au Canada, en Suède et en France. Il s’appuie aussi sur des études « cas-témoins » observant le lien entre les pesticides et la survenue d’autres cancers hématopoïétiques, de cancers de l’estomac et de l’œsophage, de cancers du cerveau ou encore de cancers de la prostate.

Les lymphomes non hodgkiniens (LNH)

Un lymphome non hodgkinien (LNH) est un cancer qui se développe à partir de cellules du système lymphatique. Il peut se propager, par le système lymphatique ou le système sanguin, à n’importe quel tissu ou organe.

D’après l’INCA, les LNH se situent au 5e rang des cancers les plus fréquents avec plus de 11 600 nouveaux cas estimés en France en 2011.

L’analyse du CIRC s’appuie également sur des résultats de plusieurs expérimentations sur des animaux, pour établir une relation entre l’exposition au glyphosate par voie alimentaire et survenue de cancers.

Enfin, la monographie n° 112 du CIRC met en évidence les mécanismes de carcinogénèse dans lesquels le glyphosate peut être considéré comme impliqué. Le CIRC indique ainsi qu’il y une preuve solide (strong evidence) de la génotoxicité du glyphosate, mise en évidence par des expériences in vitro sur des cellules humaines, par les modèles expérimentaux portant sur des mammifères et par des études sur des non-mammifères. Le CIRC fait ainsi part d’anomalies chromosomiques constatées après exposition à des formulations à base de glyphosate. Le CIRC fait également mention du fait que le glyphosate et l’AMPA peuvent causer du stress oxydatif, qui constitue l’un des mécanismes favorisant la carcinogénèse. En revanche, le CIRC ne retient pas d’effets du glyphosate sur la prolifération cellulaire ou encore sur le système immunitaire.

Au final, s’appuyant sur des sources multiples, la monographie n° 112 du CIRC classe le glyphosate dans la catégorie 2A, c’est-à-dire des cancérogènes probables, compte tenu de preuves limitées de cancérogénicité chez les humains, de preuves suffisantes de cancérogénicité chez les animaux et de la mise en évidence de mécanismes qui jouent dans la formation des cancers.

3.  Le glyphosate non-classé parmi les substances cancérogènes par les agences sanitaires

Contrairement au CIRC, les agences d’évaluation européennes et non européenne ne classent pas le glyphosate parmi les cancérogènes probables, un tel classement ayant d’ailleurs conduit en l’état de la législation européenne à son interdiction automatique, dans la mesure où les cancérogènes probables ne peuvent pas être approuvés.

La dernière évaluation de l’EFSA est intervenue à l’issue du processus réglementaire de renouvellement de l’homologation du glyphosate, lancée en 2012 avec le dépôt du dossier de renouvellement par un consortium d’entreprises produisant et commercialisant des produits à base de glyphosate (la Glyphosate Task Force ou GTF). L’Allemagne a été désignée comme État-membre rapporteur et l’évaluation a donc été menée par l’Institut fédéral allemand d’évaluation des risques (Bundesinstitut für Risikobewertung : BfR). Le BfR a adressé à l’EFSA son projet de rapport d’évaluation de renouvellement (RAR pour renewal assessment report) en décembre 2013. Il a ensuite été soumis aux États membres pour examen par les pairs, a fait l’objet de consultations auprès d’experts spécialisés et a été soumis également à la procédure de consultation publique de 60 jours. L’EFSA a finalement adopté ses conclusions le 12 novembre 2015[70], estimant qu’il était « improbable que le glyphosate fasse courir aux humains un danger cancérogène » et que les preuves n’étaient pas réunies pour effectuer un classement du glyphosate comme cancérogène au regard de la classification européenne CLP.

Ces conclusions vont dans le même sens que celles de l’ECHA[71] qui n’avait pas classé le glyphosate comme cancérogène au sens du règlement CLP. Elles sont également en concordance avec les conclusions des autres agences d’évaluation : la commission japonaise de sécurité des aliments (FSC), l’Agence canadienne de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), l’Autorité australienne des pesticides et des médicaments vétérinaires (APVMA), l’Agence américaine de protection de l’environnement (EPA) etc. Seule l’agence californienne de de protection de l’environnement a classé le glyphosate parmi les cancérogènes.

 


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Comparaison des évaluations du glyphosate au regard de la cancérogénicité (*)

 

Études épidémiologiques

Expérimentation animale

Mécanismes biologiques

Conclusions

CIRC

2015

 

(monographie n°112)

Niveau de preuve limité pour la cancérogénicité chez l’homme concernant les lymphomes non-hodgkiniens (LNH).

 

Sources utilisées :

1 étude de cohorte (AHS) et 14 études cas-témoins. 4 études cas-témoins (2 aux États-Unis et au Canada et 2 en Suède) associent exposition au glyphosate et risque accru de LNH. L’AHS ne met pas en évidence un excès de LNH (p. 395).

Niveau de preuve suffisant pour la cancérogénicité chez les animaux.

 

Sources utilisées :

10 études sur souris et rats analysées. 4 d’entre elles mettent en évidence un lien entre exposition (alimentaire) au glyphosate et cancer (1 concerne le cancer du tubule rénal, 1 concerne l’hemangiosarcome (rate), 2 concernent des adénomes des îlots pancréatiques)

Indications claires (strong evidence) de l’association de l’exposition au glyphosate avec deux mécanismes d’action qui interviennent dans la survenue de cancers chez l’homme :

- génotoxicité (attestée notamment par des dommages chromosomiques) ;

- cause du stress oxydatif.

 

Pas d’effet du glyphosate observé sur les récepteurs nucléaires, sur la prolifération cellulaire ou encore sur le système immunitaire.

Le glyphosate est probablement cancérogène pour l’homme.

 

(classement en 2A)

EFSA

2015

Niveau de preuve très limité du lien entre glyphosate et LNH.

 

Sources utilisées :

AHS et études cas-témoins. Lien entre glyphosate et LNH écarté du fait de données peu fiables sur les expositions.

4 études associant glyphosate et cancer suspectées de biais. Citation de 18 études ne mettant pas en évidence de lien entre glyphosate et cancer (RAR p.66 et suivantes).

Niveau de preuve insuffisant pour présenter un caractère génotoxique chez la souris ou le rat.

 

Sources utilisées :

Études publiées mais aussi études des firmes (non publiées). 8 études sur les rats et 5 sur les souris. Aucune étude BPL n’a identifié une augmentation de l’incidence de cancers.

Pas d’effet de perturbateur endocrinien ni de neurotoxicité, d’immunotoxicité, ou de mutagénicité.

 

Pas d’effet génotoxique selon les études menées sous critère OECD. Le risque de génotoxicité des formulations à base de glyphosate n’est cependant pas exclu.

Le glyphosate n’est probablement pas cancérogène pour l’homme.

 

(classement en 2)

ECHA 2017

(pour classement CLP)

Pas de preuves de cancérogénicité dans les études épidémiologiques. Faibles associations avec l’incidence de cancers dans quelques études cas-témoins.

Pas de preuve convaincante d’induction de néoplasies chez le rat.

Pas de toxicité sur le développement d’après les études animales.

Pas d’effet sur la viabilité du fœtus dans les études chez le lapin.

Pas de mutation de gènes.

Pas de mutagénicité dans les lignées cellulaires.

Les études in vitro et in vivo suggèrent que le glyphosate pourrait induire du stress oxydatif.

Pas de génotoxicité.

Aucune classification pour la cancérogénicité et la reprotoxicité.

 

(*) T. Fiolet, Quoidansmonassiette, https://quoidansmonassiette.fr/glyphosate-cancerigene-pourquoi-les-avis-scientifiques-divergent-entre-circ-autres-agences/

ANSES

2016

Les résultats des études épidémiologiques ne sont pas homogènes, un manque de puissance et/ou des biais sont relevés.

Le niveau de preuve pour associer le glyphosate à un risque augmenté de LNH est limité chez l’homme.

Lien entre l’exposition du glyphosate et l’occurrence de quelques types de tumeurs, mais généralement limité à un seul sexe et selon les cas sur des lignées sensibles ou à fortes doses. Le niveau de preuve de cancérogénicité du glyphosate chez l’animal peut donc être considéré comme relativement limité : des essais in vitro ont donné des résultats contradictoires.

Il est peu probable que le glyphosate ait un effet potentiel sur la perturbation endocrinienne.

Le niveau de preuve de la génotoxicité du glyphosate chez l’animal peut être considéré comme relativement limité.

Pas possible de classer le glyphosate en catégorie 1B de cancérogène probable pour l’homme.

US-EPA

2017

Niveau de preuve insuffisant pour conclure que le glyphosate a un impact sur la santé dans les études épidémiologiques.

Pas de preuve de neurotoxicité.

Pas d’effet sur la reproduction.

Toxicité sur le développement au-delà des doses limites (> 1000 mg/kg/jour) chez le rat.

 

Le glyphosate n’est probablement pas cancérogène pour l’homme.

FAO/OMS (JMPR)

2016

« Il est improbable que le glyphosate soit génotoxique aux expositions anticipées ».

« Compte tenu de l’absence de potentiel cancérogène chez les rongeurs à des doses pertinentes et de l’absence de génotoxicité par voie orale chez les mammifères, et compte tenu des preuves épidémiologiques d’expositions professionnelles, le JMPR a conclu que le glyphosate est peu susceptible de présenter un risque cancérogène pour l’homme à travers le régime alimentaire ».

FSCJ

2016

Le glyphosate n’est pas neurotoxique ni cancérogène ni reprotoxique ni tératogène ni génotoxique.

APVMA

2017

L’exposition au glyphosate ne pose pas de risque de cancérogénicité ni de risque génotoxique pour l’homme.

Pas de preuves épidémiologiques convaincantes pour un lien entre glyphosate et risque de cancer.

À niveau d’exposition réaliste, les études animales ne montrent pas de risque de cancérogénicité.

Les résultats sur la dose-réponse sont inconsistants.

Niveau de preuve limité pour la génotoxicité et l’induction de stress oxydatif.

NZ-EPA

2016)

« Aucune preuve convaincante d’une association entre le glyphosate et le développement de cancers chez les humains ».

ARLA

2017

« Le glyphosate n’est pas génotoxique et il est peu probable qu’il présente un risque de cancer pour les humains. »

« L’ARLA n’a relevé aucun potentiel génotoxique pour le principe actif qu’est l’acide glyphosate. »

 

 


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Dans un avis rendu le 9 février 2016[72] sur saisine de plusieurs directions d’administration centrale et d’associations faisant suite à la publication de la monographie n° 112 du CIRC, l’ANSES a estimé que « le niveau de preuve de cancérogénicité chez lanimal peut être considéré comme relativement limité et ne permet pas, au sens du règlement n° 1272/2008, de classer le glyphosate sur le plan des effets cancérogènes en catégorie 1B » (cancérogène probable dans la classification européenne).

Le dossier d’analyse du glyphosate dans le cadre de la procédure de renouvellement de son homologation au niveau européen repose sur une base de données qualifiée par l’EFSA dans son rapport « d’exceptionnellement large ». L’EFSA note que le glyphosate, lorsqu’il est absorbé par voie alimentaire, est rapidement bien qu’incomplètement éliminé par les mammifères à travers l’excrétion et qu’il n’est pas métabolisé par le corps. Sa NOAEL à long terme est définie à un niveau très élevé : 100 mg/kg par jour. L’EFSA fait état du caractère irritant pour les yeux du glyphosate et de sa toxicité pour le foie uniquement à des doses très élevées, supérieures à 1 000 mg/kg et par jour. L’EFSA indique aussi que le glyphosate n’a pas de potentiel génotoxique et qu’aucune preuve de cancérogénicité n’a été détectée chez le rat ou la souris, indiquant qu’une seule étude sur cinq effectuées sur des souris mettait en évidence une augmentation de l’incidence des lymphomes malins au-delà d’une dose très forte de 1 460 mg/kg et par jour.

Les observations sur le glyphosate ont conduit à définir une dose aiguë de référence (DARf) et une dose journalière admissible (DJA, ou ADI en anglais) identiques pour l’ingestion fixées à 0,5 mg/kg de poids corporel, et une dose acceptable pour les opérateurs (AOEL) de 0,1 mg/kg de poids corporel[73]. L’étude des effets du glyphosate sur la santé se concentre surtout sur l’exposition par voie alimentaire, car les seuils de toxicité par voie respiratoire sont très élevés. Chez le rat, la concentration létale 50 (qui tue 50 % des effectifs) est supérieure à 5 mg/litre d’air inhalé pour une exposition de 4 heures. Par ailleurs, le glyphosate étant peu volatil dans l’air, l’exposition aérienne a été considérée comme négligeable.

À l’inverse des experts du CIRC, ceux de l’EFSA[74] ont estimé que les études épidémiologiques ne mettaient pas en évidence un lien entre l’exposition au glyphosate (par voie alimentaire) et l’apparition de LNH. Les expériences sur animaux ont été jugées également insuffisamment significatives. Tout ceci a conduit le groupe des experts de l’EFSA, à une exception près, à estimer qu’il était improbable que le glyphosate cause un danger cancérogène pour l’homme. Ils ont aussi estimé que le glyphosate n’était pas reprotoxique. Ils n’ont pas non plus estimé qu’il présentait un risque de neurotoxicité ou d’immunotoxicité. Bien que le glyphosate soit analysé dans le cadre du programme d’observation des perturbateurs endocriniens de l’Agence américaine de protection de l’environnement, l’EPA, l’EFSA, s’appuyant sur les premières données disponibles, a considéré qu’il n’était pas possible de se prononcer sur le caractère de perturbateur endocrinien du glyphosate.

L’EFSA a procédé à une évaluation plus complète que le CIRC des effets du glyphosate, car le champ de ses investigations ne se limite pas à la cancérogénicité et s’étend à un ensemble plus large d’effets sur la santé. L’EFSA s’est intéressée aux effets de l’AMPA, principal métabolite du glyphosate pour estimer les conséquences de sa présence sur la santé et pour l’environnement. Du point de vue environnemental, l’EFSA a identifié des risques pour les vertébrés terrestres, tout en considérant qu’il ne s’agissait pas d’un risque inacceptable pour l’environnement.

L’évaluation de l’EFSA a été accompagnée d’un effort d’explication vis-à-vis du public et de travaux complémentaires : ainsi, en 2016, l’EFSA a rendue publiques les données des études sur lesquelles s’est appuyée l’évaluation de 2015 et en 2017, elle a publié une nouvelle revue des pairs centrée sur une question non tranchée lors de l’évaluation de 2015 et concluant qu’on ne pouvait pas estimer aujourd’hui que le glyphosate avait des propriétés de perturbateur endocrinien.

4.  Les critiques des travaux des agences

a)  Une polémique alimentée par les Monsanto Papers

L’évaluation favorable au glyphosate produite par l’ECHA, l’EFSA ou encore l’ANSES a fait l’objet d’une critique appuyée par les associations de protection de l’environnement et les associations de protection des consommateurs, relayée par la presse.

Cette critique s’appuie sur la révélation des pratiques de la société Monsanto, l’un des principaux acteurs économiques du marché du glyphosate, contraints par la justice américaine de rendre publique en 2017 une masse considérable de documents internes.

Ces « Monsanto papers » laissent penser que la société américaine cherche depuis des décennies à minimiser les risques liés au glyphosate. Ainsi, le journaliste Stéphane Foucart indique dans un article du 11 août 2018[75] paru dans Le Monde qu’en 1983, une étude de Monsanto avait mis en évidence la survenue d’une tumeur rénale rare chez des souris exposées au glyphosate. En 1985, l’Agence américaine de l’environnement (EPA) avait envisagé de classer le glyphosate parmi les cancérogènes possibles mais a été convaincue de ne pas le faire par un scientifique missionné par Monsanto. Les Monsanto papers suggèrent aussi que dans les années 1990, la firme n’aurait pas permis de poursuivre des études sur le caractère mutagène et génotoxique du glyphosate.

Les Monsanto papers mettent surtout en évidence une pratique de la société Monsanto consistant à suivre une stratégie de communication scientifique problématique, reposant sur le « ghostwriting », c’est-à-dire la rédaction d’articles favorables par l’entreprise, signés ensuite par des scientifiques de renom pour donner une crédibilité forte aux documents ainsi publiés. Un cabinet de consultant, Intertek, a joué ce rôle de recruteur de scientifiques destinés à exercer une mission d’influenceurs.

b)  Les critiques adressées aux agences dévaluation et leurs réponses

Au-delà des Monsanto papers, les critiques du travail des agences d’évaluation ont été virulentes, ces dernières étant accusées de minimiser les risques liés au glyphosate pour ne pas gêner les industriels.

Une première critique forte adressée à lEFSA portait sur la reprise in extenso par le rapport dévaluation (RAR) établi par le BfR de parties entières du dossier dévaluation préparé par les industriels. Une telle pratique peut être considérée comme du plagiat massif, dès lors que les sources ne sont pas citées. Cette accusation, de nature à faire peser un doute sérieux sur la qualité du travail de l’EFSA, est récurrente depuis plusieurs années :

- en 2015, le centre de recherche Corporate Europe Observatory avait déjà reproché au BfR de ne faire que reprendre les études fournies par les industriels dans leur dossier de renouvellement d’homologation[76] ;

- en septembre 2017, une analyse conduite par le biochimiste autrichien Helmut Burtscher a montré que des pages entières du RAR, portant principalement sur l’évaluation de la qualité des études sur le glyphosate à prendre en compte, étaient identiques aux publications des industriels ;

- en janvier 2019, une nouvelle étude de Stefan Weber et Helmut Burtscher, commandée par trois groupes politiques du Parlement européen, a estimé que plusieurs chapitres-clefs du RAR du BfR sont issus à 50 % de plagiats et 70 % de copiés-collés provenant du dossier d’homologation préparé par les industriels réunis au sein de la GTF glyphosate[77].

Laccusation de plagiat est contestée tant par le BfR que par lEFSA. Ainsi, le BfR avait précisé lui-même dans le RAR sa méthode pour analyser les études de toxicologie soumises par la GTF : plutôt que de rapporter les études en détail, le BfR indique reprendre les descriptions et évaluations proposées par la GTF, en mettant en italique les divergences ou ajouts de ses experts. L’EFSA a aussi récusé les accusations de plagiat en rappelant que, réglementairement, « le point de départ de toute évaluation des risques est un dossier constitué par lentreprise qui sollicite la mise sur le marché dune substance active », ce qui rend normal et nécessaire le fait que « certaines parties du dossier soumis par la compagnie apparaissent dans certaines parties du projet de rapport dévaluation préparé par lÉtat membre rapporteur ».

L’EFSA rappelle aussi que les entreprises sont tenues de fournir une synthèse des études de sécurité qu’elles ont financées ainsi que la littérature évaluée par les pairs et que l’État membre rapporteur peut marquer son accord avec un résumé ou une évaluation en incorporant directement le texte dans le RAR, rendu ensuite public et soumis à la procédure d’évaluation par les pairs dans la deuxième phase de l’évaluation menée par l’EFSA. L’EFSA réfute donc tout manquement dans le processus de rédaction du RAR.

Une deuxième critique forte a porté sur le fait que certaines études ont été écartées par lEFSA dans son analyse, comme par exemple l’étude Kumar de 2001 sur l’apparition de lymphomes malins chez des souris exposées au glyphosate. Cette mise à l’écart aurait été déclenchée par Jess Rowland, un expert de l’Agence de protection de l’environnement américain associé au processus d’expertise et lié à Monsanto. L’EFSA s’est cependant défendue d’une quelconque méconduite en la matière, en rappelant qu’inviter des experts extérieurs était une pratique courante et qu’en tout état de cause, la mise à l’écart de l’étude Kumar s’expliquait par ses faiblesses méthodologiques.

Des critiques du travail des agences reposent aussi sur le manque de transparence tant sur les liens dintérêt des experts que sur les données sur la base desquelles les évaluations sont rendues. Dans le cadre de l’évaluation du glyphosate, cette critique a été réfutée par l’EFSA qui a publié fin 2016 ses documents de travail sur son site Internet[78]. Par ailleurs, l’EFSA met à disposition du public les déclarations d’intérêt que tous les experts qui participent à ses activités sont tenus de fournir et de réactualiser annuellement.

c)  Le CIRC également sous le feu des critiques

Le CIRC n’a pas échappé lui non plus aux critiques sur ses travaux, portant sur trois aspects essentiels de son travail sur la monographie n° 112 :

- la première critique portait sur la sélection des données de base de ses travaux. Un article de la journaliste Kate Kelland de l’agence Reuters publié en octobre 2017[79] laissait penser que certaines études avaient été écartées dans la monographie du CIRC sur le glyphosate, afin d’orienter l’évaluation vers une qualification du glyphosate comme cancérogène. Cette affirmation s’appuyait sur des différences d’appréciation entre la version provisoire de la monographie et sa version finale. En outre, le CIRC a été accusé de faire reposer son évaluation non pas sur l’ensemble des études existantes, y compris celles des industriels, mais uniquement sur une sélection détudes (cherry-picking), qui vont dans le sens d’une qualification du glyphosate comme cancérogène. Il a aussi été reproché au CIRC de ne pas avoir pris en compte les résultats les plus récents de l’étude épidémiologique américaine AHS qui semblait ne pas montrer de lien entre glyphosate et cancer ;

- une deuxième série de critique des travaux du CIRC concernait la procédure dévaluation elle-même et la participation aux travaux dexperts partiaux. Il a ainsi été reproché au CIRC d’avoir fait participer à ses travaux le Dr Christopher Portier, impliqué par ailleurs dans des lobbies anti-glyphosate et intervenant dans des procédures judiciaires lancées contre les fabricants de glyphosate ;

- enfin, le classement des agents cancérogènes par le CIRC fait lui aussi lobjet dune remise en cause, considérant qu’il ne s’agit que d’un classement théorique, qui ne prend pas en compte la réalité des expositions de l’homme aux différents agents ou encore la fréquence et la gravité des cancers pouvant être causés par les agents incriminés.

Le CIRC a répondu à ces critiques et défendu l’intégrité de son fonctionnement et de ses travaux en janvier 2018[80] :

- le CIRC a d’abord indiqué qu’il fondait ses travaux sur une revue systématique de littérature puisant dans les seules études publiées, y compris celles des industriels lorsqu’elles le sont, ce qui n’est pas fréquent. Il a rejeté les accusations de modification « orientée » de ses conclusions entre la version provisoire et la version finale de sa monographie n° 112, tout en soulignant que la journaliste de Reuters ayant mis en cause le CIRC avait elle-même repris dans cette mise en cause des publications reposant sur le « ghostwriting » de Monsanto. Le CIRC a aussi rappelé qu’il ne pouvait pas prendre en compte en 2015 au moment de l’adoption de sa monographie sur le glyphosate les conclusions de l’AHS postérieures à cette date. Il a enfin précisé qu’il utilisait les dernières données et méthodologies disponibles et que l’excellence de sa démarche scientifique était reconnue, notamment par le Conseil national de la recherche américain (NRC) ;

- le CIRC a précisé par ailleurs que le Dr Christopher Portier navait participé aux travaux quen tant quexpert associé consulté par le CIRC dans le processus d’élaboration de la monographie, et non comme membre du groupe de travail adoptant la monographie. Le CIRC souligne qu’il a fourni une déclaration d’intérêt et rappelle que les membres du groupe de travail sont pour leur part dépourvus de conflits d’intérêts ;

- le CIRC enfin a rappelé la portée de ses travaux et de son classement des substances cancérogènes : ce classement n’est en rien déconnecté de la réalité puisqu’il se base d’abord sur des études épidémiologiques, donc sur des données réelles. Il se base sur la mise en évidence de preuves de lien entre un agent et l’apparition de cancers, et non sur la fréquence ou la gravité des cancers pouvant être provoqués par les agents examinés, ce qui amène à classer dans la même catégorie des agents dont les potentialités sont différentes, où face auxquels des mesures de gestion de risque de nature très diverses sont nécessaires.

5.  Les raisons des divergences dans lévaluation du glyphosate

Lexistence dune différence dappréciation sur la cancérogénicité du glyphosate par le CIRC et les agences dévaluation des risques laisse tout de même perplexe le grand public comme les décideurs politiques, même si ce n’est pas le seul cas de divergence.

En tout état de cause, une telle divergence est favorable à l’émergence d’une crise de confiance vis-à-vis de l’expertise, qui est d’autant plus paradoxale qu’on assiste justement depuis des années à une convergence des méthodologies et à des efforts importants d’harmonisation entre agences.

Lors de son audition par la Commission spéciale pesticides du Parlement européen du 7 juin 2018, Bernard Url, directeur général de l’EFSA, rappelait que sur 54 pesticides analysés par l’EFSA et par le CIRC, une classification équivalente a été proposée par les deux organismes dans seulement 29 cas. Sur les 25 cas pour lesquels la proposition de classification divergeait, 11 cas correspondent à une classification plus « stricte » par le CIRC.

Les experts scientifiques placés auprès de la Commission européenne (SAM) ont été saisis sur cette question de divergence de classement du glyphosate et ont rendu le 2 juin 2016 un avis scientifique qui ne tranche pas mais apporte un début d’explication[81].

Les experts du SAM notent en effet que l’objet et la portée des deux évaluations sont différents, ce qui justifie que les résultats le soient aussi.

La classification des substances cancérogènes selon le règlement CLP européen et selon les critères du CIRC sont différentes, mais en réalité ces différences sont minimes et n’expliquent pas des résultats divergents.

En réalité, cette divergence résulte d’un double phénomène :

• Dabord, il existe des différences au niveau des données de base prises en compte dans lévaluation. En substance, le CIRC et l’EFSA ne fondent pas leur analyse exactement sur les mêmes sources :

- l’EFSA fait reposer son analyse à la fois sur les études des industriels, souvent non rendues publiques, et sur les études publiées depuis 10 ans au plus dans des publications scientifiques avec un système de revue par les pairs, tandis que le CIRC examine toute la littérature scientifique publiée, mais sans avoir nécessairement accès aux données des firmes. Parmi les 5 études sur les souris examinées par l’EFSA, seules 3 l’avaient été par le CIRC et parmi les 9 études sur les rats, seules 3 entraient dans le champ d’analyse du CIRC ;

- par ailleurs, l’EFSA effectue l’évaluation de la seule substance active et non des produits formulés tels qu’ils sont commercialisés, contrairement au CIRC qui regarde tous les produits contenant du glyphosate. L’EFSA a cependant raffiné son analyse du glyphosate en observant aussi un coformulant préoccupant : le POEA-tallowamine et recommandant d’ailleurs son interdiction en 2016.

• Ensuite, linterprétation de données identiques par le CIRC et lEFSA peut malgré tout présenter des différences, chaque organisme ayant sa propre grille d’appréciation du poids des preuves. Ainsi, le CIRC et l’EFSA n’appliquent pas les mêmes méthodes statistiques pour juger du caractère significatif de résultats dans le cadre d’études de cancérogénicité sous forme d’expérimentation animale (par exemple les données de contrôle des cas-témoins sont utilisées différemment par les deux organismes), le CIRC et l’EFSA n’accordent pas la même pertinence biologique à certaines constations dans ces mêmes études ; par ailleurs, l’EFSA écarte les données issues d’expériences menées sans respecter les BPL, et l’EFSA exclut de son champ d’analyse de génotoxicité la cytotoxicité secondaire. Enfin, l’EFSA a tendance à accorder un poids moindre aux études épidémiologiques (études de cohorte et études cas-témoin) que le CIRC.

Au final, lEFSA semble exiger des éléments de preuve plus lourds que le CIRC pour conclure à lexistence dun lien significatif entre cancer et glyphosate, ce qui peut expliquer deux évaluations dont les conclusions ne vont pas dans le même sens.

Le POE-tallowamine (POEA)

Le polyoxyéthylène amine est un agent de surface utilisé comme adjuvant dans le Round-up pour favoriser la diffusion du glyphosate dans la plante.

Associé au POEA, le glyphosate est susceptible d’être beaucoup plus toxique que le glyphosate seul. En outre, le POEA seul a des effets écotoxiques notamment sur les poissons. Ces considérations ont conduit l’ANSES à la mi-2016 à retirer l’AMM de 132 produits associant glyphosate et POEA. Presque simultanément, l’EFSA a interdit l’utilisation du POEA en association avec le glyphosate.

 


Différences dans les évaluations du glyphosate par le CIRC et lEFSA

Institution

CIRC

EFSA

Date

20 mars 2015

12 novembre 2015

Document produit

Monographie n° 112 :

Porte uniquement sur la cancérogénicité de 5 substances (dont le glyphosate)

Avis rendu pour la procédure de réévaluation de l’autorisation du glyphosate :

Porte uniquement sur le glyphosate, mais étudie toutes les caractéristiques (cancérogénicité, toxicité aiguë, chronique, reprotoxicité, éco-toxicité etc.)

Champ d’évaluation

Évalue le niveau de certitude concernant la dangerosité d’une substance

Évalue le danger

Évalue le niveau de certitude concernant la dangerosité d’une substance

Évalue le risque (exposition)

Données utilisées

S’appuie sur la littérature académique publiée et les autres données publiques disponibles

S’appuie sur la littérature académique de moins de 10 ans et sur les études privées transmises par le pétitionnaire

Poids de la preuve

Critères propres pour classer les études disponibles et apprécier les poids des preuves

Significativité forte : le CIRC accorde plus d’importance aux signes faibles statistiques

Approche pertinente pour la détection d’effets inconnus

Critères propres pour classer les études disponibles et apprécier les poids des preuves

Plus grande importance accordée aux études réalisées conformément aux lignes directrices de l’OCDE par rapport aux autres études

Classification

Classement spécifique

1 – 2A – 2B – 3 – 4

Classement CLP tiré du système général harmonisé des produits chimiques (SGH)

1A- 1B – 2

 

 

 


II.  les pratiques de lexpertise des risques confrontées à leurs limites

A.  Les difficultés liées au fonctionnement des groupes dexperts

1.  La sélection des experts

a)  Les attentes vis-à-vis des experts et des personnels des agences

Le travail d’expertise des agences mobilise deux catégories d’acteurs :

les experts eux-mêmes, qui siègent dans les comités et groupes chargés de produire les expertises ;

les personnels des agences, chargés d’apporter leur appui technique à la production des expertises, qui, s’ils ne sont pas signataires des expertises, jouent tout de même un rôle dans les travaux préparatoires.

La qualité technique de l’expertise des agences dépend du processus suivi et du respect de méthodologies de plus en plus sophistiquées, mais aussi de la qualité des experts et des personnels des agences qui interviennent à un moment ou à un autre de la chaîne de production des avis scientifiques.

Les attentes vis-à-vis des experts se sont beaucoup renforcées. Vos rapporteurs ont été alertés du fait que, de plus en plus, on devait rechercher le « mouton à cinq pattes ». Les qualités requises pour sélectionner les experts sont en effet multiples : ils doivent disposer de compétences techniques vastes, leur donnant toute la légitimité pour juger de la qualité des travaux qui leur sont soumis. Ils doivent aussi être indépendants des acteurs économiques concernés par le processus d’expertise, mais aussi plus largement, de l’ensemble des lobbies quels qu’ils soient. La participation à des groupes d’experts est parfois décrite comme un sacerdoce, dans la mesure où la participation aux travaux d’expertise est peu valorisée dans la communauté scientifique et fait lobjet dune rémunération faible[82].

Chaque agence a mis en place un processus de sélection de ses experts destiné à garantir leur sérieux, leur compétence et leur indépendance. Leur disponibilité pour mener les expertises dans des délais raisonnables constitue aussi un critère de sélection.

À l’échelle européenne, les experts viennent des différents pays de l’Union européenne, mais peuvent aussi avoir la nationalité d’un pays tiers, ce qui est en pratique assez rare. Dans les organismes d’expertise nationaux, la participation d’experts étrangers est possible : ainsi, 12 % des experts du BfR ne sont pas allemands.

Vos rapporteurs notent aussi que le processus d’expertise n’est pas réalisé dans les agences en vase clos. Il repose en réalité sur un « écosystème » de lexpertise qui laisse intervenir des acteurs extérieurs aux agences : experts nationaux, experts européens, personnalités non membres des panels d’experts mais auditionnées dans le cadre des travaux des agences. Les enjeux de compétence et d’indépendance se posent à chaque niveau et la qualité de l’expertise dépend donc d’un grand nombre d’acteurs et d’intervenants.

b)  Le processus de sélection des experts des principales agences
(1)  La sélection des experts de lEFSA

Les membres du comité scientifique et des groupes scientifiques de l’EFSA sont désignés par son conseil dadministration sur proposition du directeur général. Les experts sont désignés pour trois ans, la dernière désignation ayant eu lieu en juillet 2018. Un an avant chaque renouvellement, un appel public à candidatures est publié pour lancer le processus de sélection.

Au-delà de son comité scientifique et de ses groupes scientifiques, l’EFSA dispose aussi de groupes de travail élargis à des experts extérieurs associés en raison de leurs compétences, et coordonne des réseaux d’experts relevant des États membres de l’Union européenne : ces derniers sont les seuls à ne pas avoir été choisis par l’EFSA mais interviennent du fait d’une relation institutionnelle d’étroite coopération avec les agences des États membres.

(2)  La sélection des experts de lECHA

Le processus de sélection des experts de l’ECHA est différent : ainsi, le comité d’évaluation des risques (CER) qui prépare les avis de l’ECHA sur les risques des substances pour la santé humaine et l’environnement dans le cadre des procédures Reach et CLP, avant décision de la Commission européenne, est composé dexperts désignés par les États membres de lUnion européenne pour une durée de trois ans, et qui, bien souvent, travaillent pour les agences nationales d’évaluation des risques. Le même processus est suivi pour la désignation des experts du comité des produits biocides (CPB).

L’ECHA ne dispose de la maîtrise de son processus de recrutement que pour ses propres personnels, chargés de préparer les travaux de ses instances d’expertise.

(3)  La sélection des experts de lANSES

La sélection des experts de l’ANSES suit un modèle proche de celui de l’EFSA. Les membres des groupes d’experts spécialisés (GES) et des groupes de travail sont désignés pour trois ans par le directeur général de lAgence, parmi les candidats qui se sont manifestés à l’issue d’un appel public à candidatures.

Un comité d’instruction interne à l’ANSES instruit les candidatures en analysant les compétences attestées par le CV des candidats, la disponibilité indiquée par les candidats, mais aussi les déclarations publiques d’intérêt (DPI) qui permettent d’évaluer les liens d’intérêts des experts.

L’ANSES procède d’une manière similaire pour recruter ses personnels permanents, notamment ceux appelés à participer aux évaluations relevant des missions réglementaires de l’Agence.

c)  Une question centrale : lindépendance de lexpert et la lutte contre les conflits dintérêts

L’existence de situations de conflits d’intérêts laissant planer un doute sur l’objectivité des experts est de nature à saper la confiance dans la qualité des expertises. Les agences ont donc mis en place des politiques de prévention de tels conflits, qui passent par de multiples outils, mais restent encore perfectibles.

En France, l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a donné une définition législative au conflit d’intérêts : il s’agit de « toute situation dinterférence entre un intérêt public et des intérêts publics et privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer lexercice indépendant, impartial et objectif dune fonction ». La charte de l’expertise sanitaire, approuvée par le décret n° 2013-413 du 21 mai 2013 permet de mieux cerner encore les notions de liens d’intérêt et de conflit d’intérêts :

- la notion de lien dintérêt recouvre les intérêts ou les activités, passés ou présents, d’ordre patrimonial, professionnel ou familial, de l’expert en relation avec l’objet de l’expertise qui lui est confiée ;

- un conflit dintérêts naît d’une situation dans laquelle les liens d’intérêts d’un expert sont susceptibles, par leur nature ou leur intensité, de mettre en cause son impartialité ou son indépendance dans l’exercice de sa mission d’expertise au regard du dossier à traiter.

La prévention des conflits d’intérêts passe par un instrument simple et désormais généralisé au sein des agences : la déclaration publique dintérêt (DPI), qui doit retracer tous les liens d’intérêts de l’expert. L’obligation de fournir une déclaration d’intérêt s’impose de manière large, aux experts sélectionnés pour prendre part aux travaux des agences, mais aussi aux personnels des agences qui interviennent dans la préparation des expertises. Les DPI doivent être complètes et actualisées au minimum chaque année, et aussitôt qu’un nouveau lien d’intérêt apparaît.

Si le principe posé par l’obligation de fournir une DPI est simple, la mise en œuvre de la politique d’indépendance par les agences sanitaires se révèle toutefois plus délicate. Vos rapporteurs notent ainsi plusieurs difficultés :

- une première difficulté tient au périmètre des intérêts à déclarer : la charte de l’expertise précise que les intérêts patrimoniaux et familiaux doivent être prises en compte mais les DPI sont des déclarations personnelles et n’indiquent pas les activités du conjoint, du compagnon, des enfants etc. ;

On comprend facilement le lien d’intérêt lorsqu’il existe une rémunération directe (par exemple un salaire ou des honoraires versés par une entreprise) mais il convient aussi d’indiquer dans les DPI les intérêts indirects (brevets détenus) ou encore les participations financières apportées dans le cadre d’activités de recherche. Celles-ci n’impliquent pas toujours automatiquement l’existence d’un conflit d’intérêts : ainsi, l’EFSA considère qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts pour un expert qui bénéficierait d’un appui financier d’une société privée dans un projet de recherche qui n’excéderait pas 25 % du budget total du projet.

- une deuxième difficulté tient à la prise en compte des liens dintérêt dans le temps. L’article L. 1451-1 du code de la santé publique impose la prise en compte des intérêts depuis cinq ans. Les déclarations d’intérêt des experts de l’EFSA, de l’ECHA ou de l’EMA retracent même leur parcours professionnel sur une durée plus longue. Mais la déclaration d’intérêt n’est qu’un instrument de connaissance du passé et elle n’empêche pas que des liens se nouent postérieurement à l’expertise, ce qui, rétrospectivement, peut faire naître le doute sur l’impartialité d’experts amenés à rejoindre des firmes fabricant les produits qu’ils ont eu à évaluer ;

- une troisième difficulté concerne le contrôle des déclarations. Leur caractère public[83] facilite le contrôle par les citoyens. Ce contrôle est étendu dans le temps puisque les DPI doivent être conservées jusqu’à 5 ans après la fin des fonctions des intéressés. Mais il convient que les institutions qui organisent les expertises assurent aussi elles-mêmes un contrôle minimal des déclarations. Un rapport de la Cour des comptes[84] publié en 2016 sur la prévention des conflits d’intérêts en matière d’expertise sanitaire s’est intéressé à la Haute autorité de santé, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, au comité économique des produits de santé, à l’Institut national du Cancer et à l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (mais pas à l’ANSES). Ce rapport a mis en évidence l’absence de contrôle de la véracité des déclarations d’intérêt. Par ailleurs, la Cour des comptes notait qu’un taux important de déclarations (22 %) présentait des anomalies. Le rapport de la Cour des comptes européenne sur la gestion des conflits d’intérêts dans une sélection d’agences de l’UE[85], publié en 2012, pointait lui aussi l’absence de contrôle suffisant des déclarations d’intérêt ;

- une quatrième difficulté, peut-être la plus délicate, apparaît dans la mise en œuvre concrète par les agences de leur politique dindépendance. En effet, l’analyse des conflits d’intérêts se fait au cas par cas, et chaque agence édicte ses propres règles et définit sa propre pratique. Si les exigences ont été renforcées durant la période récente, notamment sous la pression du rapport de la Cour des comptes européenne de 2012, les ONG entendues par vos rapporteurs estiment que la lutte contre les conflits d’intérêts des experts des agences est encore insuffisante et que l’interprétation des cas de conflits d’intérêts est encore beaucoup trop souple. Une étude de l’ONG Corporate Europe Observatory (CEO) publiée en juin 2017[86] estimait que 46 % des 211 experts de l’EFSA de la période 2015-2018 avaient au moins un conflit d’intérêts financier lié à une entreprise du secteur agro-alimentaire.

C’est finalement les conditions d’appréciation des situations de conflits d’intérêts qui donnent lieu à polémique : alors que les agences considèrent qu’elles agissent de manière rigoureuse, les ONG sont plus critiques. Il y a bien au fond une divergence de philosophie. Les agences estiment nécessaire de ne pas se passer de la participation d’experts en raison de leurs compétences rares et précieuses qui, à un moment de leur parcours, ont été aussi des acteurs du monde économique et ont travaillé pour les firmes qui sollicitent les agences d’évaluation dans le cadre de procédures réglementaires. Elles mettent en place des règles contraignantes (délai de carence, plafonnement à 25 % du financement de projets de recherche) mais refusent de couper tout lien entre expertise et monde économique. Les ONG affichent quant à elles une confiance réduite dans les procédures mises en place par les agences pour gérer les conflits d’intérêts et estiment que les évaluateurs devraient être totalement indépendants dans leur parcours des firmes qui s’adressent aux agences.

Les difficultés de recrutements de nouveaux experts par l’EFSA sont soulignés par la Commission européenne dans l’exposé des motifs de sa proposition de règlement réformant l’EFSA (COM(2018) 179 final) qui précise : « il est difficile dattirer de nouveaux experts en raison dune reconnaissance insuffisante des carrières des scientifiques, dune contrepartie financière inadéquate, en particulier pour les employeurs, et dexigences excessives en termes demploi du temps ». Toutefois, le constat est certainement à nuancer, spécialité par spécialité. En outre, comme le soulignait lors de son audition devant vos rapporteurs Martin Pigeon, de l’ONG Corporate Europe Observatory, aucune étude ne prouve aujourd’hui que les meilleurs experts soient nécessairement auprès des industriels. Le milieu universitaire constitue un vivier d’experts et la carrière universitaire reste attirante notamment en raison des nombreuses possibilités de publications scientifiques. Enfin, l’association d’experts travaillant pour l’industrie aux travaux des agences pourrait se faire, dans les domaines où une expertise universitaire indépendante n’existe pas, à travers des consultations et auditions, sans que cette catégorie d’experts n’aient de rôle dans les délibérations ni dans la rédaction du rapport d’évaluation.

Les agences et les conflits dintérêts

La pratique de lEMA

L’EMA a une politique de gestion des conflits d’intérêts qui concerne tant son personnel que les experts scientifiques qui participent à ses travaux, même si les règles applicables à ces deux catégories diffèrent. Tous doivent fournir à l’EMA une déclaration d’intérêt (DoI).

Pour les employés de l’EMA, aucun lien d’intérêt avec l’industrie pharmaceutique n’est permis et le maintien de tels liens fait obstacle à tout recrutement.

Pour les experts, l’existence de liens d’intérêt n’interdit pas de participer aux travaux de l’EMA. La politique d’indépendance de l’Agence a été renforcée en 2015, mais continue de reposer sur une « approche équilibrée » visant à concilier l’accès à la meilleure expertise possible et mise à l’écart des experts en situation de conflit d’intérêts[87]. Au vu des DoI des experts, l’EMA définit un score d’intérêt en 3 niveaux : niveau 1 (pas d’intérêt), niveau 2 (intérêt mineur) et niveau 3 (intérêt majeur). L’EMA effectue ce classement en observant la nature des intérêts déclarés (un rôle exécutif dans une compagnie pharmaceutique est ainsi de nature à augmenter le score) et le délai écoulé depuis la fin des fonctions au sein d’une compagnie pharmaceutique (avec un délai de carence fixé généralement de 3 ans). Les exigences sont plus élevées pour les membres des comités scientifiques que pour la participation à des groupes ad hoc ou des groupes de travail.

En 2015, de nouvelles règles ont aussi visé à restreindre la participation aux travaux de l’EMA d’experts ayant l’intention de rejoindre l’industrie pharmaceutique.

L’EMA a également mis en place une procédure de « rupture de la confiance »[88] pour les experts qui auraient omis de déclarer des intérêts, cette procédure pouvant aller jusqu’à l’exclusion de l’expert en question et, si nécessaire, la saisine de l’Office européen de lutte anti-fraude (OLAF).

La pratique de lEFSA

Les cadres de l’EFSA, notamment son directeur général, mais aussi les membres du comité scientifique et les experts des groupes scientifiques et des groupes de travail de l’EFSA sont soumis à l’obligation de fournir annuellement une déclaration d’intérêt (ADoI). L’EFSA effectue deux fois par an un contrôle sur un échantillon de déclarations.

En outre, les participants aux travaux d’expertise doivent fournir si nécessaire des déclarations d’intérêt spécifiques (SDoI) ainsi que des déclarations d’intérêt orales (ODoI).

L’EFSA a mis à jour en juin 2017 sa politique en matière d’indépendance pour répondre aux critiques émises à son égard, afin de renforcer les exigences vis-à-vis de ses experts et de son personnel[89].

Les experts sont tenus de déclarer la proportion de leurs revenus annuels issue de toute organisation, institution ou société dont les activités relèvent des domaines de travail de l’EFSA. Par ailleurs, l’EFSA a adopté un système de délai de carence (cooling-off) qui empêche les experts de faire partie des groupes scientifiques si au cours des deux années précédentes ils ont été employés par, ont été consultants pour, ou ont offert des conseils scientifiques à des organisations qui travaillent dans des domaines couverts par le mandat de l’EFSA.

La pratique de lECHA

L’ECHA a mis en place une politique de gestion des conflits d’intérêts, qui repose aussi sur l’obligation de fournir des déclarations d’intérêt[90] avant nomination à l’ECHA, et d’actualiser ces déclarations une fois par an. Ces obligations s’appliquent au personnel de l’ECHA ainsi qu’aux experts membres des différents organes de l’ECHA et les déclarations sont rendues publiques.

Lors des réunions de l’équipe de direction, des comités ou des forums organisés par l’ECHA, les observateurs et experts qui participent aux travaux doivent déclarer leurs liens d’intérêts. Cette déclaration doit être tracée dans le compte-rendu des réunions. Des déclarations d’intérêt spécifiques doivent être aussi fournies par chaque rapporteur nommé au sein d’un comité et par les membres de la chambre d’appel pour chaque cas soumis à cet organe.

Le code de conduite de l’ECHA impose aussi à ses agents une période de deux ans après la fin de leur service durant laquelle ils doivent notifier leurs nouvelles activités, afin de vérifier l’absence de conflit d’intérêts avec les activités passées de l’agent.

Une annexe au code de conduite de l’ECHA définit les critères permettant de caractériser les situations de conflit d’intérêts : ainsi l’exercice d’une fonction importante dans une entreprise dont l’activité entre dans le champ de compétence de l’ECHA depuis moins de deux ans constitue un critère d’exclusion de la participation aux groupes d’experts ou aux organes de direction de l’ECHA. Si la fonction a pris fin entre deux et cinq ans avant la candidature, des mesures de restriction de la participation aux groupes d’experts doivent être prises, mais il n’y a pas d’exclusion automatique.

Des financements de projets de recherche représentant moins de 25 % du budget total du projet ne font pas non plus obstacle à une participation aux organes de l’ECHA.

L’ECHA prend aussi en considération dans son analyse des liens d’intérêt la situation de la famille proche (époux, épouse, enfants).

Pour assurer l’application des mesures relatives aux conflits d’intérêts, l’ECHA s’est dotée d’un comité des conflits d’intérêts, ainsi que d’une procédure de rupture de confiance pour sanctionner les situations de conflits d’intérêts non signalées.


La pratique de lANSES

Les membres des instances collégiales d’expertise, les personnels de l’ANSES intervenant directement dans le processus d’expertise et les personnes extérieures invitées à participer aux expertises doivent fournir une déclaration publique d’intérêt.

L’analyse de la situation de conflit d’intérêts s’effectue à deux niveaux :

- lors de la sélection des experts, l’analyse des liens déclarés dans les DPI au regard du domaine couvert par l’instance d’expertise permet d’écarter des collectifs d’experts ceux qui apparaissent en situation de conflit d’intérêts ;

- lors de chaque réunion des collectifs d’experts, on doit examiner les liens déclarés dans la DPI de chaque participant avec les sujets inscrits à l’ordre du jour. Lorsqu’une situation de conflit d’intérêts apparaît, le ou les participants concernés font l’objet de mesures de gestion et de déport concernant les dossiers et sujets posant problème.

L’ANSES dispose d’un cadre méthodologique à travers le guide d’analyse des intérêts déclarés[91] afin d’aider à interpréter les différentes situations concrètes. Ce guide vise à caractériser l’intensité des liens d’intérêt : un lien majeur empêche de participer à un collectif d’experts ou aux travaux d’expertise, tandis qu’un lien mineur n’est pas rédhibitoire.

Enfin, l’ANSES s’est dotée d’un Comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts (CDPCI) chargé de fournir des avis et de construire une doctrine sur la prévention des conflits d’intérêts.

Voir aussi les règles applicables au BFR allemand :

https://www.bfr.bund.de/en/the_bfr_committees-644.html

2.  Les questionnements liés à la production de lexpertise

a)  Au-delà de la transparence des intérêts des experts, le besoin de rendre transparent le processus décriture des expertises

Si la question de la sélection des experts est importante, il convient aussi d’observer la manière dont ceux-ci travaillent pour émettre leurs avis au sein des collectifs d’experts.

Ces collectifs ne sont pas des groupes inorganisés. Les groupes scientifiques de l’EFSA sont pilotés par des présidents et vice-présidents qui organisent les débats en leur sein. Il en va de même pour les comités d’experts spécialisés ou les groupes de travail de l’EFSA.

Sur chaque évaluation confiée à ces instances, un rapporteur et, souvent, un co-rapporteur ou réviseur est chargé d’effectuer l’analyse approfondie de la question soumise à l’agence. Il existe donc une division du travail au sein des collectifs dexperts, ainsi qu’un phasage des travaux : les rapporteurs prennent la responsabilité de proposer des projets de rapports, mais c’est au collectif que revient la décision finale de produire l’évaluation et c’est le collectif qui en endosse les conclusions.

L’existence de règles prévenant l’existence de conflits d’intérêts des experts participant aux expertises vise à donner au public la confiance nécessaire dans le processus d’évaluation des risques par les agences, mais il doit aussi être doublé de possibilités de contrôle du contenu des travaux effectués par les agences. Ce contrôle passe par la publication des travaux préparatoires et la traçabilité des échanges au sein des collectifs d’experts. L’EFSA, l’ECHA, mais aussi l’ANSES ont mis en place une politique de transparence de leurs travaux en publiant le compte-rendu synthétique des réunions de leurs instances[92]. La lecture de ces documents permet d’ailleurs d’observer que la plupart des avis sont rendus à l’unanimité[93] au sein des panels d’experts.

Mais cette politique de transparence des travaux rencontre des limites évidentes : les compte rendus sont difficilement accessibles sur Internet et ne permettent pas toujours de rendre compte de la richesse des échanges entre experts. On peut d’ailleurs s’interroger sur la faisabilité d’une publication intégrale des débats entre experts préalablement à l’adoption d’une évaluation. D’abord, la diffusion d’une synthèse écrite détaillée des échanges pourrait coûter cher à réaliser, même en étant semi-automatisée. De ce point de vue la voie la plus praticable paraît consister à mettre à disposition les enregistrements audio ou vidéo des réunions d’experts. Ensuite, une autre limite saute aux yeux : le placement sous « surveillance continue » des réunions d’experts pourrait limiter la liberté de ton dans les discussions et conduire à restreindre la qualité des débats.

La proposition de règlement de la Commission européenne pour renforcer la transparence des procédures gérées par l’EFSA et ses moyens, présentée en avril 2018 et en cours d’adoption par l’Union européenne[94] renforce les exigences de transparence des travaux en étendant l’obligation de publication des ordres du jour et compte rendus aux groupes de travail de l’EFSA, mais ne va pas jusqu’à mettre une publicité complète des débats au sein des collectifs d’experts, par exemple, en ouvrant les réunions à des observateurs extérieurs. Il préserve ainsi un temps de débat « entre experts », cette phase étant jugée propice à une prise de décision sereine.

b)  Des expertises orientées vers la recherche du consensus

Même si les opinions divergentes sont prévues par la réglementation avec la possibilité de les faire figurer dans les avis des agences, cette faculté est peu utilisée car le processus d’expertise vise à aboutir non pas à des divergences et à une situation dindétermination mais à un consensus scientifique permettant la décision par le gestionnaire de risque.

En effet, lexpertise des agences dévaluation des risques est une expertise située, orientée, sollicitée afin de pouvoir ensuite fonder sur des connaissances scientifiques la prise de décision consistant à autoriser, interdire ou encadrer l’utilisation de produits et substances ayant fait l’objet des analyses des experts. Il convient dès lors que l’expertise donne une vision claire, même si elle est incomplète, des risques associés à un produit ou une substance, afin d’orienter l’action publique.

L’avis de l’ANSES de janvier 2019 rendu par le groupe d’expertise collectif d’urgence (GECU) mis en place en mai 2018 pour examiner les risques pour la santé et l’environnement de l’usage en agriculture des fongicides inhibiteurs de la succinate déshydrogénase (SDHI) fournit un bon exemple en la matière[95] : le GECU établit en effet clairement qu’en examinant les données de littérature, les évaluations européennes des 11 substances répertoriées de la famille des SDHI et les remontées d’information issues des dispositifs de vigilance, il n’y a pas de raison de remettre en cause les évaluations des produits précédemment effectuées. Toutefois, le GECU recommande de mieux décrire les mécanismes d’inhibition des SDHI et de renforcer les instruments de surveillance, afin de « lever certaines incertitudes résiduelles ». Les travaux effectués permettent ainsi de conclure clairement qu’il n’y a pas d’alerte sanitaire qui conduirait au retrait des AMM.

Le consensus n’est pas seulement le produit d’une nécessité : celle de fournir des conclusions claires et utilisables. Il peut aussi être le produit dune certaine homogénéité des collectifs dexperts, parfois inévitable du fait du faible nombre d’experts sur des questions très pointues (par exemple, les nano-composants). Or, la diversité, qu’elle soit disciplinaire, professionnelle ou même statutaire, des profils des experts prenant part aux collectifs d’experts des agences permet de donner du sens à la collégialité : c’est de la pluralité des regards et des savoirs que peut naître une analyse la plus complète et juste possible. Dans son rapport de 2011 sur les expertises sanitaires, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) notait déjà que cette diversité était très variable, et plutôt plus importante dans le secteur de l’environnement et de l’alimentation que dans celui de la santé[96].

L’examen de la composition des CES de l’ANSES laisse toutefois penser que la critique de l’IGAS sur le manque de variété des profils émise en 2011 est aujourd’hui prise en compte puisque chaque CES associe des scientifiques, le plus souvent venus du monde des enseignants-chercheurs, relevant de plusieurs disciplines. Il en va de même à l’EFSA : ainsi, sur 15 membres du groupe scientifique sur les produits phytopharmaceutiques et leurs résidus (PPR)[97], on compte 9 nationalités (3 Allemands, 3 Français, 3 Hollandais, 1 Danois, 1 Suédois, 1 Finlandais, 1 Espagnol, 1 Britannique et 1 Grec) avec plusieurs spécialités (7 écotoxicologues, 3 toxicologues, 2 pharmacologues, 1 épidémiologiste, mais aussi 1 écologue et 1 spécialiste des sols).

Au-delà de la diversité géographique, disciplinaire ou professionnelle, les collectifs dexperts doivent aussi refléter les courants et écoles de pensées. Les variables permettant d’identifier cette diversité sont cependant inexistantes et ne permettent donc pas à vos rapporteurs d’indiquer si les collectifs sont suffisamment « pluriels » sur le plan intellectuel.

Lors des auditions, des acteurs de l’expertise ont aussi fait remonter que les biais des expertises pouvait résulter dune réticence des experts à remettre en cause les conclusions de leurs homologues dautres agences ou encore à revenir sur des conclusions d’expertises effectuées antérieurement. Ainsi, lors de l’expertise concernant le glyphosate, si certains États membres ont fait des remarques sur le projet de rapport d’évaluation du BfR, aucun n’a remis en cause les orientations de l’évaluation et les conclusions proposées. Cette situation pourrait être favorisée par le souci de se faire mutuellement confiance entre experts.

B.  Le cadre réducteur de lexpertise réglementaire

1.  Le poids des firmes industrielles dans lexpertise réglementaire

a)  La production de données placée sous la responsabilité des firmes

Qu’il s’agisse des pesticides, des biocides, des produits chimiques ou encore des produits pharmaceutiques, le principe en Europe est partout le même : les tests préalables aux procédures réglementaires sont placés sous la responsabilité des industriels. Ce sont eux qui les effectuent ou font effectuer l’ensemble des tests, et paient l’ensemble des dépenses préalables à la commercialisation de leurs produits, de la phase de recherche et de développement jusqu’aux démarches d’homologation ou d’autorisation de mise sur le marché.

Cette règle repose sur lidée quil nappartient pas aux pouvoirs publics de supporter les dépenses importantes qui vont ensuite servir l’activité et les profits d’un opérateur économique privé, qui sont parfois très importantes. L’ECPA (European Crop Protection Association) qui regroupe au niveau européen les industriels des pesticides indiquait en réponse aux questions de la commission spéciale « pesticides » du Parlement européen que les études de sécurité pour la santé humaine et l’environnement d’une nouvelle substance active s’élevaient en moyenne à 64 millions d’euros et entre 5 et 154 millions d’euros pour un renouvellement[98].

Cette règle de financement des études par les industriels eux-mêmes répond aussi au fait que le processus d’élaboration d’une nouvelle molécule ou d’une nouvelle préparation est un processus non linéaire, adaptatif, où le schéma de recherche peut dévier de ses objectifs initiaux en fonction des découvertes réalisées par les équipes scientifiques. Dans ces conditions, il convient de laisser aux firmes une certaine liberté dans la conduite de leurs investigations.

Pour autant le fait que les tests de sécurité, en particulier les tests sur animaux, soient placés sous la seule responsabilité des firmes elles-mêmes ou de leurs prestataires, fait l’objet de critiques sérieuses.

Les entreprises sont en effet juges et parties des tests de sécurité, alors qu’elles ont un intérêt objectif à ce que les produits soient considérés comme suffisamment sûrs pour accéder au marché. La crainte de biais de sous-estimation des risques dans la conception, la conduite ou l’interprétation des résultats des tests ne peut dès lors pas être totalement écartée.

Vos rapporteurs soulignent cependant que lindustrie est soumise à des méthodologies détudes rigoureuses, notamment le respect des normes BPL et les BPE, qui prémunissent au moins théoriquement, contre la falsification de résultats ou le choix de méthodologies douteuses. Mais ces normes ne privent pas les firmes de toute marge de manœuvre, par exemple dans le choix des doses auxquelles sont exposés les animaux dans le cadre des études expérimentales.

Par ailleurs, la réglementation ninterdit pas de stopper des études qui ne donnent pas les résultats souhaités ou décarter des dossiers dautorisation des tests qui ne servent pas les intérêts de la firme demandeuse, qui a la responsabilité du dépôt de dossier d’autorisation et peut donc ne retenir que les études qui lui sont favorables. Il n’existe d’ailleurs aucune obligation de signalement ou de publication des études interrompues ou donnant des résultats défavorables.

En outre, les moyens de contrôle externe des études fournies par les firmes sont limités : les agences d’évaluation peuvent demander des précisions, compléments, voire réclamer des investigations supplémentaires si nécessaire, mais n’ont pas la possibilité de contrôler les résultats bruts des essais et se fondent sur les résumés fournis par les industriels. Lors de la table ronde organisée le 11 octobre 2018 par l’OPECST, le sociologue Henri Boullier, spécialiste des questions de production des savoirs réglementaires, indiquait[99] : « cette délégation totale de la production des données a des conséquences sur le travail des experts. Les experts de lANSES sont souvent bloqués dans leurs évaluations parce quils ne trouvent pas les données quils cherchent dans les dossiers denregistrement. Les études fournies par les industriels sont souvent trop anciennes. Elles sont parfois mal justifiées. La plupart du temps, les chercheurs ne disposent que de résumés. Il est difficile pour un scientifique de juger de la qualité dune étude lorsquil nen a que le résumé ».

Par ailleurs, les études ne sont rendues publiques que dès lors que les firmes le veulent bien ce qui était rare jusqu’à présent, même si, à la suite de l’annonce par Bayer en décembre 2017 de la mise en ligne des études de sécurité sur un site dédié[100], les autres entreprises du secteur des pesticides ont pris un engagement similaire. Cependant, il s’agit d’un accès au seul résumé des études et non aux données brutes (raw datas). Par ailleurs la politique de transparence se heurte encore au secret commercial et cette absence de publicité complète empêche concrètement de lancer d’éventuelles contre-expertises, externes aux firmes et aux agences. Le tribunal de l’Union européenne vient toutefois de renforcer l’obligation de communication des études dans deux arrêts du 7 mars 2019 T-716/14[101] et T-329/17.

Quelle étendue pour la publicité des études ?

Les études figurant dans les dossiers des firmes et soumis aux agences d’évaluation des risques ne peuvent avoir de caractère secret. La convention d’Aarhus de 1998 garantit un accès du public aux informations qui concernent l’environnement. Mais cet accès reste incomplet.

En matière de pesticides, les tiers ne peuvent accéder qu’aux résumés des études qui ne contiennent pas les détails des protocoles et des résultats, alors que la connaissance de telles informations est indispensable pour juger de la validité des études en question. Saisie d’une demande de communication de deux études de sécurité sur le glyphosate (ASB2012-11499 et TOX95552393, l’EFSA a finalement décidé de donner accès aux données brutes et aux conclusions de celles-ci (agrégées dans des tableaux et des schémas). Elle a considéré que les demandes de confidentialité soulevées par les propriétaires de ces études (fondées sur l’article 4 paragraphe 2 du règlement n° 1049/2001 et l’article 63 du règlement n° 1107/2009) ne s’appliquaient pas à ce cas de figure. En revanche, l’EFSA a considéré que les informations relatives au « savoir-faire scientifique » contenues dans les études demandées, à savoir l’introduction (qui contient des informations administratives sur ces études), les parties relatives aux matériels et aux méthodes (renfermant des informations sur les lots et les méthodes d’analyse), les annexes et autres parties administratives des études contenant la certification réglementaire de ces études par les laboratoires spécialisés et incluant la déclaration de conformité avec BPL ainsi que les protocoles suivis par les propriétaires des études étaient couvertes par l’exception relative à la protection des intérêts commerciaux, de même que le nom et la signature des auteurs des études (autres que ceux dont les noms étaient publiés) et n’étaient de ce fait pas communicables.

L’EFSA estimait que les informations techniques communiquées satisfaisaient pleinement le besoin de connaissance du public et permettaient de reproduire son évaluation. Le juge européen en a décidé autrement et a estimé début 2019 (affaires T‑716/14 et T-329/17) qu’il convenait de retenir un accès plus large aux données sur lesquelles se fondent les agences pour produire leur évaluation. Cet arrêt, s’il était confirmé, ouvrirait la voie à une transparence quasi-totale des dossiers d’évaluation.

Enfin, le contrôle effectué par les agences peut être plus ou moins tatillon, ce qui peut conduire les firmes à privilégier des dépôts de demandes d’autorisation auprès d’agences plus compréhensives à l’égard de l’industrie. Les ONG dénoncent également une trop forte sensibilité des agences dévaluation au discours rassurant des firmes. Lors de leur audition par vos rapporteurs, les journalistes Stéphane Foucart et Stéphane Horel ont ainsi indiqué que la divulgation des « Monsanto papers » avait permis de mettre en évidence la stratégie de l’entreprise Monsanto pour éviter un classement du glyphosate comme cancérogène par l’EPA dans les années 1980 en écartant une étude pourtant fournie par la même société Monsanto. En 1983, une étude réalisée à la demande de l’entreprise par un laboratoire externe et portant sur 400 souris[102] est fournie à l’EPA. Elle montre que des souris exposées à de fortes doses quotidiennes de glyphosate ont développé des adénomes tubuleux aux reins, dans des proportions anormales. Cette étude aurait pu entraîner le classement du glyphosate comme cancérogène mais Monsanto confie au Dr Marvin Kuschner, pathologiste reconnu et doyen de l’École médicale de Long Island à New‑York, le soin de réexaminer l’étude et parvient à convaincre l’EPA que les cas de cancers détectés sont des faux positifs, les souris pouvant aussi développer ce type de pathologie sans exposition au glyphosate. Au final, l’étude de 1983 n’a pas été publiée et n’est pas utilisée dans les revues de littérature des agences saisies de la cancérogénicité du glyphosate.

Au final, la fourniture de données par les firmes ne paraît apporter de garanties suffisantes quà partir du moment où les agences procèdent à un contrôle approfondi des méthodes employées par ces mêmes firmes, et que des tiers peuvent accéder aux études pour pouvoir vérifier leurs conclusions. Les secrets industriel et commercial s’opposent à cette transparence totale et ne permettent donc pas d’effacer le doute qui pourra toujours exister sur l’intégrité du processus de collecte de données par les industriels.

En outre, une dernière critique de la place centrale des firmes dans la fourniture des données de base devant figurer dans les dossiers d’évaluation des risques soumis aux Agences porte sur l’absence de prise en compte par ces dernières de l’ensemble des études académiques existantes : ainsi, dans le domaine des pesticides, un rapport de PAN-Europe diffusé en 2014 portant sur 7 dossiers soumis à l’EFSA pour de nouvelles substances, montrait qualors que les firmes ont lobligation de fournir une revue de littérature complète à lappui de leurs dossiers, seulement 23 % des études académiques disponibles avaient été prises en compte dans les dossiers déposés et qu’aucune n’avait joué un rôle majeur dans la prise de décision finale.

b)  Des méthodes dévaluation des risques trop favorables aux industriels ?

Un autre biais possible de sous-évaluation des risques sanitaires et environnementaux provient du poids des acteurs de lindustrie dans la définition des méthodes standardisées dévaluation des risques sanitaires et environnementaux.

La réglementation encadrant les méthodes d’évaluation des risques est extrêmement technique. Elle n’est pas élaborée en vase clos par les autorités mais résulte d’un dialogue avec les industriels qui doivent ensuite effectuer les tests et essais conformément aux méthodes standardisées. Ce phénomène est bien identifié par les spécialistes des sciences sociales qui ont montré que l’adoption des BPL, des BPE ou encore des lignes directrices de l’OCDE était encouragée par les acteurs de l’industrie. Les entreprises ont dailleurs intérêt à la standardisation des référentiels, afin de pouvoir utiliser les mêmes tests et les mêmes données pour accéder à lensemble des marchés.

L’élaboration des lignes directrices de l’OCDE ou des agences sanitaires laisse aujourd’hui la place à une étape de consultation officielle avec l’ensemble des parties prenantes, permettant à chacun d’apporter ses observations publiquement et préalablement à la prise de décision.

Cette participation de l’industrie à la construction des référentiels méthodologiques pour l’évaluation des risques est cependant critiquée par les ONG et certains chercheurs qui estiment que le poids des acteurs économiques dans le processus de production des savoirs est excessif. Dans un article de 2016 consacrée à cette question[103], la chercheuse au CNRS Annie Martin soulignait que « les industriels qui doivent « démontrer » la non nocivité de leurs substances sont les auteurs de certaines méthodes de production des connaissances et finalement de la règle les contenant, puisque lUE a érigé ces méthodes au rang de règles », notamment en s’inscrivant dans le mécanisme de l’acceptation mutuelle des données (AMD) de l’OCDE.

Les ONG environnementales portent la même critique : une étude de Pesticide Action Network Europe (PAN-Europe) publiée en février 2018 affirmait que sur 12 méthodes européennes d’évaluation des risques liés aux pesticides étudiées, 11 avaient été conçues ou encouragées par l’industrie[104].

PAN-Europe pointe en particulier le rôle de l’ILSI (International Life Sciences Institute), organisme créé en 1978 et financé par les industriels de l’agro-alimentaire, de la chimie, de la pharmacie et des biotechnologies, qui entretient une proximité étroite avec les agences sanitaires et les autorités

réglementaires[105], ou encore celui du Centre européen de l’écotoxicologie et de la toxicologie des substances chimiques (ECETOC), qui interviennent de manière régulière dans la mise au point des méthodes d’évaluation.

Dans un autre rapport publié en octobre 2018[106] consacré à la refonte du système européen d’évaluation des risques liés aux pesticides, PAN‑Europe critique les nouvelles méthodes d’évaluation en cours d’élaboration ; le projet Acropolis, destiné à mieux connaître les risques cumulatifs liés aux pesticides, et fondé sur une évaluation probabiliste des risques, ou encore le projet Seurat, qui promeut une approche autour de l’AOP (adverse outcome pathway) visant à connaître les mécanismes de toxicité par une modélisation plutôt que par l’expérimentation animale.

Adverse Outcome Pathways (AOP), une nouvelle approche
dévaluation des effets toxiques

L’approche par l’AOP (ou chemin de l’effet néfaste en français) a été encouragée par l’OCDE à partir de 2012, afin de faire face à la nécessité d’évaluer de très nombreuses substances chimiques, tout en limitant l’expérimentation animale.

Schématiquement, cette approche vise à assembler les connaissances pour pouvoir caractériser un lien entre une source (un évènement moléculaire initiateur tel qu’une interaction entre une substance chimique et un récepteur moléculaire) et un effet néfaste. L’objectif de cette approche consiste à établir des liens de causalité robustes et de disposer d’outils d’extrapolation pertinents. L’approche par AOP s’intéresse davantage aux voies biologiques de diffusion des toxiques qu’à l’observation des différences dans le résultat final d’expérimentations animales avec diverses doses d’exposition. Elle donne davantage de poids dans l’analyse aux observations in vitro et aux essais in vivo sur le court terme et cherche à mettre en évidence les modes d’action des substances étudiées.

Elle identifie des évènements-clefs (key-events KE) et des relations entre ces évènements (key-event relationships KER) pour décrire précisément le mécanisme par lequel se produisent les effets toxiques.

L’approche par AOP est particulièrement intéressante pour analyser certains phénomènes comme la sensibilité de la peau aux allergènes ou encore les effets sur le système endocrinien. L’approche par AOP est ainsi encouragée par l’OCDE pour évaluer l’effet sur la reproduction des agonistes des récepteurs aux œstrogènes.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Schéma conceptuel de lAOP (source INERIS).

2.  Les angles morts de lexpertise

Au-delà des biais possibles dans la sélection des experts ou dans le choix des méthodes, l’expertise réglementaire peut être considérée comme partielle et incomplète, présentant ainsi des angles morts : l’analyse normée des risques pour la santé ou l’environnement constitue ainsi une approximation, une approche réductrice et donc largement perfectible.

Vos rapporteurs ont identifié de nombreux angles morts de la science réglementaire qui sert de soubassement à l’évaluation des risques par les agences : absence d’investigations poussées dans certains domaines, mise à l’écart d’études académiques ne répondant pas aux standards de la science réglementaire, retards dans l’adaptation des instruments d’évaluation et l’adoption de nouvelles méthodes ou l’apparition de risques jusqu’à présent peu pris en compte. Cependant, il ne faut pas oublier que l’objectif des évaluations menées par les agences consiste à répondre à une question réglementaire : les substances ou produits soumis à évaluation répondent-ils aux exigences des textes en vigueur pour pouvoir accéder au marché ?

a)  Les difficultés dans la sélection des données pertinentes pour lexpertise
(1)  Faut-il faire confiance aux techniques danalyse du poids des preuves dans le cadre de lexpertise réglementaire ?

Un reproche récurrent fait aux expertises sur les risques, en particulier dans le domaine des pesticides, est de laisser de côté des pans entiers de connaissances pourtant bien établies. Dans sa réponse aux questions de la commission pesticides du Parlement européen, le Dr Christopher Portier déplore que les données provenant d’études académiques publiées et évaluées par les pairs (peer reviewed) aient systématiquement moins de poids dans les évaluations des agences que les études des industriels. Or ces études réglementaires présentent dimportantes limites : elles n’étudient que certaines espèces, certaines souches d’animaux ou encore des dosages spécifiques, tandis que les études académiques sont plus souples et apportent des indications plus précieuses sur les risques pour l’homme[107].

Dans le même sens, Helmut Burtscher-Schaden de l’ONG autrichienne Global 2000 indiquait dans sa réponse à la même commission spéciale du Parlement européen que le fait d’écarter les études académiques non réalisées selon les lignes directrices de l’OCDE et les standards imposés par les BPL dans le processus d’évaluation des risques constituait une violation de la réglementation puisque le règlement n° 1107/2009 sur les pesticides exige que l’évaluation soit menée de manière indépendante, objective et transparente.

Dans un article collectif piloté par John Peterson Myers publié en 2008[108], il a été mis en évidence un biais de sous-estimation des risques des études sur le bisphénol A (BPA) pourtant menées en respectant les BPL : les évaluations du BPA par l’EFSA en 2006 et la FDA en 2008 ont ainsi conclu à l’absence d’effet néfaste de cette substance en se basant sur deux études (Tyl et al. 2008a et 2008b) réalisées en respectant les BPL, alors que des centaines d’études académiques mettaient en évidence une action de perturbateur endocrinien. Les auteurs de cet article estimaient il y a plus de 10 ans que le fait de se conformer aux BPL ne garantissait en rien la validité et la pertinence des études et que les décisions de santé publique ne devraient pas reposer sur une sélection des données fondée sur le respect des BPL. De tels propos remettent fortement en cause l’utilisation des méthodes comme le score de Klimisch pour évaluer le poids des preuves et qui sont pourtant largement utilisées par les agences.

(2)  Des domaines non expertisés lors des expertises réglementaires ?

Un autre problème réside dans l’existence de pans entiers dignorance, ou du moins de connaissances limitées, notamment dans le champ écotoxicologique.

Dans sa réponse aux questions de la commission pesticides du Parlement européen, le Pr Violette Geissen de l’Université de Wageningue aux Pays-Bas et spécialiste des sols indiquait que les tests écotoxicologiques concernant les effets à court terme des pesticides sur les microorganismes des sols portaient sur uniquement 5 espèces ou groupes alors qu’on compte plus d’1 million d’espèce dans les sols. Dans le cas du glyphosate, les tests écotoxicologiques réglementaires s’intéressaient à deux types de vers (Eisenia fetida et Eisenia andrei) peu sensibles à l’AMPA et au glyphosate pour les tests à 14 et 56 jours, mais pas aux lombrics communs (lumbricus terrestris) alors que l’on constate que l’activité de surface cesse environ pendant trois semaines après application du glyphosate et que leur reproduction est réduite de 56 % pendant trois mois. Par ailleurs, la diffusion dans le milieu des résidus de pesticides par l’érosion du sol n’est pas évaluée dans les procédures réglementaires (on évalue seulement la dissémination aérienne au moment de l’application des pesticides). Il y a donc là un manque criant d’acuité de l’évaluation.

Cette constatation rejoint celle fournie à vos rapporteurs lors de son audition par Sébastien Barot, chercheur à l’Institut de recherche pour le développement (IRD), qui constatait le caractère relativement frustre des analyses exigées par la réglementation pour appréhender les effets des produits phytopharmaceutiques sur les sols.

En matière de tests toxicologiques, la règlementation européenne sur les pesticides comme celle sur les produits chimiques paraît exigeante, demandant une batterie importante de tests. Ainsi, pour les produits chimiques, les industriels doivent fournir un rapport sur la sécurité chimique (Chemical safety report, CSR) : les points 5 à 8 du 7 de l’annexe I du règlement Reach n° 1907/2006 définissent les tests requis de manière très large. Pour autant, il existe encore des pans entiers d’insuffisance des connaissances.

Lexemple des nanomatériaux montre que les expertises rencontrent des limites en matière de connaissances disponibles. Ainsi, dans son rapport d’expertise collective d’avril 2014 sur l’évaluation des risques liés aux nanomatériaux[109], l’ANSES soulignait les limites des méthodes classiques d’évaluation des risques concernant les nanomatériaux. Leurs dangers sont particulièrement difficiles à caractériser, et l’identification et l’évaluation des expositions se heurtent aussi à des obstacles importants. L’ANSES souligne que la capacité des nanomatériaux à passer les barrières physiologiques constitue un défi pour les méthodes d’analyse de leurs effets. L’ANSES préconise de se tourner vers des méthodes alternatives mais qui demeurent elles aussi imparfaites[110]. Surtout, l’ANSES reconnaît la nécessité de collecter davantage de données et de connaissances.

Cette absence de connaissances précises n’empêche toutefois pas des évaluations par les agences, qui doivent fonder leurs avis sur des bases fragiles : ainsi, en matière de nanomatériaux, l’ANSES a analysé la toxicité des nanotubes de carbone, du dioxyde de titane, utilisé sans l’alimentation (E171) ou encore des nanoparticules d’argent.

b)  Quelle évaluation pour les coformulants, synergistes ou phytoprotecteurs utilisés dans les préparations phytopharmaceutiques ?

Un autre biais dans l’évaluation des risques liés aux pesticides par les agences tient au caractère segmenté de cette analyse : la substance active est évaluée au niveau européen mais cette évaluation revêt un caractère largement théorique, car leurs effets dépendent des formulations précises utilisées par les industriels, qui ne font pas forcément l’objet d’une analyse aussi poussée que celle concernant les substances actives.

Les synergistes et phytoprotecteurs devraient aussi être évalués à l’échelle européenne en application de l’article 25 du règlement n° 1107/2009. La Commission européenne recense 21 phytoprotecteurs et 13 synergistes connus comme étant utilisés dans les produits phytopharmaceutiques mais n’en a évalué aucun, considérant qu’il est improbable qu’ils aient par eux‑mêmes des effets néfastes.

Les coformulants ont aussi un impact important sur les conditions réelles d’utilisation des substances actives. L’article 27 du règlement n° 1107/2009 n’impose pas leur analyse spécifique sauf pour les « coformulants inacceptables », qui sont considérés comme ceux dont l’utilisation a un effet nocif sur la santé ou un effet inacceptable sur l’environnement ou dont les résidus ont ce type d’effet. L’identification des effets néfastes du POE-tallowamine avait conduit l’ANSES en juin 2016 à retirer du marché 132 produits à base de glyphosate associés à ce coformulant.

 

Lors de son audition par la commission pesticides du Parlement européen, le Pr Robin Mesnage du King’s Collège de Londres avait rappelé que les produits formulés à base de glyphosate étaient jusqu’à 1 000 fois plus toxiques que le glyphosate seul, soulignant au passage que la fixation de la DJA du glyphosate à 0,5 mg/kg correspondait à l’application d’un facteur de sécurité de 100 par rapport au seuil de toxicité constaté sur les animaux de laboratoire et fixé à 50 mg/kg mais ne prenait pas en compte l’effet potentiel des coformulants. Il proposait donc d’ajouter des facteurs de sécurité additionnels pour le calcul des DJA.

Si la réglementation européenne prévoit que les produits formulés soient ensuite évalués au niveau national, lexistence de ce double niveau est considéré aujourdhui comme problématique, et les experts scientifiques placés auprès de la Commission européenne, à travers leur opinion n° 5/2018 publiée en juin 2018[111], ont reconnu qu’il existait actuellement une fragmentation des données et méthodes d’évaluation des risques, avec des problèmes de duplication des travaux ou encore des différences dans la qualité et la compréhension des évaluations. Ils ont ouvert la voie à une évaluation des risques pour chaque produit à l’échelle européenne, à travers le cas échéant des évaluations groupées (bulk evaluations) pour les produits utilisant les mêmes substances actives.

Synergistes, phytoprotecteurs, coformulants

Le synergiste est un composé qui n’est pas en lui-même toxique mais est destiné à renforcer l’action de la substance active. Par exemple, le pipéronyl butoxide (BPO) est utilisé comme synergiste du pyrèthre.

Le phytoprotecteur, à l’inverse, est un composé, qui n’est lui aussi pas toxique et a pour fonction de protéger la plante d’une substance active. Par exemple, le cyprosulfamide (CSA) est utilisé comme phytoprotecteur de l’isoxaflutole utilisé comme herbicide.

Le coformulant est dépourvu d’activité biologique phytosanitaire mais est inclus dans une préparation pour conférer au produit phytopharmaceutique les propriétés nécessaires à sa mise en œuvre (tensioactif, solvant, antimousse etc…). Il existe des centaines de co-formulants utilisés sur le marché.

c)  Perturbateurs endocriniens, effets cocktails, suivi à long terme : une prise en compte encore insuffisante

L’évaluation des risques par les agences se heurte aussi aux limites de la connaissance sur des phénomènes complexes.

(1)  Quelle évaluation de leffet de perturbateurs endocriniens ?

Leffet de perturbation endocrinienne des substances doit impérativement être analysé dans le cadre des procédures règlementaires concernant les produits chimiques ou les pesticides, mais les observateurs estiment que cet aspect fait l’objet d’une analyse sommaire et finalement insuffisante. L’évaluation s’est appuyée depuis 2009 sur des critères provisoires, faute de consensus pour définir précisément la manière de les identifier et de mesurer leur action.

Le 19 avril 2018, la Commission européenne a adopté un règlement n° 2018/605 qui modifie l’annexe II du règlement n° 1107/2009 pour fixer à compter du 20 octobre 2018 des critères scientifiques applicables aux pesticides pour la détermination des propriétés perturbant le système endocrinien[112]. Des critères avaient déjà été établis par le règlement n° 2017/2100 pour les produits biocides[113]. Un guide a été établi par l’EFSA en coopération avec l’ECHA pour l’évaluation des perturbateurs endocriniens[114], précisant les différents tests et essais exigés des industriels dans les procédures réglementaires. Ce guide pour l’évaluation des risques s’appuie largement sur la GD150 de l’OCDE qui a été révisée en septembre 2018[115].

Il est encore tôt pour analyser limpact de la nouvelle réglementation en matière dévaluation des effets de perturbation endocrinienne. Vos rapporteurs notent toutefois que le monde académique et les ONG estiment que le renforcement des exigences proposé par la nouvelle législation européenne reste à leurs yeux fort limité. Ainsi, l’Endocrine Society[116] estime que le guide de l’EFSA et l’ECHA requiert un niveau excessivement élevé de preuve qu’un produit chimique a des effets de perturbation endocrinienne. L’Endocrine Society considère qu’identifier un effet négatif qui implique les hormones ou le système endocrinien aurait dû suffire à caractériser un perturbateur endocrinien. Le guide ne retient que quatre modes d’action. Or il en existe d’autres qui ne seront pas pris en considération. Le risque est fort de ne reconnaître que quelques substances comme perturbateurs endocriniens et de considérer comme négligeable le risque bien réel que feraient courir d’autres substances.

Cette question est d’autant plus sensible que les mécanismes de perturbation endocrinienne s’inscrivent dans une logique très différente des mécanismes de toxicité classique : la notion de dose y est moins centrale, et un impact sur la reproduction ou sur le développement de pathologies peut exister même avec de faibles degrés d’exposition.

(2)  Les effets-cocktail des pesticides non pris en compte dans lévaluation des risques

Un autre angle mort de l’expertise réside dans lidentification des effets combinés des substances. La réglementation européenne concernant les pesticides, comme celle concernant les biocides et celle concernant les produits chimiques repose sur une évaluation individuelle des substances, sans observer leurs interactions, qui peuvent être innombrables, avec d’autres substances présentes dans l’environnement.

Or, l’effet cocktail existe, comme le démontre une étude de l’INRA publiée en 2016[117] portant sur des lignées cellulaires, qui a mis en évidence qu’une exposition à une combinaison de 5 pesticides avait un effet génotoxique supérieur aux substances prises isolément. Inversement, cette même étude montre aussi qu’il peut exister des effets infra-additifs. La prise en compte des effets-cocktails s’avère donc être d’une très grande complexité.

L’EFSA a lancé en 2016 des travaux pour l’élaboration d’un guide destiné à proposer des méthodes pour évaluer les risques liés à une combinaison de produits (mélanges chimiques). Un projet de guide a été publié sans être définitivement validé à ce jour. Le comité scientifique de l’EFSA a également proposé une méthode pour évaluer la génotoxicité des substances dans les mélanges chimiques[118]. Malgré ces initiatives, les évaluations réglementaires sont encore loin dintégrer la notion dexposition croisée ou combinée.

L’ECHA a également développé une méthode d’évaluation des risques combinés en matière de biocides reposant sur un indice de danger (HI) qui résulte de l’addition des quotients de danger (HQ) individuels de chaque substance.

Lors d’un colloque organisé par l’ANSES en octobre 2017 portant sur le programme national de recherche environnement santé travail (PNREST), des méthodes de détection (à travers notamment des biomarqueurs) et de quantification des effets combinés de substances diverses ont été présentées. Le constat a été fait d’un manque de données mécanistiques permettant d’effectuer des analyses robustes. De multiples travaux académiques sont aujourd’hui menés pour affiner les connaissances des effets cocktail, certaines reposant sur l’idée que des substances possédant des signatures moléculaires proches devraient présenter des effets toxicologiques similaires (projet ChemPSy de l’ANSES).

Le cadre règlementaire ne constitue pas en soi un obstacle à lévaluation combinée des risques mais cette approche est aujourdhui surtout limitée par labsence de méthodes standardisées faisant consensus. Pourtant, l’exigence d’une approche réaliste des risques justifierait que l’ensemble des interactions des produits et substances soumis aux évaluations réglementaires avec le monde réel soient prises en compte, dès lors que ces interactions sont plus que négligeables. Il s’agit là d’un angle mort majeur et probablement durable de l’expertise réglementaire.

(3)  Le long terme, horizon flou de lévaluation des risques

La plupart des tests réglementaires élaborés pour évaluer les effets des produits chimiques dans le cadre des règlements Reach, pesticides ou biocides sont des essais à court terme, entre 14 jours et 3 mois. Des études de toxicité chronique, des études de cancérogénèse ou sur la reprotoxicité (qui visent à observer des effets sur au moins deux générations) sont aussi exigées. De telles études durent plus longtemps que celles portant sur la toxicité de court terme, mais ne sont menées que sur les substances et non sur les produits formulés.

Les essais de laboratoire, même conduits dans le respect strict des exigences méthodologiques définies par la règlementation (notamment le règlement européen n° 440/2008) appréhendent mal les risques à long terme, qui doivent reposer sur une palette plus large de données ou d’études. L’épidémiologie doit alors venir en renfort pour produire les connaissances sur les effets en matière de santé humaine, mais cette discipline ne permet pas d’isoler facilement l’effet d’un seul agent sur la santé humaine. Par ailleurs, les études épidémiologiques, par construction, interviennent bien après la phase réglementaire d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux qui doit avoir lieu avant la mise sur le marché. Tout au plus peut-on espérer disposer de données épidémiologiques lors des renouvellements dautorisations, qui offrent un recul suffisant pour observer d’éventuels effets adverses non immédiats. Encore faut-il toutefois que les outils de suivi épidémiologiques aient été mis en place et que les effets sanitaires n’aient pas une manifestation trop différée.

Les instruments d’évaluation des risques à long terme sont donc très imparfaits. Lors de son audition devant la commission pesticides du Parlement européen en juin 2018, le Pr Mesnage soulignait que si les batteries de tests de toxicité permettant d’observer les lésions sur les organes cibles ou encore les observations histopathologiques étaient aujourd’hui fiables, les maladies chroniques métaboliques qui se manifestent à plus long terme sont pour leur part difficiles à détecter avec les tests actuels. Cette observation rejoint celle des personnalités auditionnées par vos rapporteurs : anticiper les effets à long terme de chaque substance prise individuellement reste un défi scientifique.

d)  Des délais dadaptation des méthodes standardisées dévaluation

Un autre biais de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux est celui du temps long nécessaire à l’intégration du dernier état de la science dans les mécanismes officiels d’évaluation.

Concrètement, des tests plus sensibles ou des méthodes nouvelles didentification de dangers ou de quantification des expositions ne pourront être pris en compte dans les évaluations réglementaires que si les lignes directrices de l’OCDE sont mises à jour pour intégrer ces innovations.

Cette question n’est pas que théorique. Lors de l’audition par vos rapporteurs, les représentants de l’Union nationale de l’apiculture française (UNAF) ont ainsi fait part de leur incompréhension devant le retard à adopter des lignes directrices plus pertinentes pour l’évaluation des risques pour les abeilles.

Le point 3.8.3 de l’annexe II du règlement 1107/2009 prévoit en effet « quune substance active […] nest approuvée que sil est établi, au terme dune évaluation des risques appropriée sur la base de lignes directrices pour les essais adoptées au niveau communautaire ou au niveau international, que lutilisation des produits phytopharmaceutiques contenant cette substance active, […] entraînera une exposition négligeable des abeilles, ou naura pas deffets inacceptables aigus ou chroniques sur la survie et le développement des colonies, compte tenu des effets sur les larves dabeille et le comportement des abeilles ».

En 2012, l’EFSA a rendu un avis scientifique pointant des faiblesses et lacunes majeures dans la méthodologie d’évaluation du risque des pesticides sur les abeilles, insuffisamment sensibles :

- à la toxicité à long terme (toxicité chronique) ;

- aux les effets sublétaux (effets qui ne provoquent pas la mort immédiate mais qui empêchent le développement normal des abeilles et de la colonie) ;

- à la toxicité larvaire ;

- à la multiplicité des sources d’exposition (eau, nectar, pollen, poussière émise lors du semis de semences enrobées...).

Cet avis a conduit l’EFSA à publier en 2013 un nouveau document d’orientation pour l’évaluation des impacts des pesticides pour les abeilles[119], visant à remplacer le document d’orientation de 2002, issu des travaux de l’Organisation européenne et méditerranéenne pour la protection des plantes (OEEP) et considéré comme insuffisamment exigeant.

Or, les experts des États membres siégeant au sein du SCoPAFF refusent de valider le document de l’EFSA de 2013, estimant notamment que certaines études sont infaisables (le protocole pour l’étude sur le vol de retour à la ruche visant à étudier les effets éventuels des résidus de pesticides sur le comportement de l’abeille n’est pas applicable car les résultats ne seraient pas reproductibles)[120]. Une étude menée à la demande d’industriels des produits phytopharmaceutiques[121] indique que l’application du nouveau document d’orientation conduirait à remettre en cause 82 % des substances autorisées, pour lesquelles une évaluation des risques de niveau supérieur à ce qui existe aujourd’hui serait nécessaire, ce qui pourrait nécessiter la production de nouvelles données (analyses de résidus, essais en plein champ, essais en tunnels etc…).

L’exemple des tests sur les abeilles montre que ladoption de méthodes dévaluation des risques nest pas quune question technique neutre pour les acteurs de léconomie, qui risquent en cas de renforcement des exigences en matière de tests et essais :

- de provoquer un renchérissement des coûts des dossiers d’autorisation ;

- d’entraîner l’exclusion de certaines substances ou produits, pour lequel de nouveaux tests plus sensibles mettraient en évidence des effets négatifs non pris en compte précédemment.

Pour autant, le manque de mise à jour des méthodes d’évaluation de risque n’apparaît pas comme un phénomène général : dans sa réponse à la commission pesticides du Parlement européen, l’EFSA rappelait ainsi que dans le seul secteur de la toxicologie chez les mammifères, l’OCDE a élaboré ou actualisé pas moins de 10 lignes directrices par an durant les dernières années.

3.  La science réglementaire : une réponse à une attente normative plus quun outil dappréhension globale des risques

Au-delà des considérations sur la fourniture des données par les firmes et sur le caractère techniquement imparfait et incomplet des méthodes employées pour l’évaluation des risques liés aux composés chimiques, vos rapporteurs constatent que le travail des agences ne répond pas à un objectif de connaissance pure mais se place dans le cadre limité fixé par leurs missions.

Le rôle des agences est d’éclairer la décision en fournissant une évaluation des risques sanitaires et environnementaux la plus juste possible, en inscrivant chaque fois les évaluations dans un cadre réglementaire précis : celui du règlement Reach et du règlement CLP pour les produits chimiques, celui du règlement sur les biocides ou encore celui du règlement sur les produits phytopharmaceutiques.

Chaque réglementation définit des critères d’acceptabilité des risques et la législation précise aussi ses exigences quant au mode de production des savoirs sur lesquels se basent les évaluations.

Lors de son audition devant vos rapporteurs, Éric Thybaud, responsable du pôle « dangers et impact sur le vivant » à l’INERIS et président du CES Produits phytopharmaceutiques de l’ANSES rappelait que lévaluation est restreinte à son cadre réglementaire et ne peut être exhaustive. Les dossiers présentés aux agences peuvent être incomplets du point de vue scientifique tout en satisfaisant pleinement les exigences réglementaires. Le contenu exigé des dossiers est en effet préétabli et non coconstruit comme cela peut exister dans un certain nombre de cas aux États-Unis. Par conséquent, les critères d’évaluation sont appliqués de manière mécanique. Si l’on estime que certains aspects des dossiers sont insuffisants, il convient d’abord de modifier le cadre réglementaire pour élargir les exigences en matière d’études et de tests, ce qui est d’ailleurs régulièrement fait.

Les évaluations de risques s’effectuent donc en respectant ce qu’Annie Martin appelle des « méthodes réglementaires de production des savoirs », régies par le droit européen lui-même fortement inspiré par une réglementation internationale sous l’égide de l’OCDE. Le rôle des agences est moins d’établir les faits que d’interpréter des données, de fournir un raisonnement aboutissant à estimer les risques non pas d’une manière globale, mais par rapport à un référentiel acceptable par tous.

Une dimension économique est sous-jacente aux référentiels dévaluation : l’objectif de faciliter la libre circulation des produits, y compris des produits présentant certains dangers comme les produits chimiques, impose de disposer de critères les plus objectifs possibles pour accepter ou refuser l’accès aux marchés. Cet impératif impose une convergence des modes de raisonnement sur l’évaluation des risques, un rapprochement des méthodes, et l’acceptation mutuelle des études de sécurité réalisées partout dans le monde, dès lors que des garanties sont apportées sur la manière de faire ces études.

La science réglementaire laisse ainsi passer parfois ce qui peut apparaître comme des incohérences, lorsqu’il existe des divergences de référentiels : ainsi entre 2017 et 2018, les critères d’identification des perturbateurs endocriniens étaient définis dans la réglementation sur les biocides alors qu’ils ne l’étaient pas encore dans la réglementation sur les pesticides au niveau européen, si bien qu’une même substance active pouvait être évaluée différemment au regard de ses propriétés de perturbateur endocrinien selon qu’elle soit utilisée comme biocide ou pesticide.

Au final, les évaluations présentent un tableau des risques effectué avec sérieux et selon des méthodologies éprouvées, mais ne cadrant pas toujours avec la réalité des risques tels quils sont encourus. Lors de son audition devant vos rapporteurs, le Pr Barouki, directeur de l’unité « pharmacologie, toxicologie et signalisation cellulaire » de l’INSERM et lauréat du prix OPECST-INSERM 2018 insistait sur le fait que les analyses des experts montraient le manque de connaissance sur lexposition réelle de la population aux différents polluants de lenvironnement et soulignait qu’il était très compliqué d’associer à chaque pathologie une substance spécifique. Le lien entre les pesticides et certaines pathologies fait certes peu de doutes : l’expertise collective menée par l’INSERM en 2013[122] et en cours de réactualisation affirmait en effet « quil existe une présomption de lien, parfois forte, entre une exposition à des pesticides et des pathologies chez ladulte (comme le cancer de la prostate ou les lymphomes non hodgkiniens) ou des maladies neurodégénératives (comme la maladie de Parkinson)». Mais les études épidémiologiques peinent à mettre en évidence les liens de causalité, en raison de données d’exposition insuffisantes. Il existe toute une série de biais qui rendent difficile l’interprétation des études épidémiologiques.

De même, les évaluations de risques liés aux pesticides supposent que les opérateurs respectent les conditions d’usage des produits, en portant des équipements de protection individuels (EPI) ou en respectant les règles et précautions d’usage ce qui n’est pas toujours le cas et peut créer un écart significatif entre l’évaluation initiale en laboratoire et la réalité de l’exposition au risque.

C.  De lévaluation à la décision : un chemin semé dembuches

1.  La prise de décision sur les risques : conséquence pas si mécanique des évaluations

a)  La gestion des risques : une question politique

L’évaluation des risques par les agences ne constitue pas un exercice de connaissance pure, détaché de toute utilité autre que celle de collecter les savoirs. Tout le processus dexpertise est en réalité tourné vers un but, une finalité ultime : prendre une décision de gestion des risques, qui passe par :

- l’acceptation de l’utilisation des substances, produits ou des pratiques ayant fait l’objet de l’évaluation ;

- leur encadrement plus ou moins sévère si l’évaluation montre que le risque peut être maîtrisé par des précautions adéquates ;

- l’interdiction lorsque l’évaluation a montré que des risques inacceptables sont encourus.

La décision a donc une nature politique, même si celle-ci dépendra très fortement du contenu technique des évaluations.

Depuis une vingtaine d’années, le principe de séparation des fonctions d’évaluation et de gestion du risque s’est imposé au cœur des différents dispositifs de sécurité sanitaire en France comme en Europe et se matérialise dans de nombreux domaines :

- en matière de produits chimiques, le règlement Reach (n° 1907/2006) confie l’évaluation à l’ECHA, mais les mesures de restriction (article 73) ou d’autorisation (article 60) des substances sont prises par la Commission européenne ;

- en matière de produits biocides, le même schéma est retenu par le règlement européen (n° 528/2012) : l’évaluation relève de l’EFSA tandis que l’approbation de la substance active (article 9) dépend d’une décision de la Commission européenne (adoption d’un règlement d’exécution) ;

- en matière de pesticides, le règlement (n° 1107/2009) organise lui aussi le dispositif de séparation entre évaluation et gestion des risques en confiant l’évaluation à l’ECHA et la décision à la Commission européenne, sous le contrôle du SCoPAFF.

Ce cadre réglementaire séparant évaluation et gestion des risques vise à garantir lindépendance dune expertise fondée sur la science seule, vis-à-vis des autorités décisionnaires. Mais le modèle est imparfait. Déjà en 2011 dans son rapport consacré aux expertises sanitaires, l’IGAS indiquait que « dans les faits, la répartition des rôles entre lévaluateur du risque et son gestionnaire est plus complexe que le modèle théorique ne pourrait le laisser penser ». En particulier, les expertises rendues comportent souvent des recommandations au titre de la gestion des risques.

En outre, la prise de décision peut aussi être déléguée à des autorités spécialisées et ainsi revêtir une dimension moins politique : ainsi, en France, la loi agricole de 2014 a transféré à l’ANSES, qui procédait déjà à l’évaluation des produits phytopharmaceutiques, la prise de décision en matière d’AMM sur ces mêmes produits. Évaluation et gestion sont ainsi confiées au même acteur, même si une séparation des fonctions d’évaluation et de décision est mise en place au sein de l’ANSES.

Les choix du gestionnaire de risque ne sont pas dénués de dimension politique : c’est ce qu’exprimait bien le commissaire européen à la santé et la sécurité alimentaire Vytenis Andriukaitis lors de son audition devant la commission spéciale pesticides du Parlement européen le 19 juin 2018. Il indiquait vouloir alors interdire 4 substances (diquat, malathion, pymetrozine and thiram) suite à des évaluations négatives de l’EFSA, mais se heurter à la volonté de certains États membres (exprimés à travers leurs représentants au SCoPAFF) de conserver sur leur marché des produits contenant ces substances[123]. Les débats sur le glyphosate ont aussi montré que sur la base d’une même évaluation, celle de l’EFSA, plusieurs décisions de gestion de risque pouvaient être prises : interdiction, approbation avec restrictions, approbation simple. C’est un compromis politique qui a permis d’aboutir à la toute fin 2017 au renouvellement de l’approbation mais pour une durée de seulement 5 ans (règlement n° 2017/2324).

Dautres considérations que sanitaires ou environnementales entrent en effet en ligne de compte dans la prise de décision et notamment les considérations économiques. Il existe des marges d’interprétation dans les avis des agences qui permettent aux autorités gestionnaires des risques de ne pas se sentir totalement liées dans les décisions à prendre.

b)  La mise en cause de la qualité des évaluations, facteur de contestation des décisions

Le travail des gestionnaires de risque consiste en réalité à tirer les conséquences qui leur paraissent logiques des évaluations fournies par les agences. C’est souvent à ce stade de prise de décision quintervient la contestation du contenu des évaluations, et que les biais de l’expertise réglementaire sont mis en lumière, qu’il s’agisse des problèmes de conflits d’intérêts, de limites dans les méthodes d’évaluation employées ou encore de manque de transparence des données. La contestation des évaluations constitue un moyen efficace de mettre en cause les décisions car ces évaluations en sont le soubassement.

La contestation de la qualité des évaluations peut se développer dautant plus facilement lorsquil existe des controverses scientifiques. Des avis divergents entre scientifiques peuvent apparaître lorsqu’il existe des preuves limitées d’effets adverses pour la santé ou l’environnement de substances, produits ou pratiques ou lorsque l’interprétation des données n’est pas aisée. L’impression de divergence peut être accrue lorsque différents organes d’expertise fournissent des réponses à des questions scientifiques proches mais abordant des angles décalés (comme dans le cas due du glyphosate entre le CIRC et l’EFSA). L’avis du SAM de juin 2018 encourage une coopération accrue entre scientifiques et réclame, concernant les pesticides, que l’EFSA cherche à résoudre très en amont les divergences, mais n’exclut pas que ces efforts ne parviennent pas à éteindre les controverses.

Les critiques en matière de gestion des risques sengouffrent dans les interstices laissés par le processus dévaluation des risques, une évaluation bancale disqualifiant du même coup la prise de décision. Mais la qualité des évaluations n’est pas le seul instrument de critique du processus décisionnel. Il est aussi reproché de manière récurrente aux gestionnaires de risques de mal appliquer la réglementation, pourtant stricte, et d’avoir une trop grande bienveillance pour les industriels. Ce biais de bienveillance dans les décisions réglementaires trouve des illustrations dans plusieurs règlementations européennes.

(1)  Une mauvaise application du règlement européen sur les pesticides ?

Si le règlement n° 1107/2009 fixe un cadre strict avant l’approbation d’une substance ou l’attribution une AMM d’un produit, l’application du règlement paraît néanmoins perfectible sur plusieurs points.

• Labsence de définition de coformulants inacceptables : le règlement n° 1107/2009 (article 27) prévoit que la Commission européenne définisse une liste des coformulants inacceptable à son annexe III, qui ainsi, ne pourraient entrer dans la composition des produits phytopharmaceutiques soumis à autorisation au niveau national.

Cette question des coformulants est sensible car le comportement d’une substance dans l’environnement et son impact sur la santé humaine peuvent être fortement modifiés par l’association avec un coformulant. Or, 10 ans après l’adoption de ce règlement, aucun coformulant inacceptable n’a encore été défini et l’Union européenne laisse donc le soin aux États membres, lors de l’évaluation des produits formulés, de faire le tri entre formulations admises et formulations non admises.

• Une autre question sensible en matière de pesticides est la tendance à prolonger les approbations de substances actives au-delà de leurs durées de validité lorsqu’une procédure de renouvellement a été engagée et qu’elle s’éternise. En application de la réglementation européenne existante, un renouvellement d’autorisation devrait prendre environ 3 ans. Mais les délais peuvent être plus longs lorsque la phase d’évaluation est prolongée par des demandes d’études complémentaires formulées auprès des entreprises ou lors de la phase de prise de décision en cas de désaccord au sein du SCoPAFF. Dans ce cas, les autorisations anciennes ne tombent pas à l’expiration de leur délai de validité : l’article 17 du règlement n° 1107/2009 prévoit la prolongation de la période d’approbation des substances jusqu’au terme de la procédure.

• Le recours aux données confirmatives fait également l’objet de vives critiques. L’article 6 du règlement n° 1107/2009 permet de délivrer une approbation d’une substance active dans le cadre de la règlementation européenne sur les pesticides en l’assortissant de l’exigence de fournir des informations confirmatives. D’après la DG Santé auprès de la Commission européenne, environ 20 % des données confirmatives demandées ont trait aux spécifications techniques de la substance active et visent à vérifier que la substance commercialisée correspond bien à la substance pilote présentée dans le dossier d’approbation. Les autres demandes de données confirmatives correspondent à des cas où de nouvelles lignes directrices ou de nouvelles classifications interviennent dans le cours de la procédure d’approbation, après dépôt du dossier par les demandeurs. Dans ce cas, la procédure doit aller à son terme en gelant le contenu des dossiers à la date de dépôt, mais le gestionnaire de risques réclame au demandeur d’enrichir ultérieurement les éléments mis à disposition de l’EFSA et de la Commission européenne. La demande de données confirmatives ne peut pas concerner des données existantes au moment du dépôt du dossier et qui ont été omises par le demandeur.

La procédure des données confirmatives n’est pas exceptionnelle : Sabine Jülicher, directrice à la DG Sanco de la Commission européenne, indiquait ainsi lors de son audition par la Commission spéciale Pesticides du Parlement européen le 19 juin 2018 que l’étude faite par ses services montrait que sur 65 procédures, 24 contenaient des demandes de données confirmatives.

Considérant que la procédure d’approbation avec demande de données confirmatives était utilisée de manière à contourner les exigences de sécurité, l’ONG PAN-EUROPE avait saisi en 2013 le médiateur de l’Union européenne (Ombudsman). Dans son avis rendu après enquête début 2016[124], et portant sur une sélection de 10 substances, le médiateur regrette que des données confirmatives demandées pour des substances approuvées depuis de nombreuses années n’aient pas été présentées, sans que les approbations aient été remises en cause. Le médiateur demande que la procédure des données confirmatives soit utilisée de manière plus en adéquation avec les textes européens. Dans son rapport de décembre 2018, la commission spéciale Pesticides du Parlement européen note que deux substances actives, l’haloxyfop-P et le malathion, sont restées sur le marché alors que des données confirmatives auraient dû conduire à leur retrait ou au moins à des restrictions et demande à la Commission européenne de restreindre le recours à cette procédure, et de confier à l’EFSA un contrôle systématique des données confirmatives.

Vos rapporteurs notent que le processus d’évaluation peut être amené à être mis en cause à l’occasion des contestations des décisions de gestion de risque prises par les autorités européennes ou nationales. Ainsi, le 15 janvier 2019, le tribunal administratif de Lyon, saisi par l’association CRIIGEN, a décidé d’annuler l’autorisation de mise sur le marché du RoundUp 360 délivrée par l’ANSES, au motif que ce produit serait « probablement cancérogène pour lhomme » et « suspecté dêtre toxique pour la reproduction humaine ». Le juge peut ainsi être amené à se substituer aux autorités chargées de lévaluation et à trancher des questions scientifiques, à loccasion de la contestation de décisions dautorisation.

(2)  Une mauvaise application du règlement Reach ?

La bonne application du règlement Reach interroge également. La règlementation impose à l’ECHA d’effectuer des contrôles de conformité sur au moins 5 % des dossiers d’enregistrement. Ces contrôles peuvent déboucher sur des demandes d’informations supplémentaires et un blocage de l’enregistrement dans l’attente de la fourniture des données manquantes.

Un travail d’évaluation de conformité plus large dans le cadre du projet « Reach Compliance »[125], a été mené par le BfR associé à l’Agence allemande pour l’environnement (UBA) et a été rendu public en septembre 2018. Il porte sur les produits chimiques fabriqués ou importés en Europe au-delà de 1 000 tonnes par an, soit 1 814 dossiers soumis à l’ECHA depuis 2014.

Cette étude montre que dans 32 % des cas, il existe des non-conformités par rapport aux exigences réglementaires dans les dossiers d’évaluation. Le degré de conformité varie selon les critères observés : les données d’écotoxicologie sont le plus fréquemment non-conformes (61 %). Il n’y a pas de critère pour lequel une conformité totale des attentes est de plus de 62 %. En réalité, pour la plupart des substances, la conformité des dossiers ne peut pas être notée car l’évaluation de la conformité est complexe.

Le règlement Reach permet certes dans certains cas de déroger à certaines exigences règlementaires, par exemple en présentant des résultats de tests de substances proches de celles soumises à l’enregistrement. Il est aussi possible que l’industriel justifie l’absence d’étude en démontrant l’absence d’exposition à une substance. Cette procédure de dérogation est utilisée dans plus des 2/3 des cas. Mais l’évaluation du BfR montre que le recours à la dérogation est bien souvent peu justifié et que des voies de progrès sont indispensables.

2.  La difficile confrontation des évaluations à la réalité

a)  La nécessité de mesurer les impacts réels sur la santé et lenvironnement

Le travail des agences consiste à produire une évaluation a priori des effets des substances, produits, objets ou technologies sur la santé humaine ou l’environnement, en collectant les données scientifiques pertinentes. Les agences dressent ainsi un tableau théorique sur la base duquel se fonde ensuite la décision publique.

Mais cette évaluation doit aussi être confrontée au réel, à travers une série d’instruments permettant de mesurer les conséquences sanitaires et environnementales des choix politiques de gestion des risques.

(1)  Le suivi à travers les dispositifs de vigilance

Pharmacovigilance, toxicovigilance, phytopharmacovigilance, comme l’ensemble des dispositifs organisés de remontée d’effets indésirables constituent des instruments destinés à surveiller les effets réels problématiques de produits, substances ou pratiques.

En France, la pharmacovigilance est placée sous le pilotage de l’ANSM concernant les médicaments à usage humain. En revanche, c’est l’ANSES qui assure la responsabilité :

- de la pharmacovigilance du médicament vétérinaire, qui est en place depuis 2002 et avait été confiée initialement à l’Agence nationale du médicament vétérinaire, elle-même désormais intégrée à l’ANSES ;

- de la nutrivigilance, qui existe depuis 2009, destinée à identifier les risques liés à la consommation de compléments alimentaires, de nouveaux aliments, aliments enrichis ou d’aliments pour populations spécifiques ;

- de la phytopharmacovigilance, organisée depuis 2015 : elle a pour but de mettre en évidence les effets indésirables des pesticides sur l’homme ou sur l’environnement, y compris l’apparition de résistance. Elle est financée par une taxe sur les ventes de produits phytopharmaceutiques ;

- de la toxicovigilance, confiée à l’ANSES en 2016, qui concerne les effets indésirables de tous les agents qui ne font pas l’objet d’une autre vigilance : produits de la vie courante, agents présents dans l’environnement, phénomènes de pollution, et repose essentiellement sur les données des centres antipoison, d’après le 1er bulletin Vigil’ANSES publié en mars 2017.

Les vigilances sappuient sur les obligations de déclarations des professionnels : l’article 56 du règlement n° 1107/2009 impose ainsi aux titulaires des autorisations de produits phytopharmaceutiques de consigner et signaler toutes les réactions indésirables qu’ils peuvent constater chez l’homme, chez l’animal et dans l’environnement.

Les dispositifs de vigilance peuvent conduire à des retraits d’AMM, comme cela a été le cas pour le métam-sodium fin 2018, suite à plusieurs cas d’intoxications signalées dans le Maine-et-Loire. L’ANSES a cependant indiqué que, de toute façon, l’évaluation menée par elle dans le cadre de la procédure de réexamen des produits suite à la ré-approbation de la substance métam-sodium au niveau européen, aurait conduit à la remise en cause des AMM.

Dans le domaine des produits chimiques, la toxicovigilance avait aussi permis de repérer le rôle de substances chimiques comme le diméthylfumarate (DMFu) dans l’apparition de dermatites de contact dues à des vêtements ou des chaussures, et conduit l’ANSES à recommander dans un avis d’avril 2018 l’adoption de mesures destinées à restreindre l’utilisation de certaines substances dans les textiles et chaussures : HAP, phtalates, colorants azoïques, métaux lourds, ainsi que la révision à la baisse des seuils réglementaires du chrome VI et la création d’un seuil réglementaire pour le nickel dans les textiles.

(2)  La mobilisation de réseaux de surveillance des polluants

La trace des substances et produits est également recherchée dans lenvironnement à travers des réseaux de surveillance de la qualité de l’eau ou de l’air, et les résultats remontés fournissent un tableau des expositions réelles de la population et plus largement de l’environnement.

La surveillance de la qualité de leau existe depuis les années 1970 en France et a été renforcée à partir des années 2000, en application de la directive cadre sur l’eau (DCE) qui a été déclinée dans la loi sur l’eau de 2006. Des programmes de surveillance existent dans chaque bassin hydrographique et reposent sur un réseau de contrôle étendu[126]. En outre, des contrôles opérationnels sont destinés à compléter les données des stations du réseau de surveillance. Les analyses sont menées par des laboratoires agréés et les résultats sont rassemblés dans un système d’information de l’eau (SIE). La présence de produits chimiques, en particulier de pesticides, est ainsi recherchée tant dans les eaux de surface que dans les eaux souterraines, avec plus d’un millier de produits dont la présence dans l’environnement est ainsi scrutée. La surveillance des milieux aquatique donne des informations précieuses sur l’état des expositions environnementales et permet d’affiner les modèles utilisés dans les évaluations de risque.

La surveillance de la qualité de lair s’est mise en place plus récemment et repose sur des associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) qui gèrent un peu plus de 650 stations de mesure, essentiellement en milieu urbain. L’éventail des polluants recherchés s’est sensiblement ouvert ces dernières années au-delà des polluants atmosphériques (particules fines, souffre, dioxyde de carbone …), en regardant aussi la présence de pesticides dans l’air ambiant. Lors de l’audition d’ATMO France, vos rapporteurs ont cependant pu constater que cette surveillance est encore perfectible : ainsi, les mesures d’expositions sur points fixes ne sont pas couplés à des inventaires d’émissions (données historiques), qui permettraient l’établissent d’une cartographie des émissions pertinentes pour l’évaluation du risque sur l’ensemble du territoire. Par ailleurs, la base phyt’atmo fournit des données moyennes ; or il existe d’importantes inégalités d’exposition selon les territoires. Enfin, les interactions entre air, sol et eau, ne font pas l’objet d’études. Malgré ses limites, le réseau de surveillance de la qualité de l’air analysant la présence de substances potentiellement dangereuses peut aider à mieux appréhender les expositions réelles et à affiner les évaluations de risques.

La surveillance de létat des sols est moins développée. Elle repose en France sur une structure légère, le groupement d’intérêt scientifique des sols (GISSOL), qui a mis en place le réseau de mesures de la qualité des sols (RMQS).

La surveillance des résidus de pesticides dans lalimentation contribue également à une connaissance de la présence de contaminants de l’alimentation à leur contrôle. L’EFSA publie chaque année un rapport de synthèse sur la base des résultats des plans de contrôle et des plans de surveillance des États membres de l’Union européenne. En France, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) est chargée de détecter la présence de pesticides dans les denrées d’origine végétale. Le dernier rapport disponible portait sur la recherche de 474 substances actives différentes dans 5 274 échantillons différents. Il montrait que dans 2,1 % des cas, les LMR étaient dépassées. Des résidus de pesticides ont été détectés, en deçà des seuils, dans la plupart des cas (72,8 % de détection de résidus dans les tests concernant les fruits et 49,4 % de détection concernant les légumes).

Les réseaux de surveillance apportent une connaissance des expositions réelles et contribuent ainsi à parfaire la perception par les experts des risques sanitaires et environnementaux. Ils n’interviennent par définition qu’après l’arrivée des substances et produits sur le marché, et mesurent aussi la présence de substances et produits retirés depuis longtemps du marché, mais dont les effets continuent à se faire sentir, comme par exemple le lindane, insecticide organochloré utilisé en agriculture pendant des décennies et interdit en Europe depuis le milieu des années 2000. Ce polluant organique persistant est encore très présent dans l’environnement plus de 10 ans après la fin de sa commercialisation.

(3)  La surveillance de létat sanitaire des populations : de lépidémiologie à la bio-surveillance

L’évaluation des effets réels sur la santé humaine des produits, substances ou pratiques peut aussi se nourrir des instruments de surveillance de l’état de santé des populations qui sont de plus en plus sophistiqués.

Les études épidémiologiques sont mises à contribution pour l’évaluation quantitative des risques sanitaires. Elles permettent d’identifier et de quantifier les effets sur la santé d’une multitude de facteurs, notamment l’exposition aux produits ou substances, avec la possibilité de distinguer selon les types de population triée par genre, tranche d’âge, distribution géographique, activité professionnelle etc…. Pour l’évaluation des risques sanitaires, c’est l’épidémiologie analytique qui est sollicitée, car elle met en évidence des liens entre un facteur et un effet de santé, à travers les résultats des études de cohorte ou des études cas-témoins (mais pas les études expérimentales sur l’homme qui ne sont autorisées que pour les produits pharmaceutiques).

De nombreuses études épidémiologiques sont menées pour connaître l’effet des produits et substances sur la santé humaine, en France ou ailleurs dans le monde. L’arsenal des connaissances a d’ailleurs tendance à se renforcer. Un domaine particulièrement étudié est celui de la santé au travail : la population à suivre est bien identifiée et les expositions se font sur du temps longs. Il est en revanche beaucoup plus difficile de connaître les effets diffus d’une substance sur la population générale.

Dans le domaine agricole, la mutualité sociale agricole (MSA) collecte les données de santé à travers deux études de cohorte importantes. La cohorte Agrican, lancée en 2005, permet d’observer la fréquence d’apparition de cancers chez les agriculteurs Elle n’est pas spécifiquement portée sur l’utilisation de produits phytopharmaceutiques et ne concerne qu’une famille de pathologies, le cancer. La cohorte COSET-MSA a pour sa part été constituée pour mieux connaître l’état de santé global des agriculteurs. Mais là aussi, l’attention n’est pas portée uniquement sur un type de facteur particulier tel que les pesticides. Lors de leur audition devant vos rapporteurs, les représentants de la MSA ont également indiqué que des rapports décennaux, non publiés, recensent les déclarations volontaires d’agriculteurs observant un lien entre l’apparition d’un problème de santé et leur utilisation de produits phytopharmaceutiques. Dans le dernier rapport, 20 % des agriculteurs (sur 12 000 interrogés) déclaraient avoir observé un tel lien.

La cohorte mère-enfants Pelagie, suivie par l’Institut de recherche en santé environnement et travail (IRSET) est elle aussi utilisée pour l’évaluation des conséquences des expositions professionnelles ou environnementales à des polluants chimiques sur la santé de l’enfant, notamment afin d’observer les effets de perturbation endocrinienne. La cohorte Epinano, mise en place en 2014, est gérée par Santé Publique France et vise à surveiller et détecter précocement l’apparition d’éventuels effets délétères sur la santé des travailleurs exposés aux nanomatériaux.

La multiplication des instruments de suivi épidémiologique donne l’opportunité de mieux cerner les effets des produits et substances présents dans notre environnement, et au final, de rentrer dans une logique d’évaluation en continu.

Lapport de lépidémiologie à lévaluation des risques rencontre toutefois certaines limites. Ainsi, le Pr Barouki, lors de son audition par vos rapporteurs, soulignait que l’épidémiologie seule établissait davantage des corrélations que des causalités, et qu’il fallait aller vers des méta-analyses pour mettre en évidence des liens de causalité quantifiables. En outre, il peut être difficile de relier un problème de santé précis à une substance en particulier : les méta-analyses identifient de manière assez précise un lien entre certaines formes de cancer (par exemple les lymphomes hodgkiniens) et les pesticides, mais sans que l’on puisse toujours descendre la responsabilité au niveau d’un produit précis.

Par ailleurs, lors de l’audition par vos rapporteurs des représentants de Santé Publique France, il a été indiqué une très grande difficulté à assurer une continuité d’analyse entre les études a priori et celles a posteriori. Déjà, l’expérimentation in vivo et l’expérimentation in vitro font parfois apparaître des surprises. Si l’incertitude sur les risques est réductible par l’affinement des méthodes expérimentales toxicologiques d’un côté, et le renforcement des vigilances de l’autre, il existe une part de flou dans la quantification des risques qui complique d’autant plus la tâche des gestionnaires de ces risques.

Le besoin de connaissances après évaluation initiale est donc fort et il est encore assez mal couvert. Une des pistes envisagée pour enrichir les approches actuelles consiste à développer le biomonitoring, à travers le recueil de données biologiques[127] ou encore l’utilisation de biomarqueurs moléculaires. Il s’agit ainsi de mieux connaître le niveau d’exposition globale des individus à l’ensemble des substances présentes dans l’environnement et sur l’ensemble de son cycle de vie. Mis en avant par le Dr Christopher Wild, la notion dexposome permet d’appréhender aussi les effets combinés de produits ou substances. L’exposome englobe tout ce qui influence notre vie et notre santé mais qui ne provient pas du génome. C’est donc la contribution des substances à l’exposome qui, dans cette approche, doit être au fondement de l’évaluation des risques.

b)  La réévaluation : un exercice crucial

Cest finalement à travers les réévaluations périodiques que les agences peuvent affiner leurs analyses et prendre en compte des données nouvelles. Le travail de réévaluation peut en effet s’appuyer sur des études externes alors que les dossiers d’évaluation initiale ne sont bien souvent analysés qu’à partir d’études effectuées en laboratoire par les firmes demandeuses. Il y a ainsi un enrichissement des données disponibles lorsqu’un produit est utilisé en situation réelle.

Le travail de réévaluation peut aussi conduire à reconsidérer lacceptabilité dun risque, sans que les données de base soient changées, mais du fait de l’adoption de nouvelles méthodes d’évaluation. Ainsi, en 2017, l’ANSES a retiré l’AMM d’herbicides contenant du glufosinate-ammonium : l’utilisation d’un nouveau modèle servant à calculer les expositions de la population conduisait à dépasser les seuils acceptables, pour une substance classée comme reprotoxique.

En matière de produits chimiques soumis aux règlementations Reach et CLP, des réévaluations sont possibles à l’initiative des autorités compétentes des États membres, à l’initiative des industriels ou encore à l’initiative de l’ECHA elle-même, lorsque des données nouvelles justifient le lancement d’une telle procédure. Elle peut conduire à modifier la classification harmonisée des substances prévues par le règlement CLP (annexe VI).

En matière de produits phytopharmaceutiques, une réévaluation périodique systématique des substances est prévue car la durée de validité d’une approbation initiale est limitée à 10 ans par le règlement n° 1007/2009. Les renouvellements d’approbations ne peuvent pas dépasser une durée de validité de 15 ans. Par ailleurs, l’article 21 du règlement n° 1107/2009 permet à la Commission européenne de déclencher un réexamen d’une substance à tout moment et l’article 44 du même règlement permet également aux États membres de revoir les AMM s’ils le jugent pertinent.

Concernant les produits biocides, les plafonds de durées de validité de 10 ans pour les approbations initiales et 15 ans pour les renouvellements sont aussi retenus par le règlement n° 528/2012 et un réexamen peut être engagé à tout moment.

Les instruments juridiques d’une réévaluation des risques régulière existent donc dans le droit européen. Mais il est rare d’engager une réévaluation à peine quelques années après avoir approuvé une substance, d’autant plus que les demandes de renouvellement doivent être produites périodiquement avec des échéances relativement courtes. En outre, une évaluation des risques peut prendre un temps assez long aux agences, du fait d’une procédure très normée : dans l’affaire du glyphosate, la réévaluation a duré environ 3 années.

Lors des auditions, l’attention de vos rapporteurs a été appelée sur la nécessité pour les agences de traiter les signaux faibles montrant la nécessité de réviser les évaluations de risques. Au-delà des dispositifs de vigilance, la mise en place d’une veille scientifique de haut niveau est indispensable afin de juger de la nécessité ou non de relancer des travaux d’évaluation. Une telle veille est assurée au sein de l’ANSES et fait même l’objet d’un bulletin de veille scientifique (BVS). Le monde des chercheurs peut aussi jouer un rôle de lanceur d’alerte et contribuer à relancer des travaux d’évaluation. Cela a été le cas par exemple pour l’aspartame (E951) : à la mi-2011, une alerte relayée dans la presse contestant l’innocuité de la DJA fixée à 40 mg/kg de poids corporel a conduit l’EFSA à relancer une procédure complète d’évaluation, alors que celle-ci n’était pas prévue avant 2020. Cette évaluation n’a pas conduit à modifier la DJA de l’aspartame, l’EFSA considérant que celle-ci avait été définie à un niveau suffisamment sûr, compte tenu des habitudes alimentaires.

 


III.  un nouveau modèle dévaluation des risques à construire entre scientifiques et citoyens

A.  Les ressorts du malaise citoyen face à lexpertise des risques sanitaires et environnementaux

1.  La défiance vis-à-vis des acteurs économiques

a)  Un présumé suspect : le secteur de lagrochimie

Le déficit de confiance dans les procédures d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux vient de la suspicion vis-à-vis des acteurs économiques. Le secteur de l’agrochimie est soupçonné de minimiser les dangers et de conduire un lobbying efficace auprès des autorités sanitaires et, plus largement, auprès de l’opinion publique, pour faire passer un discours rassurant sur les technologies employées, les nouvelles substances et les nouveaux produits mis sur le marché.

Cette suspicion sappuie sur la mise en évidence de pratiques contestables, désormais bien documentées. La « fabrique du doute », voire la « fabrique de l’ignorance » sont des stratégies suivies pour retarder voire empêcher des prises de décisions. Le livre de Naomi Oreskes et Erik Conway « Merchants of Doubt » publié aux États-Unis en 2010 a examiné l’attitude de l’industrie du tabac face à la question du tabagisme passif, celle des opérateurs de centrales thermiques face au problème des pluies acides, celle des producteurs de chlorofluorocarbones (CFC) face à la question de la couche d’ozone ou encore celle de l’industrie pétrolière face à la question du changement climatique.

L’industrie du tabac a été pionnière dans l’utilisation de cette stratégie à partir des années 1950 comme l’a montré l’universitaire américain Robert N Proctor dans son ouvrage publié en 2012 « Golden Holocaust ». Il ne s’agissait pas simplement de minimiser ou de nier les effets du tabac sur la santé. Il s’agissait aussi de produire une science déviante, de fabriquer des fausses études. L’habileté du procédé des industriels consiste à créer et à financer des organismes d’expertise puis à faire porter la défense de leurs intérêts par les scientifiques de ces organismes, donnant ainsi une respectabilité aux analyses et propos tenus.

Un autre aspect de la stratégie constitue à semer la confusion lorsque des travaux scientifiques dont les résultats gênent les industriels sont menés. La fabrique du doute consiste alors à produire une contre-expertise qui conteste les résultats présentés et à relayer les messages issus de cette contre-expertise favorable auprès du grand public. La confusion dans les esprits paralyse ainsi la décision.

 

Dans son ouvrage « La fabrique du mensonge, comment les industriels nous mentent et nous mettent en danger », publié en 2014, le journaliste Stéphane Foucart abonde dans le même sens et détaille les techniques employées : l’une d’entre elles consiste à financer des travaux de recherche qui vont mettre l’accent sur d’autres facteurs de risques que ceux qui impliquent directement l’industrie. L’industrie a ainsi contribué à encourager la recherche génétique, car cela permet de pointer la responsabilité du patrimoine génétique et de l’hérédité plutôt que des facteurs environnementaux dans la survenue de pathologies comme le cancer.

Les « Monsanto papers » rendus publics sur demande de la justice américaine et analysés par un consortium de journalistes, ont montré que les pratiques contestables nétaient pas limitées au secteur du tabac et étaient massivement utilisées par cette entreprise, acteur majeur de l’industrie des pesticides. Les journalistes Stéphane Foucart et Stéphane Horel indiquaient ainsi dans un article d’octobre 2017 que Monsanto se livrait à une pratique particulièrement critiquée : celle du « ghostwriting » ou écriture fantôme, forme de fraude scientifique consistant à faire écrire des articles scientifiques destinés à être publiés dans des revues prestigieuses par des cabinets de lobbying et à les faire signer par des scientifiques de renom acceptant de se prêter à ce type d’exercice avec des contreparties secrètes. C’est ainsi que Monsanto aurait orchestré la contre-attaque avec l’aide du biologiste américain Henry I Miller face au classement du glyphosate comme cancérogène probable par le CIRC en 2015. Le travail mené en 2016 par la société de consultants Intertek, missionnée par Monsanto pour produire des études sur la dangerosité du glyphosate est critiqué pour les mêmes raisons.

Lors de son audition devant vos rapporteurs, la journaliste Marie‑Monique Robin a considéré que les industriels mettaient en place des stratégies très sophistiquées pour pouvoir commercialiser le plus longtemps possible des produits dont ils connaissent la nocivité et pouvaient se retrancher derrière les autorisations officielles pour ensuite minimiser leur propre responsabilité.

Dans sa réponse écrite à la commission spéciale pesticides du Parlement européen, l’EFSA relativise toutefois les effets de la pratique du « ghostwriting » en indiquant qu’aucune information issue des « Monsanto papers » ou d’autres sources ne laisse penser que l’industrie a falsifié ou manipulé les données de base des études obligatoires en application des lignes directrices. L’EFSA ajoute que les études Williams et al. de 2000 et Kier et Kirkland de 2013 mentionnées dans les « Monsanto papers », étaient bien repérées dans l’évaluation du glyphosate comme liées à Monsanto et que les autorités d’évaluation du risque n’étaient pas trompées sur leur origine. Lors de son audition le 19 juin 2018 par la même commission spéciale, le commissaire européen Vytenis Andriukaitis indiquait qu’il existait des outils contre le « ghostwriting » et que l’obligation nouvelle figurant dans la proposition de règlement communautaire de répertorier toutes les études commandées par l’industrie dans un registre, permettrait de repérer ce type de mauvaise pratique.

Quelles que soient les améliorations proposées pour encadrer les dérives des industriels, l’existence des pratiques passées jette un doute sur la bonne foi des acteurs économiques et la suspicion sur ce qu’ils produisent.

b)  Un problème central : lopacité et le secret des affaires

La défiance vis-à-vis des acteurs économiques est alimentée par le manque de transparence des pratiques des entreprises. Le secret des affaires est ainsi invoqué pour empêcher la divulgation de la totalité des informations figurant dans les dossiers d’évaluation déposés auprès des agences.

Les entreprises semblent prendre conscience du problème et commencent à ouvrir laccès aux résumés des études qui constituent les bases techniques des dossiers présentés aux agences d’évaluation. Lors de leur audition par vos rapporteurs, les représentants de l’Union des industries de la protection des plantes (UIPP) ont indiqué que la publicité et la transparence étaient au cœur de la préoccupation des industriels. Mais l’ouverture n’est pas envisagée de manière totale. Lors de la rencontre de vos rapporteurs avec les représentants de l’European Crop Protection Association (ECPA) à Bruxelles, ces derniers ont ainsi indiqué que les industriels étaient favorables à ce que les données soient non publiées mais accessibles. Un filtre dans laccès à linformation leur semble donc nécessaire à travers lexigence dune demande formulée à lindustrie. Une seconde restriction touche les secrets commerciaux, dont l’accès, même sur demande, ne saurait être accepté (business confidential).

Cette réticence des firmes à appliquer une transparence complète sexplique aussi par leur souhait, dans un marché mondialisé, de protéger leurs droits de propriété intellectuelle face à leurs concurrents et de conserver leur avance technologique. Cette problématique se pose moins lorsqu’un produit est mis sur le marché – car dans ce cas, le produit est disponible et peut faire l’objet d’une analyse de sa composition et de ses techniques de fabrication grâce aux études de rétro-ingénierie – que dans la phase de développement, avant mise sur le marché. Ainsi, d’après Martin Pigeon, de l’ONG Corporate Europe Observatory (CEO), les firmes seraient très réservées sur l’ouverture d’un large accès au registre des études commandées, nouvelle obligation proposée par la Commission européenne dans sa proposition de règlement européen réformant l’EFSA. La connaissance des études en cours risquerait d’estomper l’avantage temporel que prennent les firmes lorsqu’elles testent de nouvelles molécules.

Vos rapporteurs notent aussi que la transparence doit pouvoir mener à la liberté de contre-expertise. Or, si la Cour de Justice de l’UE a rendu deux arrêts le 23 novembre 2016 (C-673/13 et C-442/17) précisant que le secret des affaires ne pouvait pas s’opposer à la diffusion des données brutes conformément au droit d’accès à l’information sur les émissions dans l’environnement en matière de pesticides, toute nouvelle analyse des données brutes est soumise à l’autorisation de l’industriel, qui conserve la propriété intellectuelle des études. Ce verrou pose un problème majeur du point de vue de la liberté des chercheurs.

c)  Lexpérience de la négation des problèmes par les industriels

Si l’industrie et en particulier le secteur de l’agrochimie sont suspectés de ne pas contribuer à des expertises fiables, c’est aussi parce que, même sans orchestrer la fabrique du doute et même sans vouloir cacher de linformation, les acteurs économiques ont tendance à réagir avec retard aux alertes précoces. C’est le constat de Marc Le Menestrel et Julian Rode dans le rapport de 2013 de l’Agence européenne de l’environnement (EEA) « Late lessons from early warnings : science, precaution, innovation » : les entreprises ont tendance à ne pas tirer les conséquences de signaux faibles, n’adoptant pas les mesures de précaution face aux risques possibles.

Les raisons d’un tel aveuglement sont multiples :

- le coût financier d’une réaction aux alertes entre en ligne de compte, comme cela a été constaté avec le benzène ou avec l’amiante ;

- le contexte concurrentiel peut aussi jouer ;

- lorsqu’il existe des controverses scientifiques, l’industrie a aussi tendance à choisir les thèses qui arrangent ses intérêts immédiat plutôt qu’à chercher à approfondir la controverse pour la trancher.

La lutte contre cette tendance à ne pas prendre en compte les signaux d’alerte passe par de multiples outils évoqués par les auteurs. Ainsi, l’internalisation des externalités, qui peut notamment prendre la forme d’un engagement de la responsabilité financière des acteurs économiques pour les dommages environnementaux dont ils sont à l’origine peut constituer une piste prometteuse. Le procès fait à Monsanto aux États-Unis par des personnes s’estimant victime du glyphosate s’inscrit aussi dans cette logique. Mais le manque de réaction n’est pas toujours le résultat d’un calcul économique, certains acteurs de l’économie pouvant considérer de bonne foi que des signaux avant-coureurs ne sont pas assez solides pour fonder des mesures de précaution.

En tout état de cause, la sensibilisation des entreprises au traitement de signaux d’alerte précoces est nécessaire pour lutter contre la défiance du public vis-à-vis des industriels, en particulier ceux de l’agrochimie. Cette sensibilisation peut passer par la politique de responsabilité sociétale des entreprises (RSE), qui fait l’objet d’une norme internationale (ISO 26 000).

2.  La défiance vis-à-vis des scientifiques

a)  Une perte de confiance dans la science ou dans les scientifiques ?

Le temps de la confiance aveugle dans les avancées de la science semble révolu depuis plusieurs décennies : les bienfaits des nouvelles technologies ne paraissent plus si évidents et le grand public se méfie des solutions miracles apportées par un progrès technique dont les effets pervers sont redoutés.

Cependant, poser le diagnostic dune perte massive de confiance dans la parole scientifique constitue une simplification abusive. Les Science and Engineering Indicators publiés tous les 2 ans aux États-Unis par le National Science Board[128] montrent que la confiance du public dans la communauté scientifique reste très élevée : plus de 90 %. 40 % des personnes interrogées affirment même avoir une grande confiance dans la communauté scientifique et ce chiffre est stable depuis plus de 30 ans. Plus de 90 % des américains interrogés estiment que les scientifiques travaillent pour le bien de l’humanité et qu’ils aident à résoudre les problèmes qui se posent à la société.

S’appuyant sur une enquête de 2016[129], le rapport « Expertise et démocratie – Faire avec la défiance » de France Stratégie, publié en décembre 2018[130], souligne que la confiance dans lactivité scientifique et dans lautorité du savoir reste élevée : 78 % des sondés partagent l’idée que « la science et la technologie apportent des solutions aux problèmes que nous rencontrons aujourdhui ». Mais cest dans les utilisations du savoir scientifique et lexploitation de la science que la confiance sérode : seulement 60 % des sondés estiment « faire confiance aux scientifiques pour respecter les lois et les règles qui encadrent leurs recherches » et 38°% seulement disent « faire confiance aux scientifiques pour dire la vérité si jamais certaines de leurs recherches pouvaient avoir des répercussions sur la santé des individus ».

En réalité, les degrés de confiance dans les travaux scientifiques varient selon les domaines : ils sont élevés concernant les énergies nouvelles (70 %) et la biodiversité (63 %) et plus faibles concernant les nanotechnologies (45 %), le nucléaire (28 %) ou les organismes génétiquement modifiés (16 %). La défiance paraît se manifester fortement dans les domaines où la science vient percuter des intérêts économiques perçus comme puissants. D’après le rapport de France Stratégie : « lorsque le citoyen ne maîtrise pas lui-même son degré dexposition à un risque, et lorsquil identifie des puissances susceptibles de peser sur le travail des scientifiques pour léloigner de lidéal dintégrité, il exprime de la défiance ».

Lors de son audition par vos rapporteurs, M. Daniel Agacinski, rapporteur de France Stratégie, avait précisé que la défiance vis-à-vis de la parole scientifique nétait pas un fait totalement nouveau : à chaque époque, l’irruption de savoirs nouveaux percute les savoirs acquis et les certitudes et conduit à remettre en cause des habitudes, des décisions, des positions d’acteurs économiques et institutionnels.

La science est ainsi un élément d’un jeu de pouvoirs et les connaissances et savoirs nouveaux apportés par les scientifiques sont regardés à l’aune de leur impact économique et social.

En outre, la démocratisation de laccès au savoir combinée à lélévation du niveau dinstruction conduit à ce que chaque citoyen se sente suffisamment armé pour formuler une parole experte (syndrome du demi-expert). Aux débats entre scientifiques s’ajoutent d’autres intervenants ayant également des savoirs scientifiques, mais qui les utilisent dans une logique bien différente : il s’agit pour les militants de causes de donner à leurs revendications des fondements objectifs s’appuyant sur la science. La science constitue dès lors un objet de combat politique et médiatique, afin de lui faire dire ce qui correspond aux intérêts matériels ou idéologiques de ceux qui l’utilisent.

Il est très difficile pour les scientifiques de s’exprimer dans des débats de société sans « prendre parti » ou sans donner l’impression d’avoir choisi un camp. La neutralité espérée est ainsi introuvable et complique la recherche de consensus sur des sujets controversés comme celui de l’impact sur la santé ou l’environnement de substances chimiques ou de technologies nouvelles. La figure du scientifique neutre, dégagé de toute contrainte, constitue un idéal qu’il est difficile de retrouver lorsqu’on s’attelle à des sujets précis qui font débat dans l’opinion.

b)  Lévaluation des risques, domaine privilégié de la défiance envers les scientifiques ?

L’évaluation des risques constitue un domaine dans lequel les attentes vis-à-vis de la science et des scientifiques sont particulièrement élevées. L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) a mis en place depuis de nombreuses années un baromètre de la perception des risques et de la sécurité par les Français[131].

Les résultats de ce baromètre montrent que les Français ont des attentes fortes vis-à-vis de l’expertise scientifique. Les réponses des personnes interrogées mettent en évidence le souhait du public de disposer d’une information transparente, claire et complète sur les risques. Il convient de ne rien masquer, pas même les désaccords pouvant exister entre experts. Pour autant, il existe aussi une insatisfaction exprimée dans le baromètre vis-à-vis des experts scientifiques : près d’un tiers des personnes interrogées estiment que les experts se cachent derrière la complexité de leurs études pour ne pas communiquer et près d’un quart d’entre eux estiment que les experts sont trop spécialisés pour avoir une vision d’ensemble des questions qu’ils traitent.

La compétence et lindépendance sont jugées presque dégale importance pour caractériser les qualités attendues des experts. Mais si l’opinion publique attend des experts qu’ils portent une vérité scientifique sans céder aux pressions économiques ou politiques, les résultats du baromètre montrent que les personnes interrogées souhaitent également pouvoir contrôler les expertises, voire y participer.

Dire la vérité sur les dangers et les risques constitue une exigence première mais le baromètre de l’IRSN montre une insatisfaction de ce point de vue dans différents domaines : concernant les pesticides, le niveau de risque est considéré comme très élevé (75 %) et la confiance dans l’action des autorités est faible (13 %). Les nanoparticules sont considérées moins risquées (37 %) mais la confiance dans le discours à leur sujet est aussi très faible (13°%). D’une manière générale, les risques liés aux pollutions diffuses (pollution de l’air, de l’eau, des sols, pesticides, OGM, retombées radioactives, perturbateurs endocriniens) sont perçus comme élevés et la crédibilité des informations mises à disposition du public est faible.

Les scientifiques prenant part aux évaluations de risques sanitaires et environnementaux sont ainsi pris dans le tourbillon du soupçon et laffirmation de leur bonne foi ne suffit pas. Le discours rassurant sur les risques devient paradoxalement suspect, même si les évaluations montrent que les alertes lancées étaient non fondées. La révélation de situations de conflits d’intérêts a pu jouer dans la perception négative du comportement des experts, démontrant une sévérité de plus en plus grande vis-à-vis des défauts d’indépendance et des écarts déontologiques.

La défiance envers les scientifiques ne se nourrit pas seulement de lidée quils ne diraient pas la vérité tout à fait sciemment, mais peut aussi résulter du sentiment quils ne disent pas « toute la vérité », et que les analyses de risques sont incomplètes … et de ce fait biaisées au détriment d’une prise en compte complète des dangers sanitaires et environnementaux. Chaque alerte sanitaire constitue l’occasion de reprocher aux scientifiques d’avoir omis une dimension de la réalité dans leurs analyses précédentes.

Les experts participant aux travaux des agences reconnaissent eux-mêmes qu’ils ne disposent pas toujours d’une information complète pour produire leurs évaluations et qu’ils doivent se prononcer, au regard des données disponibles et parfois en situation d’incertitude. Lors de son audition devant vos rapporteurs, Jean-Ulrich Mullot, responsable du laboratoire d’analyse, de surveillance et d’expertise de la marine (LASEM) de Toulon indiquait ainsi que, même si l’existence de risques sanitaires et environnementaux possibles est envisagée par les experts, les scientifiques ne disposent pas nécessairement de méthodes suffisamment stables et fiables pour évaluer ces risques et ne peuvent donc pas fournir de conclusions univoques. Les scientifiques fournissent donc un certain nombre de certitudes, mais leurs travaux suscitent aussi de nombreuses interrogations et des besoins d’approfondissement des connaissances, ce qui complique la décision à l’échelle des gestionnaires de risques.

3.  La défiance vis-à-vis des décideurs publics

a)  Des décideurs publics trop à lécoute des lobbies ?

Si les travaux d’évaluation de risques par les agences font l’objet de débats dans l’opinion publique, c’est au stade de la prise de décision que la défiance se manifeste de manière parfois la plus virulente. Ainsi, l’initiative « stop glyphosate » lancée en février 2017 par des ONG de défense de l’environnement sous forme de pétition citoyenne, a visé le gestionnaire de risque, en l’occurrence la Commission européenne, réclamant l’interdiction de cette substance.

Les évaluations de risques effectuées par les agences laissent souvent ouvertes plusieurs options aux gestionnaires de risques et ce sont les décisions de ces derniers qui sont contestées. Maintenir une autorisation de produits pour lesquels il existe une controverse cristallise la méfiance du citoyen vis-à-vis des autorités. Lors des auditions de la commission spéciale pesticides du Parlement européen, les responsables des agences d’évaluation des risques ont bien pointé les limites de leur domaine d’intervention : il leur appartient seulement de fournir les analyses, pas d’en tirer les conséquences en termes opérationnels.

Or, les évaluations ne dictent pas toujours une solution évidente et binaire pour les gestionnaires de risques. Lors de son audition devant la commission spéciale pesticides du Parlement européen, le Secrétaire général de l’organisation agricole COPA-COGECA, Pekka Pesonen, prenait l’exemple des néonicotinoïdes et notait que, si les effets de cette famille de pesticides sur les abeilles étaient bien mis en évidence par l’EFSA, il appartenait à la Commission européenne de prendre les mesures appropriées, qui ne passent pas nécessairement à ses yeux par une interdiction. Concernant les betteraves à sucre, qui n’attirent pas les insectes pollinisateurs, les agriculteurs réclament ainsi que des mesures d’encadrement de l’utilisation des néonicotinoïdes soient préférées à des mesures d’interdiction pures et simples. L’opinion publique peut ainsi avoir le sentiment que les décideurs publics sont enclins à prendre les mesures qui gênent le moins les acteurs économiques.

Cette question du poids des lobbies dans la prise de décision en matière de risques sanitaires et environnementaux se pose à léchelle européenne comme à léchelle nationale. L’ONG Corporate Europe Observatory a ainsi fait une analyse détaillée des pratiques d’industriels (Bayer et Syngenta) en 2012-2013, à l’occasion de discussions européennes autour des néonicotinoïdes[132], montrant le déploiement d’activités intenses visant à influencer la prise de décision. Les enjeux économiques ne sont en effet pas minces (voir encadré ci-après) et le retrait d’une substance du marché entraîne des conséquences concrètes : pour les fabricants et distributeurs qui perdent ainsi des parts de marché, ou encore pour les utilisateurs qui perdent l’usage d’une solution technique inscrite dans leurs habitudes.

Ainsi, concernant le glyphosate, le coût pour les agriculteurs de son interdiction avait été chiffré en 2017 par la Fondation Concorde à un peu moins d’1 milliard d’euros (perte de rendement, coût plus élevé des alternatives techniques).

Des enjeux économiques massifs

La place de lindustrie chimique dans léconomie

Le secteur de la chimie repose en France sur environ 3 300 entreprises, qui réalisent un chiffre d’affaires de 71 milliards d’euros par an et emploient environ 165 000 personnes, dont 8 % dans la recherche et le développement (R&D).

En Europe, l’industrie chimique représente plus de 540 milliards d’euros, soit environ 1/5e du marché mondial, dominé par la Chine. L’Allemagne est le champion européen de la chimie avec 28,6 % de l’ensemble de la production européenne.

Source : France Chimie (ex-Union des industries chimiques) et CEFIC (European chemical industry council).

Le marché des produits phytopharmaceutiques

Le chiffre d’affaires global des produits phytopharmaceutiques s’élève en France à environ 2,2 milliards d’euros par an et le marché mondial s’élève à environ 50 milliards de dollars.

La fabrication de produits phytopharmaceutiques en France génère des exportations à hauteur de 1 milliard d’euros par an. Les entreprises du secteur emploient environ 5 500 personnes.

Les dépenses de recherche et de développement (R&D) des entreprises de ce secteur correspondent à environ 10 % du chiffre d’affaires.

Environ 60 000 tonnes de produits phytopharmaceutiques sont utilisées chaque année en France, dont 8 800 tonnes de glyphosate.

Source : Union des industries de la protection des plantes (UIPP) et European Crop Protection Association (ECPA).

Lors de son audition par vos rapporteurs, François Veillerette, porte-parole de l’association Générations Futures, a souligné que la réglementation européenne sur les produits phytopharmaceutiques n’était pas correctement appliquée, suggérant qu’il existait un biais systématique dans la prise de décision en faveur de l’industrie, au-delà même des souplesses offertes par la réglementation[133]. Un des exemples de cette excessive souplesse est l’absence de mise en œuvre effective du dispositif des substances soumises à substitution, prévu à l’article 50 du règlement européen sur les pesticides : le rapport de 2018 de l’Assemblée nationale sur les pesticides[134] notait ainsi que les critères pour enclencher le retrait du marché de substances pour lesquelles il existe des alternatives sont exigeants et difficiles à mettre en œuvre : « il suffit de démontrer que pour un seul usage spécifique dun produit il nexiste pas dalternative pour rendre impossible le retrait de son AMM ». Les autorités européennes seraient peu réactives et « les substances substituables ne sont jamais in fine remplacées ».

b)  Le risque inverse dune application trop sévère du principe de précaution ?

Si le public peut avoir l’impression que les décisions des autorités chargées de la gestion du risque ne prennent pas suffisamment en compte l’existence de risques sanitaires et environnementaux avérés ou supposés, ces autorités peuvent aussi encourir le reproche de prendre des précautions excessives, scientifiquement infondées, en cédant aux peurs exprimées par lopinion.

L’interdiction des cultures d’OGM en constitue une illustration. À l’échelle européenne, le règlement (CE) n° 1829/2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés comme la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement organisent un régime d’autorisation pour les OGM après évaluation des risques centralisée à l’EFSA. Dans sa communication du 22 avril 2015 dressant le bilan de l’application de la législation européenne sur les OGM[135], la Commission européenne constate le mauvais fonctionnement du processus décisionnel européen en matière d’autorisations. Les États membres ne parvenant pas à formuler d’avis à la majorité qualifiée, la décision est systématiquement renvoyée à l’échelle de la Commission européenne. La communication indique que « les questions soulevées par les États membres qui se sont opposés aux autorisations ne sont généralement pas fondées sur des considérations scientifiques, mais sont révélatrices de préoccupations nationales qui ne portent pas uniquement sur les aspects liés à linnocuité des OGM pour la santé ou lenvironnement ». La directive de 2001 a été modifiée en 2015[136] pour laisser à chaque État-membre la possibilité de restreindre ou d’interdire la culture d’OGM sur son territoire en invoquant des raisons impérieuses autres que les risques pour la santé et l’environnement. La législation européenne sur les OGM conduit ainsi à permettre de refuser les OGM, même si les évaluations scientifiques ne mettent pas en évidence de risque. L’opinion prime donc sur la science.

Au-delà des OGM, les industriels dénoncent aussi la tendance des autorités à appliquer le principe de précaution de manière extensive dans le domaine des pesticides. Ainsi l’ECPA déplore que le processus de régulation en la matière soit politisé, s’éloignant de plus en plus de la science et décourageant l’innovation. On peut pointer plusieurs inconvénients d’une telle tendance :

- d’abord, elle entraîne des coûts économiques élevés pour les opérateurs pénalisés : l’ECPA craint ainsi que la suppression de 75 des 400 substances importantes utilisées en agriculture entraîne une baisse des rendements de 10 à 40 % pour les aliments de base (blé, maïs, betteraves à sucre, pommes de terres) et jusqu’à 85 % pour les cultures spécialisées, en particulier les cultures maraîchères ou fruitières. En France, le retrait par l’ANSES début 2016 de l’AMM des produits à base de diméthoate a entraîné un effondrement de la production de cerises, faute de solution alternative satisfaisante pour lutter contre Drosophila suzukii ;

- ensuite, la mise en œuvre anarchique des mesures de gestion de risque peut entraîner des confusions et des incohérences. En effet, si les substances sont approuvées à l’échelle européenne, les produits le sont à l’échelle nationale. Il existe ainsi des différences d’appréciation qui conduisent certains États membres à interdire des produits, qui sont autorisés ailleurs. Une distorsion de concurrence se crée ainsi à l’intérieur du marché unique ;

- enfin, les mesures d’interdiction ou de restriction d’usages de certains produits peuvent conduire à rechercher des solutions alternatives qui posent elles aussi des problèmes sanitaires ou environnementaux : ainsi, l’interdiction du glyphosate pourrait conduire les agriculteurs à se reporter sur une autre substance qui suscite autant d’interrogations, le glufosinate-ammonium, ou à recourir à d’autres techniques pour éviter les adventices, par exemple en labourant davantage les sols, ce qui conduit à une dégradation des sols par appauvrissement de la faune qui y vit, par réduction de la teneur en matières organiques, par modification structurale.

Lors de leur audition par vos rapporteurs, Hervé Le Bars et Jean‑Paul Krivine, animateurs de l’Association française pour l’information scientifique (AFIS), pointaient un décalage majeur entre létat des connaissances scientifiques et les croyances de lopinion publique. Ils constataient que les substances créées artificiellement étaient facilement suspectes tandis que les produits naturels étaient parés de toutes les vertus, sans lien avec les données scientifiques. Ils soulignaient que les autorités chargées de gérer le risque cédaient parfois aux sirènes de la technophobie, notamment dans le domaine alimentaire.

B.  Perfectionner le dispositif dévaluation des risques : un impératif pour les scientifiques comme pour les citoyens

1.  Faire progresser les connaissances sur les risques et les expositions

a)  Le besoin de données supplémentaires

Le travail d’évaluation de risques par les agences s’appuie toujours sur des données, plus ou moins nombreuses et précises. Dans le cadre des évaluations réglementaires, les firmes ont l’obligation de présenter un panier minimal de données, faute de quoi les procédures ne peuvent aboutir : dans le cadre du règlement Reach, il n’y a pas de marché s’il n’y a pas de données ; dans le cadre du règlement sur les pesticides, les substances ne peuvent pas être approuvées sans disposer d’études de sécurité. Malgré tout, la quantité et la qualité des données disponibles sont très disparates, la diversité des études est parfois réduite et les avis des agences pointent souvent la nécessité dapprofondissements des connaissances, en particulier lorsqu’il s’agit d’évaluer des produits ou techniques innovants.

Ainsi, dans son rapport de novembre 2018 examinant les risques pour la santé et l’environnement de l’utilisation de granulats de pneus pour la fabrication de terrains de sport synthétiques[137], l’ANSES, a passé en revue une cinquantaine d’études et expertises existantes. A l’issue de cette revue de littérature, elle estime que le risque est négligeable pour la santé des sportifs et des enfants, bien que les terrains synthétiques puissent contenir des substances cancérogènes à de faibles concentrations, tels des hydrocarbures aromatiques polycycliques. L’ANSES estime cependant qu’il existe des risques pour l’environnement liés au transfert de substances chimiques dans les milieux (HAP, phtalates, phénols, zinc etc.) via les sols et les systèmes de drainage des eaux de pluie mais indique de surcroît « quen létat actuel des connaissances, ces données sont insuffisantes pour caractériser les risques éventuels pour lenvironnement et les organismes vivants ». Dans ses conclusions, l’ANSES prend la précaution de préciser que « lanalyse réalisée ne constitue donc pas une évaluation des risques sanitaires et ne porte donc pas de conclusions de lagence sur lexistence ou labsence de risques » et appelle à l’acquisition de davantage de données sur la composition, les émissions et les expositions liées aux terrains de sport synthétiques. Tout en tenant un discours rassurant sur les terrains de sport en synthétique, elle appelle à approfondir les connaissances et à affiner les méthodes d’évaluation.

Dans son rapport de juillet 2016 sur l’exposition des travailleurs agricoles aux pesticides[138], l’ANSES avait également pointé le manque de données relatives aux expositions des personnes travaillant dans l’agriculture, ce qui empêche de disposer d’évaluations fiables et précises. L’ANSES note des problèmes d’accessibilité des donnés et le manque de centralisation de l’information. Elle souligne qu’il convient de mieux analyser les effets du port des équipements de protection individuelle (EPI) et réclame une amélioration du niveau de connaissance des expositions des travailleurs dans le domaine agricole.

Dans le domaine des nanomatériaux, les besoins de renforcement des connaissances par la collecte de davantage de données sont aussi soulignés par l’ANSES : ainsi, dans son rapport d’expertise collective d’avril 2015 consacré aux méthodes d’évaluation des risques sanitaires et des dangers écotoxicologiques des produits contenant des nanomatériaux manufacturés[139], l’ANSES recommande de s’attaquer aux lacunes concernant la connaissance tant des expositions (émissions de nanomatériaux en fin de vie, relargage dans l’environnement) que des risques qu’ils induisent (meilleure appréhension de la toxicocinétique, relation quantitative nanostructure-activité).

En matière de pesticides, le manque de données (data gap) fait l’objet d’un chapitre entier des évaluations de l’EFSA (chapitre 7). Dans ses évaluations de substances phytopharmaceutiques, l’EFSA précise ainsi si une analyse de risques a pu ou non être finalisée. Lorsque l’information disponible ne permet pas de dire si une substance remplit les critères d’approbation, l’EFSA l’indique dans son rapport[140]. Dans le domaine des pesticides, l’insuffisance de données compromet la possibilité d’approuver des substances ou de délivrer des AMM.

Le besoin de données nouvelles va de pair avec la sophistication des évaluations de risques. Il convient en effet de prendre en compte les risques induits par les substances elles-mêmes, mais aussi par les produits de leur dégradation (métabolites). Mais la complexité ne s’arrête pas là : il convient aussi d’analyser les interactions possibles avec d’autres substances présentes dans l’environnement, et de prendre en compte les conditions réelles de leur utilisation, afin que les évaluations soient les plus justes possibles.

Si les agences ont besoin de masses de plus en plus importantes de données, il existe un besoin de gestion de linformation, de coordination et de mise en commun, pointé au niveau européen pour les pesticides par l’avis du SAM de mai 2018. Les experts placés auprès de la Commission européenne constatent qu’il n’existe pas de plate-forme d’information standardisée pour soutenir le processus d’évaluation des pesticides, qui devrait aller jusqu’au suivi post mise sur le marché. Ils constatent aussi qu’il n’y a pas forcément de mise à jour des évaluations des substances, lorsque de nouvelles données apparaissent à l’occasion de l’évaluation des produits qui contiennent ces substances approuvées. Les experts recommandent donc de se doter d’une plate-forme d’information sur les pesticides commune à l’échelle de l’Union européenne, recensant l’ensemble des données disponibles, y compris les données provenant d’analyses effectuées sous l’égide d’autres législations que celle sur les pesticides (par exemple les évaluations Reach) et intégrant les revues de littérature scientifique et les sources hors UE.

Vos rapporteurs partagent cette préoccupation d’une recherche de données les plus complètes possibles, afin d’apporter le maximum de garanties de fiabilité scientifique aux évaluations de risques produites par les agences. Ils soutiennent également la mise en commun de linformation entre les différentes agences et la mise à disposition la plus large possible des données de base sur lesquelles les agences fondent leurs évaluations (proposition #2), la transparence étant nécessaire pour permettre d’éventuelles contre-expertises.

b)  Les limites de lexpérimentation animale

L’expérimentation animale apporte des informations précieuses sur les effets toxiques de produits ou substances. S’appliquant à des organismes vivants, dans leur complexité et leur intégrité, l’expérimentation animale permet des investigations plus poussées que les méthodes alternatives. L’OPECST a tenu une table ronde le 17 janvier 2019 sur la question de l’expérimentation animale[141], mettant en évidence que celle-ci restait indispensable : « le modèle animal est le seul à prendre en compte tous les paramètres physiologiques nécessaires à létude de leffet dun médicament, par exemple », notait notre collègue sénatrice Florence Lassarade dans sa restitution du 21 mars 2019[142]. Le rapport de l’OPECST montre la nécessité d’alternatives à l’expérimentation animale[143].

Toutefois, le recours à l’expérimentation animale est de plus en plus encadré : au sein de l’Union européenne, la convention de Strasbourg de 1986 (convention STE 123) suivie de la directive n° 2010/63/UE sur la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques fixent un cadre contraignant, visant à n’utiliser des animaux de laboratoire que quand une telle expérimentation est strictement nécessaire. Ces règles de protection animale des animaux de laboratoire ne s’appliquent toutefois pas aux invertébrés, ni sur la forme embryonnaire des vertébrés ovipares. Plusieurs principes doivent être ainsi respectés :

- si d’autres méthodes expérimentales susceptibles d’apporter le même niveau d’informations sont disponibles, elles doivent être utilisées en remplacement de l’expérimentation sur l’animal ;

- les procédures expérimentales doivent être réalisées par des personnes compétentes et dans des établissements agréés ;

- les procédures expérimentales doivent être réalisées dans le cadre de projets autorisés ;

- les animaux doivent provenir d’établissements éleveurs ou fournisseurs agréés et l’expérimentateur doit choisir avec soin l’espèce utilisée et justifier son choix ;

- enfin, l’expérimentation doit être conduite de manière à ce que toute souffrance soit évitée.

La directive de 2010 met en œuvre le « principe des 3 R » de Russell et Burch établi en 1959 : réduction, remplacement, raffinement :

le principe de réduction vise à utiliser un minimum d’animaux de laboratoire pour chaque test, sans pour autant affecter la fiabilité statistique des résultats obtenus. Ce principe interdit de reproduire une étude expérimentale lorsque celle-ci a déjà été menée et dispose d’une reconnaissance par la communauté scientifique ;

le principe de remplacement encourage l’utilisation de méthodes substitutives aux méthodes in vivo. L’OCDE a ainsi élaboré des lignes directrices pour l’évaluation de produits chimiques qui permettent d’analyser la toxicité pour l’œil ou pour la peau de produits, sans utiliser d’animaux ;

le raffinement, enfin, consiste à améliorer les conditions des animaux de laboratoire utilisés durant les études : il s’agit de supprimer ou soulager l’inconfort, la douleur, la détresse ou l’angoisse subie par les animaux. Ce principe implique de rechercher en priorité des méthodes non invasives, d’anesthésier les animaux si nécessaire, et de fixer des points limites en fonction de critères d’interruption des tests afin d’éviter des souffrances inutiles. Le raffinement implique donc d’intégrer dans les études des actions de mesure de la douleur et de prévoir les situations dans lesquelles les animaux devront être euthanasiés pour ne pas prolonger leur souffrance.

Vos rapporteurs notent que lexpérimentation animale nest pas permise dans tous les domaines : ainsi, à l’échelle de l’Union européenne, la vente de produits cosmétiques testés sur des animaux est interdite depuis 2013. Elle n’empêche cependant pas pour le moment la réalisation de tests animaux hors UE. L’expérimentation animale est par contre obligatoire dans l’évaluation des risques liés à de nombreux produits réglementés : médicaments destinés à l’homme, médicaments destinés à l’animal, dispositifs médicaux, substances ou préparations chimiques, additifs destinés à l’alimentation de l’homme, additifs destinés à l’alimentation animale, constituants de matériaux et objets entrant en contact avec les denrées alimentaires destinées à l’homme ou aux animaux, constituants de produits et procédés de nettoyage des matériaux et objets au contact des denrées alimentaires ou encore produits à usage agricole, phytopharmaceutiques ou même fertilisants.

En Europe, lexpérimentation animale « consommait » un peu plus de 11 millions danimaux par an en 2011[144], dont 80 % de rongeurs (rats, souris, lapins). La science fondamentale et la médecine sont les deux plus grands domaines d’utilisation de l’expérimentation animale : seulement 8,8 % des expérimentations correspondent à des essais toxicologiques et tests de sécurité. En France, on utilise environ 2,2 millions d’animaux par an à des fins scientifiques, dont 60 % de souris.

Se passer de tests sur les animaux paraît aujourdhui difficile. Cependant, la recherche d’alternatives progresse :

- des tests sur mammifères peuvent être remplacés par des tests sur d’autres espèces : ainsi, on n’utilise quasiment plus de tests sur les primates, et les tests sur les rongeurs peuvent parfois être remplacés par des tests sur d’autres familles animales, par exemple le poisson-zèbre qui dispose d’un patrimoine génétique riche et correspondant en grande partie au patrimoine génétique humain ;

- de nouvelles technologies prometteuses sont également en développement : cultures cellulaires en 3D, modélisation par des algorithmes (tests in silico) etc… En France, un groupement d’intérêt scientifique a d’ailleurs été mis en place pour développer ces alternatives (le GIS FRANCOPA).

Vos rapporteurs soulignent que les différentes techniques d’évaluation doivent se combiner entre elles, permettant de dépasser les limites des modèles animaux eux-mêmes. En effet, les conclusions tirées pour l’homme des effets observés en expérimentation animale résultent d’une extrapolation. Vos rapporteurs proposent donc de développer les méthodes alternatives à lexpérimentation animale pour lidentification des risques sanitaires et environnementaux (proposition #4). C’est la convergence de nombreuses sources de données qui permet de porter un jugement sur les risques encourus du fait de telle ou telle substance. L’existence de méthodes alternatives est d’autant plus nécessaire que la pression à réduire l’expérimentation animale au strict minimum interdit en principe de rééditer des tests de sécurité, et donc de procéder à une contre-expertise complète des expérimentations passées.

c)  Le besoin de sources de données indépendantes

Tous les savoirs, quels qu’en soient la source, peuvent être mis à contribution par les agences pour produire leurs évaluations. Toutefois, dans le processus d’évaluation répondant à des exigences réglementaires (cas des biocides, des pesticides, des additifs alimentaires ou encore des produits chimiques) l’essentiel voire la totalité des données utilisées provient des industriels. La raison en est simple : seuls les acteurs économiques concernés par un processus de commercialisation ont un intérêt à produire des données sur leurs substances ou leurs produits. L’existence de sources externes de données doit attendre que ces substances et produits soient commercialisés, pour susciter l’intérêt du monde académique. Les sources indépendantes de données prennent ainsi corps dans le cadre de réévaluations et non dans le cadre d’évaluations initiales. Par ailleurs, les dossiers techniques à partir desquels sont effectuées les évaluations sont préparés par les firmes et contiennent des données sélectionnées par ces dernières.

Les spécialistes de l’expertise ne suggèrent pas de placer la production de données sous le pilotage des agences d’évaluation. La recherche sur les substances et produits est en effet un processus lent et sinueux qui permet de collecter des données à chaque étape et les agences ne sont saisies que dans la dernière phase de ce processus. Pour les réévaluations, cependant, le rôle des agences pourrait être plus important.

Plusieurs pistes ont été récemment ouvertes afin de réduire la dépendance aux des données des firmes dans l’évaluation des risques.

Lune dentre elles passe par lobligation de recenser lensemble des études académiques permettant de contribuer à lévaluation des risques. Les textes européens permettent aux agences d’évaluation de prendre en compte toute la littérature scientifique existante. Mais la règlementation n’impose pas toujours aux industriels de fournir cette littérature. En matière de pesticides, le dernier alinéa de l’article 8 du règlement n° 1107/2009 sur les pesticides indique que « lauteur de la demande joint au dossier la documentation scientifique accessible […] validée par la communauté scientifique et publiée au cours des dix dernières années ayant précédé la date de soumission du dossier, concernant les effets secondaires sur la santé, sur lenvironnement et sur les espèces non visées de la substance active et de ses métabolites pertinents ». C’est la rédaction la plus poussée, la plus exigeante en la matière. Mais elle n’empêche pas que certaines études soient parfois oubliées dans les dossiers. Ainsi, en 2016, lors de la réévaluation par l’EFSA de l’herbicide flazasulfuron, le rapport de l’EFSA[145] indiquait que 7 articles disponibles dans la littérature scientifique ouverte et examinée par des pairs auraient dû être soumis et résumés pour permettre au moins un examen de leur pertinence pour l’évaluation des risques liés à la molécule et à ses métabolites pertinents. Cette obligation pourrait être mieux respectée quand elle existe et étendue à l’ensemble des domaines d’intervention des agences. La proposition de règlement renforçant l’EFSA, en cours d’adoption au niveau communautaire, vise précisément à renforcer la prise en compte de l’ensemble des études disponibles.

Une autre piste consiste à permettre aux agences de réaliser ou faire réaliser davantage détudes indépendantes, destinées à compléter les données dont elles disposent déjà. L’article 23 du règlement n° 178/2002 autorise déjà l’EFSA à « commander les études scientifiques nécessaires à laccomplissement de sa mission » et à « rechercher, recueillir, rassembler, analyser et résumer les données scientifiques et techniques dans les domaines qui relèvent de sa mission ». Cette règle vaut dans tous les domaines de compétence de l’EFSA[146]. La proposition de règlement de la Commission européenne du 11 avril 2018[147] réformant l’EFSA recommande de créer un nouvel outil : l’étude de vérification. Une étude de vérification pourrait être déclenchée par la Commission européenne en vue de vérifier les éléments de preuve utilisés dans le processus d’évaluation des risques (nouvel article 32 sexies du règlement n° 178/2002). Même si l’utilisation de cette procédure paraît devoir être exceptionnelle, elle initie un mouvement allant vers un plus grand pluralisme dans l’approvisionnement en données des évaluations des risques sanitaires et environnementaux par les agences. L’existence de multiples sources de données et le croisement d’informations apportent en effet une garantie supplémentaire de fiabilité des informations sur la base desquelles l’analyse de risques s’effectue.

Vos rapporteurs soutiennent l’idée de permettre aux agences dévaluation de déclencher des études destinées à améliorer la connaissance des dangers et des expositions (proposition #1).

d)  Faire de la collecte massive de données après mise sur le marché

S’il existe des dispositifs de vigilance (toxicovigilance, pharmacovigilance, phytopharmacovigilance) plus ou moins organisés après mise sur le marché, ils permettent essentiellement de remonter des données liées à des anomalies majeures et des effets aigus. Or, l’impact sur la santé et l’environnement de l’utilisation de certaines substances peut se manifester avec d’importants délais et les degrés d’exposition peuvent aussi varier tout au long de la vie, si bien que l’identification de relations de causes à effet est incertaine et compliquée à quantifier.

Lors des auditions, vos rapporteurs ont pourtant pu constater que tant les scientifiques que les organisations non gouvernementales souhaitaient rapprocher le plus possible de la réalité l’évaluation initiale des risques, faite a priori à partir de modèles théoriques. Cela passe par la collecte d’informations massives sur les effets réels des substances et produits mis en circulation.

La collecte dinformations sur les effets sur la santé doit reposer en premier lieu sur des enquêtes épidémiologiques approfondies. Les expositions professionnelles sont de plus en plus à même d’être repérées par des outils d’analyse épidémiologique. Mais l’épidémiologie trouve aussi ses limites en matière d’évaluation des risques. Ainsi, dans sa fiche-repère « pesticides et risques de cancer », l’Institut national du cancer indique bien que si « les études épidémiologiques attestent dun lien entre lexposition aux pesticides, notamment en milieu professionnel, et lapparition de cancers, elles doivent être regardées avec précaution. En effet, leurs principales limites concernent la difficulté détablir un lien avec des molécules précises, la caractérisation de lexposition aux pesticides chez un individu tout au long de sa vie, en incluant les périodes critiques (grossesse, enfance), et les multiexpositions. De plus, les personnes sont exposées potentiellement à dautres facteurs de risque (exposition à dautres substances chimiques telles que solvants, rayonnements ultraviolets, zoonoses, polluants atmosphériques, médicaments, tabagisme, alcool […]. La complexité des expositions multiples et séquentielles au cours de la vie à ces produits appelle une réflexion spécifique en matière de recherche ». Les études épidémiologiques rencontrent donc d’évidentes limites liées en particulier à la nature multifactorielle des déterminants des effets sur la santé.

Ces limites peuvent cependant être repoussées par une collecte massive de données de santé, qui nexiste pas encore. Dans un article récent, Dominique Desbois, chercheur de l’INRA[148], constatait l’insuffisance des statistiques de santé publique en matière d’exposition aux pesticides. Il estimait que le travail d’inventaire réalisé par l’expertise collective de l’INSERM de 2013 sur le lien entre pesticides et santé révélait surtout « létendue de notre méconnaissance sur les populations potentiellement exposées ». Or, les technologies permettant une analyse approfondie des expositions à de multiples facteurs sont de plus en plus facilement disponibles. La biosurveillance (biomonitoring) passe par la mesure de l’état de biomarqueurs (dans le sang, les urines, le lait maternel etc…) pour remonter des informations sur la présence de diverses molécules dans les organismes. La biosurveillance apporte une connaissance fine des expositions et de leurs effets, lorsqu’elle est conduite sur les mêmes individus sur longue période. Aux États-Unis, le National Biomonitoring Program (NBP) piloté par le Center for disease control (CDC) permet d’évaluer l’exposition à des substances toxiques, en particulier l’exposition environnementale, ainsi que de mesurer l’impact des choix alimentaires des américains. L’Union européenne est moins avancée en la matière, mais elle progresse : le programme HEALS (Health and Environment-wide Associations based on Large population Surveys) vise ainsi à mesurer l’exposome pour chaque individu et à relier les expositions observées à l’apparition ou non de pathologies. Une étude pilote (EXHES) a été lancée dans 10 pays européens dans le cadre de ce programme.

Vos rapporteurs notent que si ces démarches de surveillance en continu des effets réels sur la santé de toute une série de substances et produits sont aujourd’hui considérées comme prometteuses, elles sont encore pour l’instant peu développées. L’évaluation des risques gagnerait en précision et en réactivité si de tels outils étaient déployés à grande échelle. Vos rapporteurs suggèrent donc de développer les instruments de surveillance en situation réelle des effets des produits réglementés (proposition #6).

2.  Adapter les méthodologies dévaluation aux progrès de la science

a)  Des méthodes danalyse de plus en plus sophistiquées

Le perfectionnement de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux passe aussi par l’adoption de méthodes plus sophistiquées et de modèles plus fins, permettant d’identifier les effets directs mais aussi indirects des substances étudiées, de caractériser les mécanismes d’action à l’œuvre et de prédire leur comportement dans l’environnement.

Lévaluation des risques est en effet très sensible aux méthodes employées et aux technologies disponibles. Si l’identification des dangers immédiats est aisée, celle des risques diffus nécessite une épaisse surcouche d’analyse et repose sur des extrapolations (par exemple, l’extrapolation à des humains des résultats des expériences menées sur des mammifères). Les nouvelles méthodes visent à la fois à décrire de plus en plus précisément les mécanismes d’action de substances ou produits, mais aussi à pouvoir appréhender globalement leurs effets, en observant la manière dont ils peuvent se combiner avec d’autres substances ou produits dans un monde complexe.

(1)  Une connaissance plus fine des mécanismes daction des substances : développer la toxicogénomique

Des progrès technologiques importants sont intervenus depuis une quinzaine d’années pour caractériser et quantifier les rôles et les relations de cocktails de molécules dans un organisme et peuvent être utilement mis à contribution dans l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux :

- la génomique permet l’analyse de séquences de génome ;

- la transcriptomique et la protéomique expliquent l’expression temporelle et spatiale des gènes ;

- la métabolomique permet de comprendre comment des substances se dégradent et sont digérées par l’environnement.

Au-delà de la toxicologie traditionnelle, l’intégration de données issues de ces technologies fournit des informations précieuses sur la manière dont un organisme va pouvoir réagir à l’exposition à une substance.

Ces technologies mettent à disposition de grandes quantités de données analytiques et l’intégration de celles-ci dans l’analyse des risques sanitaires ou environnementaux procure un enrichissement considérable. Le colloque scientifique organisé par l’EFSA en avril 2018 à Berlin consacré aux « technologies omics »[149] a d’ailleurs permis de mettre en évidence la nécessité de développer ces nouvelles approches, qui sont, au moins dans un premier temps, complémentaires des approches classiques. La toxicogénomique enregistre de réels succès en ayant une capacité prédictive proche des essais in vivo.

La richesse des données fournie par ces nouvelles approches permet en effet de mieux comprendre et de mettre en évidence clairement les mécanismes daction des produits chimiques. Ces données se révèlent par ailleurs très utiles aussi pour juger de la fiabilité des extrapolations aux hommes des effets indésirables constatés lors d’essais sur animaux.

Ces technologies sont enfin jugées très utiles pour l’évaluation des risques environnementaux, notamment pour évaluer l’effet de substances sur le faune et la flore.

(2)  Le défi de lévaluation des risques cumulés

S’il est nécessaire d’adopter des méthodes d’analyse les plus précises permettant de comprendre les modes d’action de chaque substance ou produit, une des failles actuelles des évaluations repose dans l’insuffisante prise en compte de leurs effets cumulés.

Dans la réalité, les sources dexposition sont multiples et un individu peut se trouver en contact avec différents produits, différentes substances, dont les effets peuvent se combiner, sannihiler, ou se transformer. Or, l’évaluation des produits et substances est fondamentalement une évaluation individuelle, qui cherche à isoler les effets spécifiques de l’exposition à une seule substance, à un seul produit.

Dans l’avis du SAM de mai 2018 déjà cité, les conseillers scientifiques de l’Union européenne notent que le dispositif d’évaluation des produits phytopharmaceutiques devrait être amélioré pour mieux appréhender les mélanges de substances, car « elles peuvent avoir des effets plus importants sur la santé et lenvironnement que lexposition séparée à chaque substance prise individuellement ». Cela va au-delà de la question de l’association d’une molécule à un coformulant ou un synergiste. Concrètement, plusieurs molécules peuvent être utilisées ensemble ou à la suite de séquences rapprochées d’utilisations sur la même parcelle. Or, elles peuvent avoir des effets négatifs similaires sur la santé ou l’environnement, entraînant une augmentation des expositions. En outre, certaines substances peuvent potentiellement interagir avec d’autres en modifiant leur toxicité de manière synergique. Certaines substances peuvent aussi être utilisées dans plusieurs catégories de produits, entraînant une exposition plus élevée que prévu. Or, le système actuel d’évaluation ne prévoit pas de procédures spécifiques pour y remédier, y compris pour l’établissement de LMR, alors même que le règlement européen sur les LMR prévoit que la définition de leur niveau devra tenir compte des effets cumulés des pesticides dès lors que des méthodes permettant d’évaluer ces effets seront disponibles.

L’UE s’est dotée de projets de recherche pour construire des méthodologies concernant les effets cumulés : le projet Acropolis cité précédemment concernant les effets cumulés des pesticides dans l’alimentation ou encore le projet EuroMix qui vise à mettre en place des stratégies de tests de combinaisons de substances diverses (pesticides, mycotoxines, métaux lourds, additifs alimentaires etc.). Un outil informatique (outils d’évaluation des risques Monte Carlo : MCRA) a été développé sous le contrôle de l’Institut national de la santé publique et de l’environnement des Pays-Bas (RIVM) pour procéder aux masses de calcul nécessaires pour avancer dans l’évaluation des risques cumulés. Les substances ont été classées en groupes d’évaluation cumulative (GEC)[150] et les premières analyses portent sur leurs effets sur le système nerveux et thyroïdien.

Mais ces méthodes sont encore perfectibles. Dans sa note d’appui scientifique et technique de 2017[151] relative à la faisabilité de l’établissement d’une limite maximale globale de pesticides dans les aliments visant à protéger le consommateur de l’effet cumulé de ces substances, l’ANSES recommandait d’accélérer le développement de méthodologies d’évaluation des risques cumulés actuellement en cours au niveau européen. Elle proposait une mobilisation accrue de la communauté scientifique. Mais dans le même temps, elle se montrait réservée sur le caractère opérationnel de ce perfectionnement méthodologique, en estimant que la fixation de LMR globales serait difficile.

D’une manière générale, le passage d’une évaluation des effets d’une substance prise isolément à une évaluation globale de ses effets combinés à ceux de la même substance ou d’autres substances pouvant être elles aussi présentes dans l’environnement complexifie à l’extrême l’évaluation des risques et risque de rendre celles-ci encore plus illisibles que ce qu’elles sont aujourd’hui.

Vos rapporteurs encouragent les agences à mieux identifier les effets de perturbation endocrinienne, les effets cancérogènes, mutagènes ou génotoxiques en les quantifiant précisément et en développant des outils de compréhension des risques cumulés (proposition #3).

b)  Faire entrer les nouvelles méthodes dans le corpus réglementaire

Le perfectionnement des techniques d’évaluation se heurte à une difficulté : celle de la reconnaissance de leur validité à l’échelle internationale. Les méthodes d’évaluation doivent en effet faire l’objet d’une harmonisation afin que des tests effectués partout dans le monde soient reconnus comme valides et ne soient pas à refaire, dès lors que les laboratoires qui les effectuent travaillent de manière similaire. Les textes européens se réfèrent aux lignes directrices de l’OCDE dans de nombreux domaines, par exemple pour l’évaluation des dangers et des expositions aux produits chimiques[152]. En matière alimentaire, les évaluations de risques doivent se référer aux normes établies par le codex alimentarius. De nouvelles techniques de test, de nouveaux instruments d’analyse de risques peuvent être scientifiquement valables mais sans pouvoir être pris en compte dans les processus réglementaires d’évaluation.

Le codex alimentarius

La Commission du Codex Alimentarius est un organe intergouvernemental mixte créé en 1963 par la FAO et l’OMS. Cette commission comprend 187 États membres. L’Union européenne en est également membre.

Le rôle de cette commission est d’établir des normes alimentaires internationales harmonisées (composition, qualité nutritionnelle, étiquetage des aliments bruts ou transformés, additifs alimentaires, résidus de pesticides, normes d’hygiène alimentaire, obligations d’inspection) destinées à protéger la santé des consommateurs et, en même temps, à garantir des pratiques équitables dans le commerce des denrées alimentaires.

Les accords de l’OMC de 1994 reconnaissent le rôle du codex alimentarius et la résolution des conflits commerciaux au sein de l’OMC s’appuie sur les normes établies par le codex.

Source : http://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/fr/

Les « technologies omics » en fournissent un exemple frappant. Les actes du colloque de l’EFSA de juin 2018 sur le sujet en témoignent. Alors qu’elles se révèlent particulièrement puissantes pour la compréhension des mécanismes de toxicité, elles ne peuvent être principalement utilisées qu’en dehors des domaines d’évaluation réglementaires. Pour les évaluations dans le cadre des règlements européens, le respect des lignes directrices d’essais de l’OCDE reste indispensable. Les participants au colloque appellent à une évolution du cadre règlementaire pour qu’il suive les avancées des méthodes scientifiques. Est notamment réclamé un cadre de compte-rendu cohérent pour la collecte, le traitement, l’interprétation, le stockage et la conservation des données. Il devrait être élaboré avec les organisations nationales et internationales avant que les technologies informatiques ne puissent être systématiquement utilisées dans l’évaluation des risques. En attendant l’évolution des référentiels, il est proposé d’utiliser ces nouvelles méthodes parallèlement aux approches actuelles d’évaluation des risques toxicologiques ou environnementaux afin de renforcer la confiance et l’expertise avant la mise en œuvre de ces ensembles de données en tant qu’outils autonomes d’évaluation des risques.

Vos rapporteurs notent que l’évolution des référentiels d’évaluation des risques navigue entre deux exigences contradictoires :

- la première exigence consiste à prendre en compte les dernières avancées scientifiques, à décrire le réel avec les meilleures techniques et les meilleurs outils. Or, l’état des connaissances ne cesse de se perfectionner. Par ailleurs, l’évaluation des risques, qui se situe au carrefour de nombreuses disciplines, est confrontée à l’éclatement des savoirs scientifiques ;

- la seconde consiste à disposer de référentiels stables afin d’assurer une comparabilité des travaux dans l’espace et dans le temps, et ne pas devoir refaire sans cesse de nouveaux tests.

La conciliation entre ces deux exigences se concrétise dans la recherche de consensus scientifique au sein des instances internationales : faute de consensus, l’évolution des méthodes est freinée et les polémiques prospèrent. D’une manière générale, les délais nécessaires pour faire évoluer les méthodes standardisées d’évaluation des risques sont longs. Pour autant, l’idée que les méthodes réglementaires sont figées est largement fausse. Ainsi, l’OCDE a lancé en 2014 une révision de son programme coopératif d’évaluation des produits chimiques[153] pour promouvoir une approche intégrée en matière de tests et d’évaluation[154]. Il s’agit ainsi d’autoriser les autorités d’évaluation des risques chimiques à utiliser des techniques innovantes de caractérisation des risques, reposant sur une analyse intégrée des informations existantes, associée à la génération de nouvelles informations à l’aide de stratégies de test.

Lenjeu des évaluations consiste pour les agences à ne pas passer à côté de risques réels et potentiellement préoccupants, lorsque de nouveaux outils d’analyse permettent de mettre ceux-ci en évidence. L’irruption de nouvelles techniques, de nouvelles méthodes génère immanquablement une période de flottement, au cours de laquelle les milieux scientifiques discutent de leur fiabilité et de leur pertinence par rapport aux outils précédemment utilisés. Les méthodologies de plus en plus sophistiquées se heurtent aussi à l’existence d’incertitudes quant à leur robustesse et à leur capacité prédictive, lorsqu’il s’agit d’observer des effets sur la santé et l’environnement sur le temps long.

Vos rapporteurs soulignent la nécessité de mettre à jour de manière régulière les lignes directrices pour ne pas retarder ladoption de nouvelles méthodes et de tests sensibles et fiables (proposition #5).

3.  Réformer les Agences

Confier l’évaluation des risques à des agences spécialisées est le modèle choisi par l’Union européenne et par la France depuis près de 20 ans et ce principe n’a pas été remis en cause durant les auditions. Vos rapporteurs ont constaté que si le modèle des agences est globalement considéré comme une avancée, permettant de disposer d’une expertise technique de haut niveau, ce modèle doit être aujourd’hui perfectionné en renforçant les agences et en les ouvrant davantage vers l’extérieur.

a)  Renforcer les agences

La nécessité de renforcer les agences paraît faire consensus. Ce renforcement passe d’abord par celui de leurs moyens financiers, mais aussi par la réaffirmation de leur place centrale dans l’évaluation des risques.

Le principe de base retenu par la règlementation européenne est de faire couvrir la charge de l’évaluation des risques par des redevances versées par les entreprises pour lesquelles l’évaluation est un préalable à l’accès de leurs produits aux marchés. Mais ce principe ne permet pas de couvrir la totalité des charges des agences. Ainsi, pour 2019, le budget de l’ECHA prévoit des recettes provenant des redevances payées par les entreprises dans le cadre des évaluations de produits réglementés à hauteur de 44,8 millions d’euros, alors que les charges totales de l’ECHA s’élèveront à 117 millions d’euros[155]. La différence est prise en charge par le budget européen, et, plus marginalement par des contributions nationales.

Concernant l’EFSA, la proposition de règlement présentée par la Commission européenne en avril 2018 (COM(2018) 179 final) fait de l’augmentation des moyens de l’agence un levier pour améliorer son efficacité, la Commission indiquant dans l’exposé des motifs souhaiter « renforcer la capacité de lEFSA à conserver un haut degré dexpertise scientifique dans ses différents domaines dactivités, et plus particulièrement à inciter des scientifiques de haut niveau à rejoindre ses groupes scientifiques, en tenant compte également des aspects financiers et budgétaires liés ». Concrètement, il est proposé d’accroître à l’horizon 2022 les crédits de l’EFSA de 62,5 millions d’euros, dont 15 millions d’euros pour réaliser en moyenne 16 études ad hoc spécifiques par an, et 24 millions d’euros pour améliorer les indemnités des experts participants aux travaux scientifiques de l’agence.

Au niveau national, lors de son audition du 22 février 2018 devant l’OPECST, Roger Genet, directeur général de l’ANSES, indiquait que « toute lactivité liée aux produits réglementés est assise sur des taxes payées par les industriels qui demandent des autorisations de mise sur le marché, que ce soit pour les médicaments vétérinaires, les produits biocides ou phytosanitaires. Des redevances sont ainsi payées au dossier par les industriels qui effectuent les demandes dAMM ; elles nous permettent de financer notre activité en coût complet ». Pour autant, l’intégralité du travail scientifique de l’ANSES ne repose pas sur un financement extérieur et le budget de l’État reste le premier contributeur aux finances de l’agence. Et il existe des besoins immenses de production de nouvelles données et de nouvelles connaissances, destinées à perfectionner les dispositifs d’évaluation de risques. L’ANSES dispose ainsi de 6 millions d’euros pour piloter le programme national de recherche « environnement santé travail », et de 2 millions d’euros supplémentaires fléchés sur les perturbateurs endocriniens.

Les financements publics en faveur de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux paraissent donc globalement modestes. Le renforcement de leurs moyens financiers pourrait accroître leurs moyens scientifiques dans deux directions :

permettre de déclencher des études supplémentaires, destinées à l’acquisition de connaissances manquantes ou de vérifier des données qui posent problème ;

consacrer plus de temps et dénergie au contrôle des données fournies dans les tests réglementaires, car l’interprétation des résultats reste une tâche colossale, qui nécessite de disposer d’experts compétents et disponibles.

Le renforcement des moyens des agences passe aussi par la mise en réseau des chercheurs et scientifiques travaillant sur la question des risques sanitaires et environnementaux. Les agences doivent ainsi pouvoir s’appuyer sur les travaux académiques, voire les susciter lorsqu’elles en ont le besoin. Les interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs ont indiqué que le travail en réseau des agences est déjà une réalité : la communauté des experts n’est pas cloisonnée et des coopérations étroites entre agences et avec le monde académique existent mais peuvent être encore accrus.

Le renforcement de la recherche et de la production de connaissance paraît également nécessaire pour alimenter les travaux des agences : lors de son audition du 22 février 2018, Roger Genet réclamait ainsi la création d’un fonds inter-agences pour permettre le financement de grandes études destinées à venir en appui à l’évaluation des risques, soulignant qu’à l’inverse des États-Unis, l’Europe ne dispose pas d’un vaste programme d’études comme le National Toxicology Program (NTP), qui bénéficie de 150 millions de dollars en moyenne depuis sa mise en place il y a plus de 30 ans. La mise en place de moyens dédiés permettrait la mise en œuvre d’une stratégie d’anticipation des risques nouveaux et d’accompagner ainsi l’innovation dans des domaines de forte incertitude. Les agences sont en effet souvent confrontées au manque d’information sur des sujets nouveaux suscitant de fortes craintes : radiofréquences, nanomatériaux, nouvelles techniques de génie génétique. Il n’est pas toujours nécessaire que les agences elles-mêmes réalisent les études. Mais elles doivent pouvoir exprimer leurs besoins, susciter voire commander la production de connaissances nouvelles aux universités et centres de recherche, pour ne pas dépendre que des savoirs produits par les firmes dans le cadre des procédures réglementaires.

Le renforcement des agences passe enfin par une plus grande attractivité du travail dévaluation des risques pour les scientifiques. Lors de la même audition, le directeur général de l’ANSES soulignait qu’il ne rencontrait aucune difficulté, sauf peut-être dans certaines disciplines très pointues, à recruter des experts à la fois compétents et indépendants. Il nuançait cependant son propos en alertant sur le manque de disponibilité d’experts dans des domaines pointus dans lesquels la France compte de moins en moins d’experts, comme la nématologie ou encore l’entomologie. Pour toutes les spécialités, l’enjeu est de mieux valoriser la participation à des collectifs d’experts et à la rédaction d’expertises dans les parcours des scientifiques. Cette question n’est pas nouvelle, elle faisait déjà l’objet d’un rapport de l’IGAS en 2011[156]. Or, si l’on souhaite conserver un haut niveau technique d’expertise indépendante, avec des experts capables de contrôler les données et interprétations de données fournies par l’industrie, il convient de mieux valoriser les travaux d’expertise, de donner un certain prestige à ce qui est vu aujourd’hui plutôt comme une tâche ingrate.

La réponse au besoin d’experts qualifié et indépendants repose donc sur un renforcement des agences elles-mêmes, mais aussi sur la préservation de la capacité de la recherche publique à fournir des experts dans les différentes disciplines utiles à l’expertise : l’existence de partenariats de recherche peut ainsi faire peser à terme un risque d’absence d’experts indépendants disponibles pour des expertises respectant des règles déontologiques strictes. L’indépendance de l’expertise passe donc aussi par le maintien d’une recherche publique dynamique et indépendante.

Le renforcement des agences s’avère indispensable pour assoir leur légitimité dans l’évaluation des risques et pour renforcer la confiance du public. Vos rapporteurs associent à cette ambition deux préconisations :

renforcer lattractivité pour les scientifiques de la participation aux travaux dexpertise menés par les agences (proposition #9) ;

structurer le dialogue entre organes dévaluation, pour éviter des divergences dappréciation sur les risques qui perturbent la prise de décision (proposition #10).

b)  Ouvrir les agences : une stratégie déjà engagée quil convient dapprofondir

Un autre axe de réforme des agences vise à davantage les ouvrir sur l’extérieur. L’objectif consiste à mieux faire comprendre leur travail par le grand public, mais aussi à garantir à travers la possibilité laissée à chacun de s’associer aux expertises qu’aucun pan du savoir ne sera ignoré dans le processus d’expertise.

Cette politique d’ouverture est déjà mise en œuvre par l’ANSES, qui a installé des comités de dialogue sur des questions sensibles comme les radiofréquences ou les nanomatériaux. Ces comités de dialogue associent le monde économique concerné, les représentants associatifs (associations de consommateurs, de défense de l’environnement), et les experts et scientifiques du sujet. Ils ont pour but d’échanger et débattre sur les travaux scientifiques produits ou à encourager, de questionner leurs domaines de validité ou d’application, de faire des propositions sur les orientations de recherche à conduire ou sur des expertises à mener et sur la valorisation de ces travaux. L’ANSES a mis en place sous une forme différente une plateforme de dialogue dans le domaine des pesticides.

L’entrée d’acteurs non issus du monde scientifique dans les instances de gouvernance des agences ou dans le processus de production de l’expertise n’est pas sans poser certaines difficultés. L’exemple des divergences d’appréciation entre comité scientifique (CS) et comité économique, éthique et social (CEES) du Haut Conseil des biotechnologies (HCB), chargé d’évaluer les impacts sanitaires et environnementaux des biotechnologies, rappelle que l’exercice d’ouverture à la société civile de l’expertise n’est pas sans risques, en particulier lorsque des groupes ayant des positions irréconciliables font de ces instances un terrain d’affrontement. L’utilisation dans le domaine du végétal de nouvelles technologies d’édition du génome (CRISPR-Cas9) a ainsi été un terrain d’affrontements virulents entre membres du HCB. On peut donc se demander si cette ouverture est bien à même de produire le consensus espéré. Même si l’ouverture des agences peut entraîner ce type de difficulté, il serait néfaste de revenir sur l’idée de dialogue permanent de la science avec la société civile.

Un autre outil de la politique d’ouverture consiste à ouvrir des fenêtres de consultation publique dans la phase de préparation des évaluations : l’ANSES, l’ECHA, l’EFSA soumettent la plupart de leurs projets d’avis à consultation publique pour recueillir l’avis de toutes les parties intéressées. Les réévaluations de substances phytopharmaceutiques, la modification des classifications CLP ou encore la modification des VTR, en passant par l’élaboration de nouvelles lignes directrices sont concernés. Cette pratique tend à se généraliser partout dans le monde : l’agence canadienne ou encore l’agence australienne équivalentes à notre ANSES[157] procèdent elles aussi de la sorte. La consultation publique ne garantit pas toujours que les arguments des contributeurs permettront d’emporter la décision des agences en matière d’évaluation de risques, mais elle empêche les agences d’ignorer des données ou des arguments des parties prenantes intéressées.

Enfin, l’ouverture des agences doit se traduire par la plus grande transparence dans leur fonctionnement, dans le processus de sélection des experts ou encore dans la gestion des conflits d’intérêts. La publication des déclarations d’intérêt des participants aux évaluations est une pratique qui se généralise en France et en Europe. Mais des progrès doivent encore être enregistrés :

- d’abord, les critères pour juger du passage d’un lien d’intérêt à un conflit d’intérêts restent flous et sujets à interprétation. La règlementation européenne permet à des experts de conduire des projets de recherche financés par l’industrie, dès lors que ce financement ne dépasse pas 25 % du coût total du projet. L’existence d’un lien financier même minoritaire est parfois considéré comme suffisante pour jeter la suspicion sur l’impartialité d’un expert. Mais à l’heure où les chercheurs sont encouragés à développer des partenariats public/privé, peut-on imaginer disposer d’un vivier large de scientifiques sans aucun lien d’intérêt ? Les agences sont donc amenées à se doter d’instances de déontologie (comme le comité de déontologie de l’ANSES) pour fixer les limites et interpréter les grands principes ;

- ensuite, les déclarations d’intérêt doivent pouvoir faire l’objet de vérifications, afin de s’assurer qu’elles sont vraies, complètes, et à jour. Des progrès sont encore à faire en matière de contrôle de ces déclarations. Le fait qu’elles soient publiques permet à toute personne d’en prendre connaissance, et potentiellement, de dénoncer leur caractère incomplet. Mais compter sur le contrôle par dénonciation des manquements n’est pas une solution satisfaisante. Par ailleurs, il n’y a pas de possibilité de saisie directe des instances de déontologie. Ainsi, à l’ANSES, le comité de déontologie et de prévention des conflits d’intérêts peut être saisi par un membre du conseil d’administration, du conseil scientifique, des comités d’experts spécialisés, ou encore par le directeur général ou un des agents de l’agence mais pas par des personnes extérieures. Depuis 2012 pour l’EMA et depuis 2013 pour l’EFSA, des tests de véracité et de conformité des déclarations sont effectués sur une sélection d’entre elles. L’ECHA vérifie les déclarations lors de leur renouvellement annuel. Il conviendrait que les agences formalisent toutes une procédure de rupture de confiance, pouvant aller jusqu’à la mise à l’écart d’experts s’étant éloignés du cadre déontologique, sur le modèle de la procédure de rupture de confiance de l’EMA. Il conviendrait aussi de s’assurer que cette procédure est réellement mise en œuvre dans les cas prévus par la réglementation, afin que les experts soient réellement incités à se conformer aux règles déontologiques.

D’après vos rapporteurs, la stratégie d’ouverture des agences doit se traduire à travers deux axes :

mettre à disposition du public lintégralité des données figurant dans les dossiers soumis aux agences dévaluation, afin de permettre une contre-expertise citoyenne (proposition #7) ;

faire la transparence sur les liens dintérêt et contrôler les liens dintérêt déclarés dans le cadre dobligations déontologiques fortes pesant sur les personnels et experts des agences (proposition #8).

La procédure de rupture de confiance de lEMA

Une procédure de rupture de confiance (breach of trust) a été mise en place au sein de lAgence européenne du médicament (EMA) pour mettre à lécart les experts qui se seraient écartés du cadre déontologique. Cette procédure sapplique aux manquements en matière de déclaration dintérêts ou de divulgation dinformation confidentielles obtenues dans le cadre de lactivité dexpertise de lEMA.

Elle concerne tous les experts, quelle que soit lautorité de nomination, ainsi que les agents de lEMA.

Elle repose sur plusieurs étapes successives :

1- Lorsque lagence reçoit des informations montrant que la DOI est incomplète ou fausse, saperçoit quun expert exerce un intérêt pour lequel lEMA lavait précédemment informé dune incompatibilité avec les missions de lagence ou encore a connaissance dune violation potentielle du secret professionnel, elle en informe lintéressé par écrit, en lui demandant de clarifier la situation sous 14 jours civils. A ce stade, lintéressé peut justifier labsence dinformations à déclarer ou compléter la DOI avec les informations manquantes, justifier de lintérêt mis en cause ou justifier la divulgation des informations confidentielles.

2- Si lintéressé napporte pas de réponse, lagence peut décider de limiter sa participation à ses activités.

3- Lorsque la réponse parvient à lagence, celle-ci les analyse la gravité du manquement.

4- Si le manquement nest pas intentionnel ou de portée mineure, lintéressé doit simplement apporter des corrections, par exemple en mettant à jour la DOI.

5- Si en revanche le manquement est plus substantiel, lagence déclenche la procédure de rupture de confiance. Lagence peut suspendre lexpert ou le membre de lagence de toute activité pendant le temps de la procédure.

6- Lintéressé est ensuite appelé à une audition pour faire valoir ses éléments (procédure contradictoire).

7- À lissue de cette phase, le directeur général de lEMA peut décider dexclure lintéressé des activités de lagence.

8- Lintéressé peut faire appel de cette décision.

9- Le Conseil dadministration doit valider les décisions prises en matière de rupture de confiance.

10- LOffice européen antifraudes (OLAF) peut être le cas échéant saisi des manquements mis en évidence dans le cadre de cette procédure.

C.  développer la compréhension des risques par le citoyen

1.  Lévaluation des risques, un exercice incomplet mais en perfectionnement permanent

a)  Une évaluation limitée aux produits réglementés et un cadre règlementaire qui suit les évolutions technologiques

Le rôle des agences est de fournir une analyse objective des risques sanitaires et environnementaux, en les qualifiant et en les quantifiant. Mais cette évaluation des risques est un exercice incomplet et imparfait.

Tout d’abord, les agences d’évaluation n’interviennent de manière systématique que dans un cadre règlementaire limité. L’Union européenne s’est dotée d’un cadre strict d’évaluation dans toute une série de domaines : produits phytopharmaceutiques, biocides, médicaments à usage humain, médicaments à usage vétérinaire, produits chimiques, additifs alimentaires, fertilisants, organismes génétiquement modifiés. Mais en dehors de ces domaines, il n’y a aucune obligation de saisir les agences et leur intervention se fait de manière ponctuelle.

La profondeur d’évaluation dépend aussi étroitement du cadre réglementaire : dans les domaines où seul un marquage CE est exigé, l’évaluation des risques est minimale. Dès lors qu’une autorisation administrative conditionne l’accès aux marchés, le niveau des exigences s’élève et l’évaluation répond à un cadre précis qui passe par une batterie de tests et une intervention poussée des agences.

L’encadrement réglementaire des différents processus d’évaluation des risques est régulièrement percuté par l’irruption d’innovations technologiques et de débats sur l’innocuité de ces innovations et la nécessité d’adapter la réglementation, voire de la créer si elle n’existe pas encore. L’exemple des nanomatériaux montre que le cadre d’évaluation des risques se renforce progressivement, pour faire face à ces nouveaux défis technologiques.

La demande sociale de maîtrise des risques conduit aussi à étendre le champ des produits réglementés faisant l’objet d’évaluations préalables, mais sans épuiser totalement l’immensité des besoins de connaissances en la matière. C’est pourquoi à côté de l’évaluation dans le cadre réglementaire, les agences répondent à des demandes hors de leur champ initial. En France l’ANSES a été dotée de compétences larges et se trouve régulièrement sollicitée dans des domaines extrêmement variés : évaluation des risques liés aux compteurs communicants (linky), aux ondes émises par les éoliennes, ou encore aux terrains de sport synthétiques.

Potentiellement, le champ couvert par les évaluations est infini et la demande de collecte de connaissances sur les risques sanitaires et environnementaux impossible à satisfaire en totalité.

Tant au niveau européen qu’au niveau national, constatons cependant que le paysage des agences d’évaluation est aujourd’hui assez complet, et permet de faire face à la fois aux demandes émanant du champ réglementaire et à celles, moins nombreuses et dont les méthodologies sont plus ouvertes, formulées hors de ce cadre. Une bonne architecture d’évaluation des risques passe par la possibilité pour les agences de se saisir de sujets nouveaux et de faire évoluer leur domaine d’intervention en fonction des progrès technologiques, en mettant en place s’il le faut des groupes d’experts ad hoc pour traiter les nouvelles problématiques.

Le renforcement des exigences en matière de nanomatériaux

Un nanomatériau, naturel ou manufacturé, est constitué de particules libres sous forme d’agrégat, dont au moins 50 % présentent une dimension externe entre 1 et 100 nanomètres. (Commission européenne, recommandation 2011/696/UE).

On trouve des nanomatériaux dans un grand nombre de produits, y compris des produits alimentaires, des cosmétiques, ou des produits manufacturés du quotidien.

Or, ces nanomatériaux présentent des propriétés physico-chimiques spécifiques par rapport aux mêmes matériaux de taille supérieure. Les nanomatériaux, par leur taille, sont capables de franchir les barrières physiologiques (peau, barrière hémato-encéphalique, barrière placentaire, barrière intestinale) et pénétrer dans l’organisme par voie respiratoire, alimentaire ou même cutanée.

Le règlement Reach s’applique aux nanomatériaux manufacturés, qui répondent à la définition de substance prévue par ce texte. Les guides de l’ECHA ont été progressivement adaptés pour donner un cadre d’analyse des risques adapté à l’état nanoparticulaire, mais ce n’est que fin 2018 qu’un nouveau règlement (règlement (UE) n° 2018/1881 du 3 décembre 2018), applicable à partir de janvier 2020, est venu clarifier les exigences en matière d’information à fournir dans les dossiers d’enregistrement de la forme nanoparticulaire des substances.

Depuis 2013 (décret n° 2012-232) la France impose aux importateurs ou fabricants de substances à l’état nanoparticulaire d’effectuer une déclaration annuelle auprès de l’ANSES, dans un but de traçabilité.

L’évolution de la règlementation tend ainsi à renforcer les demandes d’information sur la sécurité des nanomatériaux, dans le cadre des procédures règlementaires d’évaluation.

b)  La notion contestée de risque négligeable

Si l’évaluation des risques n’est systématique que dans les domaines règlementés et plus intermittente dans les domaines nouveaux, la portée de l’évaluation réglementaire n’est pas non plus toujours bien comprise.

Conçue pour aider à la prise de décision des autorités, lévaluation réglementaire vise à donner des assurances dinnocuité qui ne sont pas des garanties dabsence totale de danger. Chaque avis, chaque rapport d’agence consiste à analyser les dangers, mais surtout les circonstances et conditions dans lesquelles les risques pour la santé ou l’environnement peuvent advenir. Les agences précisent les conditions de maîtrise du risque lorsque celui-ci leur paraît maîtrisable. Les dosages, les précautions d’usage, les milieux dans lesquels les substances ou produits peuvent être utilisés en toute sécurité sont indiqués dans les évaluations et guident souvent ensuite le gestionnaire de risque dans sa décision. Ce n’est que lorsque la probabilité de survenue d’un dommage augmente et ne peut pas être contenue que des mesures restrictives d’interdiction sont à envisager.

Ce raisonnement est cependant mal compris par le grand public et parfois contesté de manière radicale :

- d’abord, lidée que le risque peut être maîtrisé repose sur des précautions qui ne sont pas toujours appliquées dans la réalité. Ainsi, l’évaluation des risques pour les applicateurs de produits phytopharmaceutiques repose sur l’hypothèse de port d’équipements de protection individuelle (EPI) ; l’évaluation du risque pour l’environnement repose aussi sur l’hypothèse d’un respect de certains dosages, du respect de bonnes pratiques des utilisateurs (par exemple en évitant l’application de produits en cas de vent fort ou de pluie) ;

- ensuite, la contestation porte sur lappréhension du risque diffus lié à la dissémination des substances dans l’environnement et à l’exposition à celles-ci sur le long terme. Les évaluations de risques liés aux pesticides ou aux produits chimiques visent notamment à s’assurer que leurs effets délétères à long terme restent négligeables. Or, la peur d’effets cachés, qui ne se manifesteront qu’avec d’importants retards par rapport aux temps d’exposition, est au fondement même de la contestation de la notion de risque négligeable. Seul un risque tendant vers zéro est alors considéré comme acceptable, et les autorités chargées de la gestion du risque sont incitées à adopter une attitude des plus précautionneuses, pour éviter toute « mauvaise surprise ».

Les débats sur le glyphosate fournissent une bonne illustration de la contestation de la notion de risque négligeable ou de risque acceptable. Quand bien même les effets cancérogènes probables du glyphosate se manifestent dans les tests animaux à de très fortes doses et au terme d’une exposition constante et prolongée, le fait que ce produit soit largement diffusé et très utilisé laisse penser qu’il fait courir un risque inacceptable à la population et entraîne une large part de l’opinion publique à réclamer son interdiction.

 

Le travail des gestionnaires de risques est donc d’autant plus compliqué que tout le monde n’a pas la même définition de ce qu’est un risque négligeable et de ce fait acceptable et la pression à des restrictions d’utilisation, voire des interdictions, est alors très forte.

c)  Un impératif : ne pas ignorer le « gros risque »

Les rapports d’évaluation des risques constituent des travaux de plus en plus complets et sophistiqués, et comprennent des centaines voire des milliers de pages dans les cas les plus aboutis.

Ce minutieux travail des agences répond en réalité à un enjeu essentiel : ne pas sous-estimer des effets délétères massifs de la substance ou du produit faisant l’objet de l’évaluation. L’objectif des agences vise donc à ne pas ignorer un risque majeur pour la santé ou l’environnement, même si celui-ci se manifeste tardivement et n’est pas mis en évidence facilement lors des évaluations.

Le cadre d’analyse, substance par substance et produit par produit, prévu par les règlementations Reach, mais aussi par la réglementation sur les pesticides ou encore les biocides, n’appréhende cependant le risque majeur que sous l’angle d’une mono-exposition, qui certes, peut être prolongée, mais n’appréhende pas la complexité du réel marqué par des expositions multiples. Ce biais doit être corrigé par une meilleure connaissance de lexposome complet des individus et la prise en compte de lexposome réel dans les évaluations de risques, ce qui appelle à un raffinement des modèles d’évaluation.

L’autre impératif pour les agences consiste à effectuer une veille sur les risques, pour scruter l’apparition de nouveaux phénomènes non pris en compte dans les modèles d’évaluation. L’ANSES dispose ainsi d’une direction du financement de la recherche et de la veille scientifique. La veille scientifique peut conduire à déclencher des révisions de référentiels d’évaluation, voire à déclencher des révisions d’autorisations lorsque des anomalies, des écarts avec les évaluations initiales se manifestent. La veille scientifique peut aussi et surtout mettre en évidence l’apparition de problématiques nouvelles auxquelles il convient de s’atteler. La possibilité d’autosaisine de l’ANSES offre à l’agence un outil précieux pour examiner ces problématiques nouvelles.

À cet égard, vos rapporteurs soulignent la nécessité de conforter les agences dans leur mission de veille en leur donnant des compétences étendues pour lidentification des risques émergents (proposition #11).

Le bon fonctionnement de la veille dépend de l’existence de mécanismes d’observations fines du réel. Les vigilances constituent un étage essentiel d’observation. Les remontées d’effets indésirables doivent ainsi contribuer à vérifier en permanence la conformité au réel des évaluations de risques. Un autre outil de veille est constitué par les études épidémiologiques : toute modification de l’état de santé de la population étudiée doit faire l’objet d’une recherche des facteurs expliquant un tel mouvement. Si l’épidémiologie se heurte à des incertitudes sur les mécanismes d’action et l’existence de causalités précises, elle constitue un instrument essentiel de veille pour les agences d’évaluation des risques. Enfin, la veille doit être à l’écoute des lanceurs d’alerte, qui identifient des phénomènes anormaux, afin de trier les vraies alertes et les fausses alertes : il convient que l’alerte ne se transforme pas en peur, en se heurtant à l’indifférence des agences d’évaluation.

L’évaluation des risques est donc en perfectionnement permanent, et les agences coopèrent entre elles afin de partager l’information et mutualiser leurs moyens d’analyse. La coopération inter-agences est d’ailleurs un bon moyen de garantir aux citoyens la fiabilité des techniques d’analyse mises en œuvre, les agences devant en permanence justifier leurs choix les unes par rapport aux autres. C’est dans les écarts entre appréciations des agences que se glisse le débat sur la bonne appréhension des risques, comme on l’a vu dans le cas du glyphosate, le classement du CIRC entrant en contradiction avec celui proposé par les autres agences (EFSA, ECHA, ANSES, mais aussi les agences des autres pays de l’OCDE).

2.  Organiser le débat public sur les risques et mieux communiquer

a)  La nécessité de structurer le débat sur les risques

Ondes électromagnétiques, pesticides, nouveaux additifs alimentaires, médicaments, vaccination : dans tous ces domaines, les débats publics sur les risques sanitaires et environnementaux induits sont marqués par une grande confusion. La quantification des risques est rarement précisée, les points de discussion sont peu explicités et une approche binaire et réductrice s’impose très vite. Un produit, une substance, une technologie doit alors être considéré comme sain ou non, et alors interdit, sans entrer dans le détail des dosages, des conditions d’usage ou encore des mesures intermédiaires de gestion des risques.

Très vite, les débats se déplacent du fond (la discussion sur le contenu des évaluations) vers la procédure d’évaluation, débouchant sur la mise en cause de conflits d’intérêts potentiels et la dénonciation du poids des lobbys et de la lâcheté de politiques qui seraient plus prompts à répondre à leurs attentes qu’à imposer des mesures de précaution pour protéger la population ou l’environnement.

Le débat sur les risques vire ainsi bien souvent à la polémique, et le traitement médiatique contribue non pas à la recherche de consensus mais à la polarisation de points de vue irréconciliables. Les scientifiques fustigent cet appauvrissement du débat public sur les risques. Lors de leur audition par vos rapporteurs, les représentants de la société des experts chimistes de France (SECF) regrettaient la confusion trop fréquente entre dangers et risques et appelaient de leurs vœux la mise en place de dispositions permettant d’éviter que les débats ou querelles d’experts ne se transforment en des « pugilats médiatiques dans lesquels les principes de base ne sont plus scientifiques ni même guidés par la raison et dans lesquels seule la perception oriente les choix ».

La controverse n’est pourtant pas malsaine en soi et la concurrence des expertises peut déboucher sur un enrichissement du savoir. Dans le rapport de France Stratégie « Expertise et démocratie » précité, les auteurs insistent sur l’irréductible pluralité des approches des experts. C’est aussi le propre de la science de faire avancer les connaissances, et de remettre en question les savoirs à la lumière des plus récentes découvertes. Ainsi, les connaissances nouvelles sur les perturbateurs endocriniens amènent à réviser les évaluations de risques liés aux pesticides, du fait de l’impact important que peuvent avoir des faibles doses de certains produits sur l’embryon et sur le développement du jeune enfant.

Mais la controverse doit être organisée, structurée au sein des agences mêmes, et déboucher sur un dialogue des chercheurs plutôt que des querelles de chapelles. Il convient que les agences disposent en leur sein d’une « biodiversité » des experts suffisante pour permettre de mener ce dialogue dans leurs instances. Il faut aussi que les acteurs du monde scientifique puissent alerter les agences et le cas échéant être entendus pour faire valoir leurs arguments nouveaux. Cela a notamment été le cas récemment concernant les fongicides inhibiteurs de la succinate déshydrogénase (SDHI) : l’alerte des médecins et chercheurs a suscité un avis de l’ANSES, même si celui-ci n’a pas satisfait les lanceurs d’alerte et qu’il ne clôt pas le débat.

Vos rapporteurs soulignent que la structuration des débats sur lexistence de risques ne produira pas forcément du consensus. En particulier, une difficulté demeure : celle de la confrontation du discours scientifique basé sur des statistiques à la réalité concrète du risque vécu. L’existence de facteurs de risques spécifiques du fait de patrimoines génétiques différents et d’exposomes variés entre individus ne place pas tous les citoyens dans une situation comparable en matière d’acceptabilité des risques. L’expérience de chacun, sa situation peuvent conduire à de réelles divergences quant à la définition de ce qu’est un risque négligeable.

En outre, l’existence de cas concrets de risques réalisés perturbe l’analyse rationnelle des phénomènes : la loi des grands nombres qui gouverne la statistique est alors contestée au nom des situations vécues comme anormales : la survenue de plusieurs cas de cancers pédiatriques dans un rayon restreint (Sainte-Pazanne, près de Nantes), ou de malformations à la naissance (bébés sans bras de l’Ain, recensés par le REMERA) invite à trouver une chaîne causale ignorée ou sous-estimée des autorités. Très vite, les marges d’erreurs et les lois qui gouvernent la statistique sont oubliées pour rechercher une explication dans l’altération de l’environnement ou de l’alimentation du fait de la présence proche de sources de pollution. Les pesticides agricoles sont d’ailleurs dans ces deux cas pointés du doigt. Vos rapporteurs soulignent que les agences d’évaluation ne peuvent pas ignorer ces phénomènes et doivent collecter des données les plus complètes possibles pour réviser si nécessaire leurs évaluations de risques.

Le débat sur les risques ne peut pas non plus s’abstraire totalement du contexte économique et de l’impact des décisions de gestion des risques. Une évaluation concluant à des risques inacceptables entraînant l’interdiction d’une substance impacte négativement les filières qui en dépendent. De telles conséquences négatives doivent être anticipées. En matière de pesticides, la demande des agriculteurs consiste à ne pas se trouver dans une situation d’impasse technique, rendant impossible la lutte contre les ravageurs des cultures.

Au final, le débat sur les risques ne se borne pas à la seule question de leur évaluation. Il déborde largement sur les mesures de gestion de risque et entraîne une réflexion plus globale sur les alternatives possibles, et les substitutions de pratiques. Des décisions de gestion de risque parfaitement justifiées au regard du contenu des évaluations peuvent, par exemple mener à l’interdiction d’un produit phytopharmaceutique préoccupant. Mais cette intervention peut aussi produire des effets négatifs sanitaires ou environnementaux, lorsqu’un changement de pratique mal anticipé conduit à remplacer le produit par des techniques autorisées mais également problématiques. C’est d’ailleurs l’argument des représentants du monde agricole devant la perspective de l’interdiction du glyphosate, qui, outre les arguments économiques de perte de rendements, insistent sur les effets néfastes pour les microorganismes du sol du recours systématique au labour profond afin d’empêcher la pousse d’adventices.

La structuration du débat sur les risques est donc une nécessité. Elle est prise en charge aujourd’hui par les agences, qui multiplient les initiatives de dialogue avec la société civile, mais elle mériterait d’être renforcée. L’élargissement de la saisine des agences aux citoyens, et pas seulement aux pouvoirs publics, assortis de filtres adéquats, pourrait constituer une piste pour renforcer le lien entre agences et citoyens et impliquer ces derniers dans le débat sur les risques. Vos rapporteurs réclament qu’une réflexion soit engagée pour mieux structurer le débat public sur les risques, en amont des prises de décision (proposition #12).

b)  La communication sur les risques : un impératif stratégique

Le débat sur les risques ne peut être mené sereinement que si les agences et, plus largement les autorités sanitaires chargées de la prise de décision, organisent une communication sur les risques.

 

Une telle communication sur les risques vise à fournir une information juste et transparente. Le premier étage de la communication repose donc sur la transparence et sur l’ouverture des données la plus large possible.

Mais la communication sur les risques passe aussi par un travail de synthèse et d’explication, visant à développer la prise de conscience des risques par la population. Il s’agit dans le même temps de lutter contre les peurs irrationnelles non fondées sur des faits, mais aussi de faire connaître les risques existants, afin que la population soit informée des mesures de précaution. Le tout participe à la diffusion d’une « culture de la sécurité ».

En matière de produits chimiques ou de produits phytopharmaceutiques, la diffusion de la connaissance des risques s’est renforcée parmi les professionnels. Les fiches de données de sécurité des produits indiquent les précautions de manipulation des produits chimiques. Des notices identifient les classes de dangers liés à ces produits. Le plan Ecophyto a aussi fait de la formation et de la sécurité des applicateurs de produits phytopharmaceutiques un axe prioritaire.

Le grand public est cependant bien moins conscient des risques et se trouve ainsi plutôt enclin à se fier à des mots d’ordre médiatiques. Certains pays organisent une pédagogie des risques à l’adresse du public (comme le Science Media Center en Grande-Bretagne). Dans le cadre de la réforme de l’EFSA proposée par la Commission européenne (COM(2018) 179 final), le renforcement de la communication sur les risques constitue un objectif central. La proposition prévoit l’élaboration d’un plan général relatif à la communication sur les risques gérés par la Commission européenne, qui associe l’EFSA et les États membres. Prendre en considération la perception des risques, faciliter la compréhension mutuelle et le dialogue, fournir une information transparente et accessible figurent parmi les objectifs de ce plan.

La communication sur les risques est jugée aujourd’hui trop peu efficace. Des divergences occasionnelles voire des communications contradictoires entre agences nationales, européenne et la Commission européenne donnent l’impression d’une absence de synergie, voire d’antagonismes entre agences. Or, la qualité des travaux des différents organismes scientifiques n’est pas en cause. Les divergences peuvent par exemple s’expliquer par l’application de cadres juridiques légèrement différents. La Commission européenne souligne que « les raisons sous-tendant les différences entre les évaluations et les conclusions des organismes scientifiques devraient être mieux communiquées au public, lequel pourrait ainsi les comprendre plus aisément ».

L’ensemble des acteurs rencontrés par vos rapporteurs insistent sur la nécessité de renforcer la communication sur les risques, qui, malgré des progrès, notamment des pratiques des agences, durant la dernière décennie, reste perfectible. La communication doit ne pas se limiter à la mise à disposition d’information, mais se traduire par un accompagnement vers une meilleure compréhension du travail des agences et de la portée de leurs avis, à travers notamment des communiqués et synthèses accessibles au grand public. Vos rapporteurs partagent cette préoccupation et souhaitent qu’en toute circonstance soient expliqués et clarifiés les résultats des évaluations de risques effectuées par les agences (proposition #13), en particulier lorsque, comme dans le cas du glyphosate, il existe d’apparentes contradictions.

 



Les recommandations de vos rapporteurs

 

Renforcer les capacités dévaluation des risques réglementés par les agences

#1 Donner aux agences la possibilité de déclencher des études destinées à améliorer la connaissance des dangers et des expositions, à travers un fonds de recherche inter-agences.

#2 Mettre en commun dans des systèmes dinformation partagés les études et données disponibles sur lensemble des produits réglementés.

#3 Mieux identifier les effets de perturbation endocrinienne, les effets cancérogènes, mutagènes ou génotoxiques en les quantifiant précisément et en développant des outils de compréhension des risques cumulés.

#4 Développer les méthodes alternatives à lexpérimentation animale pour lidentification des risques sanitaires et environnementaux.

#5 Encourager la mise à jour régulière des lignes directrices pour ne pas retarder ladoption de nouvelles méthodes et de tests sensibles et fiables.

#6 Développer les instruments de surveillance en situation réelle des effets des produits réglementés : vigilances, biosurveillance, études épidémiologiques.

 

Améliorer la transparence des travaux dévaluation

#7 Mettre à disposition du public lintégralité des données figurant dans les dossiers soumis aux agences dévaluation, afin de permettre une contre-expertise citoyenne.

#8 Faire la transparence sur les liens dintérêt et contrôler les liens dintérêt déclarés dans le cadre dobligations déontologiques fortes pesant sur les personnels et experts des agences.

 

 

Conforter les agences dans leur rôle dexpertise des risques

#9 Renforcer lattractivité pour les scientifiques de la participation aux travaux dexpertise menés par les agences.

#10 Structurer le dialogue entre organes dévaluation, pour éviter les divergences dappréciation sur les risques qui perturbent la prise de décision.

#11 Donner aux agences des compétences étendues pour lidentification des risques émergents.

 

Rendre lévaluation des risques accessible et compréhensible

#12 Mieux structurer le débat public sur les risques, en amont des prises de décision.

#13 Expliquer et clarifier les résultats des évaluations de risques effectuées par les agences.

 

 

 

 

 

 

 


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Annexe I :

LES SAISINES
 

La saisine de l’Office par la commission des Affaires européennes
de lAssemblée nationale