N° 2301

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020
(n° 2272),

 

TOME I

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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 Pages

introduction

FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

I. Un contexte mondial incertain mais des indicateurs français stables

A. une croissance stabilisée malgré un environnement mondial dégradé

1. Laccélération de la croissance en 2017 a été stoppée par la dégradation du climat économique mondial

2. Une croissance qui résisterait en 2019 et en 2020 grâce à une demande intérieure soutenue

3. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

B. Linflation demeure contenue

1. L’indice des prix à la consommation se stabilise à un bas niveau

2. Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de linflation

C. LamÉlioration du taux de marge des entreprises

D. LamÉlioration du marchÉ de lemploi

E. la persistance dun fort dÉficit commercial, toutefois en voie damélioration

II. Les hypothÈses de croissance du Gouvernement

III. Lavis du Haut Conseil des finances publiques

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)

I. UN NIVEAU DE DÉFICIT PUBLIC HISTORIQUEMENT BAS

A. LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT ENCORE EN 2020

1. L’évolution du déficit public sur longue période

2. Un déficit public, hors mesures exceptionnelles, sous la barre des 3 % depuis 2017

B. LA RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC EST MOINS RAPIDE QUE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE

1. Une cible de déficit dégradée par rapport à la loi de programmation des finances publiques et au programme de stabilité de 2019

2. La nécessité d’une nouvelle trajectoire de programmation des finances publiques

C. UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

i. L’exécution budgétaire de l’État en 2018

ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2019

iii. Les principales évolutions pour 2020

iv. La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années

b. L’amélioration des finances des administrations publiques locales, liée au cycle électoral

c. L’amélioration du solde des administrations de sécurité sociale mais l’accroissement des déficits sociaux

II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE

A. DÉFICIT PUBLIC ET DÉFICIT STRUCTUREL SE CONFONDENT EN 2020

1. Qu’est-ce que le déficit structurel ?

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

b. Des modalités de calcul complexe

c. Les hypothèses de calcul du déficit structurel

2. L’évolution de l’écart de production depuis 2018

B. Le haut conseil des finances publiques signale un risque de dÉclenchement de mesures correctives

III. LE DÉFICIT de l’État EN COMPTABILITÉ NATIONALE

FICHE N° 3 :  LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

I. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUSQUEN 2019

A. LÉVOLUTION DE LONG COURS

B. LA STRUCTURE

II. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2019

A. UNE BAISSE DE PLUS DUN POINT DE PIB EN UN AN

B. LÉVOLUTION SPONTANÉE SANS EFFET SUR LE TAUX DE prélèvements obligatoires

III. Les PRÉLÈVEMENTS obligatoires en 2020

A. UNE BAISSE DE 0,3 POINT DE PIB AU TITRE DES MESURES NOUVELLES

B. UNE ÉVOLUTION SPONTANÉE NEUTRE SUR LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

IV. LÉvolution des prÉlÈvements obligatoires depuis le dÉbut de la lÉgislature

FICHE 4 : LA DÉPENSE PUBLIQUE

I. LA POURSUITE DE LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SELON L’ENSEMBLE DES INDICATEURS USUELS

A. UNE ÉVOLUTION EN VOLUME CONTENUE, EN LIGNE AVEC LES HYPOTHÈSES DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

B. LA BAISSE DU RATIO DE DÉPENSE PUBLIQUE PAR RAPPORT À LA RICHESSE NATIONALE

1. Une tendance à la baisse du ratio de dépenses publiques depuis 2014

2. L’objectif de diminution du ratio de dépense publique d’ici 2022 reste ambitieux, malgré une révision à la baisse depuis la loi de programmation des finances publiques

3. La traduction en euros courants de la réduction du poids de la dépense publique dans le PIB

C. L’AUGMENTATION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN MILLIARDS D’EUROS courants

II. UNE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DIFFÉRENCIÉE SELON LES SOUSSECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

A. LA FAIBLE PROGRESSION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES

1. Une évolution contenue malgré l’augmentation de la norme de dépenses pilotables de l’État

2. La poursuite de la démarche de transformation de l’action publique

B. LA MAÎTRISE PROLONGÉE DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

1. Une progression de l’objectif national d’assurance maladie à 2,3 % en 2020

2. Limpact de la réforme de lassurance chômage

C. L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

1. L’évolution maîtrisée des dépenses de fonctionnement et la mise en œuvre du processus de contractualisation

a. La progression contenue des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales

b. Le cadre fixé par la loi de programmation des finances publiques

c. Les premiers résultats prometteurs du processus de contractualisation avec lÉtat

2. Le dynamisme des dépenses dinvestissement

FICHE N° 5 : LA DETTE PUBLIQUE

I. UNE DETTE PUBLIQUE STABILISÉE MAIS À LÉVOLUTION MOINS FAVORABLE QUE PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

A. Une dette publique élevée, mais stabilisée

1. Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens

2. La stabilisation du niveau de l’endettement public

B. Les écarts constatés en 2018 à la loi de programmation : une stabilisation précoce de la dette, mais un niveau supérieur À la prÉvision en raison de traitements comptables

C. Les prévisions du présent projet de loi de finances à compter de 2020 : une baisse éloignée des prévisions de la loi de programmation des finances publiques

1. 2020 : une légère diminution du niveau de dette publique

2. Une cible de réduction de la dette publique en 2022 éloignée de celle de la loi de programmation des finances publiques

3. La décomposition de la dette publique par soussecteur dadministration

II. LES ENJEUX DE TAUX STRUCTURELLEMENT BAS POUR LA DETTE FRANÇAISE

A. LA FAIBLESSE DES TAUX D’INTÉRÊT DE LA DETTE FRANÇAISE : UNE TENDANCE DE FOND

1. Une tendance générale de fond et de long terme accentuée par une politique monétaire accommodante

2. Un niveau de taux d’intérêt de la dette française particulièrement faible

B. UN IMPACT MAJEUR SUR LE NIVEAU DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

C. UNE AUBAINE QUI NE SAURAIT REMETTRE EN CAUSE LA NÉCESSITÉ DE TENDRE VERS LÉQUILIBRE DES COMPTES PUBLICS

FICHE N° 6 : LE PLF 2020 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

I. LA SURVEILLANCE EUROPÉENNE DES FINANCES PUBLIQUES

A. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES À RESPECTER

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance

a. Lobligation délaborer un programme de stabilité ou de convergence

b. Lévaluation et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence

2. Le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

II. LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

A. L’OBJET DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE MACROÉCONOMIQUE

III. LE CYCLE ANNUEL BUDGÉTAIRE

A. LE SEMESTRE EUROPÉEN

1. Le cadre juridique du semestre européen

2. Le calendrier du semestre européen

a. Novembre de lannée N-1

b. Mars de lannée N

c. Avril de lannée N

d. Mai de lannée N

e. Juin et juillet de lannée N

f. Septembre de l’année N

B. LE SEMESTRE NATIONAL

1. Le cadre juridique du semestre national

2. Le calendrier du semestre national

C. LE CYCLE BUDGÉTAIRE ANNUEL DE LA FRANCE EN 2019

1. Dans le cadre du semestre européen

2. Dans le cadre du semestre national

FICHE N° 7 : Le volet fiscal du projet de loi de finances pour 2020

I. Des mesures d’adaptation de la fiscalitÉ des entreprises

A. La rÉvision de la trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés

B. La réduction de deux dépenses fiscales importantes

1. La défiscalisation des versements de mécénat des entreprises

2. Le resserrement des crédits dimpôt recherche et innovation

II. Les principales mesures de baisse des impôts

A. Pour les mÉnages

1. La baisse de l’impôt sur le revenu

2. La suppression de la taxe d’habitation sur la résidence principale

B. Pour les entreprises

III. la réforme de la fiscalitÉ locale

IV. Le verdissement de la fiscalité

A. La mise sous condition de ressources du CITE et sa transformation en prime forfaitaire pour les ménages modestes

B. La suppression des tarifs rÉduits de TICPE sur le gazole non routier

C. La refonte de la taxation des véhicules à moteur

D. L’accroissement de la fiscalitÉ pesant sur les passagers du transport aÉrien

E. Autres mesures

V. La rationalisation de la fiscalité

A. La suppression de taxes à faible rendement

B. La rationalisation des dépenses fiscales

C. L’amÉnagement de la fiscalitÉ affectÉe

D. L’alignement de la fiscalitÉ du tabac

VI. La mise en conformité du droit français avec le droit européen

A. La lutte contre l’Évasion fiscale

B. la mise en conformité en matière de TVA

C. La mise en conformiTÉ en matiÈre d’impÔt sur les sociÉtÉs

VII. La mise en place d’un paquet e-commerce

A. De nouvelles règles de tva applicable au commerce Électronique transnational

B. Les obligations dÉclaratives des exploitants d’entrepôts logistiques

C. Le « Name and shame » des plateformes numériques

VIII. La mise en œuvre d’un stimulus fiscal en faveur de certains territoires

IX. La modernisation des modalités de déclaration, de paiement et de recouvrement de limpôt

X. Autres mesures

A. La domiciliation fiscale des dirigeants de grandes sociÉTÉs françaises

B. Taxe sur les cdd d’usage

C. Le traitement fiscal de la dette de SNCF RÉSEAU

FICHE N° 8 : Les recettes de l’état

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT

A. PASSAGE DES RECETTES FISCALES BRUTES AUX RECETTES FISCALES NETTES

1. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux

2. Les recettes fiscales de lÉtat hors budget général

B. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

1. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant

a. Lévolution spontanée

b. Les mesures législatives

c. Les mesures de périmètre et de transfert

2. Évolution générale de 2019 à 2020

C. PRÉSENTATION PAR IMPÔT

1. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

a. En 2019

b. En 2020

2. Limpôt sur le revenu

a. En 2019

b. En 2020

3. Limpôt sur les sociétés

a. En 2019

b. En 2020

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

a. En 2019

b. En 2020

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

IV. 90 MILLIARDS DEUROS DE DÉPENSES FISCALES POUR 2020

FICHE N° 9 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

I. UNE ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT MAÎTRISÉE MALGRÉ L’ABAISSEMENT DE LA PRÉVISION DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS

A. LA POURSUITE DU RALENTISSEMENT DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

1. La progression modérée des dépenses pilotables de l’État en 2020

a. L’évolution des normes de dépenses en 2020

b. Les normes de dépenses de lÉtat sur la période triennale 20202022

2. Une gestion plus saine des crédits et plus respectueuse de l’autorisation parlementaire

B. La masse salariale de l’État : une diminution des effectifs moins forte que prévue par la loi de programmation

1. La moindre diminution des effectifs sur le champ de l’État et de ses opérateurs

a. Le niveau stable de l’emploi de l’État et de ses opérateurs en 2020

b. Une prévision de réduction de 10 500 emplois environ sur le quinquennat

c. L’évolution des effectifs des ministères

d. Le ralentissement de la baisse des effectifs au sein des opérateurs de l’État

2. L’évolution des rémunérations

a. L’effet du glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles

b. Le gel du point d’indice en 2020

II. LE BUDGET DE L’ÉTAT REFLÈTE DES CHOIX FORTS PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT POUR 2020 ()

A. L’AUGMENTATION GLOBALE DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL

B. LES AUGMENTATIONS DE CRÉDITS CIBLÉS SUR CERTAINES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL

1. La poursuite du renforcement du pôle régalien

2. L’effort significatif en matière d’insertion et de solidarité

3. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’enseignement scolaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche et des investissements d’avenir

4. La hausse des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables

C. DES BAISSES DE CRÉDITS CONCENTRÉES SUR DEUX MISSIONS

D. LES MESURES DE PÉRIMÈTRE

E. LES PROJECTIONS TRIENNALES DES PLAFONDS DE CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL

III. VERS UNE APPROCHE INÉDITE DE L’ÉVALUATION DE L’IMPACT DES DÉPENSES SUR L’ENVIRONNEMENT

AUDITION du MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, du MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS, ET Du SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

AUDITION du PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES


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   introduction

Ce troisième projet de loi de finances du quinquennat traduit des choix politiques forts du Gouvernement, qu’il s’agisse de mesures s’inscrivant dans la continuité de celles présentées depuis 2017 ou de mesures nouvelles proposées à la suite du Grand débat national. Tout en tirant les conséquences d’un contexte économique assombri et des souhaits des Français en matière de fiscalité et de services publics, il se conforme en tendance aux principales orientations définies dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018‑2022).

D’abord, il acte la poursuite de la baisse du déficit public. Ce dernier s’établirait à 2,2 % du PIB pour atteindre son niveau le plus faible depuis 2001.

Ensuite, il renforce l’objectif de décrue des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale en proposant une diminution d’environ 10 milliards d’euros de la fiscalité et des charges en 2020. Le taux de prélèvements obligatoires s’établirait à 44 % du PIB l’année prochaine.

Au total, la baisse des prélèvements obligatoires pour les ménages atteindrait 20,7 milliards d’euros sur la période 2018‑2020, dont 5 milliards d’euros de diminution de l’impôt sur le revenu prévue par le présent projet de loi de finances. Pour les entreprises, cette baisse atteindrait environ 6,4 milliards d’euros sur la même période. Sur le quinquennat, le taux de prélèvements obligatoires baisserait davantage que la LPFP le prévoyait : la diminution serait de 1,3 point de PIB au lieu de 1 point.

L’évolution de la dépense publique continue d’être maîtrisée. Après sa décroissance en volume historique en 2018, elle augmenterait de 0,7 % en 2019 et en 2020. En moyenne sur le quinquennat, le taux de croissance en volume de la dépense publique s’établirait à 0,4 %, en ligne avec les orientations de la LPFP et à un niveau sensiblement inférieur aux taux moyen constaté lors des deux précédents quinquennats. Cette croissance contenue masque des évolutions contrastées des financements des politiques publiques, en cohérence avec les choix proposés par le Gouvernement : le renforcement des pôles régaliens ; le soutien accru aux politiques de solidarité et d’inclusion ; l’intensification des investissements dans la transition écologique et les mobilités durables ; un effort marqué en faveur de l’enseignement scolaire, de l’enseignement supérieur et de la recherche ; la poursuite de la transformation de l’action publique ; la simplification du calcul de certaines prestations.

La dette publique rapportée au PIB décroîtrait légèrement en 2020
(– 0,1 point) après la stabilisation de 2018. Sur le quinquennat, la baisse du ratio serait toutefois inférieure aux prévisions de la LPFP (– 0,7 point entre 2017 et 2022 au lieu de – 5,3 points).

On constate ainsi que les trajectoires financières du présent projet de loi de finances s’écartent par certains aspects de celles de la loi de programmation en vigueur. Il s’agit de tenir compte, d’une part, de la dégradation des prévisions macroéconomiques depuis la LPFP et, d’autre part, des mesures nouvelles adoptées en décembre 2018 ou annoncées à la suite du Grand débat national. Il n’est pas anormal que la troisième année de programmation budgétaire ne soit pas absolument conforme à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP. Depuis l’apparition de cet outil programmatique, deux années séparent en général deux lois de programmation des finances publiques. Cela se comprend aisément tant les prévisions relatives aux finances publiques sont, à tout le moins, dépendantes des hypothèses macroéconomiques. Dans ce contexte nouveau, il conviendra en 2020 d’actualiser la trajectoire des finances publiques du pays dans une nouvelle loi de programmation.

On l’a vu, des mesures nouvelles ont été adoptées ou sont proposées en faveur du pouvoir d’achat des ménages depuis la fin de l’année 2018 et à la suite du Grand débat national. Les effets bénéfiques de ces mesures sur la croissance ont été visibles dès l’année 2019 et devraient se poursuivre en 2020. Néanmoins, elles ne signifient aucunement le passage mécanique d’une politique économique « de l’offre » à une politique « de la demande », comme cela est parfois avancé dans le cadre de débats réducteurs. Les prélèvements obligatoires sur les entreprises continueront de diminuer en 2020 par rapport à 2019. Plus largement, rien n’est remis en cause quant aux politiques menées depuis 2017 en faveur de la compétitivité et de la modernisation de notre économie.

S’agissant du budget de l’État, le déficit budgétaire pour 2020 s’établirait à 93,1 milliards d’euros, en amélioration de 14,6 milliards d’euros par rapport au déficit pour 2019 tel que prévu par la loi de finances pour 2019. Cette diminution a notamment pour origine des recettes fiscales dynamiques et la révision à la baisse de la prévision de charge d’intérêts de la dette.

Le présent projet de loi de finances pour 2020 comporte un volet fiscal fourni. Les dispositions fiscales sont en effet réparties au sein de 36 articles dont 19 articles en première partie et 17 en seconde partie.

Elles consistent d’abord en des propositions de baisses significatives d’impôts. L’impôt sur le revenu serait ainsi abaissé de 5 milliards d’euros dès 2020 pour les classes moyennes (article 2). La taxe d’habitation est intégralement supprimée dès 2020 pour 80 % des ménages, et le sera progressivement pour tous les foyers en 2023 (article 5). Malgré l’aménagement de la trajectoire de taux de l’impôt sur les sociétés, ce dernier poursuivra sa baisse pour toutes les entreprises en 2020 (article 11).

Plusieurs dispositions visent ensuite à « verdir » notre système fiscal. Le régime du gazole non routier serait réformé, par la suppression progressive pour certains secteurs des taux réduits de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) – des compensations pour les secteurs les plus exposés sont prévus notamment sous la forme de suramortissements fiscaux (article 16). Le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) serait transformé en une prime forfaitaire concentrée au bénéfice des ménages modestes (article 4). Plusieurs taxes sur les secteurs des transports routiers et aériens seraient également modifiées (articles 18, 19 et 20).

De nouvelles incitations fiscales en faveur de la réduction des inégalités territoriales seraient créées. Des taux ciblés de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) permettraient ainsi de favoriser l’investissement en direction des foyers les plus modestes dans les secteurs du logement social et dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (article 8). Le présent projet de loi propose également un nouveau zonage pour encourager l’implantation et soutenir l’artisanat et le commerce existant dans les centres-bourgs ruraux ou les centres de villes moyennes, dans la continuité de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite loi « ÉLAN » (articles 47 et 48).

Ce projet de loi de finances contient également un ensemble de dispositions permettant d’adapter notre fiscalité au développement du e‑commerce. Il s’agit entre autres de lutter contre les fraudes qui perdurent en raison du décalage existant entre les règles fiscales et leur applicabilité à l’économie numérique. Trois articles imposeraient ainsi de nouvelles obligations aux plateformes de vente en ligne : elles seraient désormais redevables de la TVA pour certaines des transactions qu’elles facilitent, notamment pour les importations extracommunautaires (article 53) ; elles devraient mieux tracer les colis transitant par leurs entrepôts pour favoriser les contrôles fiscaux (article 54) ; enfin, l’administration pourrait publier la liste des plateformes non coopératives sur le plan fiscal (article 55).

Enfin, dans la lignée des dispositions de la loi de finances pour 2019, le projet de loi de finances pour 2020 comporte un programme de suppression de 18 taxes à faible rendement, après la suppression de 22 de ces taxes l’année dernière (article 6). En outre, plusieurs articles rationaliseraient des dépenses fiscales comme celle relative au mécénat d’entreprise (article 51) et celle relative aux crédits d’impôt recherche et innovation (article 49). Onze autres dépenses fiscales sont visées par des mesures de plafonnement ou de suppression (article 7).

S’agissant des dépenses, le projet de loi de finances est marqué par les conséquences budgétaires de la baisse des taux d’intérêt. En comptabilité nationale, la charge de la dette de l’ensemble des administrations publiques atteindrait 33,7 milliards d’euros en 2020, soit 2,2 milliards d’euros de moins qu’en 2019 et 12,5 milliards d’euros de moins que la prévision pour 2020 de la LPFP 2018‑2022. Le constat de ces économies importantes ne doit pas détourner le Gouvernement de son action visant à rétablir l’équilibre des comptes des administrations publiques. Il convient d’ailleurs de rappeler que la baisse des taux d’intérêt résulte en partie de la faiblesse du taux de croissance de l’économie qui lui-même a pour conséquence de diminuer les recettes publiques et constitue une pression à la hausse sur le déficit public.

Le débat relatif à l’opportunité de « recycler » d’éventuelles économies constatées sur la charge de la dette pour intensifier l’effort d’investissement public peut avoir un sens en théorie économique, mais les termes du sujet ne se posent pas de la même façon dans la préparation du budget. En effet, la construction d’un budget est la résultante d’un équilibre entre un ensemble de dépenses et un ensemble de recettes. La charge d’intérêts de la dette est un paramètre particulier d’une équation budgétaire générale. L’ensemble de l’augmentation des dépenses et des baisses de recettes est financé par l’ensemble des économies sur la dépense et des mesures d’augmentation des recettes, et par le déficit public. Dans cette perspective, cest la question de lefficience de la dépense publique qui se pose, afin que soient utilisées au mieux les recettes publiques issues, entre autres, de la baisse des taux d’intérêt.

La question parfois posée serait celle d’une nouvelle augmentation du déficit public pour financer des investissements. Le déficit public s’établirait en 2020, il est vrai, à un niveau bas qu’il n’avait pas atteint depuis près de vingt ans. Il ne faut toutefois pas oublier qu’il reste supérieur aux déficits de la plupart de nos partenaires européens – c’est également le cas pour notre niveau d’endettement et ce de façon accrue ces dernières années. Dans la phase actuelle de croissance de l’économie, le redressement des finances publiques est donc nécessaire pour que la France puisse faire face à un éventuel retournement conjoncturel.

En outre, bien que la perspective de taux d’intérêt faibles au niveau mondial semble s’installer, les économies ou les surcoûts liés à la charge de la dette demeureront volatils et incertains.

Enfin, ce projet de loi de finances marque la poursuite de l’effort du Gouvernement pour renforcer la portée des principes budgétaires et renouer avec l’esprit originel de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Les modifications apportées à plusieurs comptes d’affectation spéciale confortent les principes d’unité et d’universalité budgétaires (articles 29 à 33), tout comme la rebudgétisation de certaines taxes (articles 6 et 27). Plusieurs dotations budgétaires sont à nouveau augmentées afin de poursuivre la limitation des sous‑budgétisations, conformément au principe de sincérité. Le projet de loi de finances pour 2020, comme le projet de loi de finances pour 2019, comporte un nombre relativement élevé d’articles fiscaux, ce qui laisse espérer que le projet de loi de finances rectificative pour 2019 ne comportera pas de dispositions fiscales.

En résumé, le projet de loi de finances pour 2020 s’avère à la fois favorable au pouvoir d’achat des Français et au dynamisme de notre économie, et conforme à l’objectif de retour à l’équilibre des comptes publics.

 


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   FICHE N° 1 :
Le contexte macroéconomique

Résumé de la fiche

Le scénario macroéconomique retenu par le Gouvernement pour présenter le projet de loi de finances pour 2020 repose sur des perspectives de croissance peu remaniées par rapport aux prévisions issues du programme de stabilité du printemps 2019, malgré la dégradation de la conjoncture mondiale et donc la baisse probable de la demande mondiale adressée à la France, pesant sur ses exportations. La croissance s’élèverait à 1,4 % du PIB en 2019 et à 1,3 % du PIB en 2020.

La croissance serait donc résiliente, grâce au niveau de consommation des ménages, soutenu dès 2019 par les mesures prises en faveur du pouvoir d’achat et par le dynamisme de l’emploi. L’investissement des entreprises resterait dynamique dans un contexte de taux d’intérêt bas et de meilleures marges. L’inflation se maintiendrait à un niveau de 1,2 % en 2019 et en 2020.

Le Haut Conseil des finances publiques considère que la prévision de croissance du Gouvernement est atteignable pour 2019 et plausible pour 2020. Il estime, en outre, que les prévisions d’inflation, d’emploi et de masse salariale retenues par le Gouvernement pour 2019 sont cohérentes avec les informations disponibles. Elles sont, selon le Haut Conseil, raisonnables pour 2020.

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler dhypothèses macroéconomiques crédibles, en termes de croissance, dinflation, de taux dintérêt et demploi.

Ces hypothèses sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir. Elles reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques.

Les principaux indicateurs nécessaires à lélaboration du budget

Le scénario macroéconomique sur lequel repose l’élaboration d’un projet de loi de finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques. Quatre d’entre elles sont particulièrement importantes.

Le taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (la variation des prix ne l’influence pas) du produit intérieur brut (PIB) est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision du montant des recettes fiscales de l’exercice à venir. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur du ratio de calcul du déficit public.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse du taux de croissance.

L’inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes, car elle a un impact immédiat sur certaines bases taxables, comme celle de la taxe sur la valeur ajoutée. Elle a également un effet sur la prévision des dépenses, dans la mesure où certaines d’entre elles sont indexées à l’inflation. L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

L’INSEE réalise, dans ses études de conjoncture, des fiches relatives à l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC), à sa décomposition ainsi qu’à des prévisions d’indices pour les trimestres à venir. Certains indicateurs font référence à l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), qui porte sur un panier de biens harmonisé au niveau européen – il sert notamment pour apprécier le respect du critère de convergence portant sur la stabilité des prix dans l’UE.

Enfin, il est parfois fait référence à l’inflation dite sous-jacente. L’inflation sous-jacente est plus représentative des tendances macroéconomiques de fond car elle se calcule nette des effets exogènes des indices de prix de l’énergie et de certains indices de prix volatils en raison de l’évolution des marchés mondiaux.

Les taux dintérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État, c’est-à-dire le montant des intérêts à servir sur le capital de dette accumulé.

La Banque de France, dans le cadre de la mise en œuvre de la politique monétaire de la zone euro, communique plusieurs statistiques et études économiques relatives à l’évolution des taux appliqués dans le secteur bancaire et des taux appliqués à la dette publique.

La masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (les cotisations sociales, la fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et l’impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour les prévisions de recettes et de déficit public toutes administrations publiques confondues.

L’enquête emploi de l’INSEE concourt à fournir des données actualisées en continu sur la situation du marché de l’emploi en France.

Le cadre macroéconomique du présent projet de loi de finances sinscrit dans un contexte marqué par de nombreuses incertitudes internationales, dans lequel la France s’appuie sur des résultats économiques résilients (I).

Au total, le dynamisme de la demande intérieure et la moindre exposition de la France à la dégradation de la conjoncture mondiale permettent au Gouvernement de prévoir un scénario de croissance : la croissance en volume du produit intérieur (PIB) s’élèverait à 1,4 % en 2019 et à 1,3 % en 2020 (II).

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a rendu un avis qui valide ce scénario macroéconomique (III).

I.   Un contexte mondial incertain mais des indicateurs français stables

La croissance française devrait résister aux tensions pesant sur la conjoncture internationale. L’inflation, qui demeure dépendante des prix de l’énergie, se maintient à un niveau bas. Le taux de marge des entreprises poursuit son redressement et la situation de l’emploi s’améliore. L’important déficit commercial français se résorbe depuis 2018 grâce à de meilleures performances à l’exportation.

A.   une croissance stabilisée malgré un environnement mondial dégradé

La croissance, qui redémarrait progressivement depuis 2012, ne retrouve pas la performance obtenue en 2017. Cela tient à un environnement mondial sujet à de nombreuses tensions (1). Toutefois, la France se singularise par un niveau de croissance résilient, porté par la demande intérieure (2). Sur longue période, la croissance économique poursuit toutefois son ralentissement historique (3).

1.   L’accélération de la croissance en 2017 a été stoppée par la dégradation du climat économique mondial

La croissance du PIB a marqué, avec la crise financière, un coup d’arrêt en 2008. Le pays a ainsi connu une année de récession particulièrement forte en 2009. Après une phase de rattrapage en 2010 et 2011, la croissance a de nouveau marqué un coup d’arrêt en 2012. À partir de 2012, la croissance du PIB s’est redressée progressivement jusqu’à dépasser 1 % à partir de 2015.

L’année 2017 s’est caractérisée par une accélération de la croissance qui n’avait pas été anticipée à ce niveau par les prévisionnistes. « Cette croissance a été portée par une progression marquée de linvestissement des entreprises (+ 4,1 %) et des ménages (+ 5,6 %) », davantage que par la consommation qui « a crû modérément (+ 1,0 %) » ([1]).

Toutefois, la croissance a marqué le pas dès 2018, tout en se maintenant à un niveau supérieur aux moyennes enregistrées depuis 2012. Cela tient à une détérioration du cycle économique mondial, qui se poursuit en 2019.

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2012

(en % d’évolution annuelle)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Croissance

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,4

1,7

Source : INSEE, comptes nationaux.

Selon l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), dans ses perspectives économiques intermédiaires de septembre 2019 ([2]), la croissance mondiale devrait ralentir pour s’établir à 2,9 % en 2019 et 3,0 % en 2020. Cette prévision est en baisse de 0,3 et 0,4 point respectivement par rapport à aux prévisions publiées en mai 2019. L’OCDE relève que ce sont les taux de croissance « les plus faibles enregistrés depuis la crise financière de 2007 ».

Selon la Commission européenne ([3]), « les risques qui pèsent sur les perspectives économiques mondiales restent étroitement interconnectés et sont principalement négatifs ». Trois principales causes de ralentissement peuvent être identifiées :

– le regain des tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis ;

– la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne ;

– le choc d’incertitude lié à ces événements, facteur de risque supplémentaire.

La Direction générale du Trésor a analysé les effets macroéconomiques de la « guerre » commerciale entre la Chine et les États-Unis ([4]). En 2018, les États-Unis ont relevé les droits de douane sur un total de 250 milliards de dollars d’importations annuelles de produits chinois. La Chine a répliqué par des mesures tarifaires portant sur 110 milliards de dollars d’importations en provenance des États-Unis. La DG Trésor n’identifie pas d’effet notable sur la croissance américaine mais analyse que « les tensions commerciales ont accéléré le ralentissement économique en cours en provoquant un choc de confiance ». Par ricochet, la demande chinoise adressée à ses partenaires mondiaux a baissé et le commerce mondial a connu un « net freinage ». Selon l’INSEE ([5]), le commerce mondial croîtrait trois fois moins vite en 2019 qu’en 2018 (+ 1,4 % après + 4,5 %)

Le calendrier de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne demeure un autre facteur d’incertitude qui pèse sur les prévisions de croissance. Selon l’OCDE, une sortie sans accord se traduirait par une récession au Royaume-Uni dès 2020, de 2 % de son PIB entre 2020 et 2021. Un tel scénario conduirait à un amoindrissement « considérable » de la croissance de la zone euro, avec un effet de l’ordre de – 0,5 point du PIB de la zone euro (légèrement moins en France, jusqu’à 1 point aux Pays-Bas et 1,5 point en Irlande). Selon les chiffres avancés par le Gouvernement lors de l’audition des ministres par la commission des finances le vendredi 27 septembre, l’impact serait de – 0,1 point de PIB pour la France. L’impact principal à court terme du « Brexit » sur l’économie française viendrait du rétablissement des formalités douanières dans les échanges avec le Royaume-Uni, qui se traduiraient par des délais et des coûts supplémentaires pour les entreprises.

Enfin, l’incertitude qui découle des événements économiques décrits ci-dessus connaît une ampleur qui conduit à considérer ce facteur comme un canal de risque à part entière. En effet, les tensions liées aux politiques commerciales nuisent à la confiance et à l’investissement des entreprises, ce qui accentue l’incertitude quant à l’anticipation des décisions de politique publique (les décisions de politiques monétaires, en particulier) et trouble la perception des risques sur les marchés financiers.

Sur les marchés financiers, le choc d’incertitude se manifeste par une plus importante volatilité des cours, qui a conduit à une « fuite des investisseurs vers les placements sûrs » selon l’OCDE, dans ses prévisions précitées. Cette situation peut expliquer, en partie, le niveau bas, sinon négatif, des taux d’intérêt de la dette obligataire des États. L’OCDE estime ainsi que près de 30 % de la dette obligataire mondiale s’est négociée à des taux négatifs en août 2019. En revanche, ce détournement de flux d’épargne vers des placements sûrs se fait au détriment du financement de l’économie et pèse sur la croissance.

De même, l’industrie européenne a été pénalisée par l’accumulation des incertitudes : les tensions sino-américaines rendent crédibles les menaces américaines d’appliquer des droits de douane à l’industrie automobile et aéronautique européenne ou, en France, au secteur vinicole. Sur le « Brexit », si la perspective d’une sortie sans accord est un risque avéré, c’est l’incertitude planant sur le calendrier de cette sortie qui biaise les anticipations des agents économiques, dont la visibilité sur les perspectives commerciales liées à ce pays est quasi-nulle.

L’effet cumulé de ces trois facteurs de risques principaux a donc conduit l’OCDE à revoir à la baisse ses prévisions de croissance de mai 2019. En septembre 2019, la révision par l’OCDE des perspectives de croissance pour 2020 est significative pour le monde (– 0,4 point), la Chine et les États-Unis
(– 0,3 point). L’impact en zone euro est significatif (– 0,4 point), en particulier pour l’Allemagne (– 0,6 point). La France voit sa prévision de croissance dégradée de 0,1 point.

Perspectives économiques intermédiaires de l’OCDE : prévisions de septembre 2019 comparées aux prévisions de MAI 2019

Croissance du PIB réel

(en %)

Année

2018

2019

2020

Zone

Croissance observée

Prévisions de septembre 2019

Variation par rapport aux prévisions de mai 2019

Prévisions de septembre 2019

Variation par rapport aux prévisions de mai 2019

Monde

3,6

2,9

– 0,3

3

– 0,4

États-Unis

2,9

2,4

– 0,4

2

– 0,3

Chine

6,6

6,1

– 0,1

5,7

– 0,3

Zone euro

1,9

1,1

– 0,1

1,4

– 0,4

dont France

1,7

1,3

0

1,2

– 0,1

dont Allemagne

1,5

0,5

– 0,2

0,6

– 0,6

Source : OCDE

2.   Une croissance qui résisterait en 2019 et en 2020 grâce à une demande intérieure soutenue

La France absorbe mieux la dégradation de la conjoncture mondiale que ses principaux partenaires économiques. De fait, les prévisions de croissance pour 2019 et 2020 n’ont guère évolué depuis les débats d’orientation budgétaire du printemps dernier. En particulier, les performances à l’exportation françaises ont bien résisté au ralentissement de la demande mondiale depuis le début de l’année 2019, comme en témoigne le haut niveau d’exportation en biens (+ 3,0 % par rapport à 2018, à l’issue du premier semestre). Ces performances à l’exportation sont supérieures à celles des principaux partenaires de la France en zone euro dont certains ont vu leurs performances se dégrader.

Comme le signale la Commission européenne, dans ses prévisions précitées, la demande intérieure en zone euro, et en particulier la consommation des ménages, reste un moteur de la croissance économique, soutenue par le dynamisme persistant du marché du travail. La France s’inscrit dans le contexte de ces prévisions.

D’une part, le climat des affaires y résiste, y compris dans l’industrie manufacturière, tandis qu’il s’effrite dans d’autres pays comme l’Allemagne, plus sensibles aux variations du commerce mondial. Cela peut être le signe que les entreprises anticipent une consommation intérieure toujours dynamique.

D’autre part, comme le constate l’INSEE pour l’année 2019 ([6]), le pouvoir d’achat des ménages, mesuré en référence au revenu disponible brut, se redresse significativement (+ 2,3 %, après + 1,2 % en 2018 et + 1,4 % en 2017). Cela s’explique par un contexte de soutien budgétaire significatif de l’État au pouvoir d’achat des ménages, dont l’ampleur a augmenté à la suite de la mise en œuvre des mesures d’urgence économiques et sociales prises en décembre 2018.

Impact financier des mesures de pouvoir d’achat annoncÉes en dÉcembre 2018 par rapport À l’Équilibre financier du PLF et du PLFSS pour 2019

(en milliards d’euros)

Mesure

Impact financier

Annulation de la hausse de la fiscalité énergétique

3,9

Revalorisation de la prime d’activité

2,8

Élargissement du périmètre du chèque-énergie et de la prime à la conversion

0,4

Avancement au 1er janvier de l’exonération de cotisations sociales et de l’exonération d’impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires

2,4

Rétablissement d’un taux de CSG à 6,6 % sur certaines pensions de retraite et d’invalidité

1,4

Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat

-

Total

10,9

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2019.

Le pouvoir d’achat des ménages devrait être encore renforcé par la mise en œuvre des mesures fiscales du présent projet de loi de finances, à hauteur de 9,3 milliards d’euros (baisse d’impôt sur le revenu et suppression de la taxe d’habitation, réindexation des retraites de moins de 2 000 euros au niveau de l’inflation, défiscalisation et désocialisation des heures supplémentaires, etc.).

En termes macroéconomiques, dans le cadre d’auditions préparatoires à l’examen du PLF, le directeur général de l’INSEE a présenté devant la commission des finances, le 18 septembre 2019, le résultat d’enquêtes menées pour savoir si les gains de pouvoir d’achat obtenus par les ménages français ont principalement un effet sur la consommation ou sur l’épargne.

L’INSEE mobilise l’indicateur de la confiance des consommateurs, qui se décline en un indicateur de confiance quant à leur situation financière future et un indicateur portant sur l’opportunité de faire des achats importants. Après une baisse brutale dans le contexte de la crise sociale de la fin 2018, le redressement de cet indicateur est significatif au cours de l’année 2019. Le rebond constaté permet de revenir aux niveaux de confiance de début 2018.

opinion des mÉnages interrogÉs sur leur situation financière future

(solde des réponses : amélioration moins détérioration)

Source : Enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE, août 2019.

 

opinion des mÉnages interrogÉs sur l’opportunitÉ
de faire des achats importants

Source : Enquête mensuelle de conjoncture de l’INSEE, août 2019.

 

L’INSEE montre également une réelle corrélation entre l’augmentation du pouvoir d’achat et la hausse du taux d’épargne des ménages, la consommation servant plutôt, dans un premier temps, au lissage du revenu. Le surcroît de pouvoir d’achat peut être mobilisé pour reconstituer une épargne de précaution. Toutefois l’INSEE constate que, dans le passé, les pics de consommation ont bien lieu, et suivent les pics de pouvoir d’achat après quelques trimestres.

effet des chocs de pouvoir d’achat sur la consommation des mÉnages

Source : INSEE.

Ces résultats prouvent que le dynamisme de la demande intérieure pourrait se maintenir à des niveaux satisfaisants en 2019 et en 2020, en soutien d’une croissance affectée par le choc d’incertitude qui frappe l’économie mondiale.

3.   Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de la croissance

Sur longue période, on observe cependant un tassement de la croissance. Alors que celle-ci a été en moyenne de 2,3 % durant la décennie des années 1980, la croissance annuelle a baissé à 2 % durant les années 1990 puis 1,5 % durant les années 2000. Depuis 2010, elle n’est en moyenne que de 1,4 %.

Depuis 1974, la croissance annuelle n’a été inférieure à 1 % qu’à sept reprises. Mais sur ces sept années, trois concernent les 10 dernières années.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,4

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,2

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,3

2,6

4,7

4,3

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,4

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,7

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Croissance

1,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : INSEE, comptes nationaux.

On observe également que la phase de reprise est moins vigoureuse que par le passé. La croissance annuelle moyenne des huit années qui ont suivi les récessions de 1975 et 1993 s’est élevée dans les deux cas à 2,6 %. En revanche pour les neuf années qui ont suivi la récession de 2009 (soit sur la période 2010-2018), la croissance annuelle moyenne a été deux fois moins élevée, soit 1,4 %.

B.   L’inflation demeure contenue

1.   L’indice des prix à la consommation se stabilise à un bas niveau

Entre 2003 et 2012, à l’exception de l’année 2009, l’inflation se situait dans une fourchette de 1,5 % à 2,8 %. Elle a ensuite fortement ralenti, jusqu’à devenir nulle en 2015, ce qui avait suscité des craintes sur une possible déflation.

L’inflation s’est redressée à partir de 2016 (+ 0,2 %) pour atteindre un pic en 2018 (+ 1,8 %). Depuis, l’inflation se stabilise à un niveau relativement bas.

Inflation en France

Année

Inflation

Année

Inflation

2003

2,1 %

2012

2,0 %

2004

2,1 %

2013

0,9 %

2005

1,7 %

2014

0,5 %

2006

1,7 %

2015

0,0 %

2007

1,5 %

2016

0,2 %

2008

2,8 %

2017

1,0 %

2009

0,1 %

2018

1,8 %

2010

1,5 %

2019*

1,2 %

2011

2,1 %

2020*

1,2 %

* prévisions INSEE et rapport économique, social et financier du présent PLF.

Source : INSEE.

Cette stabilisation s’explique principalement par un maintien à des niveaux modérés des prix du pétrole – la hausse du début de l’année 2019 ayant été en partie compensée par plusieurs baisses des tarifs réglementés du gaz et de l’électricité.

Indice des prix à la consommation

(en %)

 

2018

2019 (p)

2020 (p)

Indice total en moyenne annuelle

1,8

1,2

1,2

dont indice sous-jacent*

0,8

0,9

0,9

* Linflation sous-jacente est plus représentative des tendances macroéconomiques de fond car elle se calcule nette des effets exogènes des indices de prix de lénergie et indices de prix volatils.

Source : présent PLF

La prévision d’inflation du PLF 2020 est en ligne avec le consensus des économistes de septembre 2019 pour 2019 (+ 1,2 %) et un peu inférieure pour 2020 (+ 1,2 % contre + 1,3 % pour le consensus).

2.   Un contexte de long terme marqué par un ralentissement de l’inflation

Sur longue période, comme pour la croissance, on observe un tassement de l’inflation.

Alors que celle-ci a été en moyenne de 7,4 % durant la décennie des années 1980, l’inflation annuelle a baissé à 1,9 % durant les années 1990 puis 1,7 % durant les années 2000. Depuis 2012, elle est inférieure ou égale à 2 %.

L’inflation en france depuis 1974

(en % d’évolution annuelle)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Inflation

13,7

11,8

9,6

9,4

9,1

10,8

13,6

13,4

11,8

9,6

7,4

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Inflation

5,8

2,7

3,1

2,7

3,6

3,4

3,2

2,4

2,1

1,6

1,8

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Inflation

2,0

1,2

0,6

0,5

1,7

1,6

1,9

2,1

2,1

1,7

1,7

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Inflation

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

0,2

1,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2018

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inflation

1,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : INSEE.

Cette tendance de long terme est principalement expliquée par la mise en œuvre, par la Banque centrale européenne (BCE), des objectifs de politique monétaire définis par l’article 127 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne. Celui-ci dispose que « l’objectif principal du Système européen de banques centrales, ci-après dénommé SEBC, est de maintenir la stabilité des prix ». Depuis 1998, l’interprétation de ce mandat de politique monétaire par la BCE l’a conduite à tâcher de contenir l’inflation dans la zone euro à un niveau à la fois inférieur à et proche de 2 % à moyen terme.

C.   L’amÉlioration du taux de marge des entreprises

La confirmation de l’amélioration du taux de marge ([7]) des sociétés non financières (SNF) est un facteur positif à prendre en compte. Le taux de marge s’est redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,7 %), pour atteindre 31,7 % en 2017, soit une hausse de 2 points en quatre ans. Cela résulte en grande partie des mesures de baisse du coût du travail, à travers notamment la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, remplacé en 2019 par une baisse pérenne de cotisations sociales.

Comme les autres indicateurs, le taux de marge des entreprises demeure à un niveau relativement stable en 2018 : il fléchit légèrement de 0,5 point à 31,2 %. Cela s’explique, selon l’INSEE, par un accroissement des impôts pesant sur la production – en particulier la fiscalité énergétique accrue par la poursuite de la trajectoire carbone jusqu’en 2018 – et par une augmentation des rémunérations des salariés des sociétés non financières supérieure à l’augmentation de la valeur ajoutée. Ces deux facteurs dégradent l’évolution de l’excédent brut d’exploitation (EBE) des entreprises, au numérateur du taux de marge.

Cette réduction du taux de marge n’a pas d’effet sensible sur le taux d’investissement des entreprises, qui progresse, en 2018, à un rythme proche de 2017 (+ 5,1 % après + 5,3 % en 2017).

En 2019, le taux de marge des sociétés non financières augmenterait sensiblement, à 32,4 %, avant de revenir en 2020 à 31,6 %. Selon l’INSEE, cette évolution s’explique par la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales pendant cet exercice, qui permet aux entreprises de cumuler les effets du CICE et ceux de l’allégement du coût du travail.

La forte baisse des taux d’intérêt sur les titres publics depuis le début de l’année 2019, qui se transmet aux entreprises par le canal du crédit, est de nature à soutenir l’investissement en 2019 et en 2020 : le taux d’intérêt annuel moyen sur les nouveaux crédits des sociétés non financières est passé ainsi de 1,5 % en décembre 2018 à 1,1 % en juillet 2019.

D.   L’amÉlioration du marchÉ de l’emploi

En 2018, l’économie française emploie en équivalents temps plein (ETP) 28,1 millions de personnes, soit une hausse de 272 200 emplois ETP. Cette hausse provient exclusivement des entreprises privées.

Décomposition des Emplois en France en 2018

Catégorie demployeurs

Nombre demplois EQTP

Évolution annuelle

Entreprises privées

21,0 millions

+ 291 100

Administrations publiques

6,1 millions

– 16 400

Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages

1,1 million

– 2 500

Total

28,1 millions

+ 272 200

Source : INSEE, comptes nationaux.

C’est la deuxième année consécutive que la croissance de l’emploi dépasse 1 % : cette performance du marché de l’emploi n’avait plus été observée depuis la crise de 2008. Selon l’INSEE, il est possible de conjecturer que la bascule du CICE en baisse de cotisations sociales ait un effet positif sur les créations d’emplois, car le climat de l’emploi est resté, pendant la période 2017-2019, à un niveau stable.

Évolution du nombre d’emplois en France depuis 2008

(en millions d’emplois)

(en %)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Nombre d’emplois

27,1

26,8

26,8

27,0

27,1

27,2

27,3

27,4

27,6

27,8

28,1

Hausse annuelle

+ 0,5

– 1,2

+ 0,1

+ 0,7

+ 0,3

+ 0,2

+ 0,5

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,0

+ 1,0

Source : Insee, enquête emploi

Dans le présent projet de loi de finances, le Gouvernement prévoit que l’année 2019 permettra la création de 230 000 emplois (+ 1,1 %). Ce rythme refluerait en 2020, avec 180 000 nouvelles créations d’emplois (+ 0,7 %).

Selon l’INSEE, le taux de chômage au sens du BIT ([8]) s’est établi fin 2018 à 8,8 %. La baisse engagée en 2016 se poursuit donc, ce que les données disponibles sur les premiers trimestres de l’année 2019 confirment : il baisserait de 0,1 % en 2019 pour s’établir à 8,3 % ([9]). Il demeure toutefois nettement supérieur au taux de chômage constaté avant le déclenchement de la crise financière de 2008 (7,4 %).

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019*

Taux de chômage

9,8

10,3

10,3

10,4

10,1

9,4

8,8

8,3

* prévision.

Source : INSEE, enquête Emploi.

Parmi les chômeurs, 0,9 million déclarent rechercher un emploi depuis au moins un an – ce qui constitue la définition du chômage de longue durée. Leur nombre s’établit à 3,2 % de la population active au deuxième trimestre 2019, soit 0,4 point de moins qu’au deuxième trimestre 2018. Les chômeurs de longue durée subissent une perte d’employabilité liée à leur éloignement persistant du marché du travail. Le fait que leur nombre diminue dans une proportion proche de celle de l’ensemble des chômeurs (– 0,6 % entre le T2 2019 et le T2 2018) peut être interprété comme une plus grande efficacité du marché du travail.

Toutefois, l’INSEE recense 1,5 million de personnes sont considérées comme inactives au sens du BIT – et ne sont donc pas comptabilisées comme en situation de chômage –, alors même qu’elles souhaitent un emploi. Cette proportion demeure relativement stable depuis 2014.

E.   la persistance d’un fort dÉficit commercial, toutefois en voie d’amélioration

En 2018, le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire la différence entre la valeur des exportations et des importations de biens et de services, a été déficitaire à hauteur de – 25,4 milliards d’euros, en hausse de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2017. Toutefois, le déficit de la balance commerciale (qui mesure uniquement les importations et les exportations de biens) est plus élevé : – 60,4 milliards d’euros en 2018 après – 59,3 milliards d’euros en 2017.

En tendance, la situation est, pourtant, en voie d’amélioration. Le déficit du commerce extérieur devrait diminuer de 4 milliards entre 2018 et 2019, pour atteindre – 21,4 milliards d’euros. En particulier, les exportations de biens continueraient à croître de façon dynamique (+ 3,5 %, stable par rapport à 2018) malgré le ralentissement de la demande mondiale adressée à la France (+ 1,9 % après + 3,8 % en 2018). L’amélioration des exportations de biens (+ 3 milliards d’euros) explique les trois-quarts de l’amélioration du solde du commerce extérieur (les exportations de services progressent d’1 milliard d’euros). Selon l’INSEE ([10]), qui confirme cette tendance, cela s’explique par d’importantes livraisons aéronautiques et navales en fin d’année, par un euro dont le taux de change est favorable et par une amélioration de la compétitivité-prix de nos entreprises. En moyenne, les exportations françaises progresseraient plus vite que la demande mondiale adressée à la France, ce qui se traduit par une légère augmentation de ses parts de marché mondial. Toutefois, le ralentissement est assez net par rapport à 2018 : il est plus juste de préciser que les exportations résistent en 2019 (+ 1,9 %) après deux bonnes années (+ 3,5 % en 2018 et + 4,0 % en 2019).

Cette situation devrait, selon le Gouvernement, perdurer en 2020. Ce dernier vise une nouvelle progression des exportations (+ 2,5 % après + 1,9 % en 2019), faisant ainsi le pari que le dynamisme des investissements et les bonnes conditions de financement des entreprises exportatrices pallieront la montée des incertitudes mondiales. Le solde du commerce extérieur continuerait de s’améliorer en 2020, à hauteur de 0,5 milliard d’euros.

balance des transactions courantes (principales lignes)

(en milliards d’euros)

Soldes*

2017

2018

2019

2020

Biens et services

– 25,0

– 25,4

– 21,4

– 20,9

Biens manufacturés

– 59,3

– 60,4

– 57,3

– 57,7

Services

20,2

23,8

24,7

25,6

* Exportations ­– importations

Source : Rapport économique, social et financier

Il convient, enfin, de rappeler que l’ensemble des hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, comme des instituts statistiques, reposent sur la perspective d’un « Brexit » négocié. La perspective d’une sortie sans accord (« no deal ») pourrait assombrir les résultats du commerce extérieur français et, par ricochet, d’autres indicateurs macroéconomiques tels que la croissance ou l’investissement des entreprises.

II.   Les hypothÈses de croissance du Gouvernement

Dans son cadrage macroéconomique, le Gouvernement anticipe un redressement de la croissance au second semestre de l’année 2019, qui devrait atteindre 1,4 % pour l’ensemble de l’année.

Il prévoit une croissance de 1,3 % pour 2020.

Les prévisions antérieures, et en dernière date celles du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) de juillet 2019, reposaient sur la prévision d’un contexte macroéconomique plus favorable que celui qui est actuellement anticipé. La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 ([11]) a, quant à elle, été bâtie sur une hypothèse de croissance annuelle du PIB de 1,7 % pour les années 2018 à 2021, puis de 1,8 % en 2022.

Tandis que la prévision de croissance du Gouvernement pour 2019 demeure inchangée par rapport au programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril dernier, la prévision pour 2020 a été abaissée de 0,1 point.

hypothèses de croissance du PIB en volume du Gouvernement

(en %)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

DOFP 2019

1,7

1,4

1,4

1,4

1,4

PSTAB 2019

1,6

1,4

1,4

1,4

1,4

PSTAB 2018

2,0

1,9

1,7

1,7

1,7

LPFP 2018-2022

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Source : tome I du rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation des finances publiques pour 2020, programmes de stabilité 2018 et 2019 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Rapporteur général relève que les prévisions du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux instituts conjoncturistes, quoique très légèrement supérieures. Leurs prévisions les plus récentes prévoient en effet une croissance comprise entre 1,3 % et 1,4 % en 2019 et entre 1,2 à 1,4 % en 2020.

Prévisions de taux de croissance du PIB français en volume

(en %)

Année

2019

2020

Gouvernement, PLF 2020

1,4

1,3

Commission européenne, Prévisions économiques de l’été, juillet 2019

1,3

1,4

INSEE, Note de conjoncture, octobre 2019

1,3

-

Banque de France, Prévisions économiques, septembre 2019

1,3

1,3

OCDE, Perspectives économiques, septembre 2019

1,3

1,3

FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2019

1,3

1,4

Consensus des économistes (consensus forecast), septembre 2019

1,3

1,2

Source : commission des finances.

III.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Aux termes de larticle 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([12]), le HCFP doit rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances ([13]).

L’avis du HCFP sur le scénario macroéconomique du présent projet de loi de finances comporte plusieurs appréciations positives ([14]). Le HCFP a qualifié d’« atteignable » pour 2019 et de « plausible » pour 2020 les hypothèses de croissance en volume du PIB associées au PLF 2020.

Avis du Haut conseil sur les principaux indicateurs économiques

Indicateurs du scénario macroéconomique

Prévision du Gouvernement

Appréciation

du HCFP

Croissance pour 2019

+ 1,4 %

« atteignable »

Croissance pour 2020

+ 1,3 %

« plausible »

Inflation pour 2019

+ 1,2 %

« raisonnable »

Inflation pour 2020

+ 1,2 %

« raisonnable »

Emploi et masse salariale pour 2019

+ 3,3 %

« cohérent »

Emploi et masse salariale pour 2020

+ 2,8 %

« raisonnable »

Prélèvements obligatoires pour 2019 *

43,8 % du PIB

« cohérent »

Prélèvements obligatoires pour 2020 *

44,0 % du PIB

« cohérent »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2019

+ 0,7 %

« plausible »

Évolution en volume de la dépense publique, hors crédits d’impôt 2020

+ 0,7 %

« plausible »

Déficit public pour 2019

3,1 % du PIB

« plausible »

Déficit public pour 2020

2,2 % PIB

« plausible »

* Net de l’effet de la bascule du CICE en allégements de charge, qui réduit le taux de PO en 2019 et l’augmente en 2020 par contrecoup, les taux de PO sont respectivement de 44,7 % et 44,3 %.

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2019-3 du 23 septembre 2019.

Le HCFP ne critique pas le scénario macroéconomique du Gouvernement mais identifie plusieurs risques majeurs : un « Brexit » sans accord ; une escalade des mesures protectionnistes ; les tensions géopolitiques au Moyen-Orient ; la récession industrielle allemande qui pourrait avoir un effet sur ses partenaires, notamment la France ([15]).

Ce regard raisonnablement positif sur le cadre macroéconomique dans lequel s’inscrivent les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale pour 2020 n’est plus une nouveauté. Il traduit le fait que le Gouvernement établit depuis 2017 un scénario vraisemblable qui contribue à la justesse des prévisions budgétaires et, partant, à la sincérité des lois financières du quinquennat.

*

*     *

 

 


—  1  —

   FICHE N° 2 :
LE DÉFICIT PUBLIC ET SES COMPOSANTES (TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CONFONDUES)

Résumé de la fiche

Le déficit public pour 2020 est prévu à 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), en baisse de 0,9 point de PIB par rapport à 2019 (3,1 % du PIB). Toutefois, le déficit public de 2019 est ponctuellement grevé par l’effet de la bascule du CICE en allégements de cotisations sociales (0,8 point de PIB). Net de cet effet temporaire, le déficit public se réduirait de 0,1 point de PIB entre 2019 et 2020. Il s’agit du plus faible déficit public prévu depuis 2001. Le Haut Conseil des finances publiques estime « plausible » cette prévision.

Le déficit public est désormais un déficit d’origine exclusivement structurelle. Le déficit structurel s’établit à 2,2 % du PIB potentiel. L’excédent du solde conjoncturel (+ 0,1 point) est, en effet, annulé par l’effet de mesures exceptionnelles ou temporaires (– 0,1 point).

L’ajustement structurel pour 2020 est nul, car le déficit structurel ne diminue pas entre 2019 et 2020. L’écart avec la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 s’accroît sensiblement, ce qui rend cette dernière obsolète. Sans nouvelle trajectoire dans les prochains mois, le Haut Conseil des finances publiques devrait vraisemblablement déclencher le mécanisme de correction prévu par la loi organique de 2012. Le Haut Conseil estime, à ce propos, que les prévisions de déficit pour 2020 constituent un « problème de cohérence » avec la LPFP qui « affaiblit la portée de l’exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques ».

Le déficit budgétaire de l’État pour 2020 – c’est-à-dire la différence entre les encaissements et les décaissements de l’année – est prévu à 93,1 milliards d’euros au lieu de 96,3 milliards d’euros pour 2019 (selon les données d’exécution actualisées par le présent PLF), soit une diminution de 3,2 milliards d’euros.

Le déficit public pour 2020 est porté essentiellement par l’État, les autres administrations publiques présentant des comptes en excédent.

Le déficit de l’État en comptabilité nationale pour 2020 – c’est-à-dire selon le principe des créances et dettes constatées – est toutefois plus important de 6,6 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à 99,7 milliards d’euros, ce qui tient à l’intégration dans ce solde du transfert à l’État de 25 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau.

Les objectifs de déficit public, de déficit structurel et d’ajustement structurel sont au cœur du débat budgétaire, notamment en raison des engagements européens de la France.

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du produit intérieur brut (PIB).

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB.

Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an, et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Cette règle d’ajustement structurel est également encadrée par une règle en dépenses et en recettes. L’évolution des dépenses publiques est définie en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission européenne. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes. La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable.

Enfin, une déviation de la trajectoire d’ajustement structurel est autorisée, à hauteur de 0,5 point de PIB sur une année, ou cumulée sur deux ans (soit 0,25 point par an en moyenne).

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2020.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2018 À 2020

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2018

Prévision

d’exécution

2019

Prévision

2020

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2

– 2,2

Solde conjoncturel (2)

0,0

0,0

0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 0,9

– 0,1

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,5

– 3,1

– 2,2

Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)

– 2,3

– 2,2

– 2,2

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

Article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative
à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« La loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

« Le tableau de synthèse de la loi de finances de l’année indique également les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Le présent article fixe ainsi, pour 2020, un objectif de déficit public de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), ce qui n’avait pas été observé depuis 2001 (I).

Le déficit public est intégralement d’origine structurelle ( 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de  0,1 % du PIB (II).

I.   UN NIVEAU DE DÉFICIT PUBLIC HISTORIQUEMENT BAS

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont décisifs pour déterminer le niveau de déficit exprimé en pourcentage du produit intérieur brut (PIB) qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte au non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

A.   LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT ENCORE EN 2020

En 2020, le déficit public prévu par le Gouvernement s’établit à 2,2 % du PIB, soit son plus faible niveau depuis 2001.

1.   L’évolution du déficit public sur longue période

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,6

– 3,3

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

Année

2018

2019*

2020*

 

 

 

 

 

 

 

 

Solde

– 2,5

– 3,1

– 2,2

 

 

* prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014.

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2018, il a été ramené à 2,5 % du PIB. Le déficit public a été réduit de près de cinq points de PIB en neuf ans.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE en mai 2019.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2013 À 2018

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2013

2014

2015

2016

2017

2018

 

 

PIB

2 117,2

+ 0,6 %
en volume

2 149,8

+ 1,0 %
en volume

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 234,1

+ 1,1 %
en volume

2 295,1

+ 2,3 %
en volume

2 353,1

+ 1,7 % en volume

 

 

Recettes publiques

1 125,2

(53,1 %)

1 146,0

(53,3 %)

1 169,0

(53,2 %)

1 185,2

(53,2 %)

1 230,4

(53,8 %)

1 259,1

(53,5 %)

dont prélèvements obligatoires*

950,5

(44,9 %)

962,2

(44,8 %)

978,4

(44,5 %)

995,3

(44,6 %)

1 036,9

(45,3 %)

1 058,1

(45,0 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

36,2

(1,5 %)

dont autres recettes

163,1

(7,7 %)

164,6

(7,7 %)

167,0

(7,6 %)

167,8

(7,5 %)

169,9

(7,4 %)

164,8

(7,0 %)

 

 

Dépenses publiques

1 211,6

(57,2 %)

1 230,0

(57,2 %)

1 248,7

(56,8 %)

1 264,3

(56,6 %)

1 294,0

(56,4 %)

1 318,6

(56 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,7

(1,4 %)

31,7

(1,4 %)

39,2

(1,7 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 195,7

(56,5 %)

1 204,6

(56,0 %)

1 216,3

(55,3 %)

1 232,6

(55,3 %)

1 262,2

(55,1 %)

1 279,4

(54,3 %)

 

 

Déficit public

86,5

(4,1 %)

83,9

(3,9 %)

79,7

(3,6 %)

79,1

(3,5 %)

63,6

(2,8 %)

59,5

(2,5 %)

 

 

Dette publique

1 977,7

(93,4 %)

2 039,8

(94,9 %)

2 101,3

(95,6 %)

2 188,5

(98,0 %)

2 258,7

(98,4 %)

2 315,3

(98,4 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales (4,6 milliards d’euros en 2018, 4,0 milliards d’euros en 2017, 3,6 milliards d’euros en 2016).

Source : INSEE, base 2014.

2.   Un déficit public, hors mesures exceptionnelles, sous la barre des 3 % depuis 2017

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois dans la période à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 – soit au total neuf années consécutives.

L’année 2017 marque le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009.

La procédure de déficit excessif à l’encontre de la France est close

La France faisait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le Conseil a clôturé la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018. Depuis 2019 et la clôture de la procédure à l’encontre de l’Espagne, plus aucun État membre n’est en situation de déficit excessif.

L’année 2017 se caractérise également par une accélération de la baisse du déficit public. Sur la période 2013-2016, le déficit public a été réduit en moyenne de seulement 2,5 milliards d’euros par an, soit 7,4 milliards d’euros au total. La réduction du déficit public en 2017 a accéléré pour atteindre 17,7 milliards d’euros, soit plus du double que le total de la réduction des trois exercices précédents.

Depuis lors, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, est tendancielle, ce qui peut être interprété comme une normalisation de la politique budgétaire française au regard de ses engagements européens.

DÉficit public depuis 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

En

% du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,8

2,5

3,1*

2,2

En

milliards d’euros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

63,6

59,5

73,9

53,5

*Hors mesures exceptionnelles, le déficit public de 2019 s’établit à 2,2 % du PIB.

Source : INSEE, comptes nationaux jusqu’en 2018, présent projet de loi de finances pour les années 2019 et 2020.

L’année 2019 devrait marquer, en apparence, une rupture de tendance, le déficit public devant progresser de 0,6 point pour s’établir à 3,1 % du PIB. Cet exercice est, en réalité, marqué par une mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales, dont l’ampleur budgétaire est conséquente. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,8 point de PIB.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017 avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continuent de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

Les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc en 2019 et en 2020 et confirment la tendance baissière observée depuis 2017.

DÉficit public depuis 2000

(en point de PIB)

Source : exposé des motifs du présent PLF.

B.   LA RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC EST MOINS RAPIDE QUE LA TRAJECTOIRE PRÉVUE

1.   Une cible de déficit dégradée par rapport à la loi de programmation des finances publiques et au programme de stabilité de 2019

La cible de déficit public pour 2020 prévue par le présent PLF est plus élevée de 0,7 point que celle prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([16]), à 2,2 points de PIB contre 1,5 point. Le programme de stabilité transmis au mois d’avril 2019 à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2 % du PIB pour 2020, soit une cible dégradée de 0,2 point par le présent PLF.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les annÉes 2018 à 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

trajectoire de solde public du programme de stabilitÉ d’avril 2019

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,8

– 2,5

– 3,1

– 2

– 1,6

– 1,2

Source : programme de stabilité 2019-2022.

Le débat sur le programme de stabilité d’avril 2019 avait été l’occasion pour le Gouvernement de présenter une trajectoire de finances publiques tirant les conséquences de l’évolution du contexte macroéconomique et des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018.

Pour des raisons de calendrier, elle n’intégrait pas encore l’impact financier découlant des annonces faites par le Président de la République le 25 avril dernier, à l’issue du Grand Débat national.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012‑1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

2.   La nécessité d’une nouvelle trajectoire de programmation des finances publiques

Dès le débat d’orientation des finances publiques (DOFP) en juillet 2019, le Rapporteur général appelait le Gouvernement à proposer une nouvelle trajectoire pluriannuelle des finances publiques afin de prendre en compte le financement des mesures d’urgence économiques et sociales de la fin 2018, les mesures consécutives au Grand débat national d’avril 2019 et l’évolution du contexte économique international.

L’opportunité des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages n’est pas contestable, d’autant plus que leur mise en œuvre n’a pas entravé la baisse du déficit public. C’est pourquoi ce n’est pas à la politique budgétaire d’être ajustée pour tenir la trajectoire, mais à la trajectoire d’être adaptée.

Le Gouvernement s’est engagé à présenter un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020. Cette échéance a été justifiée par la prise en compte d’au moins deux événements futurs ayant un impact budgétaire : la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et les paramètres de la future réforme des retraites.

C.   UN DÉFICIT PUBLIC PORTÉ PAR L’ÉTAT

Solde public par sous-secteur

(en points de PIB)

Sous-secteur

2017

2018

2019

2020*

État

– 2,8

– 3,0

– 3,5

– 3,0

Organismes divers d’administration centrale

– 0,1

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Administrations publiques locales

0,0

0,1

0,1

0,2

Administrations de sécurité sociale

0,3

0,5

0,5

0,7

Solde public

– 2,7

– 2,5

– 3,1

– 2,2

* Hors reprise de dette de SNCF Réseau (25 milliards d’euros), retraitée en dépense publique de l’État.

Source : Rapport économique, social et financier.

a.   L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le déficit budgétaire de l’État a diminué chaque année de 2009 à 2017. Il a été divisé par deux sur cette période, passant de 138 milliards à 67,7 milliards d’euros.

Il se redresse toutefois en 2018 et accélère fortement en 2019 pour 20,3 milliards d’euros selon la prévision actualisée du présent projet de loi de finances, par l’effet de la bascule du CICE en allégements de charges sociales, qui se traduit, en 2019, par le cumul des pertes de recettes du CICE et de la compensation des allégements de cotisation par un prélèvement sur les recettes de TVA au bénéfice des administrations de sécurité sociale.

La baisse du déficit budgétaire de l’État devrait reprendre en 2020 à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Sur la période 2017-2020, le déficit budgétaire de l’État s’aggraverait donc de 25,4 milliards d’euros.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

Année

2010*

2011

2012

2013

2014*

2015

2016

2017

2018

2019**

2020**

Déficit budgétaire

113,8

90,7

87,2

74,9

73,6

70,5

69,1

67,7

76,0

96,3

93,1

* hors programme d’investissements d’avenir

** prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, comptes nationaux et présent projet de loi de finances.

i.   L’exécution budgétaire de l’État en 2018

En 2018, pour le budget général, les dépenses nettes, y compris les prélèvements sur recettes, se sont élevées à 386,2 milliards d’euros et les recettes nettes à 309,2 milliards d’euros. Le solde des budgets annexes et des comptes spéciaux est positif, à hauteur de 900 millions d’euros. Le déficit budgétaire de l’État ressortait ainsi à 76 milliards d’euros.

Exécution 2018

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

386,2

Recettes (II)

309,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

325,2

Recettes fiscales nettes

295,3

PSR au profit de l’Union européenne

20,6

Recettes non fiscales

13,9

PSR au profit des collectivités territoriales

40,3

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 0,9

Déficit à financer

(I  II  III)

76,0

Source : loi de règlement pour 2018.

ii.   La prévision actualisée du déficit de l’État en 2019

En 2019, le déficit budgétaire serait bien plus faible que celui prévu en loi de finances pour 2019, prévu à 107,7 milliards d’euros. Selon les données actualisées disponibles dans le présent PLF, le solde budgétaire serait de – 96,3 milliards d’euros, soit une amélioration de 11,4 milliards d’euros.

Cela s’explique d’abord par un gain supplémentaire de recettes de 4,6 milliards d’euros. Ainsi, l’exécution prévisionnelle pour 2019 estimée par le présent PLF comprend un surcroît de recettes de 2,2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu, essentiellement dû, selon le Gouvernement, à la mise en place du prélèvement à la source (2,0 milliards d’euros). La prévision des recettes non fiscales est majorée de 2,0 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui est dû, entre autres, au règlement des litiges de l’administration fiscale avec Google (500 millions d’euros en 2019) ([17]).

En matière de dépenses, la prévision actualisée intègre la révision de la charge de la dette, consécutive à la baisse substantielle des taux d’intérêt (1,6 milliard d’euros). En outre, l’abaissement de 1,5 milliard d’euros de la norme de dépenses a été effectué en cours de gestion, objectif annoncé dès le début de l’exercice 2019.

prÉvision actualisÉe pour 2019

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

391,2

Recettes (II)

292,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

329,3

Recettes fiscales nettes

278,1

PSR au profit de l’Union européenne

21,2

Recettes non fiscales

14,5

PSR au profit des collectivités territoriales

40,7

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 2,3

Déficit à financer

(I  II  III)

96,3

Source : présent projet de loi de finances.

En 2020, les dépenses de l’État continueraient de progresser, tandis que les recettes augmentent fortement, principalement du fait de la suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et de l’effet retour de cette suppression sur les recettes d’IS et, plus marginalement, d’IR. Cela permettrait d’améliorer le solde budgétaire de 3,2 milliards d’euros par rapport à 2019.

prÉvision 2020

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

399,2

Recettes (II)

306,2

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

337,0

Recettes fiscales nettes

291,8

PSR au profit de l’Union européenne

21,3

Recettes non fiscales

14,4

PSR au profit des collectivités territoriales

40,9

Soldes des comptes spéciaux (III)

0

Déficit à financer

(I  II  III)

93,1

Source : présent projet de loi de finances.

iii.   Les principales évolutions pour 2020

Le déficit budgétaire diminuerait donc de 3,2 milliards d’euros en 2020. Deux catégories d’effets de trésorerie sont à l’œuvre :

– la suppression du CICE, dont le poids budgétaire était encore complet en 2019, entraîne mécaniquement une augmentation de recettes en 2020 (+ 10,3 milliards d’euros) ;

– l’IR est perçu sur douze mois en 2020, contre onze mois en 2019 (+ 5,1 milliards d’euros).

En sens contraire, le budget de l’État supporte seul les mesures suivantes :

– la baisse de l’IR (– 5 milliards d’euros) ;

– la baisse de l’IS (– 2,5 milliards d’euros) ;

– la suppression de la dernière tranche de TH (– 3,7 milliards d’euros) pour 80 % des ménages.

En outre, la compensation des allégements de charges sociales (décidés en contrepartie de la suppression du CICE) aux administrations de sécurité sociale fonctionnera « à plein régime » à compter de 2020, ce qui se traduit par un transfert supplémentaire de recettes de TVA à hauteur de 6,5 milliards d’euros. Ce coût est, cependant, largement équilibré par les recettes supplémentaires d’IS et d’IR liées à l’« effet retour » de la suppression du CICE (la suppression d’un crédit d’impôt augmente la base imposable), qui rapporte 5,9 milliards d’euros.

Enfin, la hausse spontanée des recettes (gain de 11,2 milliards d’euros) est supérieure à la progression de la norme de dépenses pilotables (coût de 6,6 milliards d’euros) entre 2019 et 2020.

passage du solde 2019 actualisÉ au solde plf 2020

(en milliards d’euros)

 

2019

Prévision actualisée

Variation

2020

PLF

 

2019

Prévision actualisée

Variation

2020

PLF

Dépenses (I)

391,2

+ 8

399,2

Recettes (II)

292,2

+ 14

306,2

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

329,3

+ 7,7

337,0

Recettes fiscales nettes

278,1

+ 13,7

291,8

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

21,2

+ 0,1

21,3

Recettes non fiscales

14,5

– 0,1

14,4

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

40,7

+ 0,2

40,9

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 2,3

– 2,3

0

Déficit à financer

(I  II  III)

96,3

 3,2

93,1

Source : commission des finances.

iv.   La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Il devient même supérieur au déficit public à compter de 2017. Le déficit de l’État s’élève en 2018 à 69,8 milliards d’euros et représente 117 % du déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration
depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2010

– 137,4

– 122,9

11,3

– 2,0

– 23,9

2011

– 106,1

– 92,4

– 0,2

– 0,8

– 12,7

2012

– 104,0

– 85,1

– 2,6

– 3,7

– 12,7

2013

– 86,5

– 70,2

1,3

– 8,5

– 9,1

2014

– 83,9

– 74,3

2,6

– 4,8

– 7,4

2015

– 79,7

– 73,3

– 2,5

– 0,1

– 3,8

2016

– 79,1

– 73,8

– 6,1

3,0

– 2,2

2017

– 63,6

 

– 66,1

– 4,4

1,6

5,3

2018

– 59,5

 

– 69,8

– 2,7

2,3

10,6

Source : INSEE, comptes nationaux et Rapport économique, social et financier 2020.

 

b.   L’amélioration des finances des administrations publiques locales, liée au cycle électoral

Comme l’a souligné le rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales ([18]), la part des dépenses des administrations publiques locales (APUL) dans le PIB se stabilise après plusieurs années de baisse. Ces dernières s’élèvent à 11,1 % du PIB en 2018 et en 2017 au lieu de 11,2 % en 2016, 11,4 % en 2015 et 11,8 % en 2014.

Évolution des dÉpenses des administrations publiques locales
et du Pib depuis 1990

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, depuis INSEE, comptes nationaux.

Au niveau global, le solde des APUL s’améliore en 2018 (+ 2,3 milliards d’euros contre + 1,6 milliard d’euros en 2017), se stabilise en 2019 (+ 2,1 milliards d’euros) et repartirait nettement à la hausse en 2020 (+ 4,8 milliards d’euros), ce qui est principalement dû à un effort soutenu en dépense (voir la fiche « Les dépenses publiques » du présent tome I).

Ce résultat s’explique par une augmentation modérée des dépenses de fonctionnement (+ 1,5 % en 2019 et + 0,7 % en 2020) et une baisse des dépenses d’investissement, en raison du cycle électoral (+ 8,1 % en 2018 et 2019 puis
– 1,8 % en 2020).

Les comptes des administrations publiques locales devraient dès lors s’établir en excédent de 0,1 % du PIB en 2019 et de 0,2 % en 2020.

c.   L’amélioration du solde des administrations de sécurité sociale mais l’accroissement des déficits sociaux

Les comptes de la sécurité sociale se sont améliorés de manière continue entre 2010 et 2018. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ainsi, les soldes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), périmètre que retient la Cour des comptes ([19]) pour estimer le déficit de la sécurité sociale, se sont établis à 1,2 milliard d’euros en 2018 au lieu de 20,9 milliards d’euros en 2011, en baisse de presque 20 milliards d’euros.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 À 2018

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Maladie

– 8,6

– 5,9

– 6,8

– 6,5

– 5,8

– 4,8

– 4,9

– 0,7

Accident du travail et maladie professionnelle (AT-MP)

– 0,2

– 0,2

+ 0,6

+ 0,7

+ 0,7

+ 0,8

+ 1,1

0,7

Famille

– 2,6

– 2,5

– 3,2

– 2,7

– 1,5

– 1,0

– 0,2

0,5

Vieillesse

– 6,0

– 4,8

– 3,1

– 1,2

– 0,3

+ 0,9

+ 1,8

0,2

FSV**

– 3,4

– 4,1

– 2,9

– 3,5

– 3,9

– 3,6

– 2,9

– 1,8

Sous-total Régime général + FSV**

 20,9

 17,5

 15,4

 13,2

 10,8

 7,8

 5,1

– 1,2

Régimes obligatoires de base + FSV**

 22,6

 19,1

 16,0

 12,8

 10,3

 7,0

 4,8

– 1,5

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes

La Cour des comptes relève que les déficits sociaux, qui prennent plus largement en compte tous les régimes obligatoires de base, se réduisent et que la sécurité sociale « se rapproche de l’équilibre », à – 1,5 milliard d’euros en 2018 après – 4,8 milliards d’euros en 2017. Il a ainsi connu une nouvelle réduction de 3,3 milliards d’euros, de plus grande ampleur que l’année précédente
(– 2,2 milliards d’euros).

Le déficit des comptes sociaux ne constitue pas le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend aussi en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et les régimes complémentaires. Les ASSO ont connu un excédent de 0,5 % du PIB en 2018. Elles devraient enregistrer un excédent de 0,5 % en 2019 et 0,9 % du PIB en 2020, sous l’effet d’un dynamisme des recettes en lien avec la progression de la masse salariale d’une part, et d’une maîtrise des dépenses, d’autre part.

Cette relative stabilité de l’excédent public des ASSO masque une forte aggravation du déficit de la sécurité sociale (régime général + FSV), dès 2019, comme l’illustre le tableau ci-dessous.

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Année

2018

2019 (PLF)

2019 (révisé)

2020

Total Administrations de sécurité sociale (ASSO)

13,8

20,2

11,7

17,0

Recettes

626,5

644,3

633,3

649,8

Dépenses

612,7

624,1

621,5

632,9

 

 

 

 

Régime général + Fonds de solidarité vieillesse

0,6

1,7