N° 2301

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020
(n° 2272),

 

TOME II

examen de la premiÈre partie du projet de loi de finances conditions gÉnÉrales de l’Équilibre financier

 

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

 

SOMMAIRE

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 Pages

EXAMEN des articles

Article liminaire Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2020, prévisions d’exécution 2019 et exécution 2018

première partie : conditions générales de l’équilibre financier

titre premier dispositions relatives aux ressources

I. ‑ Impôts et ressources autorisés

A. ‑ Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

B. – Mesures fiscales

Article 2 Baisse de l’impôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de l’année 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux de prélèvement à la source (PAS) et indexation du barème applicable aux revenus de l’année 2019

Article additionnel après l’article 2 Domiciliation fiscale des agents territoriaux

Après l’article 2

Article 3 Domiciliation fiscale en France des dirigeants  des grandes entreprises françaises

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Exonération partielle d’impôt sur la fortune immobilière des monuments historiques situés en zone de revitalisation rurale

Après l’article 3

Article 4 Mise sous condition de ressources du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021 (et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

Après l’article 4

Article 5 Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et réforme du financement des collectivités territoriales

Après l’article 5

Article 6 Suppression des taxes à faible rendement

Article additionnel après l’article 6 Réforme de la taxation des titres de séjour

Après l’article 6

Article 7 Limitation dans le temps des dépenses fiscales afin d’en garantir l’évaluation et suppression de dépenses fiscales inefficientes

Article additionnel après l’article 7 Suppression des dépenses fiscales non chiffrées, sans mention du nombre de leurs bénéficiaires et non bornées (« trous noirs fiscaux »)

Article 8 Baisse du taux réduit de la TVA sur certains logements locatifs sociaux dans le cadre du pacte d’investissement pour le logement social

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Réduction du taux de TVA à 10 % pour l’investissement des caisses de retraite et de prévoyance dans le logement locatif intermédiaire institutionnel

Après l’article 8

Article 9 Clarification du régime de TVA des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM)

Article 10 Transposition de la directive (UE) 2018/1910 du Conseil du 4 décembre 2018 en matière de TVA

Article 11 Aménagement de la trajectoire de baisse du taux normal  de l’impôt sur les sociétés des grandes entreprises

Article 12 Mise en conformité avec le droit européen des retenues et prélèvements à la source applicables aux sociétés non résidentes

Article 13 Transposition de la directive (UE) 2017/952 du 29 mai 2017 relative à la lutte contre les dispositifs hybrides (ATAD 2) et suites de la transposition de directive (UE) 2016/1164 du 12 juillet 2016 (ATAD1)

Après l’article 13

Article additionnel après l’article 13 Ajustement du suramortissement pour les investissements réalisés dans les navires et les équipements répondant à des enjeux de transition écologique

Après l’article 13

Article additionnel après l’article 13 Précisions sur les modalités d’application de l’exclusion de la location de meublés de tourisme du champ du crédit d’impôt pour les investissements réalisés en Corse

Après l’article 13

Article 14 Régime fiscal des dotations versées par la société nationale SNCF à la société SNCF Réseau

Article 15 Baisse de la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie

Article 16 Suppression progressive du tarif réduit de la taxe intérieure de consommation sur les carburants sous condition d’emploi

Après l’article 16

Article 17 Rationalisation du régime fiscal du gaz naturel

Article 18 Refonte des taxes sur les véhicules à moteur

Après l’article 18

Article 19 Diminution du remboursement de TICPE applicable au secteur du transport routier de marchandises

Après l’article 19

Article 20 Hausse de la taxe sur les billets d’avion au profit de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

Après l’article 20

II. ‑ Ressources affectées

A. ‑ Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 21 Fixation pour 2020 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ainsi que des variables d’ajustement et substitution d’une dotation budgétaire au prélèvement sur recettes en faveur de la Guyane

Après l’article 21

Article 22 Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Article 23 Création d’un prélèvement sur les recettes de l’État (PSR) à destination de la Polynésie française

Avant l’article 24

Article 24 Dispositif d’accompagnement financier des régions au titre de la réforme de l’apprentissage

Article 25 Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité (RSO) à La Réunion, et recentralisation du RSO en Guyane

Article 26 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Après l’article 26

B. ‑ Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 27 Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Article additionnel après l’article 27 Affectation à la Société nationale des sauveteurs en mer d’une fraction du droit de timbre sur le permis de conduire des bateaux de plaisance à moteur

Après l’article 27

Article 28 Affectation de recettes d’enchères de quotas d’émission au fonds pour l’innovation institué par la directive établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne

Après l’article 28

C. ‑ Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 29 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Article 30 Suppression du compte d’affectation spéciale Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

Article 31 Baisse du tarif de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), actualisation et reconduction du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public)

Après l’article 31 Suppression du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Article 32 Modification des recettes des comptes d’affectation spéciale Transition énergétique et Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Article 33 Suppression du compte d’affection spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres en vue de la reprise de ses recettes et de ses dépenses sur le budget général de l’État

D. – Autres dispositions

Article 34 Clôture du fonds d’urgence en faveur du logement (FUL)

Article 35 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Article 36 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne

titre II dispositions relatives à l’équilibre des ressources et des charges

Article 37 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

   EXAMEN des articles

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2020,
prévisions d’exécution 2019 et exécution 2018

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État.

Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([1]), l’article liminaire du PLF présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2017 À 2020

(en % du PIB)

Soldes	Exécution 2017	Exécution 2018	Prévision d’exécution 2019	Prévision 2020
Solde structurel (1)	– 2,3	– 2,3	– 2,2	– 2,2
Solde conjoncturel (2)	– 0,3	0,0	0,0	0,1
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)	– 0,1	– 0,2	– 0,9	– 0,1
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)	– 2,7	– 2,5	– 3,1	– 2,2
Solde effectif hors mesures exceptionnelles	– 2,6	– 2,3	– 2,2	– 2,1

Source : commission des finances et article liminaire du présent PLF.

Le présent article fixe ainsi, pour 2020, un objectif de déficit public de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB), ce qui n’avait pas été observé depuis 2001 (I).

Le déficit public est intégralement d’origine structurelle, ce qui pose une difficulté de cohérence avec la trajectoire pluriannuelle des finances publiques définie en 2018 (II).

I.   Un objectif de dÉficit public historiquement bas

Le déficit public poursuit, en 2020, sa baisse tendancielle engagée en 2009. Le déficit public serait toutefois supérieur de 0,2 point à celui prévu par le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril 2019.

A.   Une baisse constante du dÉficit depuis 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2017, il a été ramené à 2,8 % du PIB et n’a, depuis, plus franchi la basse des 3 % du PIB au sens des critères de Maastricht.

DÉficit public depuis 2008

Année	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
En % du PIB	3,3	7,2	6,9	5,2	5,0	4,1	3,9	3,6	3,5	2,8	2,5	3,1*	2,2
En milliards d’euros	65,0	138,9	137,4	106,1	104,0	86,5	83,9	79,7	79,1	63,6	59,5	73,9	53,5

* Le déficit public est aggravé, en 2019, par la mesure exceptionnelle de bascule du CICE en baisse de cotisations sociales, à hauteur de 0,8 point de PIB.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2018, présent PLF pour les années 2019 et 2020.

L’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,8 point de PIB ; elle a été jugée par la Commission européenne comme une mesure ponctuelle (« one-off ») ne devant pas être prise en compte dans le calcul du déficit public effectif.

En 2020, le solde public ressortirait à 2,2 % du PIB, soit une baisse de 0,9 point de PIB par rapport au solde de 2019. Hors mesures exceptionnelles, la réduction est de 0,1 point, ce qui confirme donc la tendance baissière du déficit ces dernières années.

B.   Une prévision de dÉficit moins optimiste que prÉvu

Dans le programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne en avril 2019, la trajectoire des finances publiques laissait apparaître une cible de déficit public à 2 points de PIB.

Trajectoire des finances publiques dU PROGRAMME DE STABILITÉ
pour les années 2019 à 2022 (avril 2019)

(en % du PIB)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public effectif	– 2,8	– 2,5	– 3,1	– 2	– 1,6	– 1,2
Solde structurel	– 2,4	– 2,1	– 2,1	– 1,9	– 1,6	– 1,3
Dépense publique (hors crédits d’impôts)	55	54,4	54	53,5	53	52,3
Taux de prélèvements obligatoires	45,2	45	44	44,4	44,2	44
Dette publique	98,4	98,4	98,9	98,7	98,1	96,8

Source : programme de stabilité 2019-2022.

La hausse de 0,2 point de la prévision de déficit public se justifie par plusieurs raisons.

Tout d’abord, les perspectives macroéconomiques se sont assombries. Comme l’indique le tableau suivant, le programme de stabilité, alors en cohérence avec les estimations des conjoncturistes, tablait sur un niveau de croissance de 1,4 % en 2020.

Prévisions de croissance pour la France (PSTAB 2019)

(en pourcentage d’évolution annuelle)

Institution	2019	2020
Gouvernement, programme de stabilité 2019	1,4	1,4
Commission européenne, prévisions économiques d’hiver 2019, février 2019	1,3	1,5
Banque de France, Prévisions économiques, mars 2019	1,4	1,5
OCDE, Perspectives économiques, mars 2019	1,3	1,3
FMI, Perspectives de l’économie mondiale, janvier 2019	1,5	1,6

Source : programme de stabilité 2019-2022.

En outre, la politique budgétaire a été orientée en direction du soutien au pouvoir d’achat des ménages. Le débat sur le programme de stabilité d’avril 2019 avait été l’occasion pour le Gouvernement de présenter une trajectoire de finances publiques tirant les conséquences des mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018.

Pour des raisons de calendrier, elle n’intégrait pas l’impact financier découlant des annonces faites par le Président de la République le 25 avril dernier ([2]), à l’issue du Grand Débat national.

II.   Un dÉficit d’origine structurelle

Depuis 2018, l’économie française est à son niveau potentiel, ce qui se traduit par un écart de production nul (2018 et 2019) ou légèrement positif (2020) ayant un effet négligeable sur le solde public. Ainsi, hormis les mesures exceptionnelles et temporaires, le déficit public de 2020 s’explique en intégralité par sa composante structurelle.

La déconnexion entre l’évolution du déficit structurel et la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 ([3]) rend cette dernière obsolète.

A.   DÉFICIT PUBLIC ET DÉFICIT STRUCTUREL SONT ÉQUIVALENTS EN 2020

1.   Qu’est-ce que le solde structurel ?

a.   Une composante du solde public suivie au titre des engagements européens de la France

Le solde structurel est le solde corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le solde conjoncturel est le solde lié à la conjoncture.

Autrement dit, le solde comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle d’un déficit est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de solde structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([4]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b.   Des modalités complexes de calcul

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([5]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite précisément dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

c.   Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Croissance en volume du PIB	1,1	1,7	1,7	1,7	1,7	1,7	1,8
Croissance potentielle	1,2	1,25	1,25	1,25	1,25	1,30	1,35
Écart de production en % du PIB	– 1,5	– 1,1	– 0,7	– 0,2	+ 0,2	+ 0,6	+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 ([6]). Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLF.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée.

HypothÈses actualisées d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Croissance en volume du PIB	1,1	2,2	1,7	1,4	1,3	1,3	1,4
Croissance potentielle	1,2	1,25	1,25	1,25	1,25	1,30	1,35
PIB (en milliard d’euros)	2 234	2 295	2 353	2 417	2 479	2 546	2 620
PIB potentiel (en milliard d’euros)	2 268	2 307	2 354	2 416	2 476	2 542	2 615
Écart de production en % du PIB	– 1,5	– 0,5	-0,1	0,0	0,1	0,1	0,2

Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.

2.   Le déficit structurel de 2020 s’établit à 2,2 %, au même niveau que le déficit public effectif

Le déficit public en 2020 est estimé intégralement d’origine structurelle
(– 2,2 % du PIB potentiel). Le léger excédent conjoncturel prévu, à 0,1 % du PIB, est compensé par un poids des mesures exceptionnelles et temporaires de – 0,1 % du PIB.

L’écart de production serait légèrement positif en 2020, à hauteur de 0,1 point de PIB. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française, et que les facteurs de production sont en tension. Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée, corrigée d’effets d’arrondis).

Cette situation d’écart de production faible ou nul s’observe depuis 2018 : l’économie française est en haut de cycle et les effets de la crise ont cessé de peser sur le déficit public.

B.   Un déficit structurel qui s’écarte sensiblement de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques

Le Gouvernement avait proposé, dans la LPFP 2018-2022, une trajectoire des finances publiques conduisant à quasiment diviser par trois le solde structurel entre 2017 et 2022.

Trajectoire des finances publiques de la loi de programmation
des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (janvier 2018)

(en % du PIB)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public effectif	– 2,9	– 2,8	– 2,9	– 1,5	– 0,9	– 0,3
Solde structurel	– 2,2	– 2,1	– 1,9	– 1,6	– 1,2	– 0,8
Dépense publique (hors crédits d’impôts)	54,7	54	53,4	52,6	51,9	51,1
Taux de prélèvements obligatoires	44,7	44,3	43,4	43,7	43,7	43,7
Dette publique	96,7	96,9	97,1	96,1	94,2	91,4

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le solde structurel devait donc s’améliorer de plus d’un point de PIB pendant le quinquennat, alors même qu’une réduction significative des prélèvements obligatoires aurait été consentie. Cela supposait donc un effort structurel conséquent en dépense.

Toutefois, l’ajustement structurel prévu a été, depuis 2018, beaucoup moins marqué que prévu dans la LPFP, sans toutefois se traduire par un « désajustement » : la France ne s’éloigne pas de son objectif de moyen terme.

Dans son avis sur le projet de loi de finances ([7]), le Haut Conseil des finances publiques concentre ses critiques sur l’évolution du solde structurel prévu par le présent PLF, qu’il compare à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

En 2020, le déficit structurel serait de 2,2 points de PIB, contre 1,6 point dans la LPFP (– 0,5 point avec les effets d’arrondis, réparti tout autant en dépenses qu’en recettes, cf tableau infra). Le Haut Conseil relève en conséquence que le Gouvernement présente un article liminaire du projet de loi de finances qui « s’écarte fortement » de la trajectoire de la loi de programmation en vigueur : « un tel choix pose un problème de cohérence entre le PLF 2020 et la LPFP et affaiblit la portée de l’exercice de programmation pluriannuelle en matière de finances publiques ».

Ajustement structurel et effort structurel présentés
par le Gouvernement

(en points de PIB potentiel)

En points de PIB potentiel	PLF pour 2020 (sept. 2019)				LPFP (janvier 2018)
	2018	2019	2020	Cumul 2018-20	2018	2019	2020	Cumul 2018-20
Ajustement structurel	0,1	0,1	0,0	0,2	0,1	0,3	0,3	0,7
Effort structurel	0,1	0,1	0,1	0,3	0,2	0,3	0,4	0,9
dont effort en dépense (hors crédits d’impôt)	0,3	0,3*	0,4*	1,0	0,4	0,4	0,5	1,3
dont mesures nouvelles en recettes	-0,2	-0,3*	-0,6*	-1,1	-0,3	-0,1	-0,5	-0,9
dont clé en crédits d’impôt	0,0	0,1	0,3	0,4	0,0	0,0	0,4	0,4
Composante non discrétionnaire	0,0	0,0	-0,1	-0,1	-0,1	0,0	-0,1	-0,2

* Hors France Compétences

Note : les chiffres étant arrondis, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : Haut Conseil des finances publiques

Un tel différentiel de trajectoire en 2020 exposerait le Gouvernement à l’obligation de mettre en œuvre des mesures correctives, auxquelles il échappe de peu au titre de l’année 2019.

En effet, selon le HCFP, la réduction du déficit structurel en 2019 n’est que de 0,1 point de PIB. Par rapport à la trajectoire de la LPFP, l’écart de solde structurel prévu s’élèverait respectivement à – 0,1 point en 2018 et – 0,3 point en 2019. Le Haut Conseil signale qu’un tel écart est « très proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction » prévu à l’article 23 de la loi organique de 2012.

En revanche, l’écart de trajectoire de solde structurel de 2019 (– 0,3 point) et de 2020 (– 0,6 point) conduirait, faute de trajectoire mise à jour, au déclenchement de ce mécanisme en 2020.

Le Rapporteur général rappelle au Gouvernement qu’il lui appartient de proposer au plus vite une nouvelle trajectoire pluriannuelle des finances publiques, afin de prendre en compte l’évolution du contexte économique et social impactant les finances publiques.

Le Gouvernement s’est engagé à présenter un projet de loi de programmation des finances publiques au printemps 2020. Cette échéance se justifie par la mesure de l’impact de deux événements à venir ayant le cas échéant un impact sur les finances publiques : la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et les paramètres de la future réforme des retraites.

*

*     *

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I‑CF55 de Mme Véronique Louwagie et I-CF885 de Mme Marie-Christine Dalloz, les amendements I-CF881 de Mme Marie-Christine Dalloz, I‑CF1073 de M. Éric Woerth et I‑CF1194 de Mme Valérie Rabault, ainsi que l’amendement I-CF396 de M. Charles de Courson.

Mme Véronique Louwagie. Cet article liminaire est peut-être le plus important du projet de loi de finances puisqu’il fixe certaines orientations du Gouvernement. Mon amendement tend à revenir à ce qu’avait retenu la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, car c’est bel et bien un budget de renoncement à cette programmation qui nous est présenté. Les dépenses vont continuer à augmenter en 2020, à hauteur de près de 20 milliards d’euros, le déficit de l’État sera relativement important – il s’établira à 93 milliards d’euros, soit 25 milliards de plus qu’en 2018 – et la dette continuera à croître. Les besoins sont criants dans de nombreux domaines, comme la dépendance, notamment dans le cadre des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), l’hôpital – en particulier les urgences –, l’accompagnement de nos entreprises, avec la nécessaire diminution des impôts de production afin d’améliorer la compétitivité. Mais le Gouvernement se prive de toute possibilité d’intervenir dans ces domaines : en ne réformant pas, en ne diminuant pas les dépenses publiques, vous ne vous donnez aucune possibilité de répondre à de telles demandes.

J’ai été surprise d’entendre la semaine dernière le ministre de l’économie et des finances reconnaître et réaffirmer devant nous que la dette était un poison. Il y a une vraie contradiction, car ce budget va de nouveau recourir à la dette et transférer aux générations futures l’accroissement, l’excès des dépenses publiques.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je constate que la prévision du déficit public, qui s’élève à 2,2 % du PIB, est le double de la moyenne de la zone euro. C’est le plus faible redressement des finances publiques que nous ayons connu depuis longtemps. Cela traduit à mes yeux une dégradation de la situation. Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) lui-même a souligné dans son rapport que la trajectoire suivie est en total désaccord avec la loi de programmation des finances publiques, ce qui revient à jeter le discrédit sur la « signature France ». Le CPO appelle non seulement à adopter un projet de loi de finances rectificative avant la fin de l’année, mais aussi à faire preuve de vigilance et de respect par rapport à l’engagement pris par la France dans le cadre de la loi de programmation. C’est dans cet esprit que mon amendement I-CF885 a été déposé.

Mon amendement I-CF881 vise à nous conformer à nos obligations. La France s’est engagée dans le cadre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire. Nous devrions avoir un déficit public de 1,7 % du PIB, et non de 2,2 % : il y a une dérive de 0,5 point de PIB. Si nous ne respectons pas nos engagements, il ne sert à rien de signer des traités au niveau européen.

M. le président Éric Woerth. Mon amendement I-CF1073 a pour objet de modifier l’article liminaire d’une manière différente, même s’il participe du même état d’esprit. Par rapport à la loi de programmation des finances publiques, 12,6 milliards d’économies seront réalisées sur la charge de la dette, ce qui représente un montant tout à fait considérable. Il serait assez raisonnable de conserver au moins la moitié de ces économies, ce qui conduirait à un solde structurel de – 1,9 % du PIB, à peu près conforme à ce que souhaitait le Gouvernement à l’origine. C’est un appel à mieux utiliser les économies liées aux externalités dites positives.

Tous ces amendements portant sur l’article liminaire ont naturellement vocation à s’inscrire dans un autre budget que celui qui est présenté par le Gouvernement : il faudrait systématiquement modifier les dépenses et les recettes. Ce sont des amendements d’appel qui soulignent l’écart tout à fait considérable entre ce qui est prévu par notre trajectoire et ce qui est inscrit dans le projet de loi de finances.

Mme Valérie Rabault. L’amendement I-CF1194, contrairement aux précédents, vise à modifier non pas le solde effectif inscrit dans le projet de loi de finances, mais le niveau du déficit structurel. C’est un sujet compliqué dont nous débattons souvent : le déficit structurel repose sur la croissance potentielle, qui n’est jamais observable, par définition – c’est celle que l’on obtiendrait si l’on arrivait à mobiliser 100 % des facteurs de production, ce qui n’est malheureusement pas le cas. Le déficit structurel donne une indication sur les efforts réalisés pour faire en sorte d’assainir les finances publiques en dehors des effets conjoncturels. Cela vise à montrer les efforts à réaliser : s’il survient une crise économique et financière, comme certains sont en train de l’annoncer, nous n’aurons aucune marge de manœuvre. J’observe que le déficit structurel a baissé continûment sous le précédent quinquennat et qu’il augmente continûment depuis 2017. Mon amendement permettra de rétablir la « vérité des prix » : le solde structurel de – 2,5 % que je propose de retenir correspond à celui qui a été calculé par la Commission européenne en suivant la même méthode, homogène, que pour les autres États membres – ce n’est pas celle du ministère des finances, même si je la respecte. Il peut y avoir plusieurs méthodes pour calculer le déficit structurel, mais si l’on veut éviter de comparer des choux et des carottes, il faut le faire en suivant la même méthodologie, en l’occurrence celle qu’utilise la Commission européenne pour faire des comparaisons entre les différents pays.

M. Charles de Courson. J’ai été très étonné que le Gouvernement ne dise rien, dans l’exposé des motifs de l’article liminaire, de la compatibilité entre les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 et nos engagements européens. Comme l’a rappelé le Haut Conseil des finances publiques, nous devions réduire le déficit structurel de 0,5 point de PIB par an. Avec ce projet de loi de finances, nous aurons réalisé en trois ans une réduction de 0,2 point, alors même que nous devions passer à la vitesse supérieure. Quelle sera donc la position de la Commission européenne sur ce projet de budget ?

Je demande toujours que l’on distingue, s’agissant du solde structurel figurant à l’article liminaire, les efforts de réduction des dépenses structurelles et ceux réalisés en matière de recettes structurelles. Mon amendement I-CF396 a pour objet d’expliciter le solde structurel sur ce plan, en se fondant sur les chiffres du Gouvernement.

En 2018, on a réalisé 0,3 point d’effort structurel sur les dépenses, soit 6 ou 7 milliards d’euros, alors qu’on avait annoncé 20 milliards en juillet 2017 – on était donc très loin de l’objectif – et on a redonné 0,2 point : au total, la baisse a été de seulement 0,1 point. Cette année, la réduction du déficit structurel devrait être égale à zéro : les dépenses structurelles ont de nouveau été réduites de 0,3 point, mais on a redonné 0,3 point sur les recettes. Pour 2020, le Gouvernement nous dit que l’évolution des dépenses structurelles sera de – 0,4 point, mais que l’on redonnera 0,6 point : autrement dit, on redonnera davantage que ce qui a été économisé ! Il ne faut donc pas s’étonner qu’il n’y ait aucun redressement des finances publiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. En ce qui concerne l’évolution en volume de la dépense publique, je vous recommande de vous reporter au document distribué à l’entrée de la salle, et plus précisément au graphique qui figure à la page 7. Les chiffres ne mentent pas, si j’ose dire. Vous trouvez peut-être l’évolution inquiétante, mais elle est maîtrisée, ce qui est assez important.

J’ai demandé, ainsi que le président Woerth, qu’il y ait une loi de programmation des finances publiques rectificative (LPFPR). Elle interviendrait au printemps 2020, comme le Premier ministre l’a indiqué. Le Gouvernement n’est pas obligé de présenter un projet de LPFPR, mais nous lui avons dit que ce serait un bien. Nous aurions préféré que cela intervienne à l’automne, mais il a préféré que ce soit au printemps, afin de prendre en compte les effets du Brexit – on saura alors mieux où l’on en est – et les premiers éléments relatifs à la réforme des retraites. J’en prends acte. Ce que proposent mesdames Louwagie et Dalloz dans leurs amendements consiste à revenir à la trajectoire de 2018 ; or une crise sociale s’est produite entre-temps et des attentes des Français ont obtenu une réponse.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il y a eu aussi des recettes supplémentaires !

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il est vrai que si nous avions adopté une LPFPR, nous ne serions pas dans cette situation de divergence. En tout état de cause, il faut prendre en compte la réalité des dispositifs que nous avons adoptés depuis un an.

Votre amendement, monsieur le président, propose quant à lui d’affecter à la réduction du déficit structurel la moitié de la différence entre la charge de la dette prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le montant que nous devrons effectivement payer. La démarche est intellectuellement intéressante, mais elle est orthogonale avec la position du Gouvernement… Par ailleurs, il serait un peu biaisé de se borner à comparer la charge liée aux intérêts de la dette figurant dans la LPFP et le montant prévu aujourd’hui : le contexte macroéconomique était très différent en 2017 lorsque nous avons adopté la LPFP – il était beaucoup plus porteur, et il faut en tenir compte. Nous avions prévu d’affecter 46,3 milliards d’euros au service de la dette en 2020, mais la croissance devait être de 1,7 % du PIB sur cet exercice, alors que l’on devrait obtenir 1,3 %, ce qui représente dix milliards d’euros de recettes en moins. À peu près, on arrive aux 12 milliards d’euros que vous avez évoqués.

Quant à votre amendement, madame Rabault, il repose sur une idée que vous rappelez chaque année, à savoir que le solde structurel augmente depuis 2017. C’est parce que nous avons adopté des hypothèses de croissance potentielle qui sont tout simplement plus réalistes, comme le confirme le Haut Conseil des finances publiques. Voici ce qu’il disait du solde structurel de 2016 : « Les estimations de solde structurel des organisations internationales sont nettement plus élevées [que celles du Gouvernement] : le déficit structurel serait en 2016 de l’ordre d’un point de PIB plus élevé pour la Commission européenne, et de ¾ de point pour l’OCDE. »

En ce qui concerne les années 2017 à 2020, l’hypothèse de croissance potentielle retenue – 1,25 % du PIB – est reconnue comme équilibrée. Il est vrai que le solde structurel ne baissera pas entre 2019 et 2020, mais c’est le reflet de l’évolution de nos finances publiques. Je propose de conserver cette hypothèse plutôt que de prendre celle que vous suggérez.

Enfin, monsieur de Courson est revenu sur un sujet déjà évoqué par un des amendements de madame Dalloz, c’est-à-dire l’effort structurel de 0,5 point de PIB par an prévu par nos engagements européens. Je voudrais rappeler qu’il n’en serait pas question si le déficit était resté au-delà de 3 % du PIB – on ne serait pas, alors, dans le cadre du volet préventif. Je me réjouis que l’on ne soit plus dans un cadre correctif : un bel effort a été réalisé. Je précise également que la règle évoquée n’est pas aussi contraignante que le volet correctif, même si cela ne veut pas dire qu’il faille s’en écarter d’une manière trop significative et pendant trop longtemps.

Vous aurez compris que j’émets un avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

M. Laurent Saint-Martin. Je ne sais pas si l’article liminaire est le plus important, comme l’a dit Mme Louwagie, mais il est vrai qu’il faut y consacrer un peu de temps car il raconte une bonne partie du budget.

Le rapporteur général a bien expliqué la situation : il faut assumer, du côté de la majorité, les choix qui ont été faits. Les chiffres reflètent des choix, notamment en ce qui concerne la baisse des prélèvements obligatoires – nous aurons largement l’occasion de revenir sur ce sujet. C’est cela qui modifie certaines des trajectoires qui avaient été prévues pour le déficit public ou encore la dette publique.

Cela dit, bien que les chiffres ne soient plus exactement les mêmes, il faut regarder d’un peu plus près pour voir si celles-ci restent cohérentes avec notre engagement pluriannuel. La trajectoire est-elle la bonne ? Est-ce seulement la pente qui est modifiée, et non la direction ? Je voudrais remettre les choses en perspective. On ne peut pas dire qu’il n’y a pas de maîtrise des dépenses publiques : il y aura certes une hausse, mais de seulement 0,7 % en 2019 et en 2020. Sur l’ensemble du quinquennat, si l’on fait un peu de prospective, la hausse de la dépense publique sera de 0,4 % en volume. Sans vouloir polémiquer, c’est deux fois mieux que pendant le quinquennat précédent et trois fois mieux que pendant celui d’avant.

Je ne le dis pas pour nous glorifier, mais pour montrer qu’il y a un effort de maîtrise de la dépense publique sans précédent, même s’il existe une hausse en volume. Il est extrêmement important de le rappeler à nos concitoyens : il ne faudrait pas laisser penser que, parce qu’il y a une modification des trajectoires, cela signifie un renoncement au sérieux budgétaire.

Par ailleurs, la dépense publique n’a pas de sens si on ne la rapporte pas au PIB, qui est lui-même en croissance : elle est passée de 55 % du PIB en 2017 à 53,8 % en 2019 et elle devrait être ramenée à 53,4 % en 2020. Le ratio diminue et c’est ce qui est important.

Je vous rejoins sur un point qui concerne la méthode, à savoir la décorrélation avec la loi de programmation des finances publiques. À partir du moment où le Gouvernement s’est engagé à en proposer la révision au printemps prochain, nous devons examiner le projet de loi de finances avec un décalage que nous sommes quelques-uns à regretter.

Mme Véronique Louwagie. Avec nos amendements, nous voulions simplement vous éviter, monsieur le rapporteur, d’avoir à faire une loi de programmation des finances publiques rectificative…

Vous avez indiqué qu’il y a eu des dépenses nouvelles à la suite du mouvement des gilets jaunes, mais il existe aussi d’autres éléments que vous n’avez pas cités : la baisse des taux d’intérêt, qui conduit à des économies importantes par rapport à la loi de programmation des finances publiques – près de 9 milliards d’euros – et la croissance du PIB.

Enfin, je voudrais corriger les propos de monsieur Saint-Martin, qui a parlé d’une augmentation de la dépense publique de 0,7 %. C’est une hausse en volume.

M. Laurent Saint-Martin. C’est bien ce que j’ai dit.

Mme Véronique Louwagie. En valeur, l’augmentation est de 1,7 % et elle représente près de 20 milliards d’euros.

M. Éric Coquerel. Je suis étonné que les débats économiques n’intègrent pas un événement majeur et inédit : la valeur de l’argent est devenue négative. La formule n’est pas de moi, mais de Nicolas Sarkozy. Dans sa foulée, avec un certain nombre d’économistes libéraux, beaucoup de gens s’étonnent à juste titre – cela fait longtemps en ce qui nous concerne, mais chacun peut trouver la lumière à un moment ou à un autre – que l’on s’en tienne toujours à la sacro-sainte règle des 3 % du PIB pour le déficit public, alors que les taux d’intérêt sont négatifs et quel que soit l’impact que cela peut avoir sur les politiques publiques, notamment en matière de transition écologique.

Pourquoi avons-nous dépassé le seuil de 3 % l’an dernier ? Parce que le Gouvernement a décidé de doubler le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), ce qui représentait un déficit supplémentaire de 0,8 point de PIB. Quand il s’agit de faire des cadeaux sans contrepartie, on peut dépasser les 3 % de PIB, mais sitôt que l’on décide de revenir à des règles relevant de l’orthodoxie libérale en 2020, il faut à toute force revenir à 2,2 % !

C’est une très mauvaise politique, qui n’a pas vraiment de sens économique : quand il est possible d’emprunter à des taux d’intérêt négatifs, on peut presque penser, en poussant le raisonnement jusqu’au bout, que cela peut même diminuer la dette. En tout cas, ce que vous faites n’est pas à la hauteur du traitement de la seule dette qu’il ne faut pas léguer aux générations à venir, c’est-à-dire la dette écologique. Il faudrait un grand plan d’investissement dans la transition écologique.

Ajoutons, comme je l’ai expliqué tout à l’heure à madame Borne, qui a fait semblant de ne pas comprendre, que lorsqu’on décide de supprimer des postes dans les ministères pour appliquer la fameuse règle des 3 %, on supprime parfois des postes d’inspecteurs pour les établissements à risque sur le plan industriel ou naturel. Nous n’aurons plus que nos yeux pour pleurer quand les incendies se multiplieront. Cela aussi participe de l’affaiblissement de l’État.

M. le président Éric Woerth. Je voudrais simplement rappeler que la loi de programmation des finances publiques date de janvier 2018, c’est-à-dire de l’année dernière… La comparaison entre les prévisions de 2018 et celles d’aujourd’hui pour 2020 est un élément très important lorsque l’on examine l’article liminaire. Le solde retenu dans la LPFP devait être meilleur alors que l’on prévoyait 12,6 milliards d’euros de plus pour la charge des intérêts de la dette. On voit bien qu’il y a eu un changement de paradigme. Ce sont les faits, et ils sont têtus.

La commission rejette les amendements I-CF55 et I-CF885.

Puis elle rejette successivement les amendements I-CF881, I-CF1073, I-CF1194 et I‑CF396.

Ensuite de quoi, elle examine l’amendement I-CF1313 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. L’avis du Haut Conseil des finances publiques est précieux lorsque nous examinons le projet de loi de finances. Or cet avis ne porte que sur les recettes. L’amendement I-CF1313 tend à élargir son champ aux dépenses.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’idée est intéressante en soi, mais nous avons créé un Printemps de l’évaluation qui a notamment permis de poser, pour un grand nombre de missions, la question des sous-budgétisations que votre amendement évoque. Le Parlement pourrait s’enorgueillir d’adopter une démarche transversale sur ce sujet dans le cadre du Printemps de l’évaluation, pour en faire un thème majeur. Je vous propose de retirer votre amendement : je crois préférable que ce ne soit pas le Haut Conseil des finances publiques qui fasse ce travail, mais les parlementaires que nous sommes. Il me semble que c’est aussi notre rôle. Les données sont connues en la matière et nous faisons déjà le travail pour presque chaque mission.

L’amendement I-CF1313 est retiré.

La commission adopte ensuite l’article liminaire sans modification.

M. le président Éric Woerth. Monsieur Pupponi, j’ai la réponse à la question que vous m’avez posée tout à l’heure. En réalité, il s’est passé exactement la même chose que l’année dernière : vos amendements avaient été refusés en première partie, car n’y ayant pas leur place, mais ils avaient été examinés en seconde partie. Je vous invite donc à faire de même cette année.

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   première partie :
conditions générales de l’équilibre financier

titre premier
dispositions relatives aux ressources

I. ‑ Impôts et ressources autorisés

A. ‑ Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er
Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

I.   L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du projet de loi de finances de l’année renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par l’article 1er voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([8]), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions…

Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au PLF relative aux évaluations des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([9]).

II.   Le dispositif proposÉ

Le dispositif de l’article 1er du projet de loi de finances comporte immuablement deux parties. Depuis l’adoption de la loi de finances pour 2016 ([10]), seule la date de l’exercice concerné est mise à jour.

Le I du présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État pendant l’année 2020.

Le II précise les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances. L’application par défaut de ces dispositions est fixée à compter du 1er janvier 2020.

Deux exceptions sont traditionnellement prévues :

– l’une pour l’impôt sur les sociétés prévoyant que celui-ci est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2019 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct ;

– et l’autre pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’appliquant à l’impôt dû au titre de 2019 et des années suivantes.

L’entrée en vigueur du prélèvement à la source pourrait conduire à l’extinction progressive de la deuxième exception. Toutefois, elle est encore nécessaire car certaines des dispositions de l’article 2 du présent projet de loi s’appliquent aux revenus imposés au titre de l’année 2019. En particulier, les tranches d’imposition applicables pour l’imposition des revenus de l’année 2019 sont revalorisées de 1 % afin de neutraliser les effets de l’inflation.

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La commission examine, en discussion commune, les amendements I‑CF1314, I‑CF1315 et I-CF1316 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Ces amendements visent à répondre à la demande du ministre de l’action et des comptes publics, qui a invité les parlementaires à proposer des recettes supplémentaires et des baisses de dépenses. Ma collègue madame Lemoine et moi-même vous soumettons donc trois amendements dont l’objet est de baisser le plafond de l’ensemble des niches fiscales, en excluant toutefois celles qui ont trait aux outre-mer et celles qui favorisent l’emploi. L’amendement I-CF1314 vise à diminuer le plafond de 5 %, l’amendement I‑CF1315 de 3 % et l’amendement I-CF1316 de 1 %.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces amendements partent d’une très bonne intention politique, mais j’y vois quand même un problème : une telle mesure risquerait d’être incantatoire, car un écrêtement des dépenses fiscales doit être effectué au cas par cas. Notre problème réside, en vérité, dans l’évaluation des dépenses fiscales. Après avoir procédé à une évaluation complète, nous pourrions avoir un débat serein sur la suppression ou le bornage de ces dépenses – le bornage est d’ailleurs une très bonne solution, dans la mesure où il impose à chaque fois une évaluation des dispositifs : voilà, selon moi, le bon système. C’est d’ailleurs le sens d’une proposition de résolution que l’Assemblée nationale a adoptée. Je vous le dis très sincèrement : je crois qu’il faut accomplir ce travail au cas par cas, même s’il est fastidieux. Or un simple coup de rabot ne le permettrait pas. Qui plus est, ce n’est pas vraiment dans l’article 1er qu’il faut le faire, car son seul objet est d’autoriser le Gouvernement à percevoir l’impôt. Je pense donc que ce travail doit être fait, mais de manière exhaustive, dépense fiscale par dépense fiscale, même si, je le reconnais, c’est très long. Je demande le retrait de ces amendements ; à défaut, avis défavorable.

Mme Lise Magnier. J’entends votre argument, monsieur le rapporteur général ; nous vous proposerons d’ailleurs la suppression de différentes niches fiscales lors de l’examen des articles suivants. Cela dit, et dans l’attente que le travail très fastidieux dont vous parliez puisse être accompli, je ne pense pas qu’un coup de rabot de 1 % aurait des conséquences majeures sur les chiens qui gardent ces niches… En revanche, cela permettrait de réduire un tant soit peu le déficit structurel de notre pays – à cet égard, nous avons tous des efforts à faire. Demander un effort de 1 % pour l’ensemble des niches fiscales – à l’exception de celles qui concernent les territoires d’outre-mer, dont la situation est très particulière, ou qui favorisent l’emploi –, est-ce trop ? Oui, vous avez raison, un travail minutieux nous attend, et nous commencerons d’ailleurs à le faire ensemble dans ce PLF ; mais s’il faut dix ans pour le mener à bien, je crains que la situation budgétaire de notre pays ne nous permette pas d’attendre aussi longtemps.

M. Charles de Courson. Au cours des vingt-six dernières années, j’ai déposé à plusieurs reprises des amendements similaires. Tous ceux qui ont dit qu’ils s’attaqueraient à certaines niches fiscales se sont cassé la figure. De fait, dès que vous vous attaquez à deux ou trois d’entre elles, comme on le verra un peu plus loin, les chiens bondissent de leur niche en demandant : « Pourquoi nous et pas les autres ? Expliquez-nous ! » Raboter tout le monde de 5 % ou 10 % – peu importe, à la limite, cela peut même être 1 %, cela représente tout de même un milliard d’euros environ – a un avantage : la seule façon de tenir les chiens dans les niches, c’est de les traiter tous de la même façon. Ensuite, le Gouvernement peut tout à fait calibrer les choses, niche par niche, de manière à ce que cela coûte globalement 5 % ou 10 % de moins.

Mme Olivia Grégoire. Avant de filer à mon tour la métaphore canine, je voudrais remercier madame Magnier car je trouve sa proposition intéressante ; je l’invite à ce que nous en parlions ensemble. En effet, avec plusieurs collègues de la majorité, nous avons commencé à faire ce travail niche par niche. Toutefois, et malgré les vingt-six ans d’expertise de monsieur de Courson, je précise que nous souhaitons faire exactement l’inverse de ce qu’il disait : nous ne voulons absolument pas, fût-ce à hauteur de 1 %, enclencher une dynamique de rabot. Nous pensons que, dans le cadre de la transformation publique, dont on sait combien il est difficile de la mener, il faut procéder secteur par secteur, niche par niche. C’est le travail que nous faisons, que j’ai fait personnellement – j’aurai plaisir à en reparler. J’ai croisé bon nombre de chiens, et certains n’ont pas fait que me mordre. Il est important que nous abordions de nouveau la question ; le rabot ne mène qu’à la meute… Je pense que nous pouvons faire le travail en l’abordant sous l’angle qualitatif, ensemble, et en nous appuyant sur l’expertise de certains membres, comme monsieur de Courson.

Mme Bénédicte Peyrol. Si l’on peut partager votre objectif, madame Magnier, il n’est pas possible de procéder comme vous le proposez – la preuve en est que vous-même êtes amenée, dans vos amendements, à exclure certains territoires et secteurs : il ne s’agit pas vraiment d’un dispositif global. Le choix de la majorité, dans le projet de loi de finances, est assez clair : cibler les petites niches fiscales. Comme l’a rappelé Olivia Grégoire, un important travail a été fait. Un autre objectif est de limiter dans le temps les dépenses fiscales ; là encore, nous aurons l’occasion d’en parler de nouveau au cours de l’examen du PLF. Nous voulons également sortir des dépenses fiscales défavorables à l’environnement, ce qui nécessite une méthode de travail particulière : il faut dessiner une trajectoire dans le temps, engager une discussion avec les secteurs concernés et prévoir des dispositifs d’accompagnement. Notre logique, comme le rappelait Laurent Saint-Martin, est d’assumer nos choix. S’agissant des dépenses fiscales, nous assumons aussi le choix de la méthode : suppression de certaines petites niches et des dépenses fiscales défavorables à l’environnement, mais aussi limitation des dispositifs dans le temps.

M. le président Éric Woerth. Assumer ses choix ne veut pas nécessairement dire qu’ils sont bons : ils peuvent aussi être mauvais…

M. Joël Giraud, rapporteur général. Sur le plan juridique, les choses ne peuvent pas fonctionner comme le propose madame Magnier. On ne peut pas donner un coup de rabot général. Il faudrait un amendement pour chaque dépense fiscale – pour information, on en compte 468.

M. Fabrice Brun. Cela n’a rien d’insurmontable !

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je vous signale aussi qu’entre 2019 et 2020, il y a déjà 9 milliards de dépenses fiscales en moins, ce qui représente un effort assez important. De surcroît, dans le cadre des amendements qui ont été déposés, notamment celui dont je suis l’auteur et qui vise les « trous noirs fiscaux » – c’est-à-dire les dispositifs sur lesquels je n’ai aucune donnée et dont je ne sais ni qui ils concernent ni combien ils coûtent –, vous aurez largement l’occasion d’avaliser des diminutions bien supérieures à 1 %, puisque je propose des suppressions pures et simples, même s’il est vrai que je ne sais pas quel montant cela représente : par définition, on ne sait rien sur un trou noir fiscal, si ce n’est qu’il absorbe… (Sourires.) Du reste, les astronautes en savent plus sur les vrais trous noirs que moi sur les trous noirs fiscaux. Vous avez déposé un certain nombre d’amendements ciblés – j’ai prévu de donner à certains d’entre eux un avis favorable, en totalité ou en partie, puisqu’il s’agit quelquefois de dépenses fiscales déjà supprimées par ailleurs. Quoi qu’il en soit, n’ayez crainte : la volonté de l’ensemble de la majorité, et la mienne en particulier, est très forte dans ce domaine ; nous nous battons depuis déjà un certain temps. Je suis donc, à ce stade, défavorable à vos amendements, y compris celui qui propose de diminuer toutes les niches de 1 % – que je ne saurais du reste accepter pour des raisons juridiques.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1314, I‑CF1315 et I‑CF1316.

La commission adopte l’article 1er sans modification.

*

*     *

 

B. – Mesures fiscales

Article 2
Baisse de l’impôt sur le revenu (IR) à compter des revenus de l’année 2020, anticipation contemporaine de cette baisse dans le calcul des taux
de prélèvement à la source (PAS) et indexation du barème applicable
aux revenus de l’année 2019

 

I.   L’état du droit

A.   Le mode de calcul de l’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu est un impôt progressif. Le taux d’imposition croît en fonction du niveau du revenu net imposable.

Pour calculer l’impôt, il faut diviser le revenu net imposable par le nombre de parts du foyer fiscal. La fraction imposable est ensuite soumise au barème suivant.

Barème 2018

Tranche	Taux
Jusqu’à 9 964 €	0 %
De 9 964 € à 27 519 €	14 %
De 27 519 € à 73 779 €	30 %
De 73 779 € à 156 244 €	41 %
À partir de 156 244 €	45 %

Source : article 197 du code général des impôts.

Le chiffre obtenu est multiplié par le nombre de parts. Autrement dit, à même niveau de revenus, la progressivité de l’impôt sur le revenu est atténuée pour un foyer disposant d’un plus grand nombre de parts fiscales.

Cependant, les effets du quotient familial sont plafonnés à 1 551 euros pour chaque demi-part additionnelle à la part d’une personne seule ou aux deux parts d’un couple. Par exception, ils sont plafonnés :

– à 4 830 euros pour la part supplémentaire correspondant au maintien du quotient conjugal des contribuables veufs et ayant au moins un enfant à charge ([11]) ;

– à 3 600 euros pour la première part accordée au titre du premier enfant à charge des célibataires, divorcés, séparés ou veufs vivant seuls ;

– à 3 098 euros par demi-part à raison d’une invalidité, de la qualité de pensionné de guerre ou d’anciens combattants ([12]) ;

– à 927 euros pour la demi-part des célibataires, divorcés, séparés ou veufs sans personne à charge, vivant seuls, mais ayant élevé seuls pendant au moins cinq années un ou plusieurs enfants.

Dans le même esprit d’atténuation de l’impôt au titre des charges familiales, il est prévu un abattement de 5 888 euros par personne prise en charge au titre du rattachement au foyer fiscal d’un enfant marié, pacsé ou chargé de famille.

L’impôt brut résultant de l’application du barème peut faire l’objet d’une décote s’il est inférieur à 1 595 euros pour une personne seule, ou 2 627 euros pour un couple. Cette décote est égale :

– pour une personne seule, à la différence entre 1 196 euros et le montant de l’impôt brut ;

– pour un couple, à la différence entre 1 970 euros et le montant de l’impôt brut.

Après application de cette décote, une réfaction d’impôt en faveur des ménages aux revenus modestes est appliquée. Pour 2018, cette réfaction intervient dès lors que le revenu fiscal de référence du foyer est inférieur à 21 037 euros pour la première part, 42 073 euros pour les deux premières parts, majoré de 3 797 euros par demi-part supplémentaire.

Elle est égale à 20 % jusqu’à un revenu fiscal de référence de 18 985 euros pour la première part, 37 969 euros pour les deux premières parts, majoré de 3 797 euros par demi-part supplémentaire. Au-delà de ces seuils, elle est dégressive et s’éteint lorsque le revenu fiscal de référence atteint le plafond d’application de cette réfaction.

L’impôt peut ensuite faire l’objet de divers crédits et réductions d’impôt qui ne sont pas l’objet du présent article.

B.   Des réformes successives visant à alléger la charge fiscale des ménages aux revenus modestes et moyens

1.   Les récentes évolutions du barème de l’IR

a.   Une tendance à l’allégement de l’imposition en bas de barème depuis 2014

De manière générale, depuis 2014, les différentes mesures contenues dans les lois de finances ont allégé l’imposition sur le revenu, en particulier en « bas » de barème.

Le calcul de l’IR se fait en appliquant, au revenu imposable d’un foyer fiscal, le barème défini à l’article 197 du CGI. Le barème s’applique par part de quotient familial ([13]) et le montant de l’impôt ainsi obtenu est ensuite multiplié par le nombre de parts du foyer. Les modalités d’attribution des parts de quotient familial sont précisées aux articles 194 et 195 du CGI.

Ce dernier a fait, depuis le début des années 1980, l’objet de plusieurs modifications concernant à la fois le nombre et les taux d’imposition des différentes tranches, comme l’illustre notamment le tableau ci-dessous.

Nombre de tranches et taux marginaux d’imposition du barème
de l’impôt sur le revenu

(en %)

	1983	1988	1994	2006	2007	2014	2015
Tranche 1	0	0	0	0	0	0	0
Tranche 2	5	5	12	6,83	5,5	5,5	14
Tranche 3	10	9,6	25	19,14	14	14	30
Tranche 4	15	14,4	35	28,26	30	30	41
Tranche 5	20	19,2	45	37,38	40	40	45
Tranche 6	25	24	50	42,62		45
Tranche 7	30	28,8	56,8	48,09
Tranche 8	35	33,6
Tranche 9	40	38,4
Tranche 10	45	43,2
Tranche 11	50	49
Tranche 12	55	53,9
Tranche 13	60	56,8
Tranche 14	65

Source : IPP, avril 2014 et commission des finances.

Dernières modifications substantielles du barème, la loi de finances pour 2015 ([14]) a supprimé la tranche à 5,5 % applicable à la fraction du revenu imposable comprise entre 6 011 et 11 991 euros et a modifié le seuil d’entrée dans la tranche à 14 % – et donc le seuil d’entrée dans l’imposition – en l’abaissant de 11 991 à 9 690 euros. Cet ajustement a permis d’étendre le bénéfice de l’allégement d’impôts à « davantage de ménages des classes moyennes » ([15]), tout en « neutralis[ant] l’allégement d’impôt procuré par la suppression de cette tranche pour les contribuables situés dans les tranches suivantes » ([16]).

b.   La revalorisation annuelle des seuils des tranches du barème, une pratique traditionnelle

Traditionnellement, chaque loi de finances revalorise les seuils en euros des différentes tranches du barème de l’IR à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac anticipé pour l’année au cours de laquelle est présentée la loi de finances. Ajustement courant, l’indexation du barème de l’IR sur l’évolution des prix s’est appliquée de façon quasi continue depuis 1969, de manière différenciée selon les tranches du barème dans un premier temps, puis de manière indifférenciée, c’est-à-dire en appliquant à l’ensemble des tranches du barème le même taux, depuis 1981.

Depuis cette date, le principe de l’indexation annuelle du barème de l’IR sur l’évolution de l’inflation constitue une mesure consensuelle de préservation du pouvoir d’achat eu égard à la pression fiscale –  mesure reconduite, sauf exceptions limitées, chaque année en loi de finances initiale.

Dans un contexte économique et budgétaire contraint, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ([17]) a procédé au gel des seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et des années suivantes, permettant ainsi des recettes supplémentaires de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La loi de finances pour 2013 ([18]) n’est pas revenue sur le gel et ce n’est qu’avec la loi de finances pour 2014 ([19]) que la pratique de l’indexation est réapparue.

Depuis 2013, chaque loi de finances initiale a ainsi procédé à une revalorisation des tranches du barème de l’IR, respectivement, de 0,8 % ([20]), 0,5 % ([21]), 0,1 % ([22]), 0,1 % ([23]), 1 % ([24]) et de 1,6 % ([25])

Évolution du taux d’inflation et de l’indexation du barème
de l’Impôt sur le revenu depuis 2011

Année N	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Indexation du barème réalisée en PLF de l’année N	1,5 %	0 % (gel du barème)	0 % (gel du barème)	0,8 %	0,5 %	0,1 %	0,1 %	1 %	1,6 %
Coût de la mesure en année N (pertes de recettes d’IR) (en millions d’euros)	1 100	0	0	700	485	100	100	1 100	1 176

Source : commission des finances.

L’inflation constatée peut s’avérer légèrement différente du taux d’indexation du barème car il est établi sur la base d’une prévision d’inflation associée au projet de loi de finances. Au cours des dernières années, l’écart entre l’inflation anticipée et l’inflation constatée n’a in fine jamais dépassé 0,1 point.

Après la revalorisation opérée par l’article 2 de la loi de finances pour 2019 ([26]), le barème applicable aux revenus réalisés ou perçus en 2018, avant application du crédit d’impôt de modernisation du recouvrement, est le suivant.

barème de l’impôt sur le revenu applicable aux revenus de 2018

Jusqu’à 9 964 euros	0 %
9 964 euros – 27 519 euros	14 %
27 519 euros – 73 779 euros	30 %
73 779 euros – 156 244 euros	41 %
Fraction supérieure à 156 244 euros	45 %

Source : Article 197 du CGI.

● L’indexation du barème de l’IR sur l’évolution du niveau des prix permet de maintenir constante la pression fiscale qui pèse sur les contribuables, c’est-à-dire le rapport entre l’impôt dû et le revenu. Elle « neutralise » les effets liés à l’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages.

A contrario, si le barème n’évoluait pas dans les mêmes proportions que le niveau des prix, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait. La progressivité du barème impliquerait qu’une part plus importante de leurs revenus soit soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis et leur taux marginal pourrait, le cas échéant, lui-même augmenter. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait en conséquence d’une année sur l’autre. L’indexation est donc toujours une mesure favorable aux contribuables.

2.   La décote, un mécanisme permettant un allégement dégressif en bas de barème

● Introduite par la loi de finances pour 1982 ([27]) au bénéfice de certains contribuables isolés (disposant d’une part ou d’une part et demie de quotient familial), la décote est un mécanisme qui vise à annuler ou minorer le montant de l’impôt dû et contribue à lisser l’entrée dans l’imposition en allégeant la pression fiscale pour les personnes dont les revenus se situent dans les premières tranches du barème de l’IR. Elle concerne, depuis la loi de finances pour 1987 ([28]), tous les contribuables.

La décote a, depuis plus de trente-cinq ans, fait l’objet de plusieurs modifications de ses caractéristiques et paramètres. Bien implanté dans le paysage fiscal et dans le mode de calcul de l’IR, elle reste un élément de la mécanique de l’impôt sur le revenu indissociable des évolutions structurantes du barème de l’IR. Ainsi, à titre d’illustration, la dernière réforme significative du barème de l’impôt intervenue en loi de finances pour 2015 s’est-elle accompagnée d’une modification paramétrique de la décote.

● Codifié à l’article 197 du CGI (a du 4), le mécanisme de la décote consiste à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif figurant dans le même article de la différence entre un montant fixe et une fraction du montant de l’impôt précité, lesquels sont fixés à l’article 197 du CGI. Les montants associés à la décote sont fixés à l’article 197 et évoluent traditionnellement chaque année dans les mêmes proportions que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Plusieurs exceptions à cette pratique courante sont à relever : après avoir été gelés pour l’imposition des revenus de 2011, dans un contexte économique et budgétaire contraint, les montants relatifs à la décote ont fait l’objet de plusieurs revalorisations exceptionnelles. La loi de finances pour 2013 ([29]) a augmenté de 9 % le montant de la décote ([30]) et la loi de finances pour 2014 ([31]) a procédé à une revalorisation de 5,8 %, soit des hausses plus importantes que l’inflation, permettant à certains contribuables de « sortir » du barème et à d’autres d’alléger notablement le montant de leur imposition.

Pour l’imposition des revenus de 2013, le montant et la fraction utilisés pour l’application de la décote s’élevaient respectivement à 508 euros et ½. La loi de finances pour 2015 ([32]) et la loi de finances pour 2016 ([33]) ont profondément modifié le mécanisme en le « conjugalisant » ([34]), d’une part, et en en renforçant l’ampleur, d’autre part.

La décote permet-elle actuellement, après la revalorisation des montants résultant de l’article 2 de la loi de finances pour 2019 :

– pour les célibataires, divorcés ou veufs, de réduire le montant de l’impôt issu du barème progressif de la différence entre 1 196 euros et les ¾ de son montant ;

– pour les contribuables soumis à une imposition commune, de réduire le montant de l’impôt issu du barème progressif de la différence entre 1 970 euros et les ¾ de son montant.

Évolution de la décote depuis 2009

Année	2009 (revenus de 2008)	2010 (revenus de 2009)	2011 (revenus de 2010)	2012 (revenus de 2011)	2013 (revenus de 2012)	2014 (revenus de 2013)
Montant de référence de la décote (en euros)	431	433	439	439	480	508
Fraction du montant d’impôt à déduire	½	½	½	½	½	½

Source : loi de finances.

Évolution de la décote depuis 2015

Année	2015 (revenus de 2014)	2016 (revenus de 2015)	2017 (revenus de 2016)	2018 (revenus de 2017)	2019 (revenus de 2018)
Montant de la décote pour une personne seule (en euros)	1 135	1 165	1 165	1 177	1 196
Montant de la décote pour les contribuables soumis à une imposition commune (en euros)	1 870	1 920	1 920	1 939	1 970
Fraction du montant d’impôt	Montant total de l’impôt (*)	3/4	3/4	3/4	3/4

(*) « Le montant de l’impôt résultant de l’application des dispositions précédentes est diminué, dans la limite de son montant, de la différence entre 1 135 € et son montant pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs et de la différence entre 1 870 € et son montant pour les contribuables soumis à imposition commune. », article 197 CGI dans sa version résultant de l’article 2 de la loi de finances pour 2015.

Source : loi de finances.

Les différentes modifications apportées à la décote n’ont jamais remis en cause sa pertinence ni son principe : la décote permet un allégement de l’imposition de moins en moins important au fil de l’augmentation de l’impôt dû.

3.   Plusieurs dispositifs de réduction d’impôt sous conditions de ressources plus ou moins pérennes

a.   La réduction exceptionnelle d’impôt sur le revenu en faveur des ménages aux revenus modestes au titre de l’impôt dû en 2014

« Afin d’alléger l’IR dû en 2014 par les ménages titulaires de revenus modestes » et de « compenser les effets du gel du barème de l’IR au titre des années 2011 et 2012, qui a eu pour conséquence une progression du nombre de foyers imposés » ([35]), la première loi de finances rectificative (LFR) pour 2014 ([36]) a créé une réduction d’impôt exceptionnelle au titre des revenus réalisés ou perçus au cours de l’année 2013.

Ainsi, sous réserve de remplir les conditions de ressources retenues ([37]), les contribuables concernés ont bénéficié d’un avantage fiscal dont le montant, fixe, s’élevait à 350 euros pour les personnes seules et au double de ce montant, soit 700 euros, pour les couples.

Cette mesure exceptionnelle a permis à 4,06 millions de foyers fiscaux de bénéficier d’un allégement effectif voire d’une annulation d’imposition.

b.   La réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources

La loi de finances pour 2017 a introduit un mécanisme pérenne d’allégement de l’impôt destiné, lors de sa mise en œuvre, aux foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à 20 500 euros pour les contribuables seuls et à 41 000 euros pour les couples ([38]) – ces plafonds étant majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial à partir de la troisième et de la moitié de cette somme par quart de part supplémentaire.

L’avantage fiscal prend la forme d’une réduction d’impôt d’un taux de 20 % jusqu’à certains seuils de RFR, fixés au b du 4 de l’article 197 du CGI, et décroît ensuite progressivement dans le cadre d’un mécanisme de lissage permettant une sortie en sifflet du dispositif.

Les plafonds de revenus conditionnant le bénéfice de l’allégement de l’imposition (réduction d’impôt de 20 % et lissage) sont révisés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, conformément au dernier alinéa du b du 4 de l’article 197 du CGI. Les tableaux ci-après présentent l’état de ce dispositif pérenne s’agissant de l’imposition des revenus de 2018.

Évolution des seuils et montants associés à la réduction d’impôt de 20 % sous condition de ressources

Seuil		Revenus de 2016 (en euros)	Revenus de 2017 (en euros)	Revenus de 2018 (en euros)
Éligibilité à la réduction d’impôt de 20 %	Seuil de RFR pour la première part de quotient familial (contribuable célibataire, divorcé ou veuf)	20 500	20 705	21 036
	Seuil de RFR pour les deux premières parts de quotient familial (couple soumis à imposition commune)	41 000	41 410	42 073
Seuil au-delà duquel l’avantage associé à la réduction d’impôt décroît linéairement	Seuil de RFR pour la première part de quotient familial (contribuable célibataire, divorcé ou veuf)	18 500	18 685	18 984
	Seuil de RFR pour les deux premières parts de quotient familial (couple soumis à imposition commune)	37 000	37 370	37 968
Montants des majorations applicables à tous les bénéficiaires de la réduction d’impôt	Majoration pour les demi-parts suivantes	3 700	3 737	3 797
	Majoration pour les quarts de parts suivants	1 850	1 869	1 898

Source : commission des finances.

C.   Des modalités de détermination de l’IR complexes et Des taux marginaux DEMEURANT paradoxalement élevés en bas de barème

1.   Un cumul de mécanismes d’allégement de l’imposition favorable aux contribuables mais peu lisible

Sous réserve des différents abattements et mécanismes qui visent à alléger la cotisation d’impôt due par un foyer fiscal, le montant de l’impôt est calculé en appliquant aux revenus déclarés le barème progressif figurant à l’article 197 du CGI, après déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels.

Il résulte de ce barème que seule la partie des revenus imposables supérieure au seuil d’entrée dans le barème peut faire l’objet d’une imposition. Ce seuil est actuellement fixé à 9 964 euros.

La décote et la réduction d’impôt sous condition de ressources permettent de retarder ou de lisser l’entrée dans le barème. Ces deux mécanismes s’appliquent successivement et peuvent se cumuler jusqu’à un certain niveau de revenus. Il en résulte un allégement, parfois significatif, de la cotisation d’impôt due, au prix toutefois d’une complexité et d’une moindre lisibilité de l’imposition des foyers dont les revenus sont les plus modestes et qui se trouvent en « bas de barème ».

Synthèse des effets de la décote au titre des revenus de 2018

Niveau de RFR (en euros)		Application de la décote	Effets de la décote
Personne seule	Couple soumis à imposition commune
≤ 15 154	≤ 28 275	Oui	Cotisation d’impôt nulle
≤ 21 353	≤ 36 688	Oui	Cotisation d’impôt allégée

Source : commission des finances.

Synthèse des effets de la réduction d’impôt sous condition de ressources au titre des revenus de 2018

Niveau de RFR (en euros)		Application de la réduction d’impôt	Caractéristiques de la réduction d’impôt
Personne seule	Couple soumis à imposition commune
≤ 18 984 (1)	≤ 37 968 (1)	Oui	20 % du montant de la cotisation d’impôt
≤ 21 036	≤ 42 073	Oui	Modalités spécifiques de calcul (réduction linéaire de l’avantage)

(1) Les montants peuvent varier d’une ou deux unités en fonction des règles d’arrondis utilisées.

Source : commission des finances.

2.   La « dégradation de la structure du bas de barème » (Évaluations préalables)

Comme l’indique l’Évaluation préalable, l’instauration, par la loi de finances pour 2017 de la réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources a permis de réduire d’un peu moins de 5 points le taux marginal d’imposition dans la zone d’application de la décote, le portant de 24,5 % à 19,6 %.

Seuls les contribuables dont les ressources leur permettent de bénéficier de la réduction d’impôt au taux de 20 % sont toutefois concernés. Ceux qui bénéficient, au titre de ce mécanisme, d’un allégement d’impôt mais qui relèvent du mécanisme de lissage présenté supra, se trouvent, en revanche, dans une situation moins favorable et connaissent des taux marginaux d’imposition plus élevés encore.

Au-delà de l’incohérence entre les objectifs d’allégement de l’imposition pour les contribuables appartenant aux classes moyennes, régulièrement réaffirmés depuis 2014 et l’existence de taux marginaux d’imposition élevés, cet effet « indésirable » observable pour certains contribuables peut avoir des conséquences économiques peu souhaitables. En effet, l’incitation, pour un contribuable, à maintenir ou accroître son activité professionnelle est d’autant plus faible que le taux marginal d’imposition applicable aux revenus supplémentaires réalisés est élevé.

D.   Un IR désormais prélevé à la source

● La réforme du mode de collecte de l’impôt par le prélèvement à la source, initiée par le précédent Gouvernement, a été adoptée à l’article 60 de la loi de finances pour 2017 ([39]). Elle devait initialement entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Afin d’en assurer la mise en œuvre dans des conditions parfaitement sécurisées, le Gouvernement, habilité par le Parlement dans la loi du 15 septembre 2017 ([40]) à procéder par voie d’ordonnance, a décalé d’une année l’entrée en vigueur de la réforme. L’ordonnance promulguée le 22 septembre 2017 ([41]) a ainsi reporté l’entrée en vigueur du prélèvement à la source à compter du 1er janvier 2019.

● La mise en œuvre du prélèvement à la source, dont Cendra Motin a présenté, le 17 juillet 2019, un premier bilan très positif, dans le cadre de l’examen du rapport sur l’application des mesures fiscales (RALF) ([42]) permet notamment « de supprimer l’essentiel du décalage d’une année qui existait auparavant entre la perception des revenus et le paiement de l’IR correspondant, ce qui pouvait être source de difficultés financières pour un nombre important de contribuables » ([43]).

1.   Les modalités de détermination du taux du PAS

a.   Le taux synthétique propre à chaque foyer fiscal

● Le PAS est liquidé, conformément à l’article 204 E du CGI, en appliquant à l’assiette des revenus qui sont inclus dans le champ du PAS un taux synthétique correspondant à la situation individuelle de chaque foyer fiscal. Ce taux est calculé par l’administration fiscale dans les conditions notamment précisées à l’article 204 H du CGI.

De manière schématique, le taux du PAS est établi en faisant le rapport entre l’impôt correspondant aux revenus relevant du PAS et le montant de ces revenus.

Note de lecture. Les RI&CI désignent les réductions et crédits d’impôt ; les abréviations PVM et RCM désignent respectivement les plus-values mobilières et les revenus de capitaux mobiliers.

Compte tenu du calendrier de déclaration des revenus, les montants de l’impôt et des revenus pris en compte dans le calcul du taux du PAS (figurant respectivement au numérateur et au dénominateur de la formule) pour une année N sont ceux de l’année N–2 pour la période allant du 1er janvier au 31 août de l’année N et ceux de l’année N–1 pour la période allant du 1er septembre au 31 décembre de l’année N.

Concrètement, cela implique que l’administration fiscale effectue un nouveau calcul du taux propre à chaque foyer fiscal, une fois portés à sa connaissance, via la déclaration des revenus de l’année N-1 effectuée au cours du printemps de l’année N, les derniers éléments relatifs aux revenus réalisés et perçus par ledit foyer fiscal. Ces modalités de calcul s’appliquent tant aux versements des acomptes contemporains qu’aux retenues à la source. Pour mémoire, pour les revenus inclus dans le champ du PAS autres que les traitements et salaires et pensions notamment, l’impôt fait l’objet d’acomptes dits contemporains, calculés par l’administration fiscale et payés mensuellement ou trimestriellement par les contribuables concernés.

REVENUS INCLUS ET EXCLUS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Revenus dans le champ du prélèvement à la source		Revenu hors du champ du prélèvement à la source
Retenue à la source	Acompte contemporain
Traitements et salaires	Bénéfices industriels et commerciaux (BIC)	Plus-values mobilières (PVM)
Pensions de retraite	Bénéfices non commerciaux (BNC)	Plus-values immobilières (PVI)
Indemnités journalières de sécurité sociale, allocations chômage	Bénéfices agricoles (BA)	Revenus de capitaux mobiliers (RCM)
Indemnités versées lors de la rupture du contrat de travail (pour leur part imposable)	Revenus fonciers	Stock-options, attribution d’actions gratuites (AGA), carried interest, bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE)
Participation, intéressement	Rentes viagères à titre onéreux (RVTO)	Indemnités pour préjudice moral supérieures à un million d’euros
Rentes viagères à titre gratuit	Par exception, pensions alimentaires, salaires et pensions versés par des débiteurs établis à l’étranger	Revenus de non-résidents soumis à une retenue à la source et revenu de source étrangère ouvrant droit à un crédit d’impôt

Source : commission des finances, Valérie Rabault, Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2017, tome III, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4125, 13 octobre 2016.

● Par ailleurs, plusieurs modifications intervenant dans la situation des contribuables sont susceptibles de modifier le calcul du taux du PAS, dès lors qu’ils sont notifiés à l’administration dans un délai de soixante jours à compter de la survenue d’une telle modification. Énumérés à l’article 204 I du CGI, les événements concernés sont notamment ceux qui ont un impact sur la composition du foyer fiscal : mariage ou conclusion d’un pacte civil de solidarité (PACS), décès d’un membre du foyer fiscal, divorce ou rupture d’un PACS, naissance, adoption ou recueil d’un enfant mineur.

Enfin, le montant du PAS peut faire l’objet, de la part du contribuable, de demandes de modulations, à la hausse et, dans certains cas également, à la baisse, dans les conditions prévues à l’article 204 J du CGI.

b.   Le taux par défaut

Le taux de la retenue à la source que doivent effectuer les collecteurs est calculé par l’administration fiscale selon les modalités définies à l’article 204 H du CGI (cf. supra). Toutefois, lorsque le débiteur ne dispose pas du taux individualisé ou lorsque l’administration n’est pas en mesure de transmettre un taux suffisamment « à jour » de la situation fiscale du contribuable ([44]) (entrée dans la vie active pour les étudiants, retour de l’étranger, par exemple), il est fait application des grilles de taux dit « par défaut », prévues aux a à c du III de l’article 204 H du CGI.

Trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du même 1), en Guyane et à Mayotte (c du même 1), précisent le taux applicable. Les grilles spécifiques aux territoires ultra-marins tiennent compte des effets de la réduction plafonnée de 30 % ou 40 %, selon les cas, opérée sur l’impôt des contribuables qui y sont domiciliés ([45]). Toutes les grilles ont fait l’objet d’ajustements de nature technique dans la loi de finances pour 2019 et ont vocation à être revalorisées chaque année.

II.   Le droit proposé

Le présent article procède à la traditionnelle indexation du barème sur l’inflation (barème 2019). Il procède également à une transformation du barème pour 2020 dans le but de réduire l’impôt sur le revenu et de concentrer cette réduction sur les contribuables dont le taux marginal d’imposition relève des deux premières tranches imposables.

BarÈme de l’IR

État du droit			Droit proposé			Droit proposé
2018			2019			2020
Tranche	Taux		Tranche	Taux		Tranche	Taux
Jusqu’à 9 964 €	0 %		Jusqu’à 10 064 €	0 %		Jusqu’à 10 064 €	0 %
De 9 964 € à 27 519 €	14 %		De 10 064 € à 27 794 €	14 %		De 10 064 € à 25 669 €	11 %
De 27 519 € à 73 779 €	30 %		De 27 794 € à 74 517 €	30 %		De 25 669 € à 73 369 €	30 %
De 73 779 € à 156 244 €	41 %		De 74 517 € à 157 806 €	41 %		De 73 369 € à 157 806 €	41 %
À partir de 156 244 €	45 %		À partir de 157 806 €	45 %		À partir de 157 806 €	45 %

Source : article 197 du code général des impôts, et présent article.

A.   une traditionnelle indexation du barème de l’IR sur l’inflation

1.   La revalorisation du barème de l’IR

Le présent article procède à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu en revalorisant chacune des limites des tranches de 1 %. Ce taux correspond à l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac de 2019 par rapport à 2018, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

barème de l’impôt sur le revenu applicable aux revenus de 2019

Jusqu’à 10 064 euros	0 %
10 064 euros – 27 794 euros	14 %
27 794 euros – 74 517 euros	30 %
74 517 euros – 157 806 euros	41 %
Fraction supérieure à 157 806 euros	45 %

Source : commission des finances.

2.   La revalorisation concomitante de certains seuils et montants conditionnant le bénéfice de certains dispositifs fiscaux

● L’indexation du barème est également une référence pour l’évolution d’autres types de montants conditionnant, selon les cas, une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage fiscal. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Parmi les principaux dispositifs indexés concernant l’impôt sur le revenu, figurent notamment :

– l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, applicable en fonction de seuils de revenus définis ([46]) ;

– le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions de retraite ([47]) ;

– le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels ([48]) ;

– le seuil de RFR associé au bénéfice du taux nul en matière de prélèvement à la source ([49]).

En matière de fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du CGI définissent actuellement, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d’abattement, utilisés pour différents régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation (TH) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette revalorisation emporte des conséquences sur l’assujettissement à la contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total ou partiel de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de TH.

● La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne de celle des différents montants utilisés pour le calcul des avantages retirés du quotient familial et du montant de la décote.

a.   Les plafonds applicables au quotient familial

Visant à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction de la situation de famille et des charges du foyer fiscal, le quotient familial a pour conséquence d’alléger, à revenu égal, la charge fiscale pesant sur les familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur, en permettant d’imposer les revenus ainsi fractionnés dans des tranches plus basses.

Depuis la loi de finances pour 1982 ([50]), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné, de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure que le revenu augmente. Ainsi, le plafonnement bénéficie plus fortement aux contribuables dont les revenus sont les moins élevés.

Le 2° du B du I du présent article procède à l’indexation des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts qui composent le quotient familial.

Indexation de plafonds associÉs au calcul de l’impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil	Pour l’imposition des revenus de 2018	Pour l’imposition des revenus de 2019
Plafond de l’avantage retiré de chaque demi-part de droit commun de quotient familial	1 551	1 567
Plafond de l’avantage retiré de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules en application du II de l’article 194 du CGI	3 660	3 697
Plafond de l’avantage retiré de la demi part accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans personne à charge ayant élevé seules pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants en application des a, b et e du 1 de l’article 195 du CGI	927	936
Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la demi-part supplémentaire accordée à raison de la qualité d’ancien combattant ou de la situation d’invalidité d’un des membres du foyer fiscal en application des c, d, d bis et f du 1 et des 2 à 6 de l’article 195 du CGI	1 547	1 562
Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la part supplémentaire accordée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge en application du I de l’article 194	1 728	1 745

Source : commission des finances.

Par ailleurs, le rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié, pacsé ou chargé de famille, de moins de vingt et un ans ou de moins de vingt-cinq ans s’il poursuit ses études, ouvre droit à un abattement sur le revenu imposable, en application de l’article 196 B du CGI. Le A du I du présent article fixe, selon les mêmes modalités de revalorisation, le montant de l’abattement à 5 947 euros pour l’imposition des revenus de 2019 ([51]).

b.   La revalorisation des grilles du taux par défaut du PAS

Conformément à l’article 2 de la loi de finances pour 2019 ([52]), les limites de chacune des tranches des grilles prévues aux a à c du 1 du III de l’article 204 H du CGI sont révisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Le D du I du présent article procède, par conséquent, à cette revalorisation de 1 % ainsi qu’à des aménagements des taux applicables, comme l’illustrent les tableaux ci-dessous.

Grille du taux « par défaut » pour les contribuables domiciliés
en métropole

Droit existant		Dispositif proposé
Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel	Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel
Inférieure à 1404 €	0 %	Inférieure à 1 418 €	0 %
Supérieure ou égale à 1 404 et inférieure à 1 457 €	0,5 %	Supérieure ou égale à 1 418 € et inférieure à 1 472 €	0,5 %
Supérieure ou égale à 1 457 € et inférieure à 1 551 €	1,5 %	Supérieure ou égale à 1 472 € et inférieure à 1 567 €	1,3 %
Supérieure ou égale à 1 551 € et inférieure à 1 656 €	2,5 %	Supérieure ou égale à 1 567 € et inférieure à 1 673 €	2,1 %
Supérieure ou égale à 1 656 € et inférieure à 1 769 €	3,5 %	Supérieure ou égale à 1 673 € et inférieure à 1 787 €	2,9 %
Supérieure ou égale à 1 769 € et inférieure à 1 864 €	4,5 %	Supérieure ou égale à 1 787 € et inférieure à 1 883 €	3,5 %
Supérieure ou égale à 1 864 € et inférieure à 1 988 €	6 %	Supérieure ou égale à 1 883 € et inférieure à 2 008 €	4,1 %
Supérieure ou égale à 1 988 € et inférieure à 2 578 €	7,5 %	Supérieure ou égale à 2 008 € et inférieure à 2 376 €	5,3 %
Supérieure ou égale à 2 578 € et inférieure à 2 797 €	9 %	Supérieure ou égale à 2 376 € et inférieure à 2 720 €	7,5 %
Supérieure ou égale à 2 797 € et inférieure à 3 067 €	10,5 %	Supérieure ou égale à 2 720 € et inférieure à 3 098 €	9,9 %
Supérieure ou égale à 3 067 € et inférieure à 3 452 €	12 %	Supérieure ou égale à 3 098 € et inférieure à 3 487 €	11,9 %
Supérieure ou égale à 3 452 € et inférieure à 4 029 €	14 %	Supérieure ou égale à 3 487 € et inférieure à 4 069 €	13,8 %
Supérieure ou égale à 4 029 € et inférieure à 4 830 €	16 %	Supérieure ou égale à 4 069 € et inférieure à 4 878 €	15,8 %
Supérieure ou égale à 4 830 € et inférieure à 6 043 €	18 %	Supérieure ou égale à 4 878 € et inférieure à 6 104 €	17,9 %
Supérieure ou égale à 6 043 € et inférieure à 7 780 €	20 %	Supérieure ou égale à 6 104 € et inférieure à 7 625 €	20 %
Supérieure ou égale à 6 037 et inférieure à 10 562 €	24 %	Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 10 583 €	24 %
Supérieure ou égale à 10 562 € et inférieure à 14 795 €	28 %	Supérieure ou égale à 10 583 € et inférieure à 14 333 €	28 %
Supérieure ou égale à 14 795 € et inférieure à 22 620 €	33 %	Supérieure ou égale à 14 333 € et inférieure à 22 500 €	33 %
Supérieure ou égale à 22 620 € et inférieure à 47 717 €	38 %	Supérieure ou égale à 22 500 € et inférieure à 48 196 €	38 %
Supérieure ou égale à 47 717 €	43 %	Supérieure ou égale à 48 196 €	43 %

Grille du taux « par défaut » pour les contribuables domiciliés
en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique

Droit existant		Dispositif proposé
Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel	Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel
Inférieure à 1 610 €	0 %	Inférieure à 1 626 €	0 %
Supérieure ou égale à 1 610 et inférieure à 1 707 €	0,5 %	Supérieure ou égale à 1 626 € et inférieure à 1 724 €	0,5 %
Supérieure ou égale à 1 707 € et inférieure à 1 837 €	1,5 %	Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 900 €	1,3 %
Supérieure ou égale à 1 837 € et inférieure à 1 948 €	2,5 %	Supérieure ou égale à 1 900 € et inférieure à 2 075 €	2,1 %
Supérieure ou égale à 1 948 € et inférieure à 2 117 €	3,5 %	Supérieure ou égale à 2 075 € et inférieure à 2 292 €	2,9 %
Supérieure ou égale à 2 117 € et inférieure à 2 377 €	4,5 %	Supérieure ou égale à 2 292 € et inférieure à 2 417 €	3,5 %
Supérieure ou égale à 2 377 € et inférieure à 2 784 €	6 %	Supérieure ou égale à 2 417 € et inférieure à 2 500 €	4,1 %
Supérieure ou égale à 2 784 € et inférieure à 3 176 €	7,5 %	Supérieure ou égale à 2 500 € et inférieure à 2 750 €	5,3 %
Supérieure ou égale à 3 176 € et inférieure à 3 696 €	9 %	Supérieure ou égale à 2 750 € et inférieure à 3 400 €	7,5 %
Supérieure ou égale à 3 696 € et inférieure à 4 421 €	10,5 %	Supérieure ou égale à 3 400 € et inférieure à 4 350 €	9,9 %
Supérieure ou égale à 4 421 € et inférieure à 5 733 €	12 %	Supérieure ou égale à 4 350 € et inférieure à 4 942 €	11,9 %
Supérieure ou égale à 5 733 € et inférieure à 7 286 €	14 %	Supérieure ou égale à 4 942 € et inférieure à 5 725 €	13,8 %
Supérieure ou égale à 7 286 € et inférieure à 8 018 €	16 %	Supérieure ou égale à 5 725 € et inférieure à 6 858 €	15,8 %
Supérieure ou égale à 8 018 € et inférieure à 8 914 €	18 %	Supérieure ou égale à 6 858 € et inférieure à 7 625 €	17,9 %
Supérieure ou égale à 8 914 € et inférieure à 10 646 €	20 %	Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 8 667 €	20 %
Supérieure ou égale à 10 646 et inférieure à 13 485 €	24 %	Supérieure ou égale à 8 667 € et inférieure à 11 917 €	24 %
Supérieure ou égale à 13 485 € et inférieure à 17 830 €	28 %	Supérieure ou égale à 11 917 € et inférieure à 15 833 €	28 %
Supérieure ou égale à 17 830 € et inférieure à 27 213 €	33 %	Supérieure ou égale à 15 833 € et inférieure à 24 167 €	33 %
Supérieure ou égale à 27 213 € et inférieure à 57 451 €	38 %	Supérieure ou égale à 24 167 € et inférieure à 52 825 €	38 %
Supérieure ou égale à 57 451 €	43 %	Supérieure ou égale à 52 825 €	43 %

Grille du taux « par défaut » Pour les contribuables domiciliés
en Guyane et à Mayotte

Droit existant		Dispositif proposé
Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel	Base mensuelle de prélèvement	Taux proportionnel
Inférieure à 1 626 €	0 %	Inférieure à 1 741 €	0 %
Supérieure ou égale à 1 626 € et inférieure à 1 724 €	0,5 %	Supérieure ou égale à 1 741 € et inférieure à 1 883 €	0,5 %
Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 900 €	1,5 %	Supérieure ou égale à 1 883 € et inférieure à 2 100 €	1,3 %
Supérieure ou égale à 1 900 € et inférieure à 2 075 €	2,5 %	Supérieure ou égale à 2 100 € et inférieure à 2 367 €	2,1 %
Supérieure ou égale à 2 075 € et inférieure à 2 292 €	3,5 %	Supérieure ou égale à 2 367 € et inférieure à 2 458 €	2,9 %
Supérieure ou égale à 2 292 € et inférieure à 2 417 €	4,5 %	Supérieure ou égale à 2 458 € et inférieure à 2 542 €	3,5 %
Supérieure ou égale à 2 417 € et inférieure à 2 500 €	6 %	Supérieure ou égale à 2 542 € et inférieure à 2 625 €	4,1 %
Supérieure ou égale à 2 500 € et inférieure à 2 750 €	7,5 %	Supérieure ou égale à 2 625 € et inférieure à 2 917 €	5,3 %
Supérieure ou égale à 2 750 € et inférieure à 3 400 €	9 %	Supérieure ou égale à 2 917 € et inférieure à 4 025 €	7,5 %
Supérieure ou égale à 3 400 € et inférieure à 4 350 €	10,5 %	Supérieure ou égale à 4 025 € et inférieure à 5 208 €	9,9 %
Supérieure ou égale à 4 350 € et inférieure à 4 942 €	12 %	Supérieure ou égale à 5 208 € et inférieure à 5 875 €	11,9 %
Supérieure ou égale à 4 942 € et inférieure à 5 725 €	14 %	Supérieure ou égale à 5 875 € et inférieure à 6 817 €	13,8 %
Supérieure ou égale à 5 725 € et inférieure à 6 858 €	16 %	Supérieure ou égale à 6 817 € et inférieure à 7 500 €	15,8 %
Supérieure ou égale à 6 858 € et inférieure à 7 625 €	18 %	Supérieure ou égale à 7 500 € et inférieure à 8 308 €	17,9 %
Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 8 667 €	20 %	Supérieure ou égale à 8 308 € et inférieure à 9 642 €	20 %
Supérieure ou égale à 8 667 € et inférieure à 11 917 €	24 %	Supérieure ou égale à 9 642 € et inférieure à 12 971 €	24 %
Supérieure ou égale à 11 917 € et inférieure à 15 833 €	28 %	Supérieure ou égale à 12 971 € et inférieure à 16 500 €	28 %
Supérieure ou égale à 15 833 € et inférieure à 24 167 €	33 %	Supérieure ou égale à 16 500 € et inférieure à 26 443 €	33 %
Supérieure ou égale à 24 167 € et inférieure à 52 825 €	38 %	Supérieure ou égale à 26 443 € et inférieure à 55 815 €	38 %
Supérieure ou égale à 52 825 €	43 %	Supérieure ou égale à 55 815 €	43 %

B.   Une réforme visant à alléger l’imposition des classes moyennes

1.   Une modification du barème et de la décote

● Le présent article réforme de manière significative le barème de l’IR ainsi que les principaux mécanismes d’allégement de l’imposition dont bénéficient les contribuables dont les revenus sont modestes ou intermédiaires.

Alors qu’ils sont les principaux bénéficiaires des dispositifs visant à minorer leur imposition mis en place et/ou renforcés depuis 2014, les contribuables des classes moyennes connaissent des taux marginaux d’imposition très élevés, pouvant atteindre jusqu’à 39 %.

Traduisant les annonces du Président de la République le 25 avril 2019, à l’issue du Grand débat national au cours duquel la question du pouvoir d’achat, notamment au regard de la pression fiscale pesant sur les ménages, est apparue primordiale, le présent article tire – pour le bas du barème – les conséquences de modalités d’imposition demeurant très lourdes pour les ménages et peu lisibles, sinon paradoxales. Il met ainsi en œuvre une importante réforme d’allégement de l’IR, pour un montant total de 5 milliards d’euros environ.

Concrètement, le présent article procède à plusieurs modifications du barème de l’IR :

– il abaisse le taux de la première tranche du barème en le portant de 14 % à 11 % (a) du 1° du C du I ;

– il modifie les bornes de chacune des tranches du barème (b) et c) C du I) comme reproduit dans le tableau ci-dessous :

barème de l’impôt sur le revenu applicable aux revenus de 2020

Jusqu’à 10 064 euros	0 %
10 064 euros – 25 659 euros	11 %
25 659 euros – 73 369 euros	30 %
73 369 euros – 157 806 euros	41 %
Fraction supérieure à 157 806 euros	45 %

Les éléments figurant en gras indiquent les modifications apportées au barème tel qu’il résulte du 1° du B du I du présent article, c’est-à-dire après la revalorisation de 1 % de l’ensemble des seuils.

Source : présent article.

– il modifie, en l’atténuant, la « pente » de la décote en la portant de ¾ (0,75 %) à 45,25 % et diminue les montants qui lui sont associés (a du 2° du C du I) ;

 

	Calcul à opérer
Application de la décote pour une personne seule (en euros)	Impôt – [(777 – 45,25 % x impôt)]
Application de la décote pour les contribuables soumis à une imposition commune (en euros)	Impôt – [(1 286 – 45,25 % x impôt)]

– il abroge la réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources codifiée au b du 4 de l’article 197 du CGI (b du 2° du C du I) –  en effet, les modifications apportées concomitamment à la décote constituent une refonte des deux dispositifs décote et réduction d’impôt, ainsi qu’une simplification des modalités de calcul de l’IR.

● L’ensemble des modifications proposées par le présent article permet de concentrer l’allégement de l’imposition sur les ménages des classes moyennes et contribuera à rendre plus lisibles les modalités de calcul de l’IR pour ces contribuables.

Le paramétrage de la décote auquel procède le présent article permet d’assurer que la réforme ne fera aucun perdant, comme le souligne l’évaluation préalable du présent article.

2.   Des gains pour les contribuables perceptibles dès le mois de janvier 2020

Si la revalorisation du barème de l’IR (A et B du I) est applicable aux revenus réalisés ou perçus en 2019, les modifications apportées aux taux et aux tranches d’imposition (C du I) (i.e le « nouveau barème ») est applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2020, conformément au IV du présent article.

Toutefois, afin que l’allégement d’impôt en résultant pour l’ensemble des personnes concernées soit perceptible dès le mois de janvier 2020, le III procède à des ajustements de nature technique qui concernent les modalités de calcul du taux du PAS.

Le A et le B du III précisent ainsi respectivement les modalités dans lesquelles le taux correspondant au PAS sera calculé pour les versements et retenues effectuées entre le 1er janvier et le 31 août 2020, d’une part, et entre le 1er septembre 2020 et le 31 août 2021, d’autre part.

En l’absence de mesures spécifiques, compte tenu des modalités de calcul du taux synthétique du PAS rappelées supra, les gains associés à la réforme ne seraient pas perçus de manière contemporaine par les contribuables.

Il convient de noter que ces dispositions dérogatoires permettent de tenir compte des modifications apportées à l’article 197 du CGI le plus rapidement possible mais qu’elles n’éviteront pas les éventuelles régularisations, à la hausse ou à la baisse, du solde de l’impôt dû en 2021 au titre des revenus de l’année 2020. De telles régularisations sont à prévoir en cas de variations dans les revenus déclarés ou perçus par les contribuables, lesquelles ne pourront, par définition, être connues qu’au printemps 2021, lors de la déclaration des revenus de 2020.

C.   L’impact budgétaire

Le présent article présente deux types d’impact budgétaire.

1.   La neutralisation des effets de l’inflation

En premier lieu, les traditionnelles revalorisations sur l’inflation permettent d’éviter un accroissement de l’imposition des contribuables de 1,1 milliard d’euros.

Il ne s’agit pas d’une baisse des prélèvements obligatoires mais d’une neutralisation des effets de l’inflation. En effet, ces revalorisations permettent que le taux moyen d’imposition d’un foyer ne soit pas modifié si ses revenus ont augmenté dans la même proportion que l’inflation.

Le principe des revalorisations permet d’éviter que la charge d’impôt des ménages augmente par le seul effet de l’érosion monétaire.

2.   Une baisse d’impôt de 5 milliards d’euros

Selon les évaluations préalables du Gouvernement, la réforme portée par cet article permet une baisse de l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros, au bénéfice notamment des contribuables des classes moyennes, imposés dans le bas du barème.

Au total, environ 16,9 millions de foyers bénéficieront de cette baisse, pour un gain de l’ordre de 303 euros pour l’année 2020.

Dans ses évaluations préalables, le Gouvernement a présenté le gain moyen de l’allégement d’impôt dans un tableau par décile de bénéficiaires selon le niveau de revenu fiscal de référence.

répartition des bénéficiaires de la mesure par déciles selon le niveau de rfr par part

(en euros)

Correspondance graphique ci-dessous	RFR par part	Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires (en milliers)	Gain moyen des foyers fiscaux
(1)	11 327 – 15 363	1 688	121
(2)	15 363 –16 567	1 688	164
(3)	16 567 – 17 741	1 688	232
(4)	17 741 – 19 087	1 688	299
(5)	19 087 – 20 819	1 688	440
(6)	20 819 – 22 825	1 688	573
(7)	22 825 – 25 621	1 688	535
(8)	25 621 – 29 540	1 688	293
(9)	29 540 – 36 865	1 688	188
(10)	36 865	1 688	187
–	Total	16 877	303

Source : Évaluation préalable.

Un tableau par décile de l’ensemble des foyers fiscaux eut été plus pertinent pour apprécier les effets de la réforme.

Ce tableau a cependant le mérite de montrer que les gains les plus importants se situent entre 19 087 et 25 621 euros de revenu fiscal de référence par part (pour un montant de 440 à 573 euros de gain moyen selon le décile de bénéficiaires). Cela s’explique par le fait que le calibrage de la mesure a été conçu au bénéfice des classes moyennes.

Le graphique ci-dessous reprend les données de ce tableau. Il représente une courbe en forme de cloche. Cela illustre le fait que la réduction d’impôt est progressive avant un certain seuil de revenu, puis devient dégressive au-delà de ce seuil.

gain moyen selon le niveau de rfr des bénéficiaires de l’allégement d’ir

(en euros)

Source : commission des finances, à lire avec le tableau ci-dessous.

La courbe en forme de cloche démontre que la mesure a été bien calibrée pour toucher les classes moyennes.

La série de graphiques ci-dessous illustre ensuite le gain selon la composition des foyers fiscaux. Ils démontrent également que la réduction d’impôt est concentrée sur les ménages aux revenus moyens. La réduction d’impôt maximale varie de 549 à 930 euros selon les cas de figure. Elle n’excède pas 125 euros pour une personne seule et 250 euros pour un couple lorsque le taux marginal du foyer fiscal relève de la tranche à 30 %. Enfin, selon le Gouvernement, la réduction d’impôt est neutralisée pour les contribuables dont le taux marginal relève de la tranche à 41 %.

i.   Impact sur un foyer composé d’un célibataire

Évolution du montant d’ir dû pour un célibataire

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un célibataire, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 549 euros pour un revenu déclaré par mois de 2 000 euros.

Montant de la réduction d’impôt pour un célibataire

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

ii.   Impact sur un foyer composé d’un couple

Évolution du montant d’ir dû pour un couple

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 549 euros pour un revenu déclaré par mois de 4 000 euros.

Montant de la réduction d’impôt pour un couple

iii.   Impact sur un foyer composé d’un couple avec un enfant

Évolution du montant d’ir dû pour un couple avec un enfant

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple avec un enfant, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 898 euros pour un revenu déclaré par mois de 5 100 euros.

Les chiffres résultant des évaluations préalables font cependant apparaître une courbe en forme de « M ». Le Rapporteur général a interrogé le Gouvernement sur ce point mais n’a pas obtenu les explications techniques qui justifient cet effet.

Montant de la réduction d’impôt pour un couple avec un enfant

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

iv.   Impact sur un foyer composé d’un couple avec deux enfants

Évolution du montant d’ir dû pour un couple avec deux enfants

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple avec deux enfants, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 908 euros pour un revenu déclaré par mois de 5 600 euros. Là encore, les chiffres des évaluations préalables du Gouvernement font apparaître une courbe en forme de « M ».

Montant de la réduction d’impôt pour un couple avec deux enfants

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

v.   Impact sur un foyer composé d’un couple de retraités de plus de 65 ans

Évolution du montant d’ir dû pour un couple de retraités de plus de 65 ans

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

Pour un couple de retraités de plus de soixante-cinq ans, le montant maximal de la réduction d’impôt est de 930 euros pour un revenu déclaré par mois de 4 600 euros.

Les chiffres des évaluations préalables font apparaître un effet de seuil assez important au-delà de 4 600 euros. Sur ce point aussi, le Gouvernement n’a pas fourni les explications techniques qui justifient cet effet de seuil.

 

Montant de la réduction d’impôt pour un couple de retRaités
de plus de 65 ans

Source : commission des finances, sur la base des éléments de l’évaluation préalable.

*

*     *

M. le président Éric Woerth. Comme convenu, nous allons avoir une petite discussion générale sur cet article qui concerne l’impôt sur le revenu.

Mme Émilie Cariou. L’article 2 est un des piliers de ce budget pour 2020. Il concrétise le début de l’acte II du quinquennat. Notre majorité va, bien entendu, soutenir avec exigence le texte proposé par le Gouvernement ; elle le fait d’autant plus aisément que cet article résulte d’une coconstruction entre le Parlement et le Gouvernement, puisqu’il est issu du travail parlementaire qui s’était déroulé au moment du grand débat national. Par ailleurs, la disposition est d’autant plus facile à soutenir politiquement que ces 5 milliards d’euros rendus aux contribuables trouvent leur origine dans ce qui fait le socle de notre majorité : le souhait de rendre l’impôt sur le revenu plus progressif, ce qui suppose d’adoucir l’entrée dans l’impôt. C’est une mesure de redistribution, et en tout cas de baisse des prélèvements obligatoires pour le bas du barème de l’impôt sur le revenu, c’est-à-dire les classes moyennes et les personnes aux revenus les plus modestes. Ces 5 milliards d’euros mis sur la table profiteront à 17 millions de Français. Ces derniers verront l’effet de la mesure directement sur leur fiche de paye, et ce dès le mois de janvier 2020, puisque les services de la direction générale des finances publiques vont faire en sorte de la répercuter immédiatement sur le prélèvement à la source.

Pour rebondir sur la discussion qui vient d’avoir lieu, je maintiens qu’avec cette mesure, notre majorité est cohérente : elle fait ce qu’elle a annoncé, tout en agissant évidemment, comme toujours, dans un esprit de sérieux budgétaire. Il vient d’être question des niches fiscales. À cet égard, j’appelle tout le monde à la raison : dans la masse d’amendements qui ont été déposés notamment par les députés siégeant en face de moi, on trouve des dispositions qui, si nous les adoptions toutes, auraient certainement un impact budgétaire de plusieurs dizaines de milliards d’euros – qu’il s’agisse de l’IR, de l’IS, de la TVA ou des droits de succession. Tout cela n’est pas raisonnable. Nous vous proposons quant à nous une mesure structurelle, travaillée en profondeur, de baisse de l’impôt sur le revenu ; c’est tout de même plus intéressant que la politique de petites niches ultra-sectorielles que vous nous proposez souvent.

Mme Véronique Louwagie. Je note qu’avec cet article, le Gouvernement reprend finalement à son compte une idée que les députés Les Républicains défendaient depuis 2017, qui figurait dans deux propositions de loi que nous avions défendues – et que vous avez rejetées. À l’époque, la majorité n’avait pas eu de mots assez durs pour refuser toute baisse de l’IR. Voilà qui est dit !

Je remarque également que la baisse de l’impôt sur le revenu est concentrée sur les deux premières tranches, de manière à ne profiter qu’aux classes moyennes, mais que l’entrée dans la deuxième tranche et dans la troisième est plus rapide pour les contribuables plus aisés. Par ailleurs, le coût annoncé pour l’État est de 5 milliards d’euros en 2020, mais il importe de corriger ce montant en intégrant notamment deux facteurs : le premier tient à la mise en place du prélèvement à la source. En 2020, l’impôt sur le revenu est fondé sur les revenus de 2020 ; il est donc plus élevé qu’il ne l’aurait été avec le système antérieur, lequel se fondait sur les revenus de l’année précédente, par définition inférieurs. Le second facteur tient à l’indexation du barème : au final, le Gouvernement annonce aux ménages un cadeau de 5 milliards, mais il en reprend la moitié… Je vous invite à observer les chiffres suivants : alors qu’en 2018 l’impôt sur le revenu représentait 73 milliards d’euros dans le budget de l’État, il sera de 75,5 milliards d’euros en 2020. Autrement dit, 2,5 milliards d’euros supplémentaires auront été prélevés aux Français entre 2018 et 2020.

Mme Sarah El Haïry. L’article 2 est essentiel en ce qu’il touche à un de nos fondamentaux, à savoir l’impôt sur le revenu, et la nécessité de rendre celui-ci plus juste. Le groupe MoDem a été particulièrement ambitieux : nous avons déposé un certain nombre d’amendements dont l’objectif est de rendre l’impôt sur le revenu plus progressif, donc plus juste, en instaurant dix tranches d’imposition, tout en respectant l’enveloppe de baisse de 5 milliards. Pour ce faire, nous avons usé – et abusé – de LexImpact : ce nouvel outil nous a été extrêmement utile. Quoi qu’il en soit, nous souhaitons une évolution de l’impôt sur le revenu qui prenne en considération un élément qui nous tient à cœur, à savoir la place de la famille : nous reviendrons donc sur la question du quotient familial. Nous ferons aussi des propositions de justice, notamment la non-indexation des deux derniers plafonds.

Mme Christine Pires Beaune. Pour commencer, je me félicite moi aussi de LexImpact, l’outil de simulation qui a été mis à notre disposition : même s’il doit être encore amélioré – notamment en ce qui concerne les crédits d’impôt –, cela va vraiment dans le bon sens.

L’article 2 me donne l’occasion de parler non pas spécialement de l’impôt sur le revenu, mais des impôts en général – des impôts dits progressifs et non progressifs. Un impôt progressif me paraît être un bon principe ; cela garantit un impôt juste. Il y a peu d’impôts progressifs en France : il s’agit de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les successions – avant, il y avait aussi l’ISF. Depuis 2017, nos impôts progressifs sont en baisse. Ils représentent désormais 5,5 % des revenus primaires. Dans le même temps, la part des impôts non progressifs a augmenté, jusqu’à atteindre un tiers des revenus primaires. Or, par définition, ces impôts sont injustes. L’exemple typique en est la TVA : quand vous allez à la pompe, vous êtes taxé à la même hauteur, que vous soyez au SMIC ou que vous soyez un cadre gagnant 20 000 euros par mois. Il faudrait faire exactement l’inverse : si on voulait une fiscalité juste, il conviendrait de réfléchir à une hausse des impôts progressifs et à une baisse des impôts non progressifs.

Le groupe Socialistes et apparentés s’est limité à un seul amendement sur cet article ; il vise à instaurer une indexation plus faible pour les deux dernières tranches de l’impôt sur le revenu.

Mme Lise Magnier. Le groupe UDI et Indépendants soutient évidemment l’article 2 et la décision courageuse consistant à baisser de 5 milliards d’euros la pression fiscale sur l’ensemble des ménages français contributeurs à l’impôt sur le revenu, de même que le choix de rendre plus progressive l’entrée dans cet impôt. Oui, grâce à cet article, le travail paiera mieux.

Par ailleurs, l’étude d’impact met parfaitement en évidence l’illisibilité pour tout un chacun de la méthode de calcul de l’impôt sur le revenu. Je pense que l’atténuation de la pente de la décote est aussi une bonne mesure. Cela dit, je m’interroge sur les conséquences de la suppression de l’option pour l’étalement de certains revenus exceptionnels dans le temps, qui permet pourtant de limiter un bond potentiellement important de l’IR. L’étude d’impact ne me semble pas très claire à cet égard – mais nous en reparlerons lors de l’examen de l’article 7.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, quand on étudie les évaluations des voies et moyens, on observe que l’évaluation initiale pour 2019 concernant l’impôt sur le revenu était de 70,4 milliards, et l’évaluation révisée de 72,6 milliards. Or, même après la mesure de réduction de 5 milliards, on évalue les recettes à 75,5 milliards en 2020. On a donc, d’une loi de finances initiale à l’autre, une augmentation de 5,1 milliards, soit une hausse de 7,2 % ; même en prenant l’évaluation révisée, la hausse atteint presque 3 milliards, soit plus de 4 %. Autrement dit, en réalité, et une fois de plus, on ne baisse pas l’impôt sur le revenu. On ne fait que redonner une partie de la hausse spontanée puisque, même après la réduction de 5 milliards, il y a une augmentation de 4 %. Une nouvelle fois, les Français vont dire qu’on leur ment, puisque, comme d’habitude, on ne fait que freiner la hausse. Je voudrais donc que vous nous expliquiez, monsieur le rapporteur général, comment il est possible d’avoir une telle augmentation spontanée de l’impôt sur le revenu avant la mesure de baisse de 5 milliards.

M. Laurent Saint-Martin. Il y a davantage de gens qui entrent dans l’impôt. Le taux, lui, diminue.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’article 2 propose effectivement une baisse de 5 milliards de l’impôt sur le revenu. Elle concernera presque 17 millions de foyers fiscaux, qui connaîtront une baisse moyenne de l’impôt sur le revenu de 300 euros. Il s’agit incontestablement d’une mesure qui diminuera d’une façon non négligeable l’impôt d’un certain nombre de foyers aux revenus modestes ou moyens. Ainsi, un célibataire déclarant un revenu mensuel imposable de 1 900 euros bénéficiera d’un gain de 366 euros après la réforme. Cela dit, plusieurs points soulèvent des interrogations.

Le premier concerne le financement de la mesure. Dès lors que le Gouvernement se refuse à faire de véritables économies sur les niches fiscales et autres dispositifs pro‑business – ISF, IS –, ce qui est donné d’une main est repris de l’autre : économies sur les APL et l’assurance chômage, services publics dégradés. Ce n’est donc rien d’autre qu’une nouvelle étape dans le jeu de bonneteau fiscal auquel s’adonne l’exécutif depuis 2017.

Le deuxième point concerne les bénéficiaires de la mesure. Selon le cadrage de l’article, un célibataire percevant 6 500 euros nets par mois bénéficierait d’une baisse d’impôt – modeste, certes, mais bel et bien une baisse. La mesure va donc bien au-delà des classes moyennes. Et puis, cela a été dit tout à l’heure, la disposition pose la question de l’avenir de l’impôt sur le revenu. L’exécutif se refuse à financer cette baisse d’impôts par la création de nouvelles tranches d’imposition et par le renforcement de la tranche marginale, aujourd’hui fixée à 45 %. Diminuer la première tranche sans renforcer les autres revient à affaiblir ce qui constitue l’un des outils les plus justes, parce que progressif, de notre système fiscal. Forts du travail mené dans le cadre de l’ordre du jour réservé du groupe GDR en février dernier, nous présenterons des propositions pour renforcer l’impôt sur le revenu et assurer un produit équivalent à celui qui est perçu actuellement.

Troisième et dernier point, ces 5 milliards d’impôts en moins ne vont pas bénéficier à la moitié des Français qui ne paient pas l’impôt sur le revenu. Autrement dit, les plus modestes n’en profiteront pas.

M. Éric Coquerel. La mesure contenue dans l’article 2 est mauvaise à double titre. D’abord, parce qu’il y aura moins d’impôts, donc moins de recettes, ce qui se répercutera inévitablement sur les dépenses publiques, notamment celles de ministères qui servent l’intérêt général et celles qui financent les services publics. Ensuite, parce que cela revient à s’attaquer encore une fois à la notion de redistribution. Le Gouvernement avait déjà fait très fort en abaissant l’impôt des plus fortunés, avec la suppression de l’ISF et l’instauration de la flat tax ; en y ajoutant la diminution de l’impôt sur les entreprises, on arrive au chiffre de 30 milliards de recettes en moins, au bénéfice des plus riches, en 2020. Et là, voici qu’il s’attaque à ce qui constitue l’un des seuls impôts redistributifs, alors même que, cela a été dit, ces derniers comptent de moins en moins dans la fiscalité globale – pourtant, ils sont absolument fondamentaux pour le pacte républicain. L’impôt sur le revenu rapporte 2,5 fois moins de recettes que la TVA, par exemple, qui est par nature injuste.

Par ailleurs, si la mesure touche effectivement les deux premières tranches, cela concerne les personnes célibataires gagnant jusqu’à 6 700 euros par mois et les couples avec trois enfants gagnant jusqu’à 27 000 euros par mois : on ne peut pas dire qu’il s’agit vraiment des plus défavorisés de nos concitoyens. Dès lors, dire que ce sont ces derniers qui bénéficieront de la diminution me semble pour le moins exagéré, et cela d’autant plus que, par définition, les 57 % de nos concitoyens qui ne paient pas l’impôt sur le revenu n’en profiteront pas. Pour ces raisons, nous continuons, pour notre part, à faire la promotion d’un impôt fondé sur quatorze tranches. Ce serait beaucoup plus juste, y compris pour les classes moyennes, et cela permettrait de rapporter 10 milliards de plus à l’État, au lieu d’en coûter 5 milliards.

M. le président Éric Woerth. Comme Véronique Louwagie, je n’ai pas d’opposition de principe, évidemment, à la baisse de l’impôt sur le revenu, mais je pense que cela n’est pas compatible avec le choix que vous avez fait de supprimer progressivement la taxe d’habitation : la conjonction de ces deux mesures est totalement impossible dans le cadre actuel de nos finances publiques. C’est d’ailleurs ce qui rend ce budget de plus en plus compliqué à comprendre et à adopter.

Par ailleurs, la proposition que vous nous faites consiste à augmenter la progressivité de l’impôt. Or celui-ci est déjà extrêmement progressif. Surtout, alors que vous dites que vous baissez l’impôt sur le revenu de 5 milliards, la collecte va augmenter de 3 milliards. À cet égard, plusieurs effets se conjuguent. Il me semble, notamment, qu’il faut mettre en parallèle cette évolution avec les conséquences du prélèvement à la source. En effet, ce sont les revenus contemporains qui sont imposés, lesquels sont, de manière purement mécanique, évidemment plus importants que ceux de l’année précédente. Dès lors, les gens paient plus d’impôts qu’ils n’en auraient payés sans le prélèvement à la source.

Toutes choses égales par ailleurs, avec le système antérieur, les gens auraient payé moins d’impôts qu’avec le système actuel, sans même parler du fait que vous sous-indexez le barème de l’impôt sur le revenu, ce qui a évidemment des conséquences très importantes. D’une certaine manière, vous donnez donc d’un côté, mais pour reprendre de l’autre. Monsieur le rapporteur général, je suppose que vous êtes d’accord avec tout cela ? (Sourires.)

M. Joël Giraud, rapporteur général. Monsieur le président, je vais répondre à vos interrogations et à celles de Charles de Courson. Nous sommes dans une situation où l’assiette augmente. Cela s’explique par le fait qu’il y a plus de contribuables, non seulement pour des raisons démographiques, mais aussi parce qu’il y a moins de chômeurs. Quant aux effets du prélèvement à la source (PAS) que vous décrivez, ils fonctionnent dans les deux sens : certes, dès lors qu’on impose les revenus contemporains, l’impôt augmente quand les revenus deviennent plus importants en cours d’année, mais il diminue quand ils décroissent : autrement dit, les effets se neutralisent.

Je note pour ma part que le taux de prélèvement n’est pas différent de ce qu’il était les années précédentes mais, effectivement, du fait de la mise en œuvre du PAS, le taux de recouvrement a été amélioré : avec le prélèvement à la source, on échappe moins facilement à l’impôt, c’est tout à fait vrai, et on ne peut que s’en féliciter. Je n’ai pas demandé quelle était l’augmentation du taux de recouvrement en fonction de la région ou du département, mais on pourrait regarder cela de plus près. En tout état de cause, et pour répondre aux questions que vous avez posées, j’ai envoyé un questionnaire destiné à nous fournir le détail précis de l’ensemble de cette augmentation, pour que nous sachions exactement quel élément explique telle ou telle évolution. Nous aurons des chiffres très précis d’ici à la séance. Vous serez donc complètement satisfaits sur ce point.

Par ailleurs, je voudrais rappeler certaines choses à propos de l’article 2. En effet, on se focalise sur un aspect au lieu de l’observer en totalité. Or il comporte deux dimensions. En premier lieu, il procède aux traditionnelles revalorisations des tranches de l’impôt sur le revenu et des divers montants relatifs, entre autres, au plafonnement des effets du quotient familial. Ces revalorisations sont appliquées au barème de 2019, qui comprend quatre tranches imposables à 14 %, 30 %, 41 % et 45 %, et elles ont lieu chaque année. Ainsi, le taux d’imposition d’un foyer ne changera pas si son revenu net global a progressé au même rythme que l’inflation. Je tiens à le rappeler, car cette règle me semble extrêmement juste. Je signale d’ailleurs aux personnes qui ont déposé des amendements visant à supprimer cet article qu’ils annuleraient aussi ces indexations, ce qui poserait un léger problème.

En second lieu, tout le monde l’a rappelé, l’article prévoit la baisse immédiate de l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros. Compte tenu de son ciblage, on ne peut pas faire reproche à cette baisse de l’IR de profiter aux ménages les plus aisés : c’est là une contrevérité absolue. Je l’ai pourtant entendu dire ; cela me paraît vraiment curieux. Il s’agit d’une réforme qui permet à la fois de renforcer la progressivité de l’impôt, ce qui constitue, me semble-t-il, un objectif que nombre d’entre nous peuvent partager, et de concentrer les baisses d’impôt sur les classes moyennes qui travaillent, conformément à l’engagement du Président de la République. Vous comprendrez que, dans ces conditions, je sois défavorable non seulement, bien sûr, à tous les amendements qui visent à supprimer l’article, mais aussi à ceux qui proposent d’augmenter l’impôt de certaines catégories de contribuables.

Puisqu’il s’agit d’une sorte de discussion générale sur l’article 2, j’en profiterai pour faire d’autres remarques qui m’éviteront, par la suite, de reprendre trop longuement la parole sur chaque amendement. Je me félicite que plusieurs collègues se soient emparés des possibilités offertes par LexImpact : cela a permis à certains de déployer beaucoup de créativité dans la conception de leurs amendements… La créativité fiscale est une très bonne chose, je m’en réjouis, mais je vous alerte sur certaines erreurs méthodologiques : ainsi, j’ai constaté que plusieurs amendements ne tiennent pas compte de l’inflation, ce qui conduit leurs auteurs à en déduire, à tort, que des contribuables ayant des revenus élevés bénéficiaient d’une réduction d’impôt. LexImpact est certes un très bon outil, mais il faudra encore l’améliorer et l’apprivoiser.

Tels sont les propos liminaires que je voulais tenir pour vous expliquer les raisons des avis défavorables que je vais émettre à l’encontre d’un certain nombre d’amendements.

M. le président Éric Woerth. Le rapporteur général a raison : il faut de la transparence, notamment quant aux effets de la base de calcul, car l’augmentation n’est pas due uniquement au fait que certaines personnes entrent dans l’impôt : beaucoup de gens retrouvent un travail sans pour autant entrer dans l’impôt sur le revenu. Il est donc très important de comprendre en quoi le prélèvement à la source augmente l’impôt, à situation non identique – car les revenus progressent : les salaires ont augmenté de 2 % l’année dernière. Du fait notamment de la croissance, certaines entreprises ont distribué plus de salaires. Avec le prélèvement à la source, vous payez plus d’impôt sur le revenu que vous n’en auriez payé avec le système antérieur. Au delà du besoin de transparence, se pose la question de la progressivité. En l’occurrence, celle de l’impôt sur le revenu est déjà très forte. C’est même, selon moi, une des faiblesses de cet impôt que d’être aussi caricaturalement progressif.

Mme Valérie Rabault. Je voudrais adresser deux questions à notre rapporteur général. La première tient au fait que, cette année, le formulaire de déclaration des revenus était rédigé en partant du principe que, s’agissant de l’imposition des revenus du capital, tout le monde était soumis à la flat tax, c’est-à-dire au taux de 30 % ; si l’on voulait retourner au barème, c’est-à-dire se voir appliquer un taux inférieur, il fallait cocher la case 2OP – ce qui, d’ailleurs, était écrit en tous petits caractères. Si j’en juge d’après le nombre de personnes qui m’ont interrogée sur ce point – et Christine Pires Beaune, avec qui j’en discutais à l’instant, m’a dit qu’il lui était arrivé la même chose –, il y a sans doute beaucoup de contribuables qui auraient pu bénéficier d’un taux d’imposition inférieur, donc plus avantageux, s’ils avaient coché cette case. Il y a d’ailleurs un autre effet collatéral : du fait qu’ils n’ont pas coché la case 2OP, ces contribuables n’ont pas bénéficié non plus de la possibilité de déduire la CSG prélevée sur les revenus du capital.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Exactement.

Mme Valérie Rabault. Je souhaiterais donc, conformément au principe de transparence appelé de ses vœux par le président de la commission des finances, que, l’année prochaine, le formulaire retienne l’autre scénario : par défaut, les contribuables seraient au barème, et donc soumis à l’impôt progressif, et bénéficieraient en même temps de la déductibilité automatique de la CSG ; les personnes ayant intérêt à être soumises à la flat parce que les revenus qu’elles tirent du capital sont plus élevés devraient, quant à elles, cocher une case. Je souhaiterais d’ailleurs connaître, monsieur le rapporteur général, puisque nous parlions des 3 milliards supplémentaires collectés cette année, la part provenant du fait que certaines personnes n’ont pas coché la case 2OP comme elles auraient eu intérêt à le faire : non seulement elles se sont vues appliquer un taux d’imposition supérieur, mais elles n’ont pas bénéficié de la déductibilité de la CSG.

Mon autre question concerne plus spécifiquement l’article 2 et porte sur la revalorisation liée à l’inflation. C’est un mécanisme assez complexe, car la revalorisation intervient en année N + 1 : on ne la voit qu’après. Pour dire les choses clairement, pour les revenus 2020, ce n’est que lors du prochain PLF que nous saurons dans quelle mesure les seuils seront réévalués. Personnellement – mais je suis peut-être la seule à voir les choses ainsi –, je trouve cela un peu gênant. Y aurait-il une autre manière de faire, monsieur le rapporteur général ? Si oui, préconisez-vous de l’adopter ? Pourrait-on présenter un amendement allant dans ce sens ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. En ce qui concerne votre première question, madame Rabault, le point que vous soulevez ne m’avait pas échappé. Il figurait d’ailleurs dans le questionnaire que j’avais envoyé en vue du rapport d’application de la loi fiscale. Bercy n’a pas répondu à cette question. Le couvert sera remis, si je puis dire, dans un souci de transparence, car la transparence m’apparaît comme absolument nécessaire en la matière.

S’agissant de la revalorisation destinée à tenir compte de l’inflation, c’est une pratique qui a toujours existé. Il est vrai que les chiffres retenus sont toujours ceux de l’année précédente. Je ne sais pas s’il existe une méthode plus juste ; à dire vrai, je n’y ai pas réfléchi. Mais, sur ce sujet comme sur tous les autres, j’analyserai bien sûr avec intérêt tout amendement proposant d’améliorer la méthode. Je vous invite à en déposer en vue de la séance.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur, puisque vous avez proposé de nous éclairer d’ici à la séance, pourriez-vous nous expliquer un point figurant à la page 16 des évaluations des voies et moyens, où il est fait mention de mesures antérieures, d’un montant de 5,5 milliards, dont le détail est donné après : pourriez-vous nous indiquer l’incidence du prélèvement à la source sur ce phénomène ?

M. Charles de Courson. Le taux de recouvrement a augmenté de 1,5 point, ce qui représente environ 1,2 milliard. Il y a aussi la non-indexation du barème sur deux ans, qui compte pour 2 milliards environ.

Pourriez-vous nous dire également si l’adoption de l’article 2 entraînera une baisse du nombre de contribuables soumis à l’impôt sur le revenu ? Je n’ai pas encore eu le temps de regarder tous les documents budgétaires, mais on ne trouve aucune information à cet égard dans l’étude d’impact. Pour ma part, je pense que cela entraînera effectivement une baisse. Comme on était à 38 % environ de ménages imposables, le taux pourrait tomber à 37 % ou 36 %. Pourriez-vous nous donner le chiffre ?

M. Jean-René Cazeneuve. J’ai écouté avec attention les propos de ma collègue Véronique Louwagie, mais je ne comprends pas la position des Républicains ; je serais très heureux que vous puissiez nous éclairer, chers collègues. Ainsi, je n’ai pas compris si vous étiez favorables à la baisse de 5 milliards de l’impôt sur le revenu et au prélèvement à la source. Vous nous dites que c’est une baisse de 3 milliards et non de 5 milliards ; mais si nous n’avions pas pris cette mesure, il y aurait eu une augmentation supérieure de 5 milliards, pour toutes les raisons qui ont déjà été avancées. Par ailleurs, vous avez fait allusion à la proposition de loi que vous avez défendue au printemps, mais la mesure que vous y défendiez n’était pas la même : elle consistait à diminuer l’IR pour l’ensemble des contribuables, tandis que nous ciblons la baisse sur la classe moyenne. Enfin, s’agissant du prélèvement à la source, on ne peut pas dire – même si vous l’avez non seulement dit mais répété, de même que le président Woerth – qu’il entraîne une augmentation de l’impôt : il s’agit d’une somme qui, de toute façon, était due. Il y va tout simplement d’un décalage dans le temps, et non d’une augmentation de l’impôt.

M. le président Éric Woerth. Mais c’est un décalage très important, et il a pour effet de vous faire payer plus d’impôts cette année que vous n’auriez dû auparavant !

Mme Véronique Louwagie. Monsieur Cazeneuve, nous sommes favorables à une baisse de l’impôt sur le revenu, comme nous l’avons dit un certain nombre de fois, mais la baisse affichée de 5 milliards d’euros n’en est pas une. Je vous invite à vous reporter à la page 16 du projet de loi de finances et à la page 16 des évaluations des voies et moyens : les chiffres parlent d’eux-mêmes. Les recettes de l’impôt sur le revenu en 2018 s’élevaient à 73 milliards, 72,6 milliards pour 2019 et 75,5 milliards pour 2020. Il y a donc bel et bien 2,9 milliards en plus pour l’impôt sur le revenu.

M. Philippe Vigier. Monsieur Cazeneuve, essayez de regarder les documents avec les yeux du profane en la matière : comment pourrait-il comprendre que, alors que vous expliquez partout que l’impôt sur le revenu baisse, le montant collecté va augmenter de 2,9 milliards – sur ce point, me semble-t-il, nous avons un point d’accord – par rapport à la loi de finances initiale et à la prévision révisée ? Nous sommes, tout comme vous, attachés à la baisse de l’impôt sur le revenu ; mais tout ce que l’on constate, c’est une pression fiscale plus forte. En outre, vous n’avez pas répondu à cette question : comment se fait-il que le montant augmente ?

M. Laurent Saint-Martin. Prenons les choses dans l’ordre. En aucun cas ce ne sont les taux qui expliquent l’augmentation du rendement de l’impôt.

Mme Émilie Cariou. Eh oui : ils baissent !

M. Philippe Vigier. Vous reconnaissez donc qu’il n’y a pas de diminution de l’impôt !

M. Laurent Saint-Martin. Les revenus augmentent, du fait notamment des mesures de revalorisation du travail dont nous sommes par ailleurs à l’initiative – car, vous le voyez, tout est lié : le travail paie mieux, ce qui a effectivement pour conséquence, force est de le reconnaître, d’augmenter le rendement de l’IR. Il n’empêche que nous diminuons ce même impôt de 5 milliards. Vous dites que ce n’est pas vrai. S’il vous plaît, ne brouillez pas le message : on peut être en désaccord, mais ne dites pas que nous ne baissons pas l’impôt sur le revenu de 5 milliards : si tel n’était pas le cas, l’augmentation du rendement en 2020 par rapport à 2019 serait de 8 milliards. Voilà bien la preuve que nous baissons l’impôt sur le revenu de 5 milliards.

Je suis toujours un peu surpris d’entendre qu’il y aura des amendements visant à supprimer cette mesure qui tend vers deux objectifs : la baisse de la pression fiscale en faveur du pouvoir d’achat – la partie la plus facile à comprendre – et l’amélioration de la progressivité, laquelle n’est pas un enjeu seulement technique, mais bien un enjeu de société. Quand des gens voient leurs revenus augmenter et se retrouvent tout à coup imposables, il est important de veiller à leur éviter une entrée brutale dans le barème : il y va du consentement même à l’impôt. Je demande à chacun de bien comprendre qu’il ne s’agit pas que d’une question de taux marginal et de chiffres, mais bien du rapport à l’impôt sur le revenu. Vous savez très bien que la crise de consentement à l’impôt que nous traversons depuis de nombreuses années est aussi liée à ce genre de phénomène, à des entrées dans l’impôt sur le revenu beaucoup trop brutales.

La commission examine l’amendement I-CF1402 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. En plus de faire baisser les recettes de l’État de 5 milliards d’euros, votre mesure met à mal la fonction redistributive de l’impôt sur le revenu. En effet, votre baisse ciblée va bénéficier non seulement aux classes moyennes – dans lesquelles je nous inclus, puisqu’un célibataire gagnant jusqu’à 6 700 euros se trouve dans la deuxième tranche, tout comme un couple avec trois enfants touchant jusqu’à 27 000 euros –, mais aussi aux plus fortunés qui se situent au­-delà de la deuxième tranche et bénéficient déjà de nombreux cadeaux – flat tax, suppression de l’ISF et bientôt de la taxe d’habitation.

En revanche, les 57 % de ménages ne payant pas l’impôt ne bénéficieront en aucun cas de la mesure, mais en subiront les conséquences : moins de recettes, c’est moins de services publics, moins d’aides et de prestations.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai donné, par avance, les arguments pour lesquels je serai défavorable aux amendements de suppression. Madame Rubin, je n’ai pas très bien compris votre raisonnement : je n’ai pas l’impression que l’on soit très fortuné dès la deuxième tranche, à 30 %. J’ai déjà expliqué tout à l’heure pourquoi notre réforme était redistributive et qu’en supprimant l’article 2 vous supprimiez également la revalorisation des tranches de l’impôt et des montants relatifs au plafonnement des effets du quotient familial.

Monsieur de Courson, les questions que vous avez posées, nous nous les sommes également posées. Nous y répondrons dans le rapport.

M. le président Éric Woerth. Il est essentiel que nous ayons ces réponses : nous nous les posons depuis une dizaine de jours…

La commission rejette l’amendement I-CF1402.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1391 de M. Éric Coquerel et I-CF804 de M. Jean‑Paul Dufrègne.

Mme Sabine Rubin. Nous avons une proposition pour rendre l’impôt sur le revenu plus juste : notre amendement vise à réintroduire quatorze tranches d’imposition. La réduction du nombre de tranches, en 1994, s’est traduite par un allégement de l’effort fiscal des foyers les plus aisés, au détriment du reste des contribuables. Ainsi, selon l’INSEE, lorsque les 1 % les plus riches cumulent revenus du travail, revenus du capital et revenus exceptionnels, seuls 51 % de ces revenus sont soumis à l’impôt sur le revenu, le reste étant soumis au prélèvement forfaitaire unique. Pour les 0,1 % les plus riches, la part descend à 43 %.

Réintroduire quatorze tranches d’imposition permettrait, par exemple, de faire économiser 723 euros d’impôt par an à un célibataire avec un enfant gagnant 2 500 euros par mois. À l’inverse, les impôts d’un célibataire gagnant 30 000 euros par mois augmenteraient drastiquement. Avec cette réforme, 91 % de la population serait gagnante et seulement 9 % y perdrait, et cela permettrait également d’augmenter les recettes fiscales de l’État. Autrement dit, plus de justice et plus de recettes.

M. Jean-Paul Dufrègne. Même si le rapporteur général a déjà indiqué le sort qu’il réserverait à nos amendements, nous les présenterons tout de même. Notre amendement vise à établir un barème progressif à onze tranches, offrant un rendement stable aux finances publiques, aux alentours de 73 milliards d’euros, tout en permettant une baisse d’impôt pour les foyers modestes et moyens, plus importante que dans la proposition gouvernementale. Comme je l’ai dit tout à l’heure, la réforme proposée par l’exécutif n’est satisfaisante ni en termes de ciblage – sans relancer le débat sur la définition des revenus moyens, faire baisser l’impôt d’un célibataire gagnant 6 500 euros nets par mois relève, pour nous, d’une erreur de ciblage –, ni en termes de financement : en l’absence d’un relèvement des tranches supérieures, la réforme coûtera 5 milliards d’euros, qui seront financés par la baisse des APL, la non indexation de certaines prestations sociales ou d’autres mesures. Sans développer toute la liste, qui serait bien longue, je dois mentionner la suppression de postes au ministère de la transition écologique et à Bercy, en totale contradiction avec les objectifs que vous annoncez.

Nous proposons une réforme à onze tranches, avec un taux d’entrée à 10 %, contre 11 % dans la proposition gouvernementale, et un taux marginal à 48 %, en conformité avec le cadre constitutionnel. Elle offrirait une baisse d’impôt plus importante aux ménages aux revenus modestes et moyens, par rapport à la proposition gouvernementale. Grâce à LexImpact, nous avons pu réaliser une simulation très intéressante et voir que notre proposition nous permet d’avoir un barème au rendement stable par rapport à 2019, sans qu’il ne soit besoin de la financer sur les plus précaires. L’impôt serait ainsi tout à la fois progressif et progressiste.

M. Joël Giraud, rapporteur général. S’agissant de l’amendement I‑CF1391, je rappelle qu’il y a une règle constitutionnelle aux termes de laquelle l’impôt devient confiscatoire au-delà de 75 %. À 90 %, vous comprendrez bien, madame Rubin, que votre amendement est parfaitement inconstitutionnel.

Concernant l’amendement I-CF804, monsieur Dufrègne a précisé qu’il n’était pas anticonstitutionnel, ce qui suppose qu’il avait repéré que le précédent l’était…Votre amendement ne baisse pas l’impôt de 5 milliards comme nous le voulons. Je rappelle que nous avons souhaité, dans la majorité, qu’il n’y ait aucune augmentation d’impôt sur le revenu, pour qui que ce soit. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1391 et I‑CF804.

Elle est saisie de l’amendement I-CF466 de M. Philippe Vigier.

M. Philippe Vigier. L’amendement vise à instaurer un impôt universel, qui participerait à l’exercice de la citoyenneté et du lien qui unit chacune et chacun d’entre nous à la communauté nationale. Nous avons pu constater, au fil du temps, que celles et ceux qui paient l’impôt sur le revenu sont toujours moins nombreux : ils ne sont plus que 36 à 37 % de nos compatriotes, alors qu’ils étaient aux alentours de 47 ou 48 % il y a une dizaine d’années, ce qui pose le problème de l’effritement de la base fiscale. C’est parce que l’on consent à l’impôt – une notion qui figure dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen – que l’on peut attendre d’une société qu’elle nous apporte des services. On me rétorquera qu’il y a des impôts indirects, mais je veux, moi, parler de l’impôt direct. Une contribution, même à la marge, permettrait de faire comprendre à nos compatriotes qu’au sein d’une société on doit tous participer à l’effort.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je comprends l’aspect pédagogique de votre raisonnement. Cela étant, votre mesure conduirait, qu’on le veuille ou non, à augmenter les impôts, puisque des personnes qui n’en paient pas aujourd’hui devraient le faire, quand bien même leur contribution ne serait que symbolique. Qui plus est, je crois que votre amendement n’a pas été bien rédigé, dans la mesure où il augmente les impôts de tout le monde de 1 %. Votre amendement augmente l’imposition des classes moyennes. Je vous invite à le retirer et à le retravailler pour la séance, afin de proposer une formulation qui éviterait d’augmenter l’impôt de tout le monde.

M. le président Éric Woerth. Est-ce à dire que vous seriez favorable à cette nouvelle version, monsieur le rapporteur général ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Qui ne dit aucun mot ne consent pas ! (Sourires.)

M. Philippe Vigier. Je suis arrivé un peu à la même conclusion que vous, monsieur le président : monsieur le rapporteur général m’a demandé de réécrire mon amendement : je vais accéder à sa demande…

Mme Olivia Grégoire. Examen en séance ne signifie pas acceptation…

L’amendement I-CF466 est retiré.

La commission passe à l’examen, en discussion commune, des amendements I‑CF1041 de M. Jean‑Noël Barrot, I-CF1153 de Mme Christine Pires Beaune et I-CF948 de M. Jean‑Paul Dufrègne.

M. Jean-Noël Barrot. Je voudrais me féliciter de la réforme qu’avait annoncée le Président de la République et que nous mettons en œuvre aujourd’hui, ainsi que de l’outil que nous avons cette année à notre disposition pour mesurer l’effet de nos amendements. Je ne doute pas de sa fiabilité, puisqu’il a été développé en lien étroit avec les services de la commission des finances. Il permet de mesurer les effets de nos propositions ou de celles du Gouvernement non seulement sur les finances publiques, mais aussi sur la distribution des revenus par décile. Nous avons ainsi analysé les effets de l’indexation des seuils d’entrée dans les tranches sur la distribution des revenus pour nous apercevoir qu’elle coûte à peu près un milliard d’euros aux finances publiques, dont plus de la moitié est captée par les deux dernières tranches, c’est-à-dire les 10 % des ménages les plus aisés.

C’est pourquoi nous vous proposons l’amendement I-CF1041 visant à geler l’indexation pour les revenus au-delà de 74 000 euros, ce qui rapporterait 150 millions d’euros aux finances publiques. Il n’impose aucune hausse d’impôt aux 90 % des ménages les plus modestes et seulement une légère augmentation aux 10 % les plus aisés. Le gain de 150 millions d’euros permettrait de gager une proposition que le MoDem défend depuis plusieurs années : relever de 100 euros le plafond du quotient familial.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce sont effectivement les services de la commission des finances qui ont aidé les concepteurs de LexImpact, qui reste encore à améliorer et apprivoiser. Certains éléments sont neutralisés dans le logiciel, si bien que votre amendement ne fait pas tout à fait ce qu’il devrait faire. Cela étant, votre proposition conduirait à faire augmenter les impôts, en augmentant le taux d’imposition des redevables situés dans les deux dernières tranches. Elle a aussi un effet marginal non négligeable, puisqu’elle ferait basculer certains contribuables de la tranche à 30 % vers celle à 41 %. Avis défavorable à cet amendement en discussion commune.

Mme Christine Pires Beaune. Avant de présenter notre amendement, je voulais revenir sur les propos de M. Vigier. On ne peut pas dire que plus de 50 % de la population ne paie pas d’impôt. Tout le monde paie la TVA, qui est un impôt, et la CSG.

M. Philippe Vigier. Je parlais des impôts directs.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1153 vise les mêmes objectifs que celui que vient de présenter M. Barrot. Dans la mesure où certains minima sociaux, comme l’allocation adulte handicapé (AAH) ou les pensions de retraite supérieures à 2 000 euros, ne seront pas indexés sur le taux de l’inflation, mais revalorisés à hauteur de 0,3 %, on pourrait également limiter l’indexation à 0,3 % pour les tranches à 41 et 45 %.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle qu’il y a quand même une contribution sur les hauts revenus. Le taux marginal peut ainsi atteindre 49 %.

M. Jean-Paul Dufrègne. Comme Christine Pires Beaune, je refuse qu’on lâche, comme ça, que la moitié des gens ne paient pas d’impôt. Il est important de dire que tout le monde paie des impôts. De la même façon, je viens d’entendre que certains contribuables allaient changer de tranche et passer de 30 à 41 %. Mais cela vaut seulement pour la partie qui va dépasser ! On a toujours tendance à tronquer la communication sur cette question du changement de tranche.

L’amendement I-CF948 vise à ajouter une tranche supplémentaire, avec un taux marginal à 48 %. Vous avez fait remarquer tout à l’heure, monsieur le rapporteur général, qu’elle respectait le cadre constitutionnel. Je ne vois donc pas pourquoi vous donneriez un avis défavorable à notre proposition, qui permettrait, selon LexImpact, de gagner 300 millions d’euros, afin de financer une partie de la baisse de l’impôt pour les classes populaires ou moyennes.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement I-CF1153 pour les mêmes raisons que je l’étais à l’amendement I-CF1041 de M. Barrot. Quant à l’amendement I-CF948, je voudrais que nous tordions le cou à une idée un peu lunaire : à écouter certains ou certaines d’entre vous, on a l’impression que notre système d’imposition sur le revenu n’est pas redistributif. Or des études économiques ont reconnu qu’il était le plus redistributif. Je vous invite à lire l’excellent article, complet et précis, de The Economist du 13 avril dernier, sur l’effet redistributif de notre système social et fiscal, qui place notre pays dans le peloton de tête de la redistribution. Je ne voudrais pas que nous ayons toujours l’impression que notre système est tel qu’il faudrait que Robin des Bois vienne redistribuer, parce que le shérif de Nottingham est un méchant. Je répète une fois encore qu’aucune augmentation d’impôt ne sera acceptée.

La commission rejette successivement les amendements I‑CF1041, I‑CF1153 et I‑CF948.

Puis elle examine l’amendement I-CF1018 de M. Jean‑Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous avons vraiment l’impression que tout arrive de là-haut et que nous ne pouvons rien y changer, ne serait-ce qu’une virgule. L’amendement vise à faire passer le taux de la tranche marginale d’imposition de 45 à 45,5 %, afin de renforcer la progressivité de l’impôt sur le revenu et son rendement. Est‑ce que même cela est impossible pour vous ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable. Mais je vous rassure : d’ici à la fin de la semaine, nous aurons adopté beaucoup d’amendements. Mais à ceux qui sont orthogonaux par rapport à la politique mise en œuvre, je dirai non…

La commission rejette l’amendement I-CF1018.

Elle passe ensuite à l’examen, en discussion commune, des amendements I-CF60 de Mme Véronique Louwagie, I-CF1038 et I-CF1039 de Mme Nathalie Elimas et I-CF1040 de M. Jean‑Noël Barrot.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF60 a trait au quotient familial. Je me réjouis d’ailleurs que le quotient fasse également l’objet d’autres amendements. En 2013, le plafonnement du quotient familial a été abaissé : cette mesure a touché près de 800 000 foyers. Or les députés Les Républicains sont très attachés à la politique familiale. Le dispositif du quotient familial visant à encourager la natalité, qui a besoin d’être soutenue actuellement, il n’est pas pertinent d’en baisser ou maintenir le plafond. C’est pourquoi l’amendement vise à le rehausser, afin de revenir aux conditions en vigueur avant l’application de la loi de finances pour 2013.

Mme Nathalie Elimas. Mes amendements I-CF1038 et I-CF1039 concernent également tous les deux le quotient familial.

Élément important du volet fiscal de la politique familiale, le quotient familial a pourtant été fortement plafonné en 2012, puis en 2013, en passant de 2 336 euros à 1 500 euros, pour une économie de 1 milliard d’euros par an. Les baisses ont lourdement touché plus d’un million de foyers, qui ont perdu près de 780 euros en moyenne. La politique familiale forte et ambitieuse, dont ont bénéficié les familles françaises pendant cinquante ans, a porté ses fruits. Notre groupe y est aussi très attaché. Elle a permis à notre pays de faire preuve de vitalité démographique, laquelle est une richesse et doit être encouragée. Or, ces dernières années, les chiffres sont alarmants, qu’il s’agisse du nombre de naissances ou du nombre d’enfants par femme. Nous avons besoin d’une vision globale pour la famille ; c’est d’ailleurs l’objet des travaux de la mission d’information sur la politique familiale dont j’ai l’honneur d’être rapporteure.

Emmanuel Macron avait déclaré le 9 avril 2017 que si l’audit des comptes publics montrait qu’il y a une marge de manœuvre, celle-ci serait consacrée à la politique familiale, en particulier au rétablissement du plafond du quotient familial à son niveau de 2012. Les deux amendements s’inscrivent donc dans la droite ligne des promesses du Président de la République, puisqu’ils visent à faire remonter le plafond de la demi-part du quotient familial de 100 euros. L’amendement I-CF1038 prévoit par ailleurs de gager la mesure sur une réduction du seuil d’entrée dans les deux tranches supérieures de l’impôt sur le revenu.

M. Jean-Noël Barrot. L’amendement I-CF1040 vise à instaurer une plus grande progressivité de l’impôt sur le revenu, dont le barème n’a jamais été aussi peu progressif, en définissant dix tranches et en relevant de 100 euros le plafond du quotient familial. Grâce à LexImpact, nous avons pu constater qu’une telle mesure ne ferait que des gagnants, à l’exception des 10 % des foyers les plus aisés, qui perdraient environ 1 %, soit environ 100 euros pour un revenu moyen de 13 000 euros.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame Louwagie, on a arrêté, sous cette législature, la politique de baisse du plafonnement des effets du quotient familial, mise en œuvre sous le quinquennat précédent. Votre amendement, qui vise à revenir sur les baisses intervenues en 2013, profiterait aux familles les plus aisées, alors que nous avons fait le choix d’une baisse qui profitera à tout le monde. Qui plus est, son coût s’élève à plusieurs milliards d’euros.

Le quotient familial est une correction de la progressivité de l’impôt sur le revenu. Il n’a donc d’effet que parce que l’impôt sur le revenu est progressif. Avec un taux proportionnel, le quotient familial n’entraînerait aucune réduction d’impôt – c’est mathématique. Le plafonnement élevé du quotient familial se justifiait à l’époque où l’impôt sur le revenu était très progressif. Depuis les années 2000, la progressivité se réduit. Je vous rappelle que, dans les années quatre-vingt, il y avait quatorze tranches ; il y en avait encore sept en 2007. Il y en a cinq désormais, avec des taux marginaux plus bas. Les effets du plafonnement ont été assez logiquement revus.

Madame Elimas, votre amendement I-CF1038 vise à augmenter le taux d’imposition des redevables qui sont dans les deux dernières tranches : il fera basculer des gens de la tranche à 30 % vers la tranche à 41 %. Quant à l’amendement I-CF1039, il profite également aux familles les plus aisées. Or nous voulons faire baisser les impôts de tout le monde.

Enfin, monsieur Barrot, votre amendement I-CF1040 se base une nouvelle fois sur l’usage de LexImpact. Je vous remercie d’ailleurs, puisque cela nous a permis de voir qu’il y avait de petits problèmes. Vous augmentez l’impôt de certaines catégories de contribuables, ce que nous ne souhaitons pas, pour qui que ce soit. Avis défavorable sur tous ces amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF60, I‑CF1038, I‑CF1039 et I-CF1040.

Puis elle examine l’amendement I-CF1485 du rapporteur général.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est un amendement rédactionnel.

La commission adopte l’amendement I-CF1485 (amendement I-2860).

Elle est saisie de l’amendement I-CF1429 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement vise à compenser en partie la baisse de l’impôt sur le revenu, en multipliant par trois la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, supérieurs à 250 000 euros par an, de gens qui peuvent tout à fait se permettre de financer un peu plus les services publics. Nous avons eu des difficultés pour chiffrer cette compensation : notre outil de chiffrage ne permet pas d’intégrer la contribution sur les hauts revenus et, partant, de chiffrer correctement le montant que rapporterait la mesure.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je vous ai déjà dit ce que je pensais des augmentations d’impôt… Mais là, ce n’est pas une augmentation, c’est une très forte augmentation ! Un célibataire qui a perçu 600 000 euros de revenus paie déjà une contribution supplémentaire de 11 500 euros. D’après vos dispositions, il paierait 35 000 euros en plus de son impôt sur le revenu au taux marginal de 45 %. Cela devient peu soutenable, au sens français du terme !

La commission rejette l’amendement I-CF1429.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

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*     *

Article additionnel après l’article 2
Domiciliation fiscale des agents territoriaux

La commission examine les amendements identiques I-CF1503 du rapporteur général, I-CF533 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF995 de M. Benoit Simian.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est Anne Genetet qui a appelé mon attention sur le sujet de l’amendement I-CF1503, après avoir constaté, parmi la représentation française à Bruxelles, une différence de traitement entre les agents de l’État qui travaillaient hors du territoire national et les agents des collectivités territoriales, les seconds ne bénéficiant pas du même régime fiscal que les premiers. Je rappelle que la question de la domiciliation a été réglée par les conventions internationales. Les agents territoriaux se plaignent légitimement de différences de traitement dans l’appréciation de leur situation, puisqu’ils sont considérés comme non-résidents en France, alors qu’ils seraient résidents s’ils étaient agents de l’État.

Très honnêtement, je ne comprends pas la raison fondamentale de cette différence de règle. C’est pourquoi je vous propose d’adopter ces amendements. S’il s’agit d’une erreur d’interprétation des textes, le ministre pourra régler le problème ; sinon, il convient d’adopter ces amendements dès la commission afin de lancer la discussion sur une discrimination qui n’a pas lieu d’être.

Mme Émilie Bonnivard. La présence, depuis quelques années, de bureaux de représentation des régions de France à Bruxelles a révélé cette iniquité entre les agents de l’État et ceux de la fonction publique territoriale. L’amendement I-CF533 vise à aligner le domicile fiscal des agents territoriaux travaillant hors du territoire national sur celui des agents de l’État.

M. Benoit Simian. Ce sujet avait été abordé lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique : M. Dussopt s’était engagé à lui apporter des réponses dans le PLF. L’amendement I-CF995 est un amendement de bon sens, qui vise à défendre l’Europe des territoires à Bruxelles.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dès que l’on parle de Bruxelles ou de Strasbourg, je pense automatiquement au statut fiscal des fonctionnaires des instances européennes. S’ils sont domiciliés en France, ils bénéficient d’une exonération fiscale totale. Je voudrais donc être sûre que nous ne sommes pas en train de reproduire ce système, auquel cas je voudrais bien en connaître le coût. Autant il y a une fiscalité qui me paraît normale, autant cela m’interpellerait que vos amendements se bornent à étendre aux agents de la fonction publique territoriale le statut dont bénéficient aujourd’hui les fonctionnaires européens.

M. Charles de Courson. Pourquoi ne pas ajouter les agents de la fonction publique hospitalière et régler la situation pour les trois fonctions publiques ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je me suis intéressé à la discrimination existant entre deux catégories de personnes rigoureusement placées dans la même situation. Aucune réponse n’a été apportée aux questions écrites adressées au Gouvernement. Si l’amendement doit être adopté en séance, nous pourrons aborder le sujet de la fonction publique hospitalière – je pense à l’hôpital de Puigcerda sur la frontière franco‑espagnole, par exemple. Il faut une égalité de traitement.

M. le président Éric Woerth. Dans ce cas, cela pourrait aussi valoir pour ceux qui ne sont pas fonctionnaires…

Mme Émilie Cariou. Précisément, jusqu’où aller ? J’aurais tendance à penser que l’équité doit prévaloir et à suivre le rapporteur général. Mais avons-nous une idée du coût de la mesure ? Ces agents deviendraient imposables en France et bénéficieraient donc des exonérations des fonctionnaires internationaux ? Nous pouvons adopter ces amendements pour engager la discussion avec le secrétaire d’État, qui avait pris des engagements en ce sens, me semble-t-il.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces amendements visent, en effet, à lancer la discussion sur un sujet où aucune lettre, aucune question écrite de parlementaire n’a fait l’objet d’une réponse. Quand il n’y a pas de réponse, l’adoption d’un amendement est la seule solution qui nous reste, d’autant que, comme vous le savez, nos amendements ne sont pas intégrés dans le texte. Cela nous permettra de faire pression pour obtenir une réponse à une situation anormale.

M. le président Éric Woerth. Pour que l’Assemblée soit éclairée, il serait intéressant de connaître plus en détail le régime fiscal des fonctionnaires travaillant à l’étranger.

M. Benoit Simian. En considérant qu’il y a un fonctionnaire territorial par région, l’impact de la mesure serait forcément limité.

M. Jean-Paul Mattei. Il faudrait s’inspirer de ce qui se pratique dans les grandes sociétés, qui appliquent une forme de neutralité fiscale pour leurs collaborateurs, afin d’éviter un butinage fiscal et des effets d’aubaine.

La commission adopte les amendements identiques I-CF1503, I-CF533 et I-CF995 (amendement I-2861).

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Après l’article 2

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I‑CF1533 de la commission du développement durable et I-CF1215 de Mme Frédérique Tuffnell.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Je laisse à madame Tuffnell, qui connaît bien le sujet dont il est question, le soin de présenter l’amendement I-CF1533.

Mme Frédérique Tuffnell. Je vais donc défendre en même temps l’amendement I‑CF1215 et mon amendement I-CF1533, beaucoup plus complet.

La commission du développement durable est très attentive à l’impact du changement climatique et aux mesures qui peuvent être prises pour lutter contre ce phénomène. À cet égard, les bienfaits des zones humides – plaines humides, tourbières, abords des fleuves, mares et dunes – sont exceptionnels, que ce soit en matière de captation du carbone ou de protection contre les inondations et les submersions marines. Or les deux tiers de ces zones ont disparu en l’espace d’un siècle. Il convient donc de favoriser leur préservation et leur restauration. Toutefois, le coût de telles opérations peut être dissuasif pour les propriétaires. Aussi proposons-nous de rendre déductibles des revenus fonciers les dépenses résultant de travaux de restauration et de gros entretien afférents aux milieux humides.

Déjà applicable dans les zones humides appartenant à des parcs nationaux, des réserves naturelles nationales ou régionales, en Corse et dans les sites classés, notamment Natura 2000, cette déduction pourrait être étendue à toutes les zones humides sans que cette extension ait un impact majeur sur le budget de l’État. En effet, ne seraient éligibles que les travaux qui concourent à la remise en état de l’espace naturel concerné tel qu’il était avant sa dégradation – cette mesure serait donc bien distincte des mesures agro-environnementales (MAE) – ou les travaux d’importance qui concourent à l’entretien de l’espace naturel, à l’exclusion des travaux répétitifs que requiert l’entretien courant du site. De surcroît, cette déduction d’impôt serait plafonnée à 18 % des dépenses exposées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel, dans la limite annuelle de 10 000 euros.

Cet amendement, qui a été élaboré avec le ministère de la transition écologique et solidaire, notamment au cours d’échanges avec le cabinet de madame Wargon, fait suite au rapport « Terres d’eau, terres d’avenir » que le Premier ministre m’a commandé.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis sensible à l’argumentation de madame Tuffnell, car c’est un sujet que je connais un peu. Qui plus est, une telle mesure ne coûterait, me semble-t-il, pas très cher. Néanmoins, l’adoption de l’un ou l’autre de ces amendements en première partie du projet de loi de finances créerait un effet d’aubaine pour les dépenses exposées en 2019. Je lui suggère donc de les retirer et de les redéposer lors de l’examen de la seconde partie. J’ignore quel est l’avis du Gouvernement sur une mesure de ce type mais, compte tenu de son coût, je m’en remettrais à la sagesse de l’Assemblée, pourvu, je le répète, que ces amendements soient examinés en seconde partie.

Mme Frédérique Tuffnell. Je vous remercie beaucoup pour votre réponse. Je vais retirer les amendements, que je redéposerai sur la seconde partie.

Les amendements I‑CF1533 et I-CF1215 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I‑CF107 et I‑CF104 de Mme Lise Magnier et I-CF1292 de M. Yves Daniel.

Mme Lise Magnier. Les amendements I-CF107 et I-CF104 ont trait aux indemnités des élus locaux. L’article 10 de la loi de finances pour 2017 a supprimé le dispositif de retenue à la source auquel il a substitué l’imposition de ces indemnités selon les règles applicables aux traitements et salaires, tout en maintenant l’abattement forfaitaire. Cette réforme anticipait ainsi l’entrée en vigueur du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, prévue initialement à compter du 1er janvier 2018.

Je rappelle, par ailleurs, que la loi de finances pour 2018 a augmenté de 40 % la rémunération des maires des villes de plus de 100 000 habitants, alors que plus de 50 % des maires de France perçoivent une indemnité de fonction inférieure au montant prévu pour les maires de communes de plus de 10 000 habitants.

Les indemnités des élus locaux constituent non pas une rémunération imposable mais une compensation visant à couvrir les frais inhérents à leurs fonctions engagés par les édiles. Or le nouveau régime fiscal appliqué à ces derniers pénalise doublement l’exercice d’une activité professionnelle en complément de leurs fonctions d’élu, en imposant selon les règles applicables aux traitements et salaires les indemnités supérieures à l’abattement et en accroissant la progressivité de l’impôt, puisque la détermination des taux d’imposition tient désormais compte des indemnités de fonction.

Ces amendements tendent donc à porter le plafond d’exonération des frais d’emplois des élus locaux à concurrence, pour le I-CF107, d’un montant égal à l’indemnité versée aux maires des communes de moins de 10 000 habitants en cas de mandat unique et, pour le I‑CF104, d’un montant égal à l’indemnité versée aux maires des communes de moins de 1 000 habitants. Ils relèvent du même esprit que le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, présenté par monsieur Lecornu, qui vise à mieux accompagner et valoriser les fonctions d’élu local et l’engagement de tous dans la vie de la cité.

M. Yves Daniel. Je n’aurai pas de mal à vous convaincre que la fonction de maire d’une petite commune est, certes, belle mais exigeante, dans la mesure où, au-delà du montant de l’indemnité qu’il perçoit, cet élu travaille souvent de manière bénévole, faute de disposer de moyens d’ingénierie et de personnels équivalents à ceux des communes plus importantes. L’amendement I-CF1292 vise donc à exonérer d’impôt les indemnités perçues par les maires des communes inférieures à 3 500 habitants, comme c’était le cas avant 2018.

À l’heure où le Président de la République se propose de renouer le lien rompu avec les élus locaux, il convient de mettre fin à une iniquité et de redonner ainsi confiance à ces élus, en particulier aux maires des petites communes. Cet amendement s’inscrit dans la lignée du projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, qui vise à revaloriser l’engagement et la fonction des élus.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est une question que nous avons déjà abordée l’an dernier puisque, à l’initiative du Sénat, nous avions rehaussé l’abattement dont bénéficient les maires des communes de moins de 3 500 habitants, étant précisé que les indemnités perçues par le maire d’une commune de 1 000 habitants sont, quant à elles, entièrement exonérées.

Les amendements I-CF107 et I-CF104 ne concernent, en définitive, que les élus des collectivités les plus importantes, c’est-à-dire celles qui comptent plus de 3 500 habitants. Or, dans ces communes, il est plus facile, me semble-t-il, d’obtenir un remboursement de ses frais. En outre, les maires vont bénéficier, au même titre que les autres citoyens, de la baisse d’impôt de 5 milliards prévue à l’article 2. Dès lors, il me semble que l’adoption d’une telle mesure, qui permettrait aux maires de communes de 40 000 habitants, voire à des conseillers départementaux et régionaux, de bénéficier d’un abattement, ne serait pas le meilleur signal. Avis défavorable sur ces trois amendements, quand bien même ils sont de nature différente.

Mme Christine Pires Beaune. J’abonde dans le sens du rapporteur général. De fait, au moment où le politique fait l’objet d’une défiance considérable, créer au profit d’élus un régime dérogatoire à l’impôt sur le revenu ne serait pas un bon signal. Il est vrai que les élus, notamment des petites communes, sont mal payés, mais mieux vaut alors revaloriser leurs indemnités, comme cela est du reste prévu dans le texte présenté par monsieur Lecornu. De grâce, ne créons surtout pas un régime dérogatoire ! Cela irait à l’encontre de ce que nous tentons de faire pour rétablir la confiance dans les élus. Au demeurant, je rappelle que les 200 ou 300 euros par mois qu’un smicard tirerait d’une location sont imposés. Si certains élus sont mal payés, et c’est le cas, revalorisons leurs indemnités. Quant à leurs frais de représentation, ils ne doivent pas, bien entendu, être fiscalisés. Nous avons remis de l’ordre dans le régime d’indemnisation des parlementaires ; nous devons agir de la même manière vis-à-vis des élus locaux.

Mme Véronique Louwagie. Je souscris à ce qui vient d’être dit, d’autant que le projet de loi en cours d’examen au Sénat traite de la question de l’indemnisation des élus. Le Gouvernement proposait ainsi d’aligner les indemnités des édiles de communes de moins de 3 500 habitants sur celles des maires des communes de 3 500 habitants. Le Sénat a légèrement modifié cette disposition en prévoyant une majoration de 50 % pour la première tranche, de 40 % pour la deuxième et de 20 % pour la troisième. En tout état de cause, il nous faut avoir une approche globale de cette question, qu’il conviendra donc d’examiner lors de la discussion de ce projet de loi.

La commission rejette successivement les amendements I-CF107, I‑CF104 et I‑CF1292.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF190 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a trait aux titres-restaurant. Ce dispositif intéressant, dont il faut faire la promotion, est un avantage en nature très apprécié des salariés, en particulier ceux des très petites entreprises et des PME, notamment dans les territoires ruraux, qui ne disposent pas de restaurants d’entreprise. Or, le plafond d’exonération de la contribution patronale a peu évolué au cours des dernières années alors que les prix à la consommation dans le secteur alimentaire et celui de la restauration ont augmenté de manière importante. Ce serait donc justice d’indexer ce plafond sur celui de la sécurité sociale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je comprends l’esprit de votre amendement : dans la mesure où il s’agit d’un complément de salaire, il vous paraît plus logique d’indexer la limite de l’exonération dont bénéficie le salarié sur l’évolution du plafond de la sécurité sociale, qui est lui-même est indexé sur la masse salariale, plutôt que sur l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, indexée sur l’inflation, comme c’est le cas actuellement. La masse salariale évoluant plus vite que l’inflation, votre amendement serait avantageux pour les salariés. Cependant, le coût des repas étant pris en compte dans le calcul de l’inflation, il me semble assez logique d’indexer la contribution de l’employeur sur celle-ci. J’émets donc un avis défavorable, tout en en comprenant le motif.

M. Charles de Courson. Seriez-vous favorable, monsieur le rapporteur général, à une indexation sur l’évolution du coût des produits alimentaires, puisqu’il existe un indice en la matière ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Déposez un amendement, et je l’étudierai, sachant, comme dit le vieil adage que j’ai cité tout à l’heure, qu’une non-approbation ne vaut pas consentement de fait…

Mme Sarah El Haïry. Je tiens à appuyer les propos de madame Louwagie et de monsieur de Courson : les titres-restaurant ne sont pas uniquement un complément de salaire. Le plafond d’exonération ayant peu évolué, il me semble que proposer une nouvelle règle d’indexation va plutôt dans le bon sens, puisque cela permettrait d’augmenter le pouvoir d’achat et, surtout, de favoriser la santé des salariés.

Mme Véronique Louwagie. Je retire mon amendement pour le retravailler en vue de la séance publique.

L’amendement I-CF190 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1244 de M. Julien Aubert.

M. Damien Abad. S’il existe des dispositifs tels que des abattements spécifiques ou la possibilité de déduire des charges afférentes à l’activité d’aidant familial, il nous paraît important d’exonérer d’impôt sur le revenu les sommes perçues par les aidants familiaux, notamment au titre de la Prestation de compensation du handicap (PCH), qu’ils soient salariés ou simplement dédommagés par la personne à qui ils viennent en aide. Tel est l’objet de cet amendement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je comprends votre préoccupation, mais cet amendement présente quelques inconvénients. Le Gouvernement a décidé de baisser l’impôt sur le revenu de 5 milliards d’euros. Dès lors, il me semble qu’à l’instar des niches fiscales, la situation que vous évoquez doit être examinée à l’aune de cette diminution. De fait, en tant qu’elle constitue un revenu, la PCH est soumise à la règle générale applicable en matière d’imposition des revenus. En outre, les foyers au sein desquels est présente une personne handicapée à charge peuvent voir leur impôt réduit grâce à la demi-part supplémentaire du quotient familial. Avis défavorable, donc.

La commission rejette l’amendement I-CF1244.

Puis elle examine en discussion commune les amendements I-CF56 et I‑CF57, tous deux de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Ces amendements ont pour objet de remédier aux problèmes de démographie médicale rencontrés dans les territoires ruraux, notamment dans les zones de revitalisation rurale. Le dispositif d’exonération d’impôt dont bénéficient actuellement les médecins libéraux installés dans ces zones fonctionne très bien, puisqu’il a été reconduit à plusieurs reprises depuis sa création. Par ces amendements, que je dépose depuis plusieurs années, je propose que cette exonération soit étendue aux praticiens hospitaliers, car les hôpitaux ruraux, qui sont souvent des hôpitaux de premier recours, en manquent cruellement. L’amendement I-CF56 prévoit ainsi que ces derniers bénéficieraient de l’exonération pendant huit ans et que celle-ci serait de 100 % les cinq premières années, de 75 % la sixième année, de 50 % la septième année et de 25 % la huitième année. Quant à l’amendement I-CF57, il est de repli et vise à créer une exonération de 100 % pendant trois ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme ces amendements ont déjà été examinés à plusieurs reprises, je ne répéterai pas les arguments que j’ai exposés lors de leur discussion. Néanmoins, j’appelle votre attention sur le fait que le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 va prévoir une aide équivalente à une exonération de cotisations sociales pendant deux ans et jusqu’à 80 000 euros de bénéfices pour les jeunes médecins s’installant dans des zones sous-denses. Cet élément important me semble devoir être pris en compte.

Je rappelle par ailleurs que, l’an dernier, nous avions adopté un amendement de Julien Dive et d’autres membres de votre groupe visant à étendre aux implantations des médecins en zone sous-dense l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) prévue par le code général des impôts. S’ajoutent à cela d’autres mesures comprises dans la stratégie « Ma santé 2022 ».

Les dispositions contenues dans le PLFSS pour 2020 répondent à une préoccupation de la profession et ont fait l’objet d’une concertation, à la différence de votre amendement que vous me pardonnerez de qualifier de marronnier – même si je vous sais attachée à cette question.

La commission rejette successivement les amendements I-CF56 et I-CF57.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF629 de M. Jérôme Nury, I-CF890 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF1113 de M. Éric Pauget.

M. Damien Abad. La majorité a fait un pas en avant en « désocialisant » les heures supplémentaires. Par l’amendement I-CF629, nous lui proposons d’aller au bout du raisonnement en les défiscalisant, comme l’avait fait le Président Nicolas Sarkozy en son temps. C’est une mesure importante pour l’ensemble des salariés.

Mme Marie-Christine Dalloz. C’est bien une question sur laquelle les députés Les Républicains reviendront chaque année. En supprimant la défiscalisation des heures supplémentaires dès le projet de loi de finances pour 2013, la majorité précédente a commis une grave erreur. De fait, la crise des gilets jaunes est symptomatique du problème de pouvoir d’achat que rencontrent les salariés de notre pays. Si nous voulons remédier à ce problème, il faut rétablir l’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires, qui est une mesure concrète, simple et facile à mettre en œuvre, plutôt que de permettre aux entreprises, comme le Gouvernement l’a fait en urgence à la fin de l’an dernier, de verser à leurs salariés une prime défiscalisée.

M. Éric Pauget. L’amendement I-CF1113 a le même objet que les précédents, mais il est davantage ciblé. Le ministère de l’intérieur étudie depuis quelques mois avec les syndicats de policiers le paiement du stock d’heures supplémentaires accumulées par les agents au cours des dernières années. Dans le contexte actuel, la défiscalisation de ces heures supplémentaires accomplies avant le 1er janvier 2019 serait un acte de reconnaissance important. Tel est l’objet de cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Pour votre information, la Cour des comptes publiera dans quelques mois, à ma demande, un rapport sur le traitement des heures supplémentaires dans la fonction publique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les deux premiers amendements me paraissent largement satisfaits par les dispositions adoptées à la fin de l’année dernière, puisque le choix a été fait d’exonérer les heures supplémentaires dans la limite d’un quantum de 5 000 euros, afin précisément de concentrer l’aide sur les fameuses classes moyennes qui travaillent. Aussi les auteurs de ces amendements pourraient-ils témoigner de leur satisfaction en les retirant…

En ce qui concerne l’amendement I-CF1113, nous nous sommes inquiétés de savoir où en étaient les négociations au ministère de l’intérieur. Le Gouvernement a pris à bras-le-corps le problème du stock d’heures supplémentaires effectuées par les policiers – conséquence directe, je me permets de le rappeler sans vouloir polémiquer outre mesure, de la suppression de 13 000 postes dans la police entre 2007 et 2012… C’est bien parce qu’ils étaient en sous-effectifs que les policiers ont dû accomplir un nombre d’heures supplémentaires qui dépasse l’entendement.

En tout état de cause, cet amendement ne peut pas prospérer puisque, déposé sur la première partie du PLF, il créerait un effet d’aubaine. Par ailleurs, les agents ne souhaitent pas forcément tous que le problème soit traité par la fiscalité. Je connais, par exemple, des membres des forces de l’ordre qui veulent profiter de la négociation en cours pour partir à la retraite plus tôt. Attendons donc la fin de ces négociations : il sera toujours temps de légiférer si elles échouent. Je vous demande donc, monsieur Pauget, de retirer votre amendement.

Mme Marie-Christine Dalloz. Monsieur le rapporteur général, soyons sérieux ! Lorsque les heures supplémentaires étaient défiscalisées et exonérées de cotisations sociales, 9 millions de salariés en bénéficiaient. La prime défiscalisée que vous avez adoptée l’an dernier dans l’urgence ne correspond pas forcément à la notion d’heures supplémentaires. Il s’agit d’une rémunération supplémentaire, mais elle n’a pas les mêmes avantages. Quoi qu’il en soit, la défiscalisation des heures supplémentaires était plus modulable pour les entreprises, au bénéfice des salariés. Je suis intimement convaincue que si l’on avait maintenu cette mesure, nous aurions évité les difficultés que nous avons rencontrées du fait des mouvements sociaux qui ont marqué l’année 2018.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai le sentiment qu’il existe une confusion entre la prime de fin d’année et la défiscalisation des heures supplémentaires, que nous avons rétablie et limitée à un quantum de 5 000 euros ; mais il s’agit bel et bien d’heures supplémentaires.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur général, il existe une différence très importante entre l’ancien dispositif applicable aux heures supplémentaires et le nouveau. Dans celui que vous avez créé, l’entreprise doit s’acquitter des charges sociales patronales alors que, dans le dispositif initial, elle en était exonérée : tout le monde s’y retrouvait et le coût du travail en était réduit. En outre, les salariés doivent actuellement s’acquitter de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ce qui n’était pas le cas dans le dispositif antérieur.

Mme Émilie Cariou. Le rapporteur général a raison : nous avons adopté la défiscalisation des heures supplémentaires, en fixant un quantum. Quant aux charges patronales, c’est un autre sujet.

M. Éric Pauget. J’ai entendu les arguments de monsieur le rapporteur général, dont je partage globalement l’idée. Mais, dans le contexte actuel – pensez à ce qui s’est passé la semaine dernière –, ce serait un acte politique fort en faveur des effectifs du ministère de l’intérieur que de défiscaliser les heures supplémentaires accumulées, quelle qu’en soit la raison, par les policiers et que le ministère de l’intérieur s’apprête à leur payer ou à compenser.

La commission rejette successivement les amendements I-CF629, I-CF890 et I‑CF1113.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques I-CF63 de Mme Véronique Louwagie et I-CF237 de M. Nicolas Forissier.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF63 est défendu.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement a trait au sujet essentiel de la transmission des entreprises : 700 000 d’entre elles, pour l’essentiel des PME, vont changer de main dans les dix années à venir. Or, les frais de diagnostic de la transmission sont souvent un frein à cette transmission. Par l’amendement I‑CF237, nous proposons donc que ces frais puissent être déduits de l’impôt sur le revenu. Le coût de cette mesure très incitative ne serait pas très élevé.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les charges déductibles doivent avoir un lien avec les revenus imposés ; or tel n’est pas le cas, en l’espèce. En outre, aucun plafond ni encadrement n’étant prévu, nous ouvririons la boîte de Pandore, alors que les honoraires sont déjà actuellement assez élevés. Avis défavorable, donc.

M. Nicolas Forissier. Monsieur le rapporteur général, peut-être pourriez-vous proposer un sous-amendement, car il s’agit, vous êtes d’accord avec moi, d’un sujet majeur. Contrairement à ce que vous dites, ces frais ont un lien avec le revenu, car la plupart des entreprises dont il s’agit sont bien souvent des entreprises personnelles ; ou alors, elles « produisent » le revenu du chef d’entreprise, soit parce qu’il est en l’actionnaire majoritaire, soit, s’il est actionnaire minoritaire, parce qu’il en est le gérant. Il serait bon que nous ayons un débat sur le sujet.

La commission rejette les amendements identiques I-CF63 et I-CF237.

Puis elle examine l’amendement I-CF1183 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à relever le taux forfaitaire d’impôt sur le revenu applicable à la flat tax, qui est actuellement de 12,8 % alors que celui qui s’applique à la première tranche d’imposition des revenus du travail est de 14 %. Comment l’ouvrier qui entend cela ne pourrait-il pas être stupéfait face à un avantage aussi ahurissant ? Nous proposons de revenir ainsi sur l’une des deux mesures emblématiques du début de ce quinquennat, dont nous savons qu’elles ont un coût non seulement pour l’État – 5 milliards d’euros – mais aussi pour le Gouvernement, puisqu’elles ont provoqué un déséquilibre fiscal qui est à l’origine du mouvement des gilets jaunes. Je rappelle en effet que la flat tax représente un cadeau de 1 000 euros en moyenne pour les 15 % les plus aisés. Quant à la suppression de l’ISF, elle représente un gain annuel moyen de 6 500 euros pour les contribuables qui y étaient assujettis.

Il s’agit ici, non pas de refaire l’histoire, mais d’anticiper l’avenir : vous prévoyez, au cours des trois années à venir, d’exonérer de la taxe d’habitation les 20 % les plus riches, pour un coût de 10 milliards d’euros, soit environ trois fois le produit de l’ISF. Ce faisant, vous risquez de créer de nouveaux déséquilibres qui provoqueront de nouveaux mouvements sociaux. En vous proposant cet amendement, nous vous rendons donc service.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Honnêtement, le prélèvement forfaitaire unique (PFU) a été un succès : en abaissant le taux de la taxe, nous en avons amélioré le rendement car son assiette s’est élargie. J’ajoute que nous venons de ramener de 14 % à 11 % le taux de la première tranche d’imposition sur le revenu, de sorte que, si nous suivions votre logique, nous devrions baisser le taux du PFU de 1,8 point. Je ne crois pas que ce soit votre souhait… Avis défavorable, donc.

La commission rejette l’amendement I-CF1183.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF256 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement a pour objet d’accompagner le choc d’investissement que le Gouvernement appelle de ses vœux, en recentrant le dispositif incitatif en matière de report d’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières sur les petites et moyennes entreprises de moins de 250 salariés et les ETI comptant moins de 5 000 salariés et dont le bilan est inférieur à 1,5 milliard. Le dispositif serait ainsi beaucoup plus efficace.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement me semble satisfait puisque nous avons élargi l’année dernière le champ éligible au réinvestissement, notamment pour les fonds communs de placement (FCP) à risque et les sociétés de capital-risque. Je vous invite donc à retirer l’amendement afin de vous assurer de sa pertinence. Si, après examen, vous estimez qu’un problème juridique rend le dispositif actuel inopérant, je vous suggérerai de redéposer l’amendement pour l’examen du texte en séance publique.

L’amendement I-CF256 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement I-CF1124 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement, que j’ai déjà déposé l’an dernier, vise à éviter l’impôt sur l’impôt, en portant à 100 % la part de la CSG et celle de la CRDS déductibles de l’impôt sur le revenu. Je rappelle que ce régime s’applique déjà aux taux réduits de CSG et de CRDS ; il n’y a pas de raison particulière de ne pas l’étendre aux taux normaux, même si cette mesure a un coût. Je ne tiens pas ce raisonnement pour tous les impôts, mais il me paraît justifié pour celui-ci dans la mesure où une part de la CSG et de la CRDS est déductible.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je crains d’émettre le même avis défavorable que l’an dernier… Cet amendement est de nature quasi philosophique : je me doute que vous souhaitez en débattre avec le ministre en séance publique. Je vous invite donc à le retirer ; à défaut, avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Autant aller au bout : je le maintiens.

La commission rejette l’amendement I-CF1124.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1430 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1430 a pour objet de supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes. La France est le pays d’Europe où les entreprises cotées en bourse reversent la plus grande part de leurs bénéfices sous cette forme. La manne versée aux actionnaires s’y élève à 51 milliards de dollars, très loin devant l’Allemagne et le Royaume-Uni. Cette appropriation par le capital de la richesse créée par le travail contribue à accroître considérablement les inégalités, en France comme dans le monde.

Rien ne saurait justifier l’accroissement supplémentaire des inégalités par un abattement de 40 % sur les dividendes. C’est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer celui-ci.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable, comme l’année dernière et la précédente, puisqu’il s’agit d’un marronnier que nous avons déjà étudié plusieurs fois. L’abattement de 40 % sur les dividendes se justifie par le fait que les bénéfices distribués ont déjà subi un impôt et qu’il a succédé à l’avoir fiscal de 50 %.

Mme Sabine Rubin. Avec nos marronniers, nous infusons petit à petit nos idées dans les esprits.

La commission rejette l’amendement I-CF430.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF62 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF62 s’inscrit dans le cadre du financement de la dépendance. Il a pour objet de sortir de l’assiette de l’impôt sur le revenu les rentes viagères des personnes bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), qui ont besoin de l’aide constante d’une tierce personne pour rester à domicile ou qui sont hébergées dans un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) du fait de leur perte d’autonomie.

En envisageant une exonération uniquement au moment où survient la dépendance, le dispositif encourage les personnes à souscrire des rentes viagères. À l’heure actuelle, certaines personnes disposant de rentes viagères doivent payer l’impôt sur le revenu alors qu’elles ont des difficultés à financer les coûts mensuels de l’EHPAD. Le dispositif pourrait leur apporter des solutions pour surmonter les périodes où elles sont en difficulté.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement est louable mais pose plusieurs problèmes.

D’abord, l’APA n’est pas attribuée sous condition de ressources. L’amendement ne posant pas de condition de ressources non plus, il en résulterait une exonération totale d’une rente qui peut bénéficier à des contribuables déjà assez aisés.

Ensuite, l’amendement n’est pas chiffré.

Enfin, si l’on ne peut qu’être sensible à votre intention, on peut se demander s’il revient vraiment à la fiscalité de traiter ce problème. Les solutions ne doivent-elles pas plutôt relever d’un débat global sur le financement de la dépendance ? Nous avons en France le travers de créer des dépenses fiscales supplémentaires pour traiter les problèmes.

Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Monsieur le rapporteur général, vous pouvez sous‑amender cet amendement pour le conditionner à des niveaux de ressources. Vous avez raison, il faut une vision globale du dispositif, mais elle n’existe pas aujourd’hui. C’est pourquoi j’ai déposé cet amendement.

La commission rejette l’amendement I-CF62.

Elle se penche sur l’amendement I-CF465 de M. Philippe Vigier.

Mme Philippe Vigier. Nous souhaitons revenir sur la suppression définitive de la demi-part fiscale accordée aux veufs et veuves, qui avait rendu imposables 2 millions de personnes sur les 3,6 millions de retraités bénéficiant de cette demi-part. Alors que des efforts ont été consentis pour certaines couches de notre société – je pense notamment aux mesures visant à satisfaire les gilets jaunes –, il importe de répondre aux retraités qui ont vu leurs revenus diminuer sensiblement.

Monsieur le président connaît bien cet amendement puisque nous l’avions déjà déposé lorsqu’il était en fonction, avec un système qui permettait une dégressivité.

M. Joël Giraud, rapporteur général. La forêt de marronniers a prospéré, puisqu’elle a été plantée dès 2009. Les arbres sont maintenant très hauts !

Nous avons suffisamment débattu de ce sujet. Mon avis est défavorable. Je rappelle que nous accordons une importante réduction d’impôts cette année, qui bénéficiera aussi aux contribuables visés par l’amendement.

Mme Philippe Vigier. Je partage votre avis sur l’ancienneté des marronniers. Pour ce qui est de la baisse d’impôts, nous ouvrirons à nouveau le débat en séance.

La commission rejette l’amendement I-CF465.

Elle en vient à l’amendement I-CF1116 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement vise à relever le plafond du quotient familial à 1 800 euros dès le premier enfant à charge.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme tout à l’heure, pour des amendements de même nature, j’estime que cet amendement profite surtout aux familles les plus aisées. Nous avons choisi de mettre en place une baisse qui profitera à toutes les familles, aisées ou plus modestes. À mon grand regret, l’avis sera défavorable.

M. le président Éric Woerth. L’amendement ne touche pas uniquement les catégories aisées, qui paient déjà beaucoup d’impôts.

La commission rejette l’amendement I-CF1116.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF253 et I-CF387 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Ces amendements poursuivent le même objectif, mais diffèrent techniquement par la hauteur des plafonds.

Je précise à monsieur le rapporteur général qu’il ne s’agit pas de marronniers mais de châtaigniers, d’Ardèche ou du Berry, ce qui me paraît bien plus noble. Ces châtaigniers apportent une réponse à la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), que j’ai votée, comme d’autres ici. Cette mesure a supprimé un dispositif qui permettait de drainer énormément d’argent vers les petites et moyennes entreprises (PME) et les très petites entreprises (TPE). L’ISF-PME, je le rappelle, représentait 1,2 milliard de recettes pour les entreprises.

Je ne suis pas persuadé que la recette asséchée par la suppression de l’ISF-PME ait été réellement compensée, d’autant que la création d’un impôt sur la fortune immobilière pour les PME (IFI-PME), qui aurait pu y pourvoir, a été refusée. Je propose donc à nouveau de renforcer le dispositif IR-PME, qui porte sur l’impôt sur le revenu, en augmentant les plafonds et en essayant d’être dans l’esprit de ce qui existe dans plusieurs autres pays, notamment l’Angleterre, avec les organismes de placement, les investment schemes, qui sont extrêmement efficaces.

Les entreprises en amorçage, les petites entreprises de territoire, les PME ont souvent un cap à franchir, lorsqu’elles se développent. Or elles rencontrent fréquemment des difficultés pour obtenir des financements auprès des banques. Le fait d’encourager les investisseurs providentiels, ou business angels, pourrait fournir une part de la réponse. Tel est l’objectif de ces deux amendements.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Dans le cadre des travaux de préparation du projet de loi de finances (PLF), j’ai demandé au Gouvernement où en était l’IR-PME. En effet, la réponse de Bruxelles semblait se faire attendre. Le Gouvernement m’a autorisé à rendre public qu’il déposera un amendement en seconde partie du PLF pour présenter un dispositif sur ce sujet. Je n’en connais pas la nature à l’instant où je vous parle.

Actuellement, pour renforcer le dispositif, il faudrait à nouveau le notifier à la Commission européenne. Le dispositif initial ne l’avait pas été, et Bruxelles s’en était aperçu lorsqu’il avait été modifié. Par pitié, ne le modifions pas pour ne pas repartir pour un round de négociations avec la Commission européenne !

D’ici à la seconde partie du PLF, le Gouvernement doit proposer un dispositif sur l’IR-PME. Je propose à toutes celles et ceux qui souhaitent que nous légiférions dès à présent de retirer ces amendements, en attendant cette proposition, quitte à l’amender par la suite.

M. Nicolas Forissier. Si je comprends bien, le Gouvernement propose un amendement, donc apporte une réponse à la demande de Bruxelles. On peut espérer que l’amendement gouvernemental renforce un peu le dispositif.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne peux pas vous répondre. Nous étudierons ensemble la proposition, et serons alors à même de la juger. Nous pourrons éventuellement sous-amender.

M. Nicolas Forissier. On attend donc la récolte des châtaignes, en espérant qu’elle soit bonne.

Faisant toute confiance à M. le rapporteur général, je retire ces amendements.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous pourrions rétablir l’ISF, cela réglerait la question !

Les amendements I-CF253 et I-CF387 sont retirés.

L’amendement I-CF1023 de M. Jean-Noël Barrot est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF267 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. L’article 199 du code général des impôts permettait aux contribuables de bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 25 % du montant des intérêts des emprunts contractés pour acquérir, dans le cadre d’une opération de reprise, une fraction du capital d’une PME. Il est proposé que ces dispositions s’appliquent jusqu’au 31 décembre 2022 au lieu du 31 décembre 2011. La mesure existante étant très efficace, elle doit être prolongée.

M. Joël Giraud, rapporteur général. On exhume là un dispositif ancien, abandonné au profit d’autres dispositifs qui aident les souscripteurs à entrer au capital de PME, notamment le dispositif Madelin, dont il a été question à l’instant.

Votre proposition, en première partie du PLF, conduirait à un effet d’aubaine pour tous les emprunts contractés depuis 2012. J’y suis donc défavorable et je demande le retrait de l’amendement. De tels effets d’aubaine sur autant d’années, ce n’est pas raisonnable.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement résulte d’un travail commun avec le Sénat. Je dirai aux sénateurs, de votre part, qu’ils proposent des effets d’aubaine.

M. Jean-Paul Mattei. On ne peut pas soutenir cet amendement, qui est accessoire au regard des taux d’intérêt actuels. Il existe d’autres moyens, notamment la création de sociétés holding. Cette voie ne semble donc pas opérante.

M. Nicolas Forissier. Devant de telles pressions, je retire l’amendement.

L’amendement I-CF267 est retiré.

L’amendement I-CF1028 de Mme Sarah El Haïry est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission rejette l’amendement I‑CF131 de M. Damien Abad.

Elle en vient à l’amendement I-CF1035 de M. Jimmy Pahun.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement de mon collègue Jimmy Pahun vise à valoriser les modes de propulsion entièrement décarbonés. L’avantage fiscal qu’il propose enverrait un signal aux chantiers qui construisent des navires utilisant ce mode de propulsion.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Afin d’éviter un effet d’aubaine, je vous suggère de déposer cet amendement en seconde partie du texte. Il est difficile d’avoir un débat sur un amendement créant un tel effet d’aubaine.

L’amendement I-CF1035 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1301 de M. Olivier Serva.

M. Jean-René Cazeneuve. L’amendement vise à rétablir le dispositif d’incitation fiscale à l’investissement que prévoit l’article 199 du code général des impôts dans les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution, c’est-à-dire dans les départements d’outre-mer, en le centrant uniquement sur les opérations de réhabilitation et de rénovation de logements, et en le réservant aux organismes de logement social (OLS) non bailleurs sociaux.

Pour éviter tout abus, la direction régionale des finances publiques et la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement encadreraient le dispositif, afin de s’assurer de la bonne utilisation des fonds et d’en réserver le bénéfice aux entreprises ayant obtenu l’agrément entreprise solidaire d’utilité sociale (ESUS), à partir de 2020.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Même punition : on ne peut pas changer les règles du jeu en cours d’année. C’est un débat que nous pourrons mener lors de la discussion sur la seconde partie du PLF, mais en aucun cas en première partie. Si monsieur Serva le souhaite, il pourra déposer à nouveau son amendement en seconde partie.

L’amendement I-CF1301 est retiré.

La commission en vient à la discussion de l’amendement I-CF1209 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement ne crée pas de nouvelle déduction fiscale ou de nouveau crédit d’impôt, mais vise à rétablir un peu de justice. Aujourd’hui, le reste à charge moyen d’un hébergement en EHPAD est bien supérieur à celui d’un hébergement à domicile – plus de 1 800 euros contre 60 euros, selon le rapport Libault. Dans le second cas, les personnes bénéficient d’un crédit d’impôt, alors qu’il s’agit d’une réduction d’impôt dans le premier. Cela signifie qu’en EHPAD, les personnes les plus modestes ne reçoivent aucune aide fiscale.

L’idée est donc de transformer la réduction d’impôt en EHPAD en crédit d’impôt pour tous. La mesure a un coût : 675 millions d’euros. En revanche, 603 000 personnes étant hébergées en EHPAD contre 1,8 million de personnes à domicile, il est possible de financer entièrement cette transformation en excluant du crédit d’impôt à domicile les personnes dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 42 000 euros.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame Pires Beaune, je vous prie, tout d’abord, de m’excuser de n’avoir pas trouvé le temps de vous rappeler pour discuter de ce sujet très intéressant.

Le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens indique que la réduction d’impôt, qui a bénéficié à près de 466 000 ménages, devrait coûter 315 millions d’euros en 2020. Vous chiffrez la transformation en crédit d’impôt à 700 millions d’euros. Je vous remercie, d’ailleurs, d’avoir pris la peine de chercher à gager votre proposition. Je suis cependant opposé, non pas à l’amendement sur le fond, mais à ce gage, car le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile a une vocation plus large, celle de lutter contre le travail au noir.

Ce sujet a été récemment débattu, mais les propositions ont été retirées aussi vite qu’elles avaient été avancées. C’est la raison pour laquelle personne ne s’est jusqu’à présent aventuré à placer ce crédit d’impôt sous conditions de ressources.

L’avis n’est donc pas défavorable à l’amendement mais au gage, qui me semble particulièrement inapproprié.

Mme Christine Pires Beaune. Je comprends l’argument sur le travail au noir, et, précisément, je ne touche pas à l’exonération de cotisations sociales pour l’emploi à domicile, qui permet en effet de lutter contre celui-ci. Il me semble donc que le gage reste acceptable, car le reste à charge est estimé à 60 euros par mois pour l’emploi à domicile. Lorsque l’on perçoit plus de 42 000 euros de revenus pour une part, on peut s’acquitter d’une telle somme.

A contrario, si l’on vit en maison de retraite et que l’on n’est pas imposable, un reste à charge moyen de 1 800 euros est difficilement supportable.

Mme Véronique Louwagie. Avec cet amendement, nous abordons pour la seconde fois le financement de la dépendance. Je pense qu’il y aura bien d’autres amendements sur ce sujet. Nous tentons là de trouver des solutions à un vrai problème, que le Gouvernement ne s’est pas approprié jusqu’à présent.

Si je suis tout à fait favorable à la transformation de cette réduction d’impôt en crédit d’impôt, je serai plus mesurée sur la proposition de financement. Il faut que nous puissions travailler sur ce sujet, parce que nous avons un problème de financement de la dépendance. La voie fiscale peut être une réponse.

Mme Cendra Motin. Avant de commencer à financer quoi que soit, il faut savoir ce que l’on finance et définir une politique. La ministre Agnès Buzyn présentera un texte devant le Parlement au premier semestre, voire au premier trimestre 2020. De plus, pour répondre à vos attentes, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui sera présenté demain en conseil des ministres, contient certaines dispositions concernant l’aide aux aidants ou les EHPAD. Ne commençons donc pas à financer des mesures sans connaître la photo d’ensemble de la politique de la dépendance.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cette photo d’ensemble, nous la connaissons ! Nous avons tous des exemples, autour de nous ou dans nos circonscriptions, de citoyens vivant dans les EHPAD, qui ont des difficultés terribles pour financer leur hébergement : soit leur conjoint ne vit plus, car il doit consacrer les deux retraites du couple à ce financement, soit ce sont les enfants qui ne vivent plus. Soyons sérieux, n’allons pas relancer une convention, un grand débat, un groupe de travail. Cela suffit !

Aujourd’hui, nous savons que la dépendance pose un problème, et le Gouvernement n’en a pas pris la mesure. Ce ne sont pas les mesures du PLFSS qui apporteront une quelconque solution. Il faut être sérieux lorsque l’on parle d’un sujet qui touche autant de familles et crée autant de difficultés.

Mme Christine Pires Beaune. Je comprends les remarques de Cendra Motin. J’ai pu me procurer les chiffres des crédits et réductions d’impôt dans le cadre des rapports budgétaires. J’espère qu’ils sont exacts, car ils m’ont été communiqués par la direction générale des finances publiques.

Je le répète, une toute petite somme serait retirée à ceux qui touchent plus de 42 000 euros. Le financement serait possible, car 1,8 million de personnes sont hébergées à domicile, contre 600 000 en EHPAD.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je veux soutenir cet amendement. Il suffit de peu de chose : par un impôt un tout petit peu plus juste, on peut financer une mesure qui constitue une avancée pour les personnes âgées et leurs familles.

J’en conclus, sans doute sous les huées, que tout ce qui ne vient pas de La République en marche n’est pas acceptable, même les bonnes propositions. La réalité, c’est qu’on ne peut pas bouger une virgule du texte. Prenez donc vos responsabilités, coupez le cordon ombilical avec le Château !

Mme Olivia Grégoire. Monsieur Dufrègne, avec tout le respect que je vous dois, il n’y a jamais eu de cordon ombilical entre nous et le Château !

J’ai écouté avec attention les propos, toujours instructifs, de madame Pires Beaune. Sa proposition, bien que je ne la soutienne pas, est intéressante. Je soutiens, en revanche, ce qu’a dit madame Cendra Motin. Madame Dalloz, je vous ai aussi entendue. Ceux qui ont la chance d’avoir encore des parents ont et auront, comme nous tous, des préoccupations en matière de dépendance. C’est un problème lourd que, sur le plan politique, les majorités d’aujourd’hui comme celles de demain devront gérer.

Agnès Buzyn l’a dit – jusqu’à présent, elle a fait ce qu’elle a dit –, elle présentera un projet de loi de financement de la dépendance. Ce type de mesures, qui m’interpelle, a vocation à financer un tel projet de loi. Peut-être pouvons-nous nous rencontrer pour réfléchir à un autre véhicule, car celui-ci n’est pas le bon. Néanmoins, et je le dis sincèrement, au nom du groupe La République en marche, ce n’est pas parce que l’idée ne vient pas de nous que je ne la trouve pas intéressante.

Mme Christine Pires Beaune. Le projet de loi relatif à la dépendance trouvera toute sa justification. Il y aura, de toute façon, beaucoup plus à faire sur le reste à charge en EHPAD que ce que je propose. La transformation d’une réduction d’impôt en crédit d’impôt serait un premier pas, qui s’appliquerait dès l’année prochaine.

Je vous transmettrai les chiffres de la DGFIP ; ils vous permettront de réfléchir d’ici à la discussion en séance. Cet amendement ne remet pas en cause la nécessité d’une vraie loi sur la dépendance. J’aurais aimé avoir eu le temps d’interroger la ministre de la santé elle-même sur ce point, car la proposition ne peut qu’aller dans son sens.

Je maintiens cet amendement, que je compte déposer à nouveau en séance, s’il n’est pas adopté.

M. Nicolas Forissier. Combien représente cette « toute petite somme » qui permet de financer la transformation de la réduction d’impôt en crédit d’impôt ?

Mme Christine Pires Beaune. La moyenne du reste à charge pour une personne hébergée à domicile s’élève à 60 euros par mois, selon le rapport Libault qui présente les chiffres les plus récents. Elle concerne 1,8 million de foyers, un nombre élevé qui permettrait de financer les 300 000 personnes en EHPAD qui, aujourd’hui, n’ont rien, sachant que près de la moitié des 603 000 personnes hébergées en EHPAD est déjà concernée par une réduction d’impôt.

M. le président Éric Woerth. Vous prenez donc de l’argent à d’autres familles…

J’attends avec impatience un projet de loi sur la dépendance. Tous les Gouvernements en ont annoncé un, sans le présenter tant le sujet est complexe. On peut toujours faire des mesures d’aménagement et d’amélioration, mais est-on capable d’élaborer un vrai projet de loi ? Nous verrons.

La commission rejette l’amendement I-CF1209.

Elle examine l’amendement I-CF296 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans la ligne des questions soulevées par madame Pires Beaune, je rappelle qu’une large part des personnes âgées hébergées en EHPAD subit l’effet négatif de l’augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) sans bénéficier de la compensation au titre du dégrèvement de la taxe d’habitation. En effet, dans certains EHPAD intégrés à un hôpital, on ne paie pas de taxe d’habitation, contrairement aux EHPAD privés. Nous avons parlé de ce sujet bien des fois.

Pour les personnes hébergées en EHPAD dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 27 000 euros, l’augmentation de la réduction fiscale existante, promise par le Gouvernement dans le cadre du PLF 2018, permettra de compenser tout ou partie de la hausse de la CSG. Or une part significative de la population hébergée en EHPAD est constituée de personnes dont le revenu fiscal de référence est compris entre 14 750 euros et 27 000 euros. Pour celles-ci, l’augmentation de la réduction fiscale ne compense pas la hausse de la CSG, puisque cette partie de la population soit n’est pas assujettie à l’impôt sur le revenu, soit est redevable de l’IR pour un montant inférieur au montant de la réduction fiscale.

L’amendement I-CF296 a donc pour objet, dans un premier temps, d’augmenter le plafond de dépenses ouvrant droit à l’avantage fiscal, en le portant de 10 000 à 12 000 euros, ce qui porterait le montant de l’avantage fiscal de 2 500 à 3 000 euros, soit 500 euros supplémentaires.

Dans un second temps, il s’agirait de transformer la réduction d’impôt en crédit d’impôt pour les personnes qui ne sont pas imposables. Nous l’avons fait, il y a bien longtemps, en adoptant un de mes amendements visant les aides aux familles.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Avis défavorable pour des raisons de coût. Toujours selon le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens, la réduction d’impôt a bénéficié à 466 000 ménages et devrait coûter 315 millions d’euros en 2020. La transformation en crédit d’impôt et l’augmentation de l’assiette ne sont pas chiffrées dans votre amendement, mais leur ordre de grandeur est tout de même de quelques centaines de millions d’euros.

L’amendement de madame Pires Beaune chiffrait uniquement la transformation en crédit d’impôt. Vous allez plus loin en augmentant, en plus, le plafond.

M. Charles de Courson. Reconnaissez, monsieur le rapporteur général, qu’un problème se pose pour les personnes dont le revenu fiscal de référence est compris entre 14 750 euros et 27 000 euros, soit 1 200 à 2 300 euros mensuels. La mesure gouvernementale pénalise ces personnes qui, dans un EHPAD dépendant d’un hôpital, ne paient pas la taxe d’habitation, puisque la compensation ne joue pas. Que fait-on pour elles ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces personnes bénéficient de la baisse générale des impôts.

M. Charles de Courson. Non, puisqu’elles ne bénéficient pas de la suppression de la taxe d’habitation.

La commission rejette l’amendement I-CF296.

Elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF894 de Mme Marie‑Christine Dalloz et I-CF1434 de M. Éric Coquerel.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’essaierai d’être pragmatique, concrète et simple. Monsieur de Courson proposait d’augmenter un plafond de 10 000 à 12 000 euros ; je fais exactement l’inverse, en passant un autre plafond de 12 000 à 10 000 euros. Avec cette économie, je gage le coût induit par ma proposition.

Pendant longtemps, on a réservé le crédit d’impôt en faveur de l’emploi d’un salarié à domicile aux contribuables qui travaillaient, excluant les retraités du dispositif. Or ce sont bien ces derniers qui ont le plus besoin de salariés à domicile, pour assurer les soins de toilette ou la télésurveillance. Il s’agit de rétablir un équilibre entre l’avoir fiscal et le crédit d’impôt. Cet amendement constituerait donc une véritable avancée pour les personnes qui ne travaillent pas. Il serait financé par la baisse du plafond, de 12 000 à 10 000 euros, pour les personnes qui travaillent. C’est simple, ça roule !

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1434 vise à concentrer l’utilité du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, en évitant les effets d’aubaine pour les plus favorisés.

En 2015, la réduction moyenne d’impôt résultant de ce crédit d’impôt était de 625 euros. Nous suggérons d’abaisser à cette somme le plafond du montant pouvant être touché au titre de ce crédit d’impôt. Ainsi, les ménages pourront continuer de déclarer les revenus des personnes qu’elles emploient à leur domicile jusqu’à 1 250 euros, et de bénéficier d’un crédit d’impôt de 50 % de cette somme. Au-delà de cette limite, nous estimons qu’il revient aux ménages de supporter le coût des personnes qu’ils emploient à leur domicile.

Est toutefois conservé le plafond de 12 000 euros pour les services d’assistance aux personnes âgées, aux personnes en situation de handicap ou aux autres personnes ayant besoin d’une aide personnelle à domicile ou d’une aide à la mobilité, qui favorisent leur maintien à domicile.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Madame Dalloz, votre amendement est satisfait depuis près de trois ans, puisque la loi de finances de 2017 a universalisé le crédit d’impôt en faveur des services à la personne. L’extension à tous les contribuables du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile est une réalité depuis cette date. Votre satisfaction étant absolue, nous proposons un retrait !

Quant à l’amendement I-CF1434, il peut déstabiliser tout un secteur pour lequel le crédit d’impôt joue un rôle majeur de régularisation du travail non déclaré. Parce qu’il favoriserait le travail au noir, j’y suis défavorable.

M. Arnaud Viala. À combien est fixé actuellement le plafond ? Le projet de loi de finances pour 2020 le modifiera-t-il ?

M. le président Éric Woerth. Le plafond s’élève à 12 000 euros, auquel s’ajoutent 1 500 euros par enfant à charge. Le projet de loi de finances ne le modifie pas.

L’amendement I-CF894 est retiré.

La commission rejette l’amendement I-CF1434.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements I-CF1338 de M. Fabien Gouttefarde et I-CF1431 de M. Éric Coquerel.

Elle en vient à l’amendement I-CF1070 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Il s’agit de tirer les leçons de la crise des gilets jaunes de l’année dernière, dirigée contre l’augmentation de la taxe carbone. Ce rejet d’une fiscalité écologique avait pour principale motivation le manque de redistribution des montants collectés grâce à cette augmentation de la taxe carbone. Il est donc proposé d’aménager un cadre fiscal pour les années à venir afin de redistribuer d’éventuelles augmentations de la fiscalité écologique, en créant un crédit d’impôt « Revenu climat », dont les montants seront définis plus tard.

L’amendement I-CF1070 résulte d’échanges avec le réseau Action climat, qui regroupe des organisations compétentes sur ces sujets, et fait écho à certains travaux de think tanks et d’associations qui ont essayé de penser une fiscalité écologique juste socialement. Cette fiscalité comprendrait une redistribution, afin que les quatre ou cinq premiers déciles, en dessous du revenu médian, voient leur pouvoir d’achat augmenter si la fiscalité écologique était appliquée.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce sera la même punition que pour tous ceux qui proposent des crédits d’impôt en première partie : étant donné que ces amendements créent un effet d’aubaine, je vous invite à les déposer en seconde partie.

Comme vous le savez, une convention citoyenne pour le climat se tient actuellement, qui devrait déboucher sur des propositions concrètes pour l’environnement et la transition écologique. Le processus ayant été clairement annoncé, il doit être respecté. Il faut donc attendre les conclusions de cette convention pour en tirer les conclusions.

M. Matthieu Orphelin. Je suis avec intérêt et de façon rapprochée cette convention citoyenne, qui a commencé ses travaux et à laquelle je souhaite un plein succès, notamment sur la question de la fiscalité. Cela ne nous empêche pas de continuer à réfléchir, à lire, à écouter ce que les acteurs de la société civile proposent.

J’ai planté cette petite graine aujourd’hui notamment pour nous orienter vers les divers travaux en cours des think tanks, des associations et des organisations, qui ont continué à réfléchir pour tirer les leçons de la crise des gilets jaunes. Je retire mon amendement, pour le redéposer plus tard.

M. le président Éric Woerth. Nous discuterons d’autres solutions possibles pour cette intéressante question du financement de la transition écologique.

L’amendement I-CF1070 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF127 de M. Damien Abad.

M. Fabrice Brun. L’objet de cet amendement est de permettre aux personnes handicapées moteur ou aux personnes domiciliant une personne handicapée moteur de bénéficier d’un prêt à taux zéro pour le financement de travaux d’aménagement de leur résidence principale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il existe déjà un crédit d’impôt au titre des dépenses d’installation ou de remplacement d’équipements d’accessibilité ou d’adaptation des logements aux personnes en situation de handicap. Il a été prorogé jusqu’à la fin de 2020 par la loi de finances pour 2018.

Par ailleurs, d’autres dispositifs permettent de mettre en œuvre la solidarité nationale. Citons les allocations spécifiques comme l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ou encore la taxe sur la valeur ajoutée au taux réduit de 5,5 % pour les équipements médicaux et paramédicaux

J’ajoute que, placé en première partie, ce prêt à taux à zéro créerait un effet d’aubaine. Il aurait davantage sa place en deuxième partie.

On ne peut que partager l’objectif que vous poursuivez, mais la réponse proposée ne me paraît pas idéale.

M. Fabrice Brun. Le dispositif très concret proposé par mon collègue Damien Abad me paraissait intéressant. Vous dites qu’il créerait un effet d’aubaine, mais si la commission des finances créait des effets d’aubaine en faveur des personnes en situation de handicap, cela ne me poserait pas de problème. La clef de leur autonomie, c’est de pouvoir vivre chez elles.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Quand je parle d’effet d’aubaine, j’évoque l’effet d’aubaine fiscal. En aucun cas, je ne me permettrai d’employer ce terme à propos des personnes en situation de handicap. Ce qui me gêne, c’est que le dispositif proposé s’appliquerait à des équipements déjà acquis. C’est la raison pour laquelle je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement pour le déposer en deuxième partie.

La commission rejette l’amendement I-CF127.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF247 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Je reviens sur la transmission des entreprises dont je veux souligner, encore une fois, qu’il est important de s’en préoccuper.

L’impôt sur les plus-values de cession en cas de crédit-vendeur est un frein à la bonne transmission des entreprises, car il constitue une charge considérable. L’objet du présent amendement est, dans la continuité des travaux sénatoriaux, de réduire les effets de seuil pour les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) en échelonnant l’impôt sur les plus-values de cession. Ce dispositif s’inscrit dans la suite logique de la loi pour la croissance et la transformation des entreprises.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tel qu’il est rédigé, l’amendement est satisfait sur deux points : le seuil de chiffre d’affaires et de bilan ainsi que l’extension à la vente de droits sociaux. Je pense que vous n’avez pas tenu compte du dispositif adopté l’année dernière.

Par ailleurs, votre amendement se heurte à un autre problème de rédaction : il supprime des seuils qui n’existent pas. Je vous invite à le réécrire pour la séance.

J’ai pris soin de rappeler au ministre qu’il avait pris l’engagement en séance d’évaluer dans un an ce dispositif de paiement échelonné en cas de crédit-vendeur. Cela vous permettra d’avoir une réponse de sa part si vous redéposez cet amendement après l’avoir retravaillé.

M. Nicolas Forissier. L’objet de cet amendement était précisément d’avoir un débat sur ce point. Je vais le retirer puis le redéposerai sous une autre rédaction.

L’amendement I-CF247 est retiré.

La commission examine les amendements identiques I-CF807 de M. Fabien Roussel, I-CF1184 de M. Jean-Louis Bricout et I-CF1393 de M. Éric Coquerel.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’amendement I-CF807 propose la suppression du prélèvement forfaitaire unique (PFU) à 30 %, dispositif profondément inégalitaire qui a mis fin à la progressivité de notre système fiscal sur les revenus du capital et engendré un coût non soutenable pour les finances publiques. Il convient donc d’y mettre un terme. Comptez sur nous pour vous soumettre des idées pour utiliser les gains fiscaux issus de cette suppression !

Le rapporteur général a, dans un mouvement d’euphorie, souligné que le PFU avait été une réussite. Il a simplement oublié de préciser qu’on avait observé un glissement entre revenus qui relevaient auparavant de l’impôt sur le revenu et dividendes auxquels s’applique le taux de 30 %.

M. Jean-Louis Bricout. Jean-Paul Dufrègne a parfaitement défendu l’amendement identique I-CF1184. Matthieu Orphelin a souligné à juste titre le déséquilibre fiscal et social engendré par la suppression de l’ISF et la mise en place du PFU. Ces deux mesures prises en début de mandat ont provoqué des pertes de recettes qui ont dû être compensées par une augmentation de la fiscalité écologique. Cela pose en toile de fond le problème de l’acceptabilité sociale de cette fiscalité.

Mme Sabine Rubin. J’ajoute à la défense de l’amendement I-CF1393 que nous avions alerté sur ce risque de hausse de la part des dividendes, citant l’économiste Gabriel Zucman. Il y avait tout lieu de penser, en effet, qu’avec le PFU, les chefs d’entreprise préféreraient se rémunérer sous forme de dividendes, moins taxés, plutôt que de revenus salariaux et que cela n’allait en rien favoriser l’investissement.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Plutôt que d’euphorie, monsieur Dufrègne, je parlerai de satisfaction, d’ailleurs partagée par le Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital.

Avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

Mme Émilie Cariou. Monsieur Bricout, la création du PFU ne s’est nullement traduite par un effritement des recettes fiscales. S’il y avait eu un déport des salaires vers les dividendes aussi important que vous le dites, nous ne constaterions pas cette hausse massive du volume de l’impôt sur le revenu. Il y a eu non seulement une hausse des revenus, mais aussi des distributions et du réinvestissement, point sur lequel nous pourrions revenir.

M. Charles de Courson. Au moment de l’instauration du PFU, plusieurs collègues ont affirmé qu’il rapporterait au lieu de coûter puisque de nombreuses entreprises se refusaient à distribuer des dividendes à cause de l’extrême progressivité de l’imposition. Et c’est ce que nous avons constaté.

Monsieur le président, je m’étonne donc que vous ayez déclaré recevables ces amendements qui, contrairement à ce que prétendent leurs auteurs, entraîneraient des pertes de recettes.

M. le président Éric Woerth. Ce sont les mêmes amendements que ceux déclarés recevables l’an dernier.

La commission rejette les amendements identiques I-CF807, I-CF1184 et I-CF1393.

Elle est saisie de l’amendement I-CF46 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Cet amendement vise à conforter la prime volontaire de 1 000 euros, exonérée d’impôt sur le revenu et de cotisations sociales, dont l’idée est venue du président de la région Hauts-de France. On peut toujours regretter que tout le monde ne la perçoive pas mais c’est apparemment un dispositif apprécié par les entreprises qui peuvent la verser et par les salariés qui en bénéficient. Nous proposons qu’elle soit reconduite d’une année sur l’autre et qu’elle soit exclue du calcul du revenu fiscal de référence.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement est en grande partie satisfait par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) qui prévoit de reconduire le dispositif de prime exceptionnelle pour 2020.

Par ailleurs, la rédaction de l’amendement pose problème puisqu’il ne précise pas qui décide de la reconduction et comment.

Je vous propose donc de le retirer et de le retravailler pour le déposer sur le PLFSS.

M. Fabrice Brun. Sur vos conseils avisés, monsieur le rapporteur général, je vais le retirer pour me reporter vers le PLFSS.

M. le président Éric Woerth. La prime sera reconduite cette année et sera exonérée de cotisations sociales mais aussi d’impôts, sous réserve d’un accord d’intéressement.

M. Fabrice Brun. Oui, mais elle entrera toujours dans le calcul du revenu fiscal de référence, si mes informations sont bonnes.

L’amendement I-CF46 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF740 de M. Joachim Son-Forget.

Mme Lise Magnier. L’amendement vise à abroger les dispositions de l’article 13 de la loi de finances de 2019 et à maintenir par conséquent la retenue à la source pour les revenus de source française de nos compatriotes expatriés. Les nouvelles règles censées s’appliquer le 1er janvier prochain créent des effets de bord qui n’avaient visiblement pas été prévus lors de la réforme de l’article 197 A du code général des impôts, faute d’étude d’impact.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Dans toute réforme, il y a des gagnants et des perdants, et il faut veiller à maintenir un équilibre global. L’an dernier, nous avons adopté plusieurs mesures favorables aux non-résidents et il convient d’en faire à présent le bilan.

Même si la réforme est juste dans son principe, le changement de règles du jeu peut avoir quelque chose de brutal. Je comprends le sens de votre amendement, même si je considère que l’abrogation que vous proposez serait une solution plus brutale encore. Je vous suggère donc de le retirer au profit d’une réflexion plus large sur ce sujet à laquelle vous seriez associés.

Mme Lise Magnier. Je ferai part de vos remarques à notre collègue Son-Forget. Pour l’heure, je retire l’amendement.

L’amendement I-CF740 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I‑CF65 et I-CF66 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Environ 3 millions de nos concitoyens peinent à trouver un médecin traitant, et c’est pour eux une préoccupation majeure.

Mon amendement I-CF65 propose d’encourager l’installation des médecins généralistes dans les zones de désertification médicale en leur permettant de bénéficier d’une exonération totale sur le bénéfice imposable pendant les cinq premières années, et partielle les trois années qui suivent – 75 % la sixième année, 50 % la septième et 25 % la huitième – comme c’est le cas dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). L’amendement I-CF66, de repli, propose une exonération à 100 % pendant trois ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je l’ai précisé tout à l’heure, madame Louwagie, le PLFSS comportera une exonération de cotisations sociales pendant deux ans pour les jeunes médecins qui s’installent en zone sous-dense. L’an dernier, nous avons adopté, à l’initiative de Julien Dive, une extension de l’exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) aux médecins implantés dans une zone sous-dense et le Gouvernement a réaffirmé son ambition de garantir à chacun un accès aux soins partout sur le territoire dans le cadre de la stratégie « Ma Santé 2022 ».

En outre, les zones de désertification médicale que vous mentionnez dans votre amendement n’ont pas d’existence juridique, ce qui fait courir un risque d’incompétence négative.

M. Jean-René Cazeneuve. Le dispositif en vigueur dans les ZRR ne fonctionne pas. Une mission a montré très clairement que l’incitation n’était pas suffisante et qu’elle n’avait pas su enrayer la désertification dans ces zones.

Par ailleurs, il ne faut pas faire jouer les territoires les uns contre les autres. Le déficit de médecins est un phénomène généralisé en France. Si vous incitez les médecins à venir s’installer à un endroit, il y en aura moins ailleurs.

Revenons aux objectifs du plan « Ma Santé 2022 », notamment ceux qui visent à redonner du temps médical aux médecins. On ne peut pas inventer des médecins supplémentaires, quel que soit le dispositif fiscal.

M. Fabrice Brun. Les zones de désertification n’ont peut-être pas d’existence juridique mais elles sont définies dans les classements établis par les agences régionales de santé (ARS). Certains départements comportent des zones d’intervention prioritaire (ZIP). Il est donc possible de sectoriser géographiquement ce dispositif d’exonération.

L’idée n’est bien sûr pas de monter les territoires les uns contre les autres. Force est toutefois de constater qu’il y a un déséquilibre dans la répartition des médecins. Comparons Saint-Laurent-du-Var avec ses sept médecins pour 3 500 habitants et certaines vallées de l’Ardèche.

Je trouve les amendements de madame Louwagie intéressants. Ils préfigurent les zones franches médicales, sur lesquelles nous pourrions réfléchir, et mettent en évidence le fait que l’égalité dans l’accès aux soins n’est plus assurée dans notre pays.

M. Jean-Louis Bricout. Monsieur Cazeneuve, il existe bel et bien des zones carencées. Ce n’est pas seulement le nombre de médecins qui pose problème mais aussi leur répartition. Ils sont surtout présents dans les grandes villes et le long du littoral. Une petite ville de ma circonscription a créé une maison de santé pluridisciplinaire (MSP). Elle est concurrencée par une ville dotée d’une zone franche et elle a beaucoup de mal à attirer les médecins. Il faudrait réfléchir aux moyens de parvenir à une meilleure répartition.

M. Bruno Duvergé. Certes, l’attractivité des territoires ne se réduit pas aux seuls avantages fiscaux pour les médecins, mais je ne peux pas laisser dire que les dispositifs des ZRR ne fonctionnent pas. Ils fonctionnent à condition qu’il y ait des médecins leaders qui lancent des projets, des maisons de santé soutenues par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des programmes destinés à encourager le travail collectif et la télémédecine.

M. Jean-Paul Dufrègne. Monsieur Cazeneuve, il ne faut pas généraliser : les ZRR ne fonctionnent pas toujours mais elles fonctionnent quand même. Je peux vous citer de nombreux exemples d’installations de professionnels de santé favorisées par ces dispositifs. Si on affirme aujourd’hui qu’ils ne fonctionnent pas, demain on dira qu’ils ne servent à rien et ils seront supprimés.

Mme Émilie Cariou. Je viens appuyer les propos de M. Cazeneuve. Les ZRR ne suffisent pas à attirer des praticiens. Une simple mesure fiscale ne peut créer du jour au lendemain une génération spontanée de médecins. Dans les zones actuelles, ce sont des professionnels venus de tous les pays du monde qui exercent, car la France n’a pas assez de médecins. Le plan « Ma Santé 2022 » vise à renforcer les effectifs. Instaurer un nouveau zonage et une nouvelle niche fiscale ne règlera pas notre problème.

Mme Véronique Louwagie. Madame Cariou, nous sommes tous d’accord pour dire qu’il nous faut plus de médecins. Il n’en demeure pas moins qu’il est nécessaire de trouver des solutions dans cette période transitoire et qu’il y a des territoires qui ont plus de difficultés que d’autres.

Monsieur le rapporteur général, les zones de désertification médicale ne sont peut-être pas définies dans le code général des impôts mais elles sont prises en compte par les ARS. C’est sur ces territoires qu’elles soutiennent la création de maisons de santé.

Je vais retirer mes amendements pour travailler à une meilleure définition juridique pour les redéposer en séance.

Les amendements I-CF65 et I-CF66 sont retirés.

*

*     *

Article 3
Domiciliation fiscale en France des dirigeants
des grandes entreprises françaises

I.   L’état du droit : un système fiscal organisé autour des notions de domicile fiscal et de source des revenus

A.   un droit interne stable dont l’application est susceptible d’être écartée par les stipulations des conventions fiscales

Non modifiés depuis 1976 ([53]), les principes sur lesquels repose le système fiscal français confèrent au lieu de résidence fiscale ainsi qu’à l’origine des revenus une place centrale.

1.   La territorialité, clé de voûte du système fiscal français

a.   Principe et portée

Organisé autour des notions de résidence fiscale et de source du revenu, le système fiscal français est fondé sur le principe de territorialité.

Ainsi, sous réserve de certaines dispositions particulières relativement limitées ([54]), les personnes qui ont leur domicile fiscal en France ([55]) ont une obligation fiscale dite illimitée et y sont redevables de l’IR sur l’ensemble de leurs revenus, de source française comme étrangère.

b.   Les critères relatifs à la notion de domicile fiscal

La notion de domicile fiscal s’apprécie au regard des critères posés à l’article 4 B du code général des impôts (CGI). Sont ainsi considérées comme ayant leur domicile fiscal en France, les personnes qui y :

– ont leur foyer ou leur lieu de séjour principal ;

– exercent une activité professionnelle, salariée ou non, sauf si elles démontrent que cette activité n’est exercée en France qu’à titre accessoire ;

– ont le centre de leurs intérêts économiques.

Le CGI définit ainsi plusieurs critères alternatifs, d’ordre personnel, professionnel ou économique. Il suffit que l’un de ces critères soit rempli pour que la personne soit considérée comme ayant son domicile fiscal en France.

● L’appréciation du critère professionnel diffère selon les cas. Pour les personnes salariées, le critère de domiciliation fiscale est réputé être rempli dès lors qu’elles exercent, en France, de manière effective et régulière, une activité professionnelle. Les mandataires sociaux d’une société dont le siège social ou le siège de direction effective se situe en France sont également réputés y exercer leur mandat.

Cet élément fait notamment écho à la jurisprudence administrative. Amené à se prononcer sur le cas d’une société dont le siège social se situait en France ayant versé à son président-directeur-général, domicilié au Luxembourg, des salaires sans acquitter la retenue à la source prévue à l’article 182 A du CGI, le Conseil d’État, ayant rappelé que la fonction de président-directeur-général (PDG) de la société USG France « impliqu[ait], en tout état de cause, qu[e ledit PDG] exerce en France un mandat social », a clairement confirmé que « les salaires versés à l’occasion ou en contrepartie d’une activité professionnelle exercée en France à un salarié qui n’y est pas fiscalement domicilié sont soumis à la retenue à la source » (Conseil d’État, 10 août 2007, Société USG France, n° 292577).

S’agissant des personnes exerçant une profession non commerciale ou tirant leurs revenus d’exploitations industrielles, commerciales, artisanales ou agricoles, il convient de déterminer si elles ont, en France, un point d’attache fixe, une exploitation ou un établissement stable et si une majeure partie de leurs profits se rattache à cette activité professionnelle.

Par ailleurs, lorsqu’une personne exerce simultanément plusieurs professions ou la même profession dans plusieurs États, le caractère principal de l’activité professionnelle, déterminant pour caractériser le domicile fiscal s’apprécie en principe au regard du temps effectif consacré à l’activité, quand bien même celle-ci ne serait pas à l’origine de l’essentiel de ses revenus. Dans l’hypothèse où ce critère ne pourrait être appliqué, l’activité principale est alors celle qui procure, directement ou indirectement, la plus grande partie des revenus mondiaux de la personne concernée.

● Le critère relatif au centre des intérêts économiques recouvre notamment le lieu où ont été effectués les principaux investissements, celui où se trouve le centre des activités professionnelles des personnes concernées, celui d’où elles administrent leurs biens ou, enfin, celui d’où elles tirent, directement ou indirectement, la majeure partie de leurs revenus.

Pour les personnes qui sont titulaires de mandats sociaux au sein de plusieurs sociétés dont les sièges sociaux ou les sièges de direction effective respectifs sont situés dans plusieurs pays, le centre des intérêts économiques est recherché « selon les circonstances propres à chaque espèce, en tenant compte des liens entre les mandats sociaux exercés » ([56]).

Ainsi, la jurisprudence prend-elle en compte, pour déterminer la domiciliation fiscale, à la fois les liens entre les différentes entités et les conditions d’exercice de l’activité.

Sous réserve des stipulations des différentes conventions fiscales bilatérales, la domiciliation fiscale en France emporte, pour les personnes concernées, une obligation fiscale illimitée et l’assujettissement à l’IR en France, sur l’ensemble de leurs revenus, de source française ou étrangère. Pour autant, le fait d’être résident fiscal d’un autre État n’exonère pas les personnes concernées du paiement de tout impôt.

2.   L’origine des revenus, source d’une obligation fiscale restreinte pour les non-résidents

a.   Principe et champ des revenus concernés

Les personnes dont le domicile fiscal se situe à l’étranger ne sont imposables en France qu’à raison de leurs revenus de source française, c’est-à-dire les revenus qui trouvent leur origine dans une activité effectuée en France. Outre les traitements, salaires et pensions perçus en France, les revenus de source française sont limitativement énumérés dans la loi.

À titre d’illustration, l’article 164 B du CGI mentionne notamment :

– les revenus fonciers de source française (revenus d’immeubles sis en France ou de droits relatifs à ces immeubles) ;

– les revenus d’exploitations sises en France (bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices agricoles) et des autres activités professionnelles indépendantes et assimilées (bénéfices non commerciaux) exercées en France ;

– les revenus de valeurs mobilières françaises et de tous autres capitaux mobiliers placés en France ;

– certaines plus-values ([57]) ;

– ou encore les sommes correspondant à des prestations artistiques ou sportives fournies ou utilisées en France.

b.   Modalités d’imposition

Ainsi, lorsque les critères relatifs au domicile fiscal ne sont pas remplis, les personnes concernées sont considérées comme des non-résidents et ne sont imposées en France que sur leurs revenus de source française, selon les modalités définies aux articles 182 A et 197 A du CGI.

Si certains revenus donnent lieu à l’application d’une retenue à la source spécifique ([58]), l’impôt dû au titre des revenus de source française des non-résidents listés à l’article 164 B du CGI est calculé dans les conditions prévues aux 1 et 2 du I de l’article 197 du CGI et est, in fine, en application de l’article 197 A du CGI, calculé sur la base d’un taux minimum d’imposition de 20 % ou 30 % selon les cas ([59]).

principales Dispositions applicables pour l’imposition des revenus des non-résidents

Article 182 A du CGI	Article 164 B du CGI	Article 197 A du CGI
Modalités spécifiques de recouvrement de l’impôt pour certains revenus	Base du calcul de l’IR	Modalités de calcul de l’impôt
Retenue à la source (RAS) pour les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française des non-résidents.	Liste des revenus considérés comme étant de source française pour les non-résidents. Sont exclus de la base de l’IR, les revenus soumis à la RAS prévue à l’article 182 A du CGI ainsi que ceux qui sont expressément exonérés d’IR par une disposition particulière ou soumis à un prélèvement libératoire.	Application d’un taux minimum d’imposition pour les revenus de source française des non-résidents.

Source : commission des finances.

3.   L’incidence des conventions fiscales

● Conclues entre deux États pour prévoir notamment les règles de répartition de l’imposition des revenus ou des capitaux et éviter les phénomènes de double imposition pour les particuliers, comme pour les entreprises, les conventions fiscales bilatérales, qui ont, en droit interne, une autorité supérieure à celle des lois ([60]), peuvent avoir pour effet d’apporter un certain nombre de dérogations aux principes et règles définies au niveau national.

Ainsi, lorsque, pour l’application d’une convention fiscale, une personne est considérée comme « résident » de l’autre État, elle ne peut être regardée comme ayant son domicile fiscal en France. Cette condition écarte donc l’ensemble des règles de droit interne relatives à la domiciliation fiscale.

De façon miroir, les conventions fiscales attribuent parfois à la France l’imposition de certains revenus qui ne devraient pas l’être au regard des règles applicables en droit interne. Ce principe est codifié à l’article 165 bis du CGI, qui consacre la primauté du droit conventionnel sur le droit interne ([61]).

Dans de tels cas, les bénéfices ou revenus sont, en application de l’article 4 bis du CGI, passibles de l’IR, quels que soient la nationalité ou le lieu de résidence fiscale des personnes concernées.

Enfin, les conventions fiscales peuvent apporter des tempéraments au principe posé à l’article 4 A du CGI selon lequel une personne fiscalement domiciliée en France y est redevable de l’IR sur l’ensemble de ses revenus, de source française comme étrangère. À titre d’illustration, certaines conventions fiscales réservent le droit d’imposer les revenus fonciers à l’État dans lequel se situe l’immeuble générant les revenus, ce qui exclue l’imposition dans l’État du domicile fiscal du propriétaire.

● En cas de conflit entre deux États parties à une convention fiscale pour déterminer le lieu de résidence fiscale d’une personne, l’appréciation des critères d’ordre personnel, professionnel et économique se fait au cas par cas, en tenant compte de l’ensemble des éléments propres à chaque situation.

D’une manière générale, lorsqu’une personne est, du point de vue des règles de droit interne de chacun des États, à la fois domiciliée en France et dans un État partie à une convention fiscale bilatérale, elle doit être considérée comme résidente de l’État dans lequel elle a son foyer d’habitation permanent. Si elle dispose d’un foyer d’habitation dans chacun des deux États, il convient de déterminer avec lequel d’entre eux ses liens personnels et économiques sont les plus étroits. Si de tels liens ne peuvent être identifiés, il convient de privilégier l’État où elle séjourne de manière habituelle ou, à défaut de pouvoir constater que ce dernier critère est rempli, privilégier l’État dont elle possède la nationalité.

principales dispositions relatives à l’imposition des revenus en France

Article	Article 4 B du CGI	Article 4 A du CGI		Article 4 bis du CGI
Principe	Critères pour apprécier la notion de domicile fiscal	Obligation fiscale « illimitée » pour les personnes qui ont en France leur domicile fiscal	Obligation fiscale « restreinte » pour les personnes dont le domicile fiscal est situé à l’étranger	Imposition attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions
Portée	Imposition en France de l’ensemble des revenus, de source française et étrangère, des personnes concernées.	Imposition en France de l’ensemble de leurs revenus, de source française et étrangère.	Imposition en France de leurs seuls revenus de source française.	Imposition en France des revenus ou bénéfices visés dans la convention, quels que soient la nationalité ou le lieu du domicile fiscal du bénéficiaire.

Source : commission des finances.

B.   Adapter les critères de domiciliation aux réalités économiques

● Dans un contexte marqué par l’internationalisation de l’exercice des fonctions de dirigeants au sein des grandes entreprises et « où les outils modernes de travail réduisent l’importance du lieu d’exercice matériel de l’activité » ([62]), les critères traditionnels permettant d’apprécier le caractère principal ou accessoire d’une activité professionnelle peuvent s’avérer moins pertinents qu’auparavant.

● Il résulte de l’ensemble des règles rappelées supra qu’un dirigeant d’une société française, considéré comme résident fiscal d’un autre État demeure, « en application combinée des conventions fiscales et du droit interne français » ([63]), passible de l’impôt en France sur certains revenus de source française.

Cette obligation porte notamment sur les revenus suivants :

– rémunérations perçues au titre d’une éventuelle activité exercée en France ;

– dividendes de source française soumis à la retenue à la source prévue à l’article 119 bis du CGI ;

– jetons de présence et autres rémunérations perçues en qualité de membre d’un conseil d’administration ou de surveillance d’une société française, autres que ceux imposables selon les règles applicables aux salaires.

Il pourrait être bienvenu d’aller plus loin : il est proposé que les dirigeants des grandes sociétés françaises soient considérés comme ayant leur domicile fiscal en France et y être alors redevables de l’impôt sur le revenu au titre de l’ensemble de leurs revenus, de source française comme étrangère.

II.   Le droit proposé : une clarification du cadre juridique interne

A.   Une précision cohérente avec les principes dégagés par voie jurisprudentielle

« Nous renforcerons par la loi les règles de domiciliation fiscale dans les prochains mois de façon à nous assurer que les dirigeants des grandes entreprises dont le siège social est en France payent bien leurs impôts en France » ([64]).

1.   Une consécration législative annoncée dès le mois de janvier 2019

Traduisant les annonces du ministre de l’économie et des finances le 27 janvier 2019, le présent article précise, pour les dirigeants d’entreprises dont le siège social se trouve en France et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros, la portée du critère professionnel posé à l’article 4 B du CGI pour définir la notion de domicile fiscal, et ce, quelle que soit la nationalité du dirigeant.

Le 2e alinéa du présent article dispose ainsi que les dirigeants des grandes entreprises françaises (notions précisées ci-après) sont considérés comme exerçant en France leur activité professionnelle à titre principal.

Dans un contexte marqué par la fragilisation du consentement à l’impôt et le sentiment, parfois légitime, d’injustice fiscale, la consécration législative d’un critère par ailleurs dégagé par la jurisprudence administrative pour l’application de la retenue à la source sur les revenus des non-résidents ([65]), présente en tout état de cause une dimension symbolique forte. L’évaluation préalable évoque ainsi une transposition « au critère professionnel de domiciliation fiscale [des] principes dégagés par le Conseil d’État dans le cadre de l’arrêt “USG France” » ([66]).

Elle sécurise également le critère relatif à l’appréciation du caractère professionnel de l’activité professionnelle principale et établit « un lien (…) entre l’exercice de fonctions de dirigeant des grandes entreprises françaises et la domiciliation fiscale en France » ([67]), élément de nature à renforcer le pacte civique et fiscal.

Comme le souligne l’évaluation préalable, l’évolution du contexte économique plaide pour une adaptation « aux réalités économiques » des « règles de la domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises » ([68]). La solution retenue permet de ménager l’objectif de clarification du droit interne, d’une part, et la nécessité de ne pas entraver l’application des conventions fiscales, d’autre part.

2.   Une application sous réserve des conventions fiscales

a.   Un champ d’application précisément circonscrit

La précision apportée au critère professionnel a vocation à s’appliquer à certains cadres dirigeants exerçant une activité professionnelle dans une grande entreprise.

● La notion de dirigeant, précisée dans le dispositif (3e alinéa du présent article), correspond au président du conseil d’administration, au directeur général, aux directeurs généraux délégués, au président du conseil de surveillance, au président et aux membres du directoire, aux gérants et autres dirigeants ayant des fonctions analogues.

Source : Évaluation préalable.

● Par ailleurs, ne sont concernés par la mesure que les dirigeants d’une entreprise dont le siège social se situe en France et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliard d’euros (2e alinéa du présent article).

Il est également précisé, au même alinéa, que pour l’appréciation de ce critère dans le cadre d’un groupe – réunissant une société mère et les sociétés qu’elle contrôle au sens de l’article L. 233-16 du code de commerce –, le chiffre d’affaires à retenir correspond à la somme du chiffre d’affaires de chacun des membres du groupe.

Le seuil d’un milliard d’euros correspond à un critère objectif en droit fiscal français : celui de l’assujettissement à la tranche supérieure du « cinquième acompte » de l’impôt sur les sociétés (IS), en application du b du 1 de l’article 1668 du CGI. Pour mémoire, le seuil d’assujettissement au « cinquième acompte » est, en vertu du a du même 1, de 250 millions d’euros de chiffre d’affaires – qui est également le seuil d’assujettissement aux aménagements apportés à la trajectoire de baisse du taux de l’IS par l’article 11 du présent projet de loi.

b.   Une application aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2019

Le présent article s’appliquera, sous réserve des stipulations des conventions fiscales, à compter de l’imposition des revenus de l’année 2019. Le critère professionnel tel que défini dans le présent article sera donc utilisé, de manière rétroactive, pour l’imposition des revenus perçus à compter du 1er janvier 2019, qui seront déclarés au cours de l’année 2020.

Deux éléments sont de nature à tempérer les inconvénients traditionnellement associés à la rétroactivité d’une mesure fiscale.

● En premier lieu, le présent article se borne à consacrer, dans le CGI, un critère d’origine jurisprudentielle dont les contours et la portée sont donc déjà connus et sont déjà appliqués pour la retenue à la source prévue à l’article 182 A du CGI.

● En deuxième lieu, le dispositif est la traduction des annonces du ministre de l’économie et des finances en début d’année 2019 dont le calendrier annoncé, bien qu’esquissé à gros traits, laissait penser qu’une traduction législative ne tarderait pas à intervenir au cours de l’exercice de référence.

B.   l’impact de la mesure

● Le nombre d’entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à un milliard d’euros, d’après les informations obtenues par le Rapporteur général lors de l’édition 2018 du rapport sur l’application des mesures fiscales et dans le cadre de l’article 11 du présent projet de loi, est inférieur à 500 :

– en 2016, 460 entreprises assujetties à l’IS réalisaient un chiffre d’affaires d’au moins un milliard d’euros ([69]) ;

– 223 entreprises concernées par l’article 11 aménageant la trajectoire de baisse du taux normal de l’IS réalisent un chiffre d’affaires d’au moins un milliard d’euros.

● Le présent article pourrait augmenter les recettes fiscales. Son incidence budgétaire est toutefois difficilement chiffrable. Aucun élément de nature à renseigner l’impact économique et budgétaire ne figure dans son évaluation préalable, mais cette absence résulte, d’une part, de la difficulté à apprécier l’incidence concrète de la mesure proposée, d’autre part, du secret fiscal.

S’il est difficile d’apprécier la portée de l’application concrète du présent article, les informations obtenues par le Rapporteur général indiquent que le dispositif couvrira des situations aujourd’hui marginales et aurait ainsi vocation à s’appliquer à un nombre limité de cas, l’essentiel des dirigeants des grandes entreprises françaises étant déjà domiciliés en France. Cependant, le dispositif a une vertu potentielle de rendre plus complexe d’imaginer pouvoir échapper à la domiciliation fiscale française pour les dirigeants concernés.

En outre, l’application du critère national se fera, sous réserve des stipulations des conventions fiscales. La France disposant, avec 121 conventions fiscales bilatérales, du réseau de conventions fiscales internationales le plus étendu du monde, il n’est, à ce stade, et en l’absence d’informations précises, pas possible de prévoir l’impact juridique et budgétaire du présent article, qui sera en tout état de cause limité.

Enfin, le secret fiscal fait obstacle à la production de données relatives à l’impact budgétaire du présent article et au nombre de personnes qui se trouveraient effectivement concernées, empêchant de fournir des exemples concrets.

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*     *

La commission est saisie de l’amendement I-CF706 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Les critères de domiciliation fiscale pour les dirigeants de grandes entreprises françaises définis à l’article 3 sont particulièrement attractifs. Cet amendement est le premier d’une série que nous avons déposée avec Éric Coquerel, co‑rapporteur de la mission d’information sur l’impôt universel, afin de traduire concrètement, dès ce PLF, les mesures préconisées dans notre rapport.

Nous proposons par l’amendement I-CF706 d’insérer le critère des 183 jours de résidence fiscale sur le territoire national à l’article 4 B du code général des impôts. Cette définition du domicile fiscal est inspirée de la jurisprudence du Conseil d’État et des critères retenus par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il nous paraît opportun d’élargir les critères de résidence fiscale en ajoutant au niveau législatif un critère pris en compte par des textes de rang inférieur, à savoir la notion de présence effective sur le territoire national.

Cela permettrait de clarifier la doctrine fiscale et d’éviter des conflits d’interprétation nés de l’absence de l’inscription dans la législation de ce critère de nombre de jours de résidence.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tout d’abord, monsieur Mattei, monsieur Coquerel, il me faut saluer le travail que vous avez effectué dans le cadre de votre mission d’information. Vous avez déposé plusieurs amendements mettant en œuvre les préconisations que vous aviez formulées. Je dois avouer que je suis moins sensible à l’architecture de cet amendement I-CF706 qu’à celle des suivants.

La domiciliation en France malgré une présence inférieure à six mois est établie à partir de la jurisprudence et dépend d’une approche au cas par cas : les décisions rendues en la matière prennent en compte la durée de séjour en France et les durées de séjour dans les autres pays, mais aussi la présence éventuelle en France de la famille et l’exercice en France d’une activité. Elle est appréciée selon un faisceau d’indices et votre rédaction risque de rigidifier les choses.

En outre, la durée en France doit être nettement supérieure à celle du séjour dans les autres pays. Or, avec votre amendement, une personne serait automatiquement considérée comme résidente française dès lors qu’elle résiderait en France un jour de plus que dans un autre pays, même si elle a toute sa famille et le siège de son travail dans l’autre pays et n’est en France qu’au titre de déplacements professionnels, comme c’est le cas de beaucoup de gens, notamment des frontaliers, qui font la navette entre deux pays.

En outre, en cas de départ précoce ou d’arrivée tardive, une personne pourrait ne pas être considérée comme résidente fiscale française, ce qui serait un manque à gagner pour l’État.

Je vous invite donc à retirer cet amendement. Nous aurons ce débat en séance avec le ministre. Votre rédaction risque de desservir des personnes qui ne poursuivent aucun objectif d’optimisation fiscale et qui ont simplement à faire la navette entre deux pays.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, souvenez-vous de Johnny Hallyday. Il était censé résider en Suisse. Or un astucieux inspecteur des impôts français, en relevant les dates de tous les concerts qu’il donnait dans le monde, a établi qu’il passait plus de 183 jours à l’extérieur de la Suisse, et le fisc a considéré qu’il était résident français et a procédé à un redressement correspondant à une année de revenus.

Votre amendement n’introduit pas seulement le critère des 183 jours, qui est de nature jurisprudentielle. Il fixe aussi la condition d’une durée de résidence sur le territoire national supérieure à la durée de résidence dans chaque autre pays, ce qui pose un vrai problème. Prenez les artistes qui se produisent partout dans le monde : ils peuvent résider à l’étranger plus longtemps qu’en France et risquent de ne plus être considérés comme résidents français.

M. Jean-Paul Mattei. Éric Coquerel n’est pas là, mais je vais retirer cet amendement, car je pense qu’il est important que nous ayons un débat dans l’hémicycle sur la notion de résidence fiscale. Cela fixera la doctrine et dissipera les problèmes d’interprétation.

L’amendement I-CF706 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF467 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. J’ai déposé cet amendement pour poser une question double au rapporteur : l’article 3 est-il compatible avec le droit communautaire ? Par ailleurs, est-il compatible avec les 130 à 140 conventions fiscales bilatérales que nous avons signées ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement est totalement satisfait par l’article 55 de la Constitution qui dispose, comme vous le savez, que les conventions priment sur la loi, sous réserve de leur ratification régulière et d’une application réciproque. Il n’est donc pas nécessaire d’inscrire dans la loi un principe qui est consacré directement dans la Constitution. Nous n’allons pas rappeler la hiérarchie des normes à chaque article du PLF, d’autant que cela pourrait créer une confusion et inciter certaines personnes à penser qu’en l’absence d’une telle précision dans la loi, cette dernière prime.

L’article 3 ajoute simplement une précision sur le lieu d’exercice de l’activité professionnelle. Cela ne pose pas de problème de compatibilité avec le droit communautaire.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, avez-vous passé en revue les 130 conventions fiscales bilatérales pour savoir comment y est traitée la domiciliation fiscale ?

Comme vous l’avez rappelé, les conventions priment sur la loi. Est-ce à dire que cet article ne s’applique qu’aux pays n’ayant pas conclu de telles conventions, soit une quantité négligeable ? Est-ce un espace vide ? Combien est-il susceptible de rapporter ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne pense pas que ce soit un espace vide, mais je dois vous rappeler qu’il s’agit d’un domaine qui relève du secret fiscal. Je ne suis pas en mesure d’apporter des précisions chiffrées.

M. Charles de Courson. Je vais retirer cet amendement, mais j’aimerais avoir des explications du ministre au sujet de la portée de cet article.

L’amendement I-CF467 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1428 de Mme Sabine Rubin, les amendements identiques I-CF713 de M. Jean-Pierre Mattei et I‑CF806 de M. Fabien Roussel ainsi que l’amendement I-CF1154 de Mme Valérie Rabault.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1428 tend à supprimer le plancher de chiffre d’affaires de un milliard d’euros instauré par le présent article, afin d’obliger les dirigeants d’entreprises françaises à payer leur impôt en France quelle que soit la taille de leur entreprise.

Dans une allocution, Emmanuel Macron a déclaré, en réponse aux gilets jaunes : « le dirigeant d’une entreprise française doit payer ses impôts en France et les grandes entreprises qui y font des profits doivent y payer l’impôt. C’est la simple justice ». Pourquoi se limiter aux patrons des très grandes entreprises, celles dont le chiffre d’affaires excède un milliard d’euros ?

M. Jean-Paul Mattei. Dans la continuité de notre rapport, l’amendement I-CF713 propose d’étendre le champ de la taxation de certains hauts revenus des dirigeants français en fixant le seuil, non plus à un milliard, mais à 500 millions d’euros. Nous considérons que ce serait une mesure de compromis.

Monsieur de Courson, vous vous interrogiez sur l’eurocompatibilité de l’article 3. Celui-ci redéfinit la notion de domiciliation fiscale et il me semble assez bien rédigé. Il n’y a donc pas de risques par rapport aux conventions internationales.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’article porte sur le lien entre l’exercice de fonctions de dirigeant de grande entreprise française et la domiciliation fiscale en France. Comme monsieur Mattei, nous proposons, par l’amendement I-CF806, d’abaisser le seuil d’un milliard d’euros à 500 millions d’euros. Le but est de rattacher fiscalement à la France un plus grand nombre de dirigeants de grandes entreprises françaises et ainsi de donner plus de vigueur à cet article.

Nous nous posons des questions sur le nombre de personnes concernées par le seuil fixé à un milliard. Serait-il possible d’avoir des précisions à ce sujet ?

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1154 fixe, pour sa part, un seuil de 750 millions d’euros, à mi-chemin entre les 500 millions qui viennent d’être proposés et le seuil de un milliard inscrit dans le texte.

Rappelons qu’en janvier 2019, Bruno Lemaire avait déclaré : « Nous prévoyons d’alourdir les sanctions au cas où un chef d’entreprise ne respecterait pas ces règles de domiciliation fiscale ». Or je ne vois rien de nouveau en matière de sanctions, le droit commun semble continuer de s’appliquer. Par ailleurs, j’ai eu beau lire et relire, je ne trouve dans l’évaluation préalable ni le nombre de chefs d’entreprise potentiellement concernés ni même le montant du rendement attendu.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je suis sensible au fait, monsieur Mattei, que les préconisations de votre rapport d’information puissent trouver une traduction législative. Simplement, le seuil de 500 millions que vous proposez ne correspond à rien en droit fiscal. Le seuil de 750 millions proposé dans l’amendement I-CF1154 est, quant à lui, prévu pour la déclaration pays par pays, mais il s’agit d’un chiffre d’affaires mondial, non d’un chiffre d’affaires national.

Je vous propose de retirer tous les amendements pour les redéposer avec un seuil fixé à 250 millions, seuil plus objectif qui correspond à celui utilisé pour le cinquième acompte et la trajectoire de l’impôt sur les sociétés. À titre personnel, je leur donnerai un avis favorable. Pour être clair, entre 700 et 1 500 entreprises environ seraient concernées.

Les amendements I-CF1428, I-CF713, I-CF806 et I-CF1154 sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement I-CF707 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Cet amendement, parfaitement eurocompatible, a pour objectif de développer en France un mécanisme de fiscalité que l’on peut qualifier d’« impôt universel ciblé » – ciblé sur les paradis fiscaux, ce qui réjouira certains –, tel qu’il existe d’ores et déjà dans plusieurs pays européens comme l’Allemagne, la Finlande ou la Suède.

Le droit à taxer de la France ne s’éteindrait pas immédiatement après le changement de résidence fiscale mais continuerait de s’appliquer un certain temps aux contribuables partant à destination d’un pays dont le taux d’imposition est de 50 % inférieur à celui de la France, que ce soit en matière d’impôts sur le revenu, du travail, du capital ou du patrimoine.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre amendement revient à appliquer une sorte de droit du sang fiscal, qui va à l’inverse de la logique territoriale qui repose sur la notion de domiciliation et non de nationalité. Pour cette raison de principe, bien que la discussion soit intellectuellement passionnante, j’y suis défavorable.

Je m’interroge, par ailleurs, sur plusieurs autres points.

Aucun cadre temporel n’est fixé pour la nationalité française. Est-ce à dire qu’une personne ayant résidé en France sans en avoir la nationalité, puis qui l’obtient et part immédiatement à l’étranger, relèverait de votre dispositif ?

En outre, faute de précision sur son entrée en vigueur, votre dispositif pourrait s’appliquer à des personnes qui remplissent déjà les critères que vous prévoyez, ce qui conférerait à l’amendement une portée rétroactive.

Vous faites référence à des dispositifs similaires, notamment en Allemagne. Toutefois, ce pays a un régime plus encadré qui suppose un maintien du lien avec le pays d’origine et un seuil minimal de revenus de source allemande. Il prévoit, en outre, que les principaux centres d’intérêt économique du contribuable restent en Allemagne, conditions qui apparaissent logiques si l’on veut lutter contre l’évasion fiscale et pas simplement contre un déménagement.

Je vous demanderai donc de bien vouloir retirer votre amendement.

M. Jean-Paul Mattei. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec vous, monsieur le rapporteur, car cet amendement ne remet pas en cause la notion de résidence fiscale inscrite dans notre droit. Il me semble que le mécanisme allemand n’est pas si éloigné de ce que nous proposons.

Comme je ne suis pas seul signataire de cet amendement, je me vois dans l’obligation de le maintenir.

La commission rejette l’amendement I-CF707.

Elle est saisie de l’amendement I-CF704 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Nous revenons à un sujet qui avait déjà animé nos débats l’an passé : la fameuse exit tax. Je m’étais étonné alors qu’on modifie son régime. Sur le principe, je trouve choquant qu’une personne qui crée une entreprise sur le territoire français se voie exonérée d’imposition sur les plus-values si elle quitte la France alors que les entrepreneurs qui restent sont soumis à cette taxation. C’est un enjeu d’équité fiscale et d’attractivité du territoire, malgré ce que l’on peut entendre.

Précisons que toutes les mesures que nous avons proposées ne coûtent rien au budget de l’État, bien au contraire.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je serai bref, car c’est un débat que nous avons déjà eu l’an dernier. Quand nous avons modifié le régime de l’exit tax, je rappelle que j’ai légèrement aggravé les choses par rapport à ce qui était proposé et qu’il a fallu se battre pour cela. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF704.

Puis elle adopte l’article 3 sans modification.

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Après l’article 3

La commission est saisie de l’amendement I-CF767 de M. Jean-Pierre Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. En matière de succession, au-delà du quatrième degré, il est plus difficile d’identifier les héritiers et les droits de mutation s’élèvent à 60 %. Nous proposons de supprimer la qualité d’héritier au-delà du troisième degré, sauf s’il y a un testament authentique ou olographe. Cela permettrait à l’État de récupérer 100 % des biens, ce qui constituerait une recette fiscale intéressante.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai un peu de mal à me figurer dans quels cas votre amendement s’appliquerait. Il ne serait plus possible d’hériter de ses arrière-arrière-grands-parents – pour ma part, c’est de cette manière que je suis devenu propriétaire d’un lopin de terre en Yougoslavie – mais, pour que le cas se produise, il faudrait que toutes les générations intermédiaires soient décédées ou aient refusé la succession.

En outre, je considère que les règles successorales ne relèvent pas des lois de finances. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. L’article 777 du code général des impôts détermine les droits de mutation en fonction du degré de parenté. Si vous préférez, nous pourrions prévoir un taux de 100 % au-delà du quatrième degré, en prévoyant une exception si un testament existe.

La commission rejette l’amendement I-CF767.

Elle en vient à l’examen de l’amendement I‑CF1055 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Cet amendement reprend une vieille idée, qui consiste à différencier la fiscalité s’appliquant aux unités de compte et aux fonds euros dans l’assurance‑vie.

L’assurance-vie est le placement préféré des Français, en raison de l’avantage fiscal considérable qu’elle présente, sur les plus-values et sur les successions. Les contrats d’assurance-vie peuvent se faire soit en unités de compte, soit en fonds euros. Les fonds euros, qui sont des fonds garantis, sont essentiellement placés dans des obligations souveraines. Les unités de compte, elles, financent les entreprises.

L’objectif général de la loi PACTE était d’orienter une partie de l’épargne vers les entreprises, mais en raison de la baisse des taux d’intérêt, qui deviennent même négatifs, il devient de plus en plus difficile et coûteux pour les assureurs de servir une rémunération sur les fonds euros. Actuellement, les plus grands assureurs de la place – Allianz, Axa, Generali ou Crédit agricole – envisagent, soit de fermer l’accès aux fonds euros, soit de relever les frais d’accès à ces fonds pour décourager les épargnants d’y placer leur épargne et les diriger vers les unités de compte.

Avec cet amendement, je propose que, dans les contrats d’assurance-vie qui seront souscrits à partir de l’année prochaine, les abattements sur le calcul des plus-values soient réservés aux unités de compte. Plutôt que de laisser les assureurs relever les frais pour décourager les épargnants et capter ainsi une partie de l’avantage fiscal, supprimons l’avantage fiscal, faisons une économie sur nos dépenses fiscales et aidons ainsi les assureurs à décourager les épargnants d’investir dans les fonds euros.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Nous allons examiner plusieurs amendements portant sur l’assurance-vie. Très honnêtement, je ne pense pas que la disparition des abattements changera quoi que ce soit dans les choix d’épargne. Pour moi, il s’agit juste d’une augmentation d’impôt. Si l’on supprimait cet abattement, il n’y aurait plus aucun avantage à détenir une assurance-vie de plus de huit ans pour la fraction qui excède 150 000 euros. Elle serait soumise au même PFU que les contrats dénoués avant huit ans, ce qui semble étrange.

Par ailleurs, il existe des dispositifs fiscaux incitatifs, s’agissant de la taxation de la transmission des capitaux de l’assurance-vie aux bénéficiaires lors du décès de l’assuré. Le prélèvement spécial s’applique après un abattement de 20 % pour les contrats dit « vie‑génération » qui sont investis en unités de compte. Pour toutes ces raisons, j’émettrai un avis défavorable sur votre amendement.

M. Jean-Noël Barrot. Pardonnez-moi, monsieur le rapporteur général, mais aucun de vos deux arguments n’est convaincant. Il ne s’agit pas d’une augmentation d’impôt, puisque cela ne concernerait que les contrats à venir. Par ailleurs, la fiscalité ne deviendrait pas neutre pour l’assurance-vie, puisqu’au sein d’un contrat d’assurance-vie, les unités de compte conservent tous les avantages fiscaux, tandis que les fonds euros conservent tous les avantages successoraux et perdent les abattements. L’assurance vie resterait donc très privilégiée sur le plan de la fiscalité.

Mme Marie-Christine Dalloz. Quand l’État français emprunte sur les marchés financiers, il a besoin de ces fonds euros pour garantir ses emprunts. Vous voulez réduire la souscription à des fonds dont l’État aura besoin pour emprunter. Quelque chose n’est pas clair !

M. Jean-Noël Barrot. Les assureurs augmenteront les frais, ce qui annulera l’avantage fiscal : c’est ce qui est déjà en train de se passer.

M. Charles de Courson. L’amendement de Jean-Noël Barrot met le doigt sur un vrai problème, qui résulte de la politique menée par la Banque centrale européenne. Celle-ci a essayé de relancer l’inflation, sans y réussir, avec des taux de plus en plus bas, et même négatifs, que l’on fait encore plonger. Cela met les banques européennes dans une situation extrêmement difficile : comme elles ne gagnent plus rien sur les prêts, elles essaient de se rattraper sur les services. Intellectuellement, on pourrait effectivement se dire que, pour l’intérêt national, mieux vaudrait que les gens qui souscrivent des contrats d’assurance-vie investissent dans des actions plutôt que dans des fonds en euros. Le problème, c’est que les contrats d’assurance-vie détiennent environ le tiers de la dette publique française. Le risque, c’est que votre amendement entraîne un désamorçage.

M. Jean-Noël Barrot. Cela ne s’appliquerait qu’aux nouveaux contrats.

M. Charles de Courson. Certes, mais certains risquent de demander le remboursement de leur ancien contrat, et les choses peuvent tourner assez vite. Le danger, c’est de déstabiliser le secteur. Vous l’avez expliqué vous-même, cher collègue : certaines sociétés d’assurances relèvent déjà les frais sur les fonds euros. Elles essaient de maintenir une rémunération un peu supérieure à l’inflation sur les contrats en unités de compte. Sur les contrats en fonds euros, la rentabilité est négative.

La commission rejette l’amendement I-CF1055.

Elle est saisie de l’amendement I‑CF48 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Comme mon collègue Jean-Paul Mattei, je souhaite, à mon tour, défendre le retour de l’exit tax. Je rappelle qu’elle représentait une recette de 150 millions d’euros, au bas mot, qui reposait sur quelques centaines de contribuables. Nous avons été quelques-uns à être effarés du choix qui a été fait, dans la loi de finances de 2019, de ramener de quinze ans à deux le délai de détention des actions après l’installation de l’actionnaire hors de France qui exonère de l’exit tax. Cette décision a tout simplement consisté, monsieur le rapporteur général, à supprimer l’exit tax. Et, dans un souci de justice fiscale, nous proposons de rétablir cette imposition sur la plus-value résultant de la cession des actions, telle qu’elle existait depuis 2011, avant que vous ne la modifiiez.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Même avis que sur ce précédent amendement. Je note d’ailleurs qu’en toute cohérence, vous avez voté l’amendement de M. Jean-Paul Mattei.

M. Fabrice Brun. Il est tout de même dommage de s’asseoir sur 150 ou 200 millions d’euros. J’ajoute que cette mesure témoignait d’une certaine idée de la justice fiscale.

La commission rejette l’amendement I-CF48.

Elle examine ensuite l’amendement I‑CF1426 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Une taxe avait été introduite dans le projet de loi de finances pour 2018, qui visait à taxer les propriétaires de grands navires de plaisance ou de sport. Par cet amendement, nous proposons de la réévaluer à la hausse compte tenu de son rendement tout à fait dérisoire par rapport à ce qui avait été évoqué. Si le chiffrage initial n’était pas bon, alors il convient de le réévaluer. Si vous ne voulez pas le faire, cela signifie que cette mesure n’a été qu’un « coup de com’ » pour faire oublier l’image de président des riches qui collait à la peau d’Emmanuel Macron.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est une question que je connais particulièrement bien, puisque j’ai effectué un contrôle sur pièces et sur place à la direction générales des douanes pour voir comment ou si cette disposition était appliquée. Il s’agissait, d’ailleurs, non pas de la création d’une taxe, mais du changement de barème d’une taxe existante. Même si j’ai déjà fait fuiter quelques informations dans la presse, je n’ai pas encore publié les conclusions de ce contrôle, parce que j’attends encore des éléments complémentaires de la direction générale des douanes. En tout état de cause, prétendre que seuls dix Français sont aujourd’hui utilisateurs d’un yacht, c’est se moquer du monde.

Ces éléments complémentaires devraient me permettre de comprendre pourquoi il existe des trous noirs dans le dispositif de contrôle. Le département où l’on rencontre le plus de yachts dans ce pays n’a, par exemple, fait l’objet d’aucun contrôle, du fait, m’a-t-on dit, de l’incompétence de jure de la section de recherche qui est censée s’en occuper. Croyez bien que j’irai au bout de cette affaire, d’autant que ces fonds étaient destinés, pour partie, à la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM), dont, heureusement, plusieurs amendements d’origine parlementaire visent dans le cadre de nos travaux à sauvegarder le financement.

Je suis défavorable à votre amendement, parce qu’il ne servira à rien de multiplier par dix le montant de la taxe. Le problème, ce n’est pas le montant de la taxe, mais son assiette. Je répète que prétendre qu’il n’y a pas plus de dix utilisateurs de yacht dans ce pays, c’est se moquer du monde. J’émettrai donc un avis défavorable sur cet amendement, mais croyez bien que je ne les lâcherai pas.

M. Charles de Courson. C’est une petite affaire, mais elle est assez amusante. Pourquoi l’actuelle majorité a-t-elle créé cette taxe sur les yachts ? Pour faire croire, au moment de la suppression de l’ISF, qu’on allait faire payer les riches sur les valeurs mobilières – tout le monde sait que les grandes fortunes, ce sont des valeurs mobilières. Mais pour les petits riches, on a maintenu l’IFI. À l’époque, nous vous avions fait remarquer qu’on peut très facilement délocaliser un yacht pour l’immatriculer en Italie ou à Malte, par exemple. Mes chers collègues, voilà une bonne démonstration que trop d’impôt tue l’impôt : maintenant, il n’y a plus que dix yachts ! Il serait intéressant que notre rapporteur général, qui peut avoir accès à cette liste, nous dise qui sont les dix imbéciles qui immatriculent encore leur yacht en France !

Je pense que nous devrions tous voter l’amendement de Mme Sabine Rubin, car en multipliant le montant de la taxe par dix, nous ferons partir les dix derniers, et nous aurons ainsi un rendement nul.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je précise que l’amendement ne porte que sur le droit de francisation et de navigation (DAFN), qui s’applique aux pavillons français, alors que le dispositif que j’avais introduit concernait le droit de passeport, c’est-à-dire l’utilisation d’un navire par un Français, quel que soit son pavillon. C’est bien ce qui est problématique : une personne seulement a déclaré le DAFN en France. Il n’y a qu’un bateau à pavillon français en France ! L’assiette est encore plus réduite que ce qu’on imaginait ! L’important n’est pas le DAFN, mais le droit de passeport : c’est différent.

La commission rejette l’amendement I-CF1426.

Elle examine ensuite l’amendement I‑CF1053 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Je reviens à l’assurance-vie, avec un amendement qui vise à faire circuler le capital et à encourager les donations du vivant. Lorsqu’on a un contrat d’assurance-vie, tous les versements que l’on y fait jusqu’à 70 ans peuvent être transmis en franchise de droits de succession jusqu’à 150 000 euros, sans que cela consomme les autres abattements disponibles pour la succession. Cet avantage successoral incite à continuer à verser sur le contrat d’assurance-vie jusqu’à 70 ans, plutôt que de transmettre du vivant. Après 70 ans, l’abattement se réduit à 30 000 euros.

Avec cet amendement, je propose, pour les futurs contrats d’assurance-vie, de ramener à 60 ans l’âge au-delà duquel l’abattement passe de 150 000 à 30 000 euros. Cela favorisera une transmission plus rapide du capital.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Il ne me semble pas très cohérent de faire passer le seuil de 70 ans à 60, alors que l’espérance de vie augmente. Sur le fond, vous voulez remettre en cause le régime de l’assurance-vie pour inciter à faire des donations et réorienter l’épargne vers des compartiments plus productifs. On est déjà allé dans ce sens avec le PFU et la loi PACTE, qui a créé des incitations en faveur des contrats en unités de compte. Le débat a eu lieu et un équilibre a été trouvé dans ce texte. Je ne voudrais pas que l’on déstabilise complètement l’assurance-vie. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Vous vous souvenez certainement de l’emprunt Pinay. Il a coûté très cher à la France, puisqu’on disait toujours : « On a mis la grand-mère en Pinay juste avant de la mettre en bière. » C’était une façon de bénéficier de l’exonération de la transmission. Cela ne rapportait pas beaucoup, mais ça a ruiné le Trésor public. Il ne faudrait pas accélérer le mouvement ! Je rappelle, par ailleurs, qu’il n’y a pas transmission, car le bénéficiaire n’est pas détenteur de l’assurance-vie. Il faut tout de même attendre la mort du de cujus.

La commission rejette l’amendement I-CF1053.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1119 du président Éric Woerth, I‑CF1029 et I‑CF1031 de Mme Sarah El Haïry, I-CF1129 de M. Éric Pauget, I‑CF129 de M. Damien Abad et les amendements identiques I‑CF130 de M. Damien Abad et I‑CF990 de M. Gilles Carrez.

M. le président Éric Woerth. L’amendement I‑CF119 vise à favoriser les donations anticipées, en portant à 150 000 euros le montant de l’abattement personnel en ligne directe en cas de succession ou de donation, et en faisant passer le délai de rappel fiscal de quinze ans à dix ans. Cet amendement revient constamment et, si je l’ai redéposé, c’est parce que le ministre de l’action et des comptes publics a fait une proposition assez comparable. Comme je ne vois pas cette disposition dans le PLF, j’aide le ministre à préciser les choses. Cet amendement vise à faire davantage circuler l’argent.

Mme Sarah El Haïry. Nous croyons, nous aussi, à la famille et à la nécessité de favoriser les donations et la solidarité intergénérationnelle. Comme le ministre de l’action et des comptes publics, qui appelle à faire vivre la solidarité à l’intérieur de la famille, nous pensons que les gens doivent avoir de l’argent au moment où ils en ont besoin. Nous voulons que les parents et les grands-parents puissent donner de l’argent à leurs enfants ou à leurs petits-enfants au moment où ça leur est utile : il faut donc favoriser les flux. Notre amendement I-CF1031, qui est très optimiste, vise à réduire de quinze à six ans le délai de reprise des droits de donation. Notre amendement I‑CF1029, moins optimiste, propose de réduire ce délai de quinze à dix ans. Nous proposons, par ailleurs, de faire passer le montant de l’abattement de 100 000 à 153 000 euros, afin de favoriser la solidarité intrafamiliale.

M. Éric Pauget. Dans le même esprit, l’amendement I‑CF1129 vise à revenir à la loi TEPA de 2007. Nous proposons à notre ministre de l’action et des comptes publics de s’inspirer de ce qu’avait fait Nicolas Sarkozy. Il s’agissait d’un dispositif équilibré, qu’il soutenait totalement à l’époque.

M. Gilles Carrez. L’amendement I-CF990 est un peu différent. Je propose de ne pas revenir sur l’abaissement, qui a été décidé dans la loi de finances rectificative pour 2012, de l’abattement, de 150 000 à 100 000 euros, mais de revenir, en revanche, sur le délai de reprise, pour le ramener de quinze ans à dix ans.

L’abattement à 150 000 euros a été introduit dans la loi TEPA en 2007 ; il n’était que de 50 000 euros auparavant. Le délai de reprise n’était alors que de six ans, mais il a vite été porté à dix ans. En août 2012, on est revenu à 100 000 euros, avec un délai porté à quinze ans. J’ai consulté des notaires : ils sont favorables à un retour à dix ans. Je rappelle que, pour une famille avec deux enfants, avec un abattement de 150 000 euros, on pouvait donner en franchise d’impôt 600 000 euros en un peu plus de 10 ans. Si on le faisait en démembrement de propriété, on passait à plus d’un million d’euros, ce qui, à mes yeux, était excessivement généreux. Cet amendement, je le répète, ne porte que sur la réduction du délai de quinze à dix ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces amendements sont très coûteux et ils ne sont pas chiffrés : pour être très clair, ils représentent plusieurs milliards d’euros. Je vous rappelle que la fiscalité du patrimoine a été allégée au début de la législature, notamment avec la suppression de l’ISF, et que nous faisons cette année une importante baisse d’impôt sur le revenu. Ajouter quelques milliards par le biais de ces amendements me semble superfétatoire. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Espérons que M. Gérald Darmanin ira plus loin !

M. Jean-Paul Mattei. Je voterai l’amendement de Gilles Carrez, car il me semble équilibré. Je ne suis pas d’accord avec vous, monsieur le rapporteur général, quant au coût élevé de cette proposition. Cela va, au contraire, réinjecter de l’argent dans l’économie, créer de la consommation et des recettes de TVA. Il ne faut pas avoir un raisonnement à l’instant T : les recettes fiscales perdues, nous les retrouverons dans la consommation. Ces amendements vont tout à fait dans le sens des annonces du ministre de l’action et des comptes publics : il s’agit d’organiser la solidarité transgénérationnelle en permettant aux parents de mettre à leurs enfants le pied à l’étrier. Ramener le délai de quinze ans à dix fluidifiera le système. Cette mesure me paraît équilibrée et tout à fait pertinente.

M. le président Éric Woerth. Je suis tout à fait d’accord avec vous. D’une manière générale, et je m’adresse ici à la majorité, on ne peut pas considérer par principe que toutes les dépenses du Gouvernement – 5 milliards d’impôt sur le revenu, 20 milliards de taxe d’habitation – sont une bonne chose et que toutes les dépenses proposées par l’opposition sont mauvaises. Cessons de faire comme s’il y avait des dépensiers et des économes : pour notre part, nous n’aurions pas orchestré les choses de la même façon, nous n’aurions pas dépensé 20 milliards d’euros de taxe d’habitation. La mesure qui est proposée favorisera la circulation de l’argent, ce qui est une bonne chose.

Mme Christine Pires Beaune. Je veux soutenir le rapporteur général. Monsieur le président, l’impôt sur le revenu et la taxe d’habitation concernent des millions de personnes, ce qui n’est pas le cas des donations. Une succession moyenne, aujourd’hui, s’élève à 63 000 euros et la fiscalité sur les successions touche moins de 15 % des ménages. On ne peut pas comparer l’impôt sur le revenu et la taxe d’habitation, d’une part, et la fiscalité successorale, d’autre part.

M. le président Éric Woerth. C’est ce qui nous sépare : nous n’avons pas du tout la même vision des choses.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1119, I‑CF1029, I‑CF1031, I-CF1129, I‑CF129, I‑CF130 et I‑CF990.

Elle examine ensuite l’amendement I‑CF1404 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement ne va pas priver l’État de recettes, bien au contraire. Il vise à refonder totalement le barème de notre impôt sur l’héritage, en le rendant plus progressif et en ajoutant des tranches – c’est notre marque de fabrique –, afin d’assurer une progression plus douce jusqu’au taux de 100 % pour la part des héritages au-delà de 33 millions d’euros. Rassurez-vous, cela ne toucherait que 0,01 % seulement des plus riches. Il ne s’agit pas de les éliminer, mais bien de les faire contribuer. D’un point de vue plus philosophique, la part des patrimoines hérités dans le patrimoine total est passée de 45 % en 1970 à près de 70 % aujourd’hui. Il nous semble important de rompre avec cette dynamique inégalitaire, qui n’a rien à voir avec le mérite.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Personne ne s’étonnera que je donne un avis défavorable à cet amendement. Il pose un léger problème de constitutionnalité : le taux marginal de 100 % me paraît un peu confiscatoire…

La commission rejette l’amendement I-CF1404.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I‑CF1052 de M. Jean-Noël Barrot.

Puis elle examine l’amendement I‑CF252 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Afin de favoriser la croissance des entreprises familiales, cet amendement tend à exonérer de droits de mutation à titre gratuit la transmission d’entreprise au sein du cadre familial en cas de conservation des titres sur une durée de quinze ans.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je rappelle que la transmission d’une entreprise peut bénéficier du pacte Dutreil, avec exonération partielle de 75 %, de l’abattement en ligne directe de 100 000 euros par enfant et d’une réduction d’impôt spécifique et supplémentaire de 50 % pour les transmissions d’entreprise. Tous ces dispositifs étant cumulables, je propose que nous en restions là.

La commission rejette l’amendement I‑CF252.

Elle examine ensuite l’amendement I‑CF1030 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. L’amendement I‑CF1030 propose d’introduire une exonération des droits de mutation à titre gratuit sur la donation des parts de capital avec donation temporaire d’usufruit pendant au moins dix ans à une fondation ou à une association reconnue d’utilité publique. Il s’agit de créer un nouveau flux, au service de l’intérêt général, et de diffuser une culture philanthropique au sein même de la famille.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Tout cela me paraît un peu compliqué. Qui, par exemple, exercera le droit de vote sur les parts qui sont données temporairement ? Ce n’est pas précisé. Par défaut, ce serait l’association, et elle sera bien désemparée si elle doit se mêler de la gestion d’une société, alors que l’idée est plutôt de lui donner les dividendes. Par ailleurs, votre amendement ne prévoit pas d’exonération partielle, ni même d’abattement, et son assiette me paraît trop large. Je vous invite donc à le retirer.

Mme Sarah El Haïry. Je le retire pour le retravailler et le préciser, en vue de la séance.

L’amendement I-CF1030 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I‑CF1032 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Afin de faciliter les donations des grands-parents aux petits‑enfants, je propose de faire passer l’abattement de 31 865 à 100 000 euros, comme pour les parents.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je rappelle que lorsque deux grands-parents consentent à un de leurs petits-enfants une donation de biens communs, ce dernier bénéficie déjà du double abattement. Avec votre amendement, on pourrait donc atteindre des abattements de 200 000 euros pour chacun des petits-enfants. En outre, cet abattement peut se cumuler une fois avec l’abattement sur les dons de sommes d’argent consentis au profit des enfants, des petits-enfants ou des arrière-petits-enfants. Pour toutes ces raisons, je préfère qu’on en reste au droit actuel. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I‑CF1032.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement I‑CF905 de M. Jean-Noël Barrot.

Elle examine ensuite l’amendement I‑CF266 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement vise à corriger l’article 790 du code général des impôts, relatif aux abattements fiscaux en cas de donation d’une entreprise. Il prévoit actuellement une réduction de 50 % sur les droits liquidés lorsque le donateur est âgé de moins de 70 ans et je propose, avec cet amendement, de porter l’abattement à 60 %, de façon à encourager la transmission d’entreprise par anticipation.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai déjà rappelé que la transmission d’entreprise peut bénéficier du pacte Dutreil, avec exonération partielle de 75 %, de l’abattement en ligne directe de 100 000 euros par enfant et d’une réduction d’impôt supplémentaire de 50 % spécifique à la transmission d’entreprise, que vous voulez augmenter. Encore une fois, ces dispositifs sont cumulables ; restons-en là. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I‑CF266.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I‑CF47 de M. Fabrice Brun, I‑CF96 de M. Pascal Lavergne, I‑CF133 de M. Damien Abad, I‑CF162 de Mme Josiane Corneloup, I‑CF195 de M. Charles de Courson, I‑CF523 de Mme Émilie Bonnivard, I‑CF837 de Mme Valérie Beauvais et I‑CF973 de Mme Marie-Christine Dalloz ainsi que les amendements I‑CF102 de Mme Lise Magnier et I‑CF310 de M. Charles de Courson.

M. Fabrice Brun. L’amendement I‑CF47 m’a été inspiré par la Confédération nationale des appellations d’origine contrôlée (CNAOC). Pour éviter que, demain, nos plus beaux terroirs agricoles et viticoles appartiennent aux Chinois ou à d’autres puissances étrangères, je propose, avec cet amendement, de favoriser les transmissions familiales en exonérant de l’IFI les propriétaires qui affectent durablement leurs terres à des exploitations agricoles par un bail à long terme d’au moins dix-huit ans.

M. Benoit Simian. Mon collègue député de la Gironde, Pascal Lavergne, et moi‑même souhaitons, avec l’amendement I‑CF96, appeler l’attention de la commission sur les transmissions d’exploitations familiales. Nous proposons de porter à dix-huit ans la durée d’impossibilité de transfert du bien, qui n’est que de quatre ans dans le régime actuel. Il s’agit ainsi de s’aligner sur ce qui existe dans d’autres pays européens, en Allemagne ou en Italie, par exemple. Il s’agit de protéger nos exploitations viticoles, qui sont convoitées par les Chinois et par les grands groupes qui investissent dans nos territoires.

Mme Josiane Corneloup. L’amendement I‑CF162 vise à protéger les exploitations agricoles et viticoles familiales en allégeant la fiscalité des donations et des successions lorsque les héritiers s’engagent à ne pas vendre les biens reçus et à les laisser affectés à l’exploitation familiale pendant une durée de dix-huit ans.

M. Charles de Courson. Nous faisons face à un vrai problème de transmission des exploitations agricoles, en particulier viticoles. C’est vrai dans le Bordelais, en Champagne, comme dans la région de Cognac. Ce que nous proposons, c’est que, lorsque la transmission a lieu au sein de la famille, on porte à dix-huit ans la durée de conservation, pour essayer de maintenir le caractère familial de ces exploitations. Sinon, que va-t-il se passer ? Si un exploitant qui a trois enfants partage sa terre entre ses enfants, ceux qui n’exploitent pas vont revendre leur terrain, et c’est la fin des exploitations familiales.

Nous vous faisons cette proposition, élaborée avec la CNAOC, mais ne croyez pas, monsieur le rapporteur général, que c’est un cadeau que nous faisons aux exploitants. Il n’est pas évident de recevoir, à 40 ou 45 ans, la responsabilité d’une terre pour dix-huit ans. Tel est l’objet de mon amendement I‑CF195 : il me paraît équilibré et je crois que c’est un bon moyen de préserver le capitalisme familial.

Mme Valérie Beauvais. Dans de nombreux vignobles, dont celui de Champagne, le prix du foncier pèse fortement sur la pérennité du modèle de l’exploitation familiale. On assiste ainsi, dans certains vignobles, à la disparition des exploitations de taille moyenne, au profit d’exploitations de très petite ou, au contraire, de très grande taille. On constate également le morcellement du vignoble et la diminution du nombre de vignerons. En 2018, les acquisitions de terres par les viticulteurs représentaient 43 % de surfaces, contre 63 % en 1993. Aujourd’hui, la fiscalité incite les propriétaires à repousser à plus tard la transmission. Et, lorsque la succession s’ouvre, les droits à payer par les héritiers sont tels, que ces derniers sont incités à vendre une partie ou la totalité des biens, ce qui menace la pérennité de l’exploitation familiale.

Afin de protéger le modèle de l’exploitation viticole familiale, l’amendement I‑CF837 vise à alléger la fiscalité des donations et successions, lorsque l’héritier s’engage à ne pas vendre les biens reçus et à les laisser affectés à l’exploitation familiale pendant une durée d’au moins dix-huit ans. Il prévoit donc un engagement de conservation du bien pendant cette durée minimale, ce qui garantit la pérennité du modèle familial, en contrepartie d’une exonération de 80 % des droits de mutation à titre gratuit, et ce dans la limite de 20 millions d’euros, comme cela se pratique en Allemagne, en Italie et en Suisse.

Mme Marie-Christine Dalloz. La bonne nouvelle, monsieur le président, c’est que l’amendement I‑CF973 est rigoureusement identique à ceux de mes collègues. Mais il n’y a pas que la Bourgogne, le Bordelais et la Champagne : il y a aussi le Jura et son vin jaune !

Plus sérieusement, la transmission des exploitations viticoles est un vrai problème, que notre collègue Charles de Courson a bien exposé : lorsqu’un exploitant a trois enfants, celui qui reprend l’exploitation est dans l’incapacité totale de payer les parts du reste de la fratrie. Et cela entraîne le morcellement de nos vignobles.

Cet amendement apporte de solides garanties : une durée de détention de dix-huit ans, une exonération de 80 % dans une limite de 20 millions d’euros. Les choses sont très claires !

Mme Lise Magnier. L’amendement I‑CF102 va dans le même sens. Les feux de détresse allumés par la profession agricole au cours des dernières semaines sur tous nos territoires et la manifestation nationale organisée aujourd’hui posent une seule question : quelle agriculture, quel modèle agricole voulons-nous pour demain ? Le modèle de l’exploitation familiale est celui que nous devons préserver. C’est pourquoi nous devons accompagner la transmission des exploitations agricoles et viticoles en France.

M. Charles de Courson. L’amendement I‑CF310 développe la même idée, mais il va plus loin.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat l’année dernière et nous avons considérablement amélioré les choses dans la loi de finances initiale pour 2019. Nous avons renforcé les dispositifs incitatifs, puisque nous avons introduit une exonération de 75 % jusqu’à 300 000 euros transmis et de 50 % à partir de 300 000 euros transmis. Le pacte Dutreil peut également intervenir, et je rappelle les mesures sur la fiscalité agricole de l’an dernier. Je propose, une fois encore, que nous en restions là.

Nous parlons de biens d’une très grande valeur, et nous avons déjà fait énormément pour la filière viticole. Du point de vue d’autres personnes dans la même situation de patrimoine, ce que vous proposez va loin. Avis défavorable.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. Je m’exprime en tant que coprésidente du groupe d’études Vigne, vin et œnologie de l’Assemblée nationale. Nous sommes tous sensibles à la situation des vignobles et à la question de la transmission des exploitations viticoles, mais je trouve dommage que vous ayez repris tels quels les amendements que vous a envoyés la CNAOC.

On ne peut pas présenter de tels amendements sans les chiffrer, quand on sait ce que peut coûter un vignoble en Bourgogne, en Champagne ou en Aquitaine. De surcroît, je vous rappelle qu’une mission d’information relative au foncier agricole a été conduite par nos collègues Jean-Bernard Sempastous et Dominique Potier, et un projet de loi sur le foncier, la transmission et la reprise nous sera présenté, qui nous permettra de faire ensuite des propositions de financement de ces transmissions dans un projet de loi de finances. Autrement dit, prenons les choses dans l’ordre. Ne vous y trompez pas : je suis, tout autant que vous, attachée au vignoble français.

Mme Véronique Louwagie. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, nous avions abordé le thème de la fiscalité agricole. D’un commun accord, nous avions retiré plusieurs amendements à la suite d’une proposition du Gouvernement de créer un groupe de travail sur la fiscalité agricole. Dans ce groupe de travail, dont font également partie Marie-Christine Verdier-Jouclas, Lise Magnier et Charles de Courson, il nous avait été dit que tout ce qui concernait la transmission ferait l’objet de propositions l’année suivante. L’année suivante, c’est maintenant !

M. Jean-Paul Mattei. Ces amendements m’étonnent. Aujourd’hui, en matière de transmission d’entreprises, il existe un abattement de 75 % dans le cadre du pacte Dutreil, avec l’obligation de conserver l’entreprise soit six ans, soit quatre ans lorsqu’il s’agit d’un pacte réputé acquis.

Les terres agricoles posent un vrai problème parce qu’elles sont souvent gérées dans des groupements fonciers agricoles, qui ne bénéficient pas d’exonérations. Certes, nous avons adopté l’année dernière un relèvement de l’abattement à 300 000 euros mais, compte tenu des intérêts en jeu, une vraie réflexion doit être menée.

Que se passe-t-il, en pratique ? Les gens apportent leurs terres à la société commerciale pour bénéficier du pacte Dutreil. Au bout de quatre, cinq ou six ans, les héritiers pourront vendre et il n’y aura plus de possibilité de contrôle. Il y a des problèmes avec les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural. C’est un vrai sujet de fond, qu’il ne faut pas balayer d’un revers de la main.

Les groupements fonciers agricoles sont souvent des prisons dorées, dans lesquelles les donataires ou les héritiers sont obligés de rester pendant dix-huit ans : loin de favoriser la spéculation, ils apportent de la stabilité en sécurisant le patrimoine foncier. Il faudrait appliquer un traitement équivalent aux entreprises et aux domaines agricoles, en leur imposant des obligations de conservation. Il serait intéressant de retravailler ces amendements, qui soulèvent le véritable enjeu du maintien de notre patrimoine agricole dans les mains des Français.

Mme Lise Magnier. Je rejoins mon collègue Mattei : la question est de savoir comment l’on considère le foncier agricole. Soit cela ne concerne que la propriété de terres, soit il s’agit d’un outil d’exploitation. Dans ce dernier cas, le pacte Dutreil s’applique au foncier agricole, ouvrant droit à l’exonération de 75 %. Aujourd’hui, le foncier agricole n’est pas considéré comme un outil de travail. La transmission d’une exploitation agricole ou viticole n’incluant pas le foncier, les héritiers ne bénéficient pas de l’exonération. C’est là tout le problème.

Nous avons tous dans nos gènes un attachement très fort aux terres agricoles. Aujourd’hui, nos agriculteurs sont des chefs d’entreprise, ils ont parfaitement conscience de cet enjeu. Il est nécessaire d’entamer une réflexion sur la manière d’intégrer le foncier agricole dans la transmission. Il s’agit d’un bien d’entreprise, d’un outil d’exploitation qui doit pouvoir bénéficier du pacte Dutreil.

M. Charles de Courson. Deux éléments complémentaires. Tout d’abord, en Allemagne, le Parlement exonère les biens fonciers dans la limite de 20 millions d’euros en cas de maintien du caractère familial. C’est assez proche de l’amendement que nous avons déposé.

Ensuite, je prends l’exemple, certes particulier, de la Champagne. Qui achète aujourd’hui ? Ce sont, à 20 %, les maisons de champagne, c’est-à-dire de grandes sociétés, qui font monter les prix. Contourner la réglementation sur les structures est très simple : les terres sont mises en société, et elles rachètent les actions, comme notre collègue Mattei vient de l’expliquer. Si l’on veut détruire le caractère familial de l’agriculture et de la viticulture, continuons comme cela !

Mme Émilie Cariou. Je vous appelle à la raison. Les amendements présentés ne sont absolument pas chiffrés ; on ne sait pas du tout combien cette mesure peut coûter au budget. Nous réglons les problèmes les uns après les autres. Une réforme du foncier agricole va être proposée et, en matière d’agriculture, je vous signale que, l’année dernière, nous avons créé une épargne de précaution, à la demande des agriculteurs, parce que la DPI – déduction pour investissement – et la DPA – déduction pour aléas – étaient de véritables usines à gaz qui ne fonctionnaient pas.

Le foncier agricole ne doit pas être traité du seul point de vue des exploitations viticoles, même s’il recèle bien des problèmes. Nous avons déjà proposé, l’année dernière, une mesure fiscale concernant la transmission ; d’autres sujets doivent encore être abordés, comme les transmissions extra-familiales. Les exploitations agricoles, et pas seulement viticoles, atteignent en effet de tels niveaux d’actifs qu’il sera très difficile de les transmettre. Laissons aussi la mission d’information aboutir, et abordons les thèmes dans le bon sens, comme vous l’a proposé madame Verdier-Jouclas.

M. Fabrice Brun. Les dispositifs existants ne sont pas suffisants, et le phénomène s’est accéléré ces dernières années ; il ne faut donc pas le sous-estimer. Notre proposition vise à conserver leur caractère familial à l’agriculture et à la viticulture françaises. Si nous voulons que tout le vignoble champenois appartienne demain à LVMH, il suffit de continuer comme cela !

On touche au patrimoine agricole et viticole de la France : notre histoire, notre ADN, notre culture ! Nous avons le devoir de dire que pèse une vraie menace sur ces grands terroirs de France, qui risquent demain d’appartenir en quasi-totalité à des fonds chinois, américains ou canadiens. Nous avions coutume de nous rassurer avec l’idée que l’agriculture et la viticulture étaient parmi les dernières activités non délocalisables : ce n’est plus le cas ! Le terroir français est en vente à la découpe !

M. le président Éric Woerth. Cette mesure est, de surcroît, autonome.

Mme Émilie Cariou. Oui mais elle coûte très cher !

M. le président Éric Woerth. Je n’en suis pas sûr. Mais c’est bien parce que ces terres sont probablement les terres agricoles les plus chères que la question se pose. L’objectif de les conserver dans une exploitation familiale doit pouvoir être partagé.

La commission rejette successivement les amendements identiques I‑CF47, I‑CF96, I‑CF133, I‑CF162, I‑CF195, I‑CF523, I‑CF837, I‑CF973 et les amendements I‑CF102 et I‑CF310.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF1535 de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ainsi que les amendements I-CF1216 et I-CF1217 de Mme Frédérique Tuffnell.

Mme Frédérique Tuffnell. Ces trois amendements visent à valoriser un dispositif foncier de protection de l’environnement en proposant l’exonération des droits de mutation à titre gratuit pour tous les biens immobiliers gérés au moyen d’une obligation réelle environnementale (ORE). Celle-ci a été créée par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016. Seules cinq ont été signées à ce jour, mais plus de 200 ORE de compensation ont été signées.

L’article L. 132-3 du code de l’environnement définit ainsi l’obligation réelle environnementale : « Les propriétaires d’un bien immobilier peuvent conclure un contrat avec une collectivité publique, un établissement public ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l’environnement en vue de faire naître à leur charge, ainsi qu’à la charge des propriétaires ultérieurs, des obligations réelles que bon leur semble, dès lors que de telles obligations ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques. » Elle contribue ainsi à protéger certaines espèces de faune ou de flore sauvages, à conserver des haies, des arbres, des bosquets ou encore des zones tampon entre des zones urbanisées et des zones naturelles.

Pour garantir la valeur d’engagement en contrepartie de l’avantage fiscal, l’ORE contractée devra être d’une durée supérieure à trente ans, comme en matière forestière, être certifiée par une entité agréée au titre de la protection de l’environnement et signée en dehors de toute démarche de compensation des atteintes écologiques pour encourager la participation spontanée et volontaire des propriétaires dans la préservation de la biodiversité et des fonctions écologiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. De tels amendements ne peuvent pas figurer dans la première partie du projet de loi de finances dans la mesure où ils créeraient un effet d’aubaine sur les dispositifs existants. Je vous demande de bien vouloir les redéposer en deuxième partie, même si je suis réservé sur les chances qu’ils auraient d’y prospérer. Je comprends bien leur finalité écologique, mais j’ai toujours un problème quand une proposition n’est pas chiffrée. De plus, je ne suis pas totalement convaincu par le lien entre droits de mutation à titre gratuit et acceptation d’une ORE.

Mme Frédérique Tuffnell. Je préfère maintenir ces amendements en première partie. Certes, ils ne sont pas chiffrés – cela est impossible puisque seuls cinq contrats d’ORE ont été signés aujourd’hui. L’exonération des droits de mutation est difficile à estimer dans ces conditions. C’est justement pourquoi nous voulons inciter à la signature d’un plus grand nombre d’ORE. Compte tenu de l’enjeu écologique, je maintiens ces amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1535, I‑CF1216 et I‑CF1217.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF808 de M. Jean‑Paul Dufrègne et I-CF1185 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Fabien Roussel. L’amendement I-CF808 propose de rétablir l’impôt de solidarité sur la fortune ! Comment faire autrement après que, des mois durant, cette année, nombre de nos concitoyens ont demandé le rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune, que vous avez supprimé en 2017 ?

D’ailleurs, dans un rapport commandé par le Gouvernement à l’issue du grand débat national, qui a fait ressortir ce sujet en tête des revendications de nos concitoyens au nom de la justice fiscale, France Stratégie indique qu’il est impossible de dire si cette mesure a effectivement bénéficié à l’économie. En revanche, elle a bénéficié aux 5 % des ménages les plus riches, avec un gain de 6 500 euros par an et par ménage.

Ce cadeau, qui coûte cher au budget de l’État – 2,9 milliards d’euros –, a profité à 600 000 familles possédant un patrimoine total taxable de 1 028 milliards d’euros. Nous vous proposons de leur reprendre 2,9 milliards : il leur en restera bien assez !

M. Jean-Louis Bricout. L’amendement identique I-CF1185 a été parfaitement défendu par mon collègue. Quand je vois les propositions que vous faites pour exonérer encore et toujours les plus aisés, je doute fort que vous les acceptiez !

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je note que vous ne citez pas le comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital lorsqu’il dit beaucoup de bien du prélèvement forfaitaire unique (PFU) ! Le rapport de ce comité dit qu’il est extrêmement difficile de faire une évaluation à court terme. Ce choix a été fait en début de quinquennat et vos amendements sont totalement opposés à la position du Gouvernement : je ne vous surprendrai donc pas en émettant un avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF808 et I-CF1185.

Elle en vient aux amendements identiques I-CF264 de M. Nicolas Forissier, I-CF420 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1094 de M. Éric Pauget.

M. Nicolas Forissier. Nous proposons, pour notre part, la suppression de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI).

La majorité a pris une bonne décision en supprimant l’impôt de solidarité sur la fortune et en remettant cet argent dans le circuit économique. On peut discuter des modalités, mais c’était très important en termes d’attractivité et d’image de la France. Le problème, c’est que vous vous êtes arrêtés à mi-chemin en conservant un impôt sur la fortune immobilière, atténuant considérablement l’attractivité recherchée. De ce fait, la base de cet impôt peut à nouveau être élargie : l’incertitude demeure, ce qui est extrêmement préjudiciable au retour ou à l’investissement de ceux qui avaient quitté notre pays. Il est donc très important d’aller jusqu’au bout de la démarche. Ce serait une façon aussi de baisser la fiscalité et de recycler cet argent dans l’économie de tous les jours.

J’ajoute que l’impôt sur la fortune immobilière est injuste, car il pèse sur les petits patrimoines, les petites fortunes. Les très riches, ceux qui possèdent beaucoup de valeurs mobilières, sont avantagés ; mais ceux qui n’ont pour patrimoine que ce qu’ils ont accumulé au fil d’une vie de travail dans le but de le léguer à leurs enfants continuent de payer un impôt sur la fortune immobilière. Chers collègues de la majorité, soyez cohérents, supprimez cet impôt !

M. Éric Pauget. Je veux juste rappeler que l’IFI a contribué à stigmatiser la notion de propriété dans notre pays, notamment la propriété immobilière, qui fait partie de notre ADN. À ce titre, il faut le supprimer, et c’est l’objet de l’amendement identique I-CF1094.

Mme Émilie Cariou. Ceux qui ne possèdent pas de biens immobiliers n’ont donc pas le même ADN ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne vous surprendrai pas en donnant un avis défavorable à ces amendements de suppression d’un dispositif qui, en plus, a eu le bon goût de rapporter plus que prévu !

M. le président Éric Woerth. C’est justement ce qui est inquiétant !

M. Nicolas Forissier. L’argument final du rapporteur souligne que les estimations de recettes du Gouvernement étaient inférieures de moitié à ce que l’on percevra en 2020 ! Nous en sommes à près de 2 milliards anticipés : c’est bien la preuve qu’il y a anguille sous roche ! Cela reste un très mauvais impôt.

M. le président Éric Woerth. Il y a quelque chose de choquant à devoir payer l’IFI quand on investit dans l’immobilier pour le louer à des personnes qui ont besoin d’un logement, et de n’avoir rien à payer si l’on investit dans un patrimoine de valeurs mobilières ou de valeurs étrangères. Ce n’est pas d’un côté blanc et de l’autre noir, avec fiscalité ou sans fiscalité ; cela devrait former un ensemble. Mais je pense que nous ne serons jamais d’accord sur ce point !

La commission rejette les amendements I-CF264, I-CF420 et I-CF1094.

Elle est saisie de l’amendement I-CF888 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Sortons au moins la résidence principale de l’immobilier assujetti à l’IFI ! Tel est l’objet de cet amendement.

M. le président Éric Woerth. Cet amendement de repli me paraît extrêmement raisonnable !

Mme Émilie Cariou. Il y a déjà un abattement !

M. Joël Giraud, rapporteur général. En effet, un abattement de 30 %. Ce débat a déjà eu lieu lors de la création de l’IFI. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF888.

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Article additionnel après l’article 3
Exonération partielle d’impôt sur la fortune immobilière des monuments historiques situés en zone de revitalisation rurale

Elle examine ensuite l’amendement I-CF770 de M. Gilles Carrez, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1574 du rapporteur général.

M. Gilles Carrez. L’amendement I-CF770 résulte du travail que je mène comme rapporteur spécial du patrimoine depuis deux ans. Il vise à étendre l’exonération de 75 % de l’IFI, qui existe d’ores et déjà pour les bois, les forêts ou les terres agricoles données à bail, aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, à la condition qu’ils soient ouverts au public et situés en zone de revitalisation rurale. Ces conditions sont donc très restrictives.

Pour lutter contre la fracture territoriale, il faut davantage utiliser notre patrimoine historique, qui présente beaucoup d’atouts, tant du point de vue économique – cela est créateur d’emplois – que du point de vue touristique. Pour redonner la vie à des secteurs en grande difficulté, l’on pourrait miser sur les monuments historiques. Or il est extrêmement difficile aujourd’hui pour le propriétaire d’un tel lieu d’acquitter l’IFI en totalité, alors qu’il serait tout à fait disposé à ouvrir au public et à faire en sorte que le territoire local tire parti de ce monument.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je présente un sous-amendement pour encadrer l’exonération proposée, avec des obligations déclaratives annuelles du propriétaire au service en charge des monuments historiques. Ce sujet a été évoqué par plusieurs parlementaires de manière beaucoup plus large. Je souhaite donner un avis favorable à l’amendement à la condition expresse que soit voté le sous-amendement.

M. Gilles Carrez. Je suis tout à fait d’accord, d’autant qu’une mission conjointe de l’inspection des finances et du ministère de la culture travaille actuellement sur une meilleure définition des critères d’ouverture au public. Le coût de cette mesure est évalué entre un et 3 millions d’euros, car cela ne concerne que quelques centaines de sites. Il est donc très réduit.

Mme Émilie Cariou. Avec tout le respect que je dois à monsieur Carrez et à notre rapporteur général, nous ne souhaitons pas ouvrir une nouvelle niche sur l’IFI. Son champ est relativement large et remettrait en cause l’équilibre auquel nous sommes parvenus sur l’impôt sur la fortune immobilière.

M. Gilles Carrez. Cet abattement existe ; il figure dans le code des impôts pour les bois, forêts et terres agricoles.

M. le président Éric Woerth. Cela répond à une vraie raison. La question n’est pas de créer une niche fiscale ou pas, mais de savoir si elle a un sens.

Mme Émilie Cariou. Toutes les activités économiques que vous préconisez peuvent tout à fait être réalisées sans bénéficier d’une exonération d’IFI. Je ne comprends pas du tout le lien que vous faites entre une telle exonération et la valorisation du patrimoine, son ouverture au public ou l’activité économique.

M. Gilles Carrez. Si l’on prend l’exemple de Chenonceau ou de Vaux-le-Vicomte, vous avez raison. Mais il s’agit, en l’occurrence, de petits sites dont les recettes commerciales sont tout à fait insuffisantes pour faire vivre leur propriétaire. Celui-ci, obligé d’avoir une activité professionnelle par ailleurs, est donc assujetti à l’IFI. On en arrive à ce paradoxe que les propriétaires de très grands sites comme Chenonceau ou Vaux-le-Vicomte ne sont pas soumis à l’IFI alors que les propriétaires de sites moins remarquables sont entravées par l’IFI.

M. Jean-Paul Mattei. Nous ne pouvons que soutenir cet amendement, rendu encore plus opérationnel par le sous-amendement. Cela ne peut que rendre les territoires plus attractifs, créer des gains économiques et de l’activité, et donc générer des rentrées fiscales. Il ne peut pas y avoir de pertes, cela me semble évident.

La commission adopte le sous-amendement I-CF1574 puis l’amendement I-CF770 ainsi sous-amendé (amendement I-2862).

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Après l’article 3

La commission en vient à l’amendement I-CF1126 de M. Éric Pauget.

M. Éric Pauget. Il s’agit d’exclure de la base de l’IFI un bien immobilier ou un logement qui serait mis en location pour une résidence principale avec un loyer encadré. Cela permettrait de mettre des logements sur le marché.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Un bien loué avec un loyer encadré présente une valeur vénale inférieure à celle d’un bien libre. Il y a donc déjà un avantage à l’IFI à louer un bien avec un loyer encadré. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1126.

La commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I‑CF358 de M. Charles de Courson, I-CF524 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF974 de Mme Marie-Christine Dalloz, l’amendement I-CF95 de M. Pascal Lavergne et les amendements identiques I-CF671 de Mme Véronique Louwagie et I-CF946 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement a pour objet de faire sortir de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) les biens fonciers loués à long terme, c’est-à-dire pour plus de 18 ans.

La rentabilité brute du foncier est en effet de l’ordre de 1,2 %. Si vous soumettez ce rendement au taux de 17,2 % de CSG qui frappe les loyers et au taux marginal d’impôt sur le revenu, vous voyez bien que la rentabilité du foncier devient négative.

Ainsi, nous sommes en face d’une situation où une part croissante des propriétaires fonciers vendent car ils ne peuvent garder un bien dont la rentabilité est négative. Les fermiers sont alors pour ainsi dire obligés de leur acheter ce bien, s’ils veulent conserver la stabilité de leur exploitation. Les remboursements des prêts souscrits pour acheter ces terres entament alors une bonne partie de leurs capacités financières. On voit donc bien que le maintien de l’IFI sur le foncier agricole est un élément de destruction de l’entreprise familiale.

Je propose donc d’assurer aux propriétaires fonciers un minimum de rémunération, en exonérant de l’IFI tous les biens fonciers loués à long terme, c’est-à-dire pour au moins 18 ans.

Mme Émilie Bonnivard. L’objectif de mon amendement identique I‑CF524 est en effet d’exonérer d’IFI les propriétaires qui affectent durablement leurs terres à des exploitations agricoles, avec un bail à long terme d’au moins 18 ans.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je pose le même principe dans mon amendement identique I-CF974. Mais posons la question de fond : si on ne sait évaluer le coût d’une exonération d’IFI au bénéfice des terres agricoles, peut-être faut-il leur appliquer un autre taux de CSG que celui appliqué aujourd’hui ? Cela leur permettrait de retrouver un équilibre économique. Je pense qu’il ne faut pas être dogmatique sur le sujet.

En tout cas, il faut sortir de cette situation où les locations de longue durée de biens fonciers, à destination de l’agriculture ou de la viticulture, sont largement pénalisées.

M. Charles de Courson. Mon amendement I-CF946 n’a pas l’envergure de mon amendement précédent.

Vous vous souvenez que, actuellement, au titre de l’IFI, il existe un abattement de 75 % sur les biens fonciers loués à long terme, mais avec un plafond de 101 897 euros, la taxation s’établissant à 50 % au-delà de ce montant. Or vous vous souvenez aussi qu’en matière de succession, le plafond d’exonération des droits de mutation est passé brutalement de 100 000 à 300 000 euros ; c’était d’ailleurs très bien, puisque ce plafond n’avait jamais été revalorisé depuis des années.

De même, par cet amendement, je propose de relever le seuil d’exonération de l’IFI à 300 000 euros, comme on l’a fait en matière de succession.

M. Joël Giraud, rapporteur général. L’ensemble de ces amendements ont déjà fait l’objet d’une discussion l’an dernier. Avis défavorable à l’intégralité des amendements qui ont été déposés.

La commission rejette successivement les amendements I-CF358, I‑CF524, I-CF974, I-CF95, I-CF671 et I-CF946.

Puis elle examine les amendements I-CF776 et I-CF777 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Mon amendement I-CF776 vise à alléger le taux d’IFI sur le foncier non bâti. La taxation du foncier non bâti vient s’ajouter à une faible rentabilité de ce dernier. Cette situation n’incite pas à l’acquisition ni à la détention de ce type de biens ; elle encourage leur artificialisation pour en augmenter la rentabilité. Cet amendement permet donc de lutter contre l’artificialisation des sols. Les agriculteurs retraités étant souvent propriétaires de terres agricoles, cette taxation réduit fortement leur revenu net après impôts, alors même que leurs retraites sont souvent très faibles. Cet amendement est donc un signal positif à leur égard.

Quant à mon amendement I-CF777, il vise à exonérer d’IFI tous les espaces naturels. En raison de la faible rentabilité de ces espaces, la taxation fait là encore peser un risque d’artificialisation. Une exonération d’IFI reviendrait donc à supprimer ce qui est aujourd’hui une incitation à l’artificialisation.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce sont des amendements que nous avons déjà vus deux fois dans le passé. Je donne un avis défavorable, comme les deux fois précédentes.

La commission rejette successivement les amendements I-CF776 et I‑CF777.

Puis elle examine l’amendement I-CF1125 de M. Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Il s’agit de la simple revalorisation du barème de l’IFI. Il fait en effet partie des impôts dont les tranches ne sont pas revalorisées. Je propose qu’elles le soient, en fonction de l’inflation. D’ailleurs, on pourrait trouver un autre indice de référence, correspondant mieux à l’IFI. Par simplicité, je propose cependant une actualisation du barème en fonction de l’inflation.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Si l’indexation est une règle juste pour l’impôt sur le revenu, en revanche, je pense que cela est beaucoup moins évident pour la fiscalité du patrimoine. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Mon amendement inciterait les contribuables à déclarer des valeurs plus exactes. Car la sous-estimation des seuils des tranches du barème conduit à la sous-estimation des valeurs.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, lorsque le principe de l’indexation est oublié, on se réveille dix ou quinze ans plus tard pour procéder à une brusque réévaluation de 50 ou de 100 %, comme l’année dernière en matière de succession, lorsqu’on est passé d’un coup de 100 000 euros à 300 000 euros.

L’idée de notre président est pleine de sagesse. Monsieur le rapporteur général, on peut discuter du choix de l’indice de référence, indice des prix à la consommation ou autre. Mais il faut, sur le principe, qu’on indexe.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je ne suis pas très favorable à l’indexation des impôts qui relèvent de la fiscalité du patrimoine. Qu’on les relève de temps en temps en fonction d’une analyse ponctuelle, soit. Mais le patrimoine n’est pas la même chose que les revenus. Ce ne sont pas les mêmes indices ni les mêmes réalités qui s’appliquent et s’observent en termes d’évolution des valeurs. Je reste défavorable à une évolution de ce type.

M. Charles de Courson. Vous avez accepté l’année dernière une revalorisation de 300 %…

M. Joël Giraud, rapporteur général. Sur le sujet très particulier des baux ruraux ! Quand des valeurs locatives n’ont pas été revues depuis un certain temps, on peut analyser l’évolution du marché, pour opérer par exemple une révision au bénéfice de la province. Mais je parle ici de baux ruraux, c’est-à-dire de quelque chose de très particulier.

Mme Marie-Christine Dalloz. Quand on parle d’IFI, on parle bien d’immobilier. On ne peut pas ne pas tenir compte de l’évolution de la valorisation des patrimoines. Permettez-moi de prendre l’exemple du Jura, territoire frontalier de la Suisse. Certains secteurs y sont sous forte tension. Depuis trois ou quatre ans, le prix de l’immobilier y fluctue énormément. Je pense que c’est une erreur que de ne pas accepter cet amendement de bon sens sur le principe d’une revalorisation qui permettrait de mettre à jour, chaque année, la valeur patrimoniale des biens.

M. Laurent Saint-Martin. Je crois que le bon sens que vous invoquez est un faux bon sens. Car essayer d’indexer le barème de l’IFI sur l’inflation, c’est l’indexer sur une grandeur qui n’a, par définition, pas grand-chose à voir avec l’évolution de la valeur des biens immobiliers. L’inflation et l’évolution de la valeur des biens immobiliers ne sont pas corrélées.

Il vaudrait peut-être mieux réfléchir à indexer ce barème sur des valeurs qui reflètent l’évolution des prix immobiliers. Quoi qu’il en soit, si vous observez le marché de l’immobilier de Paris ou de la petite couronne parisienne, je ne pense pas que vous trouverez que son évolution est corrélée à l’inflation.

M. le président Éric Woerth. Dans mon exposé des motifs, j’ai relevé qu’on aurait plutôt pu prendre pour référence l’indice du coût de la construction ou un autre indice de ce type. En vérité, une indexation sur l’inflation est une sous-indexation par rapport à l’évolution réelle de la valeur patrimoniale.

Pour la séance publique, je déposerai un amendement, faisant référence à un autre index. Car je crois que ce débat vaut la peine d’être tenu. À partir du moment où existe un impôt sur le patrimoine dont le taux est fixe, l’assiette doit être indexée, car elle ne peut pas être totalement immuable dans un monde qui bouge énormément.

M. Charles de Courson. Puisque l’IFI frappe massivement l’immobilier, indexons-le sur l’évolution de la valeur immobilière. Pour ma part, je cosignerai volontiers avec le président un amendement qui répondra sur ce point aux objections du rapporteur général.

L’amendement I-CF1125 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF897 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il s’agit encore de l’IFI. Comme l’a très bien dit Charles de Courson, nous avions revalorisé l’an dernier de 100 000 euros à 300 000 euros le plafond applicable à certaines successions. Pour ma part, je vous propose de revaloriser la déduction au titre des dons consentis dans le cadre de l’IFI, en la portant de 50 000 à 100 000 euros. Soit une simple multiplication par deux.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je note l’effort que vous avez consenti sur le coefficient multiplicateur ! Mais je trouve élevé le seuil que vous proposez. Car je rappelle que ce montant est cumulable avec la réduction à l’impôt sur le revenu. Il faut encourager la générosité, certes, mais il y a aussi beaucoup de gens qui pratiquent la générosité sans jamais se prévaloir de réductions d’impôts. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF897.

Puis, conformément à l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF386 de M. Nicolas Forissier.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF648 de Mme Sarah El Haïry.

Mme Sarah El Haïry. Il s’agit d’un amendement technique. Il a vocation à sécuriser, pour les entreprises solidaires d’utilité sociale (ESUS), le dispositif d’incitation à l’investissement IR-PME. Mon amendement fait suite à la notification à la Commission européenne du nouveau régime, et au risque qu’il court de ce fait.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous avez présenté un amendement similaire quand nous en avons parlé sur l’impôt sur le revenu. J’ai rappelé quels avaient été les engagements du Gouvernement, pour que vous puissiez obtenir de lui une réponse en séance publique. Je vous avoue préférer examiner cette situation via votre amendement relatif à l’impôt sur le revenu, plutôt qu’à travers celui-ci, dans l’hypothèse où nous aurions un petit problème avec la Commission européenne.

L’amendement I-CF648 est retiré.

Puis la commission examine les amendements I-CF1058 et I-CF1059 de M. Jean‑Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Ces amendements qui concernent l’assurance-vie apportent des recettes fiscales complémentaires à l’État.

Le régime de faveur dont jouit l’assurance-vie en matière de droits de succession a quelque chose de très choquant. C’est pourquoi je propose de le calquer désormais sur le barème de l’article 717 du code général des impôts en matière de droits de succession. Ce dernier prévoit, en ligne directe, une taxation à 45 % au-dessus de 1,8 million d’euros.

En matière d’assurance-vie, la même taxation ne s’établit qu’à 31,2 %. C’est excessivement choquant. Encore ne fais-je qu’évoquer la succession en ligne directe, sans parler du taux de 60 % qui frappe les autres successions… Ce n’est pas normal. Il y a vraiment un effet d’aubaine qui profite à ces contrats.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Votre groupe a déposé une série d’amendements qui font perdre beaucoup de son intérêt à l’assurance-vie, alors que je crois que des équilibres ont été trouvés. Pour cette raison, j’émets un avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

La commission rejette, successivement, les amendements I-CF1058 et I‑CF1059.

Puis elle examine l’amendement I-CF957 de M. François Pupponi.

M. Michel Castellani. Nous proposons que les acquisitions de logements par les organismes d’HLM, lorsqu’ils prennent l’engagement de les louer à des organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale, pour une durée d’au moins six ans, ne sont soumises qu’à un droit fixe de 125 euros. Il s’agit d’encourager la production de HLM dans le parc privé en France.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF957.

Puis elle examine l’amendement I-CF1536 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Cette disposition fiscale incitative en faveur de la restauration de la qualité des sols, qui participe à la préservation de la biodiversité et de la santé publique, s’inspire des régimes de faveur prévus entre autres aux articles 1594 F et suivants du code général des impôts. Inciter à l’acquisition de friches polluées contribuerait à limiter l’étalement urbain et l’artificialisation de terres agricoles.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’ai demandé une expertise sur l’ensemble des points soulevés par cet amendement.

D’une manière générale, je suis toujours vigilant sur la rédaction précise des amendements qui touchent aux dépenses fiscales. En l’espèce, l’assiette de l’exonération me semble un peu large. Je préférerais un taux réduit à une exonération totale. L’opération que vous proposez n’est pas du tout encadrée dans son quantum. Il n’y a aucun plafond qui soit prévu pour son montant et nous ne disposons pas de chiffrage.

Je vous invite donc à retirer l’amendement pour que, d’ici à la séance publique, les questions que nous nous posons puissent obtenir une réponse précise.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Je vous remercie par avance de l’aide que vous nous apporterez pour obtenir ces réponses.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ces questions ont en effet été transmises au cabinet du ministre.

L’amendement I-CF1536 est retiré.

Puis la commission examine, en discussion commune, les amendements I‑CF1398 et I-CF1399 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. L’amendement I-CF1399 propose de rétablir l’impôt sur la fortune (ISF) et l’amendement I-CF1398 de rétablir la progressivité de la fiscalité du patrimoine.

Sept milliards d’euros de recettes en moins, voilà ce qu’a coûté à l’État la suppression de l’ISF, tandis que vous faites supporter à tout le monde la baisse de dépenses publiques à due concurrence. Cette suppression est d’autant plus injuste que c’était un impôt qui frappait les plus fortunés. Vous aurez beau nous expliquer que c’était pour éviter l’exil fiscal, je rappellerai que les exilés fiscaux représentent seulement 0,2 % de l’effectif des personnes assujetties à l’ISF… D’ailleurs, si l’exil fiscal coûte de l’argent, en adoptant l’excellent amendement proposé par mon collègue Jean-François Mattei et moi-même sur un impôt universel ciblé, on résoudra en partie ce problème, qui n’en serait plus un.

Si on propose de rétablir l’ISF, on propose de le faire avec une plus grande progressivité. Car il n’y a pas de raison que, pour les personnes privilégiées, il n’y ait pas aussi de la progressivité. Notre proposition s’appuie sur les travaux de la fondation Copernic et de Thomas Piketty, en prévoyant un taux marginal de 0,1 % pour les personnes fortunées et de 2 % pour les personnes détenant un patrimoine supérieur à cinq millions d’euros. Ainsi, nous gagnerons en justice fiscale.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous comprendrez que, ces amendements étant complètement orthogonaux à la politique du Gouvernement, je donnerai à leur endroit un avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. « Orthogonal » veut dire, dans le vocabulaire de la commission des finances, « contraire ». Je le précise.

M. Charles de Courson. Cher collègue Éric Coquerel, si vous additionnez le taux actuel de 17,2 % de CSG sur les revenus du patrimoine au taux marginal d’impôt sur le revenu, vous arrivez à un taux de taxation d’un peu plus de 60 %. Un simple calcul montre qu’avec un barème qui culmine à 2 %, si le bien que vous détenez a une rentabilité inférieure à 3,6 %, sa rentabilité nette est nulle.

Cela veut donc dire que votre amendement tend à la suppression de la propriété privée au delà d’environ quatre à cinq millions d’euros de patrimoine. C’est mathématique. En cela, il est anticonstitutionnel. Si vous voulez détruire le système de la propriété privée, c’est tout à fait cohérent. Mais c’est indéfendable sur le fond.

La commission rejette, successivement, les amendements I-CF1398 et I‑CF1399.

Puis elle examine l’amendement I-CF1422 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Je pense que tous les collègues partageront notre souci vis-à-vis de l’habitat indigne, qui ne fait malheureusement que progresser. On en voit un peu partout des exemples, y compris lorsque des immeubles s’écroulent à Marseille. Dans ma circonscription, certaines situations rappellent aussi, malheureusement, plutôt Zola et Dickens qu’une situation propre à la sixième puissance économique du monde, tant les constats sont insupportables.

Nous proposons donc de créer une taxe sur l’acquisition de logements de luxe, en tout cas de logements chers, c’est-à-dire dont le prix dépasse un million d’euros. Le produit de cette taxe serait affecté pour moitié à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Sans alourdir les dépenses de l’État, cela permettrait ainsi de faire face à cette grande cause nationale qu’est l’habitat indigne.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je voudrais tout de même rappeler que les ventes immobilières sont soumises à des droits d’enregistrement, qui sont proportionnels à leur montant. On observe d’ailleurs que les ventes immobilières les plus importantes ont beaucoup contribué à la hausse de leur rendement.

Quant à la notion de biens immobiliers de luxe, n’étant pas Parisien, je peux en parler librement. Il me semble que le prix d’un appartement d’au moins 100 mètres carrés atteint, dans l’ensemble de Paris, justement un million d’euros. Vous définissez donc le luxe, monsieur Coquerel, par un barème qui, vu les prix malheureusement très élevés du marché, commence trop bas. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je voudrais moi aussi m’élever contre cet amendement. Alors qu’on se retrouve avec des prix démesurés dans certaines communes, je crains que cette taxe provoque en réalité l’inverse de l’effet recherché, c’est-à-dire qu’elle alimente la spéculation immobilière et la hausse des prix. François Hollande a peut-être estimé qu’on était riche à partir de 4 000 euros de revenus mensuels, mais j’estime quant à moi que, lorsque vous habitez un appartement de 100 mètres carrés à Paris, vous ne vivez pas dans le luxe.

M. Éric Coquerel. C’est mal connaître Paris. Avoir un appartement d’un million d’euros à Paris permet tout de même de contribuer un peu plus que d’autres à lutter contre le fait que certains de nos concitoyens n’ont pas d’eau, d’électricité et vivent dans des logements insupportables.

Je vous rappelle que l’activité des agences spécialisées en immobilier de luxe a progressé de 17 % en Île-de-France. Cela montre bien qu’il y a de la marge. Pour ma part, je préfère lutter contre le logement insalubre que de plaindre les personnes qui ont un appartement d’un million d’euros à Paris.

La commission rejette l’amendement I-CF1422.

Article 4
Mise sous condition de ressources du crédit d’impôt
pour la transition énergétique (CITE) avant sa suppression en 2021
(et remplacement par une prime pour les ménages modestes)

I.   L’état du droit

A.   Le CITE, objet mouvant mais bien implanté dans le paysage fiscal

Ayant succédé, à compter du 1er septembre 2014, au crédit d’impôt en faveur du développement durable (CIDD) ([70]), le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est codifié à l’article 200 quater du CGI.

Initialement bornée au 31 décembre 2015, la période d’application du CITE a été prorogée dans chaque loi de finances depuis celle de 2016 ([71]).

Les évolutions du CITE, annuelles depuis sa création, et l’économie générale de ce dispositif fiscal auquel trois objectifs sont associés ont fait l’objet de plusieurs développements et commentaires, tant dans les différents rapports établis dans le cadre de l’examen des projets de loi de finances pour 2018 ([72])et pour 2019 ([73]) que dans les deux derniers rapports sur l’application des lois fiscales (RALF 18 ([74]) et RALF 19 ([75])), auxquels le lecteur est invité à se reporter pour appréhender le CITE dans une perspective « historique ».

Le présent commentaire rappelle les caractéristiques et modalités de fonctionnement du CITE actuellement en vigueur, en se concentrant principalement sur celles dont le présent article propose des ajustements, corrections ou modifications pour l’année 2020.

1.   Le CITE, un dispositif bien implanté dans le paysage fiscal

Répondant à des objectifs environnementaux et économiques, le CITE vise notamment à accélérer et amplifier les travaux de rénovation énergétique des bâtiments pour économiser de l’énergie, faire baisser la facture énergétique et créer des emplois.

Souvent modifié, le crédit d’impôt introduit dans la loi de finances pour 2000 ([76]), le CIDD, a conservé, en devenant le CITE, son principe : il offre aux contribuables résidant en France un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale et pour la rénovation énergétique de leur logement, que ceux-ci soient propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur habitation principale. Le logement accueillant les équipements doit être achevé depuis plus de deux ans à la date du début des travaux.

La liste des équipements éligibles à l’avantage fiscal figure à l’article 200 quater du CGI et les caractéristiques techniques et critères de performances minimales sont fixés par l’article 18 bis de l’annexe IV du CGI.

Le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder un plafond pluriannuel. Ce dernier s’établit, au titre d’une période de cinq années consécutives comprises entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2019, à 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé soumis à une imposition commune ([77]). Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge ([78]).

L’avantage fiscal accordé au titre du CITE compte pour la détermination du plafond global des avantages fiscaux prévu à l’article 200-0 A du CGI.

Tableau synthétisant les conditions d’éligibilité au CITE en fonction de la nature des dépenses et du calendrier de leur engagement

Économies d’énergie

Nature des dépenses	Dépenses payées en
	2018	2019
Chaudières au fioul à haute performance énergétique	Dépenses exclues à compter du 1er janvier 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018 ; 30 %)
Chaudières au fioul à très haute performance énergétique	– Du 1er janvier 2018 au 30 juin 2018 : 15 % – Dépenses exclues à compter du 1er juillet 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er juillet 2018 ; 15 %)
Dépose d’une cuve à fioul		50 %
Chaudières au gaz à très haute performance énergétique	30 %	30 % dans la limite d’un plafond de dépenses fixé par arrêté (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 31 décembre 2018)
Chaudières à microgénération gaz d’une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement	30 %	30 % dans la limite d’un plafond de dépenses fixé par arrêté (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 31 décembre 2018)
Équipements de chauffage au bois ou autres biomasses Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret	30 %   –	30 %   30 %
Appareils de régulation de chauffage ou matériaux de calorifugeage de tout ou partie d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire	30 %	30 %
Appareils permettant le réglage manuel ou automatique et la programmation des équipements de chauffage ou de production d’eau chaude sanitaire (thermostat d’ambiance, horloge de programmation, systèmes de télégestion de chaufferie…)	30 %	30 %
Appareils permettant d’individualiser les frais de chauffage ou d’eau chaude sanitaire dans les copropriétés	30 %	30 %

 

Isolation thermique

Nature des dépenses	Dépenses payées en
	2018	2019
Matériaux d’isolation thermique des parois vitrées	– Dépenses exclues à compter du 1er janvier 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018 : 30 %) – Du 1er janvier 2018 au 30 juin 2018 uniquement si ces matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage : 15 %	Uniquement si ces matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage : 15 % dans la limite d’un plafond de dépenses fixé par arrêté
Volets isolants ou portes d’entrée donnant sur l’extérieur	Dépenses exclues à compter du 1er janvier 2018 (sauf si acceptation d’un devis et versement d’un acompte avant le 1er janvier 2018 : 30 %)
Isolation thermique des parois opaques dans la limite d’un plafond par mètre carré fixé par l’article 18 bis, 2-b-1° de l’annexe IV au CGI	30 %	30 %

 

Équipement de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable

Nature des dépenses	Dépenses payées en
	2018	2019
Équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable (à l’exception des panneaux photovoltaïques et, à compter du 1er janvier 2016, des éoliennes produisant de l’électricité) Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret	30 %     –	30 %     30 %
Pompes à chaleur autres que air/air dont la finalité essentielle est la production de chaleur et d’eau sanitaire Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret	30 %     –	30 %     30 %
Pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques	30 %	30 %
Acquisition de systèmes de fourniture d’électricité à partir de l’énergie hydraulique ou à partir de la biomasse Dépenses de pose incluses si les revenus du foyer fiscal sont inférieurs à un plafond fixé par décret	30 %     –	30 %     30 %
Équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération	30 %	30 %
Droits et frais de raccordement à un réseau de production de chaleur ou de froid, pour la seule part représentative des équipements éligibles au crédit d’impôt	30 %	30 %

 

Autres dépenses

Nature des dépenses	Dépenses payées en
	2018	2019
Diagnostic de performance énergétique (un diagnostic par logement sur 5 ans) par un professionnel certifié, en dehors des cas où la réglementation le rend obligatoire	30 %	30 %
Audit énergétique comprenant des propositions de travaux dont au moins un permet d’atteindre un très haut niveau de performance énergétique défini par l’article 18 bis, II de l’annexe IV au CGI	30 %	30 %
Système de charge pour véhicule électrique	30 %	30 %

 

Équipements spécifiques aux départements et régions d’outre-mer

Nature des dépenses	Dépenses payées en
	2018	2019
– Équipements de raccordement à un réseau de froid, alimenté majoritairement par du froid d’origine renouvelable ou de récupération. – Équipement ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires. – Équipements ou matériaux visant à l’optimisation de la ventilation naturelle, et notamment les brasseurs d’air.	30 %	30 %

Source : commission des finances.

2.   Un crédit d’impôt qui coexiste et se cumule avec d’autres dispositifs concourant aux mêmes objectifs

a.   L’éco prêt à taux zéro

● Créé par la loi de finances pour 2009 ([79]), le dispositif de l’éco-PTZ constitue, avec le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), un outil fiscal important pour inciter les ménages à rénover leur logement, en particulier lorsque leurs ressources sont limitées.

Devant, au moment de son introduction, prendre fin le 31 décembre 2013, le dispositif a fait l’objet de plusieurs prorogations successives. La dernière, intervenue dans la loi de finances pour 2019 ([80]), a porté l’extinction de l’éco-PTZ au 31 décembre 2021.

● L’éco-PTZ prend la forme d’avances remboursables ne portant pas intérêt, qui sont accordées par les établissements bancaires. Ces derniers bénéficient, en contrepartie, d’un crédit d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu (en fonction des modalités d’imposition de leurs bénéfices). L’article 244 quater U du CGI, précisant les règles applicables à ces prêts et leurs modalités de financement, dispose que les banques doivent, pour bénéficier du crédit d’impôt, avoir passé une convention, tant avec l’État qu’avec la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), laquelle précise les modalités de déclaration des prêts, le contrôle de l’éligibilité des dossiers et le suivi des crédits d’impôt.

Le crédit d’impôt doit être, pour chaque prêt, d’un montant égal à l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues par l’emprunteur à la banque au titre du prêt et celle qui auraient été dues si le prêt avait été « consenti à des conditions normales de taux », c’est-à-dire selon les conditions moyennes du marché lorsque le prêt a été émis : le crédit d’impôt est ainsi égal à l’effort financier accompli par la banque en prêtant à ces conditions spécialement avantageuses pour l’emprunteur. Il fait naître au profit de la banque une créance, inaliénable et incessible, qui est rattachée, à hauteur d’un cinquième par an, à l’exercice au cours duquel l’éco-PTZ a été versé au particulier et aux quatre exercices suivants : le « coût générationnel » des éco-PTZ émis au cours d’une seule année s’étale ainsi sur cinq ans.

L’article 244 quater U du CGI précise que le montant d’un éco-PTZ ne peut pas dépasser 30 000 euros par logement et que, pour pouvoir en bénéficier, le demandeur doit réunir deux conditions principales.

En premier lieu, son logement doit constituer sa résidence principale ou celle de son locataire, et avoir été achevé avant le 1er janvier 1990 (date repoussée au 1er mai 2010 dans les départements et régions d’outre-mer). La loi de finances pour 2019 a modifié cette condition pour les demandes formées à compter du 1er juillet 2019 : si la condition de résidence principale est maintenue, il suffira que le logement ait été achevé depuis plus de deux ans à la date du début d’exécution des travaux.

En second lieu, le demandeur doit réaliser des travaux de rénovation énergétique, qui peuvent être de trois types (cf. infra). La condition relative à la réalisation d’un « bouquet de travaux », c’est-à-dire à la réalisation d’au moins deux des catégories de travaux, a été supprimée par la loi de finances pour 2019, à compter du 1er mars 2019.

nature et caractÉristiques des travaux de rÉnovation énergÉtique associÉs à l’Éco-ptz

Travaux permettant d’atteindre une performance énergétique minimale pour le logement pris dans sa globalité	Travaux de réhabilitation des systèmes d’assainissement non collectifs par des systèmes qui ne consomment pas d’énergie	Travaux qui correspondent à au moins une des catégories suivantes
		– isolation thermique des toitures, des murs donnant sur l’extérieur, des parois vitrées et portes donnant sur l’extérieur – installation, régulation ou remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant, travaux associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d’eau chaude sanitaire performants – installation d’équipements de chauffage utilisant une source d’énergie renouvelable ou d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable.

Source : commission des finances.

Les travaux prévus par l’emprunteur doivent, dès la présentation de sa demande d’éco-PTZ, faire l’objet d’une description et de devis détaillés, permettant de s’assurer du sérieux du dossier ; à l’issue du délai laissé à l’emprunteur pour effectuer les travaux, celui-ci doit présenter les justificatifs attestant qu’ils ont réellement été conduits.

● Il est actuellement possible de cumuler éco-PTZ et CITE sans conditions de ressources pour les offres émises depuis le 1er mars 2016. La durée de remboursement d’un éco-PTZ ne peut pas dépasser dix ans – ce plafond étant toutefois porté à quinze ans pour les travaux de rénovation les plus lourds, c’est-à-dire ceux qui sont destinés à « atteindre une performance énergétique globale minimale du logement » ou qui combinent trois types d’isolation ou installations figurant sur la liste (reprise supra) du 1° du 2 du paragraphe I de l’article 244 quater U.

Enfin, les règles encadrant l’attribution d’un éco-PTZ à un syndicat de copropriétaires permettent le financement des travaux de rénovation énergétique en copropriété : le seuil des quotes-parts devant être compris dans les lots d’habitation a été supprimé, et les possibilités de cumul d’un éco-PTZ complémentaire après un premier éco-PTZ attribué à un syndicat de copropriétaires ont été étendues en loi de finances pour 2019.

b.   Le taux réduit de TVA à 5,5 % sur les travaux d’entretien-amélioration des logements

Instauré par la loi de finances pour 2014, l’article 278-0 bis A du CGI, dispose que la TVA est perçue au taux réduit de 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements achevés depuis plus de deux ans, le champ de ces travaux étant défini par référence à celui du CITE. Sont ainsi éligibles au taux de 5,5 % les travaux portant sur la pose, l’installation et l’entretien des matériaux et équipements éligibles au CITE (tels que mentionnés au 1 de l’article 200 quater du CGI).

La dépense fiscale afférente à ce taux réduit de TVA est significative puisqu’elle s’établit plus de 1 milliard d’euros en moyenne.

Évolution de la dépense fiscale associéE au taux réduit de tva pour les certains travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements

Dépense fiscale n° 730223

Année	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020 (p)
Coût (en millions d’euros)	730	1 080	1 180	1 070	1 150	1 200	1 250

Source : Évaluations des voies et moyens, tome II.

c.   Les aides de l’ANAH

● Établissement public administratif (EPA) placé sous la triple tutelle des ministres chargés du logement, du budget et de l’économie ([81]), l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), peut, dans le cadre des missions qui lui sont attribuées en application de l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), accorder des aides financières visant la réalisation de travaux de rénovation énergétique des logements du parc privé dont elle assure la promotion du développement et de la qualité.

L’ANAH participe notamment à la lutte contre la précarité énergétique et à l’amélioration des structures d’hébergement. Dans cette perspective, elle est notamment chargée de la réalisation de 50 % de l’objectif visant à éradiquer la précarité énergétique et à rénover 150 000 logements par an (cf. infra). Pour ce faire, elle pilote le programme « Habiter mieux », créé en 2010 dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA), qui propose, à travers plusieurs offres financières, une aide à la réalisation de certains travaux de rénovation permettant de réaliser des économies d’énergie, en améliorant notamment les performances thermiques des logements.

Les offres de l’ANAH sont accordées, sous conditions de ressources, principalement aux ménages propriétaires dont les capacités financières sont les plus contraintes. Elles sont délivrées au titre des travaux qu’effectuent les bénéficiaires dans le logement dans lequel ils habitent. Plusieurs types de plafonds de ressources sont utilisés par l’Agence dans l’exercice de ses missions selon que les ménages bénéficiaires disposent de ressources « très modestes » ou, depuis 2013, « modestes ». Ces plafonds, définis par voie réglementaire ([82]), font l’objet d’une révision annuelle et s’établissent, pour l’année 2019 aux niveaux figurant dans les tableaux ci-après.

plafonds de ressources applicables à compter du 1er janvier 2019 pour les aides à destination des ménages dont les ressources sont très modestes

(en euros)

Nombre de personnes composant le foyer	Île-de-France	Autres régions
1	20 470	14 790
2	30 044	21 630
3	36 080	26 013
4	42 128	30 389
5	48 198	34 784
Majoration par personne supplémentaire	+ 6 059	+ 4 385

Source : Circulaire relative aux plafonds de ressources applicables en 2019 à certains bénéficiaires de subventions de l’ANAH (texte non paru au journal officiel).

plafonds de ressources applicables à compter du 1er janvier 2019 pour les aides à destination des ménages dont les ressources sont modestes

(en euros)

Nombre de personnes composant le foyer	Île-de-France	Autres régions
1	24 918	18 960
2	36 572	27 729
3	43 924	33 346
4	51 289	38 958
5	58 674	44 592
Majoration par personne supplémentaire	+ 7 377	+ 5 617

Source : Circulaire relative aux plafonds de ressources applicables en 2019 à certains bénéficiaires de subventions de l’ANAH (texte non paru au journal officiel).

● L’offre « Habiter mieux sérénité » fournit, outre un accompagnement et un conseil, une aide financière destinée à financer des travaux de rénovation globale à même de permettre aux bénéficiaires de réaliser un gain énergétique d’au moins 25 %.

L’aide s’établit à 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d’un plafond de 10 000 euros pour les ménages aux ressources très modestes et à 35 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d’un plafond de 7 000 euros pour les ménages aux ressources modestes. Elle peut être complétée d’une prime (Habiter mieux) dont le montant est égal à 10 % du prix des travaux, dans la limite d’un plafond de 2 000 euros pour les ménages dont les ressources sont très modestes ou de 1 600 euros pour les bénéficiaires répondant aux caractéristiques des revenus modestes.

exemple du soutien apporté par l’anah pour des travaux d’un montant total de 10 000 euros selon les ressources des bénéficiaires

	Décomposition de l’aide		Total de l’aide	Part de l’aide dans le montant total des travaux
	Aide aux travaux	Prime Habiter mieux
Ménages dont les ressources sont très modestes	5 000 €	1 000 €	6 000 €	60 %
Ménages dont les ressources sont modestes	3 500 €	1 000 €	4 500 €	45 %

Source : commission des finances.

exemple du soutien apporté par l’anah pour des travaux d’un montant total de 15 000 euros selon les ressources des bénéficiaires

	Décomposition de l’aide		Total de l’aide	Part de l’aide dans le montant total des travaux
	Aide aux travaux	Prime Habiter mieux
Ménages dont les ressources sont très modestes	7 500 €	1 500 €	9 000 €	60 %
Ménages dont les ressources sont modestes	5 250 €	1 600 €	6 750 €	45 %

Source : commission des finances.

exemple du soutien apporté par l’anah pour des travaux d’un montant total de 17 000 euros selon les ressources des bénéficiaires

	Décomposition de l’aide		Total de l’aide	Part de l’aide dans le montant total des travaux
	Aide aux travaux	Prime Habiter mieux
Ménages dont les ressources sont très modestes	8 500 €	1 700 €	10 200 €	60 %
Ménages dont les ressources sont modestes	5 950 €	1 600 € (*)	7 550 €	44 %

(*) Montant plafond

Source : commission des finances.

● L’offre « Habiter mieux agilité », mise en place en 2018, s’applique à l’un des travaux suivants, lorsqu’ils sont effectués dans une maison individuelle : changement de chaudière ou de mode de chauffage ; isolation des murs extérieurs et/ou intérieurs ; isolation de combles aménagés et aménageables. Le montant de l’aide est égal à 50 % du montant total des travaux (hors taxes), dans la limite d’un plafond de 10 000 euros, lorsque les bénéficiaires disposent de revenus très modestes et à 35 % du montant total des travaux dans la limite d’un plafond de 7 000 euros lorsque les bénéficiaires disposent de revenus modestes.

● L’offre « Habiter mieux copropriété » constitue, quant à elle, une aide collective pour financer les travaux de rénovation énergétique des copropriétés fragiles, pouvant notamment s’élever jusqu’à 5 250 euros par logement.

Ces aides sont exclusives les unes des autres, elles ne sont donc pas cumulables pour une même dépense.

B.   Des outils budgétaires et fiscaux dont la contribution aux objectifs environnementaux et de rénovation est encore insuffisante

Dans un contexte notamment marqué par la réaffirmation de la priorité environnementale et la nécessité d’accélérer la transition écologique, les outils et instruments budgétaires et fiscaux en direction des ménages qui effectuent des travaux de rénovation de leurs logements apparaissent globalement insuffisants pour parvenir aux objectifs ambitieux qui ont été fixés.

Pour mémoire, la loi de transformation énergétique pour la croissance verte de 2015 ([83]) prévoit une baisse de la consommation énergétique finale de 50 % d’ici 2050 par rapport à 2012 et une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre en 2050 par rapport à 1990. La loi relative à l’énergie et au climat, adoptée définitivement à l’Assemblée nationale le 11 septembre 2019 et au Sénat le 26 septembre 2019, a renforcé cette ambition en fixant un objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 grâce à la division des émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six.

Le plan Climat présenté, le 6 juillet 2017, par le ministre de la transition écologique et solidaire comporte, parmi ses objectifs principaux celui d’éradiquer la précarité énergétique. Dans cette perspective, le Gouvernement a annoncé qu’il accompagnerait les « locataires et les propriétaires qui ont des difficultés à payer leurs factures d’énergie afin de faire disparaître en dix ans les passoires thermiques ».

Faisant écho à ces objectifs ambitieux, le plan de rénovation énergétique des bâtiments vise à accélérer la transition écologique et fait de la rénovation énergétique une « priorité nationale » ([84]) dont la volonté d’accompagner les ménages dans les démarches de rénovation de leurs logements constitue une illustration. Ces plans sont assortis de l’objectif chiffré suivant : l’éradication de 1,5 million de passoires thermiques habitées par des ménages propriétaires aux faibles revenus, soit 150 000 par an dès 2018, dont 50 % au titre des objectifs propres de l’ANAH. La loi relative à l’énergie et au climat prévoit ainsi l’obligation pour les propriétaires de « passoires thermiques » de réaliser des travaux de rénovation à partir du 1er janvier 2028.

Or, à ce jour, les différents instruments mobilisés présentent des effets contrastés et leur contribution effective aux objectifs environnementaux, parfois peu aisée à constater ou à quantifier conduit au constat d’un rapport coût/efficacité perfectible.

1.   Les défauts du CITE

Les défauts du CITE ont été mis en lumière par la Cour des comptes notamment dans un rapport de mars 2019 ([85]) et présentés et commentés dans les rapports sur l’application des mesures fiscales de 2018 et 2019 précités. Il est en tout état de cause difficile d’apprécier, grâce à des analyses précisément documentées et indépendantes des acteurs du secteur, la réalité de la contribution du CITE aux objectifs publics environnementaux.

● Le coût moyen des travaux réalisés dans le cadre de la rénovation énergétique de leurs logements par les ménages est élevé, de l’ordre de 10 000 euros ([86]). L’étude effectuée sur les travaux réalisés entre 2014 et 2016 dans les maisons individuelles en résidence principale situées en France continentale (hors Corse), dont les résultats ont été publiés par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en octobre 2018 ([87]) confirme ce constat : sur la période considérée, 5,1 millions de ménages ont réalisé des travaux de rénovation, pour une dépense moyenne évaluée à 11 750 euros par logement.

Par conséquent, le coût des travaux de rénovation justifie l’intervention publique pour alléger la charge pesant sur les contribuables, en particulier pour ceux dont les revenus sont les plus modestes. Or, l’analyse des bénéficiaires du CITE révèle une importante concentration du bénéfice de l’avantage fiscal dans les déciles des ménages les plus aisés.

Le tableau ci-dessous, établi à partir de la cinquième émission des déclarations de revenus de l’année 2017, illustre la concentration du bénéfice du CITE sur les contribuables dont les revenus sont les plus élevés. Les bénéficiaires du CITE appartenant aux 9e et 10e déciles représentent en effet près de 45 % des bénéficiaires totaux et près de 50 % du montant total de la réduction d’impôt (49,75 %).

Présentation des bénéficiaires et de la part de la réduction d’impôt
par décile de rfr

Déciles de RFR (calculés sur l’ensemble des déclarations en France)	Part des bénéficiaires totaux	Part du montant total de la réduction d’impôt
1er décile	0,8 %	0,8 %
2e décile	1,9 %	1,6 %
3e décile	3,3 %	2,8 %
4e décile	4,4 %	3,8 %
5e décile	6,8 %	5,8 %
6e décile	9,1 %	7,9 %
7e décile	12,4 %	11,4 %
8e décile	16,6 %	16,2 %
9e décile	21 %	21,6 %
10e décile	23,7 %	28,1 %

Source : commission des finances, sur la base des données des revenus 2017, 5e émission.

À la différence d’une réduction d’impôt qui ne peut, par définition, être imputée que sur une cotisation d’impôt, le crédit d’impôt bénéficie à tous les contribuables, que ceux-ci soient ou non imposables. Par conséquent, la concentration des bénéficiaires du CITE dans les déciles supérieurs ne peut être considérée comme le reflet de la situation des foyers fiscaux vis-à-vis de l’impôt.

● Par ailleurs, l’absence de prise en compte de l’efficacité des différents types d’équipements ou de gestes de rénovation susceptibles de bénéficier du crédit d’impôt peut apparaître problématique. Les échanges très nourris et souvent passionnés qui animent les débats parlementaires au sujet des fenêtres illustrent à la fois la difficulté à disposer d’éléments sur les économies d’énergie associées aux différents équipements ainsi que les limites d’un dispositif fiscal qui, jusqu’aux deux dernières lois de finances, ne comportait pas d’éléments de différenciation (taux et plafonds uniques).

À certains égards, le CITE semble donc injuste et insuffisamment efficace, en particulier au regard de l’importance de la dépense publique qu’il représente. Pour mémoire, entre 2012 et 2019, le CITE a représenté un coût de 7,5 milliards d’euros ([88]).

Évolution du nombre de bénéficiaires du CITE et de la dépense fiscale
entre 2009 et 2017

Source : commission des finances.

2.   Le bilan positif des aidées versées par l’ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux »

Les aides accordées par l’ANAH dans le cadre du programme « Habiter mieux » ont vu leur efficacité saluée par la Cour des comptes et leur contribution aux objectifs quantitatifs de logements rénovés a pu être mesurée.

● Dans une communication à la commission des finances du Sénat, le 4 avril 2018, la Cour des comptes a salué l’efficacité du programme « Habiter mieux » qui a notamment permis la réalisation de travaux de rénovation énergétique qui ne l’auraient peut-être pas été sans aides de l’ANAH. Par ailleurs, entre 2012 et 2016, 83 % des ménages ayant bénéficié d’une aide de l’ANAH pour la rénovation de 162 282 logements au total disposaient de ressources très modestes et 17 % de revenus modestes ([89]). Cela souligne l’utilité des aides pour permettre l’engagement de dépenses dont le coût moyen est élevé.

Évolution du nombre de logements rÉnovÉs et du montant des aides versÉes dans le cadre du Programme « Habiter mieux »

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

Le programme a également permis de réaliser des gains de consommation d’énergie plus importants que son objectif global de 30 % en 2015 (41,9 %) et en 2016 (43,2 %).

Selon le rapport d’activité de l’ANAH pour l’année 2018, les actions relatives à l’amélioration de l’habitat privé incluant des travaux de lutte contre la précarité énergétique ont représenté 75 % des aides aux travaux versées par l’agence en 2018, pour un montant total de 527,1 millions d’euros. Le programme « Habiter mieux » a permis d’améliorer la performance énergétique de 62 345 logements en 2018 et ce sont, au total, plus de 300 000 logements qui ont fait l’objet d’une rénovation depuis 2011.

La poursuite de la progression de l’activité du programme entre 2017 et 2018 illustre notamment l’appropriation de ces aides par l’ensemble des acteurs concernés. Le tableau ci-dessous présente les éléments chiffrés de l’année 2018 concernant les aides versées aux propriétaires occupants.

nombre de logements rÉnovÉs et montant des aides accordÉes en 2018 dans le cadre du Programme « Habiter mieux »

	Nombre de logements rénovés	Montant des aides accordées (en millions d’euros)	Aide moyenne par logement (en euros)
Habiter mieux sérénité	42 060	384,8	9 150
Habiter mieux agilité	9 047	29,2	3 223
Total	51 107	414	8 101

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

répartition rÉgionale du nombre de logements aidÉs par le programme « habiter mieux » en 2018

Région	Nombre de logements aidés	Part dans le total des logements aidés en 2018
Île-de-France	7 974	13 %
Centre-Val de Loire	2 983	5 %
Bourgogne - Franche-Comté	3 647	6 %
Normandie	2 957	6 %
Hauts-de-France	5 611	4 %
Grand Est	6 814	9 %
Pays de la Loire	4 589	11 %
Bretagne	4 277	7 %
Nouvelle Aquitaine	6 016	7 %
Occitanie	7 261	10 %
Auvergne-Rhône-Alpes	7 790	12 %
Provence-Alpes-Côte d’Azur	2 715	12 %
Corse	231	–
DROM	20	–
Total	62 345	100 %

Source : ANAH, Rapport annuel 2018.

En 2019, l’ANAH a budgété 50 millions d’euros pour l’aide Habiter mieux agilité et 526 millions d’euros pour l’aide Habiter mieux sérénité.

répartition rÉgionale du nombre de logements aidÉs par le programme « habiter mieux » en 2018

Les données disponibles indiquent un nombre de logements rénovés de 20 en 2018 pour l’ensemble des départements et régions d’outre-mer.

Source : ANAH, Rapport annuel 2018, à l’aide de l’outil de cartographie en ligne de l’Observatoire des territoires.

Les actions conduites par l’ANAH en faveur de la rénovation des logements et en faveur des ménages dont les ressources sont modestes et très modestes apparaissent comme un exemple d’instruments équilibrés, équitables et efficaces dont le développement semble devoir être encouragé et soutenu.

II.   Le droit proposé 

A.   La mise en place d’une prime pour les ménages modestes

1.   Le recours à une prime permet de remédier aux principaux inconvénients du crédit d’impôt

Le présent article prévoit, conformément aux engagements pris par le Gouvernement au début du quinquennat et régulièrement renouvelés depuis, de transformer le CITE en un système de prime qui serait à la fois « plus simple, plus performant et plus juste » ([90]).

L’instauration d’un système de prime en lieu et place du crédit d’impôt s’analyse comme une facilité de trésorerie pour les contribuables, lesquels ne seront plus contraints d’avancer, en année N, l’intégralité des frais correspondant aux travaux, dans l’attente de la restitution du montant de l’avantage fiscal en année N + 1. Les ménages très modestes pourront même bénéficier d’une avance de subvention avant même d’engager les dépenses, ce qui permet de réduire à néant la contrainte de trésorerie.

Une telle transformation semble d’autant plus souhaitable que le coût moyen des travaux de rénovation énergétique est élevé et que le CITE bénéficie principalement aux contribuables appartenant aux déciles supérieurs.

Une prime versée concomitamment à l’engagement des dépenses permettra un soutien plus direct et plus approprié pour les contribuables aux revenus modestes, pour lesquels un soutien financier a priori est déterminant, voire indispensable, pour la réalisation des travaux de rénovation énergétique.

2.   La mise en place d’une prime unifiée versée par l’ANAH

Le II du présent article prévoit la création d’une prime de transition énergétique destinée à financer, sous certaines conditions, des travaux et des dépenses en faveur de la rénovation énergétique des logements.

Les ménages doivent, pour bénéficier de la prime, respecter les plafonds de ressources applicables aux aides versées par l’ANAH (cf. supra).

Cette prime est fusionnée avec les aides versées par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité, ce qui permet de simplifier les démarches des ménages les plus modestes, qui auront désormais un interlocuteur unique pour solliciter des aides à la rénovation énergétique.

Si les conditions et modalités précises d’attribution et de versement de cette prime seront précisées par voie réglementaire (dernière phrase du premier alinéa du II du présent article), le présent article confie la gestion et le versement de cette prime à l’ANAH et précise les principes qui président à son instauration.

Il est ainsi prévu que :

– « Les caractéristiques et conditions d’octroi de la prime ne peuvent être moins favorables que celles qui régissent le crédit d’impôt prévu par l’article 200 quater du CGI » (deuxième phrase du premier alinéa du II du présent article). La traduction concrète de cette orientation n’est, par définition, pas perceptible à ce stade mais il convient de relever que l’Évaluation préalable évoque, pour les ménages modestes et très modestes, des montants de primes bonifiés pour l’essentiel des gestes, par rapport aux montants inscrits dans le barème du présent article pour les ménages dont les revenus sont intermédiaires, bénéficiaires du CITE en 2020([91]). Des barèmes forfaitaires, fixés par décret, viendront détailler cette bonification, étant entendu que chaque geste fait l’objet d’une évaluation spécifique qui prend en compte sa performance énergétique et l’impact inflationniste des aides sur le coût des travaux réalisés.

De plus, il est important de souligner que l’aide Habiter mieux sérénité, toujours versée par l’ANAH en 2020, sera revalorisée, afin qu’il soit aussi intéressant de mener des opérations globales de rénovation énergétique des logements que de réaliser une action de rénovation spécifique.

– La prime sera versée, pour le compte de l’État, par l’ANAH (2e alinéa du II). Cette dernière pourra toutefois, dans des conditions précisées par décret, habiliter des mandataires « proposant aux bénéficiaires de cette prime un accès simplifié à cette démarche » (3e alinéa du II) ;

– L’ANAH pourra prononcer des sanctions pécuniaires à l’encontre des bénéficiaires de la prime (ou de leurs mandataires) en cas de manquements aux règles ou conventions conclues, en application de l’article L. 321-2 du CCH, entre l’ANAH et ces bénéficiaires ou mandataires (4e alinéa du II). La deuxième phrase du dernier alinéa du II du présent article fixe le montant maximum des sanctions à dix fois le montant de la prime accordée par dossier pour les personnes morales et 50 % du montant de la prime pour des personnes physiques. Les personnes ou les organismes concernés seront, avant le prononcé de la sanction, mis en mesure de présenter leurs observations.

B.   La prorogation temporaire du CITE pour les ménages aux revenus intermédiaires

1.   Une prorogation temporaire dans l’attente du déploiement total de la prime

La prime de transition énergétique a vocation à bénéficier, en 2021, à l’ensemble des ménages qui remplissent les conditions qui seront retenues et précisées par décret.

Par rapport à la situation actuelle où les ménages doivent solliciter le cas échéant séparément les aides de l’ANAH et effectuer les obligations déclaratives nécessaires pour bénéficier du CITE, le nouveau dispositif de prime s’analyse comme un allégement et une simplification des démarches administratives.

Afin de permettre la transition entre le CITE et le nouveau système de prime dans des conditions satisfaisantes permettant, d’une part, d’assurer la continuité du soutien public à la rénovation énergétique des logements et, d’autre part, de tenir compte des « contraintes techniques et organisationnelles de l’ANAH », le présent article acte la mise en œuvre en deux temps du nouveau système. Par conséquent, il proroge, sous conditions de ressources (cf. infra), pour une année supplémentaire en 2020, le CITE (A du III du présent article) pour les ménages dont les ressources sont supérieures, au plafond sous lequel la prime de transition énergétique est créée.

La prorogation du crédit d’impôt ne se fait toutefois pas à champ constant, s’agissant tant de ses bénéficiaires que des équipements ou gestes qui y sont éligibles.

2.   Des modifications plus ou moins substantielles du champ du CITE pour en améliorer l’efficience

a.   Renforcer la pertinence de l’aide fiscale

Le recentrage du dispositif fiscal sur les gestes les plus efficaces du point de vue des objectifs environnementaux et sur les ménages dont les contraintes de trésorerie sont les plus importantes quant à l’engagement des dépenses de rénovation énergétique préfigure le déploiement complet du nouveau système de prime.

i.   S’agissant des équipements ou gestes éligibles au crédit d’impôt

Plusieurs modifications du champ des dépenses ouvrant droit à l’avantage fiscal sont prévues par le présent article.

● En premier lieu, il procède, quand ce n’était pas déjà le cas, à l’ajout dans son champ des dépenses liées à la pose des équipements listés à l’article 200 quater du CGI (par exemple iii du b), ii du c), ii, iii, f, n du d) du 1° du A du I). Il s’agit d’assurer une cohérence avec les aides actuellement versées par l’ANAH aux ménages modestes puisqu’elles incluent également les frais liés à la pose des équipements.

● En deuxième lieu, le présent article exclut du champ du crédit d’impôt certains gestes et équipements.

De manière générale, les éléments contenus dans les Évaluations préalables, indiquent que l’ensemble des modifications qui sont apportées au périmètre des dépenses et des gestes de rénovation aidés évolue, d’une part, « de manière différenciée selon les revenus » des ménages et, d’autre part, en excluant les gestes ou dépenses qui sont les « moins performants, moins coûteux ou déjà fortement couverts par d’autres dispositifs d’aide ».

Sont ainsi exclus du champ du CITE :

– les chaudières à très haute performance énergétique (7e alinéa) ;

– les matériaux de calorifugeage d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire (9e alinéa) ;

– l’acquisition d’appareils de régulation de chauffage (10e alinéa) ;

– les systèmes de fourniture d’électricité à partir de l’énergie hydraulique ou à partir de la biomasse (17ème alinéa) ;

– les diagnostics de performance énergétique, les chaudières à microcogénération gaz, les équipements d’individualisation des frais de chauffage, (24ème alinéa) ;

– les équipements ou matériaux visant à l’optimisation de la ventilation naturelle, notamment les brasseurs d’air, pour un immeuble situé à La Réunion, en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe ou à Mayotte (26ème alinéa).

L’exclusion du bénéfice du CITE pour l’acquisition des chaudières au gaz, y compris celles de très haute performance énergétique, pour les ménages dont les revenus sont « intermédiaires » participe de la réduction souhaitée du recours aux énergies fossiles, en privilégiant les énergies renouvelables. Les ménages dont les ressources sont modestes ou très modestes continueront en revanche à bénéficier des aides de l’ANAH pour l’acquisition de ces chaudières, compte tenu de leurs contraintes de financement plus fortes.

● En troisième lieu, le présent article ajoute dans le champ du CITE les dépenses au titre de l’acquisition et de la pose d’un équipement de ventilation mécanique contrôlée à double flux.

ii.   S’agissant des bénéficiaires du crédit d’impôt

● Le présent article restreint le champ des bénéficiaires du CITE en introduisant des conditions de ressources (3° du A du I du présent article). Sont ainsi susceptibles de bénéficier du CITE au titre de dépenses engagées au cours de l’année 2020, les foyers fiscaux dont les ressources :

– excèdent les plafonds de ressources utilisés par l’ANAH pour le versement de ses aides (ces plafonds sont ceux qui figurent supra ; 4e alinéa du 3° du A du I).

Pour l’application de ces plafonds, les revenus retenus sont ceux qui correspondent à l’avant-dernière année précédant le paiement de la dépense (N ‑ 2) ou, lorsque ceux-ci sont inférieurs aux seuils de l’ANAH, ceux de l’année qui précèdent le paiement de la dépense (N ‑ 1), (6e alinéa du 3° du A du I).

Pour les contribuables domiciliés outre-mer, les seuils de revenus conditionnant l’éligibilité du CITE seront précisés par décret (8ème et 9e alinéas du 3° du A du I).

– et sont inférieurs à 27 706 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 8 209 euros pour chacune des deux demi-parts suivantes et de 6 157 euros pour chaque demi-part supplémentaire à partir de la troisième (5e alinéa du 3° du A du I). Ces seuils seront également applicables pour les contribuables domiciliés outre-mer (10e alinéa du 3° du A du I).

Ces seuils de revenus s’apprécient dans les conditions prévues au IV des articles 1391 B ter et de l’article 1417 ; étant entendu qu’est retenue la notion de foyer fiscal au sens de l’imposition de la taxe d’habitation et non de l’imposition sur le revenu. Ces plafonds sont les mêmes que ceux établis par le II bis de l’article 1417 tel que modifié par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, pour identifier les 80 % de redevables éligibles au dégrèvement de la taxe d’habitation, ces montants étant légèrement revalorisés en tenant compte de l’inflation dans le présent article. Ces plafonds garantissent donc l’inclusion de 80 % des ménages dans le champ du dispositif (prime unifiée ou CITE) – les 20 % les plus aisés en étant exclus.

Pour l’application de ces plafonds, les revenus retenus sont ceux qui correspondent à l’avant-dernière année précédant le paiement de la dépense (N ‑ 2) ou, lorsque ceux-ci sont inférieurs aux seuils précisés au 5e alinéa, ceux de l’année qui précèdent le paiement de la dépense (N ‑ 1), 7e alinéa du 3° du A du I.

aides budgétaire et fiscale applicables au titre des dépenses engagées en 2020 selon le niveau de ressources des bénéficiaires, en métropole

(en euros)

	Plafonds de ressources pour bénéficier de la prime dès 2020		Plafonds de ressources pour bénéficier du CITE au titre des dépenses engagées en 2020
Nombre de personnes composant le foyer	Île-de-France	Autres régions
1	24 918	18 960	27 706
2	36 572	27 729	44 124
3	43 924	33 346	50 281
4	51 289	38 958	56 438
5	58 674	44 592	62 595
Majoration par personne supplémentaire	+ 7 377	+ 5 617	+ 6 157

Source : présent article.

L’aide accordée par l’intermédiaire du crédit d’impôt est ainsi concentrée en faveur des ménages dont les revenus sont intermédiaires. Les seuils de ressources retenus excluent de facto les ménages appartenant aux deux derniers déciles de revenus.

Une exception est toutefois introduite pour les systèmes de charge pour véhicules électriques (12e alinéa du 3° du A du I) : ces équipements continueront à ouvrir droit en 2020 au CITE, indépendamment de toute condition de ressources.

● Par ailleurs, le présent article limite la perception de l’avantage fiscal aux seuls propriétaires des logements dans lesquels les travaux de rénovation énergétique sont effectués. Le a du 1° du A du I du présent article supprime ainsi les mentions qui étaient faites des locataires ou occupants à titre gratuit.

Cette restriction est cohérente avec le profil des bénéficiaires du CITE. Jusqu’à présent, en dépit de l’absence de ciblage du dispositif, les propriétaires occupants sont très largement représentés parmi les bénéficiaires du CITE (94 % ([92])).

b.   Accroître l’efficience du dispositif fiscal

Les plafonds liés à l’avantage maximal susceptible d’être accordé au titre du CITE au titre d’une période consécutive de cinq années comprise entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020 pour l’ensemble des dépenses éligibles sont abaissés.

Ainsi, le 2e alinéa du 2° du A du I du présent article porte-t-il le plafond de 8 000 euros à 2 400 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 16 000 euros à 4 800 euros pour un couple soumis à une imposition commune. Le montant de la majoration par personne à charge supplémentaire est, pour sa part, porté de 400 euros à 120 euros. Ces modifications s’appliqueront pour les dépenses payées à compter du 1er janvier 2020.

3.   Une forfaitisation permettant de mieux prendre en compte l’efficacité de chaque équipement

Préfigurant le système unifié de prime, le présent article procède (4° du A du I) à la forfaitisation de l’aide accordée au titre du CITE, c’est-à-dire à la fixation d’un montant forfaitaire unifié et spécifique à chaque équipement. Le « barème » retenu, après la concertation avec les principaux acteurs du secteur, est reproduit dans le tableau ci-après.

Barème applicable pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020

Nature de la dépense	Montant
Matériaux d’isolation thermique des parois vitrées à la condition que ces mêmes matériaux viennent en remplacement de parois en simple vitrage mentionnés au 2° du b du 1	40 € / équipement
Matériaux d’isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1	15 € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables et 50 € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’extérieur, des toitures-terrasses
Équipements de chauffage ou de fourniture d’eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l’énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1	4 000 € pour les chaudières à alimentation automatique fonctionnant au bois ou autres biomasses 3 000 € pour les systèmes solaires combinés 3 000 € pour les chaudières à alimentation manuelle fonctionnant au bois ou autres biomasses 1 500 € pour les poêles à granulés et cuisinières à granulés 2 000 € pour les chauffe-eau solaires individuels 1 000 € pour les poêles à bûches et cuisinières à bûches 600 € pour les foyers fermés et inserts à bûches ou granulés 1 000 € pour les équipements de chauffage ou de production d’eau chaude fonctionnant avec des capteurs solaires hybrides thermiques et électriques à circulation de liquide
Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1	4 000 € pour les pompes à chaleur géothermiques 2 000 € pour les pompes à chaleur air/eau 400 € pour les pompes à chaleur dédiées à la production d’eau chaude sanitaire
Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1	400 €
Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1	300 €
Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1	15 € / m²
Audit énergétique mentionné au l du 1	300 €
Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1	400 €
Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1	2 000 €

Source : présent article.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les dépenses engagées pour des parties communes d’un immeuble collectif (3e alinéa du 5° du A du I). Le crédit d’impôt est alors égal aux montants présentés dans le tableau ci-dessous, où q est la quote-part correspondant au logement dans lequel sont effectués les travaux.

Barème applicable pour les dépenses engagées à compter du 1er janvier 2020 pour les parties communes d’un immeuble collectif

Nature de la dépense	Montant
Matériaux d’isolation thermique des parois opaques mentionnés au 3° du b du 1	15*q € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’intérieur, des rampants de toiture et plafonds de combles aménagés ou aménageables et 50*q € / m² pour l’isolation des murs en façade ou pignon par l’extérieur, des toitures-terrasses
Équipements de chauffage ou de fourniture d’eau chaude sanitaire fonctionnant au bois ou autres biomasses ou à l’énergie solaire thermique mentionnés au 1° du c du 1	1 000 € par logement pour les chaudières fonctionnant au bois ou autres biomasses 350 € par logement pour les équipements de fourniture d’eau chaude sanitaire seule fonctionnant à l’énergie solaire thermique
Pompes à chaleur, autres que air / air, dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire mentionnées au 3° du c du 1	1 000 € par logement pour les pompes à chaleur géothermiques et les pompes à chaleur air/eau 150 € par logement pour les pompes à chaleur dédiées à la production d’eau chaude sanitaire
Équipements de raccordement à un réseau de chaleur et/ou de froid, et droits et frais de raccordement mentionnés au d du 1	150 € par logement
Système de charge pour véhicule électrique mentionné au i du 1	300 €
Équipements ou matériaux de protection des parois vitrées ou opaques contre les rayonnements solaires mentionnés au j du 1	15*q € / m²
Audit énergétique mentionné au l du 1	150 € par logement
Dépose de cuve à fioul mentionnée au m du 1	150 € par logement
Équipements de ventilation mécanique contrôlée à double flux mentionnés au n du 1	1 000 € par logement

Source : présent article.

Que le crédit d’impôt soit accordé au titre des dépenses engagées pour un logement individuel ou collectif, le montant ne peut, en tout état de cause, dépasser 75 % de la dépense effectivement supportée par le contribuable (6° du A du I).

C.   Dispositions transitoires

Le présent article prévoit des dispositions transitoires et précise l’articulation entre les deux dispositifs d’aide (crédit d’impôt et prime) pour l’année 2020 ainsi que les sanctions applicables en cas de fraude.

● En premier lieu, (première phrase du B du III du présent article) les dispositions de l’article 200 quater du CGI dans sa rédaction applicable aux dépenses payées en 2019 peuvent, sur demande du contribuable, s’appliquer aux dépenses payées en 2020 pour lesquelles celui-ci justifie de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte entre le 1er janvier et le 31 décembre 2019.

En revanche et, fort logiquement, dans pareils cas, le contribuable ne pourra, pour ces mêmes dépenses, bénéficier également de la prime de transition énergétique (deuxième phrase du B du III).

Le C du III précise que les nouveaux plafonds de gains fiscaux associés au CITE (cf. supra, 2e alinéa du 2° du A du I du présent article) sur plusieurs années ne s’appliquent pas aux dépenses engagées jusqu’au 31 décembre 2019. Par conséquent, « le contribuable ayant bénéficié au titre des dépenses réalisées entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2019, en application des dispositions de l’article 200 quater dans sa rédaction applicable aux dépenses payées jusqu’au 31 décembre 2019, d’un montant de crédit d’impôt supérieur au plafond prévu au 4 de l’article 200 quater du code général des impôts dans sa rédaction issue de la présente loi, ne fait pas l’objet d’une reprise au titre de ces années ».

● Le 5e alinéa du 8° du A du I du présent article précise au b du 6 ter de l’article 200 quater du CGI, les dispositifs budgétaires ou fiscaux qui ne peuvent pas, pour une même dépense, faire l’objet d’une application cumulée avec le CITE soient :

–  le crédit d’impôt accordé au titre des sommes versées pour l’emploi d’un salarié à domicile, à une association agréée ou à un organisme habilité ou conventionné ayant le même objet (article 199 sexdecies du CGI) ;

– la déduction de charge pour la détermination des revenus catégoriels du contribuable concerné ;

– la prime unifiée créée par le présent article, cette dernière étant le seul dispositif nouveau en 2020 qui n’est pas cumulable avec le CITE.

Le B du I du présent article introduit, dans le CGI, un nouvel article 1761 bis qui précise les sanctions applicables en cas de méconnaissance de ces dispositions relatives au non-cumul des aides pour une même dépense. Le contribuable qui les enfreint sera passible d’une amende égale à 50 % de l’avantage fiscal injustement obtenu et, en tout état de cause, d’un montant minimal de 1 500 euros.

D.   L’impact de la mesure

● Pour les ménages modestes et très modestes, la transformation du CITE en prime contemporaine unifiée représente un gain de trésorerie et de simplification des démarches, avec une aide unique en remplacement du CITE et de l’aide Habiter mieux agilité, dont le montant sera bonifié par rapport aux montants accordés au titre du CITE applicable aux ménages dont les revenus sont intermédiaires, tel qu’il résulte du présent article.

Cette transformation s’accompagne d’une revalorisation de l’aide Habiter mieux sérénité de l’ANAH en 2020, ce qui implique un gain pour les ménages bénéficiaires de cette aide en 2020 par rapport aux aides versées dans le cadre de ce même programme en 2019.

De plus, les ménages aux ressources très modestes peuvent bénéficier d’une avance de frais dès le dépôt de leur dossier, ce qui permet de réduire fortement la contrainte de trésorerie. Ces différentes facilités permettent d’anticiper une baisse du poids des dépenses liées à la rénovation énergétique dans le budget des ménages modestes et très modestes et une augmentation du volume global de ces dépenses.

Pour les ménages dont les revenus sont intermédiaires – qui bénéficieront du CITE en 2020 – le coût des dépenses liées à la transition énergétique variera en fonction des gestes réalisés, selon le barème forfaitaire dont l’objectif est de récompenser les actions les plus performantes.

Pour les ménages les plus aisés qui ne bénéficieront plus, à partir de 2020, du CITE et qui ne sont pas éligibles à la prime unifiée instaurée par le présent article sous conditions de ressources, le coût des dépenses liées à la rénovation énergétique des logements sera accru.

D’après le tome 2 des Voies et Moyens, le coût anticipé du CITE pour les dépenses engagées en 2019 est de 1,1 milliard d’euros, ce qui est supérieur aux estimations réalisées lors de la prorogation à champ analogue du CITE dans la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 qui prévoyaient un coût de 865 millions d’euros ([93]). L’évaluation préalable mentionne une hypothèse de 900 000 ménages bénéficiaires en 2019 ([94]).

● La mise en place d’une prime pour la transformation énergétique implique une modification des modalités de financement par l’État. La prime est une dépense budgétaire qui fait l’objet d’une dotation nouvelle de 450 millions d’euros dans le PLF 2020 :

– 390 millions d’euros inscrits dans le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ont vocation à financer 210 000 primes unifiées distribuées à 170 000 ménages modestes et très modestes en 2020 ([95]), les hypothèses actuelles de consommation du CITE, qui font état d’un nombre moyen de gestes par ménage d’environ 1,25, ayant été conservées. Cette subvention sera versée sur un compte tiers, géré par l’ANAH, pour isoler le financement de la prime unifiée des autres aides versées par l’ANAH.

L’utilisation de la notion de foyer fiscal au sens de la taxe d’habitation ne permet pas d’établir d’hypothèses précises sur la part du coût total du CITE représentée par les ménages modestes et très modestes futurs bénéficiaires de la prime fusionnée. Par convention, on peut estimer que ces ménages sont présents dans les cinq premiers déciles de revenu fiscal de référence. Si cette hypothèse était vérifiée, les ménages modestes et très modestes représenteraient environ 160 200 foyers parmi les bénéficiaires du CITE en 2019 (17,8 % de l’ensemble des bénéficiaires) pour un coût de 163 millions d’euros (14,8 % du coût total du dispositif). Les aides versées par l’ANAH dans le cadre du programme Habiter mieux agilité sont estimées à 50 millions d’euros en 2019. Le coût cumulé des deux dispositifs pour les ménages modestes et très modestes s’établirait donc à 213 millions d’euros en 2019.

La prévision de budgétisation pour 2020 – 390 millions d’euros – serait ainsi supérieure de plus de 80 % au coût des deux dispositifs fusionnés avant la mise en place de la prime unifiée pour les ménages modestes et très modestes. Cette augmentation traduit la volonté du Gouvernement de concentrer l’effort sur les ménages modestes. Elle s’explique d’une part, par une hypothèse de hausse substantielle, prévue par le Gouvernement, du nombre de ménages modestes et très modestes bénéficiaires du nouveau dispositif, et, d’autre part, par la bonification des montants forfaitaires remboursés par rapport à ceux accordés au titre du CITE, tel qu’il résulte du présent article.

– 60 millions d’euros sont inscrits sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » afin de financer la bonification accordée dans le cadre du programme Habiter mieux sérénité de l’ANAH afin d’en conserver le caractère attractif.

Cette bonification du programme Habiter mieux sérénité serait également financée par le redéploiement des 50 millions d’euros budgétés par l’ANAH sur le programme Habiter mieux agilité, qui disparaît en 2020. Ainsi, l’ensemble de la dotation prévue pour la revalorisation du programme Habiter mieux sérénité atteindrait 110 millions d’euros.

● Comme indiqué précédemment, la prime et le CITE ne peuvent se cumuler pour une même dépense.

Pour l’année 2020, le coût de l’ensemble du dispositif (CITE et prime unifiée) serait de 1,55 milliard d’euros dont 1,1 milliard d’euros pour le remboursement des dépenses engagées en 2019 au titre du CITE et 450 millions d’euros inscrits dans le budget de l’État pour financer la nouvelle prime à la transition énergétique.

Le coût de la prorogation du crédit d’impôt aux dépenses réalisées en 2020 pour les ménages intermédiaires est estimé à 350 millions d’euros en 2021. En 2021, ce coût s’ajoutera à celui de la prime pour la rénovation énergétique, étendue aux ménages intermédiaires. À champ constant, le coût pour 2021 devrait donc être de 1,15 milliard d’euros (450 millions d’euros pour la prime pour les ménages modestes et très modestes, 350 millions d’euros pour les dépenses des ménages intermédiaires remboursées au titre du CITE et 350 millions pour la transformation du CITE en prime pour les ménages intermédiaires d’après les hypothèses du Gouvernement qui estime que la bascule du crédit d’impôt au système de prime ne devrait pas avoir d’effet inflationniste sur le nombre de ménages bénéficiaires du dispositif).

En 2022, le coût du dispositif transformé dans son entièreté en prime unifiée, à champ constant, est estimé à 800 millions d’euros, soit environ 300 millions d’euros de moins qu’en 2019 pour le CITE dans sa version actuellement en vigueur.

*

*     *

M. le président Éric Woerth. Comme je l’ai annoncé, je vous propose une brève discussion générale sur cet article, compte tenu du nombre d’amendements que j’ai été amené à déclarer irrecevables, au titre de l’article 40, en raison du lien établi entre la prime et le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE).

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les amendements qui ont été déclarés irrecevables avaient presque tous pour objectif de maintenir dans le dispositif des dépenses qui en sont exclues, de modifier les barèmes du CITE ou de maintenir les 20 % des ménages les plus aisés dans le champ du crédit d’impôt. On retrouve d’ailleurs globalement ces sujets dans les amendements qui restent, après que le couperet de l’article 40 est tombé.

Pour rappel, le présent article 4 met en œuvre en deux temps une promesse du Président de la République, à savoir l’instauration d’une prime à la transition énergétique. D’abord instituée pour les ménages modestes en 2020, elle sera étendue en 2021 aux ménages aux revenus intermédiaires.

L’article 4 réalise trois types de modification : il instaure une prime pour les ménages modestes ; il proroge le CITE sous conditions de ressources ; il instaure un montant forfaitaire de primes et de crédit d’impôt. Je soutiens la modification du dispositif telle qu’elle est présentée dans cet article 4. C’est une réforme qui a pour horizon la réalisation des objectifs environnementaux que nous nous sommes fixés. Elle a également deux autres objectifs : recentrer le dispositif sur des gestes techniques dont l’efficacité énergétique est avérée et significative ; concentrer l’effort sur les ménages aux revenus les plus modestes.

Par conséquent, certains gestes performants ont été exclus du dispositif, par exemple l’installation de chaudières à gaz à très haute performance énergétique. Nous aurons l’occasion d’en discuter lors de l’examen des amendements. Je rappelle que le champ des dépenses éligibles au CITE et le barème forfaitaire arrêté ont fait l’objet d’une concertation pendant tout l’été.

Concernant l’exclusion des 20 % de ménages les plus aisés, je voudrais dire que la réforme proposée répond à un choix politique ; elle s’inscrit dans un objectif de justice sociale. La concentration de l’effort budgétaire sur les ménages modestes se traduit par une budgétisation de 450 millions d’euros, inscrite en deuxième partie, pour financer la nouvelle prime. Le choix de concentrer les coûts sur les ménages les plus modestes a nécessairement une contrepartie : celle d’exclure les ménages les plus aisés, ceux qui ont la capacité financière d’engager des dépenses de rénovation sans le soutien actif de la puissance publique.

Permettez-moi d’émettre un bémol cependant : j’attends toujours la remise d’un rapport sur la transformation du CITE en prime forfaitaire. Prévu par l’article 182 de la loi de finances initiale pour 2019, ce rapport devait nous être transmis le 1er septembre 2019. Il aurait dû nous éclairer un peu plus sur les caractéristiques de cette nouvelle prime. En séance publique, je rappellerai au Gouvernement ce retard dommageable et lui demanderai de fournir au plus vite ce rapport, qui me semble important pour éclairer notre assemblée.

Mme Bénédicte Peyrol. Je rappelle que la rénovation énergétique des bâtiments est une priorité du Gouvernement. Lors des précédentes lois de finances, nous avons déjà travaillé sur le CITE et sur son recentrage. Le projet de loi énergie-climat prévoit également des mesures importantes, concernant notamment les passoires thermiques.

J’aimerais seulement donner quelques chiffres. Le CITE bénéficie aujourd’hui à 900 000 ménages, pour un montant moyen de crédit d’impôt d’environ 1 000 euros par personne. Il permet de soutenir environ 3,6 milliards d’euros d’investissements en 2019. Le CITE a fait l’objet l’année dernière d’une mission d’évaluation et de contrôle, qui m’a été confiée. J’en ai présenté les résultats à notre commission, en soulignant qu’aujourd’hui, le CITE est concentré à 50 % sur les ménages qui disposent d’un revenu fiscal de référence de plus de 37 000 euros.

La réforme présentée dans le cadre de ce PLF 2020 a pour objectif de rendre d’abord plus efficace, d’un point de vue économique, le pilotage du dispositif, ensuite de le rendre plus juste d’un point de vue social et, enfin de le rendre plus peritnent d’un point de vue écologique. À cet égard, la réforme propose de substituer à des taux de réduction d’impôts des montants forfaitaires de prise en charge fixés en fonction de l’efficacité écologique.

Quant aux ménages des neuvième et dixième déciles, pour lesquels certains disent qu’on ne fait plus rien, j’aimerais seulement préciser qu’ils pourront bénéficier du CITE pour les bornes électriques de recharge des voitures. Ainsi, le Gouvernement tient ses engagements.

Certes, le reste à charge demeure une une problématique majeure pour qui veut faire en sorte que les ménages modestes puissent utiliser ce dispositif. Mais j’aimerais qu’on n’oublie pas, dans nos discussions, les dispositifs adoptés par les collectivités territoriales – je pense notamment aux sociétés de tiers investissement qui permettent à certaines collectivités d’accompagner les ménages pour le financement de ce reste à charge.

Mme Émilie Bonnivard. Par cet article, vous modifiez profondément le crédit d’impôt pour la transition écologique. Vous transformez ce crédit en prime forfaitaire pour les ménages les plus modestes, ce qui peut être plutôt positif. Vous maintenez ledit dispositif pour les ménages des classes moyennes, en excluant toutefois certaines dépenses éligibles, dont les chaudières à gaz à très haute performance – on commence ici à avoir du mal à comprendre. Enfin, vous supprimez, dès 2020, le dispositif de transition énergétique pour les ménages les plus aisés, sachant que, à partir de 27 000 euros annuels pour un célibataire, on est considéré comme tel.

Quel est l’objet de cet article ? Est-ce de stabiliser et de renforcer les mesures permettant d’accélérer la transition écologique, sachant que l’habitat est l’un des premiers secteurs émetteurs de gaz à effet de serre et de particules ? Ou s’agit-il de raboter une dépense fiscale et, encore une fois, d’opposer les Français entre eux, en les divisant entre les moins aisés et les plus aisés, alors que l’objectif de transition écologique doit, par essence, pour être atteint, être poursuivi par chacun dans un cadre collectif ? Or cet effort collectif ne dépend pas des ressources des uns et des autres. En excluant ces ménages du CITE en 2020, vous excluez les ménages qui ont réalisé ces dernières années plus de 50 % des travaux de réhabilitation énergétique des logements ; vous supprimez cette incitation comportementale à la rénovation.

Si la transformation en prime est une bonne chose pour les plus modestes, elle ne suffira absolument pas, à elle seule, à déclencher massivement ces travaux de leur part. En effet, un ménage modeste, qui voudrait réaliser par exemple 3 000 euros de travaux, devra continuer à prendre 2 000 euros à sa charge, au delà des 1 000 euros couverts par la prime. Vous vous privez donc, avec cette transformation, de l’effet levier qui doit rester massif et uniforme pour une dépense fiscale, s’il s’agit bien d’atteindre l’objectif de 500 000 logements rénovés.

En outre, vous complexifiez le dispositif, en définissant trois catégories de Français. Vous rendez certaines dépenses éligibles pour certains – comme l’acquisition de chaudières à gaz à très haute performance mais non pour d’autres, puisque les classes moyennes sont exclues. On peine à comprendre la lisibilité d’un dispositif qui reste très complexe et qui va freiner la rénovation énergétique, même si la transformation en prime est positive.

M. Bruno Duvergé. La rénovation énergétique doit s’adresser plus particulièrement à ceux qui en ont le plus besoin, c’est-à-dire à ceux qui ont le moins de ressources ; je pense particulièrement aux propriétaires pauvres. Les dispositifs étaient jusqu’aujourd’hui plutôt complexes et peu efficaces, même si certaines collectivités essayaient de rassembler tous les dispositifs pour permettre à chacun d’y accéder.

La complexité des systèmes faisait que peu de gens utilisaient ces dispositifs. Surtout, ce qui était difficile jusqu’à maintenant, c’était de faire l’avance de trésorerie, puisque le CITE était remboursé ultérieurement. Le fait de le transformer en prime résout ce problème. Le confier à l’ANAH résout aussi le problème de la complexité, puisque l’agence gérera à la fois cette prime unifiée et ses propres subventions.

J’espère qu’on pourra aider ces propriétaires pauvres à rénover leur logement, en leur rendant ainsi le meilleur des services, ainsi que le meilleur des services à la nature.

Mme Christine Pires Beaune. La transformation de ce crédit d’impôt en prime est une excellente nouvelle. Il est parfois compliqué de faire l’avance de quelques centaines, sinon de plusieurs milliers d’euros. L’avance permettra aux ménages d’avoir un meilleur accès au dispositif. L’exclusion du dernier quintile ne nous pose absolument pas de problème. Sous le précédent quinquennat et avec un autre rapporteur général – l’actuel doit s’en souvenir – nous avions déjà tenté de recentrer le crédit d’impôt sur les huit premiers déciles. Compte tenu de du coût croissant du CITE au cours des dernières années, cette réforme est bienvenue. Seul bémol, le gain budgétaire du dispositif proposé aurait dû être redistribué sur les deuxième à quatrième quintiles. Nous avons déposé des amendements en ce sens.

Mme Lise Magnier. Je partage le constat de Mme Bonnivard. La transformation en prime est une bonne chose. Mais, depuis 2017, tous les ans, on modifie le dispositif du CITE. Les propriétaires, les ménages en général et le monde du bâtiment n’arrivent plus à suivre ! Pourtant, tout le monde soutient l’objectif – la lutte contre la précarité énergétique par la rénovation énergétique de tous les logements français qui en ont besoin.

Quel est l’objectif de la majorité ? Il aurait probablement été plus judicieux de réformer le CITE en profondeur, plutôt que de procéder par petites touches, comme c’est le cas depuis 2017. Nous regrettons ce mode opératoire.

S’agissant de l’exclusion des deux derniers déciles, dispose-t-on de la répartition des propriétaires français en fonction des déciles ? On nous explique que les déciles 9 et 10 consomment 50 % du CITE. Mais peut-être est-ce tout simplement parce que les propriétaires de logements français appartiennent à ces déciles. Si c’est le cas, nous devons aussi les accompagner dans la rénovation énergétique de leur logement.

M. Charles de Courson. L’idée de cet article 4 est sympathique : il s’agit, par le biais d’une avance, d’améliorer la situation des familles les plus modestes. Mais nous sommes inquiets pour le « haut de gamme », qui concentrait le plus d’investissements. Ne court-on pas un risque ? Ne pourrait-on trouver une solution pour maintenir un avantage fiscal – peut-être réduit – pour les deux derniers déciles afin de continuer à les inciter à investir dans les économies d’énergie ?

Notre collègue l’a souligné, ces deux déciles concentrent presque la moitié des investissements – le rapporteur général pourra peut-être le confirmer. En termes d’efficacité énergétique, améliorer la situation des premiers déciles tout en dégradant celle des deux derniers ne risque-t-il pas de détériorer le solde d’économies d’énergie ?

M. Éric Coquerel. Nous avions fait cette proposition l’an dernier afin d’aider la majorité à tenir rapidement la promesse de campagne d’Emmanuel Macron. Nous allons donc soutenir le nouveau dispositif. C’est une transformation qui n’est pas seulement sympathique, comme le disait Charles de Courson, mais aussi utile écologiquement.

Pour autant, les relations avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) ne sont pas toujours simples. Il faudrait traiter ce sujet sérieusement.

En outre, nous regrettons que les chaudières au gaz soient exclues du périmètre pour les ménages à revenus intermédiaires et que l’on ait profité de l’exclusion des deux derniers déciles pour baisser les crédits – qui passent de 900 millions d’euros en 2019 à 800 millions d’euros en 2020. Il aurait été préférable de redistribuer le solde…

M. Fabien Roussel. Nous sommes très loin du compte et des objectifs que nous devrions nous fixer. La rénovation des passoires thermiques devrait concerner 500 000 logements par an, mais les moyens affectés ne permettent pas d’atteindre l’objectif.

Vous diminuez les crédits, à 800 millions d’euros en 2020, contre 900 millions en 2018 et 1,6 milliard d’euros en 2017.

Vous estimez qu’il s’agit d’une simplification du dispositif ; nous y voyons plutôt une complexification. Tous ceux qui ont été confrontés à l’ANAH savent que c’est une usine à gaz ! Dans nos permanences, nous recevons tous des citoyens aux prises avec leurs dossiers ANAH.

Vous prévoyez d’exclure du dispositif les ménages « les plus aisés » – ceux dont les revenus dépassent 27 000 euros. Nous n’avons pas la même conception des ménages aisés !

Nous avions déposé des amendements pour augmenter les crédits affectés au CITE, mais ils ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40. Ceux qui se battent pour le climat apprécieront… Nous le rappellerons en séance.

M. Julien Aubert. En tant que rapporteur spécial sur les crédits de l’énergie, je suis attentif à la transformation du CITE. C’est une bonne idée, mais il va falloir choisir entre la logique budgétaire – faire des économies –, la logique sociale – donner du pouvoir d’achat aux ménages les plus pauvres – et la logique écologique. À force de vouloir courir trop de lièvres à la fois, on n’en attrape aucun et l’on crée un produit hybride et chimérique.

La transition écologique est un processus qualitatif, qui coûte cher. Elle ne peut passer uniquement par les ménages les plus modestes, car les citoyens plus aisés sont aussi ceux qui ont les moyens d’investir dans ce processus qualitatif – à petits logements, petites dépenses et, à gros logements, grosses dépenses, donc gros impact.

En outre, mettre dans le même sac le début du neuvième décile et la fin du dixième n’a pas de sens. Cela revient à traiter de la même façon des concitoyens qui ont à peu près nos revenus et le propriétaire de Vuitton !

En ne choisissant pas entre logiques budgétaire, sociale et écologique, la prime devient incompréhensible et incroyablement complexe – il faut croiser les niveaux de revenus et les différents types de travaux. Si l’on voulait faire en sorte que personne ne la demande, on ne s’y prendrait pas autrement…

Enfin, l’insécurité juridique pénalise la politique de transition écologique : les règles changeant tous les ans, nos concitoyens n’ont pas le temps de s’y adapter. Il serait préférable de débattre des principes. Séparons politique sociale et politique de transition écologique, puis mettons-nous d’accord sur des règles lisibles et stables !

M. Jean-Louis Bricout. Nous avions proposé des amendements afin de moduler le CITE en fonction de la situation climatique des territoires. Ils ont été refusés. Pourtant, la réalité du climat n’est pas tout à fait la même au nord qu’au sud – d’où l’existence d’une carte avec coefficients climatiques.

Dans le même objectif, en deuxième partie du projet de loi de finances, je proposerai une modulation du chèque énergie en fonction des coefficients climatiques – on les retrouve dans les réglementations thermiques (RT) 2005 et 2012. Cela permettrait de réintroduire un peu de justice entre le nord et le sud, sans pénaliser le sud – le dispositif s’appliquerait uniquement sur les coefficients supérieurs à 1.

M. le président Éric Woerth. Ces amendements ont été refusés pour les raisons précédemment évoquées, le projet de loi faisant un lien entre prime et CITE.

M. Laurent Saint-Martin. C’est pour des raisons de justice fiscale, mais aussi d’efficacité dans la lutte contre les passoires thermiques, que nous recentrons le CITE sur les ménages modestes et le transformons en prime. Ce débat est symptomatique de notre difficulté à aborder une politique publique dans sa globalité : nous prenons pour seul angle le budget de l’État. Certes, on constate une baisse des crédits de l’État, mais c’est une politique publique qui engage d’autres acteurs – publics, parapublics et privés. Les fonds investis dans la rénovation énergétique des bâtiments sont globalement en hausse ; c’est ce qui compte.

Il s’agit donc d’une transformation de méthode et, globalement, les moyens sont aussi en hausse. La commission des finances devrait se pencher sur le meilleur moyen de résoudre cette difficulté à terme : nos débats lors des projets de loi de finances ne doivent pas se cantonner aux seuls crédits budgétaires, au risque de devenir binaires – en met-on plus ou moins dans une politique ? – et d’oublier les autres acteurs.

M. le président Éric Woerth. C’est tout le paradoxe de la fiscalité énergétique. Elle se veut incitative ; ce n’est donc pas une fiscalité de rendement. L’incitation intervient par le biais d’une multitude de dispositifs. Mais elle porte en elle ses propres contradictions : pourquoi réserver le CITE aux propriétaires et aux résidences principales, alors que les résidences secondaires sont aussi des passoires énergétiques – même si elles sont moins occupées ? Que se passe-t-il si un propriétaire n’a pas envie de faire les travaux et que le locataire décide de les faire ? C’est pour des raisons budgétaires qu’ils ne sont pas éligibles. La contradiction est donc totale… En outre, comment trancher entre effets d’aubaine et incitation ?

J’ai déposé un amendement, recevable au titre de l’article 40 car il supprime le lien entre la prime et le crédit d’impôt, qui réintègre les neuvième et dixième déciles dans le dispositif. On ne parle pas de super-riches ; arrêtons les caricatures ! On entre dans le neuvième décile à 28 000 euros de revenus annuels pour un célibataire et 55 000 pour un couple avec deux enfants. Certes, ce sont des revenus plus élevés que la moyenne, mais ils permettent tout juste à ces personnes de faire quelques travaux dans leur logement s’ils en sont propriétaires. Bien sûr, accompagner de tels travaux constitue une dépense fiscale. Mais quel est l’objectif ? Souhaitons-nous une baisse du nombre de passoires énergétiques ou une baisse de la dépense fiscale ? Le paradoxe n’est pas résolu et l’exclusion des neuvième et dixième déciles le rend encore plus criant…

La commission examine les amendements identiques I-CF907 de Mme Marie‑Christine Dalloz et I-CF922 de M. Vincent Rolland.

Mme Marie-Christine Dalloz. La transition écologique n’est pas que de la communication. Monsieur Saint-Martin, vous nous demandez d’arrêter de raisonner uniquement par rapport au budget de l’État. Mais les recettes fiscales liées à la transition énergétique ne sont-elles pas absorbées par ce même budget ? Le dispositif que vous proposez est opaque. Les deux derniers déciles compris, le dispositif coûtait 950 millions d’euros. Il y a 450 millions dans la nouvelle prime ; il manque donc 400 millions. C’est pourquoi l’amendement I-CF916 vise à supprimer l’article 4.

M. Vincent Rolland. L’amendement I-CF922 est identique. La transition énergétique n’est pas l’affaire des seuls ménages modestes. Tous sont concernés. Il est donc paradoxal de restreindre le dispositif. Cela signifie-t-il que le CO2 émis par certains est bon quand celui des autres est mauvais ?

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette les amendements I‑CF907 et I‑CF922.

Elle en vient à l’amendement I-CF910 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Prolongeons le dispositif actuel du CITE jusqu’en 2021. Cela permettra aux ménages des neuvième et dixième déciles de concrétiser et faire aboutir leurs projets.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I‑CF910.

Elle passe à la discussion commune des amendements I-CF1505 de la commission du développement durable, I-CF1205 de Mme Christine Pires Beaune, des amendements identiques I-CF142 de M. Fabrice Brun, I-CF280 de Mme Véronique Louwagie, I-CF925 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF933 de M. Éric Pauget, ainsi que des amendements I‑CF695 de Mme Frédérique Lardet, I-CF824 de Mme Marie-Noëlle Battistel et I-CF435 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF1505 vise à maintenir un dispositif incitatif afin de permettre aux ménages appartenant aux neuvième et dixième déciles de changer de chaudière pour une chaudière gaz à très haute performance.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF1205 a le même objectif : maintenir le bénéfice du CITE pour ces chaudières car elles coûtent encore relativement cher. De plus, pour des raisons techniques et financières, certains ménages ne peuvent pas passer tout de suite à des équipements qui fonctionnent aux énergies renouvelables (ENR).

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF142 est un des rares amendements que nous avons déposés sur le CITE qui a échappé au couperet de l’article 40 ! Les chaudières à gaz à très haute performance énergétique n’échappent pas à votre coup de rabot pour les ménages intermédiaires – sont concernés les Français dont les revenus dépassent 28 000 euros pour une personne vivant seule ! L’amendement propose une phase transitoire pour ces publics exposés à la précarité énergétique.

Mme Véronique Louwagie. Je profite de la défense de l’amendement I‑CF280 pour rappeler la question posée par ma collègue Marie-Christine Dalloz sur la justification des 950 millions, qui représente le dispositif avec les deux derniers déciles. Monsieur le rapporteur général, vous avez expliqué comment seraient utilisés 450 millions d’euros, mais qu’en est-il du delta ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF925 vise à maintenir les chaudières à gaz à très haute performance énergétique dans le champ du CITE pour éviter à certains ménages intermédiaires de se retrouver en situation de précarité énergétique.

M. Éric Pauget. L’amendement I-CF933 vise à revenir sur l’exclusion brutale de ces chaudières du périmètre du CITE. C’est un non-sens écologique, mais aussi économique : le pouvoir d’achat des ménages, tout comme les entreprises de cette filière, vont être pénalisés.

Mme Frédérique Lardet. L’amendement I-CF695 propose d’aménager une transition pour les ménages à revenus intermédiaires. Leur revenu fiscal de référence est compris entre 18 960 euros et 27 706 euros pour une personne seule, hors Île-de-France. Or le coût d’installation d’une chaudière ENR peut varier de 12 000 à 18 000 euros, soit presque un an de salaire…

M. Jean-Louis Bricout. Nous ne sommes pas prêts à exclure du bénéfice du CITE pour le remplacement de ces chaudières. L’amendement I-CF824 propose de les réintégrer – en excluant les chaudières au fioul.

M. Damien Abad. Comme ceux de mes collègues, l’amendement I‑CF435 concerne les chaudières à gaz. Il s’agit d’une disposition anti-classe moyenne et d’un non-sens économique et écologique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. En préalable, je réponds à la question de Véronique Louwagie : il y a bien 350 millions d’euros pour la prorogation du CITE et 450 millions pour la prime. Le delta n’est pas celui que vous avancez.

J’émettrai un avis défavorable à tous les amendements car l’exclusion des chaudières au gaz à haute performance énergétique répond à une double logique d’efficience de la dépense publique et de réduction du recours aux énergies fossiles. L’objectif n’est pas de punir, mais d’encourager les ménages à revenus intermédiaires à recourir à la chaleur renouvelable, c’est-à-dire à utiliser des moyens plus verts et plus efficients en termes de rénovation énergétique.

Ces moyens étant plus coûteux, dans un objectif de justice sociale, les chaudières au gaz à très haute performance énergétique sont éligibles à la nouvelle prime pour les ménages modestes. Ce choix me semble équitable.

La commission rejette les amendements I-CF1505, I-CF1205, I-CF142, I‑CF280, I‑CF925, I-CF933, I-CF695, I-CF824 et I-CF435.

Elle passe à l’amendement I-CF1508 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. J’ai bien compris les arguments du rapporteur général. Mais je vous propose de maintenir un dispositif incitatif au changement de chaudière pour les chaudières au gaz à très haute performance, pour les ménages appartenant aux déciles 5 à 8.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I‑CF1508.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1507 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Pour les pompes à chaleur, il s’agit, par souci de clarification, de supprimer les mots « dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire ».

Joël Giraud, rapporteur général. Il semblerait qu’une coquille se soit glissée dans les intitulés des pompes à chaleur dans les deux tableaux des alinéas 47 et 51. Il est en effet indiqué que seules les pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production d’eau chaude sanitaire sont éligibles au CITE, alors que l’article 200 quater mentionne aussi les pompes à chaleur dont la finalité essentielle est la production de chaleur.

Malgré tout, votre amendement mérite d’être analysé pour s’assurer qu’il n’élargit pas le périmètre des dépenses éligibles. Je vous propose donc de le retirer le temps de l’expertiser, puis de le redéposer pour la séance.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Je vous fais confiance, mais le délai de dépôt des amendements pour la séance publique est fixé à demain. Espérons que nous arriverons à clarifier la situation.

L’amendement I-CF1507 est retiré.

L’amendement I-CF1509 est également retiré.

La commission passe à l’amendement I-CF1506 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit d’inclure les appareils qui fonctionnent à la biomasse dans le dispositif de soutien. Les ménages pourront être orientés vers des appareils labellisés Flamme Verte 7*, dont le niveau de performances est meilleur que la moyenne, en termes tant d’efficacité énergétique que de qualité de l’air.

Joël Giraud, rapporteur général. Le dispositif prévu par l’article semble différer de ce qui a été présenté à la filière lors des négociations en amont de l’examen du projet de loi de finance. Il s’agit sans doute d’une erreur dans la rédaction de l’article. Nous devons vérifier ce point. Il serait donc pertinent d’attendre la séance pour nous assurer qu’il ne s’agit pas d’un élargissement non prévu des dépenses éligibles au CITE.

L’amendement I-CF1506 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF1096 de M. Éric Woerth.

M. Éric Woerth. Il s’agit de l’amendement que j’ai déjà défendu, visant à étendre le bénéfice du CITE aux neuvième et dixième déciles.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission rejette l’amendement I‑CF1096.

Elle passe à l’amendement I-CF1512 de la commission du développement durable qui fait l’objet des sous-amendements I-CF1576, I-CF1577, I-CF1578, I‑CF1579 et I-CF1580 de M. Matthieu Orphelin.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Il s’agit d’un amendement de bon sens, en cas de rénovation globale, qui retiendra, je l’espère, l’attention du rapporteur général.

M. Matthieu Orphelin. Mes sous-amendements constituent différentes variantes de la définition des rénovations performantes et des seuils afférents. Il faut conserver un signal fort pour les déciles 9 et 10. Je les ai déposés pour que la notion de rénovation performante reste au cœur de nos débats, malgré les difficultés liées à l’article 40 et aux autres raffinements de l’examen du projet de loi de finances, qui font que le sujet n’est pas abordé de façon très constructive. Mais nous en débattrons à nouveau en séance.

M. le président Éric Woerth. Même s’ils sont plus précis, l’amendement et les sous-amendements sont similaires au mien.

Joël Giraud, rapporteur général. Pour les raisons déjà évoquées, mon avis est défavorable, tant sur les sous-amendements que sur l’amendement.

La commission rejette successivement tous les sous-amendements, puis elle rejette l’amendement I-CF1512.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF624 de M. Jérôme Nury.

M. Damien Abad. L’amendement vise l’alinéa 77 qui prévoit une amende de 50 % de l’avantage fiscal indûment obtenu pour les contribuables ayant bénéficié du crédit d’impôt et de la prime en raison d’une fraude. Nous souhaitons la porter à 100 %. En effet, une telle fraude devrait entraîner le remboursement total de l’avantage fiscal reçu. En outre, monsieur le rapporteur général, dans un autre article, vous allez mettre en place un « big brother ». Autant qu’il soit utile !

Joël Giraud, rapporteur général. J’ai analysé attentivement votre amendement car, tel qu’il est présenté, on ne peut qu’être choqué. J’ai vérifié : les sanctions prononcées viennent s’ajouter au reversement intégral des aides indûment perçues. Les contribuables qui auraient bénéficié indûment de la prime devront procéder au remboursement de celle-ci et se verront appliquer, en supplément, une sanction d’un montant maximum égal à la moitié de la prime perçue.

L’amendement I-CF624 est retiré.

La commission passe à la discussion commune de l’amendement I‑CF1510 de la commission du développement durable, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1581 de M. Matthieu Orphelin, et de l’amendement I-CF221 de Mme Véronique Louwagie.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. En cohérence avec la volonté de réduire au maximum le reste à charge pour les ménages modestes bénéficiant des aides à la rénovation, l’amendement I-CF1510 vise à garantir que leur niveau de soutien ne diminuera pas avec la réforme du CITE.

M. Matthieu Orphelin. Par une voie détournée, le sous-amendement vise à étendre aux propriétaires bailleurs le crédit d’impôt pour les déciles 5 à 8, et la prime pour les déciles 1 à 4. La moitié des ménages qui vivent dans des passoires énergétiques sont des locataires. Il faut donc aider les propriétaires bailleurs, sous condition de ressources, à faire des travaux. En séance, il serait bon d’obtenir un engagement du Gouvernement pour que les dispositifs incitatifs soient ouverts aux propriétaires bailleurs en 2020 ou, a minima, en 2021.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF221 est similaire. Demain, en l’état actuel de sa rédaction, le dispositif pourrait être moins favorable aux ménages modestes qui, aujourd’hui, peuvent cumuler le CITE avec des aides de l’ANAH. Nous proposons de maintenir ce cumul.

Joël Giraud, rapporteur général. Concernant le sous-amendement, les propriétaires bailleurs sont exclus des bénéficiaires du CITE depuis le 1er janvier 2014. Il n’y a donc aucune raison d’élargir à nouveau le dispositif en 2020, d’autant qu’il s’agira de sa dernière année d’existence.

Je suis également défavorable aux amendements. Sur la forme, ils posent problème puisqu’ils proposent de tenir compte du cumul entre les aides de l’ANAH dans leur version de 2019 et le CITE dans sa version 2020 qui bénéficie uniquement aux ménages intermédiaires et non aux ménages bénéficiaires des aides de l’ANAH.

Sur le fond, je comprends votre inquiétude : la nouvelle prime sera-t-elle plus intéressante – ou ne sera-t-elle pas moins favorable – que le cumul du CITE et de l’aide fusionnée de l’ANAH ? Je n’ai pas d’éléments précis à vous communiquer à ce stade puisque les barèmes applicables pour la prime sont toujours en cours d’élaboration.

Cependant, le montant de la budgétisation prévue pour financer cette nouvelle prime plaide pour constater le fait que le nouveau dispositif sera en tout état de cause plus favorable, puisque je l’évalue à environ 80 % de plus que le coût des deux dispositifs fusionnés. Je vous invite à retirer vos amendements et à poser la question en séance au Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. On renvoie effectivement à un décret en la matière.

M. Matthieu Orphelin. J’entends qu’il s’agit de la dernière année du crédit d’impôt, mais je veux ouvrir le débat sur la prime. Il faut changer de rythme en matière de rénovation énergétique et traiter la question des locataires qui vivent dans des passoires énergétiques. Nous ne pouvons continuer à fermer les yeux et devons inciter les propriétaires bailleurs, sous condition de ressources, à faire des travaux.

Les amendements I-CF1510 et I-CF221 sont retirés, ainsi que le sous-amendement I‑CF1581.

M. Charles de Courson. Nos collègues soulèvent une question : comment s’articule cette aide entre propriétaires occupants et propriétaires bailleurs ? Nous avions modifié la loi pour permettre au bailleur de répercuter le coût des travaux sur le loyer. Sinon un propriétaire bailleur n’a aucun intérêt à faire des efforts en matière de rénovation énergétique. Vous me répondrez qu’il en tient malgré tout compte dans les charges locatives.

Monsieur le rapporteur général, le Gouvernement envisage-t-il une mesure de coordination pour les propriétaires bailleurs ? 42 % du parc de logements leur appartient. Même en retirant les 15 % de logements à loyer modéré, il s’agit de près d’un tiers des logements…

La commission examine l’amendement I-CF580 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Étant donné que l’on passe d’un crédit d’impôt à des primes, l’amendement vise à mettre en place des bilans trimestriels des attributions de primes afin d’éviter de se retrouver, comme dans mon département, avec une enveloppe 2019 d’aides de l’ANAH déjà consommée depuis quelques semaines.

Auparavant, le problème ne se posait pas car il s’agissait d’un crédit d’impôt. On pouvait donc constater une différence de plusieurs centaines de millions entre les montants votés en projet de loi de finances initial et ceux finalement consommés. Ainsi, le crédit d’impôt de l’an passé va dépasser les prévisions de 400 ou 500 millions d’euros…

Il faut mieux piloter le nombre de rénovations énergétiques par le biais de ces bilans trimestriels – nous avons eu un débat en commission du développement durable, certains d’entre nous souhaitant plutôt des bilans tous les quatre ou six mois. En outre, un tel pilotage nous permettrait, si besoin, d’augmenter les moyens de l’ANAH.

Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement entre dans des détails qui relèvent du décret d’application… Si vous voulez être rassuré, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en séance pour poser la question au ministre.

M. Matthieu Orphelin. Il me semble important que la politique de rénovation énergétique soit mieux pilotée en France.

La commission rejette l’amendement I-CF580.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1511 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à ce que les décrets qui régissent la prime de transition énergétique soient pris avant la fin de l’année, afin que la mesure puisse être efficacement appliquée dès le début de 2021.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Pour permettre l’instauration de la nouvelle prime au 1er janvier 2020, les décrets nécessaires devront être pris avant le 31 décembre 2019. Votre amendement me paraît donc superfétatoire et je vous demande de le retirer.

L’amendement I-CF1511 est retiré.

La commission en vient à la discussion commune de l’amendement I‑CF1513 de la commission du développement durable et des amendements identiques I-CF217 de Mme Véronique Louwagie et I-CF222 de M. Vincent Descoeur.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’amendement I-CF1513 vise à évaluer, opération par opération, le niveau des aides accordées et à le mettre en regard du coût des travaux aidés et de l’effet, en particulier environnemental, afin d’orienter les aides du CITE et de la prime à la transition énergétique vers les opérations les plus pertinentes.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF217 va dans le même sens que celui qui vient d’être présenté.

M. Damien Abad. La vérité, monsieur le rapporteur général, c’est qu’on est en train de bâtir une usine à gaz qui va affecter la transition écologique dans notre pays. C’est peut-être pour cela que les amendements demandant un rapport ne sont pas acceptés. Cela mérite une véritable évaluation. Autant l’instauration d’une prime pour les plus modestes est une bonne chose, comme l’a dit ma collègue Émilie Bonnivard, autant les mesures concernant les ménages que l’on dit aisés vont entraîner de grandes difficultés. On aura abaissé qualitativement les objectifs de la transition énergétique.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je crois que vous ne m’avez pas écouté attentivement. Je vous expliquais, au début de mon propos liminaire, que nous n’avons pas reçu le rapport qui devait nous être remis le 1er septembre 2019, en vertu de la loi de finances initiale pour 2018. Je demande instamment qu’il nous soit adressé. D’ici là, ce n’est pas la peine de demander à nouveau un rapport. Il faut exiger du Gouvernement, en séance, qu’il nous apporte les éléments qui nous ont été promis. Je serai plus que vigilant à ce sujet.

M. le président Éric Woerth. Ce n’est d’ailleurs pas le seul rapport qui manque.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1513 et I‑CF217 ainsi que I-CF222.

Elle examine les amendements I-CF451, I-CF633 et I‑CF636 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. L’amendement I-CF451 demande un rapport relatif à l’instauration d’une prime bonifiée pour favoriser les travaux de rénovation complète et performante.

Les amendements I-CF633 et I-CF636 demandent un rapport sur un autre point important : le reste à charge zéro.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je le disais précédemment, nous sommes dans l’attente d’un rapport du Gouvernement.

La commission rejette successivement les amendements I-CF451, I-CF633 et I‑CF636.

Elle se saisit de l’amendement I-CF1514 de la commission du développement durable.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. Cet amendement demande un rapport sur l’opportunité d’élargir la prime de transition énergétique aux propriétaires bailleurs. Cela étant, j’ai entendu les arguments du rapporteur général.

M. Joël Giraud, rapporteur général. C’est un sujet un peu particulier, qui renvoie à ce que disait tout à l’heure Charles de Courson. Compte tenu des amendements qui ont été déposés, j’ai demandé qu’une réflexion particulière soit engagée sur la thématique des propriétaires bailleurs. Le Gouvernement devra nous répondre dans l’hémicycle à ce sujet. Pour permettre ce débat, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer en vue de la séance publique, afin que le Gouvernement nous entende : je sais qu’il réfléchit à ce sujet que vous avez, les uns et les autres, opportunément soulevé.

M. Matthieu Orphelin. J’étais à l’initiative de cet amendement, qui a été adopté en commission du développement durable. Si la commission des finances le votait, elle enverrait un signal sur ce sujet important. Dans le cas contraire, on serait porté à penser que tout le travail qu’on fait ne sert pas à grand-chose. S’il ne faut venir qu’en séance, on peut s’économiser un certain nombre de travaux.

M. Jean-Louis Bricout. Il a raison !

M. Matthieu Orphelin. Nous examinons là un sujet essentiel – les propriétaires bailleurs – qui est de nature à nous rassembler.

M. Charles de Courson. Je rappelais tout à l’heure que les propriétaires bailleurs représentent 42 % du parc de logements, dont il faut déduire les 15 % relevant du secteur HLM, lequel fait l’objet d’une véritable politique ad hoc. Puisque vous avez semblé manifester votre accord, monsieur le rapporteur général, ne vaudrait-il pas mieux adopter l’amendement de la commission du développement durable, ce qui permettrait au Gouvernement de s’exprimer ?

M. le président Éric Woerth. Si on privilégie l’incitation ou la dépense fiscale, il faut toujours considérer que la dimension fiscale et budgétaire passe au second plan par rapport à l’objectif visé. On voit bien qu’il faut accorder aux propriétaires bailleurs le bénéfice du dispositif. Soit on veut lutter contre les passoires énergétiques, et il faut s’engager sans réserve, soit on ne le souhaite pas, ou on choisit l’entre-deux, ce qui revient à dépenser peu et à obtenir très peu de résultats. Mieux vaudrait, dans ce dernier cas, ne pas utiliser cet outil.

M. François Jolivet. Les propriétaires bailleurs peuvent employer une technique qui leur procure un avantage direct : le déficit foncier. À l’avenir, ils pourront donc soit recourir à cet outil, soit bénéficier de la prime. L’Agence nationale de l’habitat ne finance plus, depuis 2015, les propriétaires bailleurs. En effet, il était observé que, dans le cadre des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) successives, tous les quinze ans, les mêmes propriétaires obtenaient des subventions pour réhabiliter leur logement. Par ailleurs, l’Agence nationale de l’habitat, dont on parle beaucoup et que certains de nos collègues jugent très mauvaise, a pu démontrer dans des rapports antérieurs que des propriétaires bailleurs qu’elle a aidés étaient devenus des marchands de sommeil. Je comprends que l’on souhaite élargir le champ des bénéficiaires de la prime de transition énergétique mais – vous le savez mieux que quiconque, monsieur le président – cela a toujours un prix, et, si on doit accorder la prime aux propriétaires bailleurs, il faudra aussi leur retirer la possibilité de recourir aux déficits fonciers. Tout va ensemble. Quand on calcule l’équilibre de son opération, on doit constituer une provision pour grosses réparations, que l’on utilise pour entretenir son logement. Si on extrapole, cela signifierait que tout propriétaire, du décile 1 au décile 10, aurait besoin d’une aide de l’État pour entretenir son logement, puisqu’on considère qu’il n’a pas à mettre d’argent de côté pour ce faire.

M. le président Éric Woerth. On ne parle pas d’entretien de logement mais de rénovation énergétique.

M. François Jolivet. Lorsque les organismes HLM louent un logement, ils doivent vérifier le taux d’effort, lequel ne doit pas excéder 30 %, charges comprises, du revenu fiscal de référence du foyer. Les propriétaires privés devraient sans doute se voir appliquer la même règle, actuellement fixée par un décret pour les propriétaires bailleurs HLM, et vérifier le taux d’effort de leurs locataires. Or, je vous rappelle que le juge peut, dans ce seul cas, adresser une injonction en modification des loyers et des charges à un bailleur HLM qui aurait loué à quelqu’un dont le taux d’effort excède 30 %. Le marché, dont certains font l’apologie, pourrait résoudre cette difficulté, parce que les logements qui ne seraient pas économiquement performants ne pourraient être loués tant que le propriétaire n’a pas effectué les travaux.

M. le président Éric Woerth. On ne peut pas exclure une grande partie de la population au seul motif que des gens font un usage excessif ou abusif du dispositif.

M. Charles de Courson. Je voudrais rappeler à notre collègue que le déficit foncier n’est imputable sur les autres revenus que dans la limite de 10 700 euros ; on ne peut donc pas dire qu’il pallie l’absence de politique en la matière. Notre rapporteur général, à l’instar de plusieurs collègues, constate, avec beaucoup de sagesse, un manque de coordination entre la politique menée envers les propriétaires occupants et celle à destination des propriétaires bailleurs. Une exception doit être faite pour le parc HLM, qui fait l’objet d’une politique d’ampleur – dans ma circonscription, par exemple, de gros efforts ont été entrepris, aidés par l’État. On a besoin des bailleurs privés pour la transition écologique. Ce n’est pas le déficit foncier qui peut motiver la réalisation d’investissements énergétiques.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Le débat a un intérêt : faire évoluer les opinions. J’ai écouté vos arguments ; vous souhaitez faire pression pour qu’on obtienne une véritable réponse. Je change mon avis pour m’en remettre à la sagesse de la commission.

La commission adopte l’amendement I-CF1514 (amendement I-2863).

La commission en vient à la discussion commune des amendements I‑CF912 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF429 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement est inspiré par la même philosophie que le précédent, à une nuance près. Je propose que, six mois après la publication des décrets instaurant la prime de transition énergétique, le Gouvernement remette un rapport sur l’effet de cette mesure sur les finances publiques. Monsieur le rapporteur général, vous ne pouvez pas vous abriter derrière le même argument, à savoir le fait que vous attendez un rapport, puisqu’il s’agit d’une mesure à venir. Six mois après la promulgation des décrets, il conviendrait d’avoir des précisions sur le calcul de la prime et le détail des tranches d’imposition concernées. Cela pourrait être un outil intéressant pour piloter le dispositif issu du CITE.

Mme Patricia Lemoine. Mon amendement vise à demander, dans le même esprit que ce qui vient d’être dit, la remise d’un rapport, au plus tard le 1er septembre 2022, évaluant le coût du crédit dans sa version actuelle et celui de la prime qui sera mise en place, et établissant des éléments de comparaison.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je le disais tout à l’heure, je voudrais vraiment que le Gouvernement se concentre sur le rapport qui nous a été promis pour le 1er septembre 2019. Je comprends votre volonté de disposer d’un bilan mais, pour l’heure, concentrons-nous sur l’obtention de ce rapport et les raisons du retard de sa remise, pour lequel je n’ai obtenu aucune explication. Je demande le retrait de tous les amendements demandant des rapports complémentaires ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable. Si on accumule les demandes de rapports alors qu’ils ne sont pas remis, on se fera plaisir mais ce ne sera pas efficace.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement n’a pas le même objet !

La commission rejette successivement les amendements I-CF912 et I‑CF429.

Puis elle adopte l’article 4 modifié.

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Après l’article 4

La commission examine l’amendement I-CF1300 de M. Olivier Serva.

M. Saïd Ahamada. L’année dernière, nous avons créé pour certains territoires d’outre-mer les zones franches d’activité nouvelle génération, qui devaient bénéficier au secteur du tourisme, y compris aux activités de loisir et de nautisme. Il se trouve que l’administration fiscale, dans une interprétation stricte, a exclu du champ de la mesure la réparation et le carénage des bateaux. Cet amendement vise à corriger cette anomalie.

M. Joël Giraud, rapporteur général. La réparation de navires ne relève pas, à strictement parler, du nautisme, entendu comme activité de tourisme, et ne paraît donc pas éligible aux abattements majorés appliqués dans les zones franches d’activité nouvelle génération. En tout état de cause, elle ne relève pas du champ d’application touristique arrêté l’an dernier. Votre amendement est habilement rédigé puisqu’il fait sortir le nautisme du champ touristique. Cependant, il risque, ce faisant, de couvrir un domaine un peu trop large. Je rappelle que les zones franches d’activité nouvelle génération ont moins d’un an d’existence et que les activités éligibles sont très larges. Le nautisme a été expressément inclus dans le champ des abattements majorés. Y inclure de nouvelles activités, après moins d’un an d’application, ne me paraît pas opportun. Il faut laisser un peu vivre un dispositif avant de l’évaluer et d’envisager des ajustements. Le Gouvernement doit évaluer ces zones franches d’ici à octobre 2020 ; nous disposerons de tous les éléments à cette date. Je vous invite à retirer votre amendement pour que nous puissions éventuellement avoir cette discussion en séance avec le ministre.

La commission rejette l’amendement I-CF1300.

Elle passe à l’amendement I-CF1403 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Va-t-on enfin en finir avec le dispositif Pinel ? C’est un peu la question que je me pose, à l’instar, semble-t-il, du rapporteur général, qui dénonce « les dérives d’une dépense fiscale coûteuse, mal – pour ne pas dire pas – pilotée, dont les contreparties associées à l’avantage fiscal ne font l’objet d’aucun contrôle. » J’entends lui donner satisfaction en lui permettant de voter cet amendement, auquel souscrirait sans doute la Cour des comptes, qui souligne également le « caractère inégalitaire » et « l’absence d’évaluation » du dispositif. Entre 2019 et 2035, la mesure a coûté 6,9 milliards à l’État, sans qu’on ait quelque assurance quant à ses répercussions sur le logement. En revanche, on a des certitudes quant aux cadeaux faits, une fois encore, aux plus aisés de nos contribuables, puisqu’en 2013, 45 % des ménages bénéficiaires se situaient dans la tranche d’imposition comprise entre 27 000 et 71 000 euros, et près du quart d’entre eux dans celle comprise entre 71 000 et 151 000 euros. Pour des raisons d’efficacité, d’économies budgétaires et de justice fiscale, je vous demande de supprimer le dispositif Pinel.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je voudrais d’abord remercier Éric Coquerel de la qualité de ses citations. (Sourires.) C’est une niche qui soulève en effet des interrogations – je ne peux pas dire le contraire puisque je l’ai écrit – eu égard aux contribuables concernés. Cela étant, je ne suis pas favorable à la disparition pure et simple de la réduction d’impôt Pinel, mais à un aménagement assez large de ce dispositif. C’est la raison pour laquelle je donnerai un avis favorable à certains amendements en deuxième partie – l’adoption de mesures en première partie pouvant avoir des effets négatifs sur les projets en cours. Je serai favorable à des amendements visant à recentrer la réduction d’impôt – je pense en particulier à l’amendement de la commission du développement durable sur le recentrage sur l’habitat collectif, qui me semble de bon aloi. Cela ne pourra se faire, j’y insiste, qu’en deuxième partie, pour ne pas déstabiliser le marché. Je suis donc défavorable à votre amendement, monsieur Coquerel.

Mme Christine Pires Beaune. Je ne voterai pas cet amendement, qui me semble un peu radical, bien que j’en approuve l’objectif. Cela fait des années que le logement est sous perfusion, pour quels résultats ? Il serait en effet souhaitable que des amendements, en seconde partie, visent à encadrer un peu mieux le dispositif Pinel, qui, je le rappelle, crée des inégalités territoriales. Je suis favorable à ce qu’on examine cette mesure de près. Si on devait le supprimer, qu’on le fasse de manière progressive, mais la question ne doit pas être taboue.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, au cours des vingt-cinq dernières années, on n’a fait que créer des dispositifs incitant les épargnants à investir dans le logement privé, afin d’augmenter le parc. On a en effet besoin d’un parc locatif privé. Ce ne sont pas les 15 % de HLM – en moyenne nationale – qui peuvent répondre aux besoins de nos concitoyens. Je suis un peu étonné de certains arguments contre la réduction d’impôt Pinel. Vous ne pouvez pas déplorer, mes chers collègues, que ce soient plutôt des gens aisés qui en bénéficient : cela va de soi, puisque ce sont eux qui ont de l’épargne. Je suis étonné que vous vous étonniez. Il faut savoir ce qu’on veut. Je pense, pour ma part, qu’il ne faut surtout pas voter cet amendement, mais qu’il faut s’assurer de l’efficacité de tous ces dispositifs. Des théoriciens vous expliquent que tout ce qu’on a voté depuis vingt-cinq ans n’a fait qu’accentuer la crise du logement, en augmentant le prix de l’immobilier. C’est un peu plus compliqué que cela, parce que les zones concernées entrent en ligne de compte, mais il convient d’étudier cela avant de proposer des amendements aussi brutaux.

M. Fabien Di Filippo. Je rejoins ce qui vient d’être dit. On peut remettre en cause tous les dispositifs dérogatoires, mais leur raison d’être est le poids de la fiscalité dans son ensemble. On peut remettre en question toutes ces niches, à condition de réviser complètement le système pour que la fiscalité soit moins lourde. Tant que ce n’est pas le cas, on ne peut pas aller dans ce sens.

Mme Émilie Cariou. Vous le savez, nous avons engagé une démarche d’évaluation, non seulement des politiques que l’on mène, mais aussi de toutes les dépenses fiscales existantes. Il faut conduire ce travail en profondeur, pas uniquement sur le dispositif Pinel, mais sur toutes les niches, toutes les dépenses fiscales. Il ne faut pas toucher aux dispositifs immobiliers avant d’avoir une évaluation approfondie. Lorsqu’on disposera des informations permettant de se faire une opinion, on pourra changer certains critères. Le rapport de Joël Giraud nous offre beaucoup d’informations, mais elles demeurent insuffisantes pour qu’on en tire immédiatement les conséquences dans les textes. Nous demandons aussi un retrait de ces amendements et appelons à entamer une démarche d’évaluation beaucoup plus approfondie.

M. Jean-Louis Bricout. Pour faire écho aux propos d’Émilie Cariou, la démarche d’évaluation est en effet nécessaire. Il faudra se pencher sur le volet territorial, parce que le dispositif Pinel est une catastrophe pour les zones non tendues, dans lesquelles plus personne n’investit. On a pourtant besoin d’investisseurs, ne serait-ce que pour l’économie de proximité. Des modifications à la marge sont sans doute nécessaires, dans certains domaines, mais il faut surtout avoir une vision territoriale.

M. Michel Castellani. Je suis d’accord avec tout ce que viennent de dire mes collègues. Le dispositif Pinel est sûrement source d’effets d’aubaine, qu’il convient sans doute de corriger, mais il est difficile d’envisager de faire cela « à la tronçonneuse » et de tout supprimer, s’agissant d’un domaine aussi important. Une évaluation est nécessaire, mais certainement pas la suppression brutale du dispositif.

La commission rejette l’amendement I-CF1403.

Elle se saisit, en discussion commune, des amendements I-CF1534 de la commission du développement durable et I-CF693 de Mme Frédérique Lardet.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour avis. L’artificialisation des sols est un véritable fléau, qui touche nos campagnes, en particulier notre biodiversité. Par cohérence avec l’objectif de lutte contre ce phénomène, cet amendement vise à modifier les dispositifs d’aide à l’investissement locatif.

Mme Frédérique Lardet. On a en effet besoin de cohérence. On n’arrête pas de ressasser les mots de « zéro artificialisation nette », de « densification ». Cet amendement propose de mettre en œuvre ces principes.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, ce sont des amendements qui, pour éviter tout effet rétroactif, doivent être placés en seconde partie. Je donnerai, à ce stade de la discussion, un avis favorable à l’amendement I-CF1534.

Les amendements I-CF1534 et I-CF693 sont retirés.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement I‑CF1090 de M. Joachim Son-Forget.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF638 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. Dans la continuité des échanges que nous venons d’avoir, cet amendement vise à exclure de l’éligibilité au dispositif Pinel les constructions sur des zones non-urbanisées, afin de lutter contre l’artificialisation des sols. Je le retire et le redéposerai en seconde partie.

L’amendement I-CF638 est retiré.

La commission en vient à l’amendement I-CF335 de M. Vincent Thiébaut.

M. Vincent Thiébaut. Cet amendement vise à créer une expérimentation portant sur un nouveau modèle économique, par l’aménagement de l’éco-prêt à taux zéro – PTZ – pour les rénovations énergétiques atteignant un niveau de performance « bâtiment basse consommation » ou assimilé. Il s’agit, en premier lieu, de répondre aux objectifs de la loi de transition énergétique du 17 août 2015 relatifs à la rénovation du parc bâti selon les normes « bâtiment basse consommation » ou assimilées. En second lieu, le plan national pour la rénovation énergétique, présenté en avril 2018, affirme la nécessité de soutenir le développement de rénovations dites « complètes et performantes ». Aussi cet amendement propose-t-il une expérimentation de deux ans pour favoriser les rénovations globales – sous la forme de bouquets de travaux –, tant pour les maisons individuelles que pour les logements collectifs.

M. le président Éric Woerth. Il me paraît intéressant que vous indiquiez dans l’exposé des motifs de l’amendement que vous avez travaillé avec une association.

M. Vincent Thiébaut. En effet, cet amendement a été élaboré avec l’association négaWatt.

M. le président Éric Woerth. Nous travaillons tous, j’imagine, avec des associations, des groupements. C’est une bonne chose de le dire : c’est une marque de transparence.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Vous entendez réintroduire, par cet amendement, la condition des « bouquets de travaux », qui a été supprimée par la précédente loi de finances. Vous comprendrez donc que je donne un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF335.

Elle se saisit de l’amendement I-CF269 de M. Michel Castellani.

M. Michel Castellani. Il s’agit d’étendre d’une année l’application du dispositif des zones de développement prioritaire (ZDP), dont la Corse bénéficie depuis le 1er janvier 2019. Je n’insiste pas sur l’intérêt de ce dispositif pour la Corse, ni sur l’attente qu’il suscite. Son efficacité est avérée. L’objectif est de faire bénéficier les entreprises créées au cours de l’année 2018 des mêmes conditions que celles qui sont nées en 2019.

M. Joël Giraud, rapporteur général. J’entends votre volonté de soutenir l’économie corse à la suite de toutes les dispositions qui ont été votées concernant l’ « île montagne », pour reprendre une expression qui m’est chère. Toutefois, je vous l’ai dit – puisque nous avons eu l’occasion d’évoquer ce sujet tous les deux – cela conduirait à un effet d’aubaine extrêmement important, dans la mesure où des entreprises déjà implantées bénéficieraient d’exonérations créées pour attirer de l’activité. C’est une limite qui me paraît difficile à franchir. Je vous demanderais donc de le retirer ; à défaut, mon avis serait défavorable.

M. Michel Castellani. Nous en avons en effet discuté. On va encore prétendre que les Corses réclament des avantages indus, mais ce n’est pas le cas ! Il faut tenir compte des réalités concrètes, monsieur le rapporteur général. Vous savez très bien que les entreprises corses sont confrontées à des conditions moins favorables que les sociétés équivalentes du continent. Il y a des surcoûts liés à l’insularité : les intrants sont plus chers, les stocks sont nécessairement plus élevés –, ce qui conduit à une inégalité objective des conditions de concurrence. Nous ne sommes pas quémandeurs, monsieur le rapporteur général, mais nous nous inscrivons dans une logique de développement gagnant-gagnant.

La commission rejette l’amendement I-CF269.

Elle passe à l’amendement I-CF49 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Cet amendement vise à conforter les bassins d’emploi ruraux en difficulté. Il s’inspire d’une expérimentation instaurée par la dernière loi de finances, dans le cadre des zones franches urbaines, en faveur des quartiers en difficulté. Je voudrais que le même dispositif s’applique à des zones franches rurales et que des expérimentations similaires soient conduites dans des bassins d’emploi ruraux en difficulté. L’objet du présent amendement est d’instituer une expérimentation pour déterminer dans quelle mesure ce dispositif pourrait s’appliquer de manière complémentaire aux zones de revitalisation rurale (ZRR). Il s’agirait d’accorder des exonérations fiscales en cas de création d’emplois dans des bassins d’emploi ruraux en difficulté.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Cet amendement a été présenté – et rejeté – l’année dernière. Je n’y suis pas favorable, pour les mêmes raisons que celles que j’ai exprimées alors, même si je suis aussi sensible que vous à la problématique des territoires ruraux, qu’ils soient alpins ou ardéchois. Il existe déjà un nombre de dispositifs considérable permettant de soutenir les zones rurales : les ZRR, les zones d’aides à finalité régionale (ZAFR), les bassins d’emploi à redynamiser (BER), les nouvelles ZDP pour la Corse. À cela s’ajoute une sérieuse difficulté. En effet, comme l’an dernier, vous renvoyez tout à un décret : les entreprises et les activités éligibles, les impôts concernés par les exonérations, les critères de qualification des nouvelles zones franches. Le dispositif s’expose ainsi à un risque d’incompétence négative, ces éléments devant figurer dans la loi, non pas dans un décret. Avis défavorable.

M. Fabrice Brun. J’entends vos arguments, monsieur le rapporteur général, mais nous avons tous nos marronniers – ou nos châtaigniers ; c’est un amendement qui reviendra. L’argument selon lequel d’autres dispositifs existent ne tient pas : les quartiers urbains sensibles bénéficient de dispositions très fortes, dans le cadre de la politique de la ville, par l’entremise, en particulier, de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), ce qui n’a pas empêché votre majorité d’expérimenter de nouvelles zones franches urbaines dans quatorze quartiers, si ma mémoire est bonne. Pourquoi ne pas les expérimenter aussi dans les zones rurales, dans des bassins d’emploi ruraux en difficulté ? L’expérimentation aurait aussi pour objet de définir la coordination avec les dispositifs existants.

Mme Émilie Cariou. Comme vous le savez, le Premier ministre a présenté un plan dédié à la ruralité, qui comporte un certain nombre de mesures, sur lesquelles Daniel Labaronne a travaillé. Ce dernier a estimé qu’il fallait revoir notamment le zonage en zone rurale. Une réflexion va s’ouvrir. Madame Louwagie avait aussi travaillé sur les ZRR et avait signalé plusieurs dysfonctionnements. Aujourd’hui, les zonages se superposent ; on a zoné presque toute la France. Il va falloir absolument retravailler sur la question du zonage, notamment en zone rurale – je suis d’accord avec vous, monsieur Brun. Des dispositifs d’exonération existent déjà : les ZRR. Il faut tout remettre à plat, voir ce qui est efficace et ce qui ne l’est pas. Entamons donc ce travail. La deuxième partie du projet de loi de finances comporte des dispositifs intéressants concernant la revitalisation des bourgs – nous en reparlerons.

M. Fabien Di Filippo. Monsieur le rapporteur général, j’ai du mal à comprendre votre point de vue. Je ferai trois brèves remarques. Premièrement, mon collègue Fabrice Brun est très sage en proposant simplement une expérimentation : mettons-la en œuvre au moins en un lieu donné. Deuxièmement, on sait aujourd’hui que la fracture territoriale s’aggrave. L’inégalité des chances, aujourd’hui, ne sépare plus seulement les villes et les banlieues, mais les villes et la périphérie : un enfant qui naît dans nos campagnes a 25 % de chances en moins qu’un enfant des quartiers de connaître une ascension sociale. Troisièmement, la première variable de développement dans tous les territoires, c’est l’emploi. Il faut donc, sans attendre, favoriser la création d’emplois, par tous les moyens, dans notre ruralité.

La commission rejette l’amendement I-CF49.

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Article 5
Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales
et réforme du financement des collectivités territoriales

Le dégrèvement de taxe d’habitation (TH) pour 80 % des contribuables constitue un engagement pris par le Président de la République lors de la campagne présidentielle afin de favoriser le pouvoir d’achat des classes moyennes et de mettre fin à des inégalités qui s’étaient cristallisées et amplifiées, en raison du défaut d’actualisation depuis les années 1970 des valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation sur lesquelles est assise cette taxe. Cette réforme est mise en œuvre depuis le 1er janvier 2018, sous la forme d’un dégrèvement graduel qui sera achevé en 2020.

L’annonce de la suppression intégrale de la TH par le Président de la République, au congrès des maires du 23 novembre 2017 ([96]), constitue un défi politique, financier et technique d’envergure. Elle permet également de prendre en compte la décision du 28 décembre 2017 par laquelle le Conseil constitutionnel s’est réservé la possibilité d’examiner de nouveau la constitutionnalité du dégrèvement voté en loi de finances pour 2018 « en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d’habitation dans le cadre d’une réforme annoncée de la fiscalité locale » ([97]).

Dans ce cadre, le présent article propose la suppression progressive et intégrale de la TH sur les résidences principales pour l’ensemble des contribuables en 2023 (l’année 2022 étant la dernière année d’acquittement d’une fraction de la TH pour 20 % des contribuables). La suppression de cette imposition directe locale, affectée au financement du bloc communal, impose également une refonte du schéma de financement des collectivités territoriales et la mise en place d’une compensation à l’euro près. Elle rend aussi nécessaires plusieurs mesures complémentaires, notamment concernant l’avenir des taxes additionnelles à la TH ainsi que des règles de lien et de plafonnement des taux.

Le présent commentaire s’attache, dans un premier temps, à décrire les modalités de mise en œuvre de la suppression définitive de la TH pour l’ensemble des contribuables, puis dans un second temps, à dépeindre les mécanismes de compensation financière de la suppression de la TH sur les résidences principales, ainsi que les mesures complémentaires de fiscalité locale rendues nécessaires par cette suppression.

LA SUPPRESSION DE LA TAXE D’HABITATION SUR LES RÉSIDENCES PRINCIPALES

I.   L’État du droit

L’état du droit s’agissant de la taxe d’habitation (TH), notamment détaillé dans le rapport établi dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 ([98]) et dans le rapport sur l’application des mesures fiscales de 2018 ([99]), ne sera ici que brièvement rappelé.

A.   La taxe d’habitation et les taxes additionnelles À la taxe d’habitation

La TH est l’une des principales impositions locales affectées au bloc communal. C’est d’ailleurs le conseil municipal et le conseil communautaire qui votent chaque année le taux de TH applicable sur son territoire. La TH est due par toute personne qui a, au 1er janvier de l’année d’imposition et à quelque titre que ce soit, la disposition ou la jouissance d’un local meublé. Elle est calculée sur la valeur locative du local, non révisée depuis les années 1970.

Par ailleurs, plusieurs impositions additionnelles sont adossées à la TH, par application de taux additionnels, en particulier les taxes spéciales d’équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Enfin, les avis d’imposition de TH sont utilisés comme moyen de recouvrement de la contribution à l’audiovisuel public (CAP). La suppression de la TH sur les résidences principales pose la question de l’avenir de ces impositions annexes.

1.   Une imposition assortie de plusieurs exonérations et mécanismes de dégrèvement

a.   Le champ des redevables

● Due au 1er janvier de l’année d’imposition par l’occupant d’un immeuble affecté à l’habitation, comme résidence principale ou secondaire, quelle que soit sa qualité (propriétaire ou locataire) ([100]), la TH est associée à plusieurs régimes d’exonérations et fait l’objet de plusieurs dispositifs d’abattements et de plafonnements.

L’assujettissement à la TH dépend au préalable des locaux concernés, certains bénéficiant d’exonérations, en application de l’article 1408 du code général des impôts (CGI).

les locaux soumis À la taxe d’habitation

 

Locaux soumis à la TH (article 1407 du CGI)

Locaux exonérés de TH (article 1408 du CGI)

– immeubles affectés à l’usage d’habitation, à titre principal ou secondaire – locaux meublés conformément à leur destination et occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés qui ne sont pas retenus pour l’établissement de la cotisation foncière des entreprises – locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l’État, des départements et des communes, ainsi que par des établissements publics

– établissements publics scientifiques, d’enseignement et d’assistance – Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et centres de gestion de la fonction publique territoriale – résidence officielle des ambassadeurs et agents diplomatiques de nationalité étrangère, dans la mesure où les pays qu’ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français – locaux classés meublés de tourisme et chambres d’hôtes, sur décision des communes dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) (facultatif)

● Par ailleurs, certains contribuables sont, par principe, exonérés du paiement de la TH. De manière générale, les dispositifs d’exonération de TH sont orientés vers les ménages aux revenus modestes et vers les personnes âgées. Le tableau ci-dessous rappelle les principales exonérations de droit commun ainsi que le nombre de personnes concernées et le montant total des exonérations en 2018.

ExonÉrations de droit commun
de taxe d’habitation

 

Exonérations de droit commun pour certains contribuables	Nombre de personnes concernées en 2018	Montant total exonéré en 2018 (en millions d’euros)
– titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) dont les revenus n’excèdent pas 803 euros par mois pour une personne seule et 1 247 euros par mois pour un couple – titulaires de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) dont les revenus n’excèdent pas 704,80 euros par mois pour une personne seule et 1 234,50 euros par mois pour un couple (1° du I de l’article 1414 CGI)	26 040	13,9
– contribuables âgés de plus de soixante ans et veuves ou veufs, quel que soit leur âge, sous conditions de ressources (I de l’article 1417) et s’ils ne sont pas passibles de l’impôt sur la fortune immobilière au titre de l’année précédant celle de l’imposition à la taxe d’habitation (Article 1413 bis du CGI.) ; exonération applicable également s’ils occupent leur habitation avec leurs enfants majeurs et que ceux-ci sont inscrits comme demandeurs d’emploi et disposent de ressources inférieures ou égales aux montants fixés au IV de l’article 1414 du CGI (2° du I et IV de l’article 1414 CGI)	2 405 699	1 495,5
– contribuables atteints d’une infirmité ou d’une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence, sous conditions de ressources (I de l’article 1417). (3° du I de l’article 1414 CGI)	93 135	56,4
– titulaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), sous conditions de ressources (I de l’article 1417). (1 bis du I de l’article 1414 CGI)	567 959	305,3
Total	3 092 833	1 871,1

Source : direction générale des finances publiques (DGFiP).

En outre, certains contribuables bénéficient de mesures spécifiques introduites en loi de finances pour 2016 ([101]) afin de limiter les effets défavorables de la fiscalisation des majorations de retraites ou de pensions pour charges de famille ainsi que de la suppression de la demi-part dite « vieux parents », mesures toutes deux effectives en 2014 ([102]). Ainsi, deux dispositifs visant à limiter l’entrée dans l’imposition de certains ménages coexistent :

– la clause dite de « grand-père » ou de maintien des droits acquis qui pérennise les exonérations d’imposition locale et de contribution à l’audiovisuel public (CAP) dont ont bénéficié, en 2014, les personnes concernées par l’article 28 de la première loi de finances rectificative pour 2014 ([103]). Il s’agit de redevables de plus de soixante ans, ou veufs ou veuves ;

– le mécanisme de sortie « en sifflet » qui permet notamment aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’exonération de TH prévue à l’article 1414 du CGI, et qui ne peuvent pas prétendre à la clause de « grand-père », de conserver, pendant deux ans, le bénéfice de cette exonération – associée au dégrèvement de CAP – et de s’acquitter ensuite progressivement d’une partie croissante de leur TH. À l’issue de la deuxième année, ils bénéficient, pour le calcul de leur TH, d’un abattement des deux tiers de leur valeur locative puis d’un abattement d’un tiers la quatrième année.

b.   Les mécanismes d’allégement

Plusieurs dispositifs minorent la charge incombant aux redevables au titre de la TH. Ceux-ci peuvent ainsi bénéficier d’abattements obligatoires ou facultatifs ainsi que du mécanisme de plafonnement qui allège, voire annule, le montant de la TH.

● Le tableau ci-dessous indique, de manière simplifiée, les principaux abattements existants en matière de TH.

Abattements obligatoires et facultatifs
de la taxe d’habitation

Abattements obligatoires	Abattements facultatifs décidés par les collectivités locales
– abattement pour charge de famille fixé à 10 % de la valeur locative moyenne des habitations de la commune pour chacune des deux premières personnes à charge (à titre exclusif ou principal) et à 15 % pour chacune des suivantes	– abattement général à la base (en % dans le respect d’un plafond de 15 %) – abattement en faveur des personnes aux revenus modestes (en % dans le respect d’un plafond de 15 %) – abattement en faveur des personnes handicapées ou invalides (entre 10 et 20 points de la valeur locative moyenne)

● Codifié à l’article 1414 A du CGI, le mécanisme du plafonnement, dont les caractéristiques ont été modifiées en 2007 à l’occasion de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat ([104]), bénéficie, sous conditions de ressources, à certains contribuables dont la cotisation de TH est alors minorée, voire portée à zéro.

Le mécanisme consiste, pour les contribuables qui y sont éligibles, en un dégrèvement d’office de la TH afférente à leur habitation principale pour la fraction de leur cotisation de TH qui excède 3,44 % de leur revenu ([105]), diminué d’un abattement dont le montant est précisé dans le tableau ci-dessous.

Ce dispositif s’applique aux contribuables qui ne bénéficient pas des exonérations ou dégrèvements de l’article 1414 du CGI et, à la différence de certaines exonérations, ne repose que sur des critères de revenus. Aucune condition d’âge, par exemple, n’est retenue.

Concrètement, le plafonnement prend la forme d’un dégrèvement dont le montant est égal à la cotisation de TH diminuée de la valeur du plafond.

Les contribuables concernés par le dispositif sont ceux dont le RFR n’excède pas les limites prévues au II de l’article 1417 du CGI. Le plafonnement dépend du revenu du contribuable et ne peut excéder les limites figurant dans le tableau suivant.

PLAFOND DE REVENUS POUR bÉNÉficier du PLAFONNEMENT
DE TAXE D’HABITATION EN 2019 et EN MÉTROPOLE

(en euros)

Nombre de parts	1	1,5	2	2,5	3	½ part supplémentaire
RFR plafond	25 839	31 876	36 628	41 380	46 132	+ 4 752
Abattement à imputer sur le RFR	5 604	7 226	8 848	10 470	12 092	+ 2 866
Plafond de cotisation = (RFR-abattement) × 3,44 %	696	848	956	1 063	1 171	–

Note de lecture : pour un RFR de 25 839 euros pour une part, la cotisation est au maximum de 696 euros.
À titre d’exemple, un montant de 25 839 euros de RFR pour une part correspond à 2 392,5 euros de salaire mensuel.

À titre d’illustration, en 2017, 1,2 million de foyers voyaient leur cotisation de TH annulée par le plafonnement et 7,5 millions de foyers bénéficiaient, au titre du plafonnement, d’une minoration du montant de leur cotisation. Ainsi, 30 % des foyers TH étaient-ils concernés par le mécanisme de plafonnement.

2.   Les principales impositions associées à la taxe d’habitation

a.   Les taxes spéciales d’équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)

Les taxes spéciales d’équipement (TSE) et la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) sont, le cas échéant, dues par le redevable. Leurs montants sont déterminés notamment par application de taux additionnels à la TH. Les règles relatives aux modalités de calcul et à la répartition de chacune de ces deux taxes additionnelles font l’objet infra de développements particuliers dans la partie relative à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire (aux i et ii du a du 2 du B du I de la partie La réforme du financement des collectivités territoriales).

● Prévues aux articles 1607 bis à 1609 G du CGI, les TSE sont perçues au profit d’établissements publics fonciers (EPF), locaux ou d’État, d’établissements publics particuliers et de l’établissement public Société du Grand Paris. Elles sont dues par les personnes assujetties à la TH dans les communes situées dans le ressort géographique de l’établissement affectataire.

● En matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ([106]) a substitué à la redevance pour service rendu qui préexistait une taxe facultative additionnelle aux impositions locales, instituée sur délibération des communes ou EPCI exerçant la compétence GEMAPI.

La suppression intégrale de la TH en 2023 pose plusieurs questions quant à l’avenir de ces deux taxes additionnelles, en particulier, s’agissant de la répartition de la charge fiscale de ces taxes additionnelles entre les différentes impositions supports constituées de la TH, de la CFE et des taxes foncières. Ce sujet est évoqué dans la seconde partie du présent commentaire dédiée à la réforme du financement des collectivités territoriales.

b.   La contribution à l’audiovisuel public (CAP)

Fixé à l’article 1605 du CGI, le régime de la CAP applicable aux particuliers se distingue de celui applicable aux personnes physiques à titre professionnel et aux personnes morales. Pour les particuliers, la CAP est due au titre de la détention, au 1er janvier, d’un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé permettant la réception de la télévision pour l’usage privatif du foyer au sein de l’habitation pour laquelle la TH est due.

Le tarif associé à cette contribution évolue chaque année selon les dispositions prévues par la loi de finances, qui peut ainsi remettre en cause son indexation sur l’indice des prix à la consommation hors tabac inscrite à l’article 1605 du CGI. Le montant de la CAP s’établit pour les particuliers, pour 2019, à 139 euros en métropole et 89 euros dans les départements et régions d’outre-mer.

Créé par la loi de finances pour 2005 ([107]), l’article 1605 bis du CGI précise les cas dans lesquels les particuliers qui sont redevables de la CAP bénéficient d’un dégrèvement. Procédant par renvoi aux dispositions relatives aux exonérations et dégrèvements de la TH, le CGI aligne ainsi les allégements de la CAP sur ceux de la TH.

À l’instar des TSE et de la GEMAPI, la CAP est liée à la TH puisque son recouvrement se fait concomitamment à celui de la TH.

B.   La taxe d’habitation est une imposition injuste appelÉe À disparaÎtre À l’horizon 2023

1.   Une imposition obsolète à l’origine d’importantes inégalités territoriales entre contribuables

L’assiette de la TH est définie par l’article 1409 du CGI. Il s’agit de la valeur locative des habitations et de leurs dépendances, c’est-à-dire la valeur locative cadastrale (c’est-à-dire le niveau de loyer annuel potentiel que la propriété concernée produirait si elle était louée), calculée à partir des conditions du marché locatif au 1er janvier 1970.

Cette valeur locative ne fait plus l’objet de révision depuis 1970, mais seulement d’une revalorisation forfaitaire annuelle, votée en loi de finances. Indexée sur l’inflation, prévisionnelle ou constatée, cette revalorisation est inférieure à l’évolution des loyers – situation particulièrement favorable aux logements anciens de centre-ville.

La valeur locative et la TH qui lui est associée ont donc un lien distendu, sinon inexistant, avec le loyer réel, qu’il soit libre ou réglementé, et avec le revenu de l’occupant. Elles varient très fortement selon les régions, pour des raisons qui peuvent tenir au caractère désuet des valeurs cadastrales, comme aux caractéristiques des logements, leur taille par exemple.

Ainsi, la TH est-elle un impôt injuste, qui ne tient pas compte de façon effective et actualisée de la réalité des logements au titre desquels elle est due. La prise en compte des capacités contributives des redevables relève de dispositifs complexes, dont l’ampleur est la preuve que le régime de la TH est en lui-même inéquitable.

2.   Une suppression progressive pour l’ensemble des ménages à l’horizon 2023

Mesure annoncée dans le cadre de la campagne électorale de 2017, la suppression de la TH pour 80 % des foyers s’analyse notamment comme une mesure favorable au pouvoir d’achat qui concernera, à horizon 2023, l’ensemble des redevables.

● Instauré par l’article 5 de la loi de finances pour 2018 ([108]), le dégrèvement intégral de la TH au titre de l’habitation principale vise à exonérer progressivement de 2018 à 2020 du paiement de la TH près de 80 % des foyers. Applicable sous conditions de ressources et déclinée en trois étapes, la mise en place de cette mesure prévoit ainsi un dégrèvement de 30 % en 2018, de 65 % en 2019 et de 100 % en 2020. Ce dégrèvement, dit « Macron », s’ajoute aux différents mécanismes d’exonération et d’abattement existants et a vocation à dispenser, en 2020 environ 80 % des contribuables du paiement de la TH.

● La constitutionnalité d’un dispositif aboutissant à maintenir une imposition ne reposant plus que sur 20 % des foyers, notamment soulevée par certains députés et certains sénateurs dans leur saisine respective du Conseil constitutionnel au titre de la loi de finances pour 2018, a donné lieu à une décision ayant fait l’objet de nombreux commentaires.

Si le Conseil constitutionnel a, en l’espèce, écarté le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques, il a toutefois pris soin « de préciser que cette appréciation ne préjudiciait pas à la possibilité, qu’à l’avenir, il puisse porter une autre appréciation sur ce point, compte tenu de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d’habitation dans le cadre d’une réforme annoncée de la fiscalité locale » ([109]).

Compte tenu de cette incertitude juridique pesant sur l’avenir et, en tout état de cause, dans la perspective d’une réforme globale de la fiscalité locale, le Gouvernement a annoncé, au mois d’avril 2019 ([110]), la suppression définitive et intégrale de la TH sur les résidences principales d’ici 2023. Cette suppression avait été préalablement annoncée par le Président de la République lors du congrès des maires du 23 novembre 2017.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article propose de supprimer totalement et définitivement la TH sur les résidences principales. Il comporte également de nombreuses mesures de coordination dont, le caractère purement formel n’appelle, compte tenu de leur absence d’impact sur le droit en vigueur ou à venir, pas de commentaire particulier.

A.   La suppression dÉfinitive et intÉgrale de la taxe d’habitation affÉrente à l’habitation principale

1.   La nécessité de garantir une cotisation nulle de taxe d’habitation en 2020 pour les 80 % des foyers concernés par le dégrèvement de 2018

Le présent article propose, pour 2020, d’adapter le dégrèvement de TH sur les résidences principales dont bénéficient 80 % des foyers afin que les contribuables concernés ne paient plus aucune cotisation de TH sur leur résidence principale, même si les collectivités ont augmenté leur taux d’imposition entre 2017 et 2019.

a.   La modification des modalités de détermination du montant du dégrèvement pour 2020 et le gel des taux au niveau de 2019

● Le 1.1.2.1.1 du présent article modifie le 2 du I de l’article 1414 C du CGI relatif au dégrèvement dit « Macron », mis en place par l’article 5 de la loi de finances pour 2018. Il prévoit ainsi que le dégrèvement dont bénéficieront, en 2020, les contribuables respectant les conditions de ressources définies au 1 du II bis de l’article 1417 du CGI sera égal « à la somme de la cotisation de taxe d’habitation de l’année d’imposition ainsi que des cotisations de taxes spéciales d’équipement et de taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations additionnelles à cette taxe d’habitation ».

Ces modifications ont vocation à garantir qu’aucun des contribuables se trouvant dans le champ d’application du dégrèvement ne soit conduit à s’acquitter d’une cotisation de TH non nulle, sous les effets éventuellement combinés d’une hausse des taux votés depuis 2017 par la collectivité territoriale dans laquelle se trouve leur résidence principale ou parce que les taux additionnels associés à la TH (TSE, GEMAPI) ne seraient pas nuls.

● À cet égard, il convient de souligner que la loi de finances pour 2018 a défini les conditions de calcul du dégrèvement appliqué depuis 2018. L’article 1414 C dispose que le dégrèvement est déterminé sur la base des taux et des abattements de 2017. Ces dispositions avaient vocation, selon l’évaluation préalable du présent article, à « responsabiliser les collectivités sur leurs choix […] les hausses d’impôts résultant des politiques de taux ou d’abattement des collectivités postérieurement à 2017 [étant] mises à la charge des foyers ». Les hausses des taux éventuellement constatées entre 2017 et 2019 n’ont donc pas vocation à être compensées par l’État par le biais du dégrèvement.

Dans ce cadre, le 1.1.2.1.2 du présent article supprime l’année de référence pour le calcul du dégrèvement (pour rappel 2017). Ainsi, en 2020, le montant du dégrèvement sera égal à la somme des cotisations de TH, de TSE et de taxe pour la GEMAPI, calculées à partir des bases 2020 ainsi que des taux de TH et des taux additionnels appliqués en 2020.

Par ailleurs, le 1.6.1 du présent article dispose que, pour les impositions établies au titre de l’année 2020 et de manière dérogatoire, « les taux et les montants d’abattements de TH sont égaux à ceux appliqués en 2019 » et que les valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH sur les résidences principales ne sont pas revalorisées en 2020.

Pour les contribuables, ces deux mesures (modification de la date de référence de calcul du dégrèvement et gel des taux et des valeurs locatives appliqués) permettent, d’une part, un dégrèvement intégral et donc une cotisation nulle pour les 80 % des foyers dégrevés sur leur résidence principale et, d’autre part, d’éviter une hausse de la fiscalité sur les 20 % des foyers encore soumis à la TH sur leur résidence principale. Pour les collectivités territoriales, les conséquences financières de ces deux mesures font l’objet de développements particuliers dans la partie relative à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire.

b.   La réalisation de plusieurs mesures de coordination et de conséquence

● Tirant notamment les conséquences de la mise en œuvre complète, en 2020, de la dernière étape du dégrèvement instauré par l’article 5 de la loi de finances pour 2018, le 1.1.1 du présent article procède à la revalorisation des seuils de revenus, actuellement fixés à l’article 1414 A du CGI relatif au dispositif de plafonnement du montant de la cotisation de TH.

La suppression de la TH pour 80 % des foyers en 2020 rend, par construction, inutiles les dispositions relatives au plafonnement, sous conditions de ressources, du montant de la cotisation de TH prévu à l’article 1414 A du CGI. Afin de tenir compte de la suppression, à compter du 1er janvier 2020, de l’article 1414 A du CGI, la loi de finances pour 2018 ([111]) a prévu d’intégrer les plafonds de revenus directement au IV de l’article 1414, mettant ainsi fin au renvoi par ce dernier à l’article 1414 A du CGI. En effet, le IV de l’article 1414, relatif à l’exonération de TH pour les personnes âgées ayant à leur charge un ou plusieurs enfants majeurs, est toujours applicable en 2020 pour certains foyers du fait d’un décalage d’un an dans la prise en compte des ressources des personnes à charge. Il est donc nécessaire de maintenir les plafonds anciennement codifiés à l’article 1414 A pour ce dispositif spécifique.

Ces plafonds sont revalorisés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Le 1.1.1 du présent article procède, par conséquent, à cette revalorisation et augmente l’ensemble des seuils de + 3,6 % (soit la revalorisation 2019 et 2020).

● Il convient de souligner que les plafonds de revenu fiscal de référence (RFR) spécifiques pour les personnes résidant à Mayotte sont maintenus et ont, par ailleurs, vocation à l’être jusqu’en 2023. Pour mémoire, la loi de finances rectificative pour 2016 ([112]) a majoré les plafonds de RFR applicables à Mayotte pour apprécier l’éligibilité des contribuables aux différents mécanismes d’allégement existant en matière de fiscalité locale. Ces dispositions plus favorables pour le territoire avaient vocation à s’appliquer au titre des impositions dues au titre des années 2017 à 2019. Le 1.10 du présent article proroge l’application de ces dispositions en portant leur terme aux impositions dues au titre de 2022.

● Enfin, le rapport sur la mise en œuvre progressive du dégrèvement de TH devant être, conformément au IV de l’article 5 de la loi de finances pour 2018, remis chaque année au Parlement avant le 1er octobre, est supprimé par le 1.5.7 du présent article, sa pertinence n’étant, compte tenu de la poursuite de la suppression de la TH, plus avérée.

2.   La mise en œuvre de la suppression intégrale de la taxe d’habitation à l’horizon 2023

Le présent article met en place, entre 2021 et 2022, pour les 20 % des contribuables qui demeurent assujettis à la TH, une exonération progressive de la TH sur les résidences principales de 30 % en 2021 et de 65 % en 2022. En 2023, plus aucun foyer ne paiera de TH sur sa résidence principale. Cette suppression intégrale de la TH afférente à l’habitation principale emporte par ailleurs des conséquences importantes pour le financement des collectivités territoriales qui en perçoivent le produit et doivent être compensées. Ces conséquences font l’objet de développements particuliers dans la partie relative à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire.

a.   L’exonération progressive de taxe d’habitation pour 100 % des foyers

● En premier lieu, le présent article met en œuvre, de manière progressive, une exonération de la TH pour l’ensemble des redevables, en reproduisant, pour les 20 % des foyers aujourd’hui non concernés, la démarche retenue pour le dégrèvement instauré, en loi de finances pour 2018, au bénéfice de 80 % des foyers les plus modestes pour la période de 2018 à 2020.

Par ailleurs, le présent article transforme ce dégrèvement de 2018 en une exonération. Comme le souligne l’évaluation préalable du présent article, le maintien (pour les 80 % des foyers) et la généralisation (pour les 20 % des foyers) du dégrèvement risqueraient de nuire « tant à la rationalité de la mesure qu’à sa lisibilité » ([113]). Cela conduirait à maintenir virtuellement une imposition entièrement prise en charge par l’État et, par exemple, à adresser aux contribuables qui ne sont plus redevables de la TH un avis d’imposition indiquant le montant du dégrèvement intégral dont ils bénéficient.

Conformément au 1.2.1.4 du présent article, le dégrèvement codifié à l’article 1414 C du CGI devient ainsi, à compter de 2021, une exonération. Le présent article conserve en outre le principe comme les caractéristiques du mécanisme de lissage mis en place en 2018, pour les contribuables dont le RFR se situe entre 27 432 et 28 448 euros par part (montants figurant à l’article 1417 du CGI dans sa version applicable jusqu’au 1er janvier 2020).

Seuils de RFR conditionnant l’ÉLIGIBILITÉ aux dispositifs spÉcifiques
visant à supprimer progressiVement la th (article 1414 C du cgi)
pour 80 % des mÉnages

Type de seuils	Seuils applicables pour le dégrèvement de 2018		Seuils applicables pour l’exonération du présent article
	Personne seule (1 part)	Couple (2 parts)	Personne seule (1 part)	Couple (2 parts)
Plafond de RFR conditionnant le bénéfice de l’allégement de TH	27 000 euros	43 000 euros	27 432 euros	43 688 euros
Allégement de TH portant sur la cotisation de TH	30 % en 2018 65 % en 2019 100 % en 2021		30 % en 2021 65 % en 2022 100 % en 2023
Plafond de RFR pour bénéficier du mécanisme de lissage	28 000 euros	45 000 euros	28 448 euros	45 720 euros
Allégement de TH portant sur la cotisation de TH, après application du dispositif de lissage	Pour calculer le dégrèvement, on applique à la cotisation de TH la formule suivante : (plafond du seuil de lissage – RFR) / (plafond du seuil de lissage – plafond du seuil de RFR) * % du dégrèvement		Pour calculer l’exonération, on applique à la cotisation de TH la formule suivante : (plafond du seuil de lissage – RFR) / (plafond du seuil de lissage – plafond du seuil de RFR) * % du dégrèvement

Source : commission des finances.

Le 1.2.2 du présent article complète également l’article 1414 C d’un III qui met en place l’exonération progressive de TH pour les 20 % de foyers exclus du dégrèvement de l’article 5 de la loi de finances pour 2018. Le présent article prévoit que les contribuables concernés bénéficient, le cas échéant, après application du mécanisme de lissage :

– en 2021, d’une exonération de TH de 30 % (au 1.2.2.1) ;

– en 2022, d’une exonération de TH de 65 %. (au 1.2.2.2).

mise en œuvre de l’exonÉration introduite par le prÉsent article
en fonction du niveau de rfr des contribuables

Dispositions applicables en 2020	Exonération totale (100 %)	Mécanisme de lissage	Exonération progressive
Niveau de RFR pour 1 part (en euros)	RFR ≤ 27 432	27 432 < RFR ≤ 28 484	28 484 < RFR
Niveau de RFR pour 2 parts (en euros)	RFR ≤ 43 688	43 688 < RFR ≤ 45 720	45 720 < RFR
Cotisation de TH en 2021	0 euro	Exonération de 30 % (1)	Exonération de 30 %
Cotisation de TH en 2022		Exonération de 65 % (1)	Exonération de 65 %
Cotisation de TH en 2023		0 euro	0 euro

(1) L’exonération porte sur le montant de la cotisation de TH calculé après application du mécanisme de lissage.

Source : commission des finances.

● En second lieu, le 1.8.1 de présent article prévoit d’affecter à l’État le produit de la TH acquitté au titre de leur résidence principale par les contribuables. Cette nationalisation exceptionnelle du produit d’une imposition locale est mise en place pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022. Les 1.8.3 et 1.8.4 du présent article prévoient, en outre, la poursuite du gel des taux de TH pour les années 2021 et 2022. Les conséquences financières de ces gels pour les collectivités territoriales font l’objet de développements particuliers dans la partie dédiée à la réforme du financement des collectivités territoriales du présent commentaire.

b.   La réalisation de plusieurs mesures de coordination et de conséquence

Parmi les différentes dispositions dont l’application est prévue à compter de 2021, plusieurs éléments peuvent être relevés.

● En premier lieu, le 1.2.1.2 du présent article supprime l’ensemble des exonérations catégorielles de TH, celles-ci devenant, par définition, caduques puisque les redevables qui en bénéficiaient seront, depuis 2020, dispensés du paiement de leur cotisation de TH sur leur résidence principale. À titre d’illustration, les exonérations prévues aux articles I et I bis de l’article 1414 du CGI sont abrogées (1.2.1.2.1 du présent article) et les références qui y sont faites dans d’autres articles du code sont supprimées (par exemple 1.2.1.1, 1.2.1.4.1.1.1 et 1.2.1.5). Le mécanisme de « sortie en sifflet » est ainsi supprimé, et par conséquent, l’ensemble des redevables de TH dont les revenus les placent dans la situation des 20 % de foyers demeurant assujettis à la TH en 2020 bénéficieront tous, dans les mêmes conditions, du dégrèvement introduit par le présent article.

Les références aux abattements dont étaient susceptibles de bénéficier, avant 2020, certains contribuables sont également supprimées par le 1.2.1.3. Une exception est toutefois à mentionner s’agissant du dégrèvement en faveur des personnes âgées ou veuves, de condition modeste, qui cohabitent avec leurs enfants majeurs demandeurs d’emploi également de condition modeste (1.2.1.2.3). Le maintien de ce dégrèvement répond à des considérations pratiques liées au décalage temporel qui existe pour la prise en compte des revenus de l’enfant majeur.

● En second lieu, les dégrèvements de CAP dont bénéficient certains contribuables sont maintenus par le 1.2.3.2.3 du présent article. Ce dernier procède, à droit quasi constant (à l’exception notamment du mécanisme de « sortie en sifflet » précité), à une réécriture de l’article 1605 bis pour tenir compte de la suppression des articles relatifs aux dispositifs d’exonération et de dégrèvement de TH auxquels il renvoyait pour préciser les cas de dégrèvements de CAP qui s’appliqueront désormais.

3.   Les dispositions tirant les conséquences de la suppression intégrale et définitive de la TH en 2023

Outre de nombreuses mesures rédactionnelles de coordination avec les différents codes auxquelles procède le présent article en supprimant les références à la TH sur les résidences principales dans tous les articles où cela est nécessaire, certains dispositifs fiscaux sont aménagés, notamment s’agissant des cas particuliers de résidents et pensionnaires d’établissements de soin de longue durée ou de maisons de retraite.

a.   Les aménagements de certains dispositifs fiscaux particuliers

Les pensionnaires des établissements d’hébergement de soin de longue durée ou de maisons de retraite sont actuellement susceptibles de bénéficier de dégrèvements ou d’exonérations de TH. La suppression intégrale de la TH en 2023 commande, par conséquent, plusieurs aménagements des dispositions existantes.

● L’article 1414 B du CGI dispose que les personnes dont la condition nécessite un hébergement dans un établissement de soin de longue durée et qui conservent par ailleurs la jouissance exclusive de l’habitation qui constituait leur résidence principale, bénéficient d’une exonération ou d’un abattement de la TH afférente à cette habitation, sous réserve qu’ils remplissent les conditions posées à l’article 1414 du CGI.

La loi de finances pour 2018 a complété cet article pour préciser que ces contribuables bénéficient, dans les mêmes conditions et dès lors que leur niveau de revenus les y rend éligibles, du dégrèvement de TH sur les résidences principales (dégrèvement dit « Macron »).

● Par ailleurs, l’article 1414 D du CGI, créé par l’article 6 de la loi de finances pour 2018 ([114]), permet à certains établissements à but non lucratif de demander l’application des différents mécanismes de dégrèvement et d’exonération de TH au titre des dispositifs dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de la TH au titre du logement qu’ils occupent dans leur établissement.

Les pensionnaires sont redevables de la TH dès lors qu’ils ont la disposition privative de leur logement. Ils peuvent bénéficier d’exonérations ou d’allégements de TH dans les conditions de droit commun. En revanche, lorsqu’ils ne disposent pas de la jouissance privative de leur logement d’hébergement, la TH ne s’applique pas : l’administration considère alors que c’est le gestionnaire qui a la libre disposition du local d’habitation et qui doit s’acquitter de la TH.

La doctrine fiscale a admis qu’un dégrèvement total ou partiel de TH, au titre des articles 1414 ou 1414 A du CGI, puisse être accordé, au profit du gestionnaire, pour les locaux d’hébergement occupés par ceux de leurs pensionnaires qui bénéficieraient d’un dégrèvement ou d’une exonération s’ils étaient personnellement imposés à la TH. L’article 1414 D du CGI a ainsi consacré cette règle et étendu son application au dégrèvement prévu à l’article 1414 C du CGI (dégrèvement de TH sur les résidences principales).

L’article 6 de la loi de finances pour 2018 a, en outre, prévu que les gestionnaires des établissements sont tenus de restituer le montant du dégrèvement ou de l’exonération à leurs résidents, soit sous la forme d’une réduction opérée sur le montant du tarif journalier mis à leur charge en contrepartie des prestations minimales d’hébergement, soit sous forme d’une restitution intégrale.

Le présent article maintient ces deux dispositifs en 2023, prévoyant, compte tenu de la suppression de la TH sur les résidences principales à cette date, que l’exonération portera désormais sur « la TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale pour les logements occupés à titre d’habitation principale par leurs résidents au 1er janvier de l’année d’imposition » (aux 1.3.8.1 et 1.3.6 du présent article).

En effet, dans la mesure où la TH sur les résidences principales est supprimée en 2023 ainsi que le dégrèvement associé, les gestionnaires ne bénéficieront plus du dispositif prévu à l’article 1414 D dans la mesure où leurs pensionnaires ne bénéficieront légalement plus d’un dégrèvement de TH sur leur résidence principale (ces dispositions étant supprimées en 2023). Les gestionnaires devront dès lors de nouveau s’acquitter de la nouvelle TH qui s’appliquera aux logements dont les pensionnaires ne disposent pas de la jouissance privative (il ne s’agit pas à proprement parler d’une résidence principale). Pour éviter que les gestionnaires ne refacturent de nouveau une TH à leurs résidents, il est prévu de les exonérer de la nouvelle TH pour les logements occupés à titre d’habitation principale par leurs résidents.

Le 1.3.8.3 du présent article aménage également le régime des obligations déclaratives de l’article 1414 D du CGI puisqu’il appartient désormais au propriétaire d’adresser la demande au service des impôts avant le 1er janvier de l’année d’imposition. Jusqu’à présent, le dégrèvement était accordé à « l’établissement sur réclamation présentée dans le délai et dans les formes prévus au livre des procédures fiscales s’agissant des impôts directs locaux » (article 1414 D du CGI).

b.   La mise en place de nouvelles obligations déclaratives pour la taxe d’habitation sur les résidences secondaires

Le 1.4 du présent article insère une nouvelle section IV bis dans le chapitre premier du titre premier de la deuxième partie du livre premier du CGI consacrée aux « Dispositions communes à la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale et à la taxe annuelle sur les locaux vacants ».

Il est créé un nouvel article 1418 au CGI qui met en place une nouvelle obligation déclarative pour les propriétaires de résidences secondaires. Cette obligation, dont les contours seront précisés par décret, porte sur la possession de locaux affectés à l’habitation et devra être effectuée chaque année, avant le 1er juillet. Les déclarations effectuées par les propriétaires devront préciser si les biens concernés sont occupés par eux-mêmes ou par des tiers et préciser l’identité du ou des occupants des lieux.

Une dispense de déclaration est prévue lorsqu’« aucun changement dans les informations transmises n’est intervenu depuis la dernière déclaration ». Cette disposition, qui constitue, un allégement des démarches administratives des contribuables est à mettre en regard de l’article 58 du présent projet de loi de finances relatif à la simplification des obligations déclaratives et des modalités d’établissement des impositions en matière d’impôt sur le revenu.

La déclaration devra être effectuée par voie électronique, lorsque la résidence principale des propriétaires est équipée d’un accès à Internet (II du nouvel article 1418 du CGI).

Les obligations déclaratives sont par ailleurs assorties d’un régime de sanctions, dont la méconnaissance est susceptible d’entraîner, en application d’un nouvel article 1770 terdecies du CGI, une amende de 150 euros par local.

Enfin, les dispositions générales relatives au recouvrement et au contentieux fiscaux qui figurent à l’article 1754 du CGI s’appliqueront également au régime de sanction précité.

B.   L’impact budgÉtaire et Économique

La suppression totale et définitive de la TH sur les résidences principales constitue un allégement massif de la fiscalité pour l’ensemble des foyers et une mesure favorable au pouvoir d’achat des contribuables. L’impact du présent article, qui s’inscrit dans la continuité du dégrèvement mis en œuvre par l’article 5 de la loi de finances pour 2018 pour 80 % des foyers est présenté sur la base des éléments transmis par l’évaluation préalable.

En 2023, la TH afférente à l’habitation principale aura totalement disparu : au total, les foyers qui s’acquittaient d’une TH sur leur habitation principale (29,4 millions de résidences principales ont été recensées en 2018) bénéficieront d’un gain moyen de l’ordre de 730 euros sur la base des valeurs locatives revalorisées au titre de 2019. Le coût associé à l’exonération des 20 % des contribuables, proposée par le présent article, est estimé à 2,3 milliards d’euros en 2021, 5,1 milliards d’euros en 2022 et 7,8 milliards d’euros à compter de 2023.

LA RÉFORME DU FINANCEMENT
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

I.   L’État du droit

En 2018, les recettes de la fiscalité directe et indirecte de l’ensemble des collectivités territoriales se sont élevées à 147,6 milliards d’euros, en hausse de près de + 5,1 % par rapport à 2017. Sur ce total, environ 22,8 milliards d’euros proviennent de la taxe d’habitation (TH) et sont directement affectés au financement du bloc communal. Si la mise en place du dégrèvement pour 80 % des redevables ne pose pas à court terme de difficultés de financement – ce dernier étant intégralement pris en charge par l’État –, la suppression intégrale de la TH sur les résidences principales impose de revoir le schéma de financement des collectivités territoriales et d’adapter en conséquence plusieurs dispositions fiscales.

A.   La suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables est intÉgralement compensÉe au bloc communal

Depuis la réforme de la taxe professionnelle (TP) intervenue en 2010, et le transfert de la part départementale de la TH vers le bloc communal, la TH constitue la première recette de ce dernier. Afin de ne pas porter atteinte à leur autonomie financière, la suppression progressive de la TH afférente à la résidence principale sous la forme d’un dégrèvement de l’État permet une compensation intégrale des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ainsi, dans la situation actuelle, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

1.   La taxe d’habitation représente plus d’un tiers des impôts locaux du bloc communal

L’article 1379 du code général des impôts (CGI) dispose que les communes perçoivent la TH, ainsi que la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), la cotisation foncière des entreprises (CFE) et une fraction égale à 26,5 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). De même, l’article 1379‑0 bis du même code précise que leurs EPCI à fiscalité propre peuvent percevoir une partie de la TH en fixant un taux intercommunal en plus du taux communal. Il revient ainsi à la commune et à l’EPCI à fiscalité propre de fixer chaque année le taux et les abattements de TH applicables sur leur territoire.

La TH représente plus du tiers des recettes des impôts locaux du bloc communal : en 2018, le montant de TH affecté au bloc communal s’élevait à 22 767 millions d’euros, soit près de 36 % des impôts locaux affectés au bloc communal. Il s’agit de la principale imposition dite « ménage » affectée au bloc communal, avec les taxes foncières qui s’élèvent en 2018 pour le bloc communal à 19 134 millions d’euros pour la TFPB et 1 067 millions d’euros pour la TFPNB.

RÉpartition des impÔts locaux pour le bloc communal
et les dÉpartements en 2018

(en millions d’euros)

Bloc communal	Départements

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

En 2018, l’accroissement du produit de la TH pour le bloc communal est principalement dû à l’augmentation des bases nettes (effet base de + 1,8 % en 2018 après + 1,3 % en 2017) plutôt qu’à une augmentation des taux (effet taux de + 0,3 % en 2018 après + 0,4 % en 2017). Pour rappel, l’effet base est la variation de produit générée par l’évolution des bases d’imposition ; l’effet taux est la variation de produit générée par l’évolution du taux. Ainsi, le produit de la TH a augmenté en 2018 de + 2,2 % par rapport à 2017 et de + 10,4 % par rapport à 2014.

La dynamique de la TH dépend ainsi principalement de l’effet base : or, les valeurs locatives cadastrales des locaux d’habitation sont obsolètes, car elles n’ont jamais été révisées depuis 1970. Il en résulte des inégalités importantes entre les territoires : le dynamisme de l’assiette dépend essentiellement des constructions neuves ou des rénovations extérieures, ce qui avantage les collectivités qui possèdent un parc immobilier récent ou rénové. Les finances des collectivités deviennent en outre sensibles à la conjoncture, puisqu’elles dépendent du rythme de la construction neuve, qui s’est révélé irrégulier ces dernières années.

RÉPARTITION DE LA TAXE D’HABITATION entre
les collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

Taxe d’habitation	2014	2015	2016	2017	2018
Ensemble des collectivités	20 615	21 778	21 862	22 282	22 767
dont part EPCI	6 589	6 961	6 648	6 961	7 137
dont part commune	13 922	14 714	15 113	15 222	15 540

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

À l’inverse, l’article 1586 du CGI dispose que les départements ne perçoivent pas de TH, mais perçoivent la TFPB, plusieurs composantes de l’IFER ainsi qu’une fraction égale à 23,5 % de la CVAE. La TFPB est ainsi la seule imposition directe locale sur laquelle le département détient directement un pouvoir de taux : elle représente plus des trois quarts des recettes d’impôts locaux du bloc. Il convient toutefois d’ajouter à ce constat l’existence d’autres ressources fiscales comme les droits de mutation de propriété à titre onéreux (DMTO) qui sont considérés comme un droit d’enregistrement et non un impôt local, pour un montant total de 11 525 millions d’euros en 2018. En prenant en compte l’ensemble des ressources fiscales du département, la TFPB et les DMTO représentent respectivement 32 % et 25 % des ressources fiscales perçues par le bloc départemental en 2018.

RÉpartition des ressources fiscales pour le bloc communal
et les dÉpartements en 2018

(en millions d’euros)

Bloc communal	Départements

TSCA : taxe spéciale sur les conventions d’assurances.

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

En 2018, l’accroissement du produit de la TFPB pour le bloc communal est principalement dû à l’augmentation des bases nettes (effet base de + 2,2 % en 2018 après + 1,7 % en 2017) plutôt qu’à une augmentation des taux (effet taux de + 0,9 % en 2018 après + 0,7 % en 2017). Ainsi, le produit de la TFPB pour le bloc communal a augmenté en 2018 de + 3,1 % par rapport à 2017 et de + 9,3 % par rapport à 2014. La TFPB des départements a enregistré une progression légèrement inférieure en 2018 de + 2,3 % par rapport à 2017, mais de + 12,2 % par rapport à 2014. Cette croissance pour le bloc départemental est uniquement le résultat en 2018 d’un effet base, car l’effet taux est nul pour cette année.

RÉPARTITION DE LA TAXE fonciÈre sur les propriÉtÉs bÂties entre
les collectivitÉs territoriales

(en millions d’euros)

TFPB	2014	2015	2016	2017	2018
Ensemble des collectivités	29 312	30 429	31 940	32 723	33 628
dont part EPCI	1 025	1 138	1 272	1 363	1 512
dont part commune	15 684	16 263	16 734	17 092	17 527
dont part départementale	12 492	12 922	13 829	14 165	14 494

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Au sein du bloc communal, le montant de la TH affecté aux communes s’élève à 15 540 millions d’euros en 2018 alors que celui affecté aux groupements et syndicats intercommunaux à 7 227 millions d’euros. Ils représentent respectivement près de 44 % et 25 % du montant des impôts locaux affectés aux communes et aux groupements et syndicats intercommunaux.

RÉpartition des impÔts locaux Pour
le bloc communal en 2018

(en millions d’euros)

Communes	Groupements à fiscalité propre et syndicats

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Aussi, dans l’hypothèse d’une substitution de la TH communale par de la TFPB départementale, près de 95 % des recettes d’impôts locaux des communes proviendraient uniquement de la TFPB. Toutefois, le montant total de TH communale (15 540 millions d’euros) est légèrement supérieur à celui de la TFPB départementale (14 494 millions d’euros) : la compensation de la suppression du premier par l’affectation du second ne serait complète qu’à la condition d’un abondement complémentaire d’environ un milliard d’euros (calcul réalisé sur la base des montants 2018 sans tenir compte de la part des résidences secondaires dans le produit de la TH).

2.   La compensation du dégrèvement de taxe d’habitation due au titre de la résidence principale est intégralement assurée par l’État

Afin de ne pas porter atteinte aux ressources fiscales des communes et de leurs EPCI à fiscalité propre, la suppression de la TH afférente à la résidence principale pour 80 % des contribuables a pris la forme d’un dégrèvement de l’État permettant une compensation intégrale de la mesure – au contraire des exonérations de fiscalité locale qui font souvent l’objet de minoration. Ainsi, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

Pour rappel, les recettes totales de TH pour les collectivités se sont élevées en 2018 à 22,8 milliards d’euros. Ce total comprend des compensations d’exonérations, à hauteur de 1,7 milliard d’euros, versées par l’État aux collectivités. Il comprend également des dégrèvements, pour près de 6,7 milliards d’euros, en nette hausse par rapport à 2017 du fait de l’entrée en vigueur progressive (30 %) du dégrèvement permettant à 80 % des redevables d’être dispensés partiellement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale. Ce montant correspond à la part du produit de TH pour laquelle l’État se substitue au contribuable local. Au total, la part totale prise en charge par l’État dans les recettes de TH était donc de l’ordre de 24 % en 2017 (avant l’entrée en vigueur de la suppression partielle de la TH afférente à la résidence principale).

MONTANT DES DÉGRÈVEMENTS ET des allocations
compensatrices de la taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Taxe d’habitation	2015	2016	2017	2018
Produit de taxe d’habitation	21 778	21 862	22 282	22 767
Dégrèvements	3 780	3 938	3 652	6 708
dont dégrèvement de TH sur les résidences principales	–	–	–	2 927
Allocations compensatrices	1 454	1 174	1 650	1 733

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, collection « Cap sur… », n° 2, avril 2018.

a.   Les exonérations de taxe d’habitation font l’objet d’une allocation compensatrice aux collectivités territoriales

Les allocations compensatrices sont des allocations annuelles prenant la forme d’un prélèvement sur recettes (PSR), intitulé Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale, qui est versé par l’État aux collectivités territoriales pour compenser les pertes de recettes fiscales résultant des exonérations et allégements de bases ou de taux décidés par voie législative. Le mécanisme de compensation est défini par la loi selon des modalités propres à chaque dispositif : aucune exigence constitutionnelle n’impose une compensation intégrale ou partielle de ces exonérations.

Les compensations d’exonérations varient d’une année à l’autre en fonction des évolutions de la base imposable. En effet, le calcul de la compensation – dont les modalités sont fixées au cas par cas dans la loi – prend en compte l’évolution des bases fiscales en excluant toutefois la dynamique de taux, dont l’évolution demeure à la main de la collectivité territoriale. Le plus souvent, la compensation est versée en année n + 1, en prenant en compte les bases de l’année précédente, et en appliquant le taux d’imposition d’une année de référence fixée par la loi (par exemple 1991 pour la compensation de l’exonération de TH pour les personnes de condition modeste). En 2019, les allocations compensatrices d’exonérations de personnes de condition modeste liées à la TH représentaient 1 762 millions d’euros, soit 81 % du total des allocations compensatrices versées aux collectivités territoriales.

RÉPARTITION des allocations compensatrices
de taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Taxe d’habitation	2014	2015	2016	2017	2018	2019 (1)
Exonération des personnes de condition modeste	1 273	1 451	1 170	1 646	1 729	1 762
Suppression de la THLV (2)	3,4	3,4	3,4	3,4	3,4	3,4
Total des allocations compensatrices	1 276	1 454	1 174	1 650	1 733	1 765

(1) Prévision du projet de loi de finances pour 2019.

(2) Lors de la réforme de la taxe sur les logements vacants (TLV) en 2012, il a été décidé que les collectivités territoriales qui percevaient la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) et qui ont par la suite été intégrées en zone tendue perçoivent désormais une compensation spécifique sous forme d’allocation compensatrice.

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, collection « Cap sur… », n° 2, avril 2018.

La principale allocation compensatrice de TH versée par l’État vise à compenser l’ensemble des exonérations des personnes de condition modeste (définies au I de l’article 1414 du CGI). L’allocation compense également l’exonération de TH des personnes bénéficiant du mécanisme de sortie « en sifflet » (défini au I bis de l’article 1414 du même code), qui permet aux contribuables ayant perdu le bénéfice de l’une des exonérations précédentes de le conserver totalement pendant deux ans puis partiellement pendant deux années supplémentaires. Enfin, elle compense également l’exonération exceptionnelle qui vise à faire bénéficier les contribuables qui ont perdu le bénéfice de leur exonération de TH et sont entrés dans le dispositif de « sortie en sifflet » d’un maintien de leur exonération jusqu’à l’application du nouveau dégrèvement au taux de 100 % en 2020 ([115]).

Les modalités de calcul de l’allocation compensatrice sont déterminées par l’article 21 de la loi de finances pour 1992 ([116]) qui dispose qu’il « est instauré un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser la perte de recettes résultant des exonérations visées […] aux I et I bis de l’article 1414 du code général des impôts pour les collectivités locales ». Il est ensuite précisé que la « compensation est égale, chaque année et pour chacune des taxes, au montant des bases d’imposition exonérées au titre de l’année précédente […] multiplié par le taux voté par chaque collectivité ou groupement pour l’année 1991 ». Toutefois, afin de prendre en compte le transfert de la part départementale de la TH au bloc communal intervenu en 2010, l’article 77 de la loi de finances pour 2010 ([117]) précise que « les taux à retenir pour calculer les allocations compensatrices de taxe d’habitation à verser à compter de 2011 […] sont majorés des taux départementaux retenus pour déterminer les compensations versées en 2010 aux départements ».

Ainsi, dans la mesure où le taux retenu pour le calcul de l’allocation compensatrice ne prend pas en compte les variations de taux décidées par les exécutifs communaux après 1991, la compensation versée est nécessairement inférieure au manque à gagner réel des collectivités territoriales. Le montant de la compensation représentait ainsi 64 % du montant exonéré en 2018.

Taux de compensation des exonÉrations par les allocations compensatrices de taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Taxe d’habitation	2014	2015	2016	2017	2018
Montant exonéré calculé sur bases nettes	2 076	1 691	2 396	2 535	2 702
Allocation compensatrice pour l’exonération des personnes de condition modeste versée aux collectivités territoriales	1 273	1 451	1 170	1 646	1 729
Taux de compensation des montants exonérés calculés sur bases nettes	61 %	86 %	49 %	65 %	64 %

Note : la base nette est déterminée à partir de la valeur locative brute et après déduction des abattements appliqués en matière de TH. Ceux-ci peuvent être obligatoires ou facultatifs pour les collectivités territoriales.

Source : commission des finances.

b.   Les dégrèvements de taxe d’habitation sont intégralement compensés aux collectivités territoriales

Les dégrèvements sont des prises en charge par l’État de tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités territoriales sur les crédits budgétaires du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Ils résultent d’une disposition législative qui diminue totalement ou partiellement le montant de l’impôt dû par le contribuable. En principe, l’État se substitue au contribuable et le montant versé reflète le pouvoir de taux et les bases de la collectivité territoriale. Dans la pratique, certains dégrèvements sont calculés à taux et à abattements figés afin d’éviter de faire supporter à l’État d’éventuelles hausses de taux décidées par les exécutifs locaux. Dans ce cas, le contribuable doit généralement supporter la différence entre l’augmentation du taux ou la baisse des abattements de la collectivité territoriale et le dégrèvement figé dont il bénéficie.

RÉPARTITION des dÉGRÈvements de taxe d’habitation

(en millions d’euros)

Taxe d’habitation	2014	2015	2016	2017	2018
Plafonnement en fonction du revenu	2 906	3 152	2 996	3 002	3 062
Suppression progressive de la TH	–	–	–	–	2 927
Gestionnaires de foyers	47	53	60	67	71
Personnes de condition modeste relogées	34	36	38	38	38
Taxe d’habitation sur les logements vacants	29	27	27	26	25
Cotisations inférieures à 12 euros	2,4	2,4	2,2	2,2	2
Autres dégrèvements (contentieux et gracieux)	469	510	815	517	583
Total des dégrèvements	3 487	3 780	3 938	3 652	6 708

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales, Les allégements de fiscalité directe locale et leurs compensations, collection « Cap sur… », n° 2, avril 2018.

Le montant des dégrèvements pour la TH s’élève à 6 708 millions d’euros en 2018, en nette hausse du fait de l’entrée en vigueur progressive de la suppression de la TH pour 80 % des contribuables sous un plafond de ressources (2 927 millions d’euros en 2018). Ainsi, les principaux dégrèvements applicables à la TH sont :

– le plafonnement de la TH en fonction du revenu (article 1414 A du CGI) : les contribuables autres que ceux exonérés ou dégrevés totalement (article 1414 du CGI) bénéficient d’un plafonnement de leur cotisation de TH pour la fraction de leur cotisation qui excède 3,44 % de leur revenu fiscal de référence diminué d’un abattement dont le montant varie selon le nombre de parts de quotient familial ;

– le dégrèvement d’office de TH en faveur des gestionnaires de foyers et des organismes sans but lucratif agréés pour les logements loués à des personnes défavorisées et le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste relogées dans le cadre d’un projet conventionné au titre du programme de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

– le dégrèvement lié à la réforme de la taxe sur les logements vacants, celui relatif aux cotisations inférieures à 12 euros et celui relatif aux remboursements prononcés à la suite de démarches contentieuses et gracieuses ;

– depuis le 1er janvier 2018, le nouveau dégrèvement permettant à 80 % des foyers d’être dispensés progressivement du paiement de la TH au titre de leur résidence principale (article 1414 C du CGI) : ce dégrèvement est mis en œuvre de manière progressive (30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en 2020).

En effet, afin de maintenir les ressources fiscales du bloc communal, l’État prend en charge intégralement le coût de la suppression progressive de la TH due au titre de la résidence principale pour 80 % des foyers fiscaux par le biais d’un dégrèvement. Ce dégrèvement est évalué à 2 927 millions d’euros en 2018, 6 534 millions d’euros en 2019 et 13 612 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2020, reflétant ainsi l’entrée en vigueur progressive de la mesure.

Le montant du dégrèvement de la TH est calculé sur la base des taux et des abattements en vigueur en 2017. Toutefois, le dégrèvement est déterminé en retenant le taux global de l’année lorsqu’il est inférieur à celui appliqué pour 2017 et les abattements de l’année lorsqu’ils sont supérieurs à ceux appliqués pour 2017. Le taux global de TH comprend, le cas échéant, les taux additionnels des taxes spéciales d’équipement (TSE) et de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI). Par ailleurs, ce taux de référence de 2017 est majoré des augmentations ultérieures pour la part qui résulte des procédures de lissage, d’harmonisation et de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusions d’EPCI à fiscalité propre ou de rattachement d’une commune à un tel établissement.

De surcroît, les communes et les EPCI demeurent libres de fixer leurs taux d’imposition ainsi que leurs quotités d’abattement futures dans les limites déterminées par la loi. Toute augmentation du taux de TH ou des taux additionnels et toute baisse des abattements décidés par les collectivités territoriales sont néanmoins supportées par le contribuable. Ainsi, dans tous les cas, les collectivités territoriales ne subissent aucune conséquence financière et continuent de percevoir l’intégralité de leurs ressources de TH.

Toutefois, la suppression de la TH pour l’ensemble des contribuables ne pourra prendre la forme d’un dégrèvement : la généralisation du dégrèvement conduirait à maintenir une imposition, tout en la dégrevant entièrement, ce qui nuirait tant à la rationalité de la mesure qu’à sa lisibilité pour les contribuables qui continueraient à recevoir un avis d’imposition précisant le montant du dégrèvement intégral de TH sur leur habitation principale. En outre, et sauf à remettre à la charge des contribuables une fraction d’imposition, les communes seraient privées du pouvoir de taux sur un impôt représentant une fraction importante de leurs ressources et la TFPB resterait partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, ce qui ne permettrait pas de spécialiser davantage les impôts locaux par échelon de collectivité. Enfin, la généralisation du dégrèvement de TH impliquerait le maintien de charges administratives importantes pour une imposition sans contribuables.

B.   La suppression dÉfinitive de la taxe d’habitation impose une refonte du schÉma de financement et une adaptation de certaines rÈgles fiscales

Si le choix de recourir à un dégrèvement permet jusqu’en 2020 de compenser intégralement aux communes et à leurs établissements la suppression progressive de la TH pour 80 % des contribuables sous un plafond de ressources, la suppression définitive et intégrale de la TH sur les résidences principales conduit nécessairement à s’interroger sur la pérennité de ce dégrèvement ainsi que sur la mise en place d’un nouveau schéma de compensation et de financement pour les collectivités territoriales concernées. De surcroît, la suppression de cette imposition centrale dans la fiscalité locale conduit nécessairement à s’interroger sur l’avenir de plusieurs dispositifs fiscaux, tels que les taxes additionnelles à la TH, les frais de gestion, les règles de lien et de plafonnement des taux dont la TH est actuellement le taux pivot, ou encore la fiscalité applicable aux logements sous-occupés (résidences secondaires et logements vacants).

1.   La suppression définitive de la taxe d’habitation doit faire l’objet d’une compensation intégrale pour les collectivités territoriales

La perspective d’une suppression intégrale de la TH sur les résidences principales pose, en premier lieu, la question des ressources de remplacement qui permettront d’assurer le financement des collectivités du bloc communal dans la mesure où la TH représente plus d’un tiers de leurs ressources fiscales. La suppression de la TH sur les résidences principales emporte donc l’obligation de la remplacer par :

– une ressource d’un montant équivalent, afin de garantir à chaque collectivité une compensation intégrale à la suppression de la TH sur les résidences principales ;

– une ressource qui devra être en grande partie de nature fiscale afin de proposer aux collectivités et intercommunalités touchées une recette dynamique et de respecter les ratios d’autonomie financière définis dans la loi organique de 2004.

En effet, la suppression intégrale et définitive de la TH afférente à l’habitation principale induit la perte définitive d’un produit fiscal important pour les communes et les EPCI à fiscalité propre qui, si celle-ci n’était pas compensée, pourrait porter atteinte au principe d’autonomie financière des collectivités territoriales. Ce principe, instauré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République à l’article 72-2 de la Constitution, dispose que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement » et que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Il est enfin précisé que les collectivités territoriales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures » ([118]).

L’article 3 de la loi organique du 29 juillet 2004 ([119]), codifié à l’article LO 1114-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), précise que les ressources propres « sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ». Il s’agit ainsi d’une définition large des ressources propres incluant les fractions de produit d’impôt national transférées aux collectivités territoriales ainsi que les dégrèvements de l’État au profit des collectivités territoriales. En revanche, une dotation budgétaire versée par l’État ne constitue pas une ressource propre, à l’inverse de l’attribution d’une part de fiscalité nationale.

L’article 4 de la loi organique précitée précise également les ratios planchers qui constituent, pour chaque catégorie de collectivités, la part minimale de leurs ressources propres. L’article LO 1114-3 du CGCT précise que « pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 », soit 60,8 % pour le bloc communal et 58,6 % pour le bloc départemental. En 2017, le ratio d’autonomie financière du bloc communal est de 71,4 %, tandis que celui du bloc départemental est de 73,9 % ([120]).

Ratios d’autonomie financiÈre des collectivitÉs
territoriales

(en pourcentage)

Années	Bloc communal	Départements	Régions
2003	60,8 %	58,6 %	41,7 %
2016	70,0 %	72,9 %	64,3 %
2017	71,4 %	73,9 %	64,7 %

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Ratios d’autonomie financiÈre des collectivitÉs
territoriales en 2017

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Année 2017	Bloc communal	Départements	Régions
Ressources propres	91,8	50,8	20,6
Autres ressources	36,8	17,9	11,2
Ressources totales	128,6	68,7	31,8
Ratios constatés	71,4 %	73,9 %	64,7 %

Source : Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2019, état des lieux, juillet 2019.

Si la TH affectée au bloc communal (22,3 milliards d’euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d’autonomie du bloc communal passerait de 71,4 % à 54,0 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l’année 2003 (pour rappel 60,8 %). La mesure ne serait conforme ni à la loi organique ni à la Constitution : la compensation de la suppression de la TH doit donner lieu à l’affectation d’une ressource fiscale. Un constat similaire peut être effectué au niveau départemental : si la TFPB affectée aux départements (14,2 milliards d’euros en 2017) était remplacée par une dotation budgétaire, le ratio d’autonomie des départements passerait de 73,9 % à 53,3 %, soit un niveau inférieur au niveau plancher constaté au titre de l’année 2003 (pour rappel 58,6 %).

Il est toutefois rappelé que la suppression définitive de la TH ne s’applique pas à l’ensemble des locaux meublés non affectés à l’habitation principale. Les résidences secondaires continueront à être soumises à la TH qui peut, en zone tendue, faire l’objet d’une majoration, sur délibération de la collectivité territoriale. Les locaux vacants resteront imposables, dans les zones tendues, à la TLV, et sur le reste du territoire, sur délibération de la collectivité territoriale, à la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV). Ces impôts resteront affectés à leurs bénéficiaires actuels et la base d’imposition restera la valeur locative déterminée dans les mêmes conditions qu’aujourd’hui.

Le montant de la TH sur les résidences principales qui doit faire l’objet d’une compensation pour les communes et leurs EPCI à fiscalité propre s’élève à 20,3 milliards d’euros. À ce montant s’ajoutent les compensations d’exonérations de TH sur les résidences principales versées par l’État par le biais des allocations compensatrices, pour un montant de 1,8 milliard d’euros en 2018 ([121]). En effet, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la suppression des allocations compensatrices associées. Celles-ci sont aujourd’hui versées par l’État au titre des compensations d’exonérations obligatoires décidées au niveau national et doivent donc être incluses dans le champ des ressources à compenser.

LEs montants À compenser du fait de la suppression
de la taxe d’habitation AU bloc communal en 2018

(en milliards d’euros)

Impositions en 2018	Produit communes	Produits EPCI	Produit bloc communal
Taxe d’habitation sur les résidences principales	13,9	6,4	20,3
Compensation d’exonérations de taxe d’habitation sur les résidences principales	1,3	0,5	1,8
Total à compenser au bloc communal	15,2	6,9	22,1

Source : montants calculés en 2018 et présentés au comité des finances locales du 23 juillet 2019.

Ainsi, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale perçue par les communes et les EPCI à fiscalité propre engendre une perte de ressources qui s’élèverait pour le bloc communal à près de 22,1 milliards d’euros. Ce montant se répartit entre 15,2 milliards d’euros pour les communes et 6,9 milliards d’euros pour leurs établissements. Il convient d’ajouter à ce montant les 300 millions de frais de gestion perçus par l’État et affectés aux régions pour le financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage, ainsi que 200 millions de taxes spéciales d’équipement (TSE) assises sur la TH des résidences principales et affectées aux établissements publics fonciers (EPF) ([122]) .

Le choix définitif du montant de TH à compenser dépendra en réalité de plusieurs facteurs, notamment des années de référence retenues pour la base, les taux et les abattements applicables : actuellement, le dégrèvement de TH sur les résidences principales pour 80 % des contribuables est compensé sur la base des valeurs locatives de l’année en cours et des taux et abattements applicables en 2017. Or, depuis deux ans, les taux et les abattements de TH ont été modifiés par certaines collectivités territoriales. Le choix de l’année de référence aura donc un impact sur le montant que l’État devra compenser aux collectivités territoriales.

2.   Les taxes additionnelles adossées à la taxe d’habitation et les règles de lien et de plafonnement des taux doivent être adaptées

La suppression de la TH sur les résidences principales interroge nécessairement l’avenir de plusieurs dispositions fiscales adossées à la TH, en particulier les taxes additionnelles (TSE et GEMAPI) et les frais de gestion, ainsi que les règles de plafonnement et de lien des taux utilisant le taux de TH comme taux pivot.

a.   Les taxes additionnelles et les frais de gestion adossés à la taxe d’habitation

La TH est utilisée pour le recouvrement de deux taxes additionnelles, à savoir la taxe spéciale d’équipement (200 millions d’euros de recettes recouvrées sur le support TH en 2018) et la taxe de gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, pleinement opérationnelle depuis le 1er janvier 2018. La TH est également soumise aux frais d’assiette et de recouvrement (FAR), dénommés frais de gestion. La suppression intégrale de la TH sur les résidences principales conduit à s’interroger sur l’avenir de ces trois dispositions fiscales.

i.   Les taxes spéciales d’équipement (TSE)

Les taxes spéciales d’équipement (TSE) constituent des taxes additionnelles aux deux taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties), à la TH et à la CFE. Elles sont perçues au profit des établissements publics fonciers locaux (EPFL) et de l’office foncier de Corse (article 1607 bis du CGI), des établissements publics fonciers d’État (EPF – article 1607 ter du même code), d’établissements publics fonciers particuliers et de l’établissement public Société du Grand Paris (SGP – article 1609 G du CGI).

Les EPFL et l’office foncier de Corse, mentionnés à l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, compétents pour réaliser, pour leur compte ou pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière, en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement. Dans ce cadre, ils bénéficient de droits de préemption et de priorité, et interviennent sur le territoire des communes ou des EPCI qui en sont membres. Aux termes de l’article 1607 bis du CGI, une TSE est instituée au profit des EPFL et destinée au financement des acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation.

Les EPF, mentionnés à l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme, poursuivent une mission similaire, mais sont créés par l’État dans les territoires où les enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durables le justifient. Dans le cadre de leurs compétences, ils peuvent contribuer au développement des activités économiques, à la politique de protection contre les risques technologiques et naturels ainsi qu’à titre subsidiaire, à la préservation des espaces naturels et agricoles. Leur superposition, totale ou partielle, avec des EPFL est soumise à l’accord des EPCI et des communes dont le territoire est concerné par la superposition. Aux termes de l’article 1607 ter du CGI, une TSE est instituée et destinée au financement de leurs interventions foncières et immobilières ainsi qu’au financement de leurs interventions dans le cadre des opérations de requalification de copropriétés dégradées d’intérêt national qui leur sont confiées.

Il existe d’autres établissements publics fonciers particuliers, notamment dans les territoires ultra-marins :

– les établissements publics d’aménagement de Guyane et de Mayotte, mentionnés à l’article L. 321-36-1 du code de l’urbanisme, ont pour mission de constituer des réserves foncières en prévision d’actions ou d’opérations d’aménagement destinées à mettre en œuvre une politique locale de l’habitat et à lutter contre l’habitat insalubre. Aux termes de l’article 1609 B du CGI, une TSE est instituée et destinée au financement des missions de ces établissements ;

– les agences pour la mise en valeur des espaces urbains des zones dites des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, mentionnées par la loi du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer ([123]), constituent jusqu’en 2021 un instrument de coopération entre l’État et les communes. Elles bénéficient pour la réalisation de leurs missions, aux termes des articles 1609 C et 1609 D du CGI, d’une TSE.

Enfin, l’établissement public SGP, mentionné par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ([124]), a pour mission principale de concevoir et d’élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d’en assurer la réalisation (construction des lignes, construction et aménagement des gares, acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures, etc.). Aux termes de l’article 1609 G du CGI, une TSE est instituée et destinée au financement de ses interventions.

Les établissements qui perçoivent la TSE ne sont pas habilités à en voter le taux. Ils arrêtent uniquement le produit attendu global, qui est réparti entre les quatre taxes auxquelles il se rattache. Le taux d’imposition est ensuite déterminé par l’administration. Pour les EPFL, le produit de la TSE est arrêté chaque année par les conseils d’administration de ces établissements avant le 31 mars de l’année d’imposition ; pour les EPF, il doit être arrêté avant le 31 décembre. Pour les EPFL et les EPF de l’État, le produit de la TSE est arrêté chaque année dans la limite d’un plafond fixé à 20 euros par habitant résidant dans leur périmètre selon le dernier recensement publié. Pour les autres établissements publics et pour la SGP, le montant de la taxe est arrêté annuellement dans les limites d’un plafond fixé annuellement en loi de finances. Le plafond en vigueur est par exemple fixé en 2019 à 1,42 million d’euros par établissement pour les agences foncières de Guadeloupe et de Martinique, à 3,5 millions d’euros pour l’établissement de Guyane, à 0,8 million d’euros pour celui de Mayotte et à 117 millions d’euros pour la SGP ([125]).

Les produits des TSE perçus au profit des établissements, à l’exception de celui perçu au profit de la SGP, sont ensuite répartis sur le produit des quatre taxes (taxes foncières, TH et CFE) dans les conditions définies à l’article 1636 B octies du CGI. La répartition est effectuée proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente à l’ensemble des communes et de leurs EPCI situés dans le ressort de l’établissement. Cette répartition est obtenue en multipliant le produit total attendu de la TSE par le rapport entre, d’une part, le produit net que chaque taxe principale a procuré l’année précédente à l’ensemble des communes et des EPCI situés dans le ressort géographique de l’établissement public foncier et, d’autre part, le produit total que l’ensemble des quatre taxes principales a procuré aux communes et aux EPCI la même année.

Enfin, une fois la répartition du produit de la TSE entre les quatre taxes effectuées, les taux d’imposition sont obtenus en divisant la part du produit global de la TSE qui doit être perçue sur les redevables de chacune des quatre taxes principales par le total des bases nettes communales (ou intercommunales) correspondantes imposables au profit de l’établissement public foncier. La base de la taxe est déterminée dans les mêmes conditions que pour la part communale ou, à défaut de part communale, dans les mêmes conditions que pour la part intercommunale de la taxe principale à laquelle la taxe s’ajoute. Le taux additionnel est donc le même, pour les redevables d’une même taxe, sur l’ensemble de la zone de compétence de l’établissement public foncier. En revanche, le taux additionnel à chacune des taxes principales est distinct.

Le produit national cumulé des 31 TSE s’est élevé à 684 millions d’euros en 2018. En cas de suppression de la TH sur les résidences principales, une part de la TSE ne sera plus répartie ou devra faire l’objet d’une nouvelle répartition entre les taxes toujours présentes, à savoir la TH sur les résidences secondaires, les taxes foncières et la CFE. Le risque d’une telle solution est celui d’un report de la fiscalité vers certains contribuables, en particulier les propriétaires et les entreprises.

ii.   La taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI)

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ([126]) a substitué, à la redevance pour service rendu qui préexistait, une taxe facultative, instituée sur délibération des communes ou EPCI exerçant la compétence de GEMAPI. En effet, l’article L. 211-7 du code de l’environnement dispose depuis la loi MAPTAM que « les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ». Toutefois, les EPCI à fiscalité propre peuvent se substituer à leurs communes membres pour l’exercice de la compétence de GEMAPI et instituer la taxe en lieu et place de celles-ci.

Aux termes de l’article 1530 bis du CGI, le produit de cette taxe est arrêté avant le 1er octobre de chaque année pour application l’année suivante par l’organe délibérant de la commune ou, le cas échéant, de l’établissement public de coopération intercommunale, dans la limite d’un plafond fixé à 40 euros par habitant, la population prise en compte étant la même que pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Sous réserve du respect de ce plafond, le produit voté de la taxe est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d’investissement résultant de l’exercice de la compétence de GEMAPI.

Comme en matière de TSE, les collectivités territoriales qui perçoivent la taxe pour la GEMAPI ne sont pas habilitées à en voter le taux. Elles arrêtent uniquement le produit attendu global, qui est réparti entre les quatre taxes auxquelles il se rattache. Le taux d’imposition est ensuite déterminé par l’administration.

Le produit de la taxe est réparti comme en matière de TSE entre toutes les personnes assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la TH et à la CFE, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente. Comme pour la TSE, les taux d’imposition sont obtenus en divisant la part du produit global de la taxe pour la GEMAPI qui doit être perçue sur les redevables de chacune des quatre taxes principales par le total des bases nettes communales (ou intercommunales) correspondantes imposables au profit de l’établissement public foncier.

En 2018, 425 EPCI représentant environ 19 millions d’habitants avaient institué la taxe dont le rendement total s’établissait, au titre de cette même année, à environ 150 millions d’euros.

iii.   Les frais de gestion applicable à la taxe d’habitation

Aux termes de l’article 1641 du CGI, l’État perçoit plusieurs prélèvements additionnels à la TH pour financer les frais de gestion. Il ne s’agit pas de taux additionnels classiques dans la mesure où ces derniers sont généralement appliqués au montant des taxes dues (à l’exception du prélèvement au titre des dégrèvements pour plafonnement de la TH en fonction du revenu). Pour la TH, il s’agit de quatre prélèvements :

– un prélèvement, au titre des frais de dégrèvement et non-valeurs, fixé à 2 % en sus du montant de la TH due pour les locaux meublés non affectés à l’habitation principale ;

– un prélèvement, au titre des dégrèvements pour plafonnement de la TH en fonction du revenu, assis sur les valeurs locatives servant de base à la TH diminuées des abattements votés par la commune. Les redevables exonérés de TH, ceux dont la cotisation est plafonnée en fonction de leur revenu et ceux bénéficiant du dégrèvement de TH sur les résidences principales en sont toutefois exonérés pour leur habitation principale. Le taux de ce prélèvement dépend de la valeur locative. Pour les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale dont la valeur locative est supérieure à 7 622 euros, le taux est de 1,7 %. Pour ceux dont la valeur locative est inférieure ou égale à 7 622 euros et supérieure à 4 573 euros, le taux est de 1,2 %. Pour les autres locaux non destinés à l’habitation principale et dont la valeur locative est supérieure à 4 573 euros, le taux est de 0,2 % ;

– un prélèvement, au titre des dégrèvements de la TH pour plafonnement en fonction du revenu, fixé à 1,5 % en sus du montant de la TH due pour les résidences secondaires ;

– un prélèvement, au titre des frais d’assiette et de recouvrement, fixé à 1 % du montant de la TH due pour les résidences principales et secondaires

À compter de 2020, l’État ne percevra plus de prélèvement au titre des dégrèvements résultant du plafonnement de la TH qui sera abrogé, mais un prélèvement au titre du dégrèvement de TH sur les résidences principales pour 80 % des contribuables ([127]).

La loi de finances pour 2014 ([128]) a affecté aux régions, pour l’exercice de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage, une fraction des frais de gestion relatifs à la CFE, à la CVAE et à TH. Du fait de la suppression de la TH sur les résidences principales, l’État doit trouver une ressource de compensation pour les régions, car les frais de gestion issus du recouvrement de cette taxe disparaîtront avec elle. Le montant des frais de gestion effectifs de TH affectés aux régions était de 272 millions d’euros en 2017.

b.   Les règles de lien et de plafonnement des taux

La loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale fixe le principe de liberté de vote des taux des quatre taxes directes locales (TH, TFPB, TFPNB et CFE) par les communes, les EPCI et les départements. Cependant, cette liberté s’exerce dans le respect de certaines règles destinées à maintenir les parts respectives de la fiscalité professionnelle et de la fiscalité applicable aux ménages dans la fiscalité directe locale. Ces dispositions visent à encadrer le pouvoir de taux des communes et des EPCI à fiscalité propre sur les impôts dont ils sont affectataires afin de protéger les contribuables non électeurs, notamment les entreprises, d’une concentration progressive de la charge fiscale à leur détriment.

Toutefois, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale nécessite une refonte globale des règles de lien dans la mesure où celles-ci utilisent cet impôt comme référence. Sans aménagement, les communes et les EPCI ne pourraient recourir, pour la fixation de leurs taux d’imposition, ni à la variation proportionnelle ni à la variation différenciée. En parallèle, les mécanismes dérogatoires qui utilisent la TH comme variable seraient inopérants. Une redéfinition des règles de lien est donc nécessaire.

i.   Les règles de lien entre les taux

En application de l’article 1636 B sexies du CGI, les règles de lien sont conçues autour d’un double mécanisme de variation des taux. Les communes doivent ainsi respecter :

– soit la règle de la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux des impôts directs locaux dans une même proportion. Cette méthode consiste à appliquer au taux d’imposition de l’année n – 1 un coefficient de variation proportionnelle et à maintenir inchangée la répartition de la charge fiscale entre les quatre taxes, abstraction faite de l’effet base ;

– soit la règle de la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE ne peut pas, par rapport à l’année précédente :

● augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de la TH ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré (TMP) de la TH et des taxes foncières ;

● diminuer dans une proportion inférieure, soit à la diminution du taux de TH ou à celle du TMP de la TH et des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

En outre, la règle de la variation différenciée précise que le taux de la TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TH.

Les EPCI à fiscalité additionnelle (FA) peuvent, comme les communes, faire varier le taux des impôts directs locaux qu’ils perçoivent de manière proportionnelle ou différenciée. En revanche, les EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), qui perçoivent la totalité du produit de CFE, ne peuvent pas mettre en œuvre la variation proportionnelle. Dans leur cas, l’application de cette règle conduirait à faire varier dans la même proportion des taux qui ne sont pas comparables, les EPCI à FPU percevant la totalité de la CFE, mais seulement une fraction de la TH et des taxes foncières. Par ailleurs, ils ne sont pas obligés de diminuer le taux de CFE en cas de baisse du taux de TH ou du TMP et peuvent faire application du mécanisme de capitalisation. Ce dernier permet aux EPCI à FPU qui n’augmentent pas leur taux de CFE autant que l’évolution de la TH ou du TMP des autres taxes, de reporter sur les trois années suivantes les droits non utilisés (article 1636 B decies du CGI).

La règle de la variation différenciée assure une certaine liberté de fixation des taux des impositions locales tout en assurant, de manière symétrique à la hausse comme à la baisse, que le taux de la CFE suit celui des autres taxes. La variation du taux de TFPB est dès lors libre, mais toute diminution ou augmentation du taux de cet impôt a une incidence sur le TMP de TH et des taxes foncières. La variation de la TFPB à la baisse et à la hausse est donc de nature à remettre en cause le taux de CFE envisagé.

Par ailleurs, les règles de lien entre les taux connaissent de nombreuses dérogations destinées à couvrir l’ensemble des situations particulières, notamment :

– celles des collectivités qui présentent des taux d’imposition sensiblement inférieurs ou supérieurs à la moyenne nationale de la taxe concernée, afin de leur permettre de faire converger leurs taux vers cette moyenne. Ainsi, les mécanismes de majoration de CFE permettent aux communes percevant de la CFE ainsi qu’aux EPCI à FPU de majorer, en franchise des règles de lien et sous certaines limites, leur taux de CFE lorsque celui-ci est inférieur à la moyenne nationale. Par ailleurs, les mécanismes de déliaison à la baisse permettent aux communes et aux EPCI à FA de baisser leurs taux de TFPB, de TFPNB ou de TH lorsqu’ils sont supérieurs à la moyenne nationale et au taux de CFE de la collectivité, sans être obligés de baisser leur taux de CFE ;

– celles des collectivités nouvelles ou issues d’une restructuration territoriale, dont les taux d’imposition étaient nuls l’année précédente, afin de leur permettre d’établir des taux d’imposition en franchise des règles de lien la première année.

ii.   Les règles de plafonnement des taux

Outre ces règles de lien, les taux des impositions locales perçues par les communes et les EPCI à fiscalité propre sont encadrés par un mécanisme de plafonnement. En application de l’article 1636 B septies du CGI, les taux de chaque taxe ne doivent pas dépasser les taux plafonds fixés par la loi pour chaque imposition.

Ainsi, les taux de la TH et des deux taxes foncières adoptés par les communes ne peuvent dépasser :

– deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes du département ;

– ou, s’il est plus élevé, deux fois et demie le taux moyen de la taxe constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes au niveau national.

Le taux de CFE ne peut excéder quant à lui deux fois le taux moyen de cette imposition constaté l’année précédente au niveau national pour l’ensemble des communes.

Les taux de CFE votés par les EPCI à FPU sont plafonnés dans les mêmes conditions que ceux des communes. En revanche, les taux additionnels votés par les EPCI à fiscalité additionnelle (FA) ne sont pas plafonnés, mais sont pris en compte pour l’appréciation des plafonds applicables aux taux communaux.

Par ailleurs, le taux de TFPB voté par les départements ne peut excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l’année précédente au niveau national pour l’ensemble des départements.

Enfin, les règles de plafonnement des taux connaissent de nombreuses dérogations destinées à couvrir l’ensemble des situations particulières, notamment la métropole de Lyon, la métropole du Grand Paris – qui doit pour rappel percevoir la CFE à compter des impositions établies en 2020 –, ainsi que la Ville de Paris.

3.   L’avenir de la fiscalité locale applicable aux logements sous-occupés

La TH sert d’imposition pivot à plusieurs dispositifs fiscaux concernant les logements sous-occupés, à savoir la TH sur les résidences secondaires (majorée ou non) ainsi que la TH sur les logements vacants. Cette dernière est complémentaire de la TLV, instituée dans les zones tendues et affectée à l’État. Ces dispositifs visent à décourager la sous-occupation de logements en zone tendue et à dégager des recettes pour les collectivités territoriales dont la population est fluctuante du fait de ces occupations intermittentes.

La taxe sur les logements vacants (TLV), instituée par l’article 232 du CGI, est applicable dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social. Elle est acquittée par le propriétaire et est due pour chaque logement vacant depuis au moins une année. Un logement vacant est un logement dont la durée d’occupation est inférieure à quatre-vingt-dix jours consécutifs, sauf vacance indépendante de la volonté du contribuable. L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement et son taux est fixé à 12,5 % la première année d’imposition et à 25 % à compter de la deuxième. Le produit de la taxe est versé à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

Sous réserve que la TLV ne soit pas applicable sur leur territoire, l’article 1407 bis du CGI dispose que les communes ou, à titre subsidiaire, les EPCI à fiscalité propre peuvent assujettir à la TH, pour la part communale et celle revenant aux intercommunalités, les logements vacants depuis plus de deux années. Ainsi, au titre d’une année d’imposition, un même logement vacant ne peut être soumis à la fois à la TH sur les logements vacants et à la TLV. L’assiette de la taxe est constituée par la valeur locative de l’habitation. Le taux applicable est, selon le cas, le taux de TH de la commune, majoré le cas échéant du taux des EPCI sans fiscalité propre dont elle est membre, ou celui de l’EPCI à fiscalité propre ayant délibéré afin d’assujettir à la TH les logements vacants.

De surcroît, la TH s’applique aux résidences secondaires dans les mêmes conditions qu’aux résidences principales (à l’exception des exonérations et dégrèvements limités à la résidence principale). En outre, la loi de finances rectificative pour 2014 ([129]) a ouvert la possibilité aux communes situées en zone tendue, où la TLV s’applique également de plein droit, d’instaurer des majorations sur la cotisation de TH pour les logements meublés non affectés à l’habitation principale. L’article 1407 ter du CGI, qui codifie la disposition, dispose que ces communes peuvent « majorer d’un pourcentage compris entre 5 % et 60 % la part lui revenant de la cotisation de taxe d’habitation due au titre des logements meublés non affectés à l’habitation principale ». Toutefois, la somme du taux de TH de la commune et du taux de TH de la commune multiplié par le taux de la majoration ne peut excéder le taux plafond de TH. La majoration est calculée sur le montant de cotisation de TH revenant à la commune. Il en résulte qu’elle ne trouve pas à s’appliquer en cas d’exonération totale de la cotisation de TH. Enfin, certains contribuables peuvent, sur réclamation, bénéficier d’un dégrèvement de la majoration, financé par la commune : les personnes contraintes de résider dans un lieu distinct de celui de leur habitation principale du fait de leur activité professionnelle ; les personnes hébergées durablement dans un établissement de soins ou enfin, les personnes qui ne peuvent affecter le logement à un usage d’habitation principale pour une cause étrangère à leur volonté (logements mis en location ou en vente, logements insalubres, etc.).

La suppression complète de la TH ne doit pas entraîner mécaniquement la disparition de ces dispositifs fiscaux : d’une part, la disparition de dispositifs fiscaux incitatifs qui visent à limiter le nombre de logements vacants ou de résidences secondaires en zone tendue n’est pas souhaitable, car elle reviendrait à priver la politique du logement d’un instrument utile ; d’autre part, la suppression de la TH sur les résidences principales pour l’ensemble des contribuables n’est pas incompatible avec le maintien d’une taxation sur les résidences secondaires.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article prévoit la suppression définitive et intégrale de la TH sur les résidences principales à partir de 2023. Les modalités de mise en œuvre progressive de cette suppression sont décrites dans la première partie du présent commentaire (dégrèvement intégral pour 80 % des redevables en 2020, exonération progressive pour les 20 % restant en 2021 et 2022, suppression de la TH sur les résidences principales en 2023). En ce qui concerne la réforme du financement des collectivités territoriales, l’année charnière est l’année 2021 à partir de laquelle les recettes de la TH sur les résidences principales sont transférées à l’État et le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales est mis en place.

A.   La compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour les collectivitÉs territoriales et ses consÉquences sur la fiscalitÉ locale

La réforme proposée par le présent article se traduit par l’attribution d’une nouvelle ressource aux communes, en remplacement de la TH, sur laquelle elles disposeront d’un pouvoir de taux : la fraction départementale de la TFPB. Ainsi, la TFPB est intégralement affectée au bloc communal, ce qui rend la fiscalité locale plus lisible pour les citoyens et renforce le lien entre l’échelon local et le contribuable. Un coefficient correcteur s’applique aux communes lorsque la TFPB départementale ne correspond pas exactement à la recette de TH supprimée. Pour les intercommunalités et les départements, les pertes de recettes liées à cette réforme sont intégralement compensées par l’affectation d’une recette dynamique, sous la forme d’une fraction de TVA comme il en existe actuellement pour les régions. Concernant ces dernières, les frais de gestion de TH sont remplacés par une dotation budgétaire. Enfin, le présent article tire les conséquences de la suppression de la TH sur les taxes additionnelles (TSE et GEMAPI), les règles de lien et de plafonnement des taux (pivot autour de la TFPB) et sur les compensations d’exonérations de TFPB et de TH.

1.   La compensation du dégrèvement de TH en 2020 et le transfert de la taxe d’habitation afférente à la résidence principale à l’État en 2021

● Pour rappel, pour l’année 2020, le dégrèvement sous conditions de ressources de TH sur les résidences principales dont bénéficient 80 % des contribuables est adapté afin que les contribuables concernés ne paient plus aucune cotisation de TH sur leur résidence principale, même si les collectivités ont augmenté leur taux d’imposition en 2018 ou en 2019. En effet, le 1.1.2.1.1 dispose que le montant du dégrèvement est égal « à la somme de la cotisation de taxe d’habitation de l’année d’imposition », et non plus en retenant les taux et les abattements appliqués en 2017. Par ce biais, les collectivités territoriales bénéficient d’un dégrèvement de la perte de TH calculé sur la base des taux et des montants d’abattements appliqués en 2020 (c’est-à-dire des taux et des montants d’abattements appliqués en 2019 du fait du gel présenté ci-après).

Toutefois, afin de ne pas faire bénéficier les communes et les EPCI ayant augmenté leurs taux appliqués en 2018 ou en 2019 d’un effet d’aubaine, le 6.10 du présent article met en place pour 2020 uniquement un mécanisme de reprise au profit de l’État sur les avances de fiscalité (impositions locales perçues par l’État pour le compte des collectivités territoriales et reversées par douzième mensuel par le biais du compte de concours financier Avances aux collectivités territoriales).

Pour chaque commune et EPCI, le II du 6.10 dispose que la reprise correspond à la différence entre, d’une part, le montant du dégrèvement de TH sur les résidences principales au titre de 2020 qui aurait résulté de l’application des taux votés en 2017 et, d’autre part, le montant du dégrèvement de TH sur les résidences principales au titre de 2020 qui a résulté de l’application des taux appliqués en 2019 (c’est-à-dire des taux appliqués en 2020 du fait du gel présenté ci-après). Le mécanisme vise ainsi à reprendre aux communes et aux EPCI ayant augmenté leurs taux pour 2018 et 2019 le montant supplémentaire de dégrèvement versé en 2020 du fait du changement de l’année de référence des taux. Il ne concerne pas les baisses d’abattement facultatif décidées par les communes durant la même période.

● Corrélativement, afin de limiter, d’une part, les hausses de cotisation de TH pour les contribuables dont le niveau de ressources les conduit à continuer à acquitter cette taxe (20 % des contribuables restant) et, d’autre part, le coût pour l’État des dégrèvements puis des exonérations, le 1.6 du présent article procède en 2020 au gel des taux d’imposition et des montants d’abattements de TH au niveau de ceux appliqués en 2019 ainsi qu’au gel des taux de TSE et de taxe pour la GEMAPI additionnels à la TH. De la même manière, les valeurs locatives retenues pour l’établissement de la TH pour les locaux affectés à l’habitation principale ne sont pas revalorisées.

Le 1.6.1 dispose ainsi que, pour les impositions établies au titre de 2020, « les taux et les montants d’abattements de taxe d’habitation sont égaux à ceux appliqués en 2019 ». De même, les valeurs locatives des locaux meublés affectés à l’habitation principale – utilisées pour le calcul de la TH, de l’abattement obligatoire pour charges de famille et des abattements facultatifs de base – ne sont pas revalorisées en 2020 en application de l’article 1518 bis du CGI (qui prévoit la revalorisation annuelle du fait de l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé).

La commission des finances a toutefois estimé que le gel des valeurs locatives en 2020 pour la TH sur les résidences principales n’apparaît pas justifié au regard des engagements du Président de la République de compenser à l’euro près les collectivités territoriales. Elle considère que la compensation doit inclure les variations courantes de la base imposable, en particulier la revalorisation forfaitaire et annuelle des valeurs locatives à l’inflation. Elle a toutefois estimé que l’utilisation de l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), utilisé comme référence par le CGI, était déconnecté de l’inflation réelle observée en France. Pour rappel, l’article 1518 bis du CGI dispose, depuis 2018, que les valeurs locatives foncières sont majorées de l’IPCH du mois de novembre de l’année précédente.

En conséquence, la commission a adopté deux amendements de Mme Stella DUPONT (LaREM) et de M. Charles de COURSON (LT), sous-amendés par le Rapporteur général ([130]), revalorisant en 2020 les valeurs locatives à l’indice des prix à la consommation (IPC), soit 0,9 % sur un an en septembre 2019 (au lieu de 1,1 % pour l’IPCH sur un an en septembre 2019).

Le 1.6.2 précise que « le taux de la taxe d’habitation appliqué sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre est égal au taux appliqué sur leur territoire en 2019 » et que l’ensemble des procédures d’intégration fiscale progressive sont suspendues (procédures permettant un rapprochement progressif des taux entre des communes venant de rejoindre un nouvel EPCI). Le 1.6.3 propose également de suspendre jusqu’en 2023 l’effet des délibérations prises pour appliquer la TH sur les logements vacants à compter de 2020. En revanche, la majoration de TH sur les résidences secondaires situées en zone tendue pourra toujours être instituée, dans la mesure où il s’agit d’une majoration de la cotisation et non du taux d’imposition.

Enfin, le 1.6.4 met en place, pour les impositions établies au titre de 2020, un gel des taux issus de la répartition des différentes TSE et de la taxe pour la GEMAPI sur la TH qui « ne peuvent dépasser les taux appliqués en 2019 au titre de chacune de ces taxes ». Il est également précisé que la fraction du produit voté de la taxe pour la GEMAPI ou de la TSE qui ne peut être répartie, du fait de ce gel, entre les redevables de la TH est répartie en 2020 entre les redevables de la TFPB, de la TFPNB et de la CFE selon les règles habituelles.

● En outre, à compter de 2021 et jusqu’à sa suppression définitive en 2023, le produit de la TH sur les résidences principales acquitté par les 20 % de foyers restants est affecté au budget de l’État. Le 1.8.1 dispose ainsi que, pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, « l’État perçoit le produit de la taxe d’habitation afférente à l’habitation principale » à la place des communes et de leurs EPCI.

Par cohérence, le 1.8.3 dispose, une nouvelle fois, mais pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, que « les taux et les montants d’abattements de taxe d’habitation sont égaux à ceux appliqués en 2019 ». De même, les valeurs locatives des locaux meublés affectés à l’habitation principale ne sont pas revalorisées. Le 1.8.4 précise enfin, pour les impositions établies au titre des années 2021 et 2022, que « le taux de la taxe d’habitation appliqué sur le territoire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre est égal au taux appliqué sur leur territoire en 2019 » et que l’ensemble des procédures d’intégration fiscale progressive sont suspendues. Le 1.9 ajoute que les procédures de rapprochement des taux à la suite d’une fusion de communes ou d’EPCI intervenue au titre des années 2020 à 2022 sont reprises à compter de 2023 (initialisation différée des procédures d’intégration fiscale).

En conséquence, les taux et les montants d’abattements de la TH sur les locaux meublés non affectés à la résidence principale, comme les montants de TH sur les résidences principales, sont gelés entre 2020 et 2022 : l’architecture actuelle du système d’information de l’administration fiscale ne permettrait en effet pas le dédoublement de la chaîne de taxation entre d’une part la TH sur les résidences principales et d’autre part la TH sur les résidences secondaires, sans engager des évolutions lourdes qui ne pourraient pas être finalisées avant la fin de la période transitoire. En revanche, le gel des taux issus de la répartition des différentes TSE et de la taxe pour la GEMAPI sur la TH n’est pas reproduit en 2021 et en 2022 : la part TSE répartie sur la TH afférente aux résidences principales est budgétisée tandis que la part GEMAPI répartie sur cette TH est reportée sur les autres taxes (TH sur les résidences secondaires, taxes foncières et CFE).

● Enfin, à compter de 2023, le 1.3 du présent article procède à la suppression définitive de la TH sur les résidences principales et la TH, renommée « TH sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale », ne concerne plus que les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale, notamment les locaux meublés occupés par des personnes morales. Il procède ensuite à l’ensemble des coordinations nécessaires pour rendre effective la suppression de la TH sur les résidences principales. En outre, la TLV et la majoration de TH pour les résidences non affectées à l’habitation principale, en zone tendue, ainsi que la TH sur les locaux vacants (THLV), hors zone tendue, sont maintenues.

Ainsi, à compter de 2023, la TH sur les résidences principales aura complètement disparu et les collectivités territoriales retrouveront une liberté de taux et de montants d’abattements sur l’imposition des locaux meublés non affectés à l’habitation principale, en plus de la dynamique induite par la revalorisation annuelle des bases.

2.   Le transfert de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes et l’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur

Du fait du basculement de produit de la TH sur les résidences principales des communes et des EPCI à l’État et de la transformation du dégrèvement de TH sur les résidences principales en une exonération, l’année 2021 constitue l’année de définition et d’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement des collectivités territoriales. Dès lors, la modification à compter de 2021 de l’affectataire de la TH afférente à l’habitation principale conduit à la perte définitive d’un produit fiscal important pour les communes et les EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, la répartition actuelle de la TFPB en une part communale, une part intercommunale et une part départementale va à l’encontre d’une logique de spécialisation des impôts par niveau de collectivités territoriales, cette dernière permettant pourtant de rendre l’impôt plus lisible pour les contribuables.

Afin de compenser les pertes de recettes qui en résultent, tout en assurant le respect du principe d’autonomie financière et en renforçant la spécialisation des impôts locaux, il est proposé que les communes soient compensées en premier lieu par le transfert, à compter de 2021, de la part de la TFPB qui revient aux départements et à la métropole de Lyon. Par ailleurs, la redescente de la part départementale de la TFPB vers les communes doit s’accompagner d’ajustements des taux, des exonérations et des abattements afin d’éviter tout ressaut d’imposition pour les contribuables, tout en garantissant la compensation à l’euro près pour les communes par le biais d’un coefficient correcteur.

a.   Le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes et la neutralisation de ses effets pour les contribuables

À compter de 2021, la part de TFPB affectée jusqu’alors aux départements est affectée aux communes (le département ne percevra plus de taxe foncière). Ce transfert permet de compenser en grande partie, pour les communes, la suppression de la TH sur les résidences principales et de renforcer la spécialisation de la TFPB en supprimant un échelon de collectivité bénéficiaire.

La redescente en 2021 de la part départementale de la TFPB vers les communes s’articule autour de deux axes :

– le taux de TFPB de référence de la commune correspond à la somme du taux départemental en 2020 et du taux de la commune en 2020 afin de garantir la neutralité du transfert dans toutes les situations où les bases communales et départementales sont identiques ;

– une base communale de référence au titre de l’année 2020 est calculée : les quotités d’abattement et d’exonérations communales sont ajustées à la hausse ou à la baisse en fonction de la politique d’abattement et d’exonération mise en œuvre par le département.

Sur la base de cette situation de référence reconstituée au titre de l’année 2020, les communes pourraient exercer, à compter de 2021, leur pouvoir de taux en matière de TFPB et, à compter de 2022, leur pouvoir d’exonération et d’abattement dans les conditions de droit commun.

i.   Le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes

● Dans un premier temps, le 2.1 du présent article supprime l’attribution au département de la TFPB (article 1586 du CGI). En conséquence, le 2.2 procède à des adaptations de plusieurs dispositifs d’exonération :

– actuellement, l’article 1382 du CGI exonère de TFPB les « immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu’ils sont affectés à un service public ou d’utilité générale et non productifs de revenus ». Ainsi, un immeuble appartenant à une collectivité territoriale est totalement exonéré s’il est situé sur le territoire de la collectivité qui en est le propriétaire. Dans le cas contraire, il est imposé à la TFPB uniquement pour la part qui revient à la collectivité qui a la même nature que la collectivité propriétaire. Le 2.2.1 modifie l’article 1382 du CGI pour tenir compte de la suppression de la part départementale de TFPB. Il maintient, d’une part, l’imposition à la TFPB, à hauteur de l’ancienne part départementale appliquée en 2020, des bâtiments départementaux situés hors de leur territoire et, d’autre part, l’exonération de TFPB, à hauteur de l’ancienne part départementale appliquée en 2020, des bâtiments communaux ;

– l’article 1383 du CGI exonère de TFPB les constructions nouvelles durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement. Cette exonération ne s’applique pas, pour la part communale et intercommunale de TFPB, aux immeubles autres que ceux à usage d’habitation. De plus, les communes et EPCI peuvent supprimer, pour la part de TFPB qui leur revient, l’exonération pour les immeubles à usage d’habitation, sauf pour les logements sociaux. Il importe de souligner que ces dispositions ne s’appliquent pas à la part départementale de la TFPB. En ce qui concerne cette imposition, l’exonération de deux ans en faveur des constructions nouvelles est maintenue, quelle que soit l’affectation des immeubles (à usage d’habitation ou professionnel).

Le 2.2.2 du présent article propose une réécriture de l’article 1383 du CGI et modifie les conditions d’application de cette exonération : désormais, les communes et EPCI peuvent délibérer afin de limiter l’exonération applicable aux locaux d’habitation neufs, pour la part qui leur revient, à un pourcentage situé entre 50 % et 90 % de la base imposable (50, 60, 70, 80 ou 90 %). La délibération pourrait toutefois décider de maintenir une exonération complète sur les logements sociaux. À l’inverse, les locaux professionnels neufs sont désormais exonérés de la TFPB à hauteur de 50 % de la base imposable durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement (soit approximativement la part de l’ancienne TFPB départementale dans la nouvelle par de TFPB communale). Enfin, afin de ne pas porter atteinte aux droits acquis par certains locaux, le 2.6.2 prévoit que pour les constructions nouvelles achevées avant la redescente de la part départementale de la TFPB, l’exonération continue de produire ses effets pendant la durée restant à courir. Il est aussi précisé que les produits de TFPB départementale issus de rôles supplémentaires émis pour les impositions établies avant 2021 restent perçus par les départements ;

– les 2.2.3 à 2.2.10 procèdent à des coordinations avec les autres exonérations de TFPB prises sur délibérations du département (remplacement des termes « collectivités » ou « département » par « commune »).

ii.   La création d’une situation fiscale de référence pour l’établissement de la nouvelle TFPB communale

● Dans un deuxième temps, le 2.3 effectue le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes. Le 2.3.1 procède à la descente du taux départemental de TFPB en créant un article 1640 G du CGI nouveau qui définit un taux de référence communal pour l’année 2021 égal « à la somme des taux communal et départemental appliqués en 2020 sur le territoire de la commune ». Il est précisé que les communes de la métropole de Lyon sont compensées par la descente du taux de TFPB de la métropole de Lyon appliqué en 2014 au profit du département du Rhône (avant la création de la métropole fusionnant département et échelon intercommunal). Cette situation communale de référence (addition des taux départementaux et communaux applicables en 2020, c’est-à-dire le dernier taux départemental connu) sert de point de départ pour l’établissement de la nouvelle TFPB communale.

Le 2.3.2 procède ensuite à la neutralisation des effets induits par le transfert aux communes de la part départementale de la TFPB sur les cotisations des contribuables.

Afin que la redescente de la part départementale de la TFPB aux communes ne conduise ni à un ressaut d’imposition pour les contribuables ni à une perte de ressources pour les communes, des ajustements sont mis en œuvre pour intégrer les exonérations et abattements applicables au niveau départemental. En effet, les modalités de détermination du taux de référence ne permettent de garantir la neutralité pour les contribuables et les collectivités de la redescente de la TFPB que dans les situations où les bases communale et départementale sont identiques.

Inversement, les contribuables bénéficiant d’abattement ou d’exonération différents aux niveaux communal et départemental subiraient, en cas de simple redescente des taux, une perte ou un gain de ressources par rapport au produit de TFPB départemental transféré. Il est donc nécessaire de calculer une base communale de référence au titre de l’année 2020 en ajustant les quotités d’abattement et d’exonération communales en fonction de la politique d’abattement et d’exonération mise en œuvre par le département.

En effet, s’agissant de la TFPB, les communes, les EPCI et les départements disposent d’un pouvoir de taux et peuvent instituer des abattements et exonérations qui s’ajoutent aux exonérations et abattements de plein droit. Compte tenu de la diversité sur le territoire des politiques d’abattement et d’exonération mises en œuvre par les différents niveaux de collectivités, les bases d’imposition à la TFPB départementale et communale diffèrent, avec des écarts de base qui peuvent être localement très marqués, même si elles sont toutes deux déterminées à partir de la valeur locative cadastrale des locaux présents sur le territoire. À l’échelle nationale, la somme des bases nettes imposables de foncier bâti en 2017 s’établissait ainsi à 88,4 milliards d’euros pour les communes et à 87,2 milliards d’euros pour les départements, soit une différence de plus d’un milliard d’euros. Ce montant, agrégé au niveau national, masque en outre des réalités très diverses, avec des écarts de base qui peuvent être localement bien plus marqués.

Dans ce contexte, et afin d’assurer la neutralité de la redescente de la part départementale de TFPB aux communes pour les contribuables tout en préservant, pour celles-ci, le produit redescendu :

– le 2.3.2.3 définit un mécanisme de correction appliquée aux abattements de valeur locative de la TFPB lors du transfert de la part départementale de la TFPB aux communes (nouvel article 1518 quater du CGI). Chaque abattement communal utilisé pour l’établissement de la valeur locative de la TFPB est recalculé en fonction de l’abattement départemental applicable avant l’affectation de la part départementale de TFPB à la commune. Ce dispositif permet d’ajuster les quotités d’abattement des communes à proportion des taux respectifs de TFPB départementale et communale et des abattements en vigueur en 2020 avant le transfert, et de maintenir ainsi un abattement identique pour le contribuable à l’issue de la descente de la TFPB départementale ([131]). Cette mesure s’applique en particulier à l’abattement facultatif de valeur locative de 100 % pour les installations destinées à la lutte contre la pollution des eaux et de l’atmosphère (article 1518 A du CGI) et à celui de 50 % pour les installations affectées à la réalisation d’opérations de recherche scientifique et technique (article 1518 A quater du CGI). Des modalités particulières de recalcul des abattements de valeurs locatives sont prévues pour les locaux professionnels existants avant 2021 afin de prendre en compte les recalculs des coefficients de neutralisation et de planchonnement effectués par le 2.3.2.1 évoqué ci-dessous ([132]). Le taux d’abattement issu de ces mesures de rapprochement cesse de s’appliquer dès que la commune délibère pour le modifier ;

– dans la même logique, le 2.3.2.4 définit un mécanisme de correction appliquée aux exonérations lors du transfert de la part départementale de la TFPB aux communes (nouvel article 1382-0 du CGI). Ce dernier s’appliquera à près d’une trentaine d’exonérations de TFPB pouvant faire l’objet d’une délibération par le département et la commune (locaux affectés à l’activité de déshydratation de fourrages, locaux assurant le service public hospitalier, locaux occupés par une maison de santé, locaux des établissements publics d’enseignement supérieur, etc.). Chaque taux d’exonération communale de TFPB est recalculé en fonction du taux d’exonération départementale applicable avant l’affectation de la part départementale de TFPB à la commune. Ce dispositif permet d’ajuster les taux d’exonération des communes à proportion des taux respectifs de TFPB départemental et communal et des taux d’exonération départemental et communal en vigueur en 2020 avant le transfert, et de maintenir ainsi un taux d’exonération identique pour le contribuable à l’issue de la descente de la TFPB départementale ([133]). De manière symétrique au mécanisme pour les abattements, des modalités particulières de recalcul des taux d’exonération sont prévues pour les locaux professionnels existants avant 2021 afin de prendre en compte des recalculs des coefficients de neutralisation et de planchonnement effectués par le 2.3.2.1 précédemment évoqué ([134]). Le taux d’exonération issu de ces mesures de rapprochement cesse de s’appliquer dès que la commune délibère pour le modifier ;

– dans la même logique, le 2.3.2.5 définit un autre mécanisme de correction appliquée aux abattements de base d’imposition à la TFPB lors du transfert de la part départementale de TFPB aux communes (nouvel article 1388-0 du CGI). Chaque abattement communal utilisé pour l’établissement de la base d’imposition de la TFPB est recalculé en fonction de l’abattement départemental applicable en 2020 avant l’affectation de la part départementale de TFPB à la commune selon des modalités similaires à celles évoquées précédemment pour les abattements de valeur locative de TFPB ([135]). Cette mesure s’applique à une dizaine d’abattements de base d’imposition (abattement de 50 % de la base d’imposition pour les locaux des entreprises nouvellement créées en outre-mer, de 25 % pour les locaux de résidence temporaire, de 15 % pour les locaux de vente dont la surface principale est inférieure à 400 mètres carrés, etc.). Le taux d’abattement issu de ces mesures de rapprochement cesse de s’appliquer dès que la commune délibère pour le modifier.

Ces trois mécanismes de correction, à savoir le mécanisme de correction des abattements de valeur locative (2.3.2.3), de taux d’exonération (2.3.2.4) et des abattements de base d’imposition (2.3.2.5), prévoient chacun un dispositif de maintien des droits acquis antérieurement. Ainsi, si les trois mécanismes de correction cessent de s’appliquer dès que la commune délibère pour fixer un nouvel abattement ou une nouvelle exonération, les abattements et les exonérations tels que recalculés par le présent dispositif sont maintenus pour leur durée et quotité initialement prévue.

Par ailleurs, certains dispositifs d’atténuation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels (RVLLP), à savoir le coefficient de neutralisation et le planchonnement, qui sont différents en fonction des collectivités territoriales, doivent être corrigés pour éviter toute variation d’imposition pour les contribuables :

– le 2.3.2.1.1 procède à un recalcul du coefficient de neutralisation, issue de la RVLLP, pour assurer la neutralité de la redescente de la TFPB pour les locaux professionnels. Pour rappel, dans l’attente d’une révision des valeurs locatives des locaux d’habitation (RVLLH), un coefficient de neutralisation est appliqué à la valeur locative révisée afin d’éviter notamment une surimposition des locaux professionnels dont les valeurs locatives ont été révisées (article 1518 A quinquies du CGI, I). Ce coefficient est égal, pour chaque taxe et chaque collectivité territoriale, au rapport entre, d’une part, la somme des valeurs locatives non révisées et, d’autre part, la somme des valeurs locatives révisées de ces mêmes propriétés. Il est proposé de modifier les modalités de calcul du coefficient de neutralisation communale applicable à la TFPB pour prendre en compte la redescente de la TFPB départementale au niveau communal ([136]) ;

– dans la même logique, le 2.3.2.1.2 procède à un recalcul du planchonnement afin d’assurer la neutralité de la redescente de la TFPB départementale pour les locaux professionnels réévalués. Pour rappel, jusqu’en 2025, le mécanisme de planchonnement atténue de moitié la variation à la hausse ou à la baisse de valeur locative d’un local constatée après application du coefficient de neutralisation (article 1518 A quinquies, III). Ainsi, pour chaque local et pour les impositions dues jusqu’en 2025, lorsque la différence entre la valeur locative non révisée et la valeur locative révisée puis neutralisée est positive, la valeur locative du local est majorée d’un montant égal à la moitié de cette différence ; inversement, lorsque la différence entre la valeur locative non révisée et la valeur locative révisée puis neutralisée est négative, la valeur locative du local est minorée d’un montant égal à la moitié de cette différence. Il est proposé de modifier les modalités de calcul de cette majoration ou minoration applicable aux valeurs locatives communales servant à l’établissement de la base d’imposition pour prendre en compte la redescente de la TFPB départementale au niveau communal ([137]) ;

– par ailleurs, le dispositif de lissage sur 10 ans des variations de cotisation de TFPB dans le cadre de la RVLLP, calculé pour chaque niveau de collectivités territoriales en 2017, est préservé sans modification législative dans la mesure où ce dernier n’évolue pas en fonction de la valeur locative.

Enfin, par coordination, le 2.3.2.2 du présent article précise les modalités de calcul de la valeur locative dans le cadre du dispositif de lissage de la valeur locative en cas de changement de méthode de détermination de la valeur locative d’un bâtiment ou terrain industriel (1518 A sexies du CGI). Pour rappel, lorsque la variation de valeur locative excède 30 %, celle-ci fait l’objet d’une réduction égale à 85 % du montant de la variation de valeur locative la première année où le changement est pris en compte, à 70 % la deuxième année, à 55 % la troisième année, à 40 % la quatrième année, à 25 % la cinquième année et à 10 % la sixième année. Il est proposé de préciser que pour les locaux qui bénéficient de ce dispositif de lissage en 2021, la réduction est recalculée, pour les années restant à courir, en tenant compte des modifications des coefficients de neutralisation et du planchonnement précédemment ajustés.

● Ensuite, sur la base de cette situation initiale de référence reconstituée au titre de l’année 2020 (taux de référence puis correction des abattements et exonérations), les communes pourront exercer, à compter de l’année 2021, leur pouvoir de taux et, à compter de l’année 2022, leur pouvoir d’exonération et d’abattement dans les conditions de droit commun. Pour rappel, les collectivités territoriales doivent délibérer, pour instaurer, supprimer ou modifier leurs abattements et exonérations applicables au titre de l’année n, avant le 1er octobre de l’année n – 1 (article 1639 A bis du CGI). Elles peuvent en revanche voter leurs taux jusqu’au 15 avril de l’année n (article 1639 A du CGI).

Le 2.6.1 procède à la suspension, uniquement pour l’année 2021, du pouvoir de délibération des communes en matière d’abattement et d’exonération (c’est-à-dire des délibérations prises en application de l’article 1639 A bis du CGI). Cette suspension est justifiée par l’évaluation préalable du présent article pour « des raisons techniques de gestion » : en effet, l’administration fiscale ne serait pas en mesure de prendre en compte, dans un même temps, à la fois les mécanismes de correction évoqués précédemment, ainsi que les nouvelles délibérations entrées en vigueur au 1er janvier 2021 et votées au plus tard au 1er octobre 2020. La mesure permet à l’administration fiscale de calculer une base et un taux communal de référence en retenant à cette fin, d’une part, les taux et, d’autre part, les abattements et exonérations appliqués au titre de l’année 2020 et votés, respectivement avant le 15 avril 2020 et le 1er octobre 2019.

● De surcroît, du fait de la redescente du produit départemental de la TFPB au niveau communal, le 2.3.3 effectue des corrections concernant le calcul de la répartition des taux communaux de taxe pour la GEMAPI et de TSE entre les différentes taxes directes locales.

Ainsi, le 2.3.3.1 modifie l’article 1530 bis du CGI relatif à la taxe pour la GEMAPI en disposant qu’à compter des impositions établies au titre de 2022, les recettes de TFPB des communes à prendre en compte pour réaliser la répartition du produit (cf. I.B.2.A.ii du présent commentaire) sont minorées du produit que cette taxe a procuré au département, sur le territoire de chaque commune, au titre de l’année 2020. En effet, en l’absence d’une telle correction, le montant de TFPB communal utilisé pour la répartition de l’effort fiscal de la taxe pour la GEMAPI augmenterait mécaniquement, conduisant à une hausse du taux de la taxe pour la GEMAPI distribué sur la TFPB, et donc à une hausse de l’imposition pour les contribuables concernés (et inversement à une baisse de l’imposition afférente sur la TFPNB, la TH et la CFE).

Dans la même logique, les 2.3.3.3 et 2.3.3.4 effectuent des corrections similaires pour la répartition des TSE (cf. I.B.2.A.i du présent commentaire) perçues au profit des EPF (articles 1636 B octies et 1609 G du CGI). Le 2.3.3.2 effectue une correction similaire pour la taxe additionnelle spéciale annuelle instituée au profit de la région d’Île-de-France. Pour rappel, cette taxe fonctionne de manière similaire à la TSE affectée à la SGP, à la différence que le plafond du produit est fixé à 80 millions d’euros, qu’elle est affectée à la région d’Île-de-France et qu’elle est répartie entre les personnes assujetties à la TFPB et à la CFE uniquement, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l’année précédente à l’ensemble de ces communes et de leurs EPCI situés dans le ressort de la région.

● Enfin, le 2.4.1 effectue les coordinations et les adaptations nécessaires des dispositifs précédemment évoqués pour la métropole de Lyon (en particulier, la référence au taux départemental appliqué en 2020 est remplacée par la référence au taux appliqué en 2014 au profit du département du Rhône). Le 2.4.2 effectue les coordinations et les adaptations nécessaires pour la Ville de Paris afin de ne pas appliquer les mécanismes précédemment évoqués. En effet, les ajustements nécessaires ont déjà été réalisés lors de la création de cette collectivité territoriale à statut particulier ([138]).

Le 2.5 effectue plusieurs coordinations techniques :

– le 2.5.1 supprime l’affectation de la TFPB aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des départements (article L. 3332-1 du CGCT) ;

– le 2.5.4 retire le bénéfice de la TFPB à la collectivité de Corse (article L. 4421-2 du CGCT).

b.   L’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation pour les communes du fait du transfert de la part départementale

Afin de garantir aux communes une compensation à l’euro près de la suppression de la TH afférente à l’habitation principale, deux difficultés sont à surmonter :

– d’une part, à l’échelle de chaque commune, la part de la TFPB départementale transférée, correspondant au territoire de la commune, ne peut correspondre exactement au montant de la TH sur les résidences principales supprimé pour la commune. Ainsi, sur la base des données 2018, pour 24 656 communes surcompensées, le produit de TFPB départementale transféré est supérieur au produit de TH communale supprimé. À l’inverse, pour 10 722 communes (hors Paris) sous-compensées, le produit transféré est inférieur au produit supprimé ;

– d’autre part, à l’échelle nationale, la perte de TH, évaluée à 15,4 milliards d’euros hors Paris en 2020, est supérieure à la ressource de TFPB départementale transférée évaluée à 15 milliards d’euros en 2020.

● Dans ce contexte, le 4.1 met en place, à compter de 2021, un nouveau mécanisme prenant la forme d’un coefficient correcteur neutralisant les sur- ou sous-compensations communales résultant de la suppression de la TH et du transfert de la TFPB départementale, par le biais du compte d’avances des collectivités territoriales. Il consiste à utiliser les surcompensations pour résorber les sous-compensations et garantir, avec une intervention de l’État, le même niveau de ressources aux communes avant et après la réforme. Il permet de plus de tenir compte de la dynamique de la base d’imposition à la TFPB et de l’intégralité de la politique de taux des communes.

Le coefficient correcteur est appliqué en trois étapes : le calcul de la perte ou du gain initial (i), le calcul du coefficient correcteur (ii), les modalités d’application de ce coefficient correcteur (iii).

i.   Le calcul de la sous-compensation ou surcompensation initiale

Il convient de déterminer les ressources communales avant et après réforme de façon à identifier les communes sur ou sous-compensées et les montants associés, sur la base des données 2020 et des taux 2017. Le I du 4.1 dispose qu’il s’agit de la différence entre :

– d’une part, les ressources supprimées : il s’agit de la ressource de TH afférente à l’habitation principale supprimée, constituée de la somme du produit communal de TH afférente à l’habitation principale calculé en retenant les bases d’imposition de 2020 et les taux de 2017, des compensations d’exonérations de TH versées en 2020 à la commune et de la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TH afférente à l’habitation principale émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la commune. Sur ce dernier point, il est proposé de retenir la moyenne des rôles supplémentaires émis en 2018, 2019 et 2020, au titre de l’année en cours ou d’une année antérieure, et non de prendre les rôles supplémentaires émis au titre de 2020 (et donc potentiellement versé en 2021, 2022 ou 2023) afin de figer dès 2020 le coefficient correcteur et ne pas le recalculer chaque année jusqu’en 2023 ;

– d’autre part, les ressources transférées : il s’agit des ressources de TFPB départementale transférées à la commune, correspondant au produit de la TFPB émis au profit du département sur le territoire de la commune, calculé en retenant le produit de TFPB effectivement versé au département au titre de 2020 (en retenant donc les bases d’imposition et les taux de 2020), des compensations d’exonérations de TFPB versées en 2020 au département et de la moyenne annuelle des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département.

La différence entre la perte du produit de la TH sur les résidences principales et le produit supplémentaire résultant du transfert de la part départementale de TFPB est ainsi calculée sur la base de la situation constatée en 2020. Toutefois, les taux de TH pris en compte sont ceux appliqués en 2017 afin de ne pas faire bénéficier certaines communes de l’effet des hausses de taux réalisées en 2018 ou 2019.

Formule de calcul de la sous ou surcompensation
initiale des communes

 

THRP : taxe d’habitation sur les résidences principales ; RS : rôles supplémentaires.

Il est noté, de manière contre-intuitive, que si la différence est positive, la commune est sous-compensée et, inversement, si la différence est négative, la commune est surcompensée.

ii.   Calcul du coefficient correcteur

Ensuite, le II du 4.1 dispose que le coefficient correcteur est égal au rapport entre la somme du produit communal et départemental de TFPB en 2020, à laquelle est ajoutée la sur ou sous-compensation précédemment calculée sous forme de différence, à ces mêmes produits communal et départemental de TFPB. En d’autres termes, le produit communal de TFPB après transfert de la part départementale, corrigé de la différence des ressources de référence calculées au I du 4.1 (sur ou sous-compensation), est rapporté à ce même produit communal de TFPB après transfert de la part départementale.

FORMULE DE CALCUL du coefficient correcteur
DES COMMUNES

 

Note : com : commune ; dpmt : département.

Le coefficient correcteur est fixe : il est calculé de manière définitive et s’appliquera chaque année à compter de 2021. Il est noté que si le coefficient correcteur est plus grand que 1 (coefficient correcteur majorant), la commune est sous-compensée et, inversement, si le coefficient correcteur est compris entre 0 et 1 (coefficient correcteur minorant), la commune est surcompensée.

iii.   Modalités d’application du coefficient correcteur

Le III du 4.1 définit ensuite les modalités selon lesquelles le coefficient correcteur est appliqué sur le produit net de TFPB afin d’assurer un produit équivalent au produit de référence que percevait la commune au titre de la TH sur les résidences principales et de la TFPB sans réforme.

● Pour des raisons de simplification du dispositif, les communes dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros ne sont pas concernées par le dispositif de correction et bénéficient du produit supplémentaire. Inversement, pour chaque commune surcompensée de plus de 10 000 euros, le dispositif de correction s’applique et le produit de TFPB versé à la commune au titre d’une année sera égal à la somme :

1. du produit de la TFPB émis au profit de la commune au titre de l’année multiplié par :

– le rapport entre, d’une part, la somme des taux de TFPB communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020 et, d’autre part, le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année ;

– le coefficient correcteur.

2. du produit de la TFPB émis au profit de la commune multiplié par le rapport entre :

– la différence entre le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année et la somme des taux de TFPB communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020. Il s’agit de calculer le différentiel de taux entre l’année de versement et l’année 2020 ;

– le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année.

Formule de calcul des recettes de TFPB versÉes aux communes dont le montant de la surcompensation est SUPÉRIEUR À 10 000 euros

 

N : année de versement ; com : communal ; dpmt : départemental ; CoCo : coefficient correcteur.

Il est précisé que lorsque le montant du produit de TFPB versé à la commune devient négatif (prélèvement au titre du coefficient correcteur supérieur aux recettes de TFPB du fait d’une baisse importante des taux de TFPB de la commune postérieure à la réforme), ce dernier s’impute sur les attributions versées au titre des avances de fiscalité locale.

Pour les communes sous-compensées, le produit de TFPB versé à la commune sera majoré d’un complément. Ce complément sera égal au produit net issu des rôles généraux de la TFPB émis au profit de la commune au titre de l’année multiplié par :

– le rapport entre, d’une part, la somme des taux de TFPB communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020 et, d’autre part, le taux de TFPB de la commune appliqué au titre de l’année ;

– le coefficient correcteur diminué de 1.

FORMULE DE CALCUL DES RECETTES DE TFPB VERSÉES aux communes sous‑compensées

 

N : année de versement ; com : communal ; dpmt : départemental ; CoCo : coefficient correcteur.

Enfin, le IV du 4.1 procède à des adaptations du mode de calcul pour les communes de la Métropole de Lyon qui bénéficient de la redescente d’une partie du taux de la TFPB. Ainsi, la référence au produit de la TFPB émis en 2020 au profit du département sur le territoire de la commune est remplacée par la référence au produit de la TFPB émis en 2020 au profit de la métropole de Lyon sur le territoire de la commune, multiplié par le rapport entre le taux de TFPB appliqué sur le territoire de la commune en 2014 (et non en 2017) au profit du département du Rhône et le taux de TFPB appliqué sur le territoire de la commune en 2020 au profit de la métropole.

● De manière synthétique, le coefficient correcteur s’applique chaque année aux recettes de TFPB de la commune et le complément ou la minoration en résultant évolue dans le temps comme la base d’imposition à la TFPB. Le dispositif du coefficient correcteur permet ainsi, d’une part, de faire varier le montant retenu ou versé en fonction de l’évolution des bases de TFPB et, d’autre part, de faire bénéficier aux communes de la totalité de l’effet de leur politique de taux sur leur base fiscale de TFPB.

S’agissant des communes sous-compensées, elles sont compensées de la perte à l’euro près en 2021. Cette compensation évolue par la suite de la même manière que leur base d’imposition à la TFPB. En revanche, l’évolution de leurs taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur leur compensation : ainsi, même si elles diminuent leurs taux, elles bénéficient du même niveau de compensation égal à leur perte initiale et à l’évolution de leurs bases. Elles bénéficient enfin de la totalité de leur hausse de taux sur leur base fiscale de TFPB (ce qui n’inclut pas la compensation versée). S’agissant des communes surcompensées de plus de 10 000 euros, la surcompensation est neutralisée et évolue en fonction de la dynamique de la base de TFPB. L’évolution de leur taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur le montant du prélèvement réalisé, les communes surcompensées bénéficiant de la totalité de la hausse de produit en cas de hausse de leur taux de TFPB.

Ce mécanisme contraste avec celui appliqué lors de la suppression de la taxe professionnelle en 2010 ([139]). Les communes pour lesquelles le produit de TFPB départemental transféré est inférieur au produit de TH supprimé bénéficient d’une compensation dynamique, selon l’évolution de leurs bases de TFPB. En effet, le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), tous les deux mis en place lors de la réforme de 2010, ne prennent pas en compte les effets base. Les montants à reverser et à prélever sont déterminés à l’initialisation et n’évoluent pas par la suite. Ils sont donc connus à l’avance par les communes sur et sous-compensées, mais leur évolution dans le temps ne prend pas en compte l’évolution ultérieure des bases d’imposition. Or, malgré la stabilité et la prévisibilité du FNGIR, ce dispositif est aujourd’hui critiqué par la plupart des collectivités territoriales du fait du caractère figé des prélèvements et de la déconnexion tendancielle constatée avec l’évolution de l’assiette des impôts économiques des collectivités.

● Le 3 du III du 4.1 du présent article précise que les minorations de TFPB prélevées sur les communes surcompensées sont utilisées pour le financement des majorations de TFPB pour les communes sous-compensées. Toutefois, pour rappel, le montant de TH communale sur les résidences principales de 15,4 milliards d’euros hors Paris en 2020 est supérieur à la ressource de TFPB départementale transférée évaluée à 15 milliards d’euros en 2020. Dès lors, afin de garantir l’équilibre financier du dispositif et d’assurer aux communes sous-compensées le versement des ressources financières qui ne seraient pas couvertes par les montants versés par les communes surcompensées, le 4.2 complète le financement par un abondement de l’État constitué d’une fraction des frais de gestion prélevés sur les impositions locales. Cette fraction est reversée à partir du compte d’avances des collectivités territoriales. L’abondement de l’État visant à équilibrer le dispositif prévu au 4.1 est constitué des frais de gestion applicables aux impositions locales, à savoir aux taxes additionnelles à la TFPB (principalement la taxe d’enlèvement des ordures ménagères – TEOM), à la CFE et à la CVAE.

● Enfin, le 4.3 dispose qu’une évaluation du dispositif est prévue en vue de son réexamen au cours de la troisième année suivant son entrée en vigueur (2024 pour une entrée en vigueur du coefficient en 2021) dont les résultats seront présentés dans un rapport remis au Parlement. Ce rapport présentera les effets du dispositif de compensation, notamment les conséquences sur les ressources financières des communes, l’impact sur l’évolution de la fiscalité directe locale et le cas échéant, les conséquences de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation ainsi que l’impact sur le budget de l’État.

La commission a adopté deux amendements identiques de Mme Stella DUPONT (LaREM) et de M. Charles de COURSON (LT) ([140]), afin d’avancer de trois mois la date de remise par le Gouvernement du rapport, et de préciser que ce dernier devra détailler les conséquences financières pour les communes sur et sous compensées, ainsi que les conséquences sur leurs capacités d’investissement.

3.   La mise en œuvre de mesures de compensation pour les EPCI à fiscalité propre, les départements, les collectivités à statut particulier et les régions

La suppression de la TH sur les résidences principales induit une perte de recettes non seulement pour les communes, mais également pour l’échelon intercommunal. De même, le transfert de la TFPB des départements aux communes induit une perte de recettes pour les départements qu’il convient également de compenser. Enfin, les régions perdent la fraction des frais de gestion sur la TH qui leur était affectée au titre de la compensation du transfert des compétences formation professionnelle et apprentissage. Le 5 du présent article propose de gager ces pertes de recettes, soit par l’affectation d’une fraction de TVA, soit par une dotation budgétaire spécifique.

● Dans ce contexte, le 5.1.1 affecte, à compter de 2021, une fraction du produit net de la TVA (à savoir le produit budgétaire de la TVA déduction faite des remboursements et restitutions) non seulement aux EPCI à fiscalité propre et aux départements, mais également à la Ville de Paris, au Département de Mayotte, à la métropole de Lyon, à la collectivité territoriale de Guyane, à la collectivité territoriale de Martinique et à la collectivité de Corse. Cette affectation vise à compenser la perte de ressources résultant :

– pour les EPCI à fiscalité propre et la Ville de Paris, de la suppression de la TH sur les résidences principales, sur la base du taux appliqué en 2017 ;

– pour les départements et les autres collectivités à statut particulier, de l’affectation aux communes de leur part de TFPB dans le cadre de la suppression de la TH sur les résidences principales, sur la base du taux appliqué en 2019.

Les modalités de mise en œuvre de cette affectation sont calquées sur celles retenues en 2018 pour les régions. Il est ainsi appliqué aux recettes nationales de TVA de l’année le rapport entre, d’une part, les recettes de TH perçues par l’EPCI à fiscalité propre et, d’autre part, les recettes nationales de TVA perçues en 2020. Environ 1 265 fractions de TVA doivent être calculées à ce titre.

● Ainsi, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale perçue par les EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon engendre une perte de ressources qu’il convient de compenser. Le I du 5.1.2 précise les modalités de calcul des fractions de TVA affectées aux EPCI à fiscalité propre et à la métropole de Lyon. Pour chaque EPCI à fiscalité propre et la métropole de Lyon, cette fraction est établie en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

1. la somme :

– de la TH sur les résidences principales résultant du produit de la base d’imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire intercommunal en 2017 ;

– de la moyenne du produit intercommunal des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales et émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de l’EPCI ou de la métropole de Lyon ;

– des compensations d’exonérations de TH sur les résidences principales versées à l’EPCI à fiscalité propre ou à la métropole de Lyon en 2020 ;

2. et le produit net de la TVA encaissé en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe
À chaque EPCI et À la mÉtropole de Lyon

N : année de versement ; THRP : taxe d’habitation sur la résidence principale ; RS : rôles supplémentaires.

Les II à V du 5.1.2 précisent les modalités de recalcul des fractions de TVA en cas de fusion d’EPCI à fiscalité propre (somme des fractions de TVA des EPCI préexistants), en cas de dissolution d’un EPCI à fiscalité propre (division de la fraction entre les communes membres de l’EPCI), en cas de retrait d’une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre (diminution de la part de l’EPCI à concurrence de la part de la commune) et en cas d’adhésion d’une commune à un EPCI à fiscalité propre (augmentation de la part de l’EPCI à concurrence de la part de la commune).

Enfin, le VI du 5.1.2 prévoit un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2020 : si le produit de la TVA attribué pour une année donnée représente, à périmètre constant, un montant inférieur au montant de la compensation versée en 2020, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État.

● De surcroît, l’affectation aux communes de la TFPB départementale, dans le cadre de la suppression de la TH afférente à l’habitation principale, engendre pour les départements une perte de ressources qu’il convient de compenser. Le I du 5.1.3 précise les modalités de calcul des fractions de TVA affectées aux départements, à la métropole de Lyon, à la collectivité de Corse, au Département de Mayotte, à la collectivité territoriale de Guyane et à la collectivité territoriale de Martinique. Pour chacune de ces collectivités, cette fraction est établie en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

1. la somme :

– de la TFPB résultant du produit de la base d’imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire départemental en 2019 (taux de TFPB adopté en 2014 par le département du Rhône pour la métropole de Lyon) ;

– de la moyenne du produit des rôles supplémentaires de TFPB émis en 2018, 2019 et 2020 au profit du département ou de la collectivité à statut particulier ;

– des compensations d’exonérations de TFPB versées au département ou à la collectivité à statut particulier en 2020 ;

2. et le produit net de la TVA encaissé en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe aux dÉpartements
et aux collectivitÉs À statut particulier

N : année de versement ; RS : rôles supplémentaires.

Le II du 5.1.3 précise les modalités de recalcul des fractions de TVA en cas de fusion de département (somme des fractions de TVA des départements préexistants). Enfin, le III du 5.1.3 prévoit un mécanisme de garantie de non‑baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2020 : si le produit de la TVA attribué pour une année donnée représente un montant inférieur au montant de la compensation versée en 2020, la différence fait l’objet d’une attribution à due concurrence d’une part du produit de la TVA revenant à l’État.

● Enfin, dans la même logique, le I du 5.1.4 précise les modalités de calcul de la fraction de TVA affectée à la Ville de Paris. Cette fraction est établie en appliquant au produit net de TVA un taux égal au rapport entre :

1. la somme :

– de la TH sur les résidences principales résultant du produit de la base d’imposition 2020 par le taux appliqué sur le territoire de la Ville de Paris en 2017 ;

– de la moyenne du produit des rôles supplémentaires de TH sur les résidences principales émis en 2018, 2019 et 2020 au profit de la Ville de Paris ;

– des compensations d’exonérations de TH sur les résidences principales versées à la Ville de Paris en 2020 ;

2. et le produit net de la TVA encaissé en 2020.

Formule de calcul de la fraction de TVA affectÉe
À la Ville de Paris

N : année de versement ; THRP : taxe d’habitation sur la résidence principale ; RS : rôles supplémentaires.

Le II du 5.1.4 prévoit un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction par rapport à son niveau 2020.

● Le 5.2 du présent article prévoit le versement des fractions de TVA aux collectivités susmentionnées par le biais du compte d’avances aux collectivités territoriales. Il prévoit également que les prélèvements et les compléments de TFPB aux communes, versés du fait de l’application du coefficient correcteur, sont effectués par le biais du compte d’avances. Les modalités de versement de la fraction de TVA et des compléments de TFPB sont ainsi calquées sur celles du versement des impôts locaux (versement par douzième à partir du compte d’avances aux collectivités territoriales).

● Par ailleurs, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la suppression des frais de gestion afférents perçus par les régions pour le financement des compétences régionales en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage ([141]). Ainsi, le 1.3.20 supprime les frais de gestion perçus sur la TH due pour les locaux meublés affectés à l’habitation principale. En conséquence, le 5.3 du présent article prévoit une compensation aux régions de la perte des frais de gestion, à compter de 2021, par le biais d’une dotation budgétaire de l’État dont le montant est égal au produit des frais de gestion versé aux régions en 2020.

● Ensuite, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la disparition de la part de la TSE assise sur cette taxe. Sur ce point, le 1.2.3.1 du présent article dispose qu’à « compter des impositions établies au titre de 2021, le produit réparti, en 2020, entre les personnes assujetties à la TH afférente à l’habitation principale est pris en charge par l’État » (article 1607 bis du CGI). À compter de 2021, il est précisé que le reste de la répartition s’effectue entre les redevables assujettis aux taxes foncières, à la CFE ainsi qu’à la TH sur les locaux autres que ceux affectés à l’habitation principale (article 1607 bis du CGI). Les 1.2.3.2, 1.2.3.3 et 1.2.3.4 effectuent les coordinations nécessaires respectivement pour les EPF d’État (article 1607 ter du CGI), les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique (articles 1609 C et 1609 D du CGI), les EPF de Guyane et de Mayotte (article 1609 B du CGI), ainsi que l’établissement public Société du Grand Paris (article 1609 G du CGI).

Le 1.2.3.5 effectue une coordination pour le calcul de la répartition de la TSE entre les différentes taxes locales. En effet, le produit de TH pris en compte pour la répartition des TSE est minoré du produit départemental de TH redescendu, en 2012, à l’occasion de la réforme de la taxe professionnelle. Le montant de la minoration, calculé sur une base historique, doit être en conséquence corrigé pour prendre en compte les effets de la suppression progressive de la TH (article 1636 B octies du CGI). Le 1.3.11 inscrit à partir de 2023 le principe de répartition de la TSE proportionnellement aux recettes de TH sur les résidences secondaires, de taxes foncières et de CFE (article 1636 B octies du CGI).

En conséquence, le 5.4 du présent article crée, à compter de 2021, une dotation budgétaire de l’État au profit des EPF dont le montant est égal au produit versé à ces établissements au titre du produit de la TSE réparti, en 2020, entre les personnes assujetties à la TH sur les résidences principales.

De surcroît, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la disparition de la part de la taxe pour la GEMAPI assise sur cette taxe. Toutefois, aucune compensation budgétaire similaire à celle de la TSE n’est prévue pour la taxe pour la GEMAPI : le montant réparti, en 2021, entre les personnes assujetties à la TH sur les résidences principales est reporté entre les personnes assujetties à la TH sur les résidences secondaires, à la TFPB et à la CFE.

● Enfin, le 2.5 effectue plusieurs coordinations techniques :

– le 2.5.1 ajoute l’affectation d’une fraction de TVA aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des départements (article L. 3332-1 du CGCT) ;

– le 2.5.3 ajoute l’affectation d’une fraction de TVA aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des régions (article L. 4332-1 du CGCT) ;

– les 2.5.5, 2.5.6 et 2.5.7 ajoutent respectivement l’affectation d’une fraction de TVA aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des communautés de communes (article L. 5214-23 du CGCT), des communautés urbaines (article L. 5215-32 du même code) et des communautés d’agglomération (article L. 5216-8 du même code).

4.   L’adaptation des règles de lien et de plafonnement des taux des impositions directes locales

La suppression de la TH afférente à l’habitation principale nécessite une refonte globale des règles de lien dans la mesure où celles-ci utilisent cet impôt comme référence. En effet, l’absence de règles de lien risque à moyen terme de déséquilibrer de manière importante la répartition de la charge fiscale, notamment au détriment des contribuables non-électeurs et plus particulièrement des entreprises. Par ailleurs, dans la mesure où, pour chaque taxe, les taux plafonds communaux sont calculés en fonction des taux moyens communaux constatés l’année précédente au niveau départemental ou national, la majoration des taux de TFPB communaux à hauteur des taux appliqués en 2020 par les départements risque de faire basculer de nombreuses communes au-dessus du taux plafond.

i.   Les règles de lien entre les taux

Le 3.1 du présent article adapte les règles de lien entre les taux des impositions locales en remplaçant la TH par la TFPB comme imposition pivot. Ainsi, la CFE et la TH sur les résidences secondaires ne pourront augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du TMP des deux taxes foncières. Corrélativement, le taux de CFE ou de TH sur les résidences secondaires devra être diminué dans une proportion au moins égale, soit à la diminution du taux de TFPB, soit à celle du TMP des deux taxes foncières, soit à la plus importante de ces deux diminutions lorsque les deux taux sont en baisse.

● Dans un premier temps, le 3.1 met en place un nouveau régime de règles de lien entre les taux des impositions locales dès 2020. En effet, dans la mesure où le taux de TH sera gelé à compter des impositions établies au titre de 2020 au taux en vigueur en 2019, il convient de mettre en place les nouvelles règles de lien applicables pour la CFE et la TFPNB dès 2020 afin de permettre aux communes de modifier, si elles le souhaitent, le taux de ces impositions.

Dans ce contexte, le 3.1.3 modifie les règles de lien applicables aux communes et aux EPCI à fiscalité propre (article 1636 B sexies du CGI) en substituant à la TH la TFPB dans le mécanisme de liaison. Ces derniers doivent ainsi respecter à compter de 2020 :

– soit la règle de la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux de désormais trois impôts directs locaux dans une même proportion (TFPB, TFPNB et CFE) ;

– soit la règle de la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE ne peut pas, par rapport à l’année précédente :

● augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de la TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du TMP des taxes foncières ;

● diminuer dans une proportion inférieure, soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du TMP des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

En outre, la nouvelle règle de la variation différenciée précise que le taux de la TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de TFPB.

Par ailleurs, l’ensemble des dérogations applicables sont adaptées en conséquence et sur un modèle similaire de substitution à la TH de la TFPB :

– maintien du dispositif de déliaison à la baisse pour les taux de TFPB ou de TFPNB ;

– maintien du mécanisme de majoration spéciale du taux de CFE (le TMP à prendre en compte pour pouvoir mettre en œuvre cette majoration devient le TMP des deux taxes foncières) ;

– abrogation du dispositif de majoration spéciale du taux de CFE lorsque les trois quarts de la TH d’une communauté urbaine proviennent d’une commune ;

– abrogation du dispositif de majoration de CFE pour les communes qui adhèrent à un EPCI à fiscalité additionnelle ;

– maintien du dispositif de déliaison à la hausse du taux de CFE des EPCI à fiscalité propre à la demande de l’administration ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de CFE pour les communes n’ayant pas perçu la taxe l’année précédente (le TMP à prendre en compte devient celui des deux taxes foncières) ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de CFE pour les EPCI à fiscalité additionnelle en cas de taux nul l’année précédente (le TMP à prendre en compte devient celui des deux taxes foncières) ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de TFPNB pour les communes n’ayant pas perçu la taxe l’année précédente (la référence à la TH est substituée par une référence à la TFPB) ;

– maintien du mécanisme spécifique de fixation du taux de TFPNB des EPCI à fiscalité additionnelle en cas de taux nul l’année précédente (la référence à la TH est substituée par une référence à la TFPB) ;

– maintien des dispositifs spécifiques de fixation des taux au titre de la première année ou l’année suivant celle au cours de laquelle l’EPCI a voté un taux nul pour les quatre taxes.

De surcroît, le 3.1.1 précise qu’à partir de 2020, le conseil des EPCI à fiscalité propre fixe désormais uniquement les taux des deux taxes foncières. Il est précisé que l’année qui suit celle au titre de laquelle un EPCI a voté un taux égal à zéro pour ces deux taxes, les rapports entre les taux de taxes foncières votés par l’EPCI sont égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres (article 1609 nonies C du CGI).

De même, le 3.1.5 adapte en conséquence, à partir de 2020, les règles de lien applicables aux EPCI à fiscalité propre et à leurs communes membres (article 1636 B decies du CGI) :

– abrogation du dispositif de déliaison des taux de TFPNB et de TH des communes qui deviennent membres d’un EPCI à fiscalité propre ;

– substitution de la TH par la TFPB dans la règle de droit commun applicable aux EPCI à fiscalité propre ;

– maintien du dispositif de capitalisation des augmentations du taux de CFE pour les EPCI à fiscalité propre.

Le 3.1.6 supprime en dernier lieu le régime spécifique applicable à la métropole de Lyon qui se voit désormais appliquer les règles de droit commun : le régime dérogatoire ne se justifie plus du fait de la suppression de la TH.

● Ensuite, à compter de l’année 2023, le 3.1 fixe les règles de lien définitives entre les taux des impositions locales. En particulier, le 3.1.4 modifie les règles de lien applicables aux communes et aux EPCI à fiscalité propre (article 1636 B sexies du CGI) en intégrant la TH sur les résidences secondaires dans le mécanisme de liaison. En effet, afin de protéger les redevables de la TH sur les résidences secondaires, l’évolution du taux de cette taxe est encadrée de la même manière que pour le taux de CFE. Dès lors, les communes et leurs EPCI à fiscalité propre doivent respecter à compter de 2023 :

– soit la règle de la variation proportionnelle, qui consiste à faire varier les taux de désormais quatre impôts directs locaux dans une même proportion (TFPB, TFPNB, CFE et TH sur les résidences secondaires) ;

– soit la règle de la variation différenciée, qui implique que le taux de CFE et le taux de la TH sur les résidences secondaires ne peuvent pas, par rapport à l’année précédente :

● augmenter dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de la TFPB ou, si elle est moins élevée, à celle du TMP des taxes foncières ;

● diminuer dans une proportion inférieure, soit à la diminution du taux de TFPB ou à celle du TMP des taxes foncières, soit à la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.

Enfin, il est précisé de nouveau que le taux de la TFPNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TFPB.

Par ailleurs, les 3.1.4.4 et 3.1.4.5 instituent de nouvelles dérogations avec la création d’un mécanisme spécifique de fixation du taux de TH sur les résidences secondaires dans les communes et les EPCI à fiscalité propre où le taux ou les bases de la TH sur les résidences secondaires étaient nuls l’année précédente.

De surcroît, le 3.1.2 précise qu’à partir de 2023, le conseil des EPCI à fiscalité propre fixe désormais les taux de taxes foncières et de TH sur les résidences secondaires. Il est précisé que l’année qui suit celle au titre de laquelle un EPCI a voté un taux égal à zéro pour ces trois taxes, les rapports entre les taux de TH sur les résidences secondaires et de taxes foncières votés par l’EPCI sont égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres (article 1609 nonies C du CGI).

De même, le 3.1.7 effectue une coordination de conséquence, à partir de 2023, concernant les règles de lien applicables aux EPCI à fiscalité propre et à leurs communes membres (article 1636 B decies du CGI) : désormais, les communes membres d’EPCI votent le taux de la TH sur les résidences secondaires et des taxes foncières conformément aux dispositions applicables aux communes.

ii.   Les règles de plafonnement des taux

Le 3.2 adapte le mécanisme de plafonnement des taux des impositions locales. Le 3.2.1 modifie les dispositions dérogatoires applicables aux communes de la métropole de Lyon tandis que le 3.2.2 supprime la disposition relative au plafonnement du taux départemental de TFPB, devenue sans objet. Le 3.2.3 modifie les dispositions dérogatoires applicables à la Ville de Paris

En outre, le transfert de la part départementale de la TFPB aux communes et l’absence de prise en compte du taux du département dans la détermination du plafonnement pourraient contraindre certaines communes à devoir réduire leur taux d’imposition. En conséquence, le 3.3 rehausse temporairement les taux plafonds de TFPB applicables aux communes au titre de l’année 2021 afin de permettre la prise en compte de la redescente de la part départementale de la taxe sans altérer la liberté dont disposent les communes pour la fixation de leur taux d’imposition et sans entraîner une baisse forcée du taux d’imposition.

Ainsi, pour les impositions établies au titre de 2021 uniquement, le taux de TFPB voté par une commune ne peut excéder deux fois et demie la somme du taux moyen constaté l’année précédente dans l’ensemble des communes du département et du taux du département ou, si elle est plus élevée, deux fois et demie la somme du taux moyen constaté l’année précédente au niveau national dans l’ensemble des communes et du taux du département.

5.   L’adaptation des dispositifs de compensation des exonérations de fiscalité locale de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties

L’affectation aux communes de la TFPB départementale, dans le cadre de la suppression de la TH afférente à l’habitation principale, a des effets sur les collectivités affectataires des compensations d’exonérations de TFPB. Par ailleurs, la suppression de la TH afférente à l’habitation principale entraîne la suppression de l’allocation compensatrice associée. Pour rappel, les compensations d’exonérations de TFPB des départements représentent 13,5 millions d’euros en 2017 et celles des communes 98,5 millions d’euros en 2017. Les compensations d’exonérations de TH des communes représentent 1 219 millions d’euros en 2017 et celles des EPCI 427 millions d’euros en 2017.

Le 6.1 modifie le PSR de compensation de TH et de TFPB pour les exonérations des personnes de conditions modestes (exonérations catégorielles réservées à la résidence principale) ([142]) en supprimant la compensation versée au titre des exonérations catégorielles de TH sur les résidences principales (article 1414 du CGI), ces dernières étant supprimées en 2021 par le 1.2.1.2.1 (du fait du dégrèvement de 100 % pour 80 % des contribuables) et de sa prise en compte dans le calcul de la compensation à verser aux communes (transfert de TFPB) et aux EPCI (fraction de TVA). Dans la même logique, à compter de 2021, le 6.2.1 dispose que « le prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser la perte de recettes s’applique uniquement aux communes et [aux EPCI] », dans la mesure où le département ne bénéficie plus à cette date de TFPB, tandis que le 6.2.2 précise que le taux à prendre en compte pour le calcul des compensations de TFPB des communes est majoré de celui retenu pour calculer les allocations compensatrices des départements.

Ensuite, les compensations d’exonérations de TFPB des départements sont réorientées vers les communes en affectant le PSR uniquement aux communes et aux EPCI, et en majorant à due concurrence le taux à prendre en compte pour le calcul des compensations de TFPB des communes :

– les 6.3 et 6.4 réorientent le PSR de compensation de l’abattement de 30 % sur les bases de TFPB de certains logements faisant l’objet de travaux dans les départements d’outre-mer (article 1388 ter du CGI) ([143]) ;

– le 6.5 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines (articles 1383 B à 1383 C bis du CGI) ([144]) ;

– le 6.6 réoriente le PSR de compensation de l’abattement dégressif des bases de TFPB des immeubles situés dans les zones franches globales d’activités des départements d’outre-mer (article 1388 quinquies du CGI) ([145]) ;

– le 6.7 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour les créations et extensions d’établissements ([146]) ;

– le 6.8 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles situés dans les bassins urbains à dynamiser (article 1383 F du CGI) ([147]) ;

– le 6.9 réoriente le PSR de compensation de l’exonération de TFPB des immeubles situés dans les zones de développement prioritaire (article 1383 J du CGI) ([148]) ;

– le 6.11 réoriente le PSR de compensation des exonérations de 15 ans, voire 20 ans dans certains cas, de constructions neuves de logements sociaux (articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du CGI) ([149]).

B.   L’impact BudgÉtaire et Économique

Le présent article concrétise l’un des principaux engagements du Gouvernement : la suppression de la TH sur les résidences principales sera compensée à l’euro près pour toutes les collectivités territoriales. De plus, la mise en place d’un mécanisme innovant de coefficient correcteur permet aux communes de bénéficier de leurs politiques d’aménagement du territoire (valorisation des bases imposables) et de taux (hausse ou baisse des taux de TFPB). Toutefois, plusieurs incertitudes demeurent, notamment en ce qui concerne l’impact de la réforme sur les indicateurs financiers et ses conséquences sur les dotations de péréquation versées aux collectivités territoriales. La réforme doit également être accompagnée à plus long terme d’une révision générale des valeurs locatives des locaux d’habitation.

1.   La suppression de la taxe d’habitation est compensée à l’euro près par l’État pour toutes les collectivités territoriales

Au total, le montant à compenser au bloc communal au titre de la TH sur les résidences principales est évalué à 23,2 milliards d’euros (montant estimé en 2020). Pour assurer cette compensation, le Gouvernement s’est engagé au respect de trois principes : une compensation à l’euro près pour toutes les collectivités territoriales par l’affectation de ressources dynamiques ; une diminution nette d’impôt pour les contribuables sans augmentation ou création d’un impôt nouveau ; et une simplification de la fiscalité locale pour la rendre plus lisible et plus juste. Le nouveau schéma de financement doit également entrer en vigueur en 2021, afin de donner de la visibilité aux nouveaux exécutifs locaux qui seront issus des élections de 2020.

● Le présent article propose de compenser le bloc communal par l’affectation de la part départementale de TFPB aux communes (15 milliards d’euros), d’une fraction de TVA aux EPCI (7,2 milliards d’euros) ainsi qu’à la Ville de Paris (600 millions d’euros), des compensations d’exonérations de TFPB aux communes (15 millions d’euros) ainsi que par l’affectation d’une fraction des frais de gestion prélevés sur les taxes additionnelles à la TFPB, sur la CFE et sur la CVAE (400 millions d’euros). Ainsi, la TFPB est intégralement affectée au bloc communal, ce qui rend la fiscalité locale plus lisible pour les citoyens et pérennise le lien entre l’échelon local et le contribuable propriétaire.

Les montants définitifs à compenser au bloc communal ne seront pas connus avant 2020, dans la mesure où le montant de la compensation sera calculé à partir de la base d’imposition de 2020 et des taux appliqués en 2017. Le Gouvernement justifie le choix de recourir aux taux de 2017 plutôt qu’à ceux de 2020 par le fait que le dégrèvement initial de TH sur les résidences principales était calculé sur cette même base. Il s’agit ainsi de ne pas faire bénéficier les collectivités territoriales ayant augmenté leurs taux entre le début et la fin de la suppression progressive de la TH, d’un effet d’aubaine fiscal.

Le Rapporteur général est toutefois sensible aux conséquences financières de ce choix pour certaines communes en difficultés financières, qui ont parfois fait le choix de reculer le plus tard possible des hausses de fiscalité applicables à leurs contribuables. Il souligne qu’en 2019, environ 6 100 communes et 280 EPCI ont un taux de TH supérieur à celui de 2017. Le changement de la base de référence des taux de 2017 à 2020 pour le calcul de la compensation aurait un coût pour l’État de l’ordre de 72 millions d’euros. Il serait de 68 millions d’euros entre 2017 et 2018 (30 millions d’euros du fait des hausses de taux des communes ; 38 millions d’euros du fait des EPCI) et de 4 millions d’euros entre 2018 et 2019 (– 3 millions d’euros du fait des communes ; 7 millions d’euros du fait des EPCI).

À ce titre, il est également sensible à la mise en place, par le présent article, d’une reprise spécifique en 2020 sur les avances mensuelles de fiscalité locale perçues par les communes et les EPCI ayant procédé à une hausse du taux de TH depuis 2017 (afin de compenser la modification de la date de référence de 2017 à 2020 pour le calcul du dégrèvement versé en 2020). Le coût de cette reprise pour le bloc communal est évalué à 100 millions d’euros (dont 50 millions d’euros pour les communes et 50 millions d’euros pour les EPCI). Ce coût est différent de celui sur l’année de référence pour le calcul de la compensation, car le prélèvement prévu pour 2020 ne porte que sur les hausses de taux, et non sur les baisses.

LEs montants À compenser du fait de la suppression
de la taxe d’habitation AU bloc communal en 2020

(en milliards d’euros)

Impositions	Produit communes	Produits EPCI	Produit bloc communal
Total à compenser au bloc communal	16	7,2	23,2
Affectation de la part départementale de TFPB aux communes	15	–	15
Affectation des compensations d’exonérations de TFPB	0,015	–	0,015
Affectation d’une fraction de TVA à la Ville de Paris	0,6	–	0,6
Affectation d’une fraction des frais de gestion aux communes	0,4	–	0,4
Affectation d’une fraction de TVA aux EPCI	–	7,2	7,2
Total de la compensation au bloc communal	16	7,2	23,2

Les montants présentés sont les montants estimés pour 2020. Pour la TH, il s’agit de la base 2020 non revalorisée et des taux appliqués en 2017.

Source : évaluation préalable du présent article.

L’affectation de la fraction départementale de TFPB aux communes permet de maintenir le pouvoir de taux des communes, mais au détriment d’une concentration importante de l’imposition qui reposera avant tout sur la propriété des biens indépendamment des occupants des logements.

La différence entre le montant de la TFPB départementale descendue aux communes et le montant de la TH sur les résidences principales supprimé (1 milliard d’euros) est ainsi financée par deux recettes fiscales (et non budgétaires), à savoir une fraction du produit de la TVA pour la Ville de Paris de 600 millions d’euros et une fraction des frais de gestion aux communes de 400 millions d’euros (frais de gestion applicables aux taxes additionnelles à la TFPB, à la CFE et à la CVAE).

L’affectation d’une fraction de TVA permet aux EPCI de disposer d’une ressource prévisible, équitablement répartie entre les différents ensembles, et bénéficiant d’un dynamisme supérieur à celui des bases intercommunales de TH. En effet, entre 2014 et 2018, le taux d’évolution annuelle moyen du produit budgétaire de la TVA était de 2,88 % tandis que le taux d’évolution annuelle moyen des bases intercommunales de TH était de 0,80 %.

Évolution comparÉe de la TVA et des bases
intercommunales de TH

(en pourcentage)

Impositions	2014	2015	2016	2017	2018	Taux d’évolution annuelle moyen
Produit budgétaire de la TVA	1,54 %	2,48 %	1,87 %	5,52 %	3,01 %	2,88 %
Bases intercommunales de TH	4,38 %	4,39 %	– 7,12 %	1,44 %	0,91 %	0,80 %

Source : direction de la législation fiscale.

● Du fait de la descente du taux départemental de TFPB aux communes, il est nécessaire de compenser aux départements près de 15 milliards d’euros au titre de la TFPB ainsi que 15 millions d’euros au titre des compensations d’exonérations de TFPB (montants estimés en 2020). Cette compensation est intégralement assurée par l’affectation d’une fraction du produit net de la TVA, calculée sur la base 2020 et les taux 2019.

LEs montants À compenser aux dÉpartements
du fait du transfert de la TFPB en 2020

(en milliards d’euros)

Impositions en 2018	Produit départemental
Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)	15
Compensations d’exonérations de TFPB	0,015
Total à compenser aux départements	15
Affectation d’une fraction de TVA	15
Total de la compensation aux départements	15

Montant 2020 estimé de la TFPB départementale.

Source : direction de la législation fiscale.

Du fait du transfert de la TFPB départementale aux communes, les départements perdent une part importante de leur autonomie fiscale (et non financière) en perdant non seulement la localisation de leurs bases d’imposition, mais aussi le pouvoir de taux d’imposition. Toutefois, les départements bénéficient, à la place de l’effet base de la TFPB, de l’effet base national de la TVA. Une étude réalisée à la demande de l’Association des départements de France (ADF) ([150]) soutient néanmoins que la dynamique à long terme de la TFPB est supérieure à celle de la TVA : entre 2005 et 2017, l’étude estime que le produit de TVA aurait connu une hausse de + 2,07 % par an sur la période pour une croissance totale de + 27,9 % ; les bases nettes départementales de TFPB auraient progressé de + 3,13 % par an sur la période pour une hausse globale sur la période de + 44,7 %.

Toutefois, l’étude oublie de prendre en compte les effets économiques sur les recettes de TVA de deux événements peu récurrents : l’impact économique de la crise financière globale de 2007-2008 et la baisse exceptionnelle du taux de TVA dans la restauration de 19,6 % à 5,5 % en 2009. Ainsi, sur une période plus calme économiquement et à périmètre comparable – entre 2014 et 2018 –, le produit de TVA a connu une hausse moyenne de + 2,88 % par an sur la période tandis que les bases nettes départementales de TFPB ont progressé en moyenne de + 2,18 % par an. Les départements – comme les régions qui bénéficient déjà d’une fraction de TVA – bénéficieront ainsi d’une dynamique de ressources supérieure en base à celle de la TFPB.

Évolution comparÉe de la TVA et des bases
dÉpartementaleS de TFPB

(en pourcentage)

Impositions	2014	2015	2016	2017	2018	Taux d’évolution annuelle moyen
Produit budgétaire de la TVA	1,54 %	2,48 %	1,87 %	5,52 %	3,01 %	2,88 %
Bases départementales de TFPB	2,33 %	2,68 %	1,81 %	1,75 %	2,31 %	2,18 %

Source : direction de la législation fiscale.

Au-delà de la question de la dynamique de la fiscalité affectée aux départements, le Rapporteur général estime que le véritable enjeu est celui de la capacité de réaction fiscale des départements à des chocs budgétaires significatifs et inattendus. Il est favorable à ce que soient étudiés plusieurs scénarios afin de donner davantage de marges financières aux départements, parmi lesquels une augmentation de la fraction de TVA affectée aux départements, au-delà de la compensation de la descente de la TFPB, et un renforcement de la péréquation entre les départements. Il estime toutefois que si la proposition départementale de hausse du taux maximal des DMTO devait être mise en œuvre, elle ne pourrait avoir lieu qu’en contrepartie d’une hausse significative des mécanismes de péréquation entre les départements. En effet, certains départements ruraux ne disposent plus aujourd’hui d’un marché immobilier suffisamment dynamique pour mettre en place une telle hausse des taux.

● Il convient d’ajouter à ce total, d’une part, la compensation à verser aux EPF du fait de la disparition d’une partie de l’assiette de la TSE pour 200 millions d’euros (2018) et, d’autre part, la compensation à verser aux régions du fait de la disparition des frais de gestion perçus sur la TH des résidences principales pour 300 millions d’euros (2018).

Autres montants À compenser du fait
de la suppression de la TH en 2020

(en millions d’euros)

Impositions en 2018	Produit 2018
Frais de gestion de TH perçus par la région	300
TSE répartie sur la TH des résidences principales	200
Total à compenser	500
Dotation budgétaire	300
Dotation budgétaire	200
Total de la compensation	500

Montants estimés en 2020 des frais de gestion TH versés aux régions et de la TSE assise sur la TH.

Source : direction de la législation fiscale.

Il est rappelé que la suppression de la taxe pour la GEMAPI adossée à la TH sur les résidences principales n’a pas besoin d’être compensée, puisqu’elle est répartie à compter de 2021 sur les redevables des autres impôts, à savoir entre la TH sur les résidences secondaires, les taxes foncières et la CFE. De même, la contribution à l’audiovisuel public (CAP) est maintenue en l’état en vue d’une réforme ultérieure.

2.   Le coefficient correcteur permet aux communes de bénéficier de la dynamique de leurs bases et de leur politique de taux

Le coefficient correcteur permet de garantir aux communes le même niveau de ressources avant et après réforme, et d’inclure dans le dispositif de correction une part de la dynamique des bases. Les modalités d’application du coefficient correcteur permettent également à chaque commune de percevoir l’intégralité de l’évolution du produit liée à une variation du taux de TFPB.

S’agissant des communes sous-compensées, elles sont compensées de la perte à l’euro près en 2021. Cette compensation évolue par la suite de la même manière que leur base d’imposition à la TFPB. En revanche, l’évolution de leurs taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur leur compensation : ainsi même si elles diminuent leurs taux, elles bénéficient du même niveau de compensation égale à leur perte initiale et à l’évolution de leurs bases.

S’agissant des communes surcompensées, pour des raisons de simplicité, celles dont la surcompensation est inférieure à 10 000 euros ne sont pas concernées par le dispositif et conservent leur gain. Pour les autres, la surcompensation est neutralisée et évolue en fonction de la dynamique des bases de TFPB. L’évolution de leurs taux, à la hausse ou à la baisse, est sans incidence sur le montant de leur prélèvement, les communes surcompensées bénéficiant ainsi de la totalité de la hausse de produit en cas de hausse de leur taux de TFPB.

L’analyse des données transmises au Rapporteur général fait apparaître que près de 62 % des communes ont un coefficient correcteur qui se situe entre 0,6 et 1,4 (21 989 communes) et 75 % des communes ont un coefficient correcteur qui se situe entre 0,4 et 1,6 (26 680 communes).

Répartition des coefficients correcteurs des communes

(nombre de communes)

Note de lecture : 5 337 communes ont un coefficient correcteur situé entre 0,8 et 1 inclus.

Source : commission des finances ; REI 2018.

 

Répartition territoriale des coefficients correcteurs
des communes

(coefficient correcteur)

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

 

Selon les informations transmises au Comité des finances locales du 23 juillet 2019 :

– 17 381 communes sont surcompensées au-delà de 10 000 euros ;

– 7 275 communes sont surcompensées en deçà de 10 000 euros ;

– 10 721 communes sont sous-compensées.

Communes surcompensÉes et sous-compensées

(nombre de communes)

Caractéristiques	Communes surcompensées de moins de 10 000 euros	Communes surcompensées de plus de 10 000 euros	Communes sous-compensées
Moins de 1 000 habitants	6 999	12 004	6 306
Entre 1 000 et 9 999 habitants	272	4 994	3 776
Entre 10 000 et 99 999 habitants	4	376	605
Plus de 100 000 habitants	–	7	34
Ensemble des communes	7 275	17 381	10 721

Note : les montants sont calculés sur la base du périmètre 2018 des communes. Le seuil de 10 000 euros permettrait à 7 150 communes de ne pas être prélevées sur la base du périmètre 2019.

Source : comité des finances locales du 23 juillet 2019.

Au total, les communes de plus de 10 000 habitants sont fortement sous-compensées, tandis que les communes de moins de 1 000 habitants sont nettement surcompensées. Le coût du seuil d’exclusion à 10 000 euros est estimé à environ 35 millions d’euros ([151]).

Répartition territoriale des communes sur et sous-compensées

(en nombre de communes)

Note : les différences de chiffrage constatées dans la carte sont dues à des difficultés de géocodage pour 33 communes.

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Le choix de rehausser à 15 000 euros le seuil d’exclusion de la minoration pour les communes surcompensées conduirait à presque doubler le coût de la mesure (67 millions d’euros) avec une efficacité moindre : seulement 2 643 communes supplémentaires bénéficieraient du dispositif (calculs réalisés sur la base du périmètre communal 2018). Le rehaussement du seuil aurait également pour conséquence de concentrer encore davantage la mesure sur les petites communes de moins de 1 000 habitants.

Enfin, le principe du coefficient correcteur est avant tout que les communes surcompensées financent les communes sous-compensées : il n’est pas envisageable, pour la viabilité financière du dispositif de compensation, d’exonérer de manière non maîtrisée les communes devant contribuer financièrement au dispositif. Au-delà d’un certain seuil, c’est la viabilité de la compensation aux communes sous-compensées qui sera mise à mal.

Communes bénéficiant du seuil d’exclusion de 10 000 EUROS et impacts du passage à un seuil de 15 000 euros

(en nombre de communes)

Note : les différences de chiffrage constatées dans la carte sont dues à des difficultés de géocodage pour 8 communes.

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Enfin, le Rapporteur général estime qu’il sera nécessaire, à l’occasion de la remise du rapport d’évaluation du dispositif au cours de l’année 2023, de réaliser un point d’étape sur la soutenabilité à long terme du dispositif de compensation. En effet, dans la mesure où les communes sous-compensées sont majoritairement des grandes villes, dont les bases sont dynamiques, et que les communes surcompensées sont majoritairement des communes rurales, dont les bases sont relativement plus stables, il est possible à long terme que la compensation des uns puisse s’accroître plus vite que le prélèvement des autres.

3.   L’intégralité des conséquences financières de la réforme doit être évaluée avant le prochain projet de loi de finances

Les conséquences du présent article en matière de finances locales sont nombreuses, et nécessitent d’engager plusieurs chantiers complémentaires au cours des prochaines années, en particulier la question de la révision des valeurs locatives des locaux d’habitation (RVLLH) ainsi que celle des indicateurs financiers des collectivités territoriales.

● En premier lieu, la disparition de la TH sur les résidences principales accentue la nécessité de moderniser les bases sur lesquelles est assise la TFPB et la TH sur les résidences secondaires : les valeurs locatives des locaux d’habitation. Pour rappel, la RVLLP est entrée en vigueur le 1er janvier 2017 tandis que la loi de finances rectificative pour 2013 a fait réaliser en 2015 et dans cinq départements représentatifs une expérimentation de la RVLLH. Le rapport d’expérimentation de la DGFiP portant sur cinq départements (Charente-Maritime, Nord, Orne, Paris et Val-de-Marne) a été remis en février 2017, sans donner lieu jusqu’à ce jour à aucune révision d’ensemble.

Dans ce contexte, l’article 52 du présent projet de loi de finances fixe les modalités de la RVLLH à venir, achevant ainsi la révision générale des valeurs locatives différée depuis près de 50 ans. La préparation de cette réforme nécessite plusieurs années (collecte des loyers, réalisation des simulations et restitution au Parlement, définition des paramètres dans la loi) et son entrée en vigueur est progressive dans le temps, comme pour les locaux professionnels. Le lancement de cette révision se déroulera en plusieurs étapes :

– au premier semestre de l’année 2023, les propriétaires bailleurs de locaux d’habitation déclareront à l’administration les loyers pratiqués ;

– avant le 1er septembre 2024, le Gouvernement présentera au Parlement, sur la base des données collectées, un rapport qui exposera les impacts de cette révision pour les contribuables, les collectivités territoriales et l’État ;

– en 2025, les commissions locales se réuniront pour arrêter les nouveaux secteurs et tarifs qui serviront de base aux nouvelles valeurs locatives qui s’appliqueront à partir des impositions établies à compter du 1er janvier 2026.

● En deuxième lieu, le chantier de la refonte des dotations semble devoir s’ouvrir dans la foulée de celui consacré à la fiscalité locale. En effet, la réforme fiscale mise en œuvre par le présent article modifie le panier de ressources des collectivités territoriales et nécessite de redéfinir les indicateurs financiers utilisés dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des fonds de péréquation, en particulier le potentiel fiscal et financier, le coefficient d’intégration fiscal ou encore l’effort fiscal. Ainsi, la modification du panier de fiscalité des collectivités territoriales, à l’exception des régions, aura des conséquences indirectes sur près d’une vingtaine de dotations locales ou mécanismes de péréquation locale.

Utilisation des critÈres financiers dans les dotations locales
et les mÉcanismes de pÉRÉquation locale

 

Critères	Dotations/mécanismes	Nombre
Potentiel financier par habitant	Fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) ; DGF forfaitaire départementale ; Dotation de fonctionnement minimal (DFM) ; Dotation de péréquation urbaine (DPU) ; Fonds national de péréquation des DMTO ; Fonds national de péréquation de la CVAE départementale ; Fonds de solidarité pour les départements de la région Île-de-France ; Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ; Dotation de solidarité rurale (DSR) ; Dotation nationale de péréquation (DNP) ; Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales ; Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ; Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) ; Dotation de solidarité communautaire (DSC) ; Dotation particulière élu local (DPEL) ; Dotation politique de la ville (DPV).	16
Potentiel fiscal par habitant	Dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) ; Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales ; Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ; Dotation de solidarité communautaire (DSC) ; Dotation d’intercommunalité (DI) ; Fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle.	6
Effort fiscal	Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ; Dotation de solidarité rurale (DSR) ; Dotation nationale de péréquation (DNP) ; Fonds départemental de péréquation de la taxe additionnelle aux droits d’enregistrement.	4
Coefficient d’intégration fiscale	Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales ; Dotation d’intercommunalité (DI).	2

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les indicateurs utilisés dans la répartition des ressources, Recensement 2019, Cap sur…, n° 7, avril 2019.

Toutefois, dans la mesure où le nouveau panier de recettes entrera en vigueur en 2021, les conséquences sur les dotations se produiront sur les dotations et les mécanismes de péréquation en 2022. Aussi les modifications nécessaires peuvent-elles faire l’objet d’une concertation avec les élus locaux lors du premier semestre 2020 afin d’être inscrites dans le projet de loi de finances pour 2021.

● La suppression de la TH au niveau local pose également la question des incitations pour les communes à soutenir les opérations de construction de logements locatifs sociaux. Ces dernières bénéficient d’une exonération totale de TFPB pendant 25 ans à compter de l’année qui suit celle de leur achèvement, à condition notamment d’être financées, à hauteur d’au moins 50 %, au moyen de prêts locatifs aidés ou réglementés ou de subventions de collectivités territoriales (article 1384 A du CGI). Cette exonération s’applique également aux logements locatifs sociaux résultant d’opérations d’acquisition-amélioration (article 1384 C du CGI). Elle a été portée à 30 ans lorsque l’immeuble répond à certains critères de qualité environnementale. Ces exonérations de longue durée bénéficient en 2017 à environ 20 % du parc de logements sociaux, et elles constituent une aide fiscale contribuant à la production de logements à bas loyers.

Si ces exonérations constituent un soutien à la construction de logements sociaux, elles sont pour autant très défavorables pour les finances des collectivités territoriales au sein desquelles elles s’appliquent, car elles les privent d’une ressource fiscale qui se trouve très mal compensée. D’après le rapport produit en 2018 par le Gouvernement au titre de la loi de finances pour 2017 ([152]), le montant de cotisation de TFPB communale exonéré au titre de cette disposition est estimé à 426 millions d’euros pour l’année 2017. L’allocation compensatrice théorique de cette exonération s’élevait à 186 millions d’euros. Cependant, cette allocation est minorée d’un coefficient du fait de son intégration dans les variables d’ajustement des concours financiers de l’État. Il en résulte une allocation après minoration de 13 millions d’euros, soit 7 % de l’allocation de compensation théorique initiale.

La perte de recettes pour les collectivités territoriales est dès lors importante et crée un déséquilibre financier en défaveur du logement social et au profit du logement privé. Elle est particulièrement problématique pour certaines communes et leurs EPCI au sein des métropoles dans lesquelles est constaté un taux élevé de logements sociaux construits il y a moins de 25 ans.

Dans ce contexte, la suppression définitive de la TH sur les résidences principales vient supprimer l’une des dernières incitations fiscales pour ces communes et leurs EPCI : si les personnes résidantes au sein des logements sociaux sont généralement exonérées de TH, cette exonération est compensée sans variable d’ajustement aux communes concernées par le biais du PSR de compensation des exonérations de fiscalité locale.

Dès lors, le Rapporteur général estime qu’il sera nécessaire, à moyen terme et en lien avec les communes et leurs EPCI, de trouver un moyen de lever ce frein fiscal à la production neuve de logements sociaux. Il rappelle que la mission « finances locales » ([153]) recommandait « d’examiner la possibilité d’étaler dans le temps l’avantage fiscal accordé aux bailleurs sociaux : au lieu de pratiquer une exonération de TFPB de 100 % sur 25 ans, celle-ci pourrait être limitée à 50 % sur une durée de 50 ans ».

● Enfin, la TH sur les résidences secondaires, la majoration de TH sur les logements vacants et la taxe sur les logements vacants (TLV) sont maintenues en l’état, pour des montants strictement équivalents, sans perte pour les collectivités affectataires ni hausse d’impôt pour les contribuables. L’ensemble des locaux meublés non affectés à l’habitation principale restent assujettis à la TH :

– les locaux d’habitation, incluant leurs dépendances, non affectés à l’habitation principale ;

– les locaux meublés occupés par des personnes morales, comme les locaux meublés occupés à titre privatif par les sociétés, associations et organismes privés et non retenus pour l’établissement de la CFE, ainsi que les locaux meublés sans caractère industriel ou commercial occupés par les organismes de l’État ou des collectivités territoriales.

Par ailleurs, les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale assujettis à la TH peuvent continuer à faire l’objet d’une majoration sur délibération des collectivités territoriales en zone tendue. Les locaux vacants demeurent imposables, dans les zones dites tendues, à la TLV ou, sur le reste du territoire et sur délibération, à la TH sur les logements vacants.

Le produit de la TH sur les locaux d’habitation non affectés à l’habitation principale reste affecté aux communes et aux EPCI à fiscalité propre. La base d’imposition reste la valeur locative déterminée dans les mêmes conditions et le taux reste fixé par les communes et EPCI, dans le respect des nouvelles règles de liens et de plafonnement. Cette situation interroge sur la forte hétérogénéité territoriale de la localisation des bases de TH qui resteront soumises à l’impôt (résidences secondaires, locaux professionnels ou associatifs non soumis à la CFE). La TH sur les résidences secondaires sera ainsi fortement concentrée dans les zones touristiques, c’est-à-dire principalement dans les zones de montagne et le long du littoral. Il conviendra de s’assurer que ces collectivités territoriales ne feront pas peser trop fortement le poids de la fiscalité locale sur ces contribuables, souvent non-électeurs au sein de la commune.

Il pourrait être envisagé, à plus long terme, la création d’une taxation unique sur l’ensemble des logements non affectés à la résidence principale, par une fusion de l’ensemble des taxes existantes. Cette fusion devra tenir compte de la répartition hétérogène de ces bases sur le territoire national.

Poids relatif des bases de TH sur les rÉsidences secondaires par rapport auX bases de TH pour tous les locaux

(en pourcentage)

Source : commission des finances ; REI 2018 ; logiciel Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) 2019.

Par ailleurs, la commission des finances a procédé à un alignement des taux applicables en zones tendues entre les logements vacants et les résidences secondaires. En effet, pour rappel, dans les zones tendues :

– les logements vacants sont assujettis à la TLV (affectée à l’État) dont le taux est fixé à 12,5 % la première année d’imposition et à 25 % à compter de la deuxième ;

– les résidences secondaires sont assujetties à la TH et, en cas de délibération de la commune, à une majoration pouvant aller jusqu’à 60 % du montant de la cotisation de la part communale.

Or, ces deux régimes de taxation incitent les propriétaires de résidences secondaires à déclarer leur résidence comme logement vacant dans les zones tendues où la majoration de TH est élevée, entraînant des pertes de recettes pour les communes (diminution de la base imposable).

La commission des finances a donc adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune (SOC) ([154]) afin que les logements vacants en zones tendues soient taxés au même niveau que les résidences secondaires. Les recettes supplémentaires résultant de cette mesure de correction sont affectées aux communes.

*

*     *

M. le président Éric Woerth. Puisque cela s’est révélé satisfaisant pour l’article 4, je vous propose de procéder à une petite discussion générale sur la réforme fiscale introduite par l’article 5, qui est long et très complexe. Je vous demanderai, encore une fois, de réduire la durée de vos interventions sur les amendements. Pour votre information – même si cela peut paraître un peu comptable – nous avons doublé notre vitesse d’examen ; nos discussions devraient encore durer vingt à vingt-cinq heures, ce qui nous ferait terminer dans la nuit de jeudi à vendredi.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Je voudrais présenter les dispositions de l’article, pour que les choses soient très claires. En premier lieu, l’article 5 supprime la taxe d’habitation (TH) sur la résidence principale pour tous les contribuables. Pour 80 % des foyers, le dégrèvement sera de 100 % dès 2020 et, pour les 20 % restants, l’exonération sera progressive, pour atteindre 30 % en 2021 et 65 % en 2022. Je préfère clarifier les choses car la presse s’est parfois un peu trompée dans les dates. Donc, en 2023, plus aucun foyer ne paiera de TH sur la résidence principale. Je serai défavorable à l’ensemble des amendements qui visent à remettre en cause cette suppression. En effet, les valeurs locatives n’ayant pas été révisées depuis 1970, cet impôt a été jugé injuste pour 80 % des Français ; il ne peut pas être juste pour les 20 % restant. C’est une réforme qui entraîne la plus forte baisse d’impôts de ces dernières décennies, parce qu’elle va bénéficier à 24,4 millions de foyers qui gagneront, en moyenne, 723 euros. Par souci de justice fiscale, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et les logements vacants, qu’il s’agisse de la taxe sur les logements vacants (TLV) obligatoire ou de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) facultative, seront maintenues.

En deuxième lieu, l’article transfère à l’État, à partir de 2021, le produit de la TH sur les résidences principales et adopte un nouveau schéma de financement des collectivités territoriales, reposant sur plusieurs volets : le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes ; l’instauration d’un mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de compensation pour chaque commune ; l’affectation d’une fraction de TVA aux établissements publics de coopération intercommunale et aux départements ; enfin, l’adaptation des règles de lien et de plafonnement des taux pour remplacer la TH comme imposition pivot par la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB).

Je précise aussi que je donnerai un avis défavorable aux amendements qui ont pour objet de mettre un terme aux règles de lien entre les taux, ce qui risquerait de déséquilibrer la répartition de la charge fiscale, notamment au détriment des entreprises et des résidences secondaires. Il me paraît nécessaire que des garanties soient offertes à l’ensemble des contribuables, en particulier aux entreprises. C’est la raison pour laquelle je pense qu’il ne faut pas évoluer sur ce point.

Je serai également défavorable aux amendements qui visent à remettre en cause le schéma de compensation aux collectivités territoriales de la suppression de la TH. La nouvelle architecture est le fruit de plus d’un an de travaux et de préparation avec les associations d’élus. Elle va permettre, j’y insiste, une compensation intégrale pour les collectivités territoriales, par l’État, à l’euro près. Le taux de référence pour le calcul de la compensation doit être celui appliqué en 2017. Depuis la loi de finances pour 2018, il a toujours été annoncé aux collectivités territoriales que la compensation serait effectuée sur la base des taux appliqué en 2017. Les collectivités territoriales savaient qu’elles ne bénéficieraient pas d’une compensation au titre des hausses de taux ultérieures, qui sont actuellement supportées par les contribuables.

J’exprimerai toutefois un bémol, vous le savez, puisque je me suis exprimé à ce propos dans la presse. Le présent article prévoit le gel pour 2020 de la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives pour l’établissement de la TH sur les résidences principales. Je suis favorable aux amendements qui reviennent partiellement sur ce gel en indexant de nouveau les valeurs locatives – je dis les choses très clairement –, non pas sur l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), mais sur l’indice des prix à la consommation (IPC) – actuellement de 0,9 % –, conformément à la philosophie d’origine de la mesure. Je tiens à ce qu’on conserve cette règle, et je proposerai donc un sous-amendement à un amendement de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, de façon à ce qu’on revienne à l’indice des prix à la consommation (IPC).

M. le président Éric Woerth. En ayant supprimé la taxe d’habitation – même si cela satisfait le contribuable, qui a toujours envie de payer moins d’impôts – vous avez épuisé l’ensemble des marges dont nous disposions pour réduire la fiscalité. C’est un choix que vous avez fait. On aurait pu utiliser ces marges à d’autres fins – c’est un débat que nous avons déjà eu et que je ne rouvrirai pas – et, surtout, on a plongé les collectivités territoriales dans un climat de confusion considérable. L’article 5 traduit cette complexité, qui est assez inouïe. Au fond, par l’affectation de 22 milliards de TVA aux EPCI et aux départements, on transfère au contribuable national le soin de financer les dépenses locales, comme cela se fait au travers des dotations. Honnêtement, je ne suis pas sûr qu’on y gagne en simplicité.

Il faut évidemment maintenir les règles de lien entre les taux, au risque d’aboutir à une très forte augmentation de la fiscalité locale sur les entreprises. Enfin, il conviendrait de ne pas geler les bases en 2020.

M. Jean-René Cazeneuve. Je remercie monsieur le rapporteur général pour son excellente présentation de l’article 5.

Comme il l’a indiqué, la suppression de la taxe d’habitation représentera un gain moyen de 723 euros par foyer. Quant à ceux qui s’opposent à cette mesure, j’aurais plaisir à savoir quel sera leur programme dans les prochaines années : rétabliront-ils la taxe d’habitation ?

Cet impôt présente plusieurs inconvénients : il est injuste géographiquement, il n’est pas lié au revenu et, dans les communes les plus pauvres, il est généralement à un taux des plus élevés avec un niveau de service qui n’est pas proportionnel.

Le principe retenu, décrit par le rapporteur général, permet à la fois de compenser les départements et les EPCI à l’euro près, avec une fiscalité nationale dynamique qu’est la TVA, dont le taux d’augmentation est plus ou moins similaire à ce que rapportait à ces collectivités territoriales la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Après la réforme, les maires conserveront la liberté de fixer les taux et les bases. Autrement dit, leur autonomie fiscale et financière sera identique.

Le Président de la République et la majorité ont pris l’engagement de compenser à l’euro près la suppression de la taxe d’habitation, engagement qui figure dans la réforme. La manière dont la dynamique se fera en 2020, qui est une année charnière, déterminera le niveau de compensation. Nous sommes attachés, ainsi que l’a précisé le rapporteur général, à une revalorisation des bases en 2020, comme c’est le cas chaque année, même si cela correspond à une augmentation de l’impôt pour certains contribuables. Mais il convient de prendre garde au niveau de la revalorisation. On peut être assez critique sur le taux de revalorisation des valeurs locatives tel qu’il a été appliqué, ne serait-ce que cette année puisqu’il est de 2,2 % tandis que la prévision d’inflation pour 2019 s’élève à 1,2 %. C’est donc un impôt supplémentaire sur les Français.

L’article 5 prévoit de modifier les règles de revalorisation des bases pour l’établissement de la taxe d’habitation sur les résidences principales. Mais cette mesure sera décalée d’une année pour éviter qu’elle ne se superpose à la suppression de la taxe d’habitation. Enfin, quand elles sont surcompensées de moins de 10 000 euros, 7 300 communes bénéficieront d’une ressource fiscale supplémentaire.

Mme Marie-Christine Dalloz. Alors que nous en sommes à la deuxième année d’application du pacte de Cahors, le Gouvernement décide seul, dans son coin, de ne pas revaloriser les bases d’imposition de 2020. C’est donc un vrai coup de couteau qui est donné au contrat puisque la revalorisation forfaitaire des bases est de droit depuis la loi de finances pour 2017.

Mme Véronique Louwagie. Tout à fait !

Mme Marie-Christine Dalloz. En 2020, cela représentera une perte de 250 millions d’euros pour l’ensemble du bloc des collectivités territoriales.

Le gel du taux de taxe d’habitation en 2020 à son niveau de 2019 et la poursuite du gel sur les résidences secondaires jusqu’en 2022 correspondent à une perte de 80 millions d’euros chaque année, soit 160 millions pour les deux prochaines années.

Vous oubliez de dire que ce gel aura un impact sur les taux additionnels de taxe spéciale d’équipement (TSE) et de gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI). Vous occultez ces conséquences directes et préférez parler de compensation à l’euro près.

L’ensemble de ce dispositif représente une perte de 400 millions dès 2020 pour les collectivités territoriales. Il est donc faux de dire que la suppression de la taxe d’habitation est neutre pour elles.

La compensation due aux communes et aux EPCI est calculée sur les taux de taxe d’habitation de 2017, et les abattements au titre de 2019 avec les bases sur les résidences principales de 2019 non revalorisées en 2020. Où est la logique ? C’est complètement incohérent.

À compter de 2021, les communes percevront la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), soit 14,2 milliards d’euros, en lieu et place des 15 milliards perçus en 2019, soit une différence de 800 millions. Vous avez inventé un mécanisme de compensation avec des surcompensations et des sous-compensations : c’est une usine à gaz. À compter de 2021, en contrepartie de la perte de leur part de taxe foncière sur les propriétés bâties, les départements se verront affecter une part de TVA en lieu et place du seul impôt sur lequel ils avaient la main. Ce n’est plus de la simplification, mais une trahison vis-à-vis des collectivités territoriales. Celles-ci ne s’y sont pas trompées puisqu’elles n’ont pas approuvé l’engagement que vous leur demandiez.

Enfin, c’est une tuyauterie très complexe au moment où le Gouvernement veut renouer avec les territoires. Bon courage !

M. Jean-Paul Mattei. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés considère que la suppression de la taxe d’habitation est une mesure d’équité, qui va dans le bon sens. L’outil utilisé qu’est le transfert du taux départemental de taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes montre bien qu’on laisse une certaine liberté aux maires quant à la fixation des taux, ce qui est très important.

Je n’ai pas du tout la même vision que notre collègue Marie-Christine Dalloz en ce qui concerne la perte pour les collectivités territoriales, les chiffres qu’elle cite, qui paraissent assez théoriques et anxiogènes, ne correspondant pas nécessairement à la réalité.

Nous appelons de nos vœux une vraie réforme des bases, tout en comprenant que cela nécessite un peu de temps au vu des problèmes apparus lors de la dernière réforme des valeurs locatives des locaux professionnels et commerciaux. Il serait même souhaitable que soit engagée une vraie réforme de la fiscalité immobilière qui est le marqueur de l’aménagement du territoire.

Quant à la compensation pour les départements, comme la TVA est une ressource dynamique, elle va générer des ressources complémentaires. Je suis donc assez confiant sur cette réforme qui doit être accompagnée d’ajustements à la marge, notamment sur l’indexation des valeurs locatives. Je crois que les amendements qui seront proposés iront partiellement dans ce sens.

Je le répète, il faut redonner aux maires la liberté de fixer leur taux, ce qui leur permettra ainsi d’assumer leurs responsabilités.

Mme Christine Pires Beaune. Le groupe Socialistes et apparentés a toujours été opposé à la suppression de la taxe d’habitation. C’était une promesse du candidat Macron populiste et populaire.

Dix ans après, la suppression de la taxe professionnelle laisse encore des traces, puisque l’on parle toujours de sa compensation. Je fais le pari que ceux qui siégeront ici dans dix ans parleront de la compensation de la suppression de la taxe d’habitation.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr !

Mme Christine Pires Beaune. Je rappellerai que le Premier ministre s’était engagé à ce que cette réforme fasse l’objet d’un texte spécifique. Mais cet engagement n’a pas été tenu puisque l’on se retrouve avec un article du projet de loi de finances de vingt-cinq pages et de plus de 500 alinéas.

L’engagement avait été pris également de nous fournir des simulations. Or, nous les attendons toujours. Les aurons-nous avant l’examen du projet de loi en séance publique ?

Il avait été prévu que la compensation se fasse à l’euro près. En 2018, la commune dont je suis conseillère municipale a augmenté ses taux. Mais croyez bien qu’on ne l’a pas fait par plaisir. On sait qu’on a pris un risque électoral, mais on avait besoin de ce produit supplémentaire. Bénéficierons-nous d’une compensation sur le produit supplémentaire lié à l’augmentation des taux ? Tel qu’il est rédigé, l’article 5 ne prévoit pas de compensation à l’euro près. Voilà encore une promesse non tenue.

Quant à la question de la revalorisation des bases, les taxes foncières sont, elles aussi, assises sur des bases qui sont obsolètes. Comptez-vous supprimer la taxe foncière l’année prochaine ? Non, vous poursuivrez la réforme des valeurs locatives qui a été lancée et qui sera achevée dans quelques années. Oui, les valeurs locatives sont obsolètes, oui il aurait fallu les corriger plutôt que de jeter le bébé avec l’eau du bain. Nous sommes favorables à un impôt citoyen qui lie les citoyens à la politique locale, car dans les communes où l’impôt local reposera sur 10 % ou 15 % seulement de la population, la situation deviendra insupportable. Certes, ce n’est pas le cas de ma commune qui compte 90 % de propriétaires, mais je rappelle que certaines communes ont jusqu’à 70 % de locataires.

Enfin, vous communiquez sur le montant moyen de taxe d’habitation rendu. Je rappelle juste ce que veulent dire les moyennes : vous ne rendrez rien à ces 5 millions de Français qui ne paient déjà pas de taxe d’habitation.

Mme Marie-Christine Dalloz. Très bien !

Mme Patricia Lemoine. Le groupe UDI-Agir souscrit majoritairement au principe de suppression de la taxe d’habitation pour tous les ménages à l’horizon 2023 puisqu’il a pour objectif de redonner du pouvoir d’achat aux Français.

Néanmoins, la complexité de la rédaction de l’article 5 montre que cette mesure aura de nombreuses conséquences. Elle a une portée historique car elle a vocation à réformer l’architecture globale de la fiscalité locale. Comme Mme Pires Beaune, je crois qu’il faudra aller plus loin dans le dispositif avec la révision des valeurs locatives.

Nos inquiétudes portent sur l’architecture de la fiscalité locale. Monsieur le rapporteur général, vous avez déposé un amendement relatif au gel des bases fiscales non réévaluées en 2020 – nous avons aussi déposé un amendement en ce sens – et je me réjouis que vous ayez trouvé une solution à ce problème très pénalisant pour les collectivités territoriales.

L’autre sujet qui mérite qu’on s’y attarde est celui des lissages et des intégrations fiscales progressives via les harmonisations de taux, qui seront suspendues en 2020, notamment pour les EPCI qui ont vu leur périmètre évoluer en 2018, 2019, voire en 2020. Nous avons besoin d’avoir des éclaircissements sur ce point, car nous ne savons pas si la suspension est ponctuelle, c’est-à-dire si elle ne concerne que l’année 2020 ou si elle s’appliquera jusqu’en 2023.

Enfin, nous avons besoin d’être rassurés quant aux conséquences de la réforme sur le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement, puisque le potentiel fiscal et financier des communes est calculé à partir des recettes fiscales – taxe d’habitation et taxes foncières.

M. François Pupponi. Nous sommes quelques-uns ici à avoir du recul et une certaine expérience par rapport à des amendements ou des articles de lois de finances votés un peu rapidement en commission des finances. J’en veux pour preuve la suppression de la taxe professionnelle pour laquelle quatre-vingt-dix pages ont été votées en dix minutes, avec les conséquences que l’on sait.

Quand on analyse cet article qui est arrivé la semaine dernière, on voit bien qu’il y a des zones grises qu’on ne pourra pas évaluer tout de suite. En l’absence de simulations, on nous demande de voter un texte les yeux bandés sans savoir ce qu’il va se passer ; je refuse de faire cela. On doit savoir en effet quelles en seront les conséquences.

Je ne reviens pas sur le fait qu’on empêche l’évolution des bases même s’il y a un dégel, et que l’on prive de fait les collectivités territoriales de leur droit de prélever l’impôt en 2018 et 2019 puisque la compensation portera sur ce qui a été voté en 2017.

Ce qui me préoccupe, c’est le passage, au hasard d’une phrase, du dégrèvement à l’exonération. Chacun sait ici que le dégrèvement implique la compensation à 100 %, tandis que ce n’est pas le cas pour l’abattement ou l’exonération puisque les variables d’ajustement bougent tout le temps.

M. Jean-Paul Mattei. Non !

M. François Pupponi. Mais si ! Vous pensez que vous savez tout et que vous avez tout inventé. Mais vous devriez plutôt écouter ceux qui ont un peu d’expérience et qui savent comment ça se passe.

C’est pour cela que je pose la question suivante à la majorité : puisque vous considérez que c’est la même chose, pourquoi n’en restez-vous pas au dégrèvement ? Vous devez bien avoir une raison objective à nous donner pour changer la règle du jeu en cours de route. Dès le début, les ministres avaient dit que ce serait un dégrèvement

M. Laurent Saint-Martin. Pendant trois ans !

M. François Pupponi. Non.

On avait insisté pour que ce soit un dégrèvement parce que c’était la seule façon d’avoir la certitude que la compensation se ferait à l’euro près. Avec l’abattement, on sait que dans le temps la compensation ne se fera pas à l’euro près. Le tour de passe-passe, il est là.

Il serait donc plus raisonnable d’attendre d’avoir les simulations, de connaître les vraies raisons du choix de l’exonération, et de prendre le temps de traiter un sujet aussi complexe dans le cadre d’une loi spécifique.

M. Éric Coquerel. Vous vous préparez à commettre une faute lourde de conséquences pour la justice fiscale, pour les recettes de l’État et pour les collectivités territoriales. Permettez-moi de citer à nouveau le rapporteur général – mais de manière moins agréable cette fois – : « Si un impôt est injuste pour 80 % des Français, il ne peut pas être juste pour les 20 % qui restent ». Cette phrase étonnante est contraire à la promesse de campagne de M. Macron qui était de supprimer la taxe d’habitation seulement pour les 80 % les plus modestes. C’est absurde puisque je vous ferai remarquer que vous avez supprimé l’ISF mais pas l’IFI. Si on pense qu’un impôt est juste dès lors qu’il touche seulement 5 % de la population, il sera difficile de m’expliquer pourquoi un autre tout d’un coup serait injuste parce toucherait les 20 % les plus aisés. De la même manière, l’impôt sur le revenu n’est payé que par 43 % de la population. Finalement, le principe de la progressivité de l’impôt semble vous être étranger.

Si la taxe d’habitation est un impôt injuste, c’est parce que les valeurs locatives n’ont pas été révisées depuis 1970, ce qui fait que la taxe d’habitation d’un logement social à Paris est plus élevée que celle d’un pavillon dans le seizième arrondissement. Pour corriger cela, il suffisait de réviser les taxes locatives plutôt que de supprimer un impôt qui sera compensé, en partie, par l’augmentation de la TVA. Or, tout le monde sait bien que la TVA est l’impôt le plus injuste.

20 % des foyers les plus riches vont avoir un gain moyen de 1 158 euros grâce à la suppression de la taxe d’habitation, ce qui fait que 44,6 % des 17,6 milliards des baisses d’impôt profiteront aux 20 % les plus aisés. À l’inverse, les 16 % de personnes les moins favorisées en France qui ne payent pas de taxe d’habitation n’auront aucun gain. On augmente donc encore l’injustice fiscale.

Pour les collectivités, j’observe que c’est un coup supplémentaire porté à leur autonomie financière, coup qui pourrait même être fatal aux départements en raison de la disparition de toute forme d’indépendance fiscale. Je me demande si on ne s’attaque pas au triptyque issu de la Révolution : communes, départements, État.

Enfin, la compensation de cette réforme comporte de nombreuses incertitudes. Les projections du Sénat montrent que le maintien de la taxe d’habitation aurait permis une augmentation des recettes de cet impôt de 4 milliards d’euros d’ici à 2020. Le manque à gagner pour les communes en 2023 risque d’être bien plus important que les 17 milliards d’euros que vous promettez de compenser.

Il convenait donc d’éviter absolument de faire cette réforme. C’est la raison pour laquelle nous voterons contre cet article dont nous demandons la suppression.

M. Jean-Paul Dufrègne. Au regard de la complexité et des enjeux d’un article de vingt-huit pages, du jeu de vases communicants entre collectivités territoriales et des impacts potentiels sur le calcul des dotations, la réforme proposée aurait dû faire l’objet d’un projet de loi spécifique avec des simulations fiables. Or, elle se traduira par un véritable big bang fiscal. Bien évidemment, nous étions favorables à une réforme de la fiscalité locale, mais dans l’optique de renforcer le lien entre le peuple et le pouvoir local, de donner aux élus la capacité d’agir en toute autonomie, notamment en matière financière et fiscale, en garantissant le financement pérenne des services publics. La réforme proposée va à rebours de cette aspiration populaire.

Cette réforme conduira les collectivités territoriales à se retrouver toujours plus sous pression de l’État, pression à la réduction de la dépense publique, nous l’avons vu avec le pernicieux mécanisme de contractualisation. Le Gouvernement met ici en avant le fait que le bloc communal disposera du levier de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans son intégralité, gage de son autonomie et, plus généralement, de la lisibilité du système fiscal. Mais cette autonomie serait toute relative dans la mesure où les marges de manœuvre sur la taxe foncière sont très faibles, on l’a vu avec la polémique estivale sur la revue des valeurs locatives. Pour rhabiller Pierre – les communes –, le Gouvernement fait le choix de déshabiller Paul – les départements. En perdant le levier de la taxe foncière, les départements se verraient désarmés d’un outil fiscal majeur sur lequel ils ont encore la main et qui est au cœur de leur autonomie d’action. La compensation pour les départements, par une fraction de TVA, conduirait à accélérer l’institutionnalisation de cet outil fiscal injuste au sein du financement des collectivités territoriales. D’ailleurs, l’Assemblée des départements de France (ADF) a indiqué que les départements seront perdants.

La suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % les plus aisés bénéficiera, c’est incontestable, aux très aisés. Ses effets seront certes plus larges car une personne seule qui touche 25 000 euros par an serait également concernée. La mesure est chiffrée à environ 7 milliards d’euros. Les compensations de l’État peuvent être fragilisées, on l’a vu par le passé avec la suppression de la taxe professionnelle – la parole de l’État est elle aussi fragile.

Monsieur le rapporteur général, vous dites qu’on ne touchera pas à une architecture qu’on a mis un an à élaborer, ce qui montre bien que cette réforme est l’effet d’une annonce du Président de la République qu’il a ensuite fallu habiller.

En conclusion, nous nous opposons à cette réforme qui dénature nos collectivités territoriales et leur autonomie à agir.

M. Laurent Saint-Martin. Je veux revenir sur quelques propos qui me paraissent pour le moins contradictoires, voire faux.

Cela me révolte d’entendre ici que la suppression de la taxe d’habitation est une mesure populiste et populaire, alors qu’il s’agit seulement de baisser la pression fiscale des ménages, qui a augmenté de façon irresponsable et particulièrement drastique pendant le quinquennat précédent.

La question de la revalorisation des bases fera l’objet d’un débat au travers des amendements. Il ne faut pas s’y tromper : la revalorisation des bases conduira à une augmentation des impôts.

Monsieur Pupponi, je m’inscris en faux contre ce que vous avez dit en matière de dégrèvement. L’engagement portait sur trois ans, le temps de trouver un mécanisme permettant de mettre fin à la taxe d’habitation pour 80 % de la population. Le dégrèvement, c’est la décharge d’un impôt. Si vous dégrevez ad vitam aeternam, vous ne supprimez jamais l’impôt. Il n’a jamais été question d’un dégrèvement ad vitam aeternam, mais de repenser un mécanisme de fiscalité locale. On pourrait dire, à la rigueur que la question pourrait se poser pour les années suivantes, le temps de supprimer totalement la taxe d’habitation pour les 20 % restants, mais on n’a jamais pris l’engagement d’un dégrèvement jusqu’au bout.

M. Christophe Jerretie. Il faut assumer le choix de baisser les impôts et de supprimer une part importante d’un impôt local.

Cette année est le début d’une réforme. Nous avons un an pour ajuster tout ce qui posera problème. Tous les éléments qui ont été évoqués ont déjà été à peu près ciblés par la majorité des députés et par les administrations.

Je fais partie de ceux qui souhaitaient un projet de loi de financement des collectivités territoriales spécifique. Cela dit, on nous propose pour une fois quelque chose d’assez simple et d’assez juste qui permet de consolider la taxe foncière au niveau du bloc communal et de faire en sorte que les départements puissent avoir une fiscalité dynamique, ce qui n’est pas anodin quand on connaît les difficultés qu’ils rencontrent. Il faut aboutir à un système cohérent.

Nous avons là un article qui permettra d’aboutir, dans trois ou quatre ans, à une vraie refonte de la fiscalité, à la fois des ménages et des entreprises, et probablement dans un troisième temps à un impôt environnemental pour les collectivités territoriales. Il ouvre cette première page de façon correcte avec une mécanique plutôt simple et claire pour la population et les collectivités territoriales.

Toutefois, cette réforme comporte trois éléments pour lesquels j’émets un bémol. Premièrement, j’ai toujours été contre les règles de lien des taux, je l’avais dit au ministre à l’époque. Le deuxième bémol porte sur la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives. On avait annoncé qu’on ne toucherait pas à ce point et que l’on en resterait à une fixation du taux appliqué en 2017. C’est le rôle de l’homme politique et du Parlement de tenir parole à l’égard de tous les gens qui ont travaillé sur ce sujet. Troisièmement, les collectivités doivent continuer à vivre correctement. Pour ce faire, il faut absolument conserver une logique d’intervention à la fois financière et fiscale parce qu’on sait que le paquet des finances et des fiscalités est très évolutif dans le temps.

M. Charles de Courson. L’article 5 constitue une atteinte fondamentale au principe de la démocratie locale en ce qu’il affaiblit considérablement le lien entre le citoyen contribuable électeur et les élus locaux.

Certes, comme l’a dit madame Pires Beaune, quand dans votre commune la quasi-totalité des habitants sont propriétaires de leur logement, le lien sera maintenu par le foncier bâti. Mais ce lien est complètement cassé dans une petite ville de ma circonscription qui compte 65 % de logements sociaux, les 35 % d’habitants restants étant pour moitié locataires dans le privé et pour l’autre moitié des propriétaires occupants.

Croyez-en ma petite expérience : cette réforme improvisée donnera lieu à d’innombrables ajustements. On nous avait promis un texte spécifique, de façon à prendre le temps de l’étudier. Mais ce n’est pas le cas puisque cette réforme est présentée dans le présent projet de loi de finances. On nous avait aussi promis des simulations. Or nous sommes en train de légiférer sans avoir obtenu la moindre simulation. Cette façon de procéder est incroyable. Certes, ce n’est pas la première fois que cela se passe de cette manière, mais à chaque fois, cela a entraîné de nombreux problèmes.

Cette réforme n’est pas neutre financièrement puisque, dès 2020, le gel de l’assiette représentera 250 millions d’euros même si le rapporteur général présentera un sous‑amendement qui, semble-t-il, réglera le problème. Plus fondamentalement, le gel des taux et la compensation sur les taux de 2017 représentera 60 millions. J’appelle votre attention, mes chers collègues, sur le fait qu’on a laissé la liberté de fixer les taux en 2019 et en 2020, ce qui fait que la compensation ne devrait pas porter sur les taux de 2017, mais devrait porter sur les taux en vigueur lors de la réforme. Sinon, un recours sera fait devant le Conseil constitutionnel au motif que vous ne respectez pas l’article 72-2 de la Constitution.

Enfin, cette réforme est économiquement très dangereuse pour la compétitivité des entreprises, car en modifiant complètement la part des assiettes sur laquelle les départements mais surtout les communes et les intercommunalités ont une autonomie en ce qui concerne les taux, vous allez bouleverser l’équilibre fiscal entre entreprises et ménages.

Mme Stella Dupont. C’est la première fois que la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’est saisie pour avis d’un article du projet de loi de finances. C’est un article complexe relatif à un sujet structurant pour les collectivités.

Je considère que les conditions de travail des députés que nous sommes sont de manière générale et pas uniquement sur ce texte, particulièrement difficiles…

M. Charles de Courson. Inacceptables !

Mme Stella Dupont. …pour pouvoir réaliser un travail de fond.

Mme Véronique Louwagie. C’est joliment dit !

Mme Stella Dupont. C’est peut-être joliment dit, mais c’est sincère. Faire un travail de qualité est extrêmement complexe. Moi qui suis élue locale de longue date, je peux vous assurer que si nous devions travailler de cette façon localement, nous prendrions certaines décisions de façon erronée.

Sur l’article 5, nous avons obtenu des éléments que nous devons analyser très rapidement, ce qui est compliqué.

Je ne reviendrai pas sur l’intérêt ou non de cette réforme, mais je veux vous alerter sur la complexité de cet article, et de ce fait sur la nécessité de bien l’analyser pour ne pas dire des contrevérités ou tout simplement pour ne pas se tromper.

Madame Dalloz, vous avez indiqué que les taux de GEMAPI étaient figés. Non, pour cette une taxe additionnelle, les collectivités ne votent pas un taux mais une masse de recettes. Du coup, c’est la répartition en addition aux différentes taxes – taxe d’habitation, taxes foncières et cotisation foncière des entreprises – qui évolue, ce qui est sans conséquence sur la dynamique et sur les recettes de la taxe. Il faut donc étudier très attentivement le dispositif afin d’éviter d’ajouter de la confusion sur un sujet effectivement très complexe.

M. Jean-Louis Bricout. On nous dit que la suppression d’un impôt permettra davantage d’équité. Or, il ne s’agit pas de la suppression d’un impôt mais de la transformation d’un impôt local en impôt national puisqu’il faudra bien rembourser la taxe d’habitation aux communes. Cette dépense supplémentaire conduira à trouver des recettes supplémentaires ou peut-être à réduire la dépense publique.

On nous parle d’équité. Or, celui qui ne paie déjà pas de taxe d’habitation ne bénéficiera pas d’un cadeau fiscal. De surcroît, il devra participer de toute façon au remboursement des communes, peut-être pas au travers de l’impôt sur le revenu mais de la TVA. Voilà une iniquité tout simplement flagrante.

Monsieur Saint-Martin, vous dites que les élus sont irresponsables. Ces propos n’engagent que vous.

La commission examine les amendements identiques I-CF117 de M. Damien Abad, I‑CF555 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF597 de M. François Pupponi, I-CF710 de M. Fabrice Brun, I-CF830 de M. Jean-Paul Dufrègne, I‑CF930 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF1016 de Mme Véronique Louwagie et I-CF1407 de M. Éric Coquerel, qui visent tous à supprimer l’article.

M. Damien Abad. L’amendement I-CF117 est un amendement d’appel sur un article de décentralisation. C’est aussi un article anticonstitutionnel en ce qui concerne l’autonomie financière et fiscale des départements.

Supprimer la taxe d’habitation peut effectivement être considéré comme une mesure populaire, mais en réalité il n’y a plus de marge de manœuvre pour l’État. J’aimerais savoir quel sera l’impact réel sur le pouvoir d’achat des Français, au vu des transferts de taxes qu’entraînera par ailleurs cette réforme.

Tous les départements qui auront augmenté la taxe foncière sur les propriétés bâties entre 2015 et 2017, autrement dit tous ceux qui auront eu une mauvaise gestion, seront récompensés par une compensation, tandis que ceux qui, comme l’Ain, n’ont pas augmenté les impôts, ne bénéficieront pas de cette compensation.

Par ailleurs, les départements n’ont plus d’autonomie fiscale puisque le seul impôt qui demeurera sera celui sur les droits de mutation à titre onéreux sur lequel nous n’avons quasiment aucune marge de manœuvre et qui dépend fortement du marché de l’immobilier. Soyons clairs, il s’agit là d’une atteinte forte à l’autonomie des territoires, notamment des départements.

Je partage les propos de mon collègue François Pupponi quant à la différence entre les exonérations et les dégrèvements. On sait bien que, dans cette affaire, les communes seront encore malheureusement les victimes.

Enfin, toutes les associations d’élus, qu’il s’agisse des départements, des régions ou des communes, sont opposées à cet article, à ce mécanisme que vous avez monté et qui porte atteinte aux collectivités territoriales.

Mme Émilie Bonnivard. La suppression de la taxe d’habitation devait être compensée à l’euro près pour les collectivités, comme s’y était engagé le Président de la République. Or les arbitrages réalisés par le Gouvernement entraînent, dans le présent projet de loi de finances, une perte de 400 millions pour les collectivités territoriales. Ce n’est pas acceptable ! Le Gouvernement supprime une ressource aux collectivités sans donner de la lisibilité, de la clarté et des certitudes aux élus locaux à moyen et long termes.

Enfin, chaque année on baisse les dotations de compensation de la taxe professionnelle. Essayons de ne pas reproduire cette injustice avec la réforme de la taxe d’habitation.

M. François Pupponi. Je prendrai un exemple pour bien montrer à nos collègues de la majorité les problèmes que cette réforme posera aux communes.

Dans des communes dites défavorisées qui sont toutes éligibles à la politique de la ville, soit les bailleurs sociaux sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties s’ils ont construit des logements sociaux, soit ils bénéficient d’un abattement de 30 % qui n’est pas compensé aux communes, ou très peu. La compensation de la suppression de la taxe d’habitation se fera-t-elle sur les logements sociaux imposés ou sur ceux qui ne le sont pas ? Ils ne sont pas imposés aujourd’hui, et ils le seront dans deux, trois, quatre ou cinq ans. Si la compensation ne porte pas sur la valeur que les bailleurs devraient payer, les communes concernées, dites de banlieue, perdront de l’argent sur la durée, puisqu’elles ne seront pas compensées pour des impôts qui seront payés dans cinq, dix ou quinze ans.

J’attends la réponse du rapporteur général et éventuellement de la majorité ou du ministre pour savoir comment procéder dans ces cas-là.

M. Fabrice Brun. La suppression de la taxe d’habitation constitue l’erreur fondamentale de ce quinquennat. Cette mesure est faussement populaire : dès que l’on gratte la surface, elle révèle l’incapacité de l’État à réduire ses dépenses, sur fond de déficit, et à engager de nouveaux chantiers comme la dépendance ou la transition écologique, très présents dans nos débats. Cette mesure fragilise aussi l’autonomie des collectivités territoriales, comme l’a brillamment démontré Damien Abad. Et par effet domino, elle aura forcément des conséquences sur le pouvoir d’achat des Français, par le jeu du transfert d’autres taxes.

M. Jean-Paul Dufrègne. Deux ans et demi après l’arrivée de cette nouvelle majorité, certains bénéficient de la suppression de l’impôt sur la fortune, du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus financiers, de la baisse de l’impôt sur le revenu et de la suppression de la taxe d’habitation.

Les plus aisés des aisés bénéficient de ces quatre mesures, les plus précaires d’aucune, alors qu’ils participent à leur financement, par exemple suite à la réduction des APL. Cherchez l’erreur !

M. Éric Coquerel. J’entends les réactions de nos collègues de la République en marche, mais je ne les ai pas entendus réfuter rationnellement un seul argument. Nous étudions un article dont le dispositif juridique atteint vingt-cinq pages et comporte cinq cents alinéas, et nous n’avons qu’une semaine pour l’analyser et l’amender, sans aucune simulation des compensations qui seront attribuées aux collectivités territoriales. Vous pourriez faire preuve d’un peu plus d’humilité, car cette attitude n’est pas à la hauteur du débat parlementaire concernant une mesure qui sera très lourde de conséquences. La majorité prend une grave responsabilité.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Après mon propos liminaire, je n’insisterai pas pour expliquer mon avis défavorable à ces amendements de suppression.

Nous reviendrons après cette séance à la question posée par monsieur Pupponi, afin de vous apporter une réponse précise.

M. Jean-René Cazeneuve. S’agissant du département, nous avons entendu une chose et son contraire en cinq minutes : il ne serait pas juste de retenir le taux de 2019 pour les départements, ni de prendre celui de 2017 pour les communes. Il faut être cohérent !

Les départements n’ont jamais eu d’autonomie fiscale. Cette expression n’existe pas dans la Constitution, et ils ne disposent aujourd’hui de manière autonome que de 8 % de leur budget. Ce n’est pas un problème majeur pour les départements, à la place de la taxe foncière, ils vont toucher une part de TVA, dont les recettes sont plus dynamiques.

Les régions avaient beaucoup protesté il y a deux ou trois ans lorsque la dotation globale de fonctionnement a été remplacée par une fraction de TVA. Elles ne se font plus entendre aujourd’hui, car elles sont très contentes de cette modification.

M. Damien Abad. Monsieur Cazeneuve, vous n’avez pas le monopole de la vérité, je vous invite à plus d’humilité. Je respecte votre position, vous devriez respecter celle des autres.

Vous ne pouvez pas dire qu’il est équivalent pour une collectivité locale de lever un impôt ou de bénéficier d’un impôt local et de recevoir une dotation ou une part d’un impôt national. Vous ne pouvez pas non plus vous asseoir sur l’article 72-2 de la Constitution.

La perte de la taxe foncière affaiblit les départements. Au moment même où les besoins de financement de la dépendance sont de plus en plus importants, les départements sont les seules collectivités à subir l’effet ciseaux d’une hausse des dépenses sociales et d’une baisse des dotations. Et les services départementaux d’incendie et de secours connaissent également une montée en charge extrêmement forte.

Par ailleurs, la dynamique de la TVA nationale n’est pas exactement identique à celle de la taxe foncière. Assumez vos choix : les départements sont les laissés-pour-compte de cette réforme.

M. Laurent Saint-Martin. Nous ne prétendons pas détenir la vérité absolue, nous défendons nos convictions, c’est le principe du débat.

Le transfert de la TVA, ressource dynamique, n’aggrave pas l’effet ciseaux. Au contraire, il a plutôt tendance à le résorber. Nous pourrons y revenir en détail, chiffres à l’appui.

Monsieur Coquerel nous reproche de ne pas être factuels, et cite deux problématiques. Il compare notamment la réforme de la taxe d’habitation avec l’impôt sur la fortune immobilière. La grande différence tient aux valeurs locatives, qui sont évaluées sur des cadastres de 1970. En conséquence, la taxe d’habitation est bien supérieure à Aubervilliers que dans le seizième arrondissement de Paris. C’est pour cette raison que les deux mesures ne sont pas comparables et qu’il est urgent de supprimer la taxe d’habitation. Nous compensons cette suppression et nous créons un mécanisme permettant aux collectivités territoriales de bénéficier d’une ressource stable et pérenne.

Monsieur Coquerel, vous avez laissé penser que la TVA augmenterait à l’issue de ce changement de mécanisme. Ne dites pas n’importe quoi : il s’agit du transfert d’une part de TVA nationale, il n’y a aucun rapport avec une hausse de son taux.

M. Jean-Paul Dufrègne. L’Association des départements de France (ADF) a calculé que si les départements avaient perçu une part de la TVA en 2005, comme le propose le Gouvernement, ils auraient perçu environ 370 millions d’euros de moins par an en moyenne par rapport au produit du foncier, soit 4 milliards d’euros depuis 2005. Ces chiffres ne sont pas des simulations, mais le calcul de l’application aux dernières années des mesures que vous comptez prendre.

M. Éric Coquerel. Monsieur Saint-Martin, vous m’avez mal entendu. J’ai expliqué que les bases locatives devaient être révisées : nous aurions pu le faire pour rendre l’impôt plus juste.

Je comparais l’IFI à l’ISF en réponse aux propos du rapporteur général selon lesquels vous étendiez aux 20 % les plus aisés la mesure initialement appliquée aux autres ménages. Il n’est pas nécessairement normal et juste d’étendre aux plus favorisés ce qui est fait pour le reste de la population, ma comparaison avec l’ISF et l’IFI était correcte dans ce contexte.

S’agissant des valeurs locatives, il faudra de toute façon les revoir, à moins de supprimer la taxe foncière.

M. Julien Aubert. Monsieur Saint-Martin, la TVA est dynamique, sauf en cas de retournement de cycle. En 2008 et 2009, lors du dernier retournement de cycle, les recettes de TVA se sont massivement réduites.

Les départements dépensent essentiellement dans le domaine social, et ce sont les dépenses qui explosent en cas de retournement de cycle, tandis que les ressources des départements s’amenuiseront du fait de la réduction des recettes de TVA. Dans ce contexte, je leur souhaite bonne chance pour équilibrer leurs budgets !

De plus, par principe, les collectivités territoriales devraient être responsables des ressources qu’elles lèvent. En rigidifiant les dépenses et les recettes, on retire aux élus la capacité de faire des choix différents et d’expliquer aux électeurs comment ils ont géré le budget qui leur a été confié.

La commission rejette les amendements I-CF117, I-CF555, I-CF597, I‑CF710, I‑CF830, I-CF930, I-CF1016 et I-CF1407.

Elle en vient, en discussion commune, aux amendements identiques I-CF565 de M. François Pupponi, I-CF673 de Mme Véronique Louwagie et I-CF705 de Mme Émilie Bonnivard, ainsi qu’à l’amendement I-CF1197 de Mme Christine Pires Beaune.

M. Charles de Courson. Nous souhaitons supprimer les alinéas 19 à 63. Lors de la première tranche de suppression de la taxe d’habitation, qui concernait 80 % de nos concitoyens, le Gouvernement avait promis qu’il s’agirait d’un dégrèvement.

Les alinéas 19 à 63 transforment ce dégrèvement en compensation, créant du même coup des surcompensés – grâce au transfert du foncier bâti – et des sous-compensés. L’exposé des motifs du projet explique que les sous-compensés seront moins bien traités que les surcompensés, qui bénéficieront d’une hausse éventuelle du taux de leur foncier bâti dont ne profiteront pas les sous-compensés. Ce n’est pas acceptable.

Mme Véronique Louwagie. Une difficulté va apparaître dans les communes surcompensées : une retenue y sera effectuée sur les recettes de taxe foncière, mais ces sommes n’iront pas aux départements, elles iront aux communes sous-compensées.

Ce prélèvement sera donc effectué sur les habitants d’un département et ira au budget de l’État pour servir de compensation. L’information sera alors biaisée : les habitants penseront payer la part départementale de taxe foncière, mais les sommes prélevées n’iront pas au département. Les bordereaux de taxe foncière indiqueront-ils le montant qui sera prélevé aux habitants du département mais qui sera versé au budget de l’État ?

Mme Émilie Bonnivard. La transformation du dégrèvement en exonération ne permet pas au Gouvernement d’atteindre ses objectifs : la suppression totale de la taxe d’habitation sur les résidences principales et la compensation intégrale des pertes de recettes pour les collectivités.

Pour atteindre ces objectifs, le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des contribuables doit être maintenu, et le produit de taxe d’habitation au titre de 2020 relatif aux augmentations de taux en 2018, 2019 et 2020 doit être pris en charge par le budget de l’État.

Mme Christine Pires Beaune. Nous souhaitons également pérenniser le dégrèvement, au moins jusqu’à 2023. Substituer une compensation au dégrèvement, soit, mais pourquoi le faire avant la mise en œuvre complète de la réforme, en 2023 ?

Par ailleurs, l’argument de monsieur Aubert est très juste : qu’adviendra-t-il de la compensation par la TVA en cas de retournement économique ? Pouvez-vous confirmer que l’alinéa 452 a bien pour objet de pallier un éventuel retournement de cycle en créant un cliquet interdisant la baisse de la compensation ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Les argumentaires en défense de ces amendements identiques sont légèrement divergents.

Les deux premiers orateurs ont plutôt évoqué la question du coefficient correcteur, dont nous débattrons ultérieurement.

Les deux dernières oratrices ont évoqué plus précisément l’objet des amendements dont nous débattons maintenant : revenir sur la transformation en exonération du dégrèvement de la taxe d’habitation sur les résidences principales en faveur des contribuables en 2021.

Je crois que personne n’est de mauvaise foi, mais il y a une incompréhension. Cette mesure entrera en vigueur en 2021, concomitamment au transfert du produit de la taxe d’habitation sur les résidences principales à l’État et à l’entrée en vigueur du nouveau schéma de financement pour les collectivités territoriales.

Dès lors, la transformation du dégrèvement en exonération en 2021 n’aura aucune conséquence financière pour les collectivités territoriales et aucune conséquence sur le montant de la compensation à verser cette même année.

En effet, en 2021, le dégrèvement – devenu une exonération – de la taxe d’habitation sur les résidences principales sera compensé par un nouveau schéma de financement, à savoir le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties départementale aux communes, et l’affectation d’une fraction de TVA aux EPCI et aux départements.

L’État assume seul la compensation intégrale des collectivités territoriales. Je suis persuadé qu’il y a une incompréhension et que nous ne sommes pas dans la situation que vous décrivez.

S’agissant de la question spécifique de madame Pirès-Beaune, son interprétation est correcte, et le montant de référence pour la garantie sera celui arrêté en 2021.

Avis défavorable.

M. François Pupponi. Il n’y a pas d’incompréhension, monsieur le rapporteur général, mais le fruit de l’expérience. Combien de fois les rapporteurs généraux et les ministres ont-ils tenu un tel discours devant la commission des finances ? Et combien de fois, au fil des ans, les compensations ont disparu ? Seul le dégrèvement nous offrait des certitudes, car personne n’a jamais osé y toucher. Les abattements et exonérations ne fonctionnent pas.

M. Jean-René Cazeneuve. L’article est effectivement complexe, il doit faire l’objet d’explications. Les surcompensés et les sous-compensés sont traités exactement de la même manière quand ils décident d’augmenter leurs taux, et ils touchent l’intégralité de l’augmentation de la taxe foncière liée à l’augmentation de ce taux.

Le dégrèvement n’est pas maintenu jusqu’en 2023 car il faut bien figer les taux à un moment. À défaut, il sera impossible de continuer à augmenter les taux, car nous devrions les compenser, ce qui induirait des effets pervers extrêmement importants.

Enfin, nous ne créons pas un nouveau fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Je sais que beaucoup d’entre vous ont une mauvaise expérience de cet outil créé pour compenser la suppression de la taxe professionnelle, mais le principe n’est pas du tout le même : au lieu d’une somme fixe qui peut être réduite au fil du temps, nous prévoyons une part des recettes d’un impôt, il n’y a rien de plus solide.

Mme Christine Pires Beaune. À partir de 2021, le dégrèvement deviendrait une exonération, donc il entrerait dans l’enveloppe normée. Dès lors, quelles seraient les conséquences sur les autres dotations ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Non, ces sommes n’entreront pas dans l’enveloppe normée.

Mme Christine Pires Beaune. Elles ne figureront pas dans le tableau des transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriales ?

M. Joël Giraud, rapporteur général. Non.

M. le président Éric Woerth. Il faudra poser la question au ministre, beaucoup d’éclaircissements doivent être apportés.

La commission rejette les amendements identiques I-CF565, I-CF673 et I-CF705. Puis elle rejette l’amendement I-CF1197.

Elle est saisie de l’amendement I-CF1072 de M. Matthieu Orphelin.

M. Matthieu Orphelin. La suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % les plus aisés est le point le plus problématique de ce projet de loi de finances.

J’entends les arguments dénonçant l’injustice de cet impôt, mais il aurait fallu accompagner sa suppression par l’instauration d’une contribution des plus aisés, qu’il s’agisse des 5 % ou 10 % des plus riches, et que l’on passe par la création d’un nouvel impôt de solidarité pour la transition écologique ou un renforcement des tranches les plus élevées de l’impôt sur le revenu.

Selon les chiffres, il manque entre 7 et 9 milliards d’euros d’investissem