N° 2301

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 10 octobre 2019.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2020 (n° 2272),

 

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur Général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 27
 

 

GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’État

 

 

 

 

Rapporteur spécial : M. Jean-Paul MATTEI

 

Député

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SOMMAIRE

Pages

PRINCIPALES ANALYSES DU RAPPORTEUR SPÉCIAL ET DONNÉES CLÉS

I. une programmation interministérielle tenue de composer avec L’affaissement des capacitÉs de financement du cas

A. UN VECTEUR BUDgÉtaire figÉ dans son pÉrimÈtre et demeurant marginal au regard des programmes ministérielS

B. UN compte d’affectation spécial de plus en plus exposÉ aux contraintes D’un désÉquilibre structurel

1. Des dépenses en baisse mais tenant compte des engagements renouvelés de la politique immobilière de l’État

2. Des ressources tombant à un niveau plancher malgré le recours accru à des recettes plus solides

a. Les redevances domaniales : une ressource d’un poids croissant mais ne pouvant constituer une recette d’équilibre

b. Des cessions immobilières : un produit en voie d’épuisement, faute d’actifs encore suffisamment valorisables

3. La décote : un dispositif de cession du foncier exigeant une certaine vigilance quant à son impact sur la valorisation du patrimoine public

II. Une politique immobiliÈre en passe de réaliser Ses objectifs initiaux mais appelée à renouveler ses outils et finalitÉs

A. une gouvernance active favorisant L’intÉgration et À la rationalisation de la politique immobiliÈre

1. Des instances dont le fonctionnement parait de nature à développer une gestion plus transversale du parc de l’État

2. Des instruments de planification en voie de perfectionnement

a. Des progrès décisifs dans et par l’établissement de schémas directeurs régionaux (SDIR)

b. Des SPSI ministériels en voie de renouvellement et donnant lieu à un exercice assez inégal de projection

c. Les SPSI des opérateurs : un processus à relancer

B. des voies À EXPLORER pour la prÉservation DES INTÉRÊTS DE L’État propriÉtaire et de ses actifs immobiliers

1. Établir de nouvelles modalités de gestion interministérielle du patrimoine immobilier

a. La DIE : une direction possédant les attributs de l’État propriétaire ?

b. Le programme 348 : des projets nécessitant une attention particulière compte tenu de leur exemplarité

2. Définir de nouveaux critères de performance et de valorisation du patrimoine afin de sortir de l’impasse du « tout-cession »

a. Améliorer la connaissance du patrimoine public

b. Développer des outils de gestion plus incitatifs pour un usage plus rationnel du parc immobilier

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES Personnes auditionnées  par le rapporteur spécial

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues au rapporteur spécial.

 

 

   PRINCIPALES ANALYSES DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
ET DONNÉES CLÉS

Le projet de loi de finances pour 2019 propose de fixer à 380 millions d’euros les recettes du Compte d’affectation spécial consacré à la Gestion du patrimoine immobilier de l’État. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2018, le recul du montant global des recettes s’atténue (– 7,45 %). Le montant des recettes tirées des redevances domaniales est porté à 100 millions d’euros. Ce relèvement ne peut compenser une nouvelle chute du produit des cessions immobilières, lequel est estimé à 280 millions d’euros (– 12,5 %). Les crédits demandés pour le programme 723 passent de 483 millions d’euros à 447 millions d’euros. Sans remettre en cause la pertinence de la programmation, les préoccupations quant à la capacité de financement du CAS se renforcent. Au-delà, la politique immobilière de l’État est appelée à renouveler les instruments et les finalités de sa mise en œuvre, avec la nouvelle « feuille de route » esquissée par le deuxième comité de la transformation publique tenue le 29 octobre 2018. Dans cette perspective, le rapporteur spécial recommande notamment : – de garantir le maintien d’un niveau de crédits satisfaisant pour l’entretien du patrimoine de l’État ; – d’assurer l’application des dispositions de l’article 274 de la loi de finances pour 2019, afin de mieux proportionner le recours à la décote ; – de maintenir les exigences relatives aux analyses et des préconisations attendues des SPSI ministériels et de veiller à leur renouvellement périodique ; – de relancer la campagne de renouvellement des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des opérateurs de l’État ; – de mener à bien les travaux engagés dans le cadre des trois missions consacrées à la gestion en « syndic » des sites multi-occupants, à la gestion du parc résidentiel social de l’État, ainsi qu’à la valorisation locative des biens inutiles ; – de veiller attentivement à la réalisation des étapes préalables au lancement effectif des travaux touchant aux cités administratives et aux sites multi-occupants ; – d’établir un mécanisme d’intéressement financier des services de l’État à la rationalisation des surfaces occupées et à la préservation des actifs immobiliers, en remplacement du dispositif des « loyers budgétaires » ; – d’envisager une évolution des modalités de financement du CAS permettant aux services affectataires de conserver le bénéfice d’une partie des économies dégagées par le choix de modalités d’occupation du parc immobilier l’État moins coûteuses. – de recourir à d’autres modes de valorisation du patrimoine immobilier de l’État que la cession, par le biais de montages contractuels permettant d’associer d’autres personnes publiques et privées dans l’exploitation des biens.

Évolution de la part du CAS dans les dépenses immobilières inscrites au budget général de l’État de 2015 à 2018

 

Répartition des crédits de paiements du programme 723 dans le PLF 2020

Évolution des recettes de CAS entre 2015 et 2020

 

Évolution des dépenses / aux recettes entre 2015 et 2020

 

La présente mission constitue le cadre de gestion des ressources mutualisées à l’échelle du budget général et destinées au financement de la politique immobilière de l’État aux échelons central et local. Elle se confond d’un point de vue budgétaire avec le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Créé par la loi de finances initiale pour 2006 ([1]), celui-ci porte les dépenses d’investissement et de fonctionnement en rapport avec des opérations immobilières ou d’entretien réalisées par l’État sur des biens immobiliers dont il est propriétaire ou figurant à l’actif de son bilan. Il pourvoit également aux dépenses d’investissement et de fonctionnement correspondant à des opérations de cession, d’acquisition ou de construction d’immeubles du domaine de l’État, ainsi qu’à des opérations d’entretien du propriétaire réalisées par des établissements publics et d’autres de ses opérateurs.

En recettes, le CAS reçoit :

– le produit des cessions de biens immobiliers de l’État, ainsi que des droits à caractère immobilier attachés à ses immeubles ;

– les versements du budget général ;

– les fonds de concours ;

– le produit des redevances domaniales ou de loyers perçus par l’État et provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont la puissance publique est propriétaire ou locataire et des locations d’immeuble de son domaine privé, à l’exclusion des redevances ou des loyers de son domaine militaire.

Placé sous la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État, le compte d’affectation spécial est conçu comme un des outils de l’affirmation d’une véritable politique interministérielle qui, au-delà des contingences propres à l’accomplissement des missions de la puissance publique, doit inciter les administrations et les opérateurs à atteindre deux objectifs : d’une part, la rationalisation du patrimoine immobilier de l’État et de ses opérateurs ; d’autre part, une gestion efficace et économe du parc.

En soi, la réalisation de ces objectifs ne soulève pas que des enjeux strictement financiers. De l’ensemble des auditions réalisées par le rapporteur spécial, il ressort en effet que la politique immobilière de l’État dépend tout autant de la mobilisation de moyens matériels que de l’affermissement d’une gouvernance et de l’élaboration d’une stratégie de long terme.

Cependant, la précarité croissante de l’équilibre du compte d’affectation spéciale ne peut que prendre un relief tout particulier alors que la politique immobilière de l’État poursuit son développement et qu’elle apparaît en quête d’un renouvellement de ses outils, voire de ses finalités.

I.   une programmation interministérielle tenue de composer avec L’affaissement des capacitÉs de financement du cas

La question posée est celle de la capacité du CAS à apporter une contribution décisive, au plan financier, dans la mise en œuvre de la politique immobilière de l’État.

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, le rapporteur spécial avait estimé que l’heure des choix approchait dans la mesure où les tensions perceptibles dans l’équilibre des dépenses et des recettes tendaient à s’accroître. Cette préoccupation demeure dès lors que le projet de loi de finances fige l’architecture budgétaire de la mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État et anticipe une nouvelle dégradation des recettes.

A.   UN VECTEUR BUDgÉtaire figÉ dans son pÉrimÈtre et demeurant marginal au regard des programmes ministérielS

Le projet de loi de finances pour 2020 propose en effet le maintien de la maquette budgétaire, telle qu’elle résulte des dispositions prises dans le cadre des lois de finances initiales pour 2017 et 2018.

Conformément aux dispositions de la loi de finances initiale pour 2018, le CAS comporte deux programmes. Il s’agit du :

– programme 721 Contribution des cessions immobilières au désendettement de l’État : ce programme ne fait l’objet d’aucune inscription, en conséquence de la fin de la contribution forfaitaire au désendettement de l’État qui était encore exigée du ministère de l’Europe et des affaires étrangères en 2017 ([2]) ; son maintien peut s’expliquer par la nécessité de garantir la traçabilité de produits de cession dont le caractère exceptionnel pourrait justifier une affectation au désendettement de l’État ;

– programme 723 Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État : ce programme regroupe désormais l’ensemble des dépenses immobilières prises en charge par le CAS, qu’elles portent sur les opérations des administrations centrales ou des services déconcentrés ; dans ce cadre, les ministères et les préfectures de région disposent chacun d’un budget opérationnel de programme (BOP) pour le financement des dépenses programmées sur le CAS au titre des projets immobiliers structurants et de l’entretien à la charge du propriétaire.

Au regard des analyses développées devant le rapporteur spécial, cette architecture n’appelle pas de nouveaux commentaires en ce qui concerne sa contribution à la mutualisation des ressources entre ministères et à la simplification de la gestion des crédits.

De même, au-delà des effets de la création du programme 348 ([3]), ainsi que le montre le tableau ci-après, les crédits inscrits sur le CAS lui confèrent un rôle mineur dans la budgétisation des opérations touchant au patrimoine immobilier de l’État. Le compte demeure conçu comme un levier au plan financier.

Dépenses immobilières inscrites au budget général de l’État de 2015 à 2018

(en millions euros)

	Exécution 2016		Exécution 2017		Exécution 2018		LFI 2019		PLF 2020
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
CAS	242,00	315,95	472,76	354,76	362,55	480,63	391,29	483,00	428,00	447,00
Autres Programmes du budget général	7 667,05	7 244,88	8 407,03	7 342,64	7 225,99	7 075,88	9 256,21	6 764,82	8 121,12	6 871,59
Part du CAS	3,16 %	4,36 %	5,62 %	4,83 %	5,01 %	6,79 %	4,22	7,14 %	5,27 %	6,51 %

Source : d’après le document de politique transversale (DPT). Politique immobilière de l’État.

Évolution de la part du CAS dans les dépenses immobilières inscrites au budget général de l’État de 2015 à 2018

B.   UN compte d’affectation spécial de plus en plus exposÉ aux contraintes D’un désÉquilibre structurel

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit en l’occurrence un nouveau solde négatif de 67 millions d’euros.

Quoiqu’en diminution par rapport à l’exercice 2019, ce déficit peut néanmoins être tenu pour inquiétant car il demeure à un niveau élevé et, ce faisant, ouvre la perspective d’une nouvelle ponction sur la trésorerie du CAS. Avec près de 702 millions, cette dernière équivalait encore, à la fin de l’exercice 2018, à une année et demie de dépenses au rythme annuel de consommation actuelle des crédits. Toutefois, son montant accusait déjà une baisse de 13,6 % par rapport à l’exécution antérieure et le caractère exceptionnel des cessions réalisées au premier semestre 2019 ([4])  – qui soutient de manière appréciable la trésorerie en 2019 mais concerne une opération du ministère des Armées ne remet pas fondamentalement en cause une tendance de fond.

En elles-mêmes, ces données ne donnent que plus de reliefs à une question soulevée par un nombre croissant d’observateurs dont le rapporteur spécial ([5]) : celle de la soutenabilité d’un mode de financement de l’entretien du patrimoine de l’État en grande partie fondée sur la cession de ses actifs 

EXÉCUTION budgétaire du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État depuis sa création

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

Années		Recettes				Dépenses			Résultat
	Produits de cession	Redevances domaniales	Versement du budget général	Fonds de concours	Total	Dépenses immobilières	Contribution au désendettement	Total
2006	798,9	SO	0	0	798,90	225,30	68,5	293,80	+ 505,10
2007	820,9	SO	6,4	0,4	827,70	684,50	175,1	859,60	– 31,90
2008	395,3	SO	1,5	0,3	397,10	305,70	51,2	356,90	+ 40,20
2009	475,0	SO	140,0	0,5	615,50	868,30	32,2	900,50	– 285,0
2010	502,3	SO	89,1	0,9	592,30	567,90	44,9	612,80	– 20,50
2011	597,7	SO	13,4	4,6	615,70	365,60	56,5	422,10	+ 193,60
2012	514,7	SO	22,7	9,7	547,10	400,0	61,4	461,40	+ 85,70
2013	391,0	SO	5,9	9,5	406,40	494,35	76,11	570,46	– 164,06
2014	505,98	SO	10,83	15,61	532,42	499,30	76,55	575,85	– 43,43
2015	609,23	SO	8,93	3,85	622,01	411,47	86,24	497,71	+ 124,3
2016	559,52	SO	6,73	7,49	573,74	315,95	180,90	496,85	+ 76,89
2017	339,62	86,26	3,85	4,02	433,75	457,55	60,11	517,66	– 83,91
2018	491,70	90,00	10,45	15,24	581,70	581,70	SO	581,70	+ 0,00
2019	320,00	90,00	ND	ND	410,00	483,00	SO	483,00	– 73,00
2020	280,00	100,00	SO	SO	380,00	447,00	SO	447,00	– 67,00
TOTAL	7 601,85	366,26	309,34	56,87	8 334,32	7 107,62	969,71	8 077,33	256,99

Source : d’après les rapports annuels de performances de 2006 à 2018 et le projet annuel de performances 2020.

1.   Des dépenses en baisse mais tenant compte des engagements renouvelés de la politique immobilière de l’État

Le projet de loi de finances pour 2020 propose d’inscrire sur le programme 723 la somme de 428 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 447 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Le montant des crédits demandés correspond à une hausse des AE de 9,38 % et à une baisse des CP de 7,45 % en comparaison avec les crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2019.

En soi, ces chiffres correspondent à une certaine stabilisation des ressources consacrées au CAS, après les très forts replis observés entre les exercices 2018 et 2019 (soit – 25,42 % en AE et – 16,97 % en CP).

La progression des AE tient pour une part prépondérante aux crédits demandés au titre des opérations structurantes (l’action 11). La programmation pour 2020 prévoit sur ce poste une augmentation nette des dépenses investissements, dépenses ayant pour objet : l’acquisition ou la construction d’immeubles inscrits au bilan de l’État ; la réalisation de travaux structurants (restructuration et densification, réhabilitation ou remise à niveau).

Ainsi que le montre le tableau ci-après, le recul programmé des crédits de paiement affecte l’ensemble des actions du programme 723, à l’exclusion de l’action 14 relative au Gros entretien, aux réhabilitations, aux mises en conformité et en remise en état.

Cette prévision présente une certaine cohérence au regard des facteurs de la forte baisse des autorisations d’engagement inscrites en loi de finances pour 2019 ([6]), ainsi de la volonté exprimée par la DIE de se montrer plus sélective dans le choix des projets financés par le CAS. Du reste, on notera que l’écart entre l’autorisation de dépenses en crédit de paiement et le montant des crédits consommés en 2018 (soit près 480,63 millions d’euros) peut être tenu pour raisonnable, au regard du faible taux de consommation constaté des crédits ouverts (soit 36,11 %).

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, la programmation pour 2020 comporte le maintien de l’enveloppe de crédits consacrés aux opérations d’entretien, soit 160 millions d’euros en AE et en CP.

Du point de vue du rapporteur spécial, il s’agit là d’une nécessité absolue, eu égard à la très grande hétérogénéité du parc et à l’ampleur des besoins que révèle l’établissement des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR). On relèvera par ailleurs que d’après les réponses au questionnaire budgétaire, la DIE envisage d’utiliser les crédits du programme 723 afin de pourvoir aux dépenses d’entretien des cités administratives non retenues dans le cadre des opérations de rénovation menées par le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants ([7]) de la mission Action et transformation publiques.

Cette perspective ne rend que plus nécessaire une clarification du champ exact des programmes 348 et 723 en ce qui concerne la prise en charge de certaines dépenses touchant aux cités administratives. Elle souligne davantage l’importance de ne pas solliciter de manière excessive un CAS confronté à l’épuisement de ses ressources fondamentales.

ÉVOLUTION DES dÉpenses immobiliÈres prises en charge par le CAS
« gestion du patrimoine immobilier de l’État » DEPUIS 2015

(en millions d’euros)

		LFI 2015 (exec)	LFI. 2016 (exec)	LFI 2017 (exec.)	LFI 2018	LFI 2019	PLF 2020	PLF 2019/ LFI 2015
11– Opérations structurantes	AE	418,82 (409,31)	433,82 (241,99)	311,74 (352,44)	364,63	229,29	268,00	+ 16,88 %
	CP	413,00 (411,47)	420,00 (315,95)	305,19 (280,41)	421,70	322,00	287,00	– 10,87 %
12– Contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics	AE	12,78 (19,95)	11,39 (19,44)	13,61 (14,78)	24,00	23,00	22,00	– 4,35 %
	CP	13,63 (13,19)	12,21 (18,74)	6,41 (12,94)	24,00	22,00	22,00	+ 0,00 %
13– Maintenance à la charge du propriétaire	AE	47,36 (49,56)	41,96 (40,37)	17,94 (17,28)	48,00	44,00	45,00	+ 2,27 %
	CP	50,51 (52,24)	44,99 (44,86)	20,17 (14,51)	48,00	44,00	42,00	– 4,55 %
14– Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état	AE	90,21 (63,99)	80,63 (65,88)	32,22 (88,27)	88,00	95,00	93,00	– 2,11 %
	CP	96,21 (78,46)	86,45 (64,53)	43,03 (46,91)	88,00	95,00	96,00	+ 1,05 %
TOTAL	AE	569,17 (542,81)	567,80 (367,68)	375,54 (472,76)	524,63	391,29	428,00	+ 9,38 %
	CP	573,35 (555,36)	563,65 (444,08)	374,79 (354,76)	581,70	483,00	447,00	– 7,45 %

Source : d’après les rapports annuels de performances pour 2016 à 2018 et le projet annuel de performances pour 2020.

Répartition des crédits de paiements du programme 723 dans le PLF 2020

2.   Des ressources tombant à un niveau plancher malgré le recours accru à des recettes plus solides

Le projet de loi de finances pour 2020 propose d’inscrire au compte d’affectation spéciale la somme de 380 millions d’euros en recettes. Il s’agit là d’un produit en nette baisse (– 12,5 %) par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2019 (410 millions d’euros).

Certes, le recul des recettes attendues pour 2020 peut paraître atténué au regard de la véritable chute qu’avaient anticipée les responsables du programme entre les exercices 2018 et 2019 (– 29,5 %). Il n’en contribue pas moins à prolonger le mouvement qui, depuis 2015, expose le CAS aux effets d’une attrition continue de ses ressources fondamentales et que ne compensent pas des recettes d’appoint.

Ainsi, le financement du CAS pour 2020 repose sur deux recettes d’un produit très inégal et suivant une évolution contraire.

a.   Les redevances domaniales : une ressource d’un poids croissant mais ne pouvant constituer une recette d’équilibre

Le projet de loi de finances pour 2020 propose de porter de 90 à 100 millions d’euros le montant du produit des redevances domaniales et loyers de l’État inscrit au compte d’affectation spécial.

Ce faisant, il tend à conforter la place prise par cette recette dans l’équilibre du CAS, en conséquence des dispositions prises dans les lois de finances pour 2017 ([8]) et 2019 ([9]). Sa progression en 2020 résulterait du renforcement du produit de ses deux composantes :

– les recettes tirées des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l’État est propriétaire ou locataire, ainsi que des locations d’immeubles de son domaine privé (évaluées à 90 millions d’euros) ;

– des redevances et loyers du domaine public et privé dont le ministre des armées est gestionnaire (pour un montant escompté de 10 millions d’euros).

Au regard du résultat de l’exécution 2018, ainsi que des premières données disponibles pour l’exercice 2019, les prévisions du projet de loi de finances ne paraissent pas infondées.

En effet, d’après les réponses au questionnaire budgétaire, au 31 juillet de cette année, le montant des encaissements réalisés atteignaient 64,8 millions d’euros en ce qui concerne la première composante des redevances (contre 61,6 millions d’euros au 31 août 2018). Pour leur part, les revenus du domaine public et privé relevant du ministère des armées s’élevaient à 6,8 millions d’euros. Suivant l’analyse de la direction de l’immobilier de l’État, ces données rendent crédible la réalisation de l’objectif fixé par la loi de finances initiale pour 2019.

Cela étant, la progression attendue des redevances domaniales (+ 10 millions d’euros) ne saurait à l’évidence qu’atténuer l’effondrement des recettes tirées de ventes immobilières de l’État.

b.   Des cessions immobilières : un produit en voie d’épuisement, faute d’actifs encore suffisamment valorisables

Le projet de loi de finances prévoit l’inscription au compte d’affectation spéciale d’un produit de cessions immobilières de 280 millions d’euros. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, ce montant représente un recul des recettes tirées des ventes de près de 7,3 %.

À l’aune des résultats de l’exécution 2018 et des premières données disponibles pour l’exercice 2019, cette cible peut être jugée réaliste.

Rappelons qu’au terme du dernier exercice connu, le produit des cessions immobilières réalisées s’établissait à environ 281,34 millions d’euros, en recul de 19 % par rapport à 2017 et à son plus faible niveau depuis la création du CAS. Par rapport à la prévision de la loi de finances initiale (soit 491,70 millions d’euros), l’écart atteint 210,36 millions d’euros et s’accroît en comparaison de l’exercice précédent (– 152,51 millions d’euros) ([10]).

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, au 31 août 2019, les recettes encaissées au profit du CAS s’élèvent à un peu plus de 633,02 millions d’euros, dont 555,96 millions d’euros au titre du produit des cessions immobilières ([11]). Le très net dépassement des prévisions de la loi de finances initiale pour 2019 (soit 320 millions d’euros) s’explique en réalité par la réalisation de ventes d’un montant exceptionnel.

Il s’agit en l’occurrence des cessions portant sur :

– l’îlot Saint-Germain (368,10 millions d’euros) ;

– l’hôtel de Seignelay, occupé par le ministère de l’économie et des finances (61 millions d’euros) ;

– l’École nationale supérieure ENS Cachan, relevant du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (31,75 millions d’euros).

Déduction faite du montant de ces ventes, le total des produits de cession au 31 août 2019 se révèle en retrait par rapport au montant constaté à la même date en 2018.
 

Source : réponse au questionnaire budgétaire.
 

La raréfaction du produit de cession se mesure également à la valorisation pondérée des ventes programmées pour 2019. Alors que le nombre d’opérations dépasse celles de la programmation 2018, le montant des recettes attendues accuse une très sensible baisse (passant de près de 215,65 millions d’euros à 212,93 millions d’euros).

Les cessions immobilières de l’État envisagées en 2019
 

Ministère	Nombre de biens à vendre	Valorisation pondérée ([12]) *
Biens non affectés	129	4 761 564 €
Ministère de la culture et de la communication	14	4 752 960 €
Ministère de la défense	126	37 745 143 €
Ministère de la justice et des libertés	31	5 859 131 €
Ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative : Jeunesse et sports	4	251 725 €
Ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative : santé	3	219 124 €
Ministère de l’agriculture et de la pêche	84	9 289 074 €
Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement	451	38 076 591 €
Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi	16	6 559 351 €
Ministère de l’éducation nationale	13	3 244 710 €
Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche	21	7 011 573 €
Ministère de l’intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales	48	11 810 498 €
Ministère des affaires étrangères et européennes	25	59 264 909 €
Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État	62	10 866 431 €
Ministère du logement et de la ville	2	1 304 000 €
Ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité	16	9 591 362 €
Services du Premier ministre	12	2 323 660 €
TOTAL GÉNÉRAL (exercice 2018)	1 057 (791)	212 931 805 € (215 646 668)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Comme l’indiquait le rapporteur spécial au terme de son analyse du projet de loi de règlement pour 2018, deux facteurs structurels – dont l’impact s’accroît en 2018 – déterminent le déclin inexorable du produit des cessions immobilières : d’une part, une conjoncture sur le marché immobilier professionnel quelque peu morose, du moins très inégale suivant les régions ; d’autre part, la raréfaction des biens aisément valorisables, les biens restants étant aujourd’hui ceux dont la qualité et la localisation rendent moins facilement envisageable la vente.

En soi, les prévisions du projet de loi de finances pour 2020 se bornent à prendre acte d’une érosion programmée avec laquelle les gestionnaires du compte d’affectation spéciale vont devoir composer.

 

Les cessions immobilières de l’État réalisées depuis le 1er janvier 2019

(en euros)

Ministère Occupant	Nombre de biens cédés	Somme des prix de vente
Biens non affectés	65	1 808 891
Ministère de la Culture et de la communication	2	2 653
Ministère de la défense	20	376 667 935
Ministère de la justice et des libertés	8	1 698 110
Ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative : santé	2	310 200
Ministère de l’agriculture et de la pêche	15	3 833 590
Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement	174	22 407 121
Ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi	3	61 114 000
Ministère de l’éducation nationale	7	1 183 543
Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche	5	36 108 715
Ministère de l’intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales	14	8 078 386
Ministère des affaires étrangères et européennes	1	3 000 000
Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État	13	2 413 246
TOTAL GÉNÉRAL	329	518 626 390

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

3.   La décote : un dispositif de cession du foncier exigeant une certaine vigilance quant à son impact sur la valorisation du patrimoine public

Le recours à la décote autorisée par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 ([13]) (dite « décote Duflot ») comporte des incidences non négligeables sur la conduite de la politique immobilière de l’État, ainsi que sur la juste valorisation de son patrimoine. S’il contribue à la construction d’un nombre relativement limité de logements sociaux, ce dispositif n’en occasionne pas moins des pertes de recettes que d’aucuns pourraient juger significatives.

Les évolutions dont rend compte le tableau ci-après confirment nettement cette analyse, étayée par les travaux du rapporteur dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2018 ([14]). Pour 10 259 logements programmés (dont 7 583 logements sociaux) depuis le lancement du dispositif, le montant total des décotes et déduction accordées atteint près de 206,80 millions d’euros sur un ensemble de biens dont la valeur vénale était estimée à un peu plus de 306,30 millions d’euros.

 

LA DÉCOTE « DUFLOT » EN CHIFFREs DEPUIS 2013

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	TOTAL
Nombre de cessions	1	11	19	34	20	18	7	110
Valeur vénale	4 365 000	48 829 127	71 732 728	64 321 499	37 278 650	106 031 084	3 744 959	336 303 047
Décote et déduction	1 123 076	27 069 877	48 535 950	29 814 778	27 614 303	70 748 594	1 892 912	206 799 490
Prix de cession	3 241 924	21 759 250	23 196 778	33 961 397	9 664 347	34 980 255	1 852 047	128 655 998
Taux moyen de décote	26 %	55 %	68 %	46 %	74 %	67 %	51 %	61 %
Logements programmés (dont sociaux)	157 (65)	2 765 (1 995)	982 (954)	2 163 (1 333)	1 855 (1 645)	1 963 (1 399)	374 (192)	10 259 (7 583)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

D’après les chiffres fournis dans les réponses au questionnaire budgétaire, les derniers mois de l’exercice 2018 semblent marquer une certaine accélération : le montant des décotes et déductions s’élevait à environ 70,75 millions d’euros en 2018, contre près de 27,61 millions d’euros en 2017. Au premier semestre, il s’élève à 1,89 million d’euros.

Les éléments d’analyse dont dispose le rapporteur spécial ne permettent pas d’établir si ce renforcement de la dépense se justifie par les caractéristiques des biens « décotés » ou par une accumulation de cessions qui auraient pu être conclues plus tôt.

Ces chiffres n’en démontrent pas moins l’attention que requièrent les conditions de recours à ce dispositif particulier de mobilisation du foncier public en faveur du logement social. Cette exigence se révèle d’autant plus prégnante que rien n’assure que les ajustements prévus par la « loi Elan » ([15]) produisent encore tous leurs effets ([16]).

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, à l’initiative du rapporteur spécial, la commission des finances, puis l’Assemblée nationale, avaient approuvé un amendement qui visait à prendre en considération deux nouveaux critères : d’une part, l’existence de réserves foncières susceptibles de permettre la réalisation de programmes comportant la construction de logements sociaux à un prix de revient équivalent à celui qui résulterait de l’application du dispositif du premier alinéa de l’article L. 3211‑7 du code général de la propriété des personnes publiques ; d’autre part, le coût moyen de la construction de logements sociaux dans la commune ou l’agglomération. Introduites par l’article 274 de la loi de finances pour 2019, ces nouvelles conditions figurent aujourd’hui à l’article L. 3211-7 précité, dans sa rédaction applicable à compter du 1er janvier 2020.

Or, le décret auquel renvoyait l’article pour son application demeure à ce jour non publié, malgré des échanges réguliers avec les ministères chargés de son élaboration. Le rapporteur spécial ne peut qu’appeler à l’achèvement rapide des travaux interministériels nécessaires à la signature du décret et à son entrée en vigueur afin que soit respectée l’intention du législateur exprimé par l’adoption de l’article 274 de la loi de finances initiale pour 2019.

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*     *

En définitive, l’analyse de l’équilibre financier prévisionnel du CAS ne remet pas en cause, en tant que telle, la programmation des crédits proposée pour 2020. Elle plaide en faveur d’une rénovation des instruments de la politique immobilière de l’État dont la mise en œuvre n’appelle pas que des considérations d’ordre financier.

II.   Une politique immobiliÈre en passe de réaliser Ses objectifs initiaux mais appelée à renouveler ses outils et finalitÉs

Au terme de l’examen du premier projet de loi de finances du quinquennat, le rapporteur spécial avait estimé que la politique immobilière de l’État était désormais tenue de dépasser ses premiers acquis ([17]). Cette nécessité demeure aujourd’hui alors que pour l’essentiel, le « programme » tiré de la communication du conseil des ministres du 20 janvier 2016 apparaît réalisé.

Ce constat vaut tout particulièrement sur plan de la gouvernance qui, au plan interministériel, promeut de nouvelles normes pour la gestion du patrimoine immobilier. Toutefois, du point de vue du rapporteur spécial, ces indéniables progrès ne sauraient conduire à éluder les enjeux qui s’attachent encore à la préservation des intérêts de l’État propriétaire et au bon usage de ses actifs immobiliers.

A.   une gouvernance active favorisant L’intÉgration et À la rationalisation de la politique immobiliÈre

Dans le cadre des orientations fixées par la communication du conseil des ministres du 20 janvier 2016, la réforme de la gouvernance se présentait comme la pierre angulaire de la refondation de la politique immobilière de l’État. À l’expérience, elle représente aujourd’hui un jalon important pour ses développements ultérieurs. En effet, son bilan comporte au moins deux acquis : des instances contribuant à une gestion plus transversale du parc de l’État ; des instruments de planification en voie de perfectionnement.

1.   Des instances dont le fonctionnement parait de nature à développer une gestion plus transversale du parc de l’État

La gestion interministérielle du patrimoine immobilier peut s’appuyer sur une gouvernance formée d’autorités de décision et d’instances de pilotage que constituent :

– la direction nationale de l’immobilier de l’État (DIE) et la conférence nationale de l’Immobilier public (CNIP) à l’échelle nationale ([18]) ;

– à l’échelle locale, les préfets de région et les conférences régionales de l’immobilier public (CRIP), ainsi que les commissions départementales de l’immobilier public (CDIP) instances consultatives créées à l’initiative des préfets de région et fonctionnant suivant les mêmes principes que les CRIP.

Les réponses au questionnaire budgétaire donnent à penser que ce dispositif – que le rapporteur spécial jugeait déjà opérationnel en 2018 pour une large part – atteint désormais un rythme de croisière.

● Ce jugement vaut, en premier lieu, pour l’échelon central, ainsi qu’en témoigne le rythme relativement soutenu des CNIP dans leur formation opérationnelle (cf. infra).

Les éléments recueillis par le rapporteur spécial au cours de ses travaux n’incitent pas à porter une autre appréciation sur la qualité du fonctionnement du dispositif au plan national que celle exprimée en 2018 ([19]). L’ensemble des représentants des ministères indiquent entretenir de bonnes relations avec la direction de l’immobilier de l’État. Les discussions menées dans le cadre des CNIP semblent permettre sinon l’établissement d’arbitrages consensuels, du moins un rapprochement des points de vue, le partage d’informations utiles et la prise en considération des points de vue.

Des progrès – ou en tout cas une acculturation –semblent ainsi perceptibles dans la mise en œuvre de la procédure de labellisation. Suivant l’enquête réalisée auprès des membres de la communauté ministérielle en 2018, 92 % des participants estiment que les CNIP ont contribué à donner plus de visibilité et de cohérence à la PIE, en favorisant une vision globale et transverse des projets immobiliers à travers une méthodologie commune. 75 % des personnes interrogées considèrent que les conférences consacrées à la labellisation favorisent l’échange de bonnes pratiques entre ministères, ainsi que le développement d’une expertise dans le montage de projets immobiliers au sein de l’État et des opérateurs. En outre, leur fréquence paraît satisfaisante pour 83 % des participants.

Certes, le rapporteur spécial n’a pu recueillir par lui-même le sentiment des responsables ministériels auditionnés sur l’ensemble de ces points. Néanmoins, l’absence des griefs parfois exprimés à l’encontre du fonctionnement des CNIP tend, dans une certaine mesure, à corroborer les conclusions de cette étude quant au caractère satisfaisant de la gouvernance.

À la suite du second comité interministériel de la transformation publique réunie le 29 octobre 2018, la gouvernance de la politique immobilière devrait connaître un certain nombre d’aménagements. Ainsi, font actuellement l’objet d’une concertation interministérielle :

– la création du Conseil stratégique de l’immobilier de l’État (CSIE), en remplacement de la CNIP dans sa formation stratégique : d’après les réponses au questionnaire budgétaire, cette mesure vise, d’une part, à alléger le fonctionnement de la conférence nationale de l’immobilier ; d’autre part, il s’agit de mieux intégrer les autres politiques sectorielles susceptibles d’affecter la conduite de la politique immobilière (à l’exemple du logement ou de l’écologie) ;

– supprimer la commission interministérielle sur les opérations immobilières de l’État à l’étranger (CIME) d’après les éléments recueillis au cours des auditions du rapporteur spécial, cette mesure – que ne soutient pas le ministère de l’Europe et des affaires étrangères – vise à mieux inscrire la gestion des biens situés hors du territoire nationale dans les procédures et normes de la politique immobilière interministérielle ;

– rénover le conseil immobilier de l’État (CIE).

Les éléments recueillis par le rapporteur spécial dans le cadre de ses travaux ne lui donnent pas, à ce stade, les moyens d’évaluer la pertinence de cette réorganisation. Néanmoins, il ne peut que soutenir les réflexions qui tendent à simplifier les procédures et surtout à garantir une gestion rationalisée d’un parc immobilier hétérogène.

● En second lieu, l’animation de la politique immobilière de l’État à l’échelon local semble connaître une dynamique assez similaire pour ce qui concerne la gestion des biens des services ministériels relevant de l’autorité des préfets.

Ainsi que l’ont confirmé plusieurs des personnes auditionnées, l’intégration va moins de soi pour les ministères des armées, de la justice, ainsi que pour les ministères financiers. En effet, ces départements ministériels disposent de réseaux déconcentrés propres et ne sont pas, en principe, parties prenantes des procédures faisant intervenir les CRIP. Néanmoins, des concertations peuvent exister sur le terrain.

Au-delà, les réponses au questionnaire budgétaire rendent compte d’une activité soutenue du réseau des instances locales de la politique immobilière de l’État et confirment une certaine satisfaction à l’égard de sa gouvernance.

D’après une note en date du 4 juin 2018 adressée aux préfets de région, ainsi qu’aux SGAR et RRPIE, on recense 252 conférences régionales de l’immobilier public en 2017 et 2018, dont 109 ayant décidé de la labellisation de 173 projets immobiliers. Au plan plus qualitatif, il ressort de ce premier bilan établi par la DIE que les conférences régionales auraient déjà favorisé des progrès dans l’animation et la coordination des acteurs locaux, le partage d’information et la diffusion des bonnes pratiques.

En outre, le dispositif de labellisation serait relativement bien appréhendé par les services locaux et s’avérait bien adapté, tant du point de vue de la procédure que de son périmètre.

En soi, l’état des lieux dressés par la DIE tend à mettre en exergue la maturité également acquise par la gouvernance de la politique immobilière de l’État à l’échelon local. Il s’agit là d’un progrès décisif au regard des questionnements que pouvait susciter, il y a encore deux ans, le constat d’un dispositif opérationnel mais devant composer avec des ressources finalement restreintes ([20]).

● Dans l’émergence d’une communauté interministérielle autour de la politique immobilière de l’État, il convient de ne pas négliger l’importance prise par le développement des ressources informatiques.

Depuis l’échec du projet consistant à développer les fonctionnalités d’un système d’information de l’immobilier de l’État au sein de Chorus, la DIE s’emploie à concevoir des outils applicatifs répondant à des besoins circonscrits.

Déployé en mai 2016, le portail de l’immobilier de l’État présente l’intérêt de remplir plusieurs fonctions essentielles que constituent, sur un site internet unique :

– la mise en commun des ressources documentaires ;

– le regroupement et un accès facilité aux outils informatiques développés par la DIE ;

– le partage des bonnes pratiques de la politique immobilière de l’État.

Accessible à l’ensemble des acteurs de la PIE (soit 3 000 personnes environ), il a connu plusieurs développements touchant à son ergonomie ou à ses fonctionnalités. D’après les réponses au questionnaire budgétaire, il semble donner à la DIE les moyens de mener une politique active de publication doctrinale et documentaire dans les métiers immobiliers qu’elle exerce ou dans lesquels elle intervient (par exemple, le pilotage et gestion stratégique du parc immobilier et gestion administrative et évaluations des actifs).

 

En 2020, la DIE affirme vouloir poursuivre ou lancer d’autres projets informatiques. Cette programmation comporterait notamment : la création d’un site internet institutionnel de l’immobilier de l’État ; la mise en place d’outils collaboratifs destinés aux structures déconcentrées de la DIE, notamment les MRPIE, et des communautés locales des acteurs immobiliers (annuaires et agendas partagés en externe, partage documentaire, suivi de projet, publication régionale, etc.).

Le rapporteur spécial estime qu’il s’agit là d’un investissement d’autant plus fondé qu’il paraît susceptible de conforter une dynamique intégratrice dans l’application des normes de la politique immobilière de l’État. Du reste, ces projets peuvent utilement soutenir un effort de planification dont les développements se révèlent essentiels.

2.   Des instruments de planification en voie de perfectionnement

Dans la mise en œuvre de la communication du conseil des ministres du 20 janvier 2016, il convient en effet de mettre en exergue les progrès accomplis dans la connaissance du parc immobilier et l’esquisse d’une stratégie à même d’en adapter le périmètre et les caractéristiques.

Au-delà du développement d’applications informatiques, les instruments de cette rationalisation de la politique immobilière résident dans trois documents : les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) ; les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des ministères ; les SPSi des opérateurs ([21]).

Quoique présentant un degré inégal d’avancement, l’établissement ou le renouvellement de ces schémas emporte des exigences nouvelles qui, désormais, contribuent à la maturité de la politique immobilière de l’État.

a.   Des progrès décisifs dans et par l’établissement de schémas directeurs régionaux (SDIR)

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, 15 régions sur 18 avaient adressé à la DIE un projet de schéma directeur immobilier, à la date du 31 juillet 2019. 11 d’entre eux ont fait l’objet d’une présentation et d’un examen devant la Conférence de l’immobilier de l’État. 9 ont été examinés par le Conseil de l’immobilier de l’État.

Les éléments d’appréciation dont dispose le rapporteur spécial montrent que dans l’ensemble, il s’agit de travaux de qualité en ce qu’ils permettent l’établissement de diagnostic très précis de l’état du patrimoine. De surcroît, certains SDIR esquissent de véritables stratégies patrimoniales et d’intervention : ils favorisent l’identification de rationalisations nécessaires au plan immobilier, ainsi que des cessions utiles.

Ainsi que le relève la direction de l’immobilier de l’État, les schémas pourraient connaître dans les mois qui viennent certaines adaptations ou inflexion, en conséquence de l’application des circulaires du Premier ministre du 24 juillet 2018 ([22]), ainsi que des 5 ([23]) et 12 juin 2019 ([24]).

Le rapporteur spécial adhère volontiers à cette perspective car il pense qu’au-delà de la planification des dépenses et de l’objectif d’une maîtrise des coûts, les schémas doivent permettre une adaptation des implantations immobilières aux évolutions de la politique générale de l’État. Il importe donc d’en assurer une actualisation périodique, sous réserve toutefois de ménager le temps nécessaire à la réalisation d’objectifs pérennes.

b.   Des SPSI ministériels en voie de renouvellement et donnant lieu à un exercice assez inégal de projection

Les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) doivent rendre compte de la manière dont les départements ministériels entendent remplir plusieurs fondamentaux de la politique immobilière de l’État :

– mettre à disposition des agents un parc optimisé, flexible, adapté aux besoins et respectant les ratios d’occupation par poste de travail (18 m² SUB maximum par poste de travail) ;

– lutter contre l’émiettement des implantations et mutualiser les espaces dans le cadre d’une approche par pôle ministériel ;

– réduire le nombre des implantations situées au centre de Paris et n’y maintenir que les services légitimes à y demeurer ;

– prendre en compte les nouvelles modalités de travail (télétravail, « coworking », développement du mode projet et du mode agile) ;

– réduire l’empreinte énergétique des bâtiments.

D’après les chiffres fournis par la direction de l’immobilier de l’État, onze SPSI d’administration centrale ont été mis en œuvre entre 2008-2018. Du point de vue de la DIE, un bilan plutôt positif peut être tiré de cette démarche si l’on considère notamment la réduction des surfaces occupées, la diminution du nombre d’implantations franciliennes, ainsi que les progrès réalisés dans la connaissance du parc.

Toutefois, il ressort également des travaux menés par le Conseil de l’immobilier de l’État ([25]), que les documents présentés peuvent comporter un certain nombre de lacunes. Dans plusieurs des SPSI examinés, le CIE relève ainsi :

– l’imprécision des données relatives au coût et au financement des opérations immobilières projetées ;

– l’absence de mise en perspective de l’évolution des surfaces occupées au regard de celle des effectifs.

– le défaut d’analyse économique susceptible d’appréhender le coût de la fonction immobilière.

Devant le Conseil, la direction de l’immobilier de l’État a affirmé vouloir maintenir, pour la période 2018-2023, les objectifs assignés aux SPSI. Dorénavant élaborés en collaboration avec les préfets, les schémas devraient exposer une « approche territoriale décloisonnée ». En outre, les SPSI d’administration centrale devraient couvrir les implantations situées en Île-de-France comme en province, ainsi que les services à compétence nationale et les écoles. Ils pourraient également inclure dans leur champ des opérateurs recevant des missions d’administrations centrales.

Pour sa part, la DIE veillerait à la cohérence des SDIR et SPSI. Ces derniers devraient également envisager les possibles mutualisations entre administrations centrales, opérateurs et services déconcentrés.

Du point de vue du rapporteur spécial, les insuffisances relevées par le Conseil de l’immobilier de l’État montrent en effet la nécessité d’une vigilance et d’une exigence accrues quant aux analyses et préconisations des SPSI ministériels. Au regard de leur dimension programmatique, ils ne sauraient avoir pour seul objet la vérification du respect des plafonds de surfaces occupées ou l’examen des raisons les poussant à se maintenir à Paris. Il importe que les schémas proposent une véritable projection sur la base de l’évolution de leurs effectifs et de leurs missions.

 

Dans cette même optique, le rapporteur spécial ne peut qu’appeler les ministères à veiller au renouvellement régulier de leur programmation dans le cadre des procédures de la politique immobilière de l’État. Suivant les réponses au questionnaire budgétaire, certains départements se bornent en effet à produire des documents partiels ou des notes stratégiques traitant pour l’essentiel de chantiers en cours.

Certes, les interrogations exprimées devant le rapporteur spécial peuvent revêtir un caractère légitime, dès lors que l’état du patrimoine et des ressources budgétaires rendent difficilement concevables des inflexions significatives des orientations passées. En outre, le rapporteur spécial n’entend pas minorer l’importance du travail qu’exige l’établissement d’une telle planification, en particulier pour des départements ministériels dont les services immobiliers manquent d’effectifs suffisant afin de mener à bien des tâches de gestion ordinaires.

Mais cet exercice n’en demeure pas moins indispensable pour garantir un bon usage des deniers publics et du patrimoine de l’État.

c.   Les SPSI des opérateurs : un processus à relancer

L’obligation faite aux opérateurs de l’État, d’établir de nouveaux schémas pluriannuels de stratégie immobilière découle des prescriptions de la circulaire n° 5888/G du Premier ministre du 19 septembre 2016 ([32]).

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, au 1er août 2019, la direction de l’immobilier de l’État avait reçu 61 projets de schémas complets, ce qui représente 13 % des documents attendus. 45 % étaient en cours d’élaboration. La direction a rendu un avis sur 47 des 61 projets reçus, dont 45 avis de conformité (avec ou sans réserve) et 2 avis de non-conformité.

Suivant son analyse, les projets reçus apparaissent en général comme de qualité : ils comportent un diagnostic suffisamment étayé pour établir une stratégie immobilière pertinente.

Tout en jugeant le bilan positif, la DIE n’en décèle pas moins quelques difficultés dans l’établissement des schémas qui tiennent :

– au temps nécessaire à la maîtrise de la procédure de mise à jour de la modélisation du parc dans Chorus Re-FX ;

– à l’absence de dimension prospective de schémas portant sur la période 2016-2020 ;

– au manque d’implication ou à la longueur des circuits internes de validation de certains projets, un délai de deux ans pouvant s’écouler avant réception des documents par la DIE.

Ce dernier constat explique la nouvelle procédure de transmission des SPSI, applicable à compter du 1er septembre 2019.

Celle-ci prévoit l’envoi simultané des projets à la tutelle, au contrôleur budgétaire, à la DIE et aux préfets concernés. En outre, la procédure vise à enfermer l’envoi et l’examen des projets dans des délais plus stricts, à savoir :

– trois mois donnés à la tutelle et au contrôleur budgétaire pour la validation des schémas proposés ;

– un mois accordé au préfet pour rendre son avis ;

Passé le délai de 3 mois à compter de la date de réception du SPSI, la DIE instruira le dossier sur la base de l’ensemble des pièces qui lui auront été transmises ; elle rendra son avis à l’opérateur dans les deux mois.

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, la direction de l’immobilier de l’État entend aussi, dans les mois à venir, renforcer l’animation du réseau (par le biais des missions régionales de politique immobilière de l’État).

Du point de vue du rapporteur spécial, le maintien de la dynamique engagée auprès des opérateurs constitue en effet une nécessité, tant au regard du nombre d’organismes sur lequel pèse l’obligation de renouveler le SPSI ([33]) que de l’importance du patrimoine en jeu : des actifs d’une valeur brute estimée à 69 milliards d’euros en 2018 (+ 9 milliards en variation annuelle ([34])) ; 56 000 bâtiments représentant plus de 32 millions de m² de surface utile brute (SUB) ([35]).

B.   des voies À EXPLORER pour la prÉservation DES INTÉRÊTS DE L’État propriÉtaire et de ses actifs immobiliers

Certes, on peut donner acte à la DIE de poursuivre résolument la mise en œuvre de la « feuille de route » tracée par la communication du Conseil des ministres du 20 janvier 2016. Cette politique produit des effets tangibles, à l’exemple de la rationalisation de la gouvernance ou des économies dégagées par la renégociation des baux.

 

Toutefois, ainsi que le rappelle le présent rapport, la conduite des opérations affectant le patrimoine immobilier reste pour l’essentiel le fait des programmations et des crédits ministériels. Et l’objectif d’une optimisation de la gestion du patrimoine immobilier public reste à concrétiser.

C’est la raison pour laquelle le rapporteur spécial avait accueilli favorablement les conclusions du deuxième comité interministériel de la transformation publique tenue le 29 octobre 2018 ([36]). De son point de vue, elles avaient en effet le mérite d’offrir la perspective d’un dépassement des orientations de la communication du conseil des ministres du 20 janvier 2016, notamment en assignant à la politique immobilière de l’État deux priorités : la diversification des moyens permettant la valorisation du patrimoine de l’État ; la rénovation des cités administratives, par un programme de travaux destinés à réaliser les objectifs énergétiques et environnementaux du Grand plan d’investissement.

En soi, cette « nouvelle feuille de route » trace deux axes à approfondir : d’une part, l’établissement de nouvelles modalités de gestion interministérielle du patrimoine immobilier ; d’autre part, la définition de nouveaux critères de performance et d’optimisation de ses actifs.

1.   Établir de nouvelles modalités de gestion interministérielle du patrimoine immobilier

À la suite du comité interministériel de la transformation publique, trois chefs de mission ont été désignés en janvier 2019 pour expertiser l’amélioration des 3 fonctions immobilières suivantes :

– la gestion en « syndic » des sites multi-occupants ;

– la gestion du parc résidentiel social de l’État ;

– la valorisation locative des biens inutiles aux besoins de l’État.

Des rapports intermédiaires ont été remis début juillet au ministre de l’action et des comptes publics et ont fait l’objet d’une présentation devant la CNIP et devant le Conseil de l’immobilier de l’État. Du point de vue du rapporteur spécial, il importe de mener à bien cette réflexion sur la création de ces nouvelles structures de gestion, ce qui implique que les travaux engagés débouchent sur des préconisations opérationnelles dans les meilleurs délais.

Cela étant, cette démarche fondamentale ne saurait dispenser les pouvoirs publics d’une attention particulière sur deux instruments essentiels de la programmation pour 2020 : d’une part, les moyens et le positionnement de la direction de l’immobilier de l’État ; d’autre part, les conditions de la mise en œuvre du programme 348.

a.   La DIE : une direction possédant les attributs de l’État propriétaire ?

En application du décret n° 2016-1234 du 19 septembre 2016 ([37]), la direction de l’immobilier de l’État (DIE) a remplacé de France Domaine et doit assumer l’ensemble des missions relatives à la PIE et à la gestion et l’évaluation domaniales. Entrent dans ce champ de compétences la conception, la mise en œuvre et de la gouvernance de la politique immobilière de l’État, ainsi que l’exercice des missions en matière de législation, de réglementation, de gestion et d’évaluation domaniales.

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, la DIE dispose de 17 millions d’euros en crédits de paiement. Ce budget se répartit entre plusieurs programmes budgétaires.

Au plan local, les réponses au questionnaire budgétaire donnent à penser que la DIE dispose aujourd’hui de relais solides.

Son réseau repose, en premier lieu, sur l’équipe des responsables régionaux de la politique immobilière de l’État (RRPIE). D’après les éléments communiqués au rapporteur spécial, en principe, celles-ci comprennent désormais en métropole un adjoint A+ et de trois chargés de mission de catégorie A. La DIE s’efforce que le binôme RRPIE/adjoint au RPIE associe un fonctionnaire de la DGFIP ou d’une autre administration et au moins un des emplois de chargé de mission recruté en externe. Par ailleurs, les responsables régionaux s’appuient sur un réseau de correspondants départementaux de la PIE (CDPIE) au sein des directions départementales des finances publiques.

En second lieu, dans le cadre de la réorganisation effective depuis le 1er septembre 2017, la DIE s’appuie sur des pôles de gestion domaniale. Créés au niveau régional (hors région Ile-de-France, Corse et départements d’outre-mer), ces services traitent les dossiers les plus complexes (opérations immobilières, contentieux domaniaux) reçus par les DDFip qui conservent, en tant qu’échelon de premier niveau, un service local du domaine à l’échelon départemental. Sur l’ensemble du territoire, il existe ainsi 59 pôles d’évaluation domaniale, dotés d’un ressort mono ou pluridépartemental, localisées dans les directions régionales et certaines directions régionales des finances publiques.

Au total, la DIE dispose d’un effectif de 1 550 agents, dont une centaine de personnes travaillant en administration centrale. D’après les réponses au questionnaire budgétaire, une enquête réalisée en 2019 à propos du réseau déconcentré conclut à une situation globalement satisfaisante du réseau et à une progression de l’appropriation de la réorganisation des services.

 

En revanche, certaines des personnes auditionnées par le rapporteur spécial ont pu estimer que les moyens alloués à la DIE ne correspondaient pas nécessairement à l’étendue de ses missions. Au-delà de son appartenance à la direction générale des finances publiques, la question posée est celle de son positionnement vis-à-vis des autres acteurs de la politique immobilière.

En l’état, suivant les conclusions établies par les sénateurs Michel Bouvard et Thierry Carcenac ([40]), la DIE ne peut prétendre exercer les attributs de l’État propriétaire. Les choix qui ont présidé à sa création la place en réalité dans une situation intermédiaire. Ainsi, elle ne peut exercer ses compétences que dans le respect des dispositions du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets ([41]).

À l’évidence, un éventuel renforcement de la gestion interministérielle du patrimoine immobilier de l’État peut conduire à examiner la pertinence d’une réforme tendant à accorder aux départements ministériels le statut d’affectataires des biens qu’ils occupent. Cela étant, votre rapporteur spécial observe que la DIE est parvenue à construire sa légitimité en donnant corps au rôle d’animation et de conception qui lui avait été confié. De son point de vue, il convient d’abord aujourd’hui de lui assurer les moyens d’assumer pleinement cette tâche, ce qui soulève la question des instruments budgétaires dont elle dispose.

b.   Le programme 348 : des projets nécessitant une attention particulière compte tenu de leur exemplarité

Institué par la loi de finances initiale pour 2018 ([42]), le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants est placé sous l’autorité de la Direction de l’immobilier de l’État (DIE).

Le programme vise le financement, sur cinq ans, d’opérations destinées à accélérer la transition énergétique du parc immobilier de l’État et à moderniser les administrations publiques. Les opérations prises en charge incluent des restructurations immobilières, la construction de bâtiments nouveaux – que ce soit par des acquisitions ou des constructions –, et des travaux lourds relevant du propriétaire, prioritairement quand ils contribuent à la rénovation thermique et à remédier à l’obsolescence des ensembles immobiliers.

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, 39 projets de rénovations ou de reconstructions de cités administratives ont été retenus en 2019, dans le cadre des travaux de la Conférence nationale de l’immobilier public. Leur financement devrait mobiliser la quasi-totalité des autorisations d’engagements affectés au programme 348. La plupart de ces crédits feraient l’objet d’une affectation d’ici à la fin de l’année 2019.

Aujourd’hui, le projet de loi de finances 2020 propose l’ouverture de 80 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 168 millions d’euros en crédits de paiement. Cette inscription vise à couvrir les aléas susceptibles d’entourer les 39 projets retenus et à autoriser les premiers paiements. Il s’agit là d’un investissement cohérent et conforme aux prévisions qui ont conduit le Parlement à approuver la création du programme 348.

Du point de vue du rapporteur spécial, cette nouvelle autorisation budgétaire ne saurait à elle seule garantir la bonne réalisation du programme.

Certes, on peut concevoir que les dépenses s’échelonnent sur l’ensemble de la durée d’existence du programme, au rythme de la mise en œuvre séquencée des différents marchés participant à l’exécution des projets ([43]). Pour autant, même s’il correspond au financement d’études et audits préalables, le montant des dépenses réalisées au 1er semestre 2019 peut apparaître relativement modeste. D’après les réponses au questionnaire budgétaire, la consommation d’AE et de CP consommés s’élevait à respectivement 4,75 millions d’euros et 2,89 millions d’euros.

Dans ces conditions, il ne parait pas totalement hors de propos de s’interroger sur la capacité à mener l’ensemble des opérations à échéance 2022. Aussi, le rapporteur spécial appelle la DIE à veiller attentivement à la réalisation des étapes préalables au lancement effectif des travaux touchant aux cités administratives et aux sites multi-occupants.

2.   Définir de nouveaux critères de performance et de valorisation du patrimoine afin de sortir de l’impasse du « tout-cession »

En soi, la précarité croissante du compte d’affectation spéciale démontre s’il en était besoin que la vente des biens immobiliers – pas plus que la réduction des surfaces occupées – ne saurait être tenue pour l’alpha et l’oméga de la politique d’optimisation du patrimoine immobilier public.

Ainsi que le rapporteur spécial a pu l’affirmer, ces biens constituent des actifs essentiels même s’ils demeurent peu pris en considération dans l’examen des finances publiques. Or, d’après les chiffres fournis par les réponses au questionnaire budgétaire, le patrimoine immobilier de l’État représente un capital solide et à la valeur croissante.

ÉVOLUTION DE LA VALEUR DU PARC IMMOBILIER
DE L’État enTRE 2016 et 2018

(en millions d’euros)

	Valeur brute			Valeur nette
	31/12/2016	31/12/2017*	31/12/2018	31/12/2016	31/12/2017*	31/12/2018
Terrains, sites naturels et cimetières	1 988	2 644	2 610	1 982	2 557	2 520
Constructions	63 651	67 661	69 072	59 143	59 740	61 639
Total parc immobilier	65 639	70 305	71 682	61 125	62 297	64 159

Source : d’après réponses au questionnaire budgétaire 2019 et 2020.

 

Ce constat ne souligne que mieux la nécessité de sortir de l’alternative réductrice entre conservation ou vente des biens. Les nouvelles orientations de la politique immobilière de l’État appellent en effet d’avantage une réflexion en termes de gestion d’actifs dont le maintien ou la sortie du bilan des personnes publiques doit résulter d’un arbitrage quant à leur utilité et leur valeur à long terme.

Dans cette optique, il convient de poursuivre les efforts engagés tendant à améliorer l’évaluation du patrimoine mais également de développer des instruments plus incitatifs, permettant aux personnes publiques d’assumer pleinement leurs responsabilités.

a.   Améliorer la connaissance du patrimoine public

Au-delà du développement d’instruments de planification, la connaissance des actifs représente un préalable nécessaire à leur bonne gestion. Dans cette perspective, il convient de se féliciter des mesures prises par la DIE afin d’étoffer les instruments dont disposent les services de l’État en ce domaine.

En premier lieu, on signalera la mise en service ou le projet d’applications informatiques nouvelles donnant les moyens de déterminer plus précisément la consistance du patrimoine public, voire d’en déterminer la valeur dans son environnement immédiat. D’après les réponses au questionnaire budgétaire, participent à cette amélioration :

– la mise en place d’un observatoire des valeurs locatives tertiaires : basé sur la technologie Qlikview, il doit permettre de visualiser et de comparer les valeurs par zones géographiques ; cet outil doit être généralisé à la fin de l’exercice 2019 ;

– la rénovation du site internet des cessions immobilières de l’État et la création d’un site internet de valorisation/location des biens : cette dernière application vise à assurer la publicité préalable des titres d’occupation du domaine de l’État et des nouvelles formes de valorisation des immeubles alternatives aux cessions.

En second lieu, on ne peut que se féliciter de la généralisation de la comptabilité analytique dans les services de la direction générale des finances publiques.

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, cette consolidation de données essentielles quant à la valeur du patrimoine et les dépenses qu’il peut susciter repose notamment sur l’usage de l’outil SARBACAN. En l’occurrence, l’application donne aux services gestionnaires de chaque ministère la capacité d’accéder à la liste des bâtiments ressortant de leur périmètre. Depuis août 2018, les gestionnaires peuvent en outre rattacher une dépense immobilière au bâtiment concerné.

S’il ne dispose pas d’éléments d’évaluation circonstanciés, le rapporteur spécial estime que telles actions paraissent de nature à répondre au besoin fondamental de connaissance du patrimoine immobilier de l’État. Dans cette optique, il soutient les efforts de la DIE tendant à équiper les services de l’État de ressources informatiques offrant une vue exacte de la consistance du patrimoine et à fiabiliser les données de la comptabilité bâtimentaire.

b.   Développer des outils de gestion plus incitatifs pour un usage plus rationnel du parc immobilier

Optimiser l’usage du parc immobilier public recèle deux exigences pour l’État propriétaire : en premier lieu, déterminer le bien-fondé de la conservation d’un bien au regard de la dépense consentie ; en second lieu, favoriser une adaptation des modalités d’occupation de son parc, en considération de l’équilibre entre les coûts à assumer par l’État – mais aussi par les services affectataires – et les revenus que peut dégager un autre usage des biens.

Aussi, il convient de s’interroger sur les moyens et procédures susceptibles d’intéresser les services affectataires à la conservation et à la pleine valorisation des biens qu’ils occupent.

● Cet « intéressement » peut d’abord revêtir une dimension financière. Elle peut consister en des dispositifs qui mettent les services affectataires en situation d’intégrer le coût des locaux qu’ils occupent et, le cas échéant, de tirer avantage d’un relogement dans une emprise suscitant moins de dépenses. Dans cette optique, le rapporteur spécial incline à soutenir deux orientations.

La première porte sur le remplacement des loyers budgétaires. Dans une certaine mesure, la suppression de ce dispositif dans le cadre de la loi de finances pour 2019 pouvait se justifier au regard de la lourdeur et de l’inutilité des opérations comptables auxquelles donnait lieu sa mise en œuvre. Pour autant, il manque un véritable mécanisme d’intéressement financier susceptible de conduire les services – dans la mesure de leurs moyens – à pleinement intégrer l’objectif d’une optimisation du patrimoine immobilier de l’État.

D’après les réponses au questionnaire budgétaire, la direction de l’immobilier de l’État entend conserver l’identification d’un coût d’occupation domaniale hors charges (CODHC) dans les conventions d’occupation signées entre l’État propriétaire et les occupants. Du point de vue du rapporteur spécial, il s’agit là d’un critère utile qui ne saurait toutefois suffire. Il soutient donc la poursuite de travaux qui pourraient aboutir à l’établissement d’un nouveau mécanisme d’intéressement financier des services occupants de biens immobiliers du patrimoine de l’État.

À cette même fin, il semble utile d’envisager une évolution des modalités de financement du compte d’affectation spéciale.

Du fait de la raréfaction du produit des ventes et, en conséquence, d’une réduction des ressources disponibles, son financement tend à perdre son pouvoir incitatif pour la mise en œuvre des normes de la politique immobilière de l’État. En outre, les éléments recueillis par le rapporteur spécial donnent à penser que les conditions d’accès aux lignes budgétaires peuvent conduire à des ventes inconsidérées au regard des revenus que les biens pourraient procurer à plus long terme.

C’est la raison pour laquelle, à l’initiative du rapporteur spécial, la commission des Finances a approuvé un amendement ([44]) qui vise à inciter les ministères occupant le patrimoine immobilier de l’État à privilégier le mode de valorisation de ce patrimoine le plus avantageux, en les intéressant aux gains de gestion réalisés.

● Au-delà, l’intéressement des services affectataires des biens immobiliers de l’État peut également procéder de la mise en œuvre de nouveaux montages contractuels susceptibles de répondre aux besoins de leur fonctionnement.

Du point de vue du rapporteur spécial, le premier intérêt des dispositifs contractuels prévus par notre droit réside dans la capacité donnée aux personnes publiques de conserver la pleine propriété de certains biens, tout en en confiant la gestion à une ou plusieurs sociétés de droit privé susceptibles d’en rentabiliser l’exploitation. Le droit des sociétés paraît aussi susceptible d’apporter des outils afin de surmonter des contraintes financières préjudiciables au plein développement du patrimoine.

L’insuffisance des ressources propres constitue une entrave que de nombreux établissements publics éprouvent dans l’accomplissement de leurs missions. S’agissant des établissements universitaires, les travaux menés dans le cadre des travaux du Printemps de l’évaluation 2019 ([45]) ont mis en exergue la relative rigidité des instruments auxquels ils pouvaient prétendre, tant pour le financement de la rénovation de leur patrimoine immobilier que pour des investissements relatifs à la transition énergétique. Mais il apparaît également que les formes de société auxquelles les universités peuvent avoir ordinairement recours ne favorisent pas nécessairement l’association de partenaires privés à la réalisation de projet de développement.

C’est sur la base de ce constat que la commission des finances a adopté un amendement du rapporteur spécial ([46]) qui consacre pleinement la capacité des établissements universitaires à recourir aux contrats et formes de sociétés publiques ou commerciales prévues par le code de commerce et le code général des collectivités territoriales.

EXAMEN EN COMMISSION

 

Au cours de sa première réunion du 23 octobre 2019, la commission des finances a examiné les crédits du compte d’affectation spécial Gestion du patrimoine immobilier de l’État. Le compte-rendu de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale ([47]).

Suivant la recommandation du rapporteur, la commission a adopté les crédits de la mission.

Elle a par ailleurs adopté l’amendement CF n° II-CF408 du rapporteur portant article additionnel après l’article 76 du projet de loi de finances. Issu des travaux du printemps de l’évaluation, cet amendement vise à mieux encadrer les conditions dans lesquels les universités peuvent accepter des dons et legs. À cet effet, il interdit l’intégration au patrimoine des établissements de biens immobiliers grevés de charges financières et de restrictions d’utilisation qui auraient pour effet d’interdire leur usage dans le cadre de l’exercice des missions d’enseignement et de recherche.

La commission a ensuite adopté l’amendement CF n° II-CF409 du rapporteur. Fondé sur les conclusions des travaux du printemps de l’évaluation, l’amendement consacre la possibilité pour les établissements universitaires de recourir aux formes de société publiques ou privées prévues par le code de commerce et le code général des collectivités territoriales, pour la gestion ou la valorisation de leur patrimoine immobilier. Il écarte en revanche tout montage juridique susceptible de conduire à l’aliénation des biens immobiliers essentiels à l’exercice de missions d’enseignement et de recherche.

La commission a enfin adopté l’amendement CF n° II-CF410 du rapporteur. S’appuyant sur les travaux préparatoires à l’examen du projet de loi d finances pour 2020, cet amendement vise à modifier les règles d’affectation du compte d’affectation spéciale afin que les ministères occupant le patrimoine immobilier de l’État soient incités à privilégier le mode de valorisation de ce patrimoine le plus avantageux pour l’État. À cette fin, il limite à 50 % la part inscrite au CAS des droits immobiliers qui résulterait de la mise en location d’un immeuble de l’État ; il donne la possibilité de faire bénéficier d’une ouverture de crédits supplémentaires les services affectataires ayant fait le choix d’occuper un bien immobilier comportant des charges moins onéreuses.

 

   LISTE DES Personnes auditionnées
par le rapporteur spécial

Secrétariat des ministères économiques et financiers : Mme Armelle Degenève, cheffe du service des achats, des finances et de l’immobilier, Secrétariat des ministères économiques et financiers ;

Conférence des présidents d’université (CPU) : Mme Christine Gangloff-Ziegler, vice-présidente, M. Kévin Neuville, conseiller des relations parlementaires et institutionnelles

Cabinet du ministre de l’action et des comptes publics : Mme Justine Coutard, directrice adjointe du cabinet, Mme Manon Perriere, conseillère juridique,

Direction de l’immobilier de l’État (DIE) : M. Philippe Bauchot, chef de service, Mme Agnès Teyssier d’Orfeuil, sous directrice, M. Alain Josserand, chef de bureau

Ministère de l’Europe et des affaires étrangères : Mme Myriam Achari, directrice, Mme Marie-Odile Michel-Amiot, sous-directrice des opérations immobilières, M. Philippe Boissy, sous-directeur des affaires domaniales et administratives

Ministère de l’intérieur : M. Antoine Gobelet, administrateur civil hors classe, directeur de l’Évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières, Mme Anne Archambault, administratrice civile hors classe, Sous-directrice des Affaires immobilières, Mme Emmanuelle Fresnay, chef de bureau sous-direction des affaires immobilières 

Ministère de la justice : Mme Lucrèce Rouget, chef du bureau de la stratégie et de la politique immobilière, M. Philippe Monnot, adjoint au chef du service de l’immobilier ministériel 

Ministère de la transition écologique et solidaire : M. Michel Vermeulen, délégué-adjoint à l’action foncière et immobilière, Mme Laure De Crouy-Chanel, M. Alain Goret, ingénieur divisionnaire de l’industrie et des mines, chef du Département de l’immobilier ;

Secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales : Mme Valérie Delahaye-Guillocheau, directrice des finances, des achats et des services, secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales, M. Erick Glippa, sous-directeur des services généraux et de l’immobilier, secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales

Ministère des armées : Mme Isabelle Saurat, secrétaire général pour l’Administration ;

Ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie : M. Emmanuel de Lanversin, directeur-adjoint, M. Jean Guinard, M. Michel Vermeulen, délégué-adjoint à l’action foncière et immobilière.