N° 2404

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 novembre 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2019
(n° 2400),

PAR M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,
Député

——


 


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SOMMAIRE

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 Pages

Exposé général

I. Une prÉvision de croissance inchangÉe à 1,4 % du PIB

II. UN DÉFICIT PUBLIC DE 3,1 % EN LÉGÈRE AMÉLIORATION

A. La révision du déficit pour 2019

B. La comparaison avec la loi de programmation des finances publiques

III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE LÉTAT EN AMÉLIORATION DE 10 MILLIARDS DEUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

A. LÉCART PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

B. LÉCART PAR RAPPORT À LA PRÉVISION ASSOCIÉE AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2020

C. LA FORMATION DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE

IV. UN SURPLUS DE RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE 7,6 MILLIARDS DEUROS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION DE LA LOI DE FINANCES initiale

A. LES RECETTES FISCALES

1. La taxe sur la valeur ajoutée

2. Limpôt sur le revenu

3. Limpôt sur les sociétés

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

5. Les autres recettes fiscales

B. LES RECETTES NON FISCALES

V. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES CONFORMES AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES initiale

VI. Un SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX ET DES BUDGETS ANNEXES AMÉLIORÉ DE 0,9 MILLIARD DEUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

VII. des dÉpenses de lÉtat en 2019 inférieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale

A. Les dÉpenses pilotables de lÉtat infÉrieures de 1 milliard deuros à la prévision

B. les dÉpenses incluant les prélèvementS sur recettes en diminution ( 1,6 milliard deuros)

VIII. La diminution des dépenses nettes du budget gÉnÉral de lÉtat prévue par le prÉsent projet de loi de finances rectificative (– 1,5 milliard deuros)

A. un niveau douvertures moyen et un niveau dannulations relativement important sur le budget général, pour un solde négatif (– 1,6 milliard deuros)

1. Des dépenses nettes du budget général en diminution (– 1,6 milliard deuros)

2. Le détail des mouvements de crédits par mission portés par le présent projet de loi

3. Les conséquences du présent projet de loi de finances rectificative sur le niveau de crédits par mission

B. Les ouvertures importantes de crédits

1. Les ouvertures au titre des dépenses de personnel

2. La mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 818,8 millions deuros)

3. La mission Cohésion des territoires (+ 750 millions deuros)

4. La mission Sécurités (+ 154,3 millions deuros)

5. La mission Immigration, asile et intégration (+ 79,3 millions deuros)

6. La mission Travail et emploi (+ 200 000 euros)

C. Les annulations significatives de crédits

1. La mission Engagements financiers de lÉtat (– 1,7 milliard deuros)

2. La mission Recherche et enseignement supérieur (– 322,4 millions deuros)

3. La mission Défense (– 70 millions deuros)

4. La mission Écologie, développement et mobilité durables  (– 80,5 millions deuros)

5. La mission Action et transformation publiques (– 202,3 millions deuros)

6. La mission Outre-mer (– 176 millions deuros)

7. La mission Investissements davenir (– 30 millions deuros)

8. La mission Enseignement scolaire (– 13,9 millions deuros)

9. La mission Justice (– 118,7 millions deuros)

10. La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (– 104,2 millions deuros)

11. La mission Aide publique au développement (– 85,5 millions deuros)

IX. Le faible niveau de mouvements rÉglementaires mis en œuvre au cours de lexercice 2019

A. labaissement de nouveau rÉussi du niveau de crÉdits Mis en rÉserve

1. Labaissement de 8 % à 3 % du taux de mise en réserve des crédits

2. La mise en œuvre réussie de la mesure de baisse du taux de mise en réserve

B. labsence de DÉcret davance

C. ladoption dun DÉcret dannulation pour un faible montant (57,1 millions deuros)

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Audition de m. LE MINISTRE DE LACTION ET DES COMPTES PUBLICS ET M. le SECRÉTAIRE DÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE LACTION ET DES COMPTES PUBLICS

EXAMEN des articles

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de lensemble des administrations publiques pour lannée 2019

première partie : conditions générales de léquilibre financier

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES AFFECTÉES

Article 1er Ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Article 2 Modification du compte daffectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Article 3 Ajustement des recettes du compte daffectation spéciale « Transition énergétique »

titre II dispositions relatives à léquilibre des ressources et des charges

Article 4 et état A Équilibre général du budget, trésorerie et plafond dautorisation des emplois

seconde partie : moyens des politiques publiques et dispositions spéciales

titre premier autorisations budgétaires pour 2019 – crédits des missions

Article 5 et état B Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 6 et état C Budgets annexes : annulations de crédits

Article 7 et état D Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

titre II autorisations budgétaires pour 2019 – plafonds des autorisations demplois

Article 8 Plafond des autorisations demplois de lÉtat

Article 9 Plafonds des emplois des opérateurs de lÉtat

Après l’article 9


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   Exposé général

L’examen du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’année est un exercice traditionnel de la période budgétaire de l’automne. Il permet d’ajuster la prévision de déficit public et les crédits budgétaires eu égard à l’exécution du budget de l’État pour l’année en cours et aux dernières prévisions macroéconomiques connues.

Les prévisions du présent PLFR pour 2019 sont en amélioration par rapport à celles de la loi de finances initiale (LFI) pour 2019 ([1]). Le déficit public est meilleur que prévu et s’établit à 3,1 % du produit intérieur brut (PIB) au lieu de 3,2 % prévu en LFI. Le déficit budgétaire de l’État est révisé à 97,6 milliards d’euros au lieu de 107,7 milliards d’euros prévu en LFI, soit une amélioration de 10 milliards d’euros en raison à la fois d’une meilleure rentrée de recettes, fiscales et non fiscales et de la bonne maîtrise des dépenses de l’État. La norme de dépenses pilotables de l’État serait ainsi sous‑exécutée de 1 milliard d’euros en 2019 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

En dehors de l’effet exceptionnel de la bascule du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales, qui augmente le déficit public à hauteur de 0,8 point de PIB, le rétablissement des comptes publics se poursuit en 2019, à un rythme cohérent avec celui envisagé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018–2022) ([2]) adoptée au début de la législature.

Le présent PLFR confirme une bonne pratique initiée en 2018 : il ne comprend pas de mesures fiscales, mais des articles portant :

– soit des ajustements de nature budgétaire ;

– soit des dispositions qui doivent, de manière impérative, figurer dans une loi de finances rectificative en vertu des règles fixées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ([3]) et la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([4]).

Le recentrage du PLFR sur ces seules dispositions budgétaires et obligatoires permet ainsi d’opérer une distinction claire entre le projet de loi de finances (PLF) de l’année, qui porte la politique fiscale et les mesures budgétaires de l’année à venir et le PLFR, qui se concentre sur l’ajustement budgétaire de fin de gestion.

De surcroît, outre le fait qu’il marque un recentrage sur l’essence de ce que doit être un collectif de fin d’année, le présent PLFR se substitue également au traditionnel décret d’avance de fin d’année, qui permettait de réaliser des ajustements de fin de gestion en crédits, mais qui échappait au principe de l’autorisation parlementaire. Toutefois, cela implique de promulguer le PLFR au tout début du mois de décembre, afin de garantir le paiement des payes des agents de l’État pour décembre, dont la pré-liquidation intervient au début du mois concerné.

Dans sa version initiale, le présent PLFR comporte 10 articles.

Contenu du présent PLFR

Article

Intitulé

Liminaire

Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2019

1

Ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

2

Modification des ressources du compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

3

Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale Transition énergétique

4

Équilibre général du budget, trésorerie, et plafond d’autorisation des emplois

5

Budget général : ouvertures et annulations de crédits

6

Budgets annexes : annulations de crédits

7

Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

8

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

9

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

L’article liminaire, conformément à l’article 7 de la loi organique du 17 décembre 2012 précitée, comporte un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

Les articles 1er à 3 sont des ajustements budgétaires de ressources affectées et de comptes d’affectation spéciale qui ont un impact sur le montant des recettes de l’État retracé dans l’article d’équilibre. Ils figurent en première partie du présent PLFR en application de l’article 34 de la LOLF.

L’article 1er procède à l’ajustement, pour l’année 2019, des plafonds d’affectation de la fraction de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) affectée à Action Logement Services (ALS) et de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) affectée aux établissements d’enseignement supérieur et aux centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS).

L’article 2 ajuste les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers par une baisse, pour ce compte, de 206,4 millions du plafond du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affecté. Ce montant revient mécaniquement à l’Agence française de financement des infrastructures de France (AFITF) à laquelle est en effet attribué le solde du produit de ces amendes.

L’article 3 ajuste les recettes du CAS Transition énergétique. Il réaffecte au budget général de l’État une fraction de 529,6 millions d’euros du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) initialement affectée au compte.

L’article 4 est l’article d’équilibre général qui, en application de l’article 34 de la LOLF, clôt la première partie du PLFR. Il fixe à 97,6 milliards d’euros le déficit budgétaire de l’État pour 2019.

Les articles 5, 6 et 7 prévoient les ouvertures et les annulations de crédits afférentes respectivement au budget général, aux budgets annexes et aux comptes spéciaux.

L’article 8 ajuste pour l’année 2019 les plafonds des autorisations d’emplois de l’État par ministère.

L’article 9 ajuste pour l’année 2019 les plafonds des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État par mission et par programme.

I.   Une prÉvision de croissance inchangÉe à 1,4 % du PIB

La prévision de croissance pour 2019 est inchangée par rapport à la prévision associée au projet de loi de finances pour 2020, à 1,4 % en 2019.

Dans son avis ([5]), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a estimé que cette prévision était « atteignable » mais « suppose toutefois (…) une accélération de lactivité au 4e trimestre (croissance dau moins 0,5 %) ».

Article 15 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012
relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Lorsque le Gouvernement prévoit de déposer à l’Assemblée nationale un projet de loi de finances rectificative ou un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il informe sans délai le Haut Conseil des finances publiques des prévisions macroéconomiques qu’il retient pour l’élaboration de ce projet. Le Gouvernement transmet au Haut Conseil les éléments permettant à ce dernier d’apprécier la cohérence du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, notamment de son article liminaire, au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Le HCFP a ainsi présentement émis un avis de prudence dans la mesure où l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a maintenu à 1,3 % sa prévision de croissance pour 2019 dans son dernier point de conjoncture ([6]) puis a estimé que la croissance du 3e trimestre de l’année s’établissait à 0,3 %, comme les deux trimestres précédents ([7]).

De fait, la plupart des conjoncturistes établissent un scénario de croissance identique à celui de l’INSEE, soit 1,3 % de croissance en 2019, à l’exception du Fonds monétaire international (FMI), qui l’établit à 1,2 %, « en raison dune demande extérieure en deçà des attentes au premier semestre » ([8]).

Selon l’INSEE, tandis que la demande intérieure des ménages et des entreprises demeure dynamique au troisième trimestre 2019, les importations rebondissent fortement, et plus rapidement que l’augmentation des exportations pendant la période : la contribution du commerce extérieur à la croissance du PIB est négative.

Cette analyse est partagée par la Banque de France, qui relève que « les perspectives de demande adressée par nos partenaires commerciaux se sont de nouveau dégradées pendant lété » ([9]). Enfin, l’OFCE ([10]) précise que si le ralentissement économique observé chez nos principaux partenaires commerciaux, notamment l’Allemagne, freine l’activité française, cette dernière résiste grâce aux mesures fiscales prises à destination des ménages (voir ci-dessous). Au final, malgré ce léger ralentissement, la France, pour la première fois depuis six ans, affiche une croissance supérieure à la moyenne de la zone euro.

PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2019

2020

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2020)

1,4

1,3

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2019)

1,3

– 

Banque de France

(Prévisions économiques, septembre 2019)

1,3

1,3

OFCE

(Perspectives économiques 2019-2021, octobre 2019)

1,3

1,3

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2019)

1,2

1,3

Commission européenne

(Prévisions économiques d’automne, novembre 2019)

1,3

1,3

Source : commission des finances.

Avec un taux de 1,3 à 1,4 % selon les prévisions, la croissance demeure en tout état de cause à un niveau plus élevé que celui connu entre 2012 et 2016 sous la précédente législature.

Croissance en volume du produit intÉrieur brut depuis 2008

(en % d’évolution annuelle)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019*

Croissance

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,2

2,2

1,7

1,3

* prévision INSEE.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), base 2014.

II.   UN DÉFICIT PUBLIC DE 3,1 % EN LÉGÈRE AMÉLIORATION

A.   La révision du déficit pour 2019

Le déficit public pour 2019 est désormais estimé à 3,1 % du PIB, contre 3,2 % en loi de finances initiale (LFI) pour 2019. L’ajustement est marginal : cette diminution se justifie par une amélioration du solde structurel de 0,1 point, contrebalancée par une augmentation de même niveau du solde conjoncturel. La différence de solde public s’explique par des effets d’arrondis.

Prévisions de Déficit public pour 2019

(en % du PIB)

 

LFI 2019

PLFR 2019

Solde public

 3,2*

 3,1

Dont composante structurelle

 2,3

 2,2

Dont composante conjoncturelle

+ 0,1

0,0

Dont mesures exceptionnelles et temporaires

 0,9

 0,9

* l’écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’explique par l’arrondi au dixième des différentes valeurs.

Source : articles liminaires de la loi de finances initiale pour 2019 et du présent projet de loi de finances rectificative.

L’année 2019 marque en apparence une rupture de tendance après de nombreuses années de baisse du déficit public.

DÉficit public depuis 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

En % du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,8

2,5

3,1

En milliards deuros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

63,6

59,5

73,8

Source : comptes nationaux de lINSEE jusquen 2018, présent projet de loi de finances rectificative.

Toutefois, l’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,8 point de PIB.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017, avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations sociales. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC.

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continuent de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

En neutralisant cette mesure exceptionnelle ainsi que le reliquat des mesures exceptionnelles ou temporaires (– 0,1 point de PIB), le solde public pour 2019 ressort à 2,2 % du PIB, en baisse de 0,3 point par rapport à 2018 : les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc à un rythme équivalent à celui connu en moyenne au cours de la dernière décennie.

DÉficit public depuis 2000

(en point de PIB)

Source : exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2020.

B.   La comparaison avec la loi de programmation des finances publiques

Ce scénario de déficit n’est pas incompatible avec la trajectoire prévue en loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 ([11]). En effet, l’écart des soldes publics prévus pour 2019 n’est que de 0,1 point de PIB, une fois corrigés les effets d’arrondis.

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Solde structurel

– 2,2

– 2,1

– 1,9

– 1,6

– 1,2

– 0,8

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Comme le relève le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis précité, l’écart de trajectoire est, cependant, plus marqué en matière de solde structurel. En effet, l’ajustement structurel, soit la variation du solde structurel d’un exercice à l’autre, n’est que de 0,1 point en 2019 (pour un solde de 2,2 % du PIB potentiel) tandis que la LPFP fixait un objectif d’ajustement de 0,3 point (pour un solde de 1,9 % du PIB potentiel).

III.   UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE LÉTAT EN AMÉLIORATION DE 10 MILLIARDS DEUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

En 2019, le déficit budgétaire serait bien plus faible que celui prévu par la loi de finances pour 2019(107,7 milliards d’euros). Le solde budgétaire s’établirait, selon le présent PLFR, à – 97,6 milliards d’euros, soit une amélioration de 10,0 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale. Cette nouvelle prévision est relativement proche de l’actualisation de la prévision mentionnée en annexe du projet de loi de finances pour 2020 (– 96,3 milliards d’euros).

Déficit budgétaire de l’État pour 2019

(en milliards d’euros)

Source de la prévision

Montant

Écart par rapport

au PLFR 2019

Prévision actualisée du PLFR 2019

97,6

Prévision associée au PLF 2020

96,3

+ 1,3

Prévision associée à la LFI 2019

107,7

– 10,0*

* effet d’arrondis

Source : présent projet de loi de finances rectificative, loi de finances pour 2019 et projet de loi de finances pour 2020.

A.   LÉCART PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

L’amélioration par rapport à la LFI (+ 10 milliards d’euros) s’explique d’abord par un gain supplémentaire de recettes de 7,6 milliards d’euros, qui se décomposent en 5,7 milliards d’euros de recettes fiscales et 1,9 milliard d’euros de recettes non fiscales supplémentaires.

Ainsi, l’exécution prévisionnelle pour 2019 estimée par le présent PLFR comprend un surcroît de recettes de 2,2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu, essentiellement dû, selon le Gouvernement, à la mise en place du prélèvement à la source (+ 2,0 milliards d’euros). L’impôt sur les sociétés est également plus dynamique que prévu (+ 0,4 milliard d’euros). En outre, la ligne des « autres recettes fiscales » augmente de 3,0 milliards d’euros.

La prévision des recettes non fiscales est majorée de 1,9 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui est dû, entre autres, au règlement des litiges de l’administration fiscale avec Google (500 millions d’euros en 2019) ([12]).

En matière de dépenses, le présent PLFR procède à une diminution nette de 1,6 milliard d’euros des crédits de paiement, notamment grâce à une révision sensible de la prévision de la charge de la dette (– 1,7 milliard d’euros), sur un total de 332,7 milliards d’euros, soit 0,5 % ([13]). En outre, il prévoit une sous-exécution de 1 milliard d’euros sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables de l’État.

Cette dernière sous-exécution résulte :

– de 0,3 milliard d’euros au titre des crédits budgétaires ;

– de 0,1 milliard d’euros au titre des taxes et recettes affectées ;

– de 0,7 milliard d’euros au titre des budgets annexes et des comptes spéciaux.

B.   LÉCART PAR RAPPORT À LA PRÉVISION ASSOCIÉE AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2020

La détérioration du solde budgétaire par rapport à la dernière prévision transmise au Parlement, associée au PLF pour 2020 (– 1,3 milliard d’euros), s’explique principalement par les mouvements suivants :

– en recettes, divers ajustements portant sur les recettes fiscales, plus dynamiques que prévu, de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques et d’impositions sur le capital (+ 1,1 milliard d’euros) ;

– en dépenses, l’ajustement à la hausse dégrade le solde de – 2,0 milliards d’euros ; contrairement au contenu du programme de stabilité d’avril 2019 et aux prévisions actualisées du PLF 2020, la réduction des dépenses pilotables par rapport au montant voté en LFI sera de 1,0 milliard d’euros au lieu de 1,5 milliard annoncé en début d’exercice (– 0,5 milliard d’euros) ;

– un solde des budgets annexes et des comptes spéciaux en détérioration de – 0,4 milliard d’euros.

Le déficit budgétaire de lÉtat est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de lannée au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de lannée au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

C.   LA FORMATION DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE

Selon le présent PLFR pour 2019, le déficit budgétaire de l’État pour 2019 se forme de la façon suivante :

– 393,2 milliards d’euros de dépenses du budget général, y compris les prélèvements sur recettes ;

– 293,6 milliards d’euros de recettes du budget général ;

– et 1,9 milliard d’euros de solde positif des budgets annexes et comptes spéciaux.

Formation du solde budgétaire de l’État pour 2019

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

393,2*

Recettes (II)

293,6

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

331,1

Recettes fiscales nettes

279,2

PSR au profit de l’Union européenne

21,2

Recettes non fiscales

14,4

PSR au profit des collectivités territoriales

40,8

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

1,9

Déficit à financer

(I  II  III)

– 97,6

* effet d’arrondis

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

IV.   UN SURPLUS DE RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE 7,6 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION DE LA LOI DE FINANCES initiale

Les recettes du budget général de l’État devraient être plus élevées que prévu à hauteur de 7,6 milliards d’euros. Cela s’explique en grande partie par la bonne tenue des recettes fiscales, après une année 2018 qui fut pourtant marquée par une évolution spontanée très dynamique.

Comparaison des recettes nettes du budget général avec les prévisions associées à la LFI 2018

(en milliards d’euros)

Recettes

PLFR 2019

LFI 2019

Écart

Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

129,2

129,2

+ 0,0

Impôt sur le revenu (IR)

72,6

70,4

+ 2,2

Impôt sur les sociétés (IS)

31,8

31,4

+ 0,4

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,4

13,2

+ 0,1*

Autres recettes fiscales

32,2

29,2

+ 3,0

Sous-total des recettes fiscales

279,2

273,5

+ 5,7

Recettes non fiscales

14,4

12,5

+ 1,9

Total

293,6

286,0

+ 7,6

* effet d’arrondis

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

A.   LES RECETTES FISCALES

Les prévisions de recettes fiscales se décomposent en une prévision d’évolution spontanée et une évolution relative au coût des mesures nouvelles.

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

La prévision de recettes fiscales du budget général pour 2019 est peu modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2020 (+ 1,1 milliard d’euros). Elle est, en revanche, en nette hausse par rapport à celle de la LFI 2019 (+ 5,7 milliards d’euros).

1.   La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est la première recette de lÉtat. Son produit est partagé avec la Sécurité sociale et, depuis 2018, avec les régions ([14]). Elle joue à ce titre un rôle de variable dajustement dans les transferts entre les différentes administrations publiques.

répartition et produit de la TVA depuis 2010

(en milliards deuros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019*

Part État

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,2

Part sécurité sociale

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,7

11,5

10,0

43

Part Régions

4,2

4,3

Total

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

156,1

163,9

167,9

176,5

* Prévision de la loi de finances initiales ; le détail actualisé de la répartition et le produit total nont pas été communiqués par le Gouvernement.

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, présent projet de loi de finances rectificative.

La prévision de TVA pour 2019 n’est pas modifiée par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2020. La part « État » est stable dans les prévisions, à 129,2 milliards d’euros.

Le rendement de la part « État » de la TVA a significativement baissé entre 2018 et 2019, à hauteur de 27,5 milliards d’euros. Cela s’explique principalement par une importante mesure de transfert de son produit aux administrations de sécurité sociale, dont – 24,5 milliards d’euros au titre de la compensation de l’allégement de cotisations sociales qui se substitue au CICE.

2.   L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État. Il a progressé de plus de 20 milliards d’euros depuis 2009.

Rendement net de lIR depuis 2008

(en milliards deuros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019*

Rendement net

55,1

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

72,6

* Prévision actualisée

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

Le rendement de l’IR était estimé, en LFI 2019, à 70,4 milliards d’euros. Toutefois, l’exécution prévisionnelle du présent PLFR comprend un surcroît de recettes de 2,2 milliards d’euros en 2019, essentiellement dû (2 milliards d’euros) à la mise en place du prélèvement à la source (PAS).

En effet, selon le Gouvernement, lors de l’audition des ministres par la commission des finances le vendredi 27 septembre 2019, le PAS aurait permis l’amélioration du recouvrement de l’impôt, dont le taux passe de 97 % en 2018 à 98,5 % en 2020 (+ 1,0 milliard), et une meilleure prise en compte des revenus exceptionnels ([15]) (+ 2,2 milliards). En sens contraire, d’autres effets permettent de s’approcher du chiffre de 2,0 milliards, principalement la modulation des taux à la baisse, également permis par le PAS.

Le rendement de l’impôt baisse toutefois entre 2018 et 2019, notamment du fait du décalage comptable de la première année de mise en œuvre du PAS. En effet, les prélèvements opérés à la source sur les salaires du mois de décembre 2019 ne seront reversés à l’État par les employeurs qu’en janvier 2020. Ceci entraîne une moindre recette de 5,1 milliards d’euros dans la comptabilité budgétaire de 2019, qui se répercute en sens contraire en 2020.

3.   L’impôt sur les sociétés

Le rendement net de l’impôt sur les sociétés (IS) a été presque divisé par deux en dix ans. L’IS est affecté intégralement au budget général de l’État.

Rendement net de lIS depuis 2008

(en milliards deuros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019*

Rendement net

55,1

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

31,8

* Prévision actualisée

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

La prévision d’IS pour 2019 n’est pas modifiée par rapport à celle présentée dans le PLF pour 2020. Elle est en hausse de 0,4 milliard d’euros par rapport à celle de la LFI pour 2019.

Pour 2019, les recettes de l’IS sont estimées en hausse de 4,4 milliards d’euros par rapport à 2018, alors même que le taux normal de l’IS a baissé en 2019 (– 2,4 milliards d’euros). Cela s’explique par la réforme du 5e acompte d’IS, qui produit un effet temporaire de trésorerie (+ 1,5 milliard d’euros) et par « l’effet retour » ([16]) de la transformation du CICE en allégement de cotisations sociales, qui augmente le rendement de l’IS (+ 2 milliards d’euros).

4.   La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est partagée entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

La prévision du montant de la fraction de TICPE affectée au budget général de l’État est améliorée de 0,3 milliard d’euros par rapport à celle associée au PLF 2020, et de 0,2 milliard d’euros par rapport à la LFI 2019. Les prévisions actualisées concernant les autres affectataires n’ont pas été communiquées par le Gouvernement.

Ce meilleur rendement au bénéfice du budget général s’explique principalement par le transfert d’une fraction de TICPE depuis le CAS Transition énergétique (0,5 milliard d’euros) vers le budget de l’État, en raison de moindres besoins de compensation des charges du service public de l’énergie (cf. le commentaire de l’article 3 du présent PLFR). En revanche, net de cette mesure de transfert, le rendement de la TICPE au bénéfice de l’État diminue en 2019 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (– 0,3 milliard d’euros).

5.   Les autres recettes fiscales

Le montant des autres recettes fiscales affectées au budget général de l’État pour 2019 est désormais estimé à 32,2 milliards d’euros.

Cette prévision est supérieure de 0,7 milliard d’euros par rapport à celle qui a été présentée dans le PLF pour 2020, laquelle était déjà supérieure de 2,3 milliards d’euros à la prévision de la LFI 2019 – soit un rendement supérieur de 3,0 milliards d’euros au total.

Comme il a été vu précédemment, plusieurs impôts pesant sur le capital ont un rendement plus favorable que prévu :

– les prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers (+ 0,3 milliard d’euros) ;

– les recettes de donations et de successions (+ 0,3 milliard d’euros) ;

– le rendement de l’imposition de la fortune immobilière (+ 0,3 milliard d’euros).

En outre, les prélèvements de solidarité ainsi que la taxe sur les services numériques augmentent chacun de 0,4 milliard d’euros par rapport à la LFI 2019. Les autres éléments permettant de parvenir aux 3 milliards d’euros de hausse ne sont pas connus.

La forte variation du rendement de cette ligne des « autres recettes » entre les prévisions initiales et la prévision révisée justifierait une information plus transparente dans l’exposé des motifs du présent PLFR, a fortiori dans un contexte de forte augmentation des recettes par rapport aux prévisions initiales. Une décomposition de cette ligne permettrait d’identifier, a minima et faute d’informations supplémentaires, les taxes intérieures de consommation autres que la TICPE ainsi que les droits de succession et de donation concernés, pour davantage de lisibilité sur les informations budgétaires de la fin de gestion.

B.   LES RECETTES NON FISCALES

Le rendement des recettes non fiscales est désormais estimé à 14,4 milliards d’euros.

La prévision de recettes non fiscales pour 2019 est peu modifiée par rapport à celle qui a associée au PLF pour 2020 (– 0,1 milliard d’euros) mais est nettement supérieure à celle de la LFI pour 2019 (+ 1,9 milliard d’euros).

Ceci s’explique par :

– les intérêts et avances des PIA reversés au budget général (+ 0,4 milliard d’euros) ;

– le produit des amendes et condamnations pécuniaires, y compris en provenance des autorités administratives indépendantes (+ 0,5 milliard d’euros), grâce notamment à la signature d’une convention judiciaire avec Google pour solder son contentieux fiscal ;

– les recettes d’enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre sur le marché européen, du fait de l’accroissement du prix du carbone (+ 0,4 milliard d’euros) ;

– le dynamisme de certaines autres recettes (revenus du domaine privé, dividendes, versement de la Banque de France) (+ 0,7 milliard d’euros).

V.   LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES CONFORMES AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES initiale

Les prélèvements sur recettes (PSR) sont conformes aux prévisions de la LFI. Cela s’explique par une augmentation moins rapide que prévu de la contribution de la France au budget de l’Union européenne (UE) (– 0,2 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale), compensée par une légère sur-exécution du PSR en faveur des collectivités territoriales (+ 0,2 milliard d’euros).

Les prÉlÈvements sur recettes (PSR)

(en milliards d’euros)

PSR

LFI 2019

PLFR 2019

Écart

PSR au profit des collectivités territoriales

40,6

40,8

+ 0,2

PSR au profit de l’Union européenne

21,4

21,2

– 0,2

Total

62,0

62,0

+ 0,0

Source : présent projet de loi de finances rectificative et loi de finances initiale pour 2019.

L’essentiel de la sous-exécution du PSR-UE s’explique par un montant de corrections sur exercices antérieurs moindre qu’anticipé en loi de finances initiale (– 0,3 milliard d’euros), compensé par une mise à jour de la contribution française et du niveau de dépenses du budget européen (+ 0,1 milliard d’euros). Le montant d’exécution finale dépendra de l’adoption de l’ensemble des budgets rectificatifs présentés par la Commission européenne.

VI.   Un SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX ET DES BUDGETS ANNEXES AMÉLIORÉ DE 0,9 MILLIARD D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le solde des comptes spéciaux et des budgets annexes est estimé à + 1,9 milliard d’euros pour 2019, au lieu de + 1,0 milliard d’euros prévu en LFI pour 2019. Cette hausse est principalement imputable aux comptes spéciaux (+ 0,8 milliard d’euros) notamment l’amélioration du solde du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers (+ 0,6 milliard d’euros), car plusieurs opérations de prêts ont été reportées en 2020 et en 2021.

En revanche, l’estimation de solde du présent PLFR est en-deçà de l’estimation révisée du PLF 2020 (– 0,4 milliard d’euros). Plusieurs mouvements techniques ([17]) expliquent cet écart.

Solde des comptes spéciaux ET DES BUDGETS ANNEXES pour 2019

(en milliards d’euros)

Source de la prévision

Montant

Écart
par rapport au PLFR 2019

Prévision actualisée du PLFR 2019

1,9

Prévision associée au PLF 2020

2,3

– 0,4

Prévision associée à la LFI 2019

1,0

+ 0,9

Source : présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2020.

VII.   des dÉpenses de l’État en 2019 inférieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit un niveau de dépenses sur le budget général de l’État inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2019. En effet, il procède à une diminution nette de 1,6 milliard deuros des crédits de paiement sur un total de 332,7 milliards deuros, soit 0,5 %. En outre, il prévoit une sous-exécution de 1 milliard deuros sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables de lÉtat.

A.   Les dÉpenses pilotables de l’État infÉrieures de 1 milliard d’euros à la prévision

Conformément à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([18]), la norme de dépenses pilotables de l’État comprend :

– les dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements davenir, hors charge de la dette et hors contributions « Pensions » ;

– les plafonds des taxes affectées aux organismes visés à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale « Pensions », « Participations financières de l’État » et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) ;

– les dépenses du compte de concours financier « Avances à l’audiovisuel public ».

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit, par rapport à la LFI 2019, un niveau de dépenses inférieur de 1 milliard d’euros sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables. Cela résulte de trois sous-exécutions :

– de 0,3 milliard d’euros au titre des crédits budgétaires ;

– de 0,1 milliard d’euros au titre des taxes et recettes affectées ;

– de 0,7 milliard d’euros au titre des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Comparaison des normes de dépenses de l’État avec les prévisions de la LFI 2019

(en milliards d’euros)

Dépenses

PLFR 2019

(A)

LFI 2019

(B)

Écart

(C = A – B)

 

Crédits budgétaires

246,0

246,3

– 0,3

Taxes et recettes affectées

9,4

9,5

– 0,1

Budgets annexes et comptes spéciaux

12,3

12,9

– 0,7

Retraitement des flux internes au budget général de l’État

– 5,8

– 5,8

Norme de dépenses pilotables

261,8

262,9

 1,0

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

En décembre 2018, dans le cadre du financement des mesures relatives au pouvoir d’achat des ménages, le Gouvernement avait annoncé qu’il visait une sous‑exécution de la norme de dépenses pilotables de 1,5 milliard d’euros. Cette prévision avait été confirmée par le programme de stabilité d’avril 2019 et par le projet de loi de finances pour 2020. En définitive, la sous-exécution s’établirait à un niveau inférieur de 500 millions d’euros à cette prévision.

B.   les dÉpenses incluant les prélèvementS sur recettes en diminution (– 1,6 milliard d’euros)

En 2019, les dépenses de lÉtat, incluant les prélèvements sur recettes, sélèveraient à 393,2 milliards deuros, au lieu de 394,7 milliards deuros prévu en loi de finances initiale. Cette sous‑exécution tient essentiellement à une consommation des crédits du budget général inférieure de 1,6 milliard d’euros aux plafonds fixés en loi de finances initiale.

l’Évolution des dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros)

Dépenses de lÉtat

Exécution 2018

LFI 2019

Révision 2019
(PLF 2020)

PLFR 2019

Écart LFI 2019 / PLFR

 

Dépenses du budget général

325,2

332,7

329,3

331,1

– 1,6

Prélèvements sur recettes (PSR)

61,0

62,0

61,9

62,0

PSR  collectivités territoriales

40, 3

40,6

40,7

40,8

0,3

PSR  Union européenne

20,6

21,4

21,2

21,2

 0,2

Total des dépenses (budget général et prélèvements sur recettes)

386,2

394,7

391,2

393,2

 1,5

Source : présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2020.

VIII.   La diminution des dépenses nettes du budget gÉnÉral de l’État prévue par le prÉsent projet de loi de finances rectificative (– 1,5 milliard d’euros)

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2019 prévoit une baisse de 1,6 milliard deuros des dépenses nettes du budget général par rapport à la prévision de la loi de finances initiale (hors mission Remboursements et dégrèvements).

Évolution des dÉpenses nettes du budget gÉnÉral

(en millions d’euros)

Budget général

Loi de finances initiale pour 2019

Modifications prévues par le présent projet de loi

Situation nouvelle

Dépenses nettes du budget général

332 667

– 1 553

331 114

Fonds de concours

5 337

5 337

Montant net des dépenses du budget général

338 004

– 1 553

336 451

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Cela représente une baisse des dépenses nettes de 0,5 %. Elles sont donc en ligne avec les prévisions de la loi de finances initiale pour 2019.

A.   un niveau d’ouvertures moyen et un niveau d’annulations relativement important sur le budget général, pour un solde négatif (– 1,6 milliard d’euros)

1.   Des dépenses nettes du budget général en diminution (– 1,6 milliard d’euros)

Hors la mission Remboursements et dégrèvements, le présent projet de loi de finances rectificative procède à 2,8 milliards deuros douvertures de crédits de paiement et 4,3 milliards deuros dannulations sur le budget général en crédits de paiement.

Le niveau des ouvertures correspond au niveau moyen d’ouvertures de crédits par des lois de finances rectificative sur la période 2007‑2019 (2,8 milliards d’euros), mais le niveau d’annulation est sensiblement supérieur au niveau moyen d’annulations par des lois de finances rectificative sur cette même période (2,8 milliards d’euros). Il convient toutefois de noter que 1,7 milliard d’euros d’annulations proviennent de l’annulation de crédits de la mission Engagements financiers de lÉtat, correspondant au constat d’une charge de la dette de l’État inférieure aux prévisions compte tenu de la baisse des taux d’intérêts.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS sur le budget gÉnÉral
EN LFR de fin dannÉe

(en millions deuros, en crédits de paiement)

Mouvements

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Ouvertures

1 421

1 084

5 272

3 373

849

3 581

791

1 712

4 785

5 595

3 439

2 130

2 778

Annulations

− 1 422

− 1 013

− 6 510

− 3 666

− 1 478

− 2 083

− 4 738

− 2 733

− 2 644

− 3 219

– 85

– 2 050

– 4 332

Écart plafonds PLFR/LFI

 1

71

 1 238

 293

 629

1 498

 3 947

− 1 021

2 141

2 376

3 353

80

 1 553

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin dannée pour les années 2007 à 2018 et présent projet de loi de finances rectificative.

Le solde des ouvertures et des annulations de crédits sélève à
 1,6 milliard deuros.

solde des ouvertures et annulations de crÉdits en lfr de fin d’annÉe

(en millions d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin dannée pour les années 2007 à 2017 et présent projet de loi de finances rectificative.

2.   Le détail des mouvements de crédits par mission portés par le présent projet de loi

Le présent projet de loi porte les ouvertures et annulations de crédits suivantes sur le budget général tant en AE qu’en CP, hors la mission Remboursements et dégrèvements.

 


mouvements de crÉdits portÉs par le prÉsent projet de loi

(en euros)

Mission / Programme

Autorisations dengagement (AE)

LFI 2019

Crédits de paiement (CP)

LFI 2019

Ouvertures AE

PLFR 2019

Ouvertures CP

PLFR 2019

Annulations AE

PLFR 2019

Annulations CP

PLFR 2019

Action et transformation publiques

1 202 200 000

312 100 000

1 126 910

51 462 799

202 280 387

Action extérieure de l’État

2 871 819 084

2 872 582 017

10 290 000

10 290 000

82 839 142

82 790 031

Administration générale et territoriale de l’État

2 783 406 274

2 835 989 267

32 812 372

38 200 665

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 832 665 089

2 921 710 825

13 348 863

7 212 330

49 997 715

49 910 550

Aide publique au développement

4 500 118 914

3 078 496 602

6 000 000

6 000 000

308 368 656

91 452 554

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 334 177 691

2 301 874 967

821 906

1 853 636

Cohésion des territoires

16 510 739 761

16 390 355 044

807 660 827

805 152 431

28 044 311

56 195 920

Conseil et contrôle de l’État

756 480 682

680 790 274

4 200 000

4 200 000

2 958

1 078 894

Crédits non répartis

476 749 773

176 749 773

24 717 604

24 717 604

Culture

3 096 811 223

2 930 086 869

4 803 129

4 803 129

45 747 797

40 780 030

Défense

54 494 386 400

44 354 203 916

214 200 000

1 400 000 000

284 200 000

Direction de l’action du Gouvernement

1 431 529 153

1 326 037 346

37 584 013

26 896 315

Écologie, développement et mobilité durables

12 293 573 792

12 165 524 585

154 243 248

132 007 425

232 650 733

212 465 226

Économie

1 773 247 147

1 939 622 528

29 437 803

35 138 531

Engagements financiers de l’État

42 288 181 941

42 471 457 783

2 503 504

2 503 504

1 663 000 000

1 680 271 072

Enseignement scolaire

72 790 413 473

72 759 794 481

145 116 742

145 116 742

125 870 896

159 052 859

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 695 965 134

10 442 121 171

192 904 735

104 219 084

Immigration, asile et intégration

1 850 908 630

1 688 406 760

129 322 223

126 230 302

46 784 405

46 915 121

Investissements d’avenir

0

1 049 500 000

120 300 000

135 300 000

168 300 000

165 300 000

Justice

9 039 096 265

9 056 907 215

114 971 895

118 731 046

Médias, livre et industries culturelles

566 058 811

579 449 028

6 206 526

6 278 233

Outre-mer

2 661 366 115

2 575 696 928

151 154 779

176 070 709

Pouvoirs publics

991 344 491

991 344 491

Recherche et enseignement supérieur

27 954 734 140

28 147 270 464

297 561 387

322 390 323

Régimes sociaux et de retraite

6 284 340 353

6 284 340 353

76 093 279

76 093 279

Relations avec les collectivités territoriales

3 895 282 271

3 438 877 817

91 736 154

43 883 827

Santé

1 420 161 592

1 421 461 592

74 000 000

74 000 000

Sécurités

20 961 488 764

20 134 577 245

211 445 963

211 445 963

93 613 062

57 126 297

Solidarité, insertion et égalité des chances

23 876 785 616

23 899 461 978

839 634 461

838 630 142

5 068 646

19 857 221

Sport, jeunesse et vie associative

1 174 414 302

989 740 267

16 500 000

16 500 000

16 616 226

16 258 505

Travail et emploi

13 410 433 069

12 450 918 883

117 306 668

151 318 200

117 106 668

Totaux

347 218 879 950

332 667 450 469

2 465 368 960

2 778 025 546

5 599 687 999

4 331 514 587

Note : la mission Remboursements et dégrèvements ne figure pas dans ce tableau.

Source : présent projet de loi de finances rectificative

 

 

 

 


—  1  —

3.   Les conséquences du présent projet de loi de finances rectificative sur le niveau de crédits par mission

Les ouvertures nettes de crédits de paiement sont opérées sur sept missions du budget général (Solidarité, insertion et égalité des chances, Cohésion des territoires, Sécurités, Immigration, asile et intégration, Conseil et contrôle de lÉtat, Sport, jeunesse et vie associative et Travail et emploi).

Les annulations nettes de crédits de paiement concernent vingt-trois missions du budget général (Engagements financiers de lÉtat, Recherche et enseignement supérieur, Action et transformation publiques, Outre-mer, Justice, Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Aide publique au développement, Écologie, développement et mobilité durables, Régimes sociaux et de retraite, Santé, Action extérieure de lÉtat, Défense, Relations avec les collectivités territoriales, Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Administration générale et territoriale de lÉtat, Culture, Économie, Investissements davenir, Direction de laction du Gouvernement, Crédits non répartis, Enseignement scolaire, Médias, livre et industries culturelles et Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation).

Les crédits de la mission Pouvoirs publics sont stables par rapport à la loi de finances initiale, le présent projet de loi ne proposant aucune ouverture ni aucune annulation sur cette mission.

 


Évolution des crÉdits du budget gÉnÉral prÉvue par le plfr

(en euros, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : commission des finances.

 

 

 

Mission / Programme

Autorisations dengagement
LFI 2019

Crédits de paiement
LFI 2019

Ouvertures nettes AE
PLFR 2019

Ouvertures nettes CP
PLFR 2019

AE post PLFR

CP post PLFR

Écart CP LFI / PLFR en pourcentage

Action et transformation publiques

1 202 200 000

312 100 000

– 51 462 799

– 201 153 477

1 150 737 201

110 946 523

– 64,5 %

Action extérieure de l’État

2 871 819 084

2 872 582 017

– 72 549 142

– 72 500 031

2 799 269 942

2 800 081 986

– 2,5 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 783 406 274

2 835 989 267

– 32 812 372

– 38 200 665

2 750 593 902

2 797 788 602

– 1,3 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 832 665 089

2 921 710 825

– 36 648 852

– 42 698 220

2 796 016 237

2 879 012 605

– 1,5 %

Aide publique au développement

4 500 118 914

3 078 496 602

– 302 368 656

– 85 452 554

4 197 750 258

2 993 044 048

– 2,8 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 334 177 691

2 301 874 967

– 821 906

– 1 853 636

2 333 355 785

2 300 021 331

– 0,1 %

Cohésion des territoires

16 510 739 761

16 390 355 044

779 616 516

748 956 511

17 290 356 277

17 139 311 555

4,6 %

Conseil et contrôle de l’État

756 480 682

680 790 274

4 197 042

3 121 106

760 677 724

683 911 380

0,5 %

Crédits non répartis

476 749 773

176 749 773

– 24 717 604

– 24 717 604

452 032 169

152 032 169

– 14,0 %

Culture

3 096 811 223

2 930 086 869

– 40 944 668

– 35 976 901

3 055 866 555

2 894 109 968

– 1,2 %

Défense

54 494 386 400

44 354 203 916

– 1 400 000 000

– 70 000 000

53 094 386 400

44 284 203 916

– 0,2 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 431 529 153

1 326 037 346

– 37 584 013

– 26 896 315

1 393 945 140

1 299 141 031

– 2,0 %

Écologie, développement et mobilité durables

12 293 573 792

12 165 524 585

– 78 407 485

– 80 457 801

12 215 166 307

12 085 066 784

– 0,7 %

Économie

1 773 247 147

1 939 622 528

– 29 437 803

– 35 138 531

1 743 809 344

1 904 483 997

– 1,8 %

Engagements financiers de l’État

42 288 181 941

42 471 457 783

– 1 660 496 496

– 1 677 767 568

40 627 685 445

40 793 690 215

– 4,0 %

Enseignement scolaire

72 790 413 473

72 759 794 481

19 245 846

– 13 936 117

72 809 659 319

72 745 858 364

0,0 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 695 965 134

10 442 121 171

– 192 904 735

– 104 219 084

10 503 060 399

10 337 902 087

– 1,0 %

Immigration, asile et intégration

1 850 908 630

1 688 406 760

82 537 818

79 315 181

1 933 446 448

1 767 721 941

4,7 %

Investissements d’avenir

0

1 049 500 000

– 48 000 000

– 30 000 000

– 48 000 000

1 019 500 000

– 2,9 %

Justice

9 039 096 265

9 056 907 215

– 114 971 895

– 118 731 046

8 924 124 370

8 938 176 169

– 1,3 %

Médias, livre et industries culturelles

566 058 811

579 449 028

– 6 206 526

– 6 278 233

559 852 285

573 170 795

– 1,1 %

Outre-mer

2 661 366 115

2 575 696 928

– 151 154 779

– 176 070 709

2 510 211 336

2 399 626 219

– 6,8 %

Pouvoirs publics

991 344 491

991 344 491

991 344 491

991 344 491

Recherche et enseignement supérieur

27 954 734 140

28 147 270 464

– 297 561 387

– 322 390 323

27 657 172 753

27 824 880 141

– 1,1 %

Régimes sociaux et de retraite

6 284 340 353

6 284 340 353

– 76 093 279

– 76 093 279

6 208 247 074

6 208 247 074

– 1,2 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 895 282 271

3 438 877 817

– 91 736 154

– 43 883 827

3 803 546 117

3 394 993 990

– 1,3 %

Santé

1 420 161 592

1 421 461 592

– 74 000 000

– 74 000 000

1 346 161 592

1 347 461 592

– 5,2 %

Sécurités

20 961 488 764

20 134 577 245

117 832 901

154 319 666

21 079 321 665

20 288 896 911

0,8 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

23 876 785 616

23 899 461 978

834 565 815

818 772 921

24 711 351 431

24 718 234 899

3,4 %

Sport, jeunesse et vie associative

1 174 414 302

989 740 267

– 116 226

241 495

1 174 298 076

989 981 762

0,0 %

Travail et emploi

13 410 433 069

12 450 918 883

– 151 318 200

200 000

13 259 114 869

12 451 118 883

0,0 %

Total

347 218 879 950

332 667 450 469

 3 134 319 039

 1 553 489 041

344 084 560 911

331 113 961 428

– 0,5 %


—  1  —

B.   Les ouvertures importantes de crédits

Sur le périmètre du budget général, les annulations nettes de crédits s’élèvent à 1,55 milliard deuros en CP, Toutefois, ce niveau global recouvre des ouvertures significatives sur certaines missions. Les ouvertures de crédits sur les programmes des missions Solidarité, insertion et égalité des chances et Cohésion des territoires représentent près de 60 % du total des ouvertures.

Les ouvertures de crédits ont, en outre, notamment porté sur les dépenses de personnel pour permettre le versement de certaines rémunérations ou certains traitements de fin d’année.

1.   Les ouvertures au titre des dépenses de personnel

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à l’ouverture de 2,78 milliards d’euros en CP, dont 381,9 millions deuros au titre des dépenses de personnel soit une proportion de 13,7 %, semblable à celle de la loi de finances rectificative pour 2018 (13,3 %). Ces ouvertures sont réparties sur six missions du budget général de l’État, dont 93 % relèvent de la mission Enseignement scolaire ou Sécurités.

ouvertures de crédits sur le titre 2

(en euros)

Mission / Programme

Ouvertures sur le titre 2

Action extérieure de lÉtat

 

Action de la France en Europe et dans le monde

10 290 000

Aide publique au développement

 

Solidarité à l’égard des pays en développement

6 000 000

Conseil et contrôle de lÉtat

 

Conseil économique, social et environnemental

4 200 000

Culture

 

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

4 803 129

Enseignement scolaire

 

Enseignement scolaire public du premier degré

16 260 990

Enseignement scolaire public du second degré

61 997 837

Vie de l’élève

44 560 532

Enseignement privé du premier et du second degrés

22 297 383

Sécurités

 

Police nationale

154 734 025

Gendarmerie nationale

56 711 938

Total

381 855 834

Note : seules sont retracées les ouvertures de crédits opérées sur les programmes faisant lobjet dun abondement de leurs crédits de dépenses de personnel.

Source : commission des finances.

En l’espèce, le projet de loi porte des dépenses de personnel, qui concernent principalement les ministères de l’éducation nationale et de l’intérieur, à hauteur de 356,6 millions d’euros.

Louverture de crédits sur le titre 2 des missions budgétaires présente une importance particulière, dans la mesure où elle détermine les contraintes de calendrier relatives au présent projet de loi de finances rectificative. Celui-ci se substitue au traditionnel décret d’avance de fin d’année, qui permettait notamment de couvrir les insuffisances de crédits de personnel relevées sur certains ministères, afin de financer les payes du mois de décembre. Or, l’adoption du décret d’avance ou de la loi de finances rectificative doit intervenir avant la pré-liquidation des payes du mois de décembre, c’est-à-dire avant le début du mois de décembre.

Ainsi, le présent projet de loi de finances rectificative doit être adopté à la fin du mois de novembre pour une promulgation au tout début du mois de décembre 2019.

2.   La mission Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 818,8 millions d’euros)

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances bénéficie d’ouvertures de crédits nettes des annulations, à hauteur de 834,6 millions deuros en AE et 818,8 millions deuros en CP.

Le programme 304 « Inclusion sociale et protection des personnes » a été abondé à hauteur de 785,1 millions d’euros en AE et de 784,1 millions d’euros en CP pour financer l’augmentation de la prime dactivité qui a notamment pris la forme d’une augmentation du montant maximal de la bonification individuelle de 90 euros ([19]) dans le cadre des mesures d’urgence de décembre 2018. La loi de finances pour 2019 avait estimé le montant de ces mesures à 2,8 milliards d’euros ([20]) pour porter le montant total du dispositif à 8,8 milliards d’euros.

La budgétisation initiale se révèle insuffisante, ce que l’analyse par programme du présent projet de loi de finances rectificative explique par « laugmentation du champ des bénéficiaires potentiels et du taux de recours effectif, induits par la revalorisation exceptionnelle de 90 euros du bonus individualisé décidée fin 2018 ». Limpact de laugmentation budgétaire de laugmentation de la prime dactivité a donc été supérieur de 28 % à ce qui était prévu par la loi de finances pour 2019.

3.   La mission Cohésion des territoires (+ 750 millions d’euros)

La mission Cohésion des territoires est abondée par des ouvertures de crédits nettes des annulations à hauteur de 779,6 millions deuros en AE et 749,0 millions deuros en CP.

Le programme 109 « Aide à laccès au logement » abondé à hauteur de 627,0 millions d’euros en AE et en CP pour assurer l’équilibre du Fonds national d’aide au logement (FNAL) qui est chargé du financement des aides personnelles au logement. L’insuffisance constatée des crédits disponibles a pour cause le report au mois de janvier 2020 de la réforme de modernisation de la délivrance des aides au logement, lesquelles seront alors versées sur la base des ressources actualisées des demandeurs et non plus des ressources perçues deux ans auparavant comme c’est le cas actuellement.

Sur le champ de cette même mission, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » a bénéficié d’une ouverture de crédits de 180,7 millions deuros en AE et de 178,2 millions deuros en CP au titre de la pérennisation de 6 000 places de renforts hivernaux et dispositifs caniculaires, de l’augmentation des mises à l’abri de personnes vulnérables et de la neutralisation pérenne de l’impact des allégements généraux sur le secteur des centres d’hébergement.

4.   La mission Sécurités (+ 154,3 millions d’euros)

La mission Sécurités bénéficie d’un abondement de crédits, net des annulations, de 117,8 millions deuros en AE et de 154,3 millions deuros en CP.

Les ouvertures portent essentiellement sur le titre 2 des programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale » pour couvrir les besoins en dépenses de personnel liés à :

– l’impact du protocole catégoriel d’accord signé avec les organisations syndicales en décembre 2018 ;

– la mobilisation importante des forces de police lors des mouvements sociaux de l’année 2019 et de l’organisation du G7 ;

– le paiement d’une partie du stock des heures de récupération (au titre des heures supplémentaires effectuées) pour les fonctionnaires actifs de la police nationale en décembre 2019.

5.   La mission Immigration, asile et intégration (+ 79,3 millions d’euros)

Sur la mission Immigration, asile et intégration, 82,5 millions deuros en AE et 79,3 millions deuros en CP sont ouverts, nets des annulations de crédits.

Le programme 303 « Immigration et asile » fait l’objet d’ouvertures d’un montant de 129,3 millions deuros en AE et de 126,2 millions deuros en CP afin de pallier l’insuffisance de crédits disponibles pour financer les besoins liés à l’accueil des demandeurs d’asile, essentiellement au titre de l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA).

Les annulations de crédits, d’un montant de 46,7 millions d’euros en AE et de 46,9 millions d’euros en CP sur le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » sont permise par la réserve initiale et par des économies de constatation sur le coût des marchés linguistiques.

6.   La mission Travail et emploi (+ 200 000 euros)

Sur la mission Travail et emploi, 117,3 millions deuros sont ouverts CP sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi » en raison d’une révision de la prévision des exonérations de cotisations sociales par rapport à la loi de finances initiale, en particulier s’agissant de l’aide à la création d’entreprise (ACRE), les services à la personne et l’apprentissage. Dans le même temps, sur le même programme, 33,4 millions d’euros en AE seraient annulés sur la réserve de précaution du fait d’un volume d’emplois francs inférieur aux prévisions. Une partie des AE prévus au titre de ce dispositif permettent, par fongibilité, de financer le besoin de 117,3 millions d’euros en AE au titre des exonérations.

À l’inverse, le présent projet de loi prévoit l’annulation de 117,7 millions d’euros en AE et 117,1 millions d’euros en CP sur deux autres programmes de la mission. Les annulations concerneraient principalement le programme 102 « Accès et retour à l’emploi », pour 101,6 millions d’euros en AE et 99,6 millions d’euros en CP, correspondant à l’annulation de la totalité de la réserve de précaution et à des reports de crédits de 2018 non utilisés.

C.   Les annulations significatives de crédits

Les annulations de crédits sur le périmètre du budget général représentent 4,3 milliards deuros.

1.   La mission Engagements financiers de lÉtat (– 1,7 milliard d’euros)

La mission Engagements financiers de lÉtat, quasi-exclusivement composée de crédits évaluatifs ([21]) destinés à financer la charge de la dette et de la trésorerie de l’État, connaîtrait une annulation nette de ses crédits de 1,6 milliard deuros en AE et 1,7 milliard deuros en CP.

Ces annulations tirent essentiellement les conséquences de la diminution de la charge de la dette publique en raison de taux d’intérêt plus faibles que prévus en loi de finances. Les annulations de CP sur cette mission représenteraient 41,5 % de lensemble des annulations de CP opérés sur les programmes du budget général par le présent projet de loi de finances rectificative.

 

Charge de la dette et de la trésorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Exercice

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Prévision

39,19

41,20

42,98

42,45

45,38

48,77

46,90

46,65

44,34

44,45

41,55

41,20

42,06

Exécution

39,55

44,46

37,63

40,50

46,26

46,30

44,89

43,16

42,14

41,45

41,70

41,54

40,42

Écart

0,36

3,27

 5,35

 1,95

0,87

 2,47

 2,01

 3,50

 2,20

 3,01

0,15

0,34

 1,6

Source : lois de finances initiales, lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

2.   La mission Recherche et enseignement supérieur (– 322,4 millions d’euros)

Des annulations de crédits nettes des ouvertures porteraient sur la mission Recherche et enseignement supérieur à hauteur de 297,6 millions deuros en AE et de 322,4 millions deuros en CP. Elles porteraient principalement sur la réserve de précaution initiale des programmes concernés, sur les crédits de projets immobiliers non consommés et devenus sans objet, sur les crédits du Centre national d’études spatial (CNES) et sur les crédits de fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche agricoles, grâce à une maîtrise accrue des dépenses.

Il n’est pas précisé par le projet de loi si les crédits annulés à hauteur de 55,0 millions d’euros sur le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » portent sur la réserve de précaution.

3.   La mission Défense (– 70 millions d’euros)

Des mouvements importants porteraient sur les crédits de la mission Défense pour, au total, une annulation nette de 1,4 milliard deuros en AE et de 70 millions deuros en CP.

Les annulations en AE de 1,4 milliard d’euros diminueraient le plafond des crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces » en raison « du décalage technique des affectations sur tranche fonctionnelle au Service industriel de laéronautique (SIAé), ainsi que du décalage en 2020 de marchés pluriannuels de maintien en condition opérationnelle » selon le projet de loi.

En CP, une ouverture de 214,2 millions deuros sur ce même programme permettrait de couvrir les surcoûts non-provisionnés des opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (MISSINT) assurées par les armées.

Le reliquat des annulations de crédits en AE et en CP porte sur la réserve de précaution des programmes 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », 212 « Soutien de la politique de défense » et 146 « Équipement des forces ».

4.   La mission Écologie, développement et mobilité durables
(– 80,5 millions d’euros)

Des annulations de crédits nettes des ouvertures seraient effectuées sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 78,4 millions deuros en AE et de 80,5 millions deuros en CP.

Elles porteraient principalement sur le programme 203 « Infrastructures et services de transport », pour 182,9 millions deuros en AE et 100,8 millions deuros en CP. Le projet de loi les justifie par « de moindres dépenses constatées sur les concours à verser à SNCF Réseau » et « un engagement moindre que prévu en LFI au titre du contrat dexploitation du CDG-Express ».

À l’inverse, la mission bénéficierait de l’ouverture de crédits à hauteur de 83,7 millions deuros en AE et de 132,0 millions deuros en CP sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » au titre du financement de la prime à la conversion, compte tenu de son succès.

5.   La mission Action et transformation publiques (– 202,3 millions d’euros)

Les crédits de la mission Action et transformation publiques seraient annulés à hauteur de 51,5 millions deuros en AE et 202,3 millions deuros en CP, se décomposant en :

– une annulation de 74 millions d’euros en CP sur le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » en raison d’une sous-consommation importante constatée sur l’exercice 2019, notamment du fait du décalage des échéanciers de paiement associés à certaines des opérations immobilières en cours sur le programme ;

– une annulation de 4,4 millions d’euros en AE et de 81,1 millions d’euros en CP sur le programme 349 « Fonds de transformation pour l’action publique », compte tenu de besoins inférieurs au niveau escompté ;

– une annulation de 47,1 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 351 « Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines » en raison d’une montée en charge moins rapide que prévue de ce fonds.

6.   La mission Outre-mer (– 176 millions d’euros)

La mission Outre-mer serait concernée par des annulations nettes de crédits de 151,2 millions deuros en AE et de 176,1 millions deuros en CP. Elles porteraient :

– sur le programme 138 « Emploi outre-mer », au titre d’une prévision plus faible qu’attendue de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations patronales spécifiques outre-mer, justifiant des annulations de 95,6 millions d’euros en AE et de 98,2 millions d’euros en CP ;

– sur les crédits mis en réserve du programme 123 « Conditions de vie outre-mer », à hauteur de 51,5 millions d’euros en AE et de 73,8 millions d’euros en CP, en raison de la baisse du montant des crédits nécessaires pour financer certains projets soutenus par le programme en matière de logement et du moindre décaissement de crédits au titre du fonds exceptionnel d’investissement (FEI).

7.   La mission Investissements davenir (– 30 millions d’euros)

Sur la mission Investissements davenir, 48 millions deuros en AE et 30 millions deuros en CP d’annulations nettes seraient prévues. Les mouvements de crédits proposés sur ce programme traduisent notamment des redéploiements de crédits entre programmes de la même mission.

Ainsi, le programme 422 « Valorisation de la recherche » bénéficierait d’ouvertures de crédits à hauteur de 120,3 millions d’euros en AE et de 135,3 millions d’euros en CP, correspondant à :

– une annulation de 170 millions d’euros en AE et de 135 millions d’euros en CP pour le projet de batteries électriques, dont 150 millions d’euros d’avances remboursables sur l’action « Démonstrateurs de la transition écologique » et 20 millions d’euros de subvention sur l’action « Instituts pour la transition énergétique »

– une ouverture de 305,3 millions d’euros de subventions en AE et en CP essentiellement pour le projet « Réacteur Jules Horowitz » ;

– une annulation de 25 millions d’euros en AE en subventions et avances remboursables correspondant à un transfert vers le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » ;

– une ouverture de 10 millions d’euros en subventions sur le volet Technologies numériques du programme 421 « Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche », pour compléter le financement du plan Nano.

À l’inverse, les crédits du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » seraient diminués à hauteur de 140,3 millions d’euros en AE et de 165,3 millions d’euros en CP correspondant principalement à :

– une ouverture de 170 millions d’euros en AE et en CP sur l’action « Accompagnement et transformation des filières » pour financer le projet européen de batteries électriques annoncé par le Président de la République en février 2019 ;

– une annulation de 335,3 millions d’euros en AE et en CP essentiellement destinée au financement de l’action « Nucléaire de demain » du programme 422 ;

– une ouverture de 25 millions d’euros en AE sur l’action « Accompagnement et transformation des filières » depuis le programme 422 pour financer le projet européen de batteries électriques.

8.   La mission Enseignement scolaire (– 13,9 millions d’euros)

La mission Enseignement scolaire connaîtrait une annulation de crédits nette de 13,9 millions deuros en CP, mais une ouverture nette en AE de 19,2 millions deuros. Ces montants relativement faibles masquent des ouvertures et des annulations de montants significatifs dont l’objet est notamment d’assurer la paie du mois de décembre des enseignants.

Ainsi, les crédits de titre 2 du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » et du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » sont augmentés au total de 100,6 millions d’euros en AE et en CP.

Les annulations de crédits portent sur les programmes 230 Vie de lélève, 214 Soutien de la politique de léducation nationale et 143 Enseignement technique agricole, essentiellement sur la réserve de précaution.

9.   La mission Justice (– 118,7 millions d’euros)

Sur la mission Justice, le montant net des annulations s’élèverait à 115,0 millions deuros en AE et 118,7 millions deuros en CP, notamment en raison de retards des projets d’investissement immobilier du programme 107 « Administration pénitentiaire » et de la maîtrise des dépenses de fonctionnement de ce programme.

10.   La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (– 104,2 millions d’euros)

● Les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines seraient annulés à hauteur de 192,9 millions deuros en AE et de 104,2 millions deuros en CP, dont notamment :

– 138,5 millions d’euros en AE et 41,1 millions d’euros en CP sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local », en raison d’une baisse technique des engagements liée aux conditions de renouvellement des marchés « énergie et fluides » et d’annulations portant sur la réserve de précaution ;

– 38,5 millions d’euros en AE et 44,0 millions d’euros en CP sur le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges », en raison principalement de la sous‑exécution constatée sur les dépenses d’intervention du programme.

11.   La mission Aide publique au développement (– 85,5 millions d’euros)

La mission Aide publique au développement connaîtrait une annulation de crédits nette à hauteur de 302,4 millions deuros en AE et 85,5 millions deuros en CP.

Elles porteraient principalement pour 261,4 millions deuros en AE et 80,2 millions deuros en CP sur le programme 110 Aide économique et financière au développement. Le projet de loi justifie l’annulation des AE par « une baisse du besoin de bonifications des prêts de lAgence française de développement (AFD) aux États étrangers liée à un environnement de taux bas ». L’annulation des CP correspondrait à l’annulation de l’intégralité de la réserve de précaution, à l’ajustement du calendrier de décaissement de la contribution au Fonds vert pour le climat (FVC) et à l’actualisation des dispositifs à décaissements pluriannuels comme le Fonds d’expertise technique et d’échanges d’expérience et les bonifications de prêts AFD aux États étrangers.

Onze autres missions connaîtraient des annulations nettes de crédits, pour un montant d’annulations inférieur à 90 millions d’euros en CP pour chacune d’entre elles.

IX.   Le faible niveau de mouvements rÉglementaires mis en œuvre au cours de l’exercice 2019

L’exercice 2019, dans la lignée de l’exercice 2018, se caractérise par un faible niveau de mouvements réglementaires en cours de gestion, compte tenu du faible taux de mise en réserve des crédits et de l’absence de décret d’avance.

Cela illustre l’effort de sincérité en matière de fixation des plafonds de dépenses du budget général de l’État mené par le Gouvernement et la majorité parlementaire lors des lois de finances initiales pour 2018 et pour 2019. Cet effort permet d’une part de renforcer la portée de l’autorisation budgétaire parlementaire, et d’autre part de limiter les besoins de mouvements réglementaires en cours d’exercice.

A.   l’abaissement de nouveau rÉussi du niveau de crÉdits Mis en rÉserve

1.   L’abaissement de 8 % à 3 % du taux de mise en réserve des crédits

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement sest engagé à abaisser le taux de mise en réserve des crédits (ou réserve de précaution) de 8 % à 3 %, pour les dépenses autres que de personnel (titre 2), en AE et en CP. Le taux de mise en réserve des crédits de personnel a été maintenu à 0,5 % en AE et en CP. Le taux de mise en réserve de 3 % a été conservé pour la gestion 2019.

Il s’est agi de rompre avec la pratique d’une mise en réserve excessive, qui était en contradiction avec l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([22]), destinée à responsabiliser les gestionnaires ([23]). En effet, la mise en réserve de crédits est prévue au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la LOLF. Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programmes dotés de crédits limitatifs, selon une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Or, le taux de mise en réserve a été progressivement accru au cours des dernières années. En 2012, il avait été fixé à 5 % pour les dépenses autres que de personnel, puis à 6 % en 2013 et 8 % en 2015.

évolution du taux de mise en réserve

(en %)

Taux

PLF 2012

PLF 2013

PLF 2014

PLF 2015

PLF 2016

PLF 2017

PLF 2018

PLF 2019

Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2

5

6

7

8

8

8

3

3

Taux de mise en réserve des crédits du titre 2

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Source : commission des finances.

En 2016 et en 2017, le Gouvernement avait en outre mis en réserve les crédits reportés d’un exercice à l’autre. La mise en réserve de crédits a donc atteint en 2016 et en 2017 des niveaux historiques.

Du point de vue du Gouvernement, cette pratique avait pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives.

Toutefois, cette pratique a eu pour inconvénient de limiter la portée du vote du Parlement en loi de finances initiale et de nuire à la qualité de son contrôle et de son suivi de lexécution du budget général de lÉtat. La Cour des comptes a par ailleurs relevé que « la réserve de précaution est en principe destinée à faire face aux aléas de gestion, son utilisation a été progressivement détournée de cet usage, puisquelle sert de plus en plus à absorber des sous-budgétisations initiales » ([24]).

Lors de la présentation des projets de loi de finances pour 2018 et pour 2019, le Rapporteur général s’est légitimement réjoui de l’abaissement du taux de mise en réserve des crédits. Cela a permis de mettre fin à une pratique contestable et insatisfaisante incitant à la régulation budgétaire en cours d’année.

2.   La mise en œuvre réussie de la mesure de baisse du taux de mise en réserve

Selon les éléments transmis par le Gouvernement au Rapporteur général le 10 octobre dernier, au moment du dépôt du PLF, la réserve de précaution initiale totale (titre 2 et hors titre 2) sest établie en 2019 à 5,1 milliards deuros en AE et à 4,7 milliards deuros en CP. Compte tenu des surgels et dégels intervenus, à cette date, la réserve s’établissait au total à 5,3 milliards d’euros en AE et à 4,7 milliards d’euros en CP.

Au moment du dépôt du présent PLFR et avant les annulations proposées, le montant total de la réserve de précaution s’établit à 5,2 milliards deuros en AE et à 4,6 milliards deuros en CP.

L’abaissement du taux de mise en réserve des crédits nécessitait une grande rigueur dans sa mise en œuvre, afin de garantir le respect des plafonds de dépense. Le Rapporteur général souligne avec satisfaction la gestion de cette mise en réserve de crédits puisque le présent projet de loi indique que « comme en 2018, la réserve de précaution a été intégralement préservée lors du premier semestre 2019 ».

 


État de la rÉserve de prÉcaution avant le présent PLFR

(en euros)

Mission/programme

AE hors titre 2 (1)

CP hors titre 2 (2)

Titre 2 (AE = CP) (3)

Total AE (1 + 3)

Total CP (2 + 3)

Action et transformation publiques

Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines

Fonds pour la transformation de l’action publique

Fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État

Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants

Action extérieure de lÉtat

47 467 199

47 490 087

4 866 593

52 333 792

52 356 680

Action de la France en Europe et dans le monde

32 749 422

32 700 310

3 303 945

36 053 367

36 004 255

Diplomatie culturelle et d’influence

9 979 394

9 979 394

371 176

10 350 570

10 350 570

Français à l’étranger et affaires consulaires

4 078 384

4 078 384

1 191 471

5 269 855

5 269 855

Présidence française du G7

660 000

732 000

 

660 000

732 000

Administration générale et territoriale de lÉtat

21 584 197

23 503 846

10 093 076

31 677 273

33 596 922

Administration territoriale

5 231 899

5 240 960

7 406 587

12 638 486

12 647 547

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

10 697 297

12 619 286

2 595 533

13 292 830

15 214 818

Vie politique, culturelle et associative

5 655 001

5 643 601

90 956

5 745 957

5 734 557

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

45 682 181

46 592 308

4 322 669

50 004 850

50 914 977

Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture

36 527 277

37 454 490

36 527 277

37 454 490

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

2 700 362

2 732 461

2 777 871

5 478 233

5 510 332

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

6 454 541

6 405 357

1 544 798

7 999 339

7 950 155

Aide publique au développement

130 409 050

87 760 380

765 753

131 174 803

88 526 133

Aide économique et financière au développement

39 172 962

32 242 585

39 172 962

32 242 585

Solidarité à l’égard des pays en développement

91 236 088

55 517 795

765 753

92 001 841

56 283 548

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

68 689 876

67 720 794

7 675

68 697 551

67 728 469

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

3 131 088

3 131 088

7 675

3 138 763

3 138 763

Liens entre la Nation et son armée

1 011 174

1 011 092

1 011 174

1 011 092

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

64 547 615

63 578 615

64 547 615

63 578 615

Cohésion des territoires

434 161 214

430 012 822

196 758

434 357 972

430 209 581

Aide à l’accès au logement

383 276 552

383 276 552

383 276 552

383 276 552

Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

7 350 839

11 093 298

99 663

7 450 502

11 192 961

Interventions territoriales de l’État

1 067 083

770 083

1 067 083

770 083

Politique de la ville

19 095 205

15 295 205

97 095

19 192 300

15 392 300

Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat

23 371 534

19 577 684

23 371 534

19 577 684

Conseil et contrôle de lÉtat

4 133 911

2 236 609

1 928 475

6 062 387

4 165 084

Conseil d’État et autres juridictions administratives

3 973 238

2 075 936

1 751 918

5 725 156

3 827 854

Conseil économique, social et environnemental

159 169

159 169

174 666

333 835

333 835

Cour des comptes et autres juridictions financières

Haut Conseil des finances publiques

1 503

1 503

1 891

3 394

3 394

Crédits non répartis

3 519 511

3 519 511

3 519 511

Dépenses accidentelles et imprévisibles

Provision relative aux rémunérations publiques

Culture

45 785 925

40 770 695

3 519 511

49 305 436

44 290 206

Création

5 853 915

5 806 451

5 853 915

5 806 451

Patrimoines

25 411 675

21 297 973

25 411 675

21 297 973

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

14 520 334

13 666 271

3 519 511

18 039 845

17 185 782

Défense

1 011 229 669

707 000 855

102 759 724

1 113 989 393

809 760 579

Environnement et prospective de la politique de défense

44 140 730

39 559 798

44 140 730

39 559 798

Équipement des forces

434 166 432

348 415 450

434 166 432

348 415 450

Préparation et emploi des forces

449 071 638

241 326 176

449 071 638

241 326 176

Soutien de la politique de la défense

83 850 869

77 699 431

102 759 724

186 610 592

180 459 155

Direction de laction du Gouvernement

26 688 548

23 522 294

2 298 711

28 987 260

25 821 005

Coordination du travail gouvernemental

11 662 245

11 893 851

1 155 625

12 817 870

13 049 476

Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

14 077 293

10 643 030

913 450

14 990 743

11 556 480

Protection des droits et libertés

949 011

985 413

229 636

1 178 647

1 215 049

Écologie, développement et mobilité durables

251 187 352

241 699 279

14 061 713

265 249 065

255 760 992

Affaires maritimes

4 487 554

4 303 954

4 487 554

4 303 954

Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables

13 829 481

13 829 481

13 829 480

Économie sociale et solidaire

Énergie, climat et après-mines

Expertise, économie sociale et solidaire, information géographique et météorologie

5 694 966

5 935 619

5 694 966

5 935 619

Infrastructures et services de transports

113 661 677

96 514 824

113 661 677

96 514 824

Paysages, eau et biodiversité

4 911 678

9 085 678

4 911 678

9 085 678

Prévention des risques

23 506 366

26 278 387

232 233

23 738 599

26 510 620

Service public de l’énergie

98 925 110

99 580 816

98 925 110

99 580 816

Économie

16 999 260

17 218 497

4 566 117

21 565 377

21 784 614

Développement des entreprises et régulations

12 212 549

12 633 548

1 942 179

14 154 727

14 575 727

Plan France Très haut débit

Statistiques et études économiques

2 143 749

2 076 987

1 857 843

4 001 592

3 934 830

Stratégie économique et fiscale

2 642 963

2 507 962

766 095

3 409 058

3 274 057

Engagements financiers de lÉtat

9 159 458

14 657 733

9 159 458

14 657 733

Appels en garantie de l’État (crédits évaluatifs)

Augmentation de capital de la banque européenne d’investissement

Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)

Dotation en capital du Mécanisme européen de stabilité

Épargne

9 159 458

9 159 458

9 159 458

9 159 458

Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque

5 498 275

5 498 275

Enseignement scolaire

142 995 332

142 036 621

338 246 684

481 242 016

480 283 305

Enseignement privé du premier et du second degrés

7 116 026

7 116 026

34 030 537

41 146 562

41 146 562

Enseignement scolaire public du premier degré

1 239 298

1 239 298

112 506 664

113 745 961

113 745 961

Enseignement scolaire public du second degré

6 657 097

6 657 097

165 300 157

171 957 254

171 957 254

Enseignement technique agricole

6 601 619

6 601 619

4 860 668

11 462 287

11 462 287

Soutien de la politique de l’éducation nationale

34 630 904

33 672 194

8 077 459

42 708 362

41 749 652

Vie de l’élève

86 750 388

86 750 388

13 471 200

100 221 588

100 221 588

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

58 000 066

50 225 447

43 167 628

58 000 066

50 225 447

Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

10 588 071

10 845 816

2 536 875

13 124 946

13 382 691

Facilitation et sécurisation des échanges

10 895 839

10 165 129

6 225 616

17 121 455

16 390 745

Fonction publique

4 546 528

4 546 528

1 000

4 547 528

4 547 528

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

31 969 629

24 667 974

34 404 136

31 969 629

24 667 974

Immigration, asile et intégration

22 068 583

22 071 276

22 068 583

22 071 276

Immigration et asile

Intégration et accès à la nationalité française

22 068 582

22 071 276

22 068 582

22 071 276

Investissements davenir

Accélération de la modernisation des entreprises

Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche

Valorisation de la recherche

Justice

100 468 135

99 553 646

27 998 206

128 466 341

127 551 852

Accès au droit et à la justice

14 004 323

14 004 323

14 004 323

14 004 323

Administration pénitentiaire

23 284 324

36 034 233

12 672 457

35 956 781

48 706 690

Conduite et pilotage de la politique de la justice

6 470 090

5 598 971

885 970

7 356 060

6 484 941

Conseil supérieur de la magistrature

64 340

62 510

13 635

77 976

76 146

Justice judiciaire

45 391 036

33 448 936

11 783 435

57 174 471

45 232 371

Protection judiciaire de la jeunesse

11 254 022

10 404 673

2 642 709

13 896 731

13 047 382

Médias, livre et industries culturelles

13 457 645

13 859 352

13 457 645

13 859 352

Livre et industries culturelles

4 936 224

5 457 931

4 936 224

5 457 931

Presse et médias

8 521 421

8 401 421

8 521 421

8 401 421

Outre-mer

74 960 369

72 390 293

798 405

75 758 774

73 188 698

Conditions de vie outre-mer

51 480 940

48 812 443

51 480 940

48 812 443

Emploi outre-mer

23 479 428

23 577 850

798 405

24 277 833

24 376 255

Pouvoirs publics

Assemblée nationale

Conseil constitutionnel

Cour de justice de la République

La Chaîne parlementaire

Présidence de la République

Sénat

Recherche et enseignement supérieur

330 011 633

340 452 495

4 274 521

334 286 154

344 727 016

Enseignement supérieur et recherche agricoles

3 116 756

3 161 663

1 111 222

4 227 978

4 272 885

Formations supérieures et recherche universitaire

60 801 870

64 050 346

2 634 043

63 435 913

66 684 389

Recherche culturelle et culture scientifique

1 909 906

1 886 605

1 909 906

1 886 605

Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables

14 148 417

16 670 612

14 148 417

16 670 612

Recherche duale (civile et militaire)

4 991 516

4 991 516

4 991 516

4 991 516

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

13 239 106

14 899 905

529 256

13 768 362

15 429 161

Recherche spatiale

52 001 595

52 001 595

52 001 595

52 001 595

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

103 575 817

106 522 047

103 575 817

106 522 047

Vie étudiante

76 226 651

76 268 207

76 226 651

76 268 207

Régimes sociaux et de retraite

188 373 208

188 373 208

188 373 208

188 373 208

Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers

39 154 499

39 154 499

39 154 499

39 154 499

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

24 313 925

24 313 925

24 313 925

24 313 925

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

124 904 784

124 904 784

124 904 784

124 904 784

Relations avec les collectivités territoriales

110 858 468

101 155 925

110 858 468

101 155 925

Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements

103 716 079

92 970 887

103 716 079

92 970 887

Concours spécifiques et administration

7 142 389

8 185 039

7 142 389

8 185 039

Remboursements et dégrèvements

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)

Santé

63 119 375

63 158 375

7 211

63 126 586

63 165 586

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

34 847 652

34 886 652

7 211

34 854 863

34 893 863

Protection maladie

28 271 723

28 271 723

28 271 723

28 271 723

Sécurités

106 889 786

82 082 440

86 405 596

193 295 381

168 488 036

Gendarmerie nationale

60 335 825

39 629 272

37 449 354

97 785 179

77 078 626

Police nationale

38 976 933

32 528 596

48 039 656

87 016 589

80 568 251

Sécurité civile

6 293 579

8 673 992

916 586

7 210 165

9 590 578

Sécurité et éducation routières

1 283 449

1 250 581

1 283 449

1 250 581

Solidarité, insertion et égalité des chances

687 600 744

688 281 035

3 603 122

691 203 866

691 884 157

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

15 495 810

16 176 101

3 593 384

19 089 194

19 769 485

Égalité entre les femmes et les hommes

896 147

896 147

896 147

896 147

Handicap et dépendance

357 327 395

357 327 395

357 327 395

357 327 395

Inclusion sociale et protection des personnes

313 881 391

313 881 391

9 738

313 891 129

313 891 129

Sport, jeunesse et vie associative

34 289 808

28 749 587

34 289 808

28 749 587

Jeunesse et vie associative

18 230 179

18 230 179

18 230 179

18 230 179

Jeux olympiques et paralympiques 2024

7 036 641

1 854 141

7 036 641

1 854 141

Sport

9 022 988

8 665 267

9 022 988

8 665 267

Travail et emploi

451 980 242

299 321 216

3 066 505

455 046 748

302 387 721

Accès et retour à l’emploi

134 772 085

111 888 601

134 772 085

111 888 601

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

314 036 445

183 378 367

314 036 445

183 378 367

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

1 452 543

2 383 123

1 452 543

2 383 123

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

1 719 169

1 671 126

3 066 505

4 785 674

4 737 631

Total général

4 498 251 234

3 941 897 117

656 954 654

5 155 205 888

4 598 851 771

Source : commission des finances, d’après les informations transmises par le Gouvernement. Les colonnes « total AE » et « total CP » résultent de l’addition des données transmises par le Gouvernement de l’état de la réserve en AE et en CP hors titre 2 et de l’état de la réserve du titre 2, y compris les contributions au CAS Pensions.

 


—  1  —

B.   l’absence de DÉcret d’avance

La pratique précédente des ouvertures de crédits intervenus relativement tôt dans l’année malgré un taux de mise en réserve de 8 % hors dépenses de personnel pouvait laisser penser que le montant des ouvertures par voie réglementaire aurait augmenté après la baisse de ce taux de mise en réserve à 3 % hors dépenses de personnel.

Or, pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’a été pris lors de l’exercice 2018. Il en est de même pour lexercice 2019, ce dont on ne peut que se réjouir.

Le Gouvernement n’a pas fait usage de cette procédure prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([25]) consistant à ouvrir des crédits en cours de gestion sur des programmes pour majorer leurs plafonds de crédits afin que les gestionnaires de ces programmes puissent couvrir leurs besoins en engageant des dépenses ou en procédant à leur règlement. Pour nécessaire que soit son existence, cette procédure porte fortement atteinte à la portée de l’autorisation parlementaire en ce que celle-ci prend précisément la forme de plafonds de dépenses limitatifs par programme. La procédure applicable aux décrets davance apparaît en effet moins satisfaisante pour le Parlement que celle prévue pour les lois de finances. Celle-ci prévoit seulement la transmission du projet de décret, pour avis, aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui se prononcent dans un délai de sept jours ([26]). Le décret d’avance est ensuite ratifié dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée.

L’absence de décrets d’avance en 2018 et en 2019 montre que l’usage qui a été fait de cette dérogation par le passé était sans doute excessif. En effet, les exercices 2016 et 2017 se sont singularisés par une augmentation des mouvements de crédits issus de décrets d’avance, avec un niveau inédit à 3,9 milliards d’euros en 2017.

L’absence de décrets d’avance couplée à un taux de mise en réserve plus faible tranche avec la « mauvaise pratique » ([27]) relevée par la Cour des comptes, consistant à ouvrir par décret d’avance des crédits supplémentaires pour couvrir des besoins prévisibles dès la programmation, en les gageant par des annulations permises par un taux de mise en réserve élevé.

lÉvolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET DAVANCE

(en millions deuros pour léchelle de gauche)

DA = décrets davance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

Le Rapporteur général tient à souligner une fois de plus que la décision de ne recourir à aucun décret davance contribue pleinement au respect des pouvoirs dautorisation budgétaire du Parlement. L’ajustement de fin de gestion des crédits budgétaires peut être réalisé, via une loi de finances rectificative. Celle-ci garantit une présentation du texte par le Gouvernement, un examen en commission puis en séance, avec la possibilité d’amender le projet de loi lors des différentes lectures. Cette procédure est de façon incontestable préférable à celle des décrets d’avance.

C.   l’adoption d’un DÉcret d’annulation pour un faible montant (57,1 millions d’euros)

Le Gouvernement a pris un seul décret d’annulation, en date du 19 juillet 2019 ([28]), pour un montant total d’annulations de 57,1 millions d’euros en AE et en CP.

annulations de crÉdits prévues par le décret dannulation

(en euros)

Intitulé de la mission ou du programme

Numéro

du programme

Autorisations

dengagement

annulées

Crédits

de paiement

annulés

Défense

 

349 445

349 445

Préparation et emploi des forces

178

345 945

345 945

Équipement des forces

146

3 500

3 500

Écologie, développement et mobilité durables

 

52 938 443

52 938 443

Infrastructures et services de transports

203

52 938 443

52 938 443

Immigration, asile et intégration

 

2 743 618

2 743 618

Immigration et asile

303

416 902

416 902

Intégration et accès à la nationalité française

104

2 326 716

2 326 716

Travail et emploi

 

1 053 640

1 053 640

Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

103

1 053 640

1 053 640

Totaux

 

57 085 146

57 085 146

Source : décret n° 2019-752 du 19 juillet 2019 portant annulation de crédits.

L’essentiel des annulations a porté sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, plus précisément sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » (52,9 millions d’euros en AE et en CP). Selon le rapport associé à ce décret, ces annulations ont eu pour objet de « rembourser des trop-perçus sur des travaux concernant des infrastructures routières aux collectivités (communes, groupements de communes, départements et régions) et à lAFITF ».

 

*

*     *

 

 

 

 

 

 


—  1  —

   TRAVAUX DE LA COMMISSION

   Audition de m. LE MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS ET M. le SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS

La commission entend MM. Gérald Darmanin, ministre de laction et des comptes publics, et Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat auprès du ministre de laction et des comptes publics, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2019 (n° 2400) (M. Joël Giraud, rapporteur général).

M. le président Éric Woerth. Nous recevons M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, accompagné de M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, venus nous présenter le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2019, adopté en conseil des ministres ce matin.

Avant de passer la parole au ministre, je me dois de rappeler, compte tenu des conversations que nous avons eues hier, les conditions un peu particulières dans lesquelles nous examinons ce texte – au fond, elles ressemblent assez à celles de l’année dernière. Il sera à l’ordre du jour de notre commission dès le mardi 12 novembre, à 9 heures 30, et le délai de dépôt des amendements pour la commission est fixé à demain vendredi 8 novembre, 15 heures. Le texte est inscrit à l’ordre du jour de la séance publique le mercredi 13 novembre, à 15 heures, le délai de dépôt des amendements pour la séance étant fixé au samedi 9 novembre à 17 heures.

Enfin, j’indique que le Haut Conseil des finances publiques a adopté le 31 octobre son avis relatif à ce projet de loi de finances rectificative. Cet avis vous a été communiqué par courriel ce matin, au moment même où il a été rendu public, et il est par ailleurs à votre disposition à l’entrée de la salle.

M. Gérald Darmanin, ministre de laction et des comptes publics. Sur la forme, d’abord, nous sommes tous d’accord pour dire que les délais sont extrêmement contraints. Mais, depuis que je suis ministre des comptes publics – sauf en 2017, année budgétaire que je n’avais pas portée – j’ai pris l’engagement de ne pas avoir recours aux décrets d’avance et de présenter des PLFR de fin de gestion qui ne comporte pas d’articles fiscaux. Je m’y tiens. Le Sénat m’en a d’ailleurs publiquement donné acte hier.

Le débat fiscal a lieu au moment de l’examen du PLF comme le montre le nombre d’amendements déposés en 2018 et en 2019 par tous les groupes, y compris ceux de la majorité. Il reste que la discussion aura lieu sur le PLFR, même si elle sera courte. Le Gouvernement, puisqu’il a adopté cette ligne de conduite, refusera toutes les dispositions fiscales.

Le Haut Conseil des finances publiques a donc validé les hypothèses macroéconomiques du PLF et celles présentées dans ce PLFR : taux de croissance et d’inflation, augmentation de la masse salariale de 3,3 %… Il considère ainsi que les hypothèses sur lesquelles travaille le Gouvernement sont sincères. D’ailleurs, les chiffres rendus publics tant par la Commission européenne, aujourd’hui, que par le Fonds monétaire international (FMI), hier, attestent cette ténacité de la croissance économique en France, alors qu’elle fléchit partout ailleurs dans le monde.

Ce PLFR est marqué à la fois par une sincérité budgétaire accrue et par un déficit en baisse.

Sur le premier point, nous avons sincérisé les inscriptions budgétaires, ce qui a permis, pour la deuxième fois, de ne pas recourir à des décrets d’avance. Dans le même temps, la réserve de précaution était fixée à 3 %, sans qu’aucun dégel n’intervienne avant le 1er juillet – et seulement sur deux lignes budgétaires après cette date. Ainsi, le PLFR a pour seul objet la fin de gestion budgétaire et rien d’autre.

Cela n’aura échappé à personne, entre le moment où nous avons présenté le projet de loi de finances pour 2019 et la date d’aujourd’hui, sont néanmoins intervenus l’épisode des « gilets jaunes » et le Grand débat. On pouvait donc se demander si le PLFR devrait procéder à une révision des chiffres du déficit, compte tenu des augmentations de dépenses constatées. Eh bien, ce déficit restera à 3,1 %, chiffre qui serait ramené à 2,3 % ou 2,4 % si on mettait à part les dispositions exceptionnelles relatives au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. C’est conforme à ce que nous avons fait voter par le Parlement au mois de décembre dernier.

Nous proposons un milliard d’euros de dépenses publiques en moins. Le PLFR détaille ces économies par ministère. Il y a eu cependant d’importantes augmentations de dépenses, tels les 800 millions d’euros pour financer la prime d’activité, 600 millions d’euros dus au décalage de la réforme de la contemporanéisation des aides personnelles au logement (APL), 300 millions d’euros au titre du bonus automobile pour la conversion à des véhicules plus propres. Alors qu’on peut lire parfois, ici ou là, que le Gouvernement ferait des restrictions sur l’urgence écologique, on constate qu’il a précisément rajouté 300 millions d’euros en gestion.

Parallèlement, la charge de la dette a baissé de 1,6 milliard d’euros et nous avons largement amélioré le recouvrement de l’impôt. Cela est dû au prélèvement à la source, qui permet d’augmenter les recettes sans augmenter les impôts des Français, aux efforts fournis en matière de lutte contre la fraude fiscale. 2019 sera l’année où il y a eu le plus de recouvrements pratiqués à ce titre – quelques importantes transactions ont été rendues publiques. Enfin, la taxe sur les services numériques apportera au budget de l’État les 400 millions d’euros prévus.

M. le président Éric Woerth. Vous avez raison de souligner, Monsieur le ministre, que le Haut Conseil valide les prévisions du Gouvernement ; nous n’avions d’ailleurs pas remis en cause leur prudence et leur réalisme. Mais le Haut Conseil valide aussi l’idée que l’effort structurel est très faible. Or, pour l’instant, nous ne voyons pas de solution s’agissant de cet aspect structurel de notre déficit. À mes yeux, cette question devrait pourtant être une priorité car il ne saurait y avoir de distribution durable de pouvoir d’achat sans réponse au problème du déficit structurel de nos finances publiques, qui est notre grande faiblesse.

Il est vrai que le Gouvernement a plutôt maîtrisé, en gestion, les dépenses prévues en loi de finances initiale. Les ouvertures de crédits sont plutôt inférieures aux annulations de crédits. La France bénéficie d’une amélioration de la situation pour le financement de la dette publique, même s’il s’agit de dépenses non pilotables. Vous bénéficiez aussi d’une dynamique de recettes supérieure à celle qui avait été prévue – probablement par prudence – notamment en matière d’impôt sur le revenu. Cela dit, le solde général ne bouge pas. Ne doit‑on pas s’attendre à quelques surprises concernant les collectivités locales ou la sécurité sociale ?

S’agissant des crédits de la défense et des opérations extérieures (OPEX), vous aviez prévu au budget, si on y inclut les dépenses correspondantes dans la mission Défense, un petit milliard d’euros. Il y a eu 400 millions d’euros de dépassement, dont 200 millions sont couverts par des ouvertures de crédits nouvelles au sein de la mission. Qu’en est-il des 200 autres millions d’euros ? Les constaterez-vous plus tard ? Les financerez-vous plus tard ? En tout cas, les crédits de la mission Défense baissent globalement de 70 millions d’euros, car les annulations de crédits excèdent les crédits supplémentaires ouverts.

Il faut enfin parler de la « bosse » budgétaire qui affecte les crédits de la défense. Est-elle toujours due aux 50 milliards d’euros de retard d’engagements ? Ne l’accentuez-vous pas en ouvrant en gestion 12 milliards d’euros supplémentaires sur l’équipement des forces, soit un quasi-doublement des autorisations d’engagement en la matière ? À quoi doit-on s’attendre ?

Pour conclure, les dépenses sont certes moins importantes qu’initialement prévues, et c’est tant mieux. Il n’empêche qu’elles sont plus importantes que l’année dernière, à hauteur de 7 milliards d’euros pour les dépenses non pilotables. Le solde négatif reste à un niveau extrêmement élevé.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Ce PLFR respecte en effet les engagements qui avaient été pris – absence d’articles fiscaux et de décret d’avance –, même si on peut toujours regretter que le timing de son examen soit serré.

Je constate que les prévisions budgétaires du PLFR 2019 sont assez proches des prévisions révisées dont nous avons été destinataires, dans le cadre du PLF 2020, pour l’exercice 2019. Comme prévu, le solde budgétaire de l’État s’améliore significativement, à hauteur de 10 milliards d’euros. Nous en avons déjà débattu, l’impôt sur le revenu rapporte en effet plus que prévu en 2019. Plusieurs autres impositions pesant sur les personnes sont également dynamiques – revenus de capitaux mobiliers, donations et successions et impôt sur la fortune immobilière (IFI) –, ainsi que les recettes non fiscales. Les révisions se font presque systématiquement à la hausse : c’est le signe que les prévisions de recettes avaient été particulièrement prudentes en loi de finances initiale, ce qui est une bonne pratique pour anticiper tout retournement conjoncturel. Pour avoir autrefois pratiqué ainsi l’exercice budgétaire en tant que maire, je suis heureux de constater que l’État agit de la même façon qu’au niveau local.

Selon le Haut Conseil des finances publiques, les prévisions macroéconomiques de la fin de l’année 2019 sont vraisemblables et la croissance prévue pour 2019, soit 1,4 % du PIB, demeure atteignable, à condition que l’on observe une légère accélération au quatrième trimestre. Le Haut Conseil note également que les prévisions de recettes, de dépenses et de solde sont plausibles, ce qui est une forme de satisfecit que je souligne auprès de nos collègues.

J’ai plusieurs questions portant sur les ajustements budgétaires que le présent PLFR prévoit de réaliser. Peut-être n’aurais-je pas eu à les poser si j’avais pu le consulter plus tôt. Mais un dialogue en commission ne saurait après tout qu’insuffler plus de dynamique à la discussion budgétaire.

Premièrement, l’article 2 prévoit d’ajuster à la baisse les recettes du « CAS Radars ». Il y a urgence en la matière, car, en l’absence d’intervention législative, l’effondrement des recettes des radars en 2019 se répercuterait intégralement sur le budget de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Cela représente un manque à gagner de 400 millions d’euros. L’article propose de couper la poire en deux, puisque le CAS Radars supporterait une baisse d’environ 200 millions d’euros de ses recettes. J’avais proposé, en première partie de l’examen du budget, la suppression de ce compte d’affectation spéciale, qui masque par ailleurs des circuits de financement particulièrement complexes. En effet, il n’est pas normal que des aléas de recettes mettent en danger le budget d’organismes aussi importants que l’AFITF. L’amendement a été rejeté, mais le sujet demeure : comment sécuriser les ressources de l’AFITF et des autres affectataires des recettes du CAS sans réformer structurellement ce dernier ? Sur la seule année 2019, comment sera géré le manque à gagner pour l’AFITF ?

Deuxièmement, sur le volet dépenses, en décembre dernier, nous avions décidé d’augmenter de 2,8 milliards d’euros en programmation les crédits alloués à la prime d’activité dans le cadre des mesures d’urgence. Il semblerait que ce coût soit encore supérieur de 840 millions d’euros à ce qui était prévu. Pourriez-vous préciser les écarts avec la prévision actualisée et les raisons de ces écarts ?

Troisièmement, sur le budget général, en dépenses, on constate un écart de 1,8 milliard d’euros entre le révisé 2019, présenté il y a un mois avec le projet de loi de finances, et le PLFR 2019. Comment l’expliquez-vous ?

Sur les OPEX et les MISSINT, 850 millions d’euros avaient été prévus en LFI, plus 100 millions de masse salariale. Ce PLFR ouvre 214 millions d’euros de crédits sur le programme 178 au titre du surcoût non provisionné. Quel est le surcoût prévisionnel total des OPEX en 2019 ? Quelle est la part assumée par la mission Défense ?

Toujours en ce qui concerne la mission Défense, on constate une modification en gestion de 12,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagement sur le programme 146 Équipement des forces. À quoi correspond cette modification ?

Sur la mission Recherche et enseignement supérieur, on constate des annulations de crédits à hauteur de 298 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 322 millions d’euros en crédits de paiement. Pourriez-vous les expliquer ?

Enfin, le Gouvernement avait annoncé un objectif de 1,5 milliard d’euros d’économies sur la norme de dépenses pilotables. Le Haut Conseil des finances publiques a constaté que cette réduction se limiterait à un milliard d’euros. Pourriez-vous expliquer les raisons de cet écart ?

M. Gérald Darmanin, ministre de laction et des comptes publics. Monsieur le président, vous avez fait une remarque sur l’ajustement structurel : on peut la partager en partie. Mais l’examen du PLFR doit d’abord, à mes yeux, permettre d’évaluer si nous tenons les engagements du PLF et si les mesures de gestion, les aléas économiques et les retombées des annonces faites dans le cadre du Grand débat ne les remettent pas en cause. C’était l’une des préoccupations de l’opposition – et c’est tout à fait normal. Nous sommes bien à moins 0,1 % d’ajustement structurel, ce qui correspond à l’engagement contenu dans le PLF. Le Haut Conseil des finances publiques constate lui aussi que nous avons tenu l’engagement du PLF, même si nous nous éloignons ce faisant des engagements européens de la France. La discussion n’est pas nouvelle ; nous l’avons menée dans le cadre de l’examen des premiers articles du PLF 2020.

Je vous remercie, Monsieur le président, d’avoir souligné, avec l’honnêteté intellectuelle que nous vous connaissons, que nous avons sincérisé le budget de l’État et que nous avons une bonne gestion comptable depuis deux ans – et même trois si on prend en compte le décret d’avance, difficile mais efficace, de 2017. Monsieur le rapporteur général, vous l’avez également fait observer.

Nous ne faisons pas exprès de minorer les recettes – ce n’est pas une astuce de garçon de bains. Mais nous modérons à dessein notre optimisme. Il est sinon facile de présenter un budget en prévoyant plus de recettes, avant que chacun constate qu’on ne les a pas – le budget ayant entre-temps été adopté. En effet, monsieur le rapporteur général, les collectivités locales, lorsqu’elles sont bien gérées, ne présument pas des recettes fiscales qu’elles devraient avoir. Comme élu local d’opposition, j’ai connu des présentations de budget où la dotation de l’État était annoncée à un niveau de 30 % supérieur à celui où elle s’établissait finalement en réalité…

Je vous remercie tous deux, Monsieur le rapporteur général, Monsieur le président, d’avoir remarqué que nous avons été sérieux et sincères, tant en dépenses qu’en recettes. Pour les dépenses, l’éloge doit être partagé avec l’ensemble des membres du Gouvernement, qui ont bien géré leur budget. Le Parlement, en autorisant un gel des crédits à hauteur de 3 %, a témoigné de sa confiance et a ainsi responsabilisé les gestionnaires.

Monsieur le président, vous vous étonnez que le solde budgétaire ne change pas, malgré les modifications apportées tant aux recettes qu’aux dépenses. Pour ma part, je constate que le déficit – en tout cas pour l’État, nous verrons plus tard pour les collectivités locales et la sécurité sociale – diminue de 10 milliards, passant de 107 milliards d’euros à 97 milliards d’euros.

S’agissant de la défense, nous constatons que la loi de programmation militaire est exécutée et que les opérations extérieures sont financées. Si les crédits sont réduits d’environ 70 millions d’euros, Monsieur le président, ce montant nous a été proposé par le ministère des armées lui-même à la suite de la renégociation de ses contrats. Il ne s’agit pas de dépenses dans lesquelles nous aurions dû tailler pour réaliser des économies en fin de gestion. Même si cela ne représente pas grand-chose dans le budget total de la défense, il faut saluer cet effort de gestion réalisé par Mme Parly. Elle pourra sans doute évoquer le sujet avec vous, si vous le souhaitez.

Vous remarquez que les autorisations d’engagement ont augmenté. Il s’agit de décalages dans les opérations de matériel. Dans le cadre de la LPM, le ressaut budgétaire est déjà très important – 1,7 milliard chaque année – et nous serons, à partir de 2022, autour de 3 milliards d’euros en crédits de paiement. Il n’y a aucune malice sur ce point. Environ 200 millions d’euros sont imputables à une sous-exécution de dépenses salariales, due à des difficultés de recrutement. La ministre des armées travaille sur le sujet, pour que les crédits affectés à la défense soient sincérisés. Comme l’année dernière, s’il n’y a pas eu de coupe budgétaire dans les crédits des armées, il n’y a pas eu de dégel non plus. Hors masse salariale, le gel affecte 700 millions de crédits. Nous attendrons le 15 décembre pour dégeler ces fonds, au vu des recettes d’impôt sur les sociétés et de TVA, les rentrées de cette dernière étant tout à fait conformes à nos attentes.

S’agissant des opérations extérieures, nous sommes aussi dans le cadre prévu. Nous arrivons en effet à 1,4 milliard d’euros. Nous nous étions engagés à sincériser graduellement leur budget, à hauteur de 200 millions d’euros supplémentaires chaque année. Il nous reste donc à trouver cette année 400 millions d’euros, à moins que la situation internationale ne nous conduise à des dépenses imprévues.

Monsieur le rapporteur général, vous avez évoqué le « CAS Radars ». J’entendais d’ailleurs Mme Dalloz dire que vous aviez bien raison de le faire. In petto, je ne peux qu’être en partie d’accord avec vous. Je constate malheureusement que l’Assemblée nationale ne vous a pas suivi lorsque vous avez souhaité mettre fin à ce CAS, alors que d’autres CAS ont été cassés… Vous avez vous-même évoqué la casse du CAS…

M. Joël Giraud, rapporteur général. Quel casse-tête ! (Sourires.)

M. Gérald Darmanin, ministre de laction et des comptes publics. Même si elle a des avantages, le Gouvernement porte un avis défavorable sur sa budgétisation. Le « CAS Radars » a la particularité de connaître une baisse très importante de ses recettes. Celles-ci bénéficient à l’AFITF, pour l’essentiel, aux départements et à la prévention routière, comme le Premier ministre s’y est engagé. Grâce aux dispositions législatives que nous vous proposons, ces bénéficiaires ne seront pas affectés par cette diminution. Mais on mesure bien ici la difficulté des affectations de recettes. La fiscalité affectée plaît lorsqu’elle marche, mais, dans le cas contraire, on demande à l’État d’intervenir. Je rappelle que le budget de l’AFITF augmente de 10 % et atteint près de 2,5 milliards d’euros.

S’agissant du budget de la recherche, les mouvements constatés correspondent principalement à l’annulation de la réserve de précaution. Nous pourrons, Monsieur le rapporteur général, vous livrer le détail des économies de gestion constatées, notamment dans les établissements.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat auprès du ministre de laction et des comptes publics. S’agissant du « CAS Radars », les dispositions du PLFR, permettent de préserver le financement de l’AFITF. Les moyens des collectivités augmentent même au cours de l’année. Car, si les amendes perçues grâce aux radars automatiques baissent pour les raisons que nous savons, les amendes forfaitaires hors radars ont quant à elles augmenté. Vous constaterez, en vous penchant sur les crédits du programme 754, que les recettes affectées aux collectivités territoriales progressent de 89 millions d’euros, ce qui est plutôt une bonne nouvelle pour elles.

M. Laurent Saint-Martin. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie, au nom du groupe La République en Marche, d’avoir tenu l’engagement que vous aviez pris devant le Parlement de poursuivre votre effort de rétablissement de la sincérité du budget et de ne pas avoir introduit, dans ce projet de loi de finances rectificative, de dispositions fiscales autres que celles relatives à l’année en cours.

Le fait que vous ayez tenu votre engagement est doublement important. Il l’est, d’abord, parce qu’il importe de tenir les engagements pris devant la représentation nationale et, ensuite, parce que je crois sincèrement que cela contribuera, à terme, à améliorer les relations entre le Gouvernement, l’administration et le Parlement, d’une part, et les contribuables, d’autre part. La crise du consentement à l’impôt que nous vivons depuis de très longues années s’explique en partie par l’instabilité fiscale. Or le collectif budgétaire de fin d’année, qui venait systématiquement modifier ou ajouter un impôt de dernière minute, y contribuait massivement. Le fait que vous ayez respecté votre engagement deux années de suite est déjà une grande avancée et j’espère que ce n’est que le début d’une longue série.

Cet effort de sincérité se lit aussi dans d’autres comportements vertueux, comme l’absence de décret d’avance. C’est une mesure qui ne dira pas grand-chose au citoyen, mais qui s’inscrit dans un effort global de sincérisation budgétaire. Vous avez également mentionné, monsieur le ministre, le maintien d’un taux de mise en réserve à 3 % sur les crédits hors masse salariale et le bon comportement gestionnaire de chacun des ministres du Gouvernement : tout cela assure la sincérité du présent projet de loi de finances rectificative.

Avec le président de la commission des finances et le rapporteur général, nous avons proposé, dans notre rapport sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF), paru au mois de septembre, de sanctuariser cette pratique, en prévoyant un nouveau type de loi de finances, correspondant aux actuelles lois de finances rectificatives de fin d’année, dont le domaine serait réduit à la gestion de fin d’année et qui ne pourrait contenir de nouvelles dispositions fiscales. Cela n’exclurait pas le vote d’un collectif budgétaire si des mesures fiscales s’imposent, comme ce fut le cas l’année dernière.

Sur le fond, je ne commenterai pas l’écart constaté entre les recettes effectives et les prévisions faites en loi de finances initiale, car le rapporteur général l’a déjà fait. Ma question portera sur un point précis. Pouvez-vous nous rappeler pourquoi les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette sont passées de 156,7 à 129,2 milliards entre 2018 et 2019 et pourquoi vous avez décidé, pour 2020, de vous fonder sur les chiffres de 2019 ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Au nom du groupe Les Républicains, j’ai deux remarques à faire, l’une sur la forme, l’autre sur le fond.

Je commencerai par la forme. Après avoir achevé l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2020, nous en examinons actuellement la seconde partie. En ce moment même, nous sommes d’ailleurs censés nous prononcer, en séance publique, sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances. Il est donc nécessaire d’avoir le don d’ubiquité si nous voulons être, au même moment, en séance et en commission des finances… Je rappelle par ailleurs que nous avons achevé ce matin même, au sein de cette commission, l’examen des articles non rattachés du PLF. Autrement dit, nous devons débattre du projet de loi de finances rectificative qui nous a été remis aujourd’hui à quatorze heures trente, alors que le premier volet du projet de loi de finances n’est pas encore totalement bouclé. Et les amendements doivent être déposés avant demain à quinze heures !

Monsieur le ministre de l’action et des comptes publics, cette manière de travailler vous semble-t-elle respectueuse des prérogatives du Parlement ? Si vous étiez encore député, je suis sûre que vous auriez été l’un des premiers à vous insurger contre cette pratique, qui montre qu’on ne respecte rien !

J’en viens au fond. J’ai lu avec intérêt l’avis du Haut Conseil des finances publiques, dont je souligne qu’il nous a été remis avant le projet de loi de finances rectificative. Il relève que l’écart moyen de solde structurel par rapport à la loi de programmation des finances publiques est proche du seuil de déclenchement du mécanisme de correction prévu à l’article 23 de la loi organique de 2012. Parce que nous nous sommes éloignés deux années de suite de la trajectoire définie dans la loi de programmation des finances publiques, nous risquons aujourd’hui de voir se déclencher le mécanisme de correction.

Ma deuxième remarque concerne l’évolution des dépenses publiques. Vous avez affirmé, lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2020, que vous maîtrisiez la dépense publique. Or on constate que ce n’est pas le cas. Alors que le programme de stabilité d’avril 2019 et le projet de loi de finances pour 2020 prévoyaient une réduction de 1,5 milliard des dépenses pilotables par rapport à la loi de finances pour 2019, le PLFR que vous nous présentez limite cette réduction à un milliard, si bien que les dépenses pilotables ont en réalité augmenté de 500 millions d’euros. Ce n’est pas une bonne manière de gérer la dépense publique. Le Haut Conseil note par ailleurs que le ratio de la dette publique au PIB serait passé de 98,4 à 98,8 % entre 2018 et 2019. On se rapproche dangereusement des 100 %, monsieur le ministre ! Vous ne semblez pas vous en inquiéter, et les taux d’intérêt bas expliquent peut-être cette forme d’insouciance. Il n’est cependant pas rassurant de constater que, bien que les recettes aient été beaucoup plus importantes que prévu en 2019, le solde public continue de se dégrader, passant à -3,1 points de PIB. Tout cela n’est pas encourageant.

J’en viens, pour finir, à votre sincérité budgétaire, dont vous faites si volontiers état. Il est vrai que vous ne prenez pas de décret d’avance et que vous nous présentez un vrai projet de loi de finances rectificative de fin de gestion. Toutefois, lorsque dans une collectivité territoriale, quelle qu’elle soit – région, département ou commune –, une décision modificative de fin d’année est prise, un débat a lieu, même s’il n’y a pas de nouvelles mesures fiscales. Dans la mission Enseignement scolaire, par exemple, vous ouvrez près de 100 millions de crédits cumulés dans les programmes 140 Enseignement scolaire public du premier degré, 141 Enseignement scolaire public du second degré et 139 Enseignement privé du premier et du second degré, pour assurer la couverture en crédits de la paie du mois de décembre des enseignants. Une telle décision est-elle sérieuse ? Donne-t-elle vraiment un sentiment de sincérité budgétaire ?

M. Charles de Courson. Monsieur le ministre, au nom du groupe Libertés et Territoires, je souhaite vous poser plusieurs questions.

Permettez-moi de vous lire, pour commencer, un extrait de la synthèse de l’avis du Haut conseil des finances publiques : « Comme il l’avait déjà souligné dans son avis sur le PLF pour 2020, le Haut Conseil constate que la trajectoire de solde structurel s’éloigne de façon croissante de celle de la loi de programmation des finances publiques. » On en est à 0,4 point sur deux ans, en supposant que la croissance du PIB soit de 1,4 %. Or plus personne ne suit le Gouvernement et on estime que la croissance atteindra, au maximum, 1,2 ou 1,3 % : ce différentiel nous portera donc à 0,5 point. Monsieur le ministre, présenterez-vous au printemps, comme vous l’aviez envisagé, une loi de programmation des finances publiques ?

Ma deuxième question concerne l’effort structurel en dépense. Vous l’estimez à 0,3 point, mais les deux tiers de cette baisse – 0,2 point – sont liés à la baisse mécanique des charges financières et ne vous doivent rien : c’est une économie de constatation. Vous semble-t-il normal de considérer comme un effort structurel la baisse des charges financières, qui nous tombe du ciel ?

Ma troisième question concerne les administrations publiques locales, sur lesquelles nous avons déjà débattu, monsieur le ministre. Le Haut Conseil note que les dépenses de fonctionnement des administrations publiques locales ont augmenté de 1,9 %, ce qui est supérieur à vos prévisions. Qu’en pensez-vous ?

Ma quatrième question concerne l’incroyable hausse de l’impôt sur le revenu. Le Haut Conseil note que, « s’agissant de l’impôt sur le revenu, les modalités de l’enregistrement en comptabilité nationale du prélèvement à la source restent à définir par l’INSEE en liaison avec Eurostat, ce qui crée également une incertitude sur le montant exact des recettes attendues de l’impôt sur le revenu au titre de 2019. » Pourriez-vous commenter ce propos et le décrypter ? Le Haut-Conseil fait-il ici allusion au problème du mois de décembre, ou bien évoque-t-il un autre problème ?

J’en viens à ma dernière question. Je note, dans ce projet de loi de finances rectificative, une explosion des primes d’émission, qui passent de 3 à 17 milliards. Pouvez-vous nous expliquer si cette stratégie d’endettement est un choix de l’État pour essayer de limiter la hausse – au moins au sens du droit communautaire – de la dette publique française ?

M. Mohamed Laqhila. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés tient avant toute chose à souligner que le Gouvernement a tenu son engagement. Un texte qui se limite aux seules mesures de pilotage de fin de gestion et qui poursuit l’exercice de sincérisation des comptes ne peut qu’être salué. Cette approche, adoptée pour la deuxième année consécutive, constitue une avancée importante en faveur de l’efficacité et de l’action publique.

Certains de nos collègues ne manqueront pas de dénoncer la fragilité apparente de la prévision de croissance, qu’ils pourront juger surévaluée. Mais n’oublions pas que les finances de notre pays s’inscrivent dans un contexte national et international dans lequel l’État français fait preuve d’une solidité reconnue par nos concitoyens et par ses partenaires. Les chiffres du dernier trimestre risquent fort de donner tort au Haut Conseil des finances publiques, puisque la croissance française pourrait bien, en fin de compte, atteindre 1,4 %.

Notre groupe constate un effort constant de sincérisation, qui fait que ce collectif n’est ni audacieux, ni trop prudent, mais réaliste et équilibré par rapport à la loi de finances initiale. L’augmentation des recettes, constatée par ce collectif, s’inscrit dans la droite ligne de nos attentes : ces 6 milliards d’euros seront appelés à renforcer l’action du Gouvernement, au service des citoyens, face aux défis qui nous attendent pour l’année à venir.

Je note que les dépenses sont conformes aux prévisions votées en loi de finances initiale. Il convient néanmoins de prendre en considération la remarque relative aux dépenses d’investissement des collectivités locales émise par le Haut Conseil des finances publiques. Enfin, les ouvertures de crédits ont certes été plus importantes que l’an passé, mais elles étaient nécessaires. L’écologie, l’éducation et l’aide aux plus vulnérables n’attendent pas, et les Français le savent. Quant aux annulations de crédits, elles ne traduisent pas un manque d’ambition. Il s’agit, encore une fois, d’être réaliste par rapport à la capacité d’action des administrations, d’ici à la fin de l’année.

Le solde structurel connaît une légère amélioration, dont nous ne pouvons que nous réjouir. Veillons toutefois à ne pas trop nous éloigner des prévisions que nous avions votées : vous savez à quel point notre groupe est attaché à cette question. Le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés accueille positivement ce projet de loi de finances rectificative et vous soutient, monsieur le ministre, dans votre action dynamique et sincère.

Mme Christine Pires Beaune. Je salue à mon tour, et bien volontiers, l’absence de mesures fiscales dans ce projet de loi de finances rectificative. Pour moi, un PLFR ne devrait jamais en contenir : c’est donc une bonne chose. Je regrette néanmoins, comme tous les orateurs qui se sont exprimés avant moi, que les délais d’examen de ces textes soient de plus en plus contraints. Pour travailler sérieusement, il faut disposer d’un minimum de temps, et ce n’est malheureusement pas le cas.

J’ai quatre questions et deux remarques à formuler.

Ma première question concerne la taxe sur les géants du numérique, dite taxe GAFA. Le Gouvernement tablait, au printemps, sur un rendement de 400 millions et il n’est en réalité que de 352 millions : comment expliquer cette différence, somme toute importante ?

Sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental, vous mentionnez un dégel de 2,9 millions d’euros en crédits de paiement pour couvrir l’organisation du Grand débat et l’augmentation de la subvention au mémorial de la Shoah. Pouvez-vous nous indiquer quelle somme a été spécifiquement dédiée au Grand débat ?

Sur le programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales, on note une annulation de crédits de paiement de 43,9 millions d’euros. Pouvez-vous me préciser si les 50 millions prévus pour Saint-Martin ont bien été payés ?

Ma quatrième question concerne les recettes fiscales, qui sont supérieures de 5,6 milliards aux prévisions de la loi de finances pour 2019. Ces deux dernières années, on a déjà constaté un écart entre les prévisions de recettes et les recettes effectives. N’y aurait-il pas un moyen d’améliorer, à l’avenir, les prévisions en matière de recettes ?

J’en viens à mes deux remarques.

Vous indiquez, dans l’exposé des motifs de l’article consacré aux plafonds des autorisations d’emploi de l’État, que le plafond d’emplois des opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur est diminué à due concurrence des recrutements autorisés au titre des contrôles vétérinaires dans l’hypothèse d’une sortie sans accord du Royaume-Uni de l’Union européenne, ce qui correspond à 100 équivalents temps plein (ETP). Même si je comprends la mécanique, je la déplore, car nous ne sommes pas dans un système de vases communicants. Prendre 100 ETP sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur me pose un problème.

Enfin, pensez-vous que l’engagement du Président de la République sur le niveau de l’aide publique au développement à l’horizon 2022 pourra être tenu ?

Mme Lise Magnier. Au nom du groupe UDI, Agir et Indépendants, je me réjouis, comme mes collègues, que ce PLFR ne contienne aucune mesure fiscale : cela contribuera aussi à réduire la durée de nos débats ! Je ne reviens pas sur les questions précises qui ont déjà été posées, notamment sur les crédits de la défense, ni sur la trajectoire de la loi de programmation.

Je souhaiterais vous poser une question plus large, qui a déjà été évoquée par notre collègue Christine Pires Beaune. On note, sur plusieurs missions, une masse assez importante d’annulations de crédits. Dans le programme 138 Emploi outre-mer de la mission Outre-mer, par exemple, on annule près de 100 millions de crédits de paiement, au titre de la prévision, plus faible qu’attendue, de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations patronales spécifiques outre-mer. De même, dans la mission Justice, le programme Administration pénitentiaire connaît d’importantes annulations de crédits, alors même que l’on a réduit son budget dans le PLF pour 2020.

J’aimerais savoir ce qui explique notre incapacité à consommer ces crédits. Quelle en est la raison profonde ? Pour reprendre l’exemple des exonérations de cotisations patronales spécifiques outre-mer, sait-on pourquoi les patrons ne se sont pas saisis de ce dispositif ? S’agissant du programme Administration pénitentiaire, sera-t-il possible de corriger le tir et de construire les prisons qui sont prévues dans le plan pénitentiaire ? Accompagnez-vous le ministère de la justice sur ces questions, pour qu’il consomme effectivement les crédits qui ont été inscrits en loi de finances initiale ?

M. Éric Coquerel. Monsieur le ministre, ma première remarque porte sur la forme, mais elle n’est pas de pure forme. Vous nous avez transmis ce PLFR de 150 pages à quatorze heures trente et vous nous le présentez à dix-sept heures : le moins que l’on puisse dire, c’est que cela nous laisse peu de temps pour préparer nos questions. Par ailleurs, tous les amendements doivent être déposés avant le vendredi 8 novembre à quinze heures. C’est pire que l’an dernier ! Or, à l’époque, je vous rappelle que tous les groupes d’opposition avaient signé un communiqué pour protester contre ces délais extrêmement contraints. À force, on examinera le PLFR en cinq minutes !

Sur le fond, ce PLFR prévoit une réduction de un milliard des dépenses pilotables. Une fois de plus, ce sont les Français qui paient les mesures que vous avez adoptées en leur faveur au moment de la crise des « gilets jaunes ». Vous avez amorcé cette politique en refusant de compenser à la sécurité sociale certaines exonérations de cotisations décidées par l’État et vous continuez ici, en réduisant les dépenses de l’État, souvent au détriment des Français les plus modestes.

Je citerai quelques-unes de ces baisses de dépenses, qui me paraissent particulièrement choquantes. Comment pouvez-vous diminuer de 212 millions les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables ? L’annulation de 19,2 millions de crédits dans le programme Prévention des risques est particulièrement difficile à comprendre après la catastrophe de Lubrizol. Tout cela est assez délirant.

De la même manière, vous réduisez de près de 159 millions les autorisations d’engagement et les crédits de paiement de la mission Enseignement scolaire. Or, on s’aperçoit que cette baisse est notamment due au recrutement de contractuels enseignants à la place de statutaires. Ce n’est pas l’idée que je me fais de la fonction publique. Il est clair que si vous généralisez cette pratique, vous allez économiser beaucoup d’argent, mais je ne suis pas sûr que vous allez améliorer la qualité du service rendu par l’État.

Je souhaite par ailleurs rappeler que les réserves de précaution n’ont pas été conçues comme un moyen d’ajustement budgétaire et d’austérité, mais qu’elles ont vocation à faire face aux aléas exceptionnels. Or, on change progressivement de philosophie à leur égard. J’observe également que les baisses de dépenses publiques servent moins à réduire l’endettement de l’État qu’à contrebalancer la baisse d’impôt que vous avez décidée, et dont nous avons déjà dénoncé le caractère inégalitaire et non-redistributif.

Enfin, vous dites que vous comptez sur une conjoncture française meilleure et sur une croissance pour 2019 supérieure à vos prévisions. Or, pour que ce niveau soit atteint, il faudrait qu’une accélération très nette de la croissance se produise au quatrième trimestre, et rien dans votre politique ne la laisse espérer. Vous pourriez, en dernier recours, mettre 10 milliards pour encourager la consommation populaire, mais je doute fort que vous le fassiez si vous n’y êtes pas contraint par un mouvement social.

M. le président Éric Woerth. Tous les groupes qui souhaitaient s’exprimer l’ayant fait, je vais à présent donner la parole à Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Mon intervention sera moins technique que celles de mes collègues. Ce que je veux, c’est expliquer concrètement pourquoi le fait que ce PLFR ne contienne aucune mesure fiscale est une excellente chose. Auparavant, on faisait des décrets d’avance, parce qu’on n’avait pas réussi à tenir les engagements qu’on avait pris. C’est sûrement qu’on n’avait pas pris les bons engagements… On inventait des impôts nouveaux en fin d’année, histoire de combler les trous et de boucler le budget.

Tout cela avait des effets très concrets dans les entreprises. En fin d’année, les chefs d’entreprise et leur comptable attendaient, un peu apeurés, les mauvaises nouvelles du PLFR : ils devaient alors revoir toute leur stratégie, puisque ses dispositions s’appliquaient rétroactivement depuis le début de l’année. Pour être en contact avec les professionnels du chiffre, je peux vous dire qu’ils saluent tous l’effort de sincérisation réalisé depuis l’année dernière, et surtout le fait qu’il n’y ait plus de mesures fiscales dans le PLFR. D’abord, cela prouve que lorsqu’on met les bons chiffres en face des politiques publiques que l’on veut mener, les budgets ne dérapent pas. Et, surtout, il n’y a plus d’impôts surprise. Tout cela est essentiel et contribue à la croissance, car les entreprises ont une plus grande lisibilité pour définir leurs stratégies.

J’en viens à la hausse des recettes de l’impôt sur le revenu. On entend, comme toujours, le petit refrain selon lequel cette hausse serait le résultat d’un tour de passe-passe budgétaire. On nous reproche de ne pas avoir su calculer, au centième près, le taux de croissance de cette année. Mais, dans le même temps, on nous demande presque de prévoir le taux d’inflation des deux années à venir. Il faudrait savoir…

Pour ma part, je souhaite saluer les effets positifs du prélèvement à la source. J’aimerais aussi, monsieur le ministre, vous interroger sur ce qu’on ne voit pas, c’est-à-dire sur ce qui n’a pas été perçu. Pouvez-vous nous donner les chiffres que vous avez sur le crédit d’impôt de modernisation du recouvrement (CIMR), le crédit d’impôt dont tous les Français ont bénéficié cette année sur leurs revenus de l’année 2018 ?

M. Michel Castellani. C’est la quadrature du cercle : gestion d’un endettement accumulé, de plus souscrit à 60 % par des non-résidents ; croissance molle à 1,4 % – et encore, elle n’est même pas acquise et, de toute façon, à 1,4 %, les marges de manœuvre sont nulles – ; demandes de financement fortes dans tous les domaines : pas étonnant que la trajectoire s’éloigne de ce qui était prévu !

Conclusion : il faut gérer au plus serré et faire des choix structurés en dehors des dépenses contraintes, qui constituent l’essentiel. La priorité doit être donnée aux infrastructures parce qu’elles ont un impact direct sur les entreprises et sur l’emploi, avec un effet induit et durable sur la productivité, donc sur la croissance, donc sur l’emploi, donc sur les finances publiques. Je ne fais la leçon à personne mais, en macroéconomie, il n’y a pas d’autre choix face à la situation actuelle de la France !

M. le président Éric Woerth. Je veux juste dire à Mme Motin qu’il n’est pas choquant de trouver des mesures fiscales dans un PLFR, qui est une loi de finances. Au fond, c’est une répartition : des mesures fiscales sont souvent inscrites dans un PLFR lorsqu’il y en a moins dans le PLF. Des surprises sont toujours possibles. Il y a également eu des périodes nettement plus chamboulées : nous sommes dans une période plutôt calme sur le plan économique – sur le plan social, c’est autre chose. Cela permet d’anticiper un peu mieux. Je ne dis pas cela pour sous-estimer ce que fait le Gouvernement – je pense qu’une répartition de ce type est une bonne chose – mais il faut regarder le passé avec autre chose qu’un rétroviseur sans filtre.

Par ailleurs, le solde en prévision d’exécution est certes bien meilleur que le solde prévu au PLF : avec une dizaine de milliards en moins sur l’État, nous repassons sous la barre des 100 milliards d’euros, ce dont nous pouvons nous réjouir. Toutefois, le solde de 2018 pour l’État, même avec l’effet CICE, était meilleur que le solde 2019 : même avec des recettes dynamiques, il y a donc une difficulté majeure à réguler correctement le solde de l’État.

M. Gérald Darmanin, ministre de laction et des comptes publics. Je laisserai Olivier Dussopt répondre aux questions sur les équivalents temps plein (ETP) et les collectivités locales.

Monsieur Saint-Martin, l’écart de 25 milliards de TVA que vous avez relevé est dû principalement à la compensation des allégements de CICE entre l’État et la sécurité sociale. Cela concerne également un peu les collectivités locales, mais nous aurons l’occasion d’en reparler.

Madame Dalloz, la dépense publique se situera au même niveau que celui prévu dans le PLF en cours d’adoption. Lorsque nous en serons à l’exécution des comptes, nous constaterons que nous dépensons beaucoup moins que ce qui était inscrit ; je prends donc votre observation comme un avertissement. En PLFR, au stade de la prévision, nous sommes capables tout à la fois d’annuler un milliard de crédits, d’enregistrer des recettes supplémentaires – c’est le fait du travail du Gouvernement et non d’une augmentation des impôts – et de gager un certain nombre de dépenses, en dépit d’une crise sociale importante.

Monsieur de Courson, vous nous avez demandé si nous aurions une loi de programmation des finances publiques au mois de mars ou d’avril : la réponse est oui. Selon vous, les deux tiers de l’effort structurel seraient dus à la baisse mécanique de la charge des intérêts de la dette. Ce n’est pas tout à fait exact : cette baisse est évaluée à 1,6 milliard, soit 60 %, tandis que la baisse des dépenses représente un milliard, soit 40 %. Ce sont les règles européennes qui veulent que la charge de la dette soit intégrée dans l’effort structurel.

Certes, la France profite des taux bas, mais si les taux sont différents entre pays de la même zone, c’est parce que les banquiers prêtent en fonction de la solidité de l’économie, de la croissance et des réformes. Si nos taux sont bas, c’est parce que nous sommes considérés comme un pays sérieux, qui fait des réformes : c’est la conséquence des budgets que nous avons adoptés précédemment.

Enfin, pour répondre à votre dernière question, les primes d’émission sont passées de 3,5 à 17,5 milliards. Ce n’est pas une stratégie pour endetter le pays en cachette mais simplement la conséquence des taux bas : l’Agence France Trésor emprunte chaque mois ou tous les deux mois sur les marchés financiers et, de ce fait, elle négocie au mieux la dette du pays.

Madame Motin, la hausse des recettes de 1,1 milliard d’euros constatée par le Haut Conseil des finances publiques correspond non seulement au prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu mais également à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), qui rapporte plus que prévu, et aux droits de mutation.

Madame Pires Beaune, le Grand débat a coûté 2,7 millions d’euros, prélevés sur les crédits des services du Premier ministre. La subvention au mémorial de la Shoah s’élève quant à elle à 0,3 million.

Concernant la taxe sur les services numériques, dite « taxe GAFA », nous avons prévu 400 millions cette année – dont 50 millions d’acomptes sur l’année prochaine, qui sont considérés comme une recette de l’année 2019 – et 500 millions en 2020. Il n’y a donc pas de prévision de baisse de ce que l’on pourrait également appeler la « taxe Bruno Le Maire ».

Madame Magnier, vous avez raison : les crédits pour l’emploi en outre-mer ont été sous-consommés. Nous sommes en train de vérifier auprès de la ministre de l’outre-mer pourquoi une partie du patronat ultramarin n’a pas utilisé le dispositif voté par le Parlement. La ministre a demandé une clause de revoyure : ce sera un sujet important de discussion avec la commission des finances et les collectivités ultramarines.

Le budget de la justice augmente, conformément à la loi de programmation de la justice. Il est normal que des décalages se produisent dans un programme d’investissement de construction de prisons. Ce n’est pas le fait du Gouvernement : Madame la garde des Sceaux vous expliquerait que les collectivités locales ne sont pas toutes d’accord pour accueillir des prisons sur leur territoire. Le Gouvernement n’a pas revu à la baisse ce programme d’investissement : il constate simplement qu’il ne peut pas le dépenser entièrement. C’est tellement vrai que les ETP de l’administration pénitentiaire, eux, sont au rendez-vous, puisque nous avons conservé leur trajectoire. Ce n’est donc pas une question d’économie budgétaire.

Monsieur Coquerel, vous avez évoqué plusieurs sujets. Je ne partage pas votre opinion – cela ne vous surprendra pas – selon laquelle les Français feraient un milliard d’économies pour financer la baisse des impôts. Je vous présente en effet un PLFR qui fait un milliard d’économies tout en enregistrant une augmentation des recettes, sans augmentation ni baisse d’impôts puisque ce PLFR ne contient pas d’articles fiscaux. S’il y a bien un milliard d’euros d’économies, c’est pour financer non pas des baisses d’impôts mais les mesures décidées par le Président de la République lors du Grand débat, des mesures très sociales : 800 millions supplémentaires pour la prime d’activité, 600 millions d’euros de plus pour les aides personnalisées au logement (APL), ou encore 300 millions pour l’écologie.

Vous nous reprochez également de rogner ce budget pour faire des économies : ce n’est pas le cas ! La mission Écologie, développement et mobilités durables ne regroupe pas tous les crédits consacrés à l’écologie, comme le démontre la prime à la conversion automobile. Par ailleurs, l’annulation de 19 millions d’euros dans le programme Prévention des risques correspond au montant de l’indemnisation des copropriétaires de l’immeuble « Le Signal », devenu inhabitable : une solution ayant été trouvée, il n’y a plus besoin d’inscrire ces 19 millions. Cela n’a donc rien à voir avec la prévention des risques : je voulais vous rassurer sur ce point.

Enfin, vous évoquez la réserve de précaution. Elle est fixée à 3 % et permet de faire face à des aléas exceptionnels ; la crise des « gilets jaunes » et le Grand débat peuvent précisément être considérés comme des aléas exceptionnels. Avouez que toucher chaque année 1 % ou 2 % d’un budget de 340 à 400 milliards d’euros en gestion, ce n’est pas la mer à boire ! Sans vouloir polémiquer, les gouvernements précédents, notamment le dernier, pratiquaient un gel de 8 %. Nous limitons ce gel au strict nécessaire pour permettre la gestion courante. C’est tellement vrai qu’à la fin de l’année, vous constaterez que nous aurons dégelé beaucoup de crédits et que nous n’atteindrons pas ces 3 %.

Par ailleurs, nous avons vraiment fait un effort de sincérité cette année en présentant le budget hors masse salariale. De plus, l’année prochaine, nous appliquerons ce gel de 3 % aux seuls crédits vraiment pilotables, en excluant par exemple la prime d’activité. Les ministères sont informés en début d’année qu’ils peuvent dépenser 97 % de leurs crédits pour financer leur politique publique.

Madame Motin, concernant le CIMR, nous en sommes à la troisième émission de l’impôt sur le revenu. Nous ne connaîtrons le montant total que l’année prochaine. Les revenus exceptionnels dus au prélèvement à la source représentent à ce stade 81,1 milliards d’euros et concernent 18,5 millions de foyers : 75,2 milliards ont été imputés en moindres recettes tandis que 5,9 milliards ont été restitués.

Pour conclure, le solde de l’État enregistrait un solde négatif de 76 milliards en 2018, et s’établit à 97 milliards en 2019. M. le président Woerth, qui calcule bien mieux que moi, aura constaté que la différence correspond au CICE.

M. le président Éric Woerth. Pas tout à fait !

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat auprès du ministre de laction et des comptes publics. Le PLFR relève le plafond des équivalents temps plein de 294 unités, soit 135 unités dans le domaine de l’agriculture et de l’alimentation, dont 100 équivalents temps plein pour les contrôles sanitaires et phytosanitaires dans le cadre du Brexit et 35 équivalents temps plein pour mieux gérer les versements de l’avance des aides de la politique agricole commune (PAC), auxquels s’ajoutent 159 ETP dans le domaine de la culture. Nous enregistrons dans ce dernier cas des effets de périmètre puisque, dans le même temps, les emplois des opérateurs de la culture diminuent. Cela est lié à des vagues de titularisation dites « Sauvadet » ou encore à des décalages dans le mouvement de délégation de gestion au Centre des monuments nationaux.

Madame Pires Beaune s’interrogeait sur la diminution de 100 équivalents temps plein des programmes consacrés à l’enseignement et à la recherche. Le ministère de l’agriculture a fait le choix de réaffecter 100 emplois affectés aux contrôles phytosanitaires et vétérinaires en raison du Brexit. Ces emplois relevant de programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche sont transférés à l’enseignement supérieur agricole et à la recherche agricole. Je précise par ailleurs que nous fixons, de manière globale, le tableau d’emplois à 1 942 600 équivalents temps plein.

Concernant les collectivités territoriales, Monsieur de Courson relevait que le Haut Conseil des finances publiques craignait une augmentation des dépenses de fonctionnement de 1,9 % en 2019. Nous avons la conviction que le niveau d’augmentation des dépenses de fonctionnement en 2019 sera plus important qu’en 2018, ne serait-ce que par la remise en vigueur du protocole PPCR – parcours professionnels, carrières et rémunérations –, qui avait été gelé en 2018 : il y aura donc un effet de rattrapage. Nous ne sommes pas convaincus qu’il s’établira à 1,9 % mais nous le vérifierons.

Cela n’invalide pas les prévisions de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, qui fixait l’objectif à 1,2 % par an. Nous avions précisé que le calcul était cumulatif et que les collectivités qui réaliseraient un effort important de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement en 2018, ce qui a été le cas avec une augmentation moyenne de 0,4 %, ne seraient pas soumises au taux de 1,2 % les deux années suivantes. L’objectif est d’atteindre 3,6 % sur les trois ans : il peut être tenu.

Concernant la mission Relations avec les collectivités territoriales, le programme 119, qui finance les dotations de soutien à l’investissement local, ne subit absolument aucune annulation, ni en autorisations d’engagement, ni en crédits de paiement. Quant aux quelques annulations du programme 122, elles s’expliquent de trois manières : une sous-exécution de 44,5 millions en autorisations d’engagement sur les dotations pour calamités publiques, notamment du fait d’un moindre besoin concernant les inondations de l’automne 2018 dans l’Aude ; un besoin de financement complémentaire de 3,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour des communes de l’Aude qui avaient subi des pertes de bases fiscales à la suite de ces inondations ; enfin, une sous-exécution de 50 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour la dotation exceptionnelle à destination de la collectivité de Saint-Martin. Sur les 75 millions d’euros disponibles, 12,5 millions d’euros seront engagés de manière certaine, 12,5 millions financeront le soutien aux dépenses d’investissement dans le cadre d’un protocole avec la collectivité ; enfin, les 50 millions restants ne seront pas nécessaires en 2019 et sont donc annulés. J’ai bien en tête que nous avions gagé ces 50 millions dans le PLF 2019, raison pour laquelle nous ne les avons pas gagés dans le PLF 2020, de manière à ne pas les gager deux fois.

M. le président Éric Woerth. Messieurs les ministres, je vous remercie.

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