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PREMIÈRE PARTIE : EXÉCUTION des crÉdits demandÉs

I. La mission Direction de l’action du Gouvernement

La mission Direction de l’action du Gouvernement regroupait en 2019 trois programmes : le programme 129 Coordination du travail gouvernemental, le programme 308 Protection des droits et libertés, et le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Ce dernier a été supprimé en 2020.

La loi de finances initiale (LFI) pour 2019 a ouvert 1 431,5 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1 326 millions d’euros en crédits de paiement (CP) sur la mission, hors fonds de concours et attribution de produits.

Le montant des crédits exécutés s’élève à 1 289,8 millions d’euros en AE (soit 90 % des crédits ouverts en LFI) et 1 242,9 millions d’euros en CP
(soit 96 % des crédits ouverts en LFI).

Exécution des crédits de la mission en 2019

(en millions d’euros)

	Programme 129		Programme 308		Programme 333
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Crédits ouverts en LFI (a)	682,5	690,3	97,3	98,3	651,9	537,5
Reports de crédits	+ 32,2	+ 42,6	+ 7,0	+ 1,6	+ 7,85	+ 8,9
Régulation budgétaire *	– 68,0	– 73,8	0	0	+ 4,7	+ 5
FDC et ADP **	+ 36,6	+ 36,64	0	0	+ 4,9	+ 4,9
Loi de finances rectificative	– 14,8	– 12,2	– 6,2	– 1,6	– 16,6	– 13,2
Total des crédits disponibles (b)	668,5	683,5	97,9	98,3	651,9	543,1
Exécution (c)	603,7	612,15	94,4	94,4	591,4	536,4
Niveau de dépenses (c/b)	90,3 %	89,6 %	96,4 %	96 %	90,7 %	98,7 %
Taux de consommation (c/a)	88,5 %	88,7 %	97,1 %	96 %	90,7 %	99,7 %

*Virements, transferts, décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles.

**Fonds de concours et attribution de produits.

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2019.

En comparaison avec l’année 2018, la consommation de crédits diminue de l’ordre de 47,4 millions d’euros en AE et de 143,4 millions d’euros en CP.

Toutefois cette réduction relève davantage d’une économie de façade que d’une véritable entreprise de réduction des dépenses publiques. En effet, la non-comptabilisation des loyers budgétaires en 2019 génère une moindre dépense de l’ordre de 148,8 millions d’euros. En neutralisant également les mesures de transfert, notamment celle concernant la direction interministérielle de la transformation publique (13,1 millions d’euros), il apparaît, à périmètre constant, que la consommation des crédits sur la mission augmente en 2019 de l’ordre de 114 millions d’euros en AE et de 20 millions d’euros en CP par rapport à l’exercice 2018.

Enfin, les restes à payer de la mission diminuent depuis 2017 (– 57,5 millions d’euros entre 2017 et 2019), pour atteindre 947,4 millions d’euros, soit 65 % des crédits consommés en 2019. Le programme 129 comporte 412,2 millions d’euros de restes à payer, qui correspondent aux décaissements futurs attendus dans le cadre du bail en l’état de futur achèvement, conclu avec la société de valorisation foncière et immobilière au titre de l’opération Ségur-Fontenoy. Sur le programme 333, les restes à payer s’élèvent à 532,1 millions d’euros, du fait de baux privés courant jusqu’en 2023.

A. Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental

L’exécution des crédits sur le programme 129 s’élève à 603,7 millions d’euros en AE et 612,1 millions d’euros en CP.

Une unique dépense fiscale est rattachée au programme, et concerne l’exonération de l’impôt sur le revenu du traitement attaché à la Légion d’honneur et à la médaille militaire. Si elle ne donne lieu à aucune évaluation en 2019, la Cour des comptes estime son coût à moins de 0,5 million d’euros sur la période
2016-2018 ([1]).

Le programme 129 est également abondé par un montant relativement important de ressources extrabudgétaires. D’un montant de 36,6 millions d’euros en 2019, ces ressources se composent principalement de fonds de concours issus du produit des cessions et biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants, au profit de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), pour un montant de 25,7 millions d’euros.

En comparaison avec l’année 2018, la consommation des crédits diminue à périmètre courant (– 11,5 millions d’euros en AE et – 23,3 millions d’euros
en CP) mais progresse à périmètre constant (+ 14,6 millions d’euros en AE et + 2,9 millions d’euros en CP).

Les dépenses de personnel restent stables (222,2 millions d’euros). Toutefois le programme reste marqué par des transferts sortants importants en dépenses d’investissement, et des sous budgétisation récurrentes en dépenses de fonctionnement.

1. Une sous budgétisation récurrente des dépenses de fonctionnement des services Premier ministre

Le montant des dépenses de fonctionnement s’établit en 2019 à 305,2 millions d’euros en AE et 311,6 millions d’euros en CP.

S’il convient de remarquer que ces dépenses sont en baisse par rapport à 2018 (– 17,5 millions d’euros en CP), elles demeurent sur-exécutées à hauteur de 27 millions d’euros en AE, et 24 millions d’euros en CP.

Cette sur-consommation a pour première origine l’ouverture de 18,4 millions d’euros supplémentaires, par décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles, en faveur des fonds spéciaux.

Par ailleurs, l’action 11 Soutien du programme 129 a fait l’objet d’une consommation de crédits supérieure de 11 millions d’euros par rapport à la prévision initiale. Cette action, consacrée au financement des moyens de fonctionnement des services du Premier ministre, fait régulièrement l’objet de sous budgétisations, comme avait pu le signaler le rapporteur spécial dans le cadre de ses rapports précédents.

En 2019, le dépassement s’explique en grande partie par une plus forte consommation des dépenses consacrées à la logistique et l’informatique (5,8 millions d’euros). Des besoins de gardiennage plus importants qu’anticipés ont également tiré la dépense à la hausse (1,9 million d’euros) en raison des nombreuses manifestations tenues durant l’année 2019.

La question des frais de déplacement et de transport du Premier ministre est plus problématique. Estimés à 1,4 million d’euros, ces frais s’élèvent finalement à 4,3 millions d’euros. Au-delà de l’imprécision de la prévision, il convient de souligner qu’1,8 million d’euros ont été consacrés en 2019 à l’utilisation de l’escadron de transport 60 (ET 60) du ministère des armées au profit du Premier ministre. La direction des services et des affaires financières du Premier ministre (DSAF) indique que les dépenses relatives à l’ET 60 ne peuvent être anticipées, et ne sont donc pas comptabilisées en LFI.

Enfin, l’organisation du Grand débat national a affecté les dépenses de fonctionnement du service d’information du Gouvernement, financé sur l’action 01 Coordination du travail gouvernemental à hauteur de 2,7 millions d’euros. La réserve de précaution du programme a ainsi fait l’objet d’un dégel partiel, de l’ordre de 2,9 millions d’euros, pour couvrir ces dépenses supplémentaires.

2. Des transferts sortants importants en dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement du programme s’élèvent à 29,5 millions d’euros, pour une prévision en LFI à hauteur de 107 millions d’euros (soit une exécution de 26,7 % des dépenses estimées en loi de finances).

Cette sous exécution s’explique par d’importants transferts sortants réalisés sur l’action 02 Coordination de la sécurité et de la défense à destination des ministères des armées et de l’intérieur (89,6 millions d’euros en 2019). Ces transferts visent à renforcer les capacités techniques de ces ministères. Le responsable de programme justifie ces mouvements de crédits récurrents par la mission de coordination assurée par le SGDSN dans le cadre des projets portant sur la consolidation de la sécurité de l’État.

Toutefois, comme le souligne la Cour des comptes « la gestion de ces crédits échappe au responsable du programme 129 qui peut éprouver des difficultés pour les estimer en loi de finances initiale et pour apprécier leur exécution en cours d’année ». Le rapporteur estime que dans un souci de lisibilité ces transferts doivent être limités.

3. Les opérateurs du programme

Le programme 129 finance cinq opérateurs à hauteur de 41,5 millions d’euros (soit 99,4 % des crédits estimés en LFI), sous forme de subventions pour charge de service public.

Dépenses des opérateurs du programme 129 entre 2017 et 2019

(en millions d’euros)

	2017		2018		2019
Opérateurs	Budget initial	Exécution	Budget initial	Exécution	Budget initial	Exécution
Centre interministériel de formation anti-drogue	0,34	0,25	0,34	0,35	0,34	0,34
Grande chancellerie de la légion d’honneur	30,92	30,93	30,92	31,30	31,15	31,09
Institut des hautes études de défense nationale	10,14	9,70	10,28	9,76	10,22	9,68
Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice	7,97	7,73	8,25	8,14	8,16	8,08
Observatoire français des drogues et des toxicomanies	3,19	2,97	3,71	3,37	3,33	2,70

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances.

L’année 2019 a été marquée par deux décisions de suppression :

– le CIFAD a été dissous à compter du 31 mars 2020 ;

– l’INHESJ est dissous à compter de juillet 2020.

Entre 2017 et 2019, les dépenses de personnel des opérateurs ont diminué de 2,9 % (– 1 million d’euros). Leur plafond d’emplois a été largement sous exécutés en 2019, à hauteur de 69 ETPT, principalement en raison de difficultés de recrutement rencontrées par la GCLH.

Leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement ont en revanche progressé de 40 % en trois ans (+ 3,4 millions d’euros).

Le rapporteur avait, dans le cadre de ses rapports précédents, formulé des recommandations visant à contenir l’évolution des dépenses de fonctionnement des opérateurs, notamment au moyen de mutualisations entre l’IHEDN et l’INHESJ. Dans la perspective de la suppression de ce dernier, le rapporteur prêtera une attention accrue au déploiement de nouvelles mesures, définies par la DSAF, pour limiter la progression des dépenses de fonctionnement ([2]).

4. Des marges d’économies inexploitées

Dans l’ensemble, le rapporteur estime qu’en dépit des ambitions affichées par le Gouvernement, l’entreprise de maîtrise des dépenses publiques demeure inaboutie dans le champ des services du Premier ministre.

En lien avec les dispositions de la circulaire du Premier ministre du 5 juin 2019 ([3]), un programme de rationalisation des entités de petite taille a été défini. Comme évoqué supra, les décisions prises ont partiellement remis en cause les efforts de mutualisation déjà réalisés, et ont ignoré certains gisements d’économie.

À ce titre, la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) opère dans un champ d’activité qui pourrait logiquement relever du ministère de l’intérieur. Les dépenses de la Mildeca s’élèvent à 28,8 millions d’euros en 2019, et se composent principalement de subventions pour charge de service public versées à l’OFDT et au CIFAD, ainsi que de crédits redistribués aux ministères de la justice, de l’intérieur et des finances, qui sont chargés de mettre en œuvre les projets en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants.

La Mildeca représente toutefois un coût de 2 millions d’euros en dépenses de personnel, et de 0,4 million d’euros en dépenses de fonctionnement courant. Ces coûts apparaissent d’autant plus injustifiés que le Gouvernement multiplie les structures dédiées à la lutte contre l’usage de stupéfiants ([4]). Par conséquent, le rapporteur considère qu’une reprise des missions de la Mildeca par le ministère de l’intérieur apparaît pertinente. En tout état de cause, cette évolution ne remettrait pas en question le caractère interministériel des activités actuellement assurées par la Mildeca.

B. Le programme 308 Protection des droits et libertés

L’exécution des crédits sur le programme 308 s’élève à 94,4 millions d’euros, soit 96 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Les dépenses du programme augmentent par ailleurs de 1,6 million d’euros par rapport à 2018.

Cette hausse s’explique en premier lieu par la progression des dépenses de personnel, qui atteignent 43,2 millions d’euros en 2019, contre 42,3 millions d’euros en 2018. L’augmentation découle en grande partie de l’impact du schéma d’emplois 2019, exécuté à hauteur de + 20,7 ETP (pour une prévision en loi de finances initiale de + 20 ETP). Cette hausse se justifie par les besoins croissants des autorités administratives indépendantes du programme, qui font face, pour la plupart, à l’extension continue du champ de leurs missions.

Les dépenses d’intervention du programme, intégralement consacrées au financement du Conseil supérieur de l’audiovisuel, s’établissent à 38,2 millions d’euros. Elles connaissent une hausse de l’ordre de 1,2 million d’euros, et dépassent le montant estimé en LFI à hauteur de 0,8 million d’euros. Cet écart s’explique par la condamnation du CSA, dans le cadre du contentieux l’opposant à la chaîne C8, à verser à cette dernière la somme de 1,1 million d’euros.

Les dépenses de fonctionnement du programme s’établissent en 2019 à 12,7 millions d’euros, en baisse de 0,6 million d’euros par rapport à 2018. Cette diminution est le fruit de l’entreprise de rationalisation des dépenses de fonctionnement, à laquelle participent les AAI installées dans l’ensemble immobilier Ségur-Fontenoy.

C. Le programme 333 moyens mutualisés des administrations déconcentrées

La consommation des crédits sur le programme 333 s’élève à 591,4 millions d’euros en AE et 536,4 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale atteint 90,7 % en AE et 99,7 % en CP. L’intégralité de la réserve de précaution (11,6 millions d’euros) a été annulée par la loi de finances rectificative de fin d’année, en sus de 1,6 million d’euros de crédits non consommés.

En 2019, la gestion du programme a été déléguée au ministère de l’intérieur, dans la perspective de la fusion des programmes 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées et 307 Administration territoriale de l’État, actée en loi de finances initiale pour 2020.

Par rapport à 2018, la dépense sur le programme connaît une baisse apparente de l’ordre de 121,8 millions d’euros, qui n’est, comme évoqué supra, que la conséquence de la non-comptabilisation des loyers budgétaires en 2019 ([5]). À périmètre constant, le programme enregistre une hausse de 97,4 millions d’euros en AE et 14,4 millions d’euros en CP.

La croissance des dépenses en CP a pour origine l’action 01 Fonctionnement courant des directions départementales, au sein de laquelle les dépenses informatiques connaissent une hausse. La progression des AE provient de l’action 02 Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées, du fait du renouvellement des marchés pluriannuels « fluides-énergies ».

À l’instar de l’exécution 2018, il convient de souligner que les AE de la mission font l’objet d’une sous-consommation importante sur l’action 02 Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées (28,8 millions d’euros), qui s’explique par la provision estimée par le responsable de programme pour l’engagement pluriannuel des baux.

La progression des dépenses de personnel est maîtrisée, et s’élève à 178 millions d’euros en 2019 (+ 0,4 million d’euros par rapport à 2018). Les effectifs représentent 1 957 ETPT, pour un plafond d’emplois fixé à 2 006 ETPT en loi de finances initiale. Le schéma d’emplois a été respecté, avec une diminution de 10 ETP.

D. Le dispositif de performance

Les indicateurs les plus représentatifs de la mission font tous l’objet de résultats satisfaisants en 2019.

Comme le rapporteur avait pu le souligner dans le cadre de son rapport publié à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2020 ([6]), les indicateurs du programme 308 pourraient toutefois faire l’objet d’évolutions. L’extension du champ des missions des AAI, notamment l’accroissement de l’activité internationale de la Commission nationale de l’informatique et libertés (CNIL), justifierait de créer de nouveaux indicateurs.

Sur ce même programme 308, le rapporteur souhaiterait souligner la dégradation importante du délai moyen de première réponse aux saisines reçues par le service des plaintes de la CNIL. De 128 jours en 2018, ce qui représentait déjà un délai important, l’indicateur affiche désormais un résultat de 144 jours. Cela s’explique par l’augmentation rapide du nombre de plaintes adressées à la CNIL (14 000 en 2019, contre 11 000 en 2018), la complexité croissante des sujets traités, et l’application du règlement général de protection des données (RGPD). Plus inquiétantes encore sont les cibles fixées sur cet indicateur (un délai moyen de 80 jours était visé en 2019), démontrant l’optimisme du responsable de programme sur la question des délais de traitement.

La CNIL a mis en place des actions spécifiques pour redresser le niveau de l’indicateur. Le rapporteur ne peut qu’approuver les efforts réalisés par l’AAI en ce sens, et sera attentif à l’adéquation des moyens à sa disposition, au regard des missions qui lui incombent.

II. Le budget annexe publications officielles et information administrative

La gestion du budget annexe Publications officielles et information administrative est assurée par la direction de l’information légale et administrative (DILA).

En 2019, le budget annexe dégage un excédent de 58,5 millions d’euros, bien au-delà de la prévision réalisée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2019 (11,8 millions d’euros). Le solde du budget annexe progresse également en comparaison avec l’année 2018 (49,9 millions d’euros). Ce résultat s’explique par des recettes supérieures à la prévision, et une contraction des dépenses de personnel et de fonctionnement du budget annexe.

A. LEs recettes et les dépenses du budget annexe

La DILA anticipait une baisse significative de ses recettes en 2019
(– 16,3 millions d’euros), notamment en raison de la gratuité de la publication au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) des créations par reprise d’entreprise, ce qui devait entraîner une diminution de recettes de l’ordre de 6,2 millions d’euros. Cette prévision ne s’est pas réalisée, les recettes du budget annexe ayant progressé de 1 %, pour atteindre 198,1 millions d’euros en 2019.

Les recettes d’annonces, qui représentent 96 % de l’ensemble des recettes de la DILA, s’élèvent ainsi à 192,5 millions d’euros, en hausse par rapport à 2018. Les recettes hors annonces diminuent toutefois de 5,6 %, sous l’effet de la contraction du nombre de ventes de publications et d’abonnements.

Recettes du budget annexe

(en millions d’euros)

	Exécution 2017	Exécution 2018	Exécution 2019
Recettes d’annonces	182,2	189,1	192,5
Recettes hors annonces	7,7	7,3	5,6

Source : rapport annuel de performances.

Les dépenses du budget annexe s’élèvent quant à elle à 135,6 millions d’euros en AE et 139,7 millions d’euros en CP, pour une prévision de 176 millions d’euros en AE et 166 millions d’euros en CP (80 % et 84 % des crédits exécutés).

Sur le programme 623 Édition et diffusion, qui regroupe l’essentiel des activités métiers de la DILA, la sous-consommation a pour origine l’action 02 Information administrative, édition publique et promotion, sur laquelle seul 42 % des AE (soit un écart de 32,6 millions d’euros) et 73 % des CP ont été consommés (soit un écart de 12,6 millions d’euros). Ce résultat s’explique par l’arrêt de certaines activités, comme l’édition de la revue « Documentation photographique », et la poursuite des plans d’économies.

Sur le programme 624 Pilotage des ressources humaines, seuls 91,6 % des AE (soit un écart de 9,6 millions d’euros par rapport à la prévision) et 88,7 % des CP (soit un écart de 12,8 millions d’euros par rapport à la prévision) ont été consommés. Cet écart découle d’un rythme de réduction des effectifs plus rapide qu’anticipé en loi de finances initiale. À ce titre, les dépenses de personnel diminuent de 3,3 millions d’euros par rapport à 2018 ([7]).

En lien avec le dispositif de cessation anticipée d’activité mis en place en 2016 par la DILA, et prolongé en 2019 pour cinq ans, le schéma d’emploi du budget annexe s’élève à – 42 ETP, alors que le schéma prévisionnel prévoyait une diminution de 38 ETP.

En 2019, 32,7 millions d’euros ont été reversés au profit de la société anonyme de composition et d’impression des Journaux officiels (SACI-JO). Au sein de ces crédits, 9,7 millions d’euros ont été consacrés au financement de la caisse de retraite complémentaire des personnels de droit privé de la DILA, issus de l’ex-direction des Journaux officiels (DJO), et des salariés de la SACI-JO. En raison de l’écart croissant entre le nombre de cotisants et de pensionnés, générant un effort de compensation croissant du déséquilibre des dispositifs de retraite, la DILA avait pris la décision, le 15 juin 2017, d’augmenter les cotisations de l’ordre de 10 %, et de geler temporairement l’indexation des pensions versées.

Ces mesures ont permis de stabiliser le coût des caisses de retraite complémentaire. Après 9,7 millions d’euros versés en 2017, la DILA avait consacré 9,6 millions d’euros en 2018 aux dispositifs de retraite. Ce coût repart donc à la hausse en 2019, notamment sous l’effet de la réindexation des pensions au 1er janvier 2019.

Le rapporteur réitère ses remarques, formulées dans le cadre de rapports précédents, sur la potentielle insoutenabilité à long terme du système de retraite complémentaire des personnels de droit privé de la DILA et de la SACI-JO.

En définitive, seules les dépenses d’investissement du budget annexe connaissent une progression en 2019. S’élevant à 9,7 millions d’euros en AE et 9 millions d’euros en CP, elles augmentent de 2,4 millions d’euros en AE et 1,9 million d’euros en CP par rapport à 2018. 82 % des dépenses d’investissement concernent des projets informatiques et la modernisation des sites internet gérés par la DILA (Légifrance, service-public.fr). Par ailleurs, 14 % des dépenses d’investissement sont allouées à des projets immobiliers de rationalisation des espaces et de mise aux normes réglementaires du site de Desaix.

B. Le dispositif de performance du budget annexe

Les résultats obtenus par la DILA sont satisfaisants. À titre d’exemple, le nombre de rectificatifs publiés au Journal officiel imputables à la DILA connaît une nette diminution (– 52 %), démontrant la qualité des procédures de contrôle mises en place.

Le rapporteur estime que des indicateurs portants sur les coûts des caisses de pensions des personnels de la DILA et de la SACI-JO, et sur les plans de départ anticipé, permettraient d’assurer le suivi de la démarche de performance sur un sujet primordial concernant la soutenabilité future du budget annexe.

La Cour des comptes ([8]) considère quant à elle, à l’instar de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances ([9]), que l’existence du budget annexe n’est plus justifiée. En effet, en vertu des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, un budget annexe est réservé aux activités de production de biens et services donnant lieu au paiement de redevances. Or la DILA tire 96 % de ses ressources des recettes d’annonces, sans pour autant que les activités qu’elle exerce soient circonscrites aux annonces légales. En l’absence d’une règle d’affectation claire des recettes aux dépenses, le budget annexe pourrait donc être supprimé, et ses composantes reversées au budget général.

Le rapporteur souscrit à cette proposition, qui permettrait, malgré les efforts de maîtrise de la dépense dont fait preuve la DILA, de renforcer le contrôle de l’utilisation des crédits.

III. La mission Investissements d’avenir

La mission Investissements d’avenir est le support des crédits consacrés au troisième volet du programme d’investissements d’avenir (PIA 3).

Les autorisations d’engagement de la mission ont été ouvertes en intégralité en 2017, pour un montant de 10 milliards d’euros. Les crédits de paiements font l’objet d’une ouverture progressive, en fonction de l’avancement des projets déployés dans le cadre du PIA.

Consommation prévisionnelle des crédits de paiement de la mission

(en millions d’euros)

	AE 2017	CP 2018	CP 2019	CP 2020	CP 2021	CP 2022	CP 2023 et au-delà
Programme 421	2 900	142,5	212,5	435	490	420	1 200
Programme 422	3 000	227	568,3	620,3	734	1 035,7	200
Programme 423	4 100	710	238,7	1 120	690	656	270
Total	10 000	1 079,5	1 019,5	2 175,3	1 914	2 111,7	1 670

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

A. Des redéploiements importants, dénaturant l’autorisation budgétaire initiale

La loi de finances initiale pour 2019 avait ouvert 1 049,5 millions d’euros sur la mission en crédits de paiement. La consommation des crédits respecte l’autorisation parlementaire, dans la mesure où 1 019,5 millions d’euros ont été consommés (97 % des crédits demandés). 30 millions d’euros ont été annulés, en vertu des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2019.

Par ailleurs, le processus de signatures des conventions avait pris un certain retard en 2017 et 2018, générant une consommation des autorisations d’engagement ouvertes sur la mission plus lente qu’anticipée par le responsable de programme. À la fin de l’année 2017, seules 50,8 % des AE avaient été consommées, entraînant un report de 4,92 milliards d’euros en AE sur l’année 2018. Un nouveau report de 950 millions d’euros avait été effectué en 2019.

L’année 2019 a été marquée par la signature d’une convention entre l’État et la caisse des dépôts et consignations, relative à l’action 09 Grands défis, du programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises. Le PIA 3 s’approche désormais d’un déploiement intégral, dans la mesure où 97,5 % des AE ont été consommées. Le reliquat est reporté sur l’année 2020, en raison de la non-signature de l’avenant à la convention encadrant l’action 07 Territoire d’innovation pédagogique du programme 421.

S’il peut être rappelé que le cadre de gestion des PIA offre une certaine souplesse, indispensable pour mener à bien les projets, les redéploiements en gestion et les mouvements opérés en vertu des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2019 ont été particulièrement nombreux (1 089 millions d’euros au total), autant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, dénaturant ainsi l’autorisation budgétaire initiale délivrée par les parlementaires.

Exécution des crédits de la mission en 2019

(en millions d’euros)

	Programme 421		Programme 422		Programme 423
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Crédits ouverts en LFI (a)	0	212,5	0	433	0	404,0
Reports de crédits	+ 250	0	0	0	+ 700	0
Loi de finances rectificative	– 28	0	+ 120,3	+ 135,3	– 140,3	– 165,3
Total des crédits disponibles (b)	222	212,5	120,3	538,3	559,70	238,7
Exécution (c)	– 10	212,5	120,3	568,3	359,7	238,7

Source : commission des finances, d’après la note d’exécution budgétaire 2019 de la mission Investissements d’avenir de la Cour des comptes.

En dehors du programme 421, qui ne fait pas l’objet de réorientations majeures, les programmes 422 et 423 connaissent des mouvements importants, qui sont le fruit d’une redéfinition des priorités actées par le Gouvernement.

Exécution des crédits par action

(en millions d’euros)

Actions	AE ouvertes en 2017	Enveloppe d’AE au 31/12/2019	AE consommées au 31/12/2019	CP LFI 2019	Exécution CP en 2019
01 Nouveaux cursus à l'université	250	250	250	12,5	29,5
02 Programmes prioritaires de recherche	400	400	400	35	28
03 Équipements structurants de recherche	350	340	340	40	30
04 Soutien des grandes universités de recherche	700	700	700	35	35
05 Constitution d'écoles universitaires de recherche	300	300	300	20	20
06 Créations expérimentales de sociétés universitaires et scientifiques	400	400	400	50	50
07 Territoires d'innovation pédagogique	500	500	250	20	20
Programme 421 Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche	2 900	2 890	2 650	212,5	212,5
01 Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs	150	150	150	10	7
02 Fonds national post-maturation "Frontier venture"	500	500	500	0	0
03 Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition	1 500	1 805	1 635	330	461,3
04 Nouveaux écosystèmes d'innovation	230	125	125	15	18
05 Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants	620	960	960	78	82
Programme 422 Valorisation de la recherche	3 000	3 370	3 370	433	568,3
01 Soutien à l'innovation collaborative	550	600	600	84	64
02 Accompagnement et transformation des filières	1 000	883,8	883,8	240	210
03 Industrie du futur	350	0	100	0	0
04 Adaptation et qualification de la main-d’œuvre	100	87	33,5	25	– 310,3
05 Concours d'innovation	300	508	508	55	75
06 Fonds national d'amorçage n° 2	500	500	500	0	0
07 Fonds à l'internationalisation des PME	200	200	200	0	0
08 Fonds de fonds "Multicap Croissance n° 2"	400	600	600	0	200
09 Grands défis	700	500	500	0	0
Programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises	4 100	3 879	3 879	404	238,7
Total mission	10 000	10 139	9 899	1 049,5	1 019,5

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

1. Le programme 421 Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche

L’intégralité des crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale a été consommée sur le programme (212,5 millions d’euros).

Quelques redéploiements entre actions ont cependant été effectués en gestion par le SGPI :

– 7 millions d’euros supplémentaires en CP ont abondé l’action Nouveau cursus à l’université, pour couvrir les besoins plus élevés en dotations décennales, depuis les actions Programmes prioritaires de recherche (7 millions d’euros) et Équipements structurants de recherche (10 millions d’euros) ;

– 232 millions d’euros en AE ont fait l’objet d’un report anticipé en fin de gestion sur l’action Territoires d’innovation pédagogique, en raison de la non-signature de l’avenant encadrant cette action. 18 millions d’euros ont par ailleurs été annulés sur cette action par la loi de finances rectificative 2019 ;

– 10 millions d’euros portant sur des AE antérieures à 2019 ont été annulés sur l’action Équipements structurant de recherche, au moyen d’un retrait d’engagement juridique basculé (REJB), et ont été ouverts en loi de finances rectificative 2019 sur le programme 422.

L’année 2019 a été marquée par l’aboutissement d’un certain nombre d’appels à projets, portant notamment sur le programme Make our planet great again, portée par l’action Programmes prioritaires de recherche. Quatre instituts labellisés Instituts interdisciplinaires d’intelligence artificielle (3IA) ont été sélectionnés dans le cadre de la même action.

2. Le programme 422 Valorisation de la recherche

Des redéploiements ont été effectués en gestion, et de nombreux mouvements ont été opérés en vertu des dispositions de la loi de finances rectificative. Par conséquent, l’exécution des crédits sur le programme 422 est sensiblement différente de l’autorisation budgétaire initiale.

Alors que 433 millions d’euros avaient été ouverts en LFI, 568,3 millions d’euros ont finalement été consommés sur le programme.

Hors LFR, 3 millions d’euros sur l’action Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs ont été utilisés pour abonder l’action Nouveaux écosystèmes d’innovation, dans son volet « expérimentation des SATT ». 4 millions d’euros sur le volet « nucléaire de demain » de l’action Démonstrateurs et territoires d’innovation de grande ambition ont permis d’abonder le volet « Technologies numériques » de l’action Développement des écosystèmes d’innovation performants.

Par ailleurs, au sein de l’action Démonstrateurs, le responsable de programme a requalifié la nature des 39 millions d’euros de crédits, initialement constituées d’avances remboursables, en subvention.

Les mouvements intervenus en LFR sont retranscrits dans le tableau suivant :

Mouvements en LFR 2019 au profit du programme 422

(en millions d’euros)

Objet du financement	Action contributrice	Action cible	Montant des crédits redéployés
Nano 2022	Équipements structurants de recherche (PIA 3)	Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants –Technologies numériques	10
Nano 2022	Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants (PIA 3)	Accélération du développement des écosystèmes d’innovation performants –Technologies numériques	78,3
Réacteur Jules Horowitz	Aéronautique (PIA 2)	Démonstrateurs – Nucléaire de demain	300
Territoires d’innovation	Formation professionnelle (PIA 1)	Territoires d’innovation et de grandes ambitions	5,3

Source : SGPI.

Au total, 305,3 millions d’euros ont donc été rétablis sur le programme 422 à partir des PIA 1 et 2. Toutefois, seuls 135,3 millions d’euros ont subsisté sur le programme, 170 millions d’euros ayant été immédiatement annulés et consommés sur le programme 423, en vue de financer le nouveau plan « Batteries ».

À ces mouvements s’ajoute un retrait d’engagement de 25 millions d’euros en AE en provenance de l’action Transports et mobilités durables, vers l’action Accompagnement et transformation des filières du programme 423, en vue du financement du plan « Batteries ».

3. Le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises

Les dépenses en CP du programme 423 s’élèvent à 238,7 millions d’euros en 2019, soit une baisse de 68 % par rapport à 2018. Cette diminution s’explique par le rythme biannuel d’émission des souscriptions aux fonds et fonds de fonds soutenus par le programme.

Les crédits exécutés sont également inférieurs à la prévision en loi de finances initiale, qui prévoyait une dépense d’un montant de 404 millions d’euros.

À l’instar du programme 422, de nombreux redéploiements en gestion ont été effectués au cours de l’année :

– un retrait d’engagement de 200 millions d’euros imputé sur l’action Accompagnement et transformation des filières. Ces crédits ont été ouverts en loi de finances 2020 sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, afin d’accorder un prêt de 200 millions d’euros à la société Soitec, dans le cadre du plan Nano 2022 ;

– un redéploiement de 175 millions d’euros en AE vers l’action Concours d’innovation, à partir des actions 02, 03 et 04 du programme. 20 millions d’euros en CP ont également été versés sur l’action Concours d’innovation, depuis l’action Soutien à l’innovation collaborative ;

– un redéploiement de 200 millions d’euros de l’action Grands défis, vers l’action Multicap croissance n° 2.

Par ailleurs, divers mouvements ont eu pour objectif de financer le plan « Batteries », annoncé par le Président de la République en février 2019. Porté par l’action Accompagnement et transformation des filières, le plan est doté de 295 millions d’euros, sous forme de subventions, qui ont pour origine :

– 150 millions d’euros depuis l’action Démonstrateurs des PIA 1 et 2 ;

– 100 millions d’euros, depuis l’action Accompagnement et transformation des filières du programme 423 ;

– 5 millions d’euros depuis l’action Accélération des écosystèmes d’innovation performants du programme 422 ;

– 20 millions d’euros issus de l’action du PIA 2 Instituts pour la transition énergétique.

B. Le dispositif de performance de la mission

Le dispositif de performance des trois programmes de la mission avait fait l’objet d’une refonte au cours de l’année 2018. Cette démarche avait été saluée par la Cour des comptes, dans le cadre de sa note d’exécution budgétaire pour l’année 2018.

Les PIA ont toutefois pour objectif premier de rehausser le potentiel de croissance de l’économie française. La définition d’indicateurs transversaux capables de mesurer les externalités positives produites par les investissements menés dans le cadre de la mission aurait donc un effet déterminant sur le pilotage des investissements d’avenir. Le SGPI a indiqué qu’une évolution de la maquette de performance était envisagée pour le projet de loi de finances 2021.

Le rapporteur encourage le lancement de cette démarche, à laquelle souscrit également la Cour des comptes ([10]).

De surcroît, le rapport d’évaluation du PIA 1, publié en novembre 2019 par le comité de surveillance des investissements d’avenir, fournit un certain nombre de pistes afin d’améliorer le pilotage par la performance des PIA ([11]).

Dans la perspective de la définition d’une nouvelle enveloppe d’investissements d’avenir, le comité de surveillance affirme notamment la pertinence de l’instrument des investissements d’avenir. Toutefois, différents écueils ont pu être relevés :

– les substitutions de crédits ont été nombreuses, les PIA servant à financer des projets bénéficiant initialement de crédits ministériels. Le cas du projet Nano 2022, ou encore le projet de rénovation du Grand Palais, dont une partie du coût devrait être supportée par l’action Territoires d’innovation pédagogique à compter de 2021, en sont des cas typiques. Le rapporteur, à l’instar de la Cour des comptes, dénonce régulièrement ces détournements de crédits qui nuisent à l’efficacité des PIA ;

– la réflexion stratégique guidant le déploiement des PIA a de surcroît peu évolué, ce qui n’a pas permis de prendre en compte suffisamment tôt de nouveaux enjeux déterminant pour le potentiel de croissance de l’économie française (biodiversité, intelligence artificielle) ;

– les effets du PIA ont été inégalement répartis sur le territoire, et se sont principalement manifestés sous la forme de structuration de filières et d’écosystèmes à défaut de gains de compétitivité.

Sur le fondement de ces constats, le rapporteur invite le SGPI à renforcer le pilotage par la performance des investissements d’avenir.

Plus spécifiquement, il serait opportun de prévoir un système de « terminaison » des actions qui font l’objet d’un financement public pérenne, et qui ne relèvent plus de la logique d’impulsion qui caractérise les PIA. Les projets ayant démontré leur efficacité et soutenus de longue date par l’enveloppe PIA pourraient ainsi être financés par les budgets ministériels. La mission Investissements d’avenir serait alors exclusivement consacrée aux projets porteurs d’une dimension de rupture, en cohérence avec l’objectif de soutien du potentiel de croissance de l’économie qui justifie l’existence de la mission.

Enfin, dix ans après le lancement des PIA, l’appréciation de l’opportunité des investissements et leur suivi pourraient désormais, comme le recommande le comité de surveillance des investissements d’avenir, être davantage axés sur les gains de compétitivité générés par les projets, en détaillant leur impact en fonction des territoires.

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SECONDE PARTIE : L’IMPACT BUDGÉTAIRE
DE LA CRISE SANITAIRE EN 2020

La crise sanitaire qui frappe actuellement le pays a affecté la gestion des programmes portés par les missions Direction de l’action du Gouvernement et Investissements d’avenir, ainsi que du budget annexe Publications officielles et information administrative.

Assurant des missions essentielles afin de garantir la continuité de l’État, ou encore pour protéger les droits et libertés des citoyens à l’aune de bouleversements législatifs et réglementaires majeurs, les administrations interrogées par le rapporteur spécial ont été mises à contribution durant la crise. Toutefois, des situations disparates ont pu être observées en fonction des services. Le maintien de certaines activités, parfois en dépit du bon sens, a par ailleurs généré des coûts qui auraient pu être évités.

Le rapporteur s’attachera donc à identifier les conséquences de la crise sanitaire sur la gestion des programmes examinés dans le cadre du présent rapport spécial. Néanmoins, si certains impacts budgétaires peuvent d’ores et déjà être chiffrés, il est encore trop tôt pour anticiper d’éventuels écarts qui surviendraient en fin de gestion, par rapport à la prévision établie en loi de finances initiale.

A. La mission direction de l’action du gouvernement

La mission Direction de l’action du Gouvernement porte les entités et secrétariats d’État rattachés au Premier ministre, ainsi que les autorités administratives indépendantes chargées de la protection des droits et libertés.

Durant la crise, l’évolution de l’activité a été particulièrement différenciée en fonction des entités et des services. Par conséquent, il demeure malaisé de tirer des conclusions sur l’évolution à moyen terme de la dépense dans le champ de la mission.

1. Le programme 129 Coordination de l’action gouvernementale

En raison de leur mission en matière de gestion de crise et de communication gouvernementale, le secrétariat général de la sécurité et de la défense nationale (SGDSN), le service d’information du Gouvernement (SIG) ou encore la direction des services administratifs et financiers (DSAF) ont été, dès le point de départ de la crise, mobilisés.

Toutefois le ralentissement général de l’activité des autres services rattachés au Premier ministre permet d’envisager des conséquences budgétaires marginales sur le programme 129.

a. Les services du Premier ministre mobilisés dans la gestion interministérielle de la crise

Dans le cadre de leurs plans de continuité d’activité (PCA), en vertu duquel 60 % des agents ont été placés en télétravail, et 17 % des agents en autorisation spéciale d’absence ou en congés, les services du Premier ministre ont œuvré pour organiser la gestion de crise.

Plusieurs entités ont été particulièrement mobilisées, en remplissant leurs missions réglementaires, mais également en accomplissant des activités spécifiques définies dans le contexte de la crise sanitaire.

Le SGDSN a ainsi accompli les tâches qui lui incombent en vertu des dispositions de l’article R. 1132-3 du code de la défense. À ce titre, il est impliqué dans la rédaction des plans interministériels de défense et de sécurité, dont le pilotage est assuré par la direction de la protection et de la sécurité de l’État.

En principe, le SGDSN ne participe pas à la conduite opérationnelle des crises. Dans le cas de l’épidémie de covid-19, il a néanmoins apporté son aide et renforcé les équipes de gestion de crise du ministère des solidarités et de la santé, et participé aux activités des instances chargées de l’anticipation : par exemple, la cellule interministérielle de crise « anticipation », ou encore le groupe de travail « déconfinement ».

En dehors de son champ d’action habituel, le SGDSN a également été chargé au mois de mars, dans le cadre du dispositif de réquisition des masques, de centraliser les demandes d’exportation formulées par les pays voisins. Il a été précisé au rapporteur que, dans une logique de solidarité européenne, il a « parfois été conduit à permettre l’exportation de volumes contrôlés ».

Le rapporteur s’étonne que des moyens aient été mobilisés à cette fin, alors même que les mesures de réquisition visaient à assurer l’approvisionnement, dans les faits largement défaillant, des personnels soignants.

Le SIG a été mobilisé par la gestion d’une plateforme téléphonique visant à informer la population sur l’épidémie, et sur les mesures prises par le Gouvernement. En raison du flux important d’appels, un renfort de volontaires en provenance de l’ensemble des services du Premier ministre a été organisé.

Concernant les autres services rattachés au Premier ministre, il convient de souligner la forte mobilisation de la direction interministérielle du numérique (DINUM), qui a assuré le bon fonctionnement du réseau interministériel de l’État (RIE). La direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), en charge des fonctions supports, s’est vue également confier la gestion de la mission de coordination de la stratégie nationale de déconfinement.

b. Des conséquences budgétaires circonscrites et des surcoûts injustifiés

À la fin du mois d’avril, aucune déviation dans la trajectoire de consommation des crédits du programme 129 n’avait été constatée, par rapport à celle suivie en 2019.

Les services du Premier ministre ont indiqué au rapporteur qu’il est vraisemblable qu’un certain nombre d’économies seront réalisées en raison du ralentissement de l’activité de nombreux services, en dehors de ceux précités. Les déplacements professionnels ont, en presque totalité, été annulés durant la période de confinement, et demeureront restreints jusqu’au terme de l’état d’urgence sanitaire. Le recours au télétravail génère également une diminution des dépenses de fonctionnement courant, telle la restauration.

Par ailleurs, les projets structurants prévus dans le champ du programme 129 devraient être menés au cours de l’année 2020. Un décalage temporel infra-annuel pourrait néanmoins être observé pour certains d’entre eux.

Les services du Premier ministre anticipent également des dépenses nouvelles, qui viendront contrebalancer la moindre consommation de crédits exposée ci-dessus.

Le SIG est particulièrement affecté par la crise en termes budgétaires. La hausse de son activité durant l’épidémie entraîne une dépense supplémentaire dont le montant est estimé entre 15 et 20 millions d’euros d’ici la fin du mois de juin. Ces estimations sont par nature provisoires, car elles dépendent de la durée de la crise sanitaire.

En toute hypothèse, la consommation des crédits alloués au SIG sera supérieure à celle prévue en loi de finances initiale. À fin mai 2020, l’exécution des crédits alloués au SIG s’élevait à 11 millions d’euros, pour une prévision de dépenses de 14,2 millions d’euros sur l’intégralité de l’exercice budgétaire. 77 % des crédits alloués au SIG ont donc d’ores et déjà été exécutés à la moitié de l’exercice budgétaire.

trajectoire d’Exécution des crédits alloués au SIG en mai 2019 et mai 2020

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données Chorus Infocentre.

Le rapporteur considère que l’ampleur du surcoût dont fait l’objet le SIG est difficilement justifiable. Si la mise en place de dispositifs d’information à destination de la population semble tout à fait adéquate, le rapporteur s’étonne que le SIG ait continué en parallèle à exercer un certain nombre de ses activités traditionnelles, au premier rang desquelles les opérations d’étude d’opinion.

À cela s’ajoutent des initiatives malheureuses qui ont mobilisé des moyens financiers et humains, comme la mise en place d’une page internet éphémère recensant les articles de presse certifiés par le Gouvernement.

Ainsi, sur le 15 à 20 millions d’euros de dépenses supplémentaires anticipées par le SIG, seuls 9 millions d’euros découlent de la mise en place de la plateforme téléphonique destinée à informer les citoyens.

Dans un contexte financier contraint, où le risque de dépassement budgétaire apparaît inévitable, le rapporteur estime que l’arrêt de certaines activités non essentielles, tels les sondages, aurait été nécessaire. Ce choix démontre également qu’au cœur de la crise, les décisions du Gouvernement ont été davantage guidées par l’évolution de l’opinion publique que par la poursuite de l’intérêt général.

Ce constat est d’autant plus inquiétant que le SIG a déjà été affecté par des surcoûts importants en 2019 en raison de l’organisation du Grand débat national. Les dépenses du SIG semblent donc évoluer en proportion inverse de la cote de popularité du Gouvernement. Alors que la gestion des finances publiques doit relever exclusivement d’une démarche de performance, les priorités du responsable de programme laissent le rapporteur dubitatif.

Cela étant, les services du Premier ministre indiquent que les modalités de financement des dépenses supplémentaires engagées en 2020 ne sont pas arrêtées. Les différentes options sont les suivantes : la mobilisation de la solidarité entre les budgets opérationnels de programme (BOP), la levée de la réserve de précaution, ou encore un abondement législatif ou réglementaire.

En outre, le SGDSN a conclu un marché d’accompagnement méthodologique au profit du groupe d’anticipation stratégique interministériel et a accéléré l’exécution des commandes relatives à la mise en place de visioconférences sécurisées. L’impact budgétaire de ces opérations n’a pas été précisé.

La DSAF a quant à elle centralisé les achats de matériels de protection sanitaire et d’outils informatiques permettant d’assurer la continuité de l’activité durant la crise. Au total, ces dépenses sont évaluées à 800 000 euros.

En tout état de cause, il est permis de croire que les impacts budgétaires ne seront pas majeurs à l’échelle du programme, dans la mesure où sa dotation en loi de finances initiale pour 2020 s’élève à 690,03 millions d’euros.

2. Les autorités de protection des droits et libertés

Les autorités de protection des droits et libertés ont eu un rôle important à jouer durant la crise, dès lors que des mesures législatives et réglementaires ont temporairement restreint nombre de libertés. Toutefois, de façon contre-intuitive, la hausse d’activité n’a pas été de la même ampleur pour chacune d’entre elles.

Le Défenseur des droits a indiqué au rapporteur avoir pu assurer l’ensemble de ses missions sans interruption durant la période de confinement. Néanmoins l’état d’urgence sanitaire a entraîné une baisse du nombre de saisines adressées à l’institution, de l’ordre de 15 % pour les premiers mois de 2020, en comparaison avec le début de l’année 2019.

Cette évolution est imputable aux modes de saisines privilégiés par les réclamants.

Au niveau du siège, le nombre de saisines effectuées par voie électronique est demeuré stable, et le nombre de saisines réalisées par voie postale a été divisé par deux.

Un écart plus important est constaté au niveau des délégués du Défenseur des droits placés dans les territoires. Habituellement, 70 % des saisines leur sont adressées à l’occasion d’accueils physiques, qui ont dû être interrompus en raison du confinement. Par conséquent, le Défenseur des droits a indiqué au rapporteur que la diminution du nombre de saisines réalisées auprès des délégués atteste des « difficultés rencontrées par les publics les plus vulnérables, ou peu à l’aise avec les nouvelles technologies ».

Par ailleurs, les saisines portant sur l’application de l’état d’urgence sanitaire ont représenté 20 % des demandes. En outre, une plateforme téléphonique dédiée aux appels de détenus a été mise en place et a traité, au mois de mai 2020, plus de 850 appels.

La mise en place du déconfinement devrait cependant faire apparaître de nouvelles problématiques, justifiant de nouvelles saisines. Les réclamants ayant reporté leur saisine en raison du confinement devraient par ailleurs se manifester auprès du Défenseur des droits dans les semaines à venir. Un potentiel afflux important de demandes n’est donc pas à exclure.

Les principaux signalements reçus par le Défenseur des droits

Le rapporteur a interrogé le Défenseur des droits sur l’objet des saisines reçues durant la période de confinement. Au niveau des délégués territoriaux, les signalements principaux concernaient :

– l’accès aux supermarchés d’enfants accompagnant leur parent ;

– les difficultés d’accès aux services bancaires, en particulier ceux de la Poste ;

– la dématérialisation des services.

Au niveau du siège, les saisines concernaient :

– les refus formulés par certains commerçants de procéder à des paiements en espèces ;

– les difficultés d’accès à la Poste pour la perception d’allocations non contributives versées en espèces (tel que le revenu de solidarité active) ;

– l’accès aux services de protection de l’enfance.

En tout état de cause, les conséquences budgétaires de la crise sont minimes pour le Défenseur des droits. Tout au plus, certaines dépenses n’ayant pas été exécutées (en raison, par exemple, de l’annulation des déplacements) pourront être réorientées vers l’accroissement d’outils collaboratifs visant à faciliter le travail à distance.

La CNIL et la commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) ont quant à elles publié de nombreux avis relatifs aux mesures gouvernementales prises dans le cadre de la crise. La CNCDH a plus particulièrement créé un observatoire de l’impact des mesures de l’état d’urgence sanitaire sur les droits de l’homme.

Dans l’ensemble, le nombre de saisines adressées à la CNIL n’a pas connu de variation substantielle. La mise en place généralisée du télétravail a permis à l’institution de traiter les dossiers dans des délais comparables à ceux d’avant-crise.

Les modalités et l’objet des saisines ont toutefois évolué. À l’instar du Défenseur des droits, les canaux postaux et téléphoniques ont connu une baisse, les réclamants privilégiant la saisine électronique. Les saisines en lien avec la crise (relatives au télétravail, la mise en place d’examens à distance, la délivrance de masques, les dispositifs publics de gestion de crise) ont pris le pas sur les saisines sans lien avec l’épidémie.

Les activités de contrôle ont été substantiellement ralenties en raison du confinement. À l’inverse, les saisines des pouvoirs publics sur les dispositifs de gestion de crise ont été traitées en urgence.

La CNIL a ainsi été particulièrement mobilisée par la demande de conseil formulée par le Gouvernement concernant la création d’un système de traçage numérique, dénommé « StopCovid ». À ce titre, la CNIL estime que si un certain nombre de garanties sont apportées par le projet du Gouvernement, notamment grâce à l’utilisation de pseudonymes, elle appelle à la vigilance et souligne « que l’application ne peut être déployée que si son utilité est suffisamment avérée et si elle est intégrée dans une stratégie sanitaire globale ». Elle rappelle également que l’efficacité du dispositif dépend de l’étendue de son utilisation. Or, nombre de personnes, parmi les publics les plus vulnérables face à la maladie, demeurent éloignées des technologies numériques.

En principe, la crise n’aura pas d’impact significatif sur la gestion du budget de la CNIL, qui prévoit de consommer 100 % de ses crédits en 2020.

La CNIL précise néanmoins que sa capacité à remplir l’ensemble de ses missions est obérée par la crise, d’autant plus que ses moyens demeurent insuffisants pour faire face au surplus d’activité découlant de l’entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données (RGPD). Elle indique ainsi qu’elle ne disposera que de 225 ETP fin 2020, alors que 300 ETP seraient nécessaires pour mener à bien ses missions.

3. Des indicateurs de performance fortement affectés par la crise

S’il n’est pas encore possible de quantifier les variations qu’enregistreront les indicateurs de performance de la mission en fin de gestion, il est d’ores et déjà possible d’anticiper une dégradation de certains d’entre eux.

Pour le programme 129, le taux d’application des lois, le niveau de mobilisation des partenaires locaux dans la lutte contre la drogue, le niveau de sécurité et de maturité des systèmes d’information de l’État, ou encore le respect des coûts et des délais dans la mise en œuvre des grands projets d’investissement pâtiront certainement de la crise.

Les délais de traitement des dossiers et saisines adressées aux autorités administratives indépendantes pourraient également se dégrader, en raison des conditions de travail générées par la crise. Le Défenseur des droits a ainsi indiqué au rapporteur que le délai moyen de traitement des dossiers s’établissait à 65 jours en janvier et février 2020, avant de progresser jusqu’à 75 jours en mars et 84 jours en avril.

B. le budget annexe publications officielles et information administrative

En raison d’une diminution significative de ses ressources durant la crise, le budget annexe pourrait dévier des prévisions établies en loi de finances initiale.

1. Les missions assurées par la DILA durant la crise

En plaçant 80 % de ses agents en télétravail, la DILA a pu accomplir l’essentiel de ses activités durant la crise, à savoir :

– les activités régaliennes de production et de diffusion du Journal officiel ;

– les activités liées à la production éditoriale et au fonctionnement des sites internet service-public.fr, vie-publique.fr, journal-officiel.fr, BOAMP.fr, BODACC.fr, BALO.fr.

Certaines activités devant être réalisées sur site ont été suspendues durant la période de confinement. L’imprimerie, le centre d’appels interministériel, dans sa mission de réponse téléphonique, et certaines activités résiduelles liées aux annonces économiques ont ainsi été arrêtés.

Il convient de souligner la forte sollicitation des services de la DILA au titre de la publication du Journal officiel. Des publications exceptionnelles ont été organisées (le lundi et les lendemains de jours fériés), et une consolidation « en temps réel » des textes législatifs et réglementaires relatifs à l’état d’urgence sanitaire, pour lesquels l’entrée en vigueur était d’effet immédiat, a été assurée.

Les projets d’investissement informatique ont en grande partie été maintenus. Il a toutefois été décidé de repousser l’ouverture du site Légifrance modernisé, en raison de la grande affluence sur le site durant la période de confinement ([12]). De manière générale, l’ensemble des sites d’information juridique gérés par la DILA ont connu un pic de fréquentation durant la crise, entraînant une forte mobilisation des équipes éditoriales ([13]).

Les projets d’équipement en outils collaboratifs ont été accélérés, afin de permettre aux agents de travailler à distance. En revanche, les projets de travaux immobiliers ont été arrêtés durant le confinement.

2. Un budget annexe fragilisé par la crise

Si la mise une œuvre du confinement générerait une moindre dépense sur le budget annexe, les économies réalisées dépassant le montant des dépenses supplémentaires engagées, la dégradation significative des recettes pourrait remettre en cause les équilibres financiers anticipés en loi de finances initiale.

Sur le plan des dépenses, la crise a entraîné des coûts supplémentaires. En premier lieu, la DILA indique que les dépenses afférentes à l’organisation du télétravail s’élèvent à 200 000 euros, mais n’auront pas d’impact sur l’équilibre budgétaire, dans la mesure où elles répondaient à des besoins prévus au stade de la loi de finances initiale.

En revanche, le décalage de l’ouverture du site Légifrance modernisé implique de maintenir le site actuel en parallèle de la version bêta du nouveau site, ce qui engendre un coût supplémentaire estimé à 200 000 euros. Les coûts logistiques d’achat de matériel de protection sont estimés à 12 600 euros.

Des économies importantes sont également générées par la crise : la fermeture du site de Desaix engendre ainsi une moindre dépense de 534 000 euros.

Les recettes d’annonces et hors annonces sont toutefois fortement affectées par la période actuelle.

En ce qui concerne les premières, leur baisse a débuté en mars, et s’est accentuée en avril. Sur ce dernier mois, les recettes d’annonces ont connu une baisse de l’ordre de 56 %, et s’élèvent à 7,3 millions d’euros (pour 16,7 millions d’euros en avril 2019). Cela s’explique par le ralentissement économique, qui a particulièrement affecté les recettes issues du BODACC (baisse de 73 % en avril).

Toutefois, les bons résultats des mois de janvier et février compensent en partie la diminution observée en 2020 : à la fin du mois d’avril, le cumul des recettes d’annonces en 2020 s’élevait à 48 millions d’euros, en baisse de 12,2 millions d’euros par rapport à 2019.

Les recettes hors annonces cumulées depuis le début de l’année connaissent quant à elle, à la fin du mois d’avril, une diminution de l’ordre de 3 % par rapport à 2019 (– 50 000 euros). Toutefois, cette baisse résiduelle masque la chute des recettes issues des ventes d’abonnements et de publications, en diminution de 548,3 millions d’euros par rapport à 2019.

Alors que la loi de finances initiale prévoyait un excédent de 20,7 millions d’euros sur le budget annexe en 2020, il est vraisemblable que l’exécution dévie significativement de la prévision.

Si un plus faible excédent peut être a minima anticipé, la DILA n’écarte pas la possibilité d’un budget en déficit cette année. Il a été indiqué au rapporteur que « la reprise de l’activité en France dans les prochains mois sera déterminante à cet égard ». Toutefois, un éventuel déficit ne poserait pas de difficulté majeure à la DILA, dans la mesure où le budget annexe a enregistré des excédents importants au cours des années précédentes.

C. La mission Investissements d’avenir

L’impact budgétaire de la crise sur la mission Investissements d’avenir reste marginal. Toutefois les PIA pourront être mobilisés pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire et de la crise économique qui lui succédera.

1. Des conséquences budgétaires limitées

Durant la crise, le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) a pu remplir l’ensemble de ses missions.

La consommation des crédits de paiement n’a pas été affectée, dans la mesure où ils ont pu être mis à disposition des opérateurs comme prévu dans le cadre de la loi de finances initiale. Au sens budgétaire, l’impact de la crise est donc nul. Concernant la mise en œuvre opérationnelle des PIA, le SGPI n’a, à ce stade, pas d’informations sur l’avancée des engagements et des décaissements réalisés par les opérateurs. Dans la mesure où le confinement pourrait affecter la mise en œuvre des projets, un suivi sera effectué par le SGPI et restitué au Parlement à l’occasion de la remise du reporting financier du deuxième trimestre 2020 cet été.

Par ailleurs, le SGPI a pris la décision de reporter de six mois les prochaines échéances de remboursement pour les entreprises qui ont bénéficié d’avances. Les prévisions relatives aux retours financiers générés par les PIA devront donc être ajustées.

2. La mobilisation de certaines actions des PIA en réponse à la crise

Si le SGPI indique qu’aucune réorientation d’action ou redéploiement majeur n’interviendra en 2020, les PIA ont néanmoins été mobilisés afin de fournir une réponse à la crise sanitaire, et à la crise économique.

Deux actions ont ainsi été mises à contribution afin de soutenir le domaine de la recherche médicale et offrir des solutions innovantes au secteur de la santé :

– dans le cadre de l'action Projets de recherche et de développement structurants pour la compétitivité, un appel à projets a été lancé pour développer des solutions thérapeutiques contre le covid-19. Des essais cliniques pourront être financés sur le sol français, pour un montant de 50 millions d’euros par projet ;

– dans le cadre du concours i-Nov 2020, une thématique « Santé – Situations d’urgences » a été créée afin de proposer des solutions innovantes aux services de régulation médicale, aux services d’urgence ou encore aux services de réanimation.

En ce qui concerne le volet économique, le SGPI a accéléré le processus de versement des aides à l’innovation pour les bénéficiaires d’ores et déjà lauréats d’un appel à projets ou d’un appel à manifestation d’intérêt.

Par ailleurs, 80 millions d’euros ont été mobilisés dans le cadre de l’action Fonds national post-maturation « Frontier venture », afin d’éviter les ruptures de financement des start-up entre deux levées de fonds. Selon Bpifrance, ce sont entre 40 et 80 start-up qui pourront être soutenues par ce dispositif, pour un ticket moyen qui devrait être compris entre 1 et 2 millions d’euros (et dont le montant plafond s’élève à 5 millions d’euros).

Enfin, 45 millions d’euros seront alloués au fonds de renforcement des PME (FRPME), portant sa dotation à 100 millions d’euros. Ce fonds soutient des PME ou petites ETI qui réalisent au moins 5 millions d’euros de chiffre d’affaires, afin de favoriser leur redressement à la suite d’un choc brutal. Le montant de l’intervention sera compris entre 0,5 et 5 millions d’euros en capital développement, principalement sous la forme d’obligations à bon de souscription d’actions (OBSA).

S’il apparaît a priori louable de mobiliser des crédits des PIA pour trouver des solutions face à la crise, le rapporteur estime que ces initiatives ne font qu’alimenter l’illisibilité dont pâtissent déjà les investissements d’avenir. Créés pour augmenter le potentiel de croissance de l’économie française, les PIA n’ont pas vocation à être utilisés dans l’urgence pour répondre à des considérations conjoncturelles.

([1]) Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2019 de la mission Direction de l’action du Gouvernement, mai 2020.

([2]) Certaines options ont d’ores et déjà été portées à la connaissance du rapporteur, qui les a exposées dans le cadre de son rapport n° 2301, annexe 15, publié au nom de la commission des finances à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour l’année 2020, en octobre 2019.

([3]) Circulaire n° 6097/SG du Premier ministre du 5 juin 2019.

([4]) En février 2020, le ministère de l’intérieur a ainsi créé l’office anti-stupéfiant (OFAST).

([5]) En 2018, les loyers budgétaires représentaient une dépense s’élevant à 135,1 millions d’euros sur le programme.

([6]) Mme Marie-Christine Dalloz, rapport spécial n° 2301, annexe 15, projet de loi de finances pour 2020, octobre 2019.

([7]) Les dépenses de personnel du budget annexe s’élèvent à 62,9 millions d’euros en 2019.

([8]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire 2019 du budget annexe Publications officielles et information administrative, mai 2020.

([9]) Rapport d’information n° 2210 déposé en conclusion des travaux de la mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, septembre 2019.

([10]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire 2019 de la mission Investissements d’avenir, mai 2020.

([11]) Comité de surveillance des investissements d’avenir, Le programme d’investissements d’avenir, un outil à préserver, une ambition à refonder, novembre 2019.

([12]) Le site a connu une affluence record durant le mois de mars, avec 18 millions de visites. Un pic a été atteint le 17 mars, au lendemain de l’annonce du confinement par le Président de la République, avec 1,3 million de visites.

([13]) Avec 37,8 millions de visites en mars 2020, la consultation du site service-public.fr a progressé de 11 % par rapport au mois précédent et de 34 % par rapport au mois de mars 2019. Le site vie-publique.fr a enregistré 2,2 millions de visites en mars, soit une hausse de 50 % en comparaison avec février 2020 et mars 2019.