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Les dépenses de l’État ont augmenté de 6 milliards d’euros (+ 1,8 %) à périmètre constant, hors fonds de concours et attributions de produits, sous l’effet en particulier de l’augmentation du coût de la prime d’activité. Les normes de dépenses fixées en loi de finances initiale (LFI) ont été respectées.

I. une augmentation des dépenses de l’État traduisant les priorités fixées par la loi de finances

A. L’évolution des dépenses par mission budgétaire

1. Une augmentation des dépenses du budget général

● Les dépenses du budget général de l’État ont augmenté de 6,3 milliards d’euros à champ courant entre 2018 et 2019 pour s’établir à 336,1 milliards d’euros, soit une hausse de 1,9 %.

Évolution des dépenses des missions (périmètre courant)

(Crédits de paiement en millions d’euros)

Note : le tableau correspond à la consommation de l’ensemble des crédits au titre de ces missions, y compris fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après la loi de règlement pour 2018 et le présent projet de loi de règlement.

À champ constant, c’est-à-dire hors effets de périmètre (– 1,1 milliard d’euros) et de transferts (+ 0,3 milliard d’euros), la croissance des dépenses du budget général y compris fonds de concours et attributions de produits s’établit à 2,2 % en 2019, après 0,4 % en 2018 ([18]). Les dépenses du budget général ont donc progressé plus vite que l’inflation (+ 1,1 %).

● Pour un détail de l’exécution budgétaire par mission ou par programme, il est renvoyé aux travaux des rapporteurs spéciaux en annexe du présent rapport. Les augmentations de crédits observées reflètent les priorités fixées par le Gouvernement et par le législateur.

Les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances consommés en 2019 augmentent ainsi de 4,9 milliards d’euros par rapport à 2018 (+ 24,5 %), en raison principalement du renforcement de la prime d’activité par le décret du 21 décembre 2018 ([19]) et de la revalorisation du montant de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) à 860 euros par mois au 1er novembre 2018 et à 900 euros au 1er novembre 2019 ([20]).

Les crédits de la mission Défense consommés en 2019 augmentent de 1,6 milliard d’euros (+ 3,6 %), conformément aux orientations de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ([21]) (LPM).

Les crédits de la mission Enseignement scolaire consommés en 2019 augmentent de 1,1 milliard d’euros en raison principalement de l’amélioration du niveau de rémunération de l’emploi moyen et de l’effort consenti en faveur du premier degré d’enseignement et de l’inclusion scolaire.

Les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables ont augmenté de 0,8 milliard d’euros en 2019 (+ 6,0 %) à périmètre courant. Une partie de cette hausse a pour origine le transfert et la dynamique des dépenses de la prime à la conversion du compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres au programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission. À périmètre constant, les dépenses de la mission sont en hausse de 3,4 %, en raison notamment de l’élargissement du nombre de bénéficiaires du chèque énergie et de l’augmentation des dépenses en matière de péréquation dans les zones non interconnectées.

Les crédits de la mission Sécurités ont augmenté de 0,6 milliard d’euros en 2019 (+ 2,9 %) au titre notamment des mesures nouvelles relatives aux rémunérations des forces de sécurité intérieure et à la poursuite du plan de recrutement de 10 000 policiers et gendarmes supplémentaires entre 2018 et 2022.

● À l’inverse, les crédits de la mission Engagements financiers de l’État, composés à 99 % des crédits finançant la charge de la dette et de la trésorerie de l’État, ont diminué de 1,5 milliard d’euros en 2019 (– 3,6 %), l’effet volume défavorable (augmentation de l’encours de dette) ayant été compensé par un effet taux et un effet inflation favorables ([22]).

De même, les crédits de la mission Travail et emploi ont diminué de 0,8 milliard d’euros (– 5,1 %). Cette baisse résulte principalement de la réduction du nombre de contrats aidés par rapport à 2018. Le nombre de contrats aidés a en effet diminué de 48 280 par rapport à 2018, correspondant à une moindre dépense de 0,7 milliard d’euros ([23]). L’exercice 2019 marque la poursuite de la diminution entamée en 2017.

Les diminutions observées à champ courant sur les missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales et Gestion des finances publiques et des ressources humaines s’expliquent principalement par des mesures de périmètre ([24]).

2. Un niveau de dépenses budgétaires inférieur de 2,3 milliards d’euros à la loi de finances initiale

Pour une analyse détaillée des écarts à l’exécution par mission ou par programme, il est renvoyé aux travaux des rapporteurs spéciaux.

● En 2019, les dépenses nettes du budget général – hors fonds de concours et attributions de produits et hors mission Remboursements et dégrèvements – se sont établies à 330,3 milliards d’euros, soit un niveau inférieur de 2,3 milliards d’euros (0,7 %) aux crédits ouverts par la LFI (332,7 milliards d’euros). Ce résultat, qui traduit une « exécution conforme au vote du Parlement » selon l’expression utilisée par la Cour des comptes ([25]), recouvre des dépassements sur certaines missions et des sous-exécutions sur d’autres.

Missions dont l’exécution s’écarte le plus de la LFI

(crédits de paiement en millions d’euros, sauf indication contraire)

Missions	Exécution 2018	Exécution 2019	Écart exécution 2018 et 2019	En %
Action et transformation publiques	2	55	+ 54	+ 2 907,0 %
Action extérieure de l’État	2 963	2 819	– 144	– 4,9 %
Administration générale et territoriale de l’État	2 822	2 826	+ 4	+ 0,1 %
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	3 442	2 944	– 498	– 14,5 %
Aide publique au développement	2 633	2 992	+ 360	+ 13,7 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	2 433	2 299	– 133	– 5,5 %
Cohésion des territoires	17 826	17 580	– 246	– 1,4 %
Conseil et contrôle de l’État	665	686	+ 21	+ 3,2 %
Culture	2 913	2 947	+ 34	+ 1,2 %
Défense	43 287	44 866	+ 1 579	+ 3,6 %
Direction de l’action du Gouvernement	1 386	1 243	– 143	– 10,3 %
Écologie, développement et mobilité durables	13 517	14 325	+ 807	+ 6,0 %
Économie	1 812	1 786	– 26	– 1,4 %
Engagements financiers de l’État	42 119	40 585	– 1 534	– 3,6 %
Enseignement scolaire	71 661	72 716	+ 1 055	+ 1,5 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	10 762	10 325	– 437	– 4,1 %
Immigration, asile et intégration	1 555	1 839	+ 284	+ 18,3 %
Investissement d'avenir	1 113	1 020	– 94	– 8,4 %
Justice	8 606	8 925	+ 319	+ 3,7 %
Médias, livre et industries culturelles	547	577	+ 29	+ 5,3 %
Outre-mer	2 114	2 407	+ 293	+ 13,9 %
Pouvoirs publics	992	991	–	–
Recherche et enseignement supérieur	27 579	27 964	+ 385	+ 1,4 %
Régimes sociaux et de retraite	6 448	6 186	– 262	– 4,1 %
Relations avec les collectivités territoriales	3 572	3 440	– 132	– 3,7 %
Remboursements et dégrèvements	125 727	140 064	+ 14 337	+ 11,4 %
Santé	1 338	1 355	+ 17	+ 1,3 %
Sécurités	19 884	20 469	+ 585	+ 2,9 %
Solidarité, insertion et égalité des chances	19 847	24 711	+ 4 864	+ 24,5 %
Sport, jeunesse et vie associative	936	998	+ 62	+ 6,6 %
Travail et emploi	14 949	14 193	– 756	– 5,1 %
Total	455 449	476 133	20 684	4,5 %
Total hors Remboursements et dégrèvements	329 722	336 069	6 347	1,9 %

Missions – exécution supérieure à la LFI	LFI 2019	Exécution 2019	Écart	En % LFI
Solidarité, insertion et égalité des chances	23 899	24 703	804	3,4 %
Cohésion des territoires	16 390	17 080	689	4,2 %
Travail et emploi	12 451	12 577	126	1,0 %
Sécurités	20 135	20 253	118	0,6 %
Immigration, asile et intégration	1 688	1 794	105	6,2 %
Missions – exécution inférieure à la LFI	LFI 2019	Exécution 2019	Écart	En % LFI
Engagements financiers de l'État	42 471	40 574	– 1 897	– 4,5%
Recherche et enseignement supérieur	28 147	27 821	– 326	– 1,2%
Action et transformation publiques	312	52	– 260	– 83,2%
Défense	44 354	44 123	– 231	– 0,5%
Outre-mer	2 576	2 385	– 191	– 7,4%

Note : hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, avril 2020, p. 118, d’après les données issues de Chorus.

● Deux missions concentrent une proportion importante des sur-exécutions. La sur‑exécution constatée sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances correspond principalement à la dynamique plus forte qu’escomptée des dépenses relatives à la prime d’activité (+ 0,8 milliard d’euros).

La sur-exécution constatée sur la mission Cohésion des territoires (+ 0,7 milliard d’euros) a pour principale explication le report de la réforme des modalités de calcul des aides personnelles au logement (+ 0,6 milliard d’euros).

● En sens inverse, la majeure partie des sous-exécutions est concentrée en montant sur la mission Engagements financiers de l’État (– 1,9 milliard d’euros) et plus précisément sur les crédits évaluatifs du programme « Charge de la dette et de la trésorerie de l’État » (– 1,9 milliard d’euros), en raison d’une inflation plus faible qu’anticipé, du maintien à un faible niveau des taux d’intérêt à court terme et des taux d’intérêt à long terme inférieurs à la prévision initiale.

Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur ont été consommés à un niveau inférieur de 326 millions d’euros aux crédits ouverts en LFI. La loi de finances rectificative (LFR) pour 2019 avait procédé à l’annulation de 309,3 millions d’euros de crédits de paiement, portant principalement sur la réserve de précaution initiale des programmes concernés, sur les crédits de projets immobiliers non consommés et devenus sans objet, sur les crédits du Centre national d’études spatiales (CNES) et sur les crédits de fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche agricoles grâce à une maîtrise accrue des dépenses. Ces annulations ont porté à hauteur de 50 millions d’euros sur le CNES, mais l’opérateur a bénéficié en parallèle d’une subvention exceptionnelle du ministère de la défense à hauteur de 80 millions d’euros en provenance de la mission Défense. La Cour des comptes s’est toutefois étonnée de ce procédé, relevant qu’il ne permet pas la bonne information du Parlement ([26]).

B. L’augmentation des dépenses d’intervention et des dépenses de personnel

À champ constant, les dépenses du budget général augmentent de 7,3 milliards d’euros et de 6 milliards d’euros hors fonds de concours et attributions de produits.

évolution des Dépenses nettes du budget général de l’état par nature

(crédits de paiement en milliards d’euros, sauf mention contraire)

Dépenses du budget général de l’État	Exécution 2018 (format 2019)	Exécution 2019	Évolution 2018-2019
Dépenses du budget général de l’État	Exécution 2018 (format 2019)	Exécution 2019	En valeur	En %
Pouvoirs publics	1,0	1,0	–	–
Personnel	129,6	131,6	+ 2,0	+ 1,6%
Fonctionnement de l’État	24,6	24,5	– 0,1	– 0,4%
Subventions pour charges de service public	29,2	29,0	– 0,2	– 0,7%
Charge de la dette	41,5	40,3	– 1,2	– 2,9%
Investissement	11,8	12,4	+ 0,6	+ 5,1%
Intervention	89,7	95,8	+ 6,1	+ 6,8%
Opérations financières	1,5	1,5	–	–
Dépenses nettes	328,8	336,1	+ 7,3	+ 2,2%
Dont fonds de concours et attributions de produits	4,5	5,8	+ 1,3	+ 28,9%
Dépenses nettes, hors fonds de concours et attributions de produits	324,3	330,3	+ 6,0	+ 1,8%

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, p. 90.

1. L’augmentation des dépenses d’intervention (+ 6,1 milliards d’euros)

Les dépenses d’intervention ont crû de 6,1 milliards d’euros en 2019.

Cette augmentation résulte d’abord de la dynamique liée à la prime d’activité (+ 4,0 milliards d’euros), en lien avec la réforme intervenue en décembre 2018. Elle a entraîné une revalorisation de 90 euros du montant du bonus individuel de la prime à compter du 1er janvier 2019 et une augmentation du nombre de foyers bénéficiaires de 53 % entre juin 2018 et juin 2019. Le montant total consacré au dispositif a atteint 9,6 milliards d’euros en 2019.

Les dépenses d’AAH ont également augmenté, à hauteur de 0,6 milliard d’euros (+ 7,1 %). Cette augmentation s’explique à la fois par les mesures de revalorisation intervenues en 2019 (voir supra) et par l’augmentation du nombre de bénéficiaires. Le nombre de bénéficiaires a ainsi augmenté de 4,9 % entre juin 2018 et juin 2019 pour s’établir à 1,2 million environ ([27]). La dynamique de l’AAH est tirée par l’« AAH-2 », c’est-à-dire le dispositif s’adressant aux personnes dont le taux d’incapacité permanente est compris entre 50 et 80 % et qui présentent une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi, selon l’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale. Le nombre de bénéficiaires de ce second volet a en effet augmenté de 9,2 % entre juin 2018 et juin 2019. Le Rapporteur général rappelle que la Cour des comptes a récemment publié un rapport sur l’AAH dans lequel elle souligne que l’AAH-2 est une « source d’incertitude voire de risque budgétaire », compte tenu du manque de connaissances précises sur les causes de l’évolution du nombre de bénéficiaires ([28]).

Les dépenses relatives à la prime à la conversion se sont accrues de 117 % entre 2018 et 2019 pour s’établir à 0,8 milliard d’euros ([29]), tandis que les dépenses liées au chèque énergie ont été tirées par l’augmentation du nombre de bénéficiaires (+ 58 %).

En sens inverse, la diminution du nombre de contrats aidés a entraîné une moindre dépense de 0,7 milliard d’euros, et l’extinction progressive de l’aide à l’embauche pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME) explique une diminution de l’ordre de 0,6 milliard d’euros. Enfin, de moindres dépenses ont été constatées s’agissant de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), à hauteur de 0,3 milliard d’euros.

2. L’augmentation des dépenses de personnel (+ 2,0 milliards d’euros) malgré la légère diminution des effectifs

a. Des dépenses de personnel en augmentation, mais inférieures à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses de personnel du budget général de l’État, nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits, ont augmenté de 2 milliards d’euros en 2019 (+ 1,6 %). Elles se sont élevées à 131,2 milliards d’euros ([30]), après 129,2 milliards d’euros en 2018. Les dépenses de rémunération ont représenté 88,6 milliards d’euros et les contributions de l’État employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions 42,8 milliards d’euros.

Hors contribution au CAS Pensions, les dépenses de personnel ont progressé de 1,4 milliard d’euros (+ 1,6 %), soit une évolution en retrait par rapport à 2018 (+ 1,9 %) et par rapport à 2017 (+ 3,7 %). Cette augmentation s’explique principalement ([31]) par des mesures catégorielles (+ 0,7 milliard d’euros), notamment en raison de l’application des mesures du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) reportée de 2018 à 2019, et par le glissement vieillesse technicité (GVT) (+ 0,4 milliard d’euros).

Les dépenses de personnel ont été inférieures aux crédits prévus par la LFI, qu’il s’agisse des dépenses de rémunération (– 0,10 milliard d’euros) ou des dépenses de contributions au CAS Pensions (– 0,36 milliard d’euros), en raison notamment de sous-consommations du ministère des armées (– 0,1 milliard hors contributions au CAS Pensions) et du ministère de l’action et des comptes publics (– 0,1 milliard hors contributions au CAS Pensions) et d’assiettes de cotisations au CAS Pensions plus réduites que prévues.

b. Le respect du plafond d’emplois de l’État en 2019

Le plafond d’emplois de l’État avait été fixé à 1 953 516 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par la LFI (y compris budgets annexes). Il a été relevé à 1 953 810 ETPT par la LFR.

La consommation d’emplois s’est établie à 1 930 810 ETPT, à un niveau inférieur de 23 528 ETPT au plafond (écart de 1,2 %). Les emplois consommés sont en légère augmentation de 7 033 par rapport à 2018 (+ 0,4 %).

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, corrigés de la quotité de temps travaillé. Ils ne tiennent pas compte de la durée d’emploi sur l’année.

Exemple : un agent à temps partiel, à 70 % (quotité de travail : 70 %) correspond à 0,7 ETP, qu’il ait travaillé 8 ou 12 mois dans l’année.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année.

Exemple : un agent à temps partiel, à 70 %, qui a travaillé du 1er juillet au 31 décembre correspond à 0,35 ETPT (1 × 0,7 × 6 mois/12 mois = 0,35 ETPT).

Les consommations d’emplois et les plafonds des autorisations d’emplois sont exprimés en ETPT. À l’inverse, les schémas d’emplois sont exprimés en ETP.

Ainsi, les schémas d’emplois traduisent les flux d’entrées et de sorties, tandis que les plafonds d’emplois illustrent le stock d’emplois.

N.B. : depuis l’exercice 2015, les modalités de décompte des emplois sont homogènes entre l’État et ses opérateurs : la fixation d’un plafond d’emplois en ETPT et une trajectoire de schémas d’emplois en ETP.

Consommation d’emplois par ministère en 2019

(en équivalents temps plein travaillés – ETPT)

Ministère	Consommation des emplois 2018	Plafond 2019 (LFI+LFR)	Transferts en gestion 2019	Consommation des emplois 2019	Écart au plafond après transferts	Consommation 2019/2018
Action et comptes publics	123 484	123 501	17	121 499	– 2 019	– 1 985
Agriculture et alimentation	30 327	30 232	3	30 150	– 85	– 177
Armées	268 195	271 268	2	268 996	– 2 274	+ 801
Cohésion des territoires	300	564	– 273	270	– 21	– 30
Culture	10 922	10 829	– 15	10 633	– 181	– 289
Économie et finances	12 751	12 608	– 2	12 424	– 182	– 327
Éducation nationale	1 004 436	1 024 061	39	1 012 500	– 11 600	+ 8 064
Enseignement supérieur, recherche et innovation	7 317	7 298	– 2	7 041	– 255	– 276
Europe et affaires étrangères	13 437	13 598	–	13 598	–	+ 161
Intérieur	281 824	287 291	145	282 569	– 4 867	+ 745
Justice	83 552	86 452	38	85 341	– 1 149	+ 1 789
Outre-mer	5 474	5 548	–	5 437	– 111	– 37
Services du Premier ministre	11 135	11 608	– 26	11 334	– 248	+ 199
Solidarités et santé	9 858	9 519	32	9 467	– 84	– 391
Transition écologique et solidaire	40 250	39 373	29	39 287	– 115	– 963
Travail	8 977	8 852	13	8 769	– 96	– 208
Total budget général	1 912 239	1 942 602	–	1 919 315	– 23 287	+ 7 076
Pilotage et ressources humaines	579	663	–	527	– 136	– 52
Soutien aux prestations de l'aviation civile	10 431	10 545	–	10 440	– 105	+ 9
Total budget annexes	11 010	11 208	–	10 967	– 241	– 43
Total général	1 923 249	1 953 810	–	1 930 282	– 23 528	+ 7 033

Source : présent projet de loi de règlement.

L’exercice 2019 marque la poursuite de la tendance au ralentissement de la progression de la consommation des emplois au niveau de l’État, la progression en 2019 étant inférieure de plus de 40 % à celle constatée en 2018 et trois fois moindre que celle constatée en 2017.

évolution de la consommation d’emplois
par rapport à l’exercice précédent

(en ETPT)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

L’article 11 de la LPFP ([32]) prévoit que le plafond des autorisations d’emplois de l’État prévu en LFI « ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Cette disposition a pour objet de renforcer la portée des plafonds d’autorisation d’emplois de la LFI en diminuant la vacance sous plafond.

En 2019, l’écart entre la consommation d’emplois et le plafond s’est établi à 1,2 %, après 1,3 % en 2018 et 1,5 % en 2017. La tendance est donc à la réduction de la vacance sous plafond, sans néanmoins que l’objectif de 1 % de la LPFP en vigueur soit atteint.

c. Un schéma d’emplois en diminution et inférieur à la prévision de la loi de finances initiale

La LFI prévoyait une baisse nette de 1 571 ETP sur le périmètre du budget général et des budgets annexes. En 2019, l’exécution du schéma d’emplois a été de – 3 601 ETP à périmètre constant, après une hausse de 206 ETP en 2018.

Les décalages dans la comptabilisation entre ETP et ETPT

Il existe des décalages dans la comptabilisation des créations d’emploi en ETP et leur concrétisation en ETPT.

La comptabilisation en ETP révèle le solde entre les entrées et les sorties d’agents au cours d’un exercice en prenant en compte la quotité de travail des agents.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite d’agents à temps plein au cours d’une année N, qui voit également l’arrivée de 100 agents à temps plein, le solde s’établit à + 30 ETP.

La comptabilisation en ETPT calcule les créations de poste au prorata de la quotité de travail des agents et de la période d’activité sur l’année.

Les recrutements d’agents à temps plein réalisés le 1er juillet comptent pour seulement 0,5 ETPT.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite d’agents à temps plein au cours d’une année N, le 1er juillet, et de l’arrivée de 100 agents à temps plein à la même date, le résultat est de + 15 ETPT (– 35 ETPT et + 50 ETPT).

Les deux méthodes de comptabilisation des emplois sont complémentaires, l’une présente une approche en termes de flux (ETP) et l’autre une approche en termes de stock (ETPT). Cette distinction sert donc à apprécier plus finement les conséquences des recrutements et leur traduction dans les données.

En 2019, pour la première fois depuis 2014, le schéma d’emplois réalisé traduit une baisse des effectifs (– 3 601 ETP), après quatre exercices d’augmentation (pour un total de + 32 684 ETP).

Exécution du schéma d’emplois depuis 2009

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement.

La réduction des effectifs constatée en 2019 est d’une ampleur supérieure à celle prévue en LFI (– 1 569 ETP).

La baisse constatée résulte notamment de la diminution des effectifs sur le champ du ministère de l’éducation nationale (– 3 816 ETP contre – 1 800 ETP prévus en LFI). Cette diminution intervient après plusieurs années de hausses successives. Ainsi, entre 2012 et 2017, les effectifs du ministère ont augmenté de 46 292 ETP. En 2018, les effectifs ont augmenté de 839 ETP, alors que la LFI prévoyait une stagnation des emplois. Lors de la présentation du présent projet de loi en commission des finances, le Gouvernement a indiqué qu’une partie de la sous-exécution du schéma d’emplois s’explique par une « contrainte frictionnelle », renvoyant à « des difficultés de recrutement au sein du ministère de l’éducation nationale concernant 1 000 ETP sur un total de plus d’un million » ([33]). La masse salariale du ministère est toutefois en augmentation de 1,1 milliard d’euros (+ 1,7 %), l’effet du schéma d’emplois étant plus que compensé par l’effet du GVT.

Le ministère de l’action et des comptes publics a contribué à hauteur de 2 082 ETP (135 ETP de plus que prévu en LFI) à la réduction des emplois constatée, sous l’effet des réformes en cours dans ce ministère. D’après l’analyse de la Cour des comptes ([34]), le faible écart constaté en 2019 entre la prévision et l’exécution résulte de difficultés de recrutement.

Schémas d’emplois des ministères

(en ETP)

Désignation du ministère ou du budget annexe	Schémas d'emplois réalisés en 2018	Schémas d'emplois prévus en LFI 2019	Schémas d'emplois réalisés en 2019
Action et comptes publics	– 1 902	– 1 947	– 2 082
Agriculture et alimentation	– 131	– 140	– 138
Armées	346	466	999
Cohésion des territoires	– 18	– 15	– 7
Culture	– 110	– 50	– 69
Économie et finances	– 206	– 280	– 351
Éducation nationale	839	– 1 800	– 3 815
Enseignement supérieur, recherche et innovation	139	–	– 24
Europe et affaires étrangères	– 108	– 130	– 160
Intérieur	1 452	2 153	2 128
Justice	1 136	1 300	1 086
Outre-mer	– 3	23	– 37
Services du Premier ministre	111	181	170
Solidarités et santé	– 274	– 250	– 270
Transition écologique et solidaire	– 801	– 811	– 808
Travail	– 223	– 233	– 185
Budget général (1)	247	– 1 533	– 3 563
Contrôle et exploitation aériens	– 41	– 38	– 38
Publications officielles et information administrative	–	2	–
Budgets annexes (2)	– 41	– 36	– 38
Total général (1 + 2)	206	– 1 569	– 3 601

Source : commission des finances, d’après le présent projet de loi de règlement.

En sens inverse, les ministères de l’intérieur, de la justice et des armées enregistrent des schémas d’emplois positifs conformément aux orientations définies par le Gouvernement et le législateur.

3. La stabilité des dépenses de fonctionnement et des subventions pour charges de service public

Les dépenses de fonctionnement de l’État et les dépenses de subventions pour charges de service public sont en légère diminution (– 0,1 milliard d’euros à champ constant), mais ont été exécutées à un niveau supérieur à la prévision de la LFI (+ 1,7 milliard d’euros). Les subventions aux opérateurs ont légèrement diminué à champ constant (– 0,2 milliard d’euros).

4. La légère augmentation des dépenses d’investissement (+ 0,6 milliard d’euros)

À champ constant, les dépenses d’investissement ont augmenté de 0,6 milliard d’euros en 2019 (+ 5,1 %), dans la lignée de l’augmentation constatée en 2018 (+ 0,7 milliard d’euros).

La hausse s’explique principalement par les investissements de la mission Défense qui représentent 79 % des investissements de l’État en 2019. Elle a pour origine le renouvellement des moyens de la dissuasion et d’armements conventionnels et le maintien en condition opérationnelle de l’équipement de défense.

5. La diminution marquée de la charge de la dette de l’État (– 1,3 milliard d’euros)

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État a diminué 1,3 milliard d’euros en raison de la baisse de l’inflation et de l’environnement de taux bas (voir supra).

Cette situation s’explique en partie par la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) et par la bonne perception de la signature française par les investisseurs.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	Exécution 2014	Exécution 2015	Exécution 2016	Exécution 2017	Exécution 2018	LFI 2019	Exécution 2019	Écart à la LFI	Écart à l’exécution 2018
Charge de la dette	42,29	41,18	40,41	40,65	40,47	41,11	39,10	– 2,01	– 1,38
Trésorerie	0,87	0,96	1,04	1,05	1,07	0,96	1,16	+ 0,20	+ 0,10
Ensemble	43,2	42,1	41,5	41,7	41,5	42,2	40,3	– 1,8	– 1,3

N.B. : hors swaps.

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

Compte tenu du niveau de son besoin de financement, la charge d’intérêt de la dette est particulièrement sensible à une augmentation des taux d’intérêt. D’après l’Agence France Trésor (AFT), un choc de 1 % du niveau des taux d’intérêt sur l’ensemble de la courbe de taux accroîtrait la charge de la dette de 2 milliards d’euros la première année, de 4,8 milliards d’euros la deuxième année et de 12 milliards d’euros la cinquième année.

II. Le respect des normes de dépenses

L’exercice 2019 est le deuxième exercice d’application des normes définies par l’article 9 de la LPFP. Les deux normes de dépenses avaient été respectées en 2018 ; elles l’ont également été en 2019.

La définition des normes de dépenses par l’article 9 de la LPFP

Afin de distinguer plus clairement un périmètre de dépenses conventionnellement à la main du gestionnaire et le périmètre de l’ensemble des dépenses de l’État, l’article 9 de la LPFP 2018-2022 a défini une norme de dépenses pilotables, qui est incluse dans l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE). Ces normes ne constituent pas des plafonds de dépenses inscrits dans le dispositif des lois de finances. Elles sont toutefois présentées à titre informatif par le Gouvernement, à la fois en programmation et en exécution, dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances et dans celui du projet de loi de règlement.

La norme de dépenses pilotables de l’État inclut : les dépenses du budget général hors les missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS Pensions, les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, les dépenses de budgets annexes hors contributions au CAS Pensions, les dépenses des CAS hors les CAS Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou programmes portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, et les dépenses du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) inclut, outre l’agrégat précédent : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

A. Une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables à hauteur de 1 milliard d’euros

● La norme de dépenses pilotables s’est élevée à 261,8 milliards d’euros en 2019, soit un niveau inférieur de 1,0 milliard d’euros au niveau prévu en LFI (262,9 milliards d’euros) et supérieur de 5,3 milliards d’euros à la norme exécutée en 2018.

Pour financer les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages de décembre 2018, le Premier ministre avait annoncé des économies en exécution de 1 à 1,5 milliard d’euros ([35]). Le Gouvernement avait finalement retenu la fourchette haute dans le programme de stabilité présenté à la Commission européenne en avril 2019 ([36]) et dans le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques de juin 2019 ([37]). En définitive, les économies réalisées sous la norme de dépenses pilotables ont donc été inférieures de 0,5 milliard d’euros à l’objectif du programme de stabilité, mais sont dans l’intervalle présenté par le Gouvernement en décembre 2018. Rappelons toutefois que le déficit public constaté en 2019 est inférieur aux prévisions de la LFI, ce qui montre que les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages ont été financées, conformément à l’engagement du Gouvernement.

Exécution 2019 de la norme de dépenses pilotables

(en milliards d’euros)

	Exécution 2018	LFI 2019	Exécution 2019	Écart à la LFI	Écart à l'exécution 2018
Crédits budgétaires sous norme	240,3	246,3	246,1	– 0,2	5,8
Taxes et recettes affectées	9,1	9,5	9,4	– 0,1	0,3
Comptes spéciaux sous norme	11	10,9	10,2	– 0,7	– 0,8
Budgets annexes sous norme	2,0	2,0	1,9	– 0,1	– 0,1
Retraitement des flux internes au budget de l'État	– 5,8	– 5,8	– 5,8	–	–
Norme de dépenses pilotables	256,5	262,9	261,8	– 1,0	5,3

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, p. 113, d’après les données de la direction du budget.

● La sous-exécution de la norme tient majoritairement à la sous‑consommation des comptes spéciaux sous norme, en particulier le CAS Transition énergétique dont les charges ont été revues à la baisse de 0,6 milliard d’euros. Les dépenses du CAS financent les compensations dues aux opérateurs, évaluées chaque année par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), en contrepartie des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables. Comme le constate la Cour des comptes ([38]), la CRE a revu à la baisse le montant des compensations en raison de la hausse des prix de marché, de l’ampleur inférieure aux prévisions des dispositifs de soutien à l’effacement et à la production de biométhane et de la météorologie défavorable à l’éolien durant l’été 2018.

Dans le champ des crédits budgétaires, la sous-exécution s’explique notamment par la montée en charge plus lente que prévue des dispositifs de la mission Action et transformation publiques (– 0,3 milliard d’euros). Ils portent principalement sur le programme « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux » (– 88,6 millions d’euros) qui finance la rénovation des cités administratives dans un objectif d’amélioration de leur performance énergétique et le programme « Fonds pour la transformation de l’action publique » (– 122,4 millions d’euros) qui finance des projets d’amélioration de l’action publique devant entraîner des économies pérennes à moyen terme.

● Le Rapporteur général constate avec satisfaction que les contournements de la norme de dépenses pilotables dont la Cour des comptes fait l’inventaire chaque année sont en forte diminution depuis 2017. Ils se sont établis à 0,3 milliard d’euros en 2019, après 0,7 milliard d’euros en 2018 et 3 milliards d’euros en 2017. Ils prennent trois formes principales : des affectations de recettes à la place de crédits budgétaires ; des mesures de périmètre mal comptabilisées et une contraction des recettes et des dépenses ([39]).

B. Un objectif de dépenses totales de l’état respecté

L’ODETE a été exécuté à hauteur de 431,3 milliards d’euros soit une augmentation de 6,0 milliards d’euros par rapport à 2018. Ce niveau reste toutefois inférieur à la prévision de la LFI de 2,8 milliards d’euros, en raison principalement d’un niveau de charge de la dette inférieur de 1,8 milliard d’euros à la prévision et de la sous-exécution de la norme de dépenses pilotables (voir supra).

L’exécution de l’objectif de dépenses totales de l’état

(en milliards d’euros)

	Exécution 2018	LFI 2019	Exécution 2019	Écart à la LFI	Écart à l'exécution 2018
Norme de dépenses pilotables	256,5	262,9	261,8	– 1,0	5,3
Investissements d'avenir	1,1	1,0	1,0	–	– 0,1
Charge de la dette	41,5	42,1	40,3	– 1,8	– 1,2
CAS Pensions hors programme 743*	56,7	57,3	57,3	–	0,6
Prélèvements sur recettes	65,2	66,3	66,2	– 0,1	1,1
Comptes spéciaux inclus dans l'objectif	4,4	4,5	4,7	0,2	0,4
Objectif de dépenses totales de l’État (Odete)	425,4	434,1	431,3	– 2,8	6,0

* Programme « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ».

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, p. 113, d’après les données de la direction du budget.

III. La progression des restes à payer

● Après la stabilisation constatée en 2018, le montant des restes à payer a fortement progressé en 2019. Les restes à payer désignent la différence entre les engagements juridiques réalisés, c’est-à-dire les autorisations d’engagement consommées et les paiements opérés, qui se traduisent par une consommation de crédits de paiement.

En 2019, les restes à payer se sont établis à 127 milliards d’euros, en augmentation de 8 milliards d’euros par rapport à 2018. Les hausses de restes à payer portent principalement sur les missions Défense (+ 6,5 milliards d’euros) et Aide publique au développement (+ 1 milliard d’euros).

S’agissant de la mission Défense, ils correspondent :

– au lancement de marchés verticalisés et pluriannuels dans le cadre de la nouvelle politique du maintien en condition opérationnelle, entraînant une contribution du programme « Préparation et emploi des forces » de 4,2 milliards d’euros à l’augmentation des restes à payer ;

– au lancement en 2019 de programmes d’armements pour le renouvellement et la modernisation des forces armées à horizon 2030, entraînant une contribution du programme « Équipement des forces » de 2,2 milliards d’euros à l’accroissement des restes à payer.

S’agissant de la mission Aide publique au développement, les restes à payer constitués portent sur le programme « Solidarité à l’égard des pays en développement » (1,2 milliard d’euros). Ils ont pour origine l’augmentation de plus d’un milliard d’euros en 2019 des AE consommés sur ce programme, au titre de l’aide-projet, principal dispositif de l’aide bilatérale. Selon le Gouvernement, la croissance des restes à payer devrait se poursuivre sur ce programme.

● Le compte général de l’État pour 2018 a acté une modification dans la mise en œuvre de la comptabilité générale de l’État ayant pour effet de différencier la notion de restes à payer de la comptabilité du projet de loi de règlement de celle d’« engagements relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n’est pas intervenu » de la comptabilité générale. Cette dernière notion s’appuie sur la notion de restes à payer, mais, désormais, avec des retraitements de deux ordres :

– les avances versées, qui minorent le montant des restes à payer, sont réintégrées dans l’évaluation des engagements ;

– les opérations ayant donné lieu à la comptabilisation d’une charge à payer ou d’une dette fournisseur sont exclues.

En comptabilité générale, ces engagements se sont élevés à 70,7 milliards d’euros au 31 décembre 2019, dont 56,4 milliards d’euros au titre de la mission Défense et 14,3 milliards d’euros au titre des autres missions. Ils sont en augmentation de 7,3 milliards d’euros par rapport à l’exercice précédent.

● Le Rapporteur général rappelle que l’article 17 de la LPFP prévoit que le niveau des restes à payer ne doit pas excéder le niveau constaté fin 2017. L’article 8 de la LPM a exclu a posteriori la mission Défense de cette exigence. Le changement comptable décrit ci-dessus rend difficile le contrôle de l’application de ces dispositions, le compte général de l’État ne présentant pas le montant des restes à payer par ministère, mais seulement celui des engagements budgétaires relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n’est pas intervenu.

Au 31 décembre 2017 et selon la nouvelle comptabilisation présentée dans le compte général de l’État pour 2018, ces engagements s’élevaient à 60,5 milliards d’euros, dont 48,2 milliards d’euros au titre de la mission Défense et 12,3 milliards d’euros au titre des autres missions. Sur la base de cette définition des engagements, l’article 17 de la LPFP n’a donc pas été respecté.

— 1 —

Fiche 4 : les modifications de crédits intervenues au cours de l’exercice 2019

L’exécution 2019 s’inscrit dans la lignée de l’exécution 2018 en ce qu’elle est marquée par la poursuite de l’amélioration de la qualité de la gestion.

En effet, aucun décret d’avance n’est intervenu en 2019, comme en 2018. Trois décrets d’annulation à caractère technique ont été pris en 2019 et une loi de finances rectificative a procédé à des ouvertures et des annulations de crédits en fin d’année.

Mouvements affectant le plafond de crédits du budget général

(en millions d’euros)

Note : hors mission Remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de crédits. À noter que les trois décrets d’annulation pris au titre de l’exercice 2019 ont annulé des crédits ouverts par fonds de concours, qui ne sont donc pas retracés dans ce graphique.

Source : commission des finances.

Au total, les dépenses nettes du budget général se sont élevées à 330,3 milliards d’euros (hors mission Remboursements et dégrèvements, hors fonds de concours et attributions de produits), inférieures de 2,3 milliards d’euros au niveau de la loi de finances initiale (LFI).

I. La poursuite de l’assainissement de l’exécution budgétaire

La réserve de précaution est un dispositif prévu par le III de l’article 14 et le 4° bis de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([40]) Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour le responsable de programme. On parle de « gels » de crédits, voire de « surgels » lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion, après la mise en réserve initiale.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique « d’auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation de crédits.

A. Le faible taux de mise en réserve des crédits en 2019

1. Des taux de mise en réserve des crédits élevés entre 2012 et 2017

L’exercice 2019 s’inscrit dans la continuité de l’exercice 2018 durant lequel la pratique de la mise en réserve de crédits a été assainie et rendue plus conforme à l’esprit de la LOLF.

Entre 2012 et 2017, le taux de mise en réserve des crédits sur les dépenses hors dépenses de personnel a été progressivement augmenté. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([41]) prévoyait un taux de mise en réserve pour chaque programme de 0,5 % sur les crédits de dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Le Gouvernement a appliqué un taux de gel de 6 % dès l’exercice 2013.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([42]) a prévu un taux de mise en réserve de 6 % en moyenne pour les dépenses autres que les dépenses de personnel et de 0,5 % pour les dépenses de personnel sur l’ensemble des programmes du budget général dotés de crédits limitatifs. À partir de 2015, le Gouvernement avait appliqué un taux de mise en réserve initiale de 8 % pour les crédits autres que de personnel. En outre, pour les exercices 2016 et 2017, le Gouvernement avait décidé de procéder au gel des reports de crédits sur le budget général, hors les dépenses de personnel.

En lien avec les éléments d’insincérité qu’elle a alors identifiés, la Cour des comptes avait critiqué l’utilisation que faisait le Gouvernement de la réserve de précaution, considérant qu’elle a été « détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » ([43]).

2. L’abaissement à 3 % du taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 depuis 2018

Pour rendre à la réserve de précaution son rôle premier d’assurance contre les aléas de gestion et dans le contexte de budgétisations initiales plus sincères, le Gouvernement a diminué le taux de mise en réserve des crédits pour les dépenses hors titre 2.

Il a ainsi été abaissé à 3 % en 2018 et a été inchangé en 2019. L’abaissement de ce taux n’a pas été obstacle à une consommation des crédits conforme à la prévision de la LFI et à l’absence de décret d’avance, grâce à des budgétisations initiales plus sincères.

Évolution de l’utilisation de la réserve de précaution

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Réserve	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Réserve initiale* [A]	5 001	6 229	5 926	6 909	8 382	9 332	9 836	3 912	4 019
« Surgels » [B] (y compris fin de gestion)	469	1 565	2 054	1 792	2 132	5 199	4 505	678	1 569
Réserve après « surgels » [C] = [A] + [B]	5 470	7 793	7 979	8 701	10 515	14 531	14 341	4 590	5 588
Dégels : crédits rendus disponibles [D] (y compris fin de gestion)	3 708	4 461	4 767	4 317	6 491	8 680	10 139	2 250	3 039
Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés [E] = [C] - [D]	1 762	3 332	3 212	4 384	4 024	5 850	4 202	2 341	2 549
Pourcentage de mobilisation de la réserve de précaution [D] / [C]	68 %	57 %	60 %	50 %	62 %	60 %	71 %	49 %	54 %

* La réserve initiale correspond à la réserve théorique, déduction faite des dégels systématiques de début de gestion.

Source : Gouvernement.

La réserve de précaution a été mobilisée en 2019 à hauteur de 2,5 milliards d’euros, soit 54 % de la mise en réserve totale au cours de l’exercice.

B. L’absence de décret d’avance pour la deuxième année consécutive et le faible impact des décrets d’annulation

L’absence de décret d’avance en 2018 était une première depuis 1985. Cette pratique respectueuse de l’autorisation du Parlement en matière budgétaire a été réitérée en 2019, ce dont on ne peut que se réjouir. Les décrets d’annulation de crédits n’ont procédé qu’à des annulations techniques de faible ampleur.

1. L’absence de décret d’avance en 2019 pour la deuxième année consécutive

● La pratique d’ouverture de crédits par décret d’avance porte une atteinte à l’autorisation parlementaire en matière budgétaire encadrée par l’article 13 de la LOLF. Le Gouvernement peut ainsi majorer le niveau des plafonds des programmes dotés de crédits limitatifs fixé par le législateur en ouvrant des crédits supplémentaires par des décrets d’avance dits « gagés » à condition de respecter plusieurs conditions :

– le caractère d’urgence des actions pour lesquelles ces crédits sont rendus disponibles ;

– le respect de l’équilibre budgétaire, ce qui implique que les ouvertures prévues soient compensées ou « gagées » par des annulations de crédits à due concurrence ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits de l’article 13 de la LOLF (1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation des crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (le montant cumulé des crédits annulés par décrets d’annulation ou par décrets d’avance ne peut excéder 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances relatives à l’année en cours) ;

– les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat font connaître leur avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui leur est faite du projet de décret d’avance.

● Pour la première fois depuis 1985 et après des niveaux élevés d’ouvertures de crédits par décrets d’avance lors des exercices précédents, le Gouvernement n’a pas pris de décret d’avance en 2018 grâce à une programmation initiale plus sincère. Cette bonne pratique s’est poursuivie en 2019.

l’Évolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET D’AVANCE

(en millions d’euros pour l’échelle de gauche)

DA = décrets d’avance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

Les ouvertures de crédits en cours de gestion ont donc été opérées par la loi de finances rectificative de fin d’année, c’est-à-dire par le législateur lui-même.

2. Les décrets d’annulation : de relativement faibles montants annulés

Le Gouvernement a pris trois décrets d’annulation de crédits en 2019, les 7 février ([44]), 19 juillet ([45]) et 12 décembre ([46]), pour montant total de 121,4 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 74,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Ce montant est supérieur aux annulations intervenues par décret en 2018 (30 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP), mais inférieur à la moyenne constatée entre 2012 et 2018 (201,2 millions d’euros en AE et 155,9 millions d’euros en CP).

Annulations de crédits issues de décrets d’annulation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Ces annulations à caractère technique ont été réalisées à la demande des ministères concernés. Elles ont été destinées à permettre le remboursement de trop-perçus sur fonds de concours au bénéfice de tiers.

Annulations par les décrets d’annulation par mission

(en millions d’euros, sauf mention contraire)

Mission	AE annulées	CP annulés	% des annulations (CP)
Administration générale et territoriale de l’État	0,02	0,02	0,0 %
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	0,2	0,2	0,2 %
Cohésion des territoires	46,4	0,0	0,0 %
Culture	0,3	0,3	0,4 %
Défense	0,5	0,5	0,6 %
Direction de l’action du Gouvernement	0,2	0,2	0,3 %
Écologie, développement et mobilité durables	68,3	68,1	91,7 %
Immigration, asile et intégration	3,9	3,9	5,2 %
Recherche et enseignement supérieur	0,1	0,1	0,1 %
Sport, Jeunesse et vie associative	0,5		0,0 %
Travail et emploi	1,1	1,1	1,4 %
Total	121,4	74,3	100,0 %

Source : commission des finances.

II. Les modifications apportées par la loi de finances rectificative pour 2019

Sur le modèle appliqué en 2018, l’absence de décret d’avance en 2019 a conduit à un dépôt anticipé du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’année pour garantir de bonnes conditions de fin de gestion, notamment le financement de la prime d’activité et des payes des fonctionnaires de certains ministères en fin d’année. Le PLFR pour 2019 a ainsi été déposé le 7 novembre 2019 à l’Assemblée nationale.

La loi de finances rectificative pour 2019 ([47]) a également la particularité de ne contenir que des dispositions budgétaires ou de fin de gestion, conformément à l’engagement du Gouvernement de ne pas introduire de dispositions fiscales qui auraient pu figurer en LFI. Il s’est agi d’en revenir à l’esprit de la LOLF, ce dont le Rapporteur général se réjouit. Il rappelle à ce titre que la mission d’information sur l’application de la LOLF – dont il a été le rapporteur – a préconisé de restreindre le champ organique du collectif de fin d’année aux opérations de fin de gestion ([48]).

A. Un niveau relativement élevé de mouvements de crédits en LFR

La LFR de fin d’année a procédé à l’annulation nette de 1,5 milliard d’euros de crédits (hors mission Remboursements et dégrèvements). Les ouvertures de crédits de paiement se sont élevées à 2,8 milliards d’euros, soit un niveau inférieur à la moyenne constatée pour les années 2012 à 2018 (3,1 milliards d’euros).

Les annulations de crédits se sont établies à 4,3 milliards d’euros, niveau nettement supérieur à la moyenne des années 2012 à 2018 (2,5 milliards d’euros). Elles ont toutefois porté à hauteur de 1,6 milliard d’euros sur les crédits évaluatifs finançant la charge de la dette de l’État.

Ouvertures et annulations de crédits sur le budget général en LFR
de fin d’année

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Mouvements	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Ouvertures	849	3 581	791	1 712	4 785	5 595	3 439	2 130	2 778
Annulations	– 1 478	– 2 083	– 4 738	– 2 733	– 2 644	– 3 219	– 85	– 2 050	– 4 297
Écart plafonds PLFR/LFI	– 629	1 498	– 3 947	– 1 021	2 141	2 376	3 353	80	– 1 519

Note : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : LFR de fin d’année pour les années 2009 à 2019.

Le tableau suivant retrace les mouvements de crédits opérés par la LFR.

ouvertures et annulations des autorisations d’engagement

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement	Loi de finances initiale n° 2018‑1317 du 28 décembre 2018	Loi de finances rectificative n° 2019-1270 du 2 décembre 2019			Total des lois de finances
Autorisations d’engagement	Loi de finances initiale n° 2018‑1317 du 28 décembre 2018	Ouver-tures	Annula-tions	Total net	Total des lois de finances
Budget général
Dépenses brutes	483 101	10 209	6 153	4 056	487 157
À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts	135 882	7 744	592	7 152	143 034
Dépenses nettes	347 219	2 465	5 561	– 3 096	344 123
Fonds de concours	5 309	–	–	–	5 309
Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours	352 528	2 465	5 561	– 3 096	349 432
Budgets annexes
Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours	2 358	–	28	– 28	2 330
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	80 929	156	920	– 764	80 165
Comptes de concours financiers	127 109	100	714	– 614	126 495
Total des dépenses des comptes spéciaux	208 038	256	1 634	– 1 378	206 660
Total général des autorisations d’engagement	562 924	2 721	7 223	– 4 502	558 422

ouvertures et annulations des crÉdits de paiement

(en millions d’euros)

Crédits de paiement	Loi de finances initiale n° 2018‑1317 du 28 décembre 2018	Loi de finances rectificative n° 2019-1270 du 2 décembre 2019			Total des lois de finances
Crédits de paiement	Loi de finances initiale n° 2018‑1317 du 28 décembre 2018	Ouver-tures	Annula-tions	Total net	Total des lois de finances
Budget général
Dépenses brutes	468 550	10 522	4 889	5 633	474 183
À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts	135 882	7 744	592	7 152	143 034
Dépenses nettes	332 668	2 778	4 297	– 1 519	331 149
Fonds de concours	5 337	–	–	–	5 337
Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours	338 005	2 778	4 297	– 1 519	336 486
Budgets annexes
Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours	2 348	–	18	– 18	2 330
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	81 029	154	1 080	– 926	80 103
Comptes de concours financiers	127 254	–	924	– 924	126 330
Comptes de commerce (solde)	– 46	–	–	–	– 46
Comptes d’opérations monétaires (solde)	– 79	–	–	–	– 79
Total des dépenses des comptes spéciaux	208 158	154	2 004	– 1 850	206 308
Total général des crédits de paiement	548 511	2 932	6 319	– 3 387	545 124

Source : présent projet de loi de règlement.

B. les mouvements de crédits sur les missions du budget général

1. Les ouvertures de crédits

La LFR a procédé à des ouvertures de CP nettes des annulations sur sept missions du budget général (Cohésion des territoires, Conseil et contrôle de l’État, Immigration, asile et intégration, Sécurités, Solidarité, insertion et égalité des chances, Sport, jeunesse et vie associative, Travail et emploi).

Elles ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 819 millions d’euros) essentiellement pour financer la dynamique imprévue de la prime d’activité ;

– Cohésion des territoires (+ 749 millions d’euros) en raison du report de la réforme du mode de calcul des aides personnalisées au logement et au titre de l’hébergement d’urgence ;

– Sécurités (+ 154 millions d’euros) pour financer les dépenses de personnel liées à l’impact du protocole catégoriel signé en 2018, à la mobilisation importante des forces de police lors des mouvements sociaux de 2019 et au paiement d’une partie du stock des heures de récupération (au titre des heures supplémentaires effectuées) pour les fonctionnaires actifs de la police nationale en décembre 2019 ;

– Immigration, asile et intégration (+ 79 millions d’euros) pour financer les besoins liés à l’accueil des demandeurs d’asile, principalement au titre de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA).

2. Les annulations de crédits

Les annulations nettes de crédits ont porté sur 21 missions (Action et transformation publiques, Action extérieur de l’État, Administration générale et territoriale de l’État, Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Aide publique au développement, Anciens combattants, Culture, Défense, Direction de l’action du Gouvernement, Écologie, développement et mobilité durables, Économie, Engagements financiers de l’État, Enseignement scolaire, Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Investissements d’avenir, Justice, Médias, livre et industries culturelles, Outre-mer, Recherche et enseignement supérieur, Régimes sociaux et de retraite, Santé). Il est renvoyé aux travaux des rapporteurs spéciaux pour le détail de l’exécution 2019 sur chacun des programmes du budget général.

Les annulations ont principalement porté sur les missions suivantes :

– Engagements financiers de l’État (– 1,7 milliard d’euros), en raison d’une charge d’intérêt de la dette de l’État inférieure à la prévision initiale ;

– Recherche et enseignement supérieur (– 309 millions d’euros), principalement sur la réserve de précaution initiale des programmes concernés, sur les crédits de projets immobiliers non consommés et devenus sans objet, sur les crédits du Centre national d’études spatiales (CNES) et sur les crédits de fonctionnement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche agricoles grâce à une maîtrise accrue des dépenses. Ces annulations ont porté à hauteur de 50 millions d’euros sur le CNES, mais l’opérateur a bénéficié en parallèle d’une subvention exceptionnelle du ministère de la défense à hauteur de 80 millions d’euros en provenance de la mission Défense ;

– Action et transformation publiques (– 202 millions d’euros) en raison du décalage des échéanciers de paiement associés à certaines opérations immobilières du programme « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants », de besoins inférieurs au niveau escompté sur le programme « Fonds de transformation pour l’action publique » et d’une montée en charge plus lente que prévue du programme « Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines » ;

– Outre-mer (– 176 millions d’euros) au titre d’une compensation à la sécurité sociale des allégements de cotisations sociales plus faible que prévue, de la baisse du montant de crédits nécessaires pour financer certains projets immobiliers et du moindre décaissement des crédits au titre du fonds exceptionnel d’investissement (FEI).

III. Les modifications réglementaires

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances initiale ont fait l’objet de modifications par voie réglementaire, par reports de crédits d’un exercice à l’autre, par décrets de transfert, de virement, de répartition et par l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Les deux tableaux suivants présentent une vision exhaustive de l’ensemble de ces modifications réglementaires intervenues au cours de l’exercice 2019. Ils présentent également les ajustements du présent projet de loi compte tenu des consommations constatées.

modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative
par les mesures réglementaires et le projet de loi de rÈglement

(en millions d’euros)

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Reprise d’AE

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’interven-tion
du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

487 157

21 550

334

– 334

293

– 293

110

– 110

6 347

–

515 054

– 22 229

492 825

485 692

–

– 7 133

À déduire : Remboursements et dégrèvements
d’impôts

143 034

–

143 034

–

143 034

140 069

–

– 2 965

Total des dépenses du budget général

344 123

21 550

334

– 334

293

– 293

110

– 110

6 347

–

372 020

– 22 229

349 791

345 623

–

– 4 168

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 270

–

2 381

– 45

2 336

2 313

–

– 23

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

80 165

4 173

–

84 342

– 5 186

79 156

71 954

–

– 7 202

Comptes de concours financiers

126 495

110

–

126 605

– 200

126 405

117 766

–

– 8 639

Total des dépenses des comptes spéciaux

206 660

4 283

–

210 947

– 5 386

205 561

189 720

–

– 15 841

Total général des autorisations d’engagement

553 053

25 882

334

– 334

293

– 293

110

– 110

6 406

585 348

– 27 660

557 688

537 656

–

– 20 032

CRÉDITS DE PAIEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions des produits

Modifica-tions de crédits liées
à des
plus–values de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’intervention du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

474 183

2 018

325

– 325

290

– 290

110

– 110

5 741

–

481 942

– 1 903

480 039

476 133

–

– 3 906

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

143 034

–

143 034

–

143 034

140 064

–

– 2 970

Total des dépenses du budget général

331 149

2 018

325

– 325

290

– 290

110

– 110

5 741

–

338 908

– 1 903

337 005

336 069

–

– 936

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 270

–

2 337

– 54

2 283

2 265

–

– 18

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

80 103

4 881

–

84 988

– 6 084

78 904

71 719

–

– 7 185

Comptes de concours financiers

126 330

135

–

126 465

– 5

126 460

119 499

–

– 6 961

Comptes de commerce (solde)

– 46

–

– 46

–

– 46

–

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 79

–

– 79

–

– 79

– 105

–

Total des dépenses des comptes spéciaux

206 308

5 016

–

211 328

– 6 089

205 239

191 143

–

– 14 146

Total général des crédits de paiement

539 727

7 046

325

– 325

290

– 290

110

– 110

5 800

–

552 573

– 8 046

544 527

529 477

–

– 15 100

Source : présent projet de loi de règlement.

— 1 —

A. Les fonds de concours et attributions de produits

Les crédits ouverts en LFI sont majorés des crédits ouverts par voie de fonds de concours et d’attributions de produits. Ils se sont élevés à 5,7 milliards d’euros pour le budget général en 2019, à un niveau supérieur à la prévision de la LFI (5,3 milliards d’euros) et à l’exécution 2018 (4,5 milliards d’euros).

L’augmentation résulte de la dynamique des fonds de concours (+ 1,3 milliard d’euros), tandis que les attributions de produits sont stables ([49]). La croissance constatée a été particulièrement tirée par la contribution de France Compétences au plan d’investissement dans les compétences.

Les principales missions bénéficiaires de fonds de concours et attributions de produits sont les suivantes :

– Écologie, développement et mobilité durables (2,1 milliards d’euros) principalement en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

– Travail et emploi (1,6 milliard d’euros) en provenance de France Compétences pour 95 % de leur montant ;

– Défense (0,7 milliard d’euros) au titre notamment du remboursement des soins assurés par le service de santé des armées et des recettes provenant de la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense dans le cadre de sa mission dans l’hexagone et à l’étranger ;

– Cohésion des territoires (0,5 milliard d’euros) en provenance principalement du fonds national d’aide à la pierre (FNAP).

B. La poursuite de la baisse des reports de crédits

Les reports de crédits sont prévus par l’article 15 de la LOLF. Pris par arrêtés, ils constituent un aménagement au principe d’annualité en permettant d’assouplir le cadre temporel de la gestion. Ils sont toutefois plafonnés par une double limite :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés » ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. »

Une loi de finances peut néanmoins déroger au second plafond. La LFI 2019 a prévu de déroger à ce plafond pour 23 programmes.

évolution des reports de crédits de paiement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

Le niveau des reports de crédits sur le budget général de 2019 à 2020 s’établit à 1,9 milliard d’euros, en diminution par rapport à l’exercice précédent. Il confirme l’effort du Gouvernement vers une programmation plus sincère.

En revanche, le montant des reports de crédits sur les comptes spéciaux de 2019 vers 2020 augmente par rapport à l’exercice précédent, pour atteindre 6,1 milliards d’euros après 5,0 milliards d’euros de 2018 à 2019. Cette augmentation s’explique notamment par l’amélioration du solde du CAS Participations financières de l’État (3,2 milliards d’euros), en augmentation par rapport aux reports de 2018 vers 2019 (1,5 milliard d’euros).

C. Les autres mouvements réglementaires

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2019, ils sont restés marginaux et s’établissent à 325 millions d’euros en CP.

Les transferts, prévus au même article de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération moins profonde que les virements de l’autorisation parlementaire. En 2019, ils s’élèvent à 293 millions d’euros en CP, soit un niveau comparable à 2018 (310 millions d’euros) et en forte baisse par rapport à 2017 (1,2 milliard d’euros).

Les répartitions des crédits globaux, définies aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. Le niveau d’annulations de crédits et d’ouvertures vers d’autres missions du budget général s’est élevé à 110 millions d’euros en CP en 2019, soit un niveau stable par rapport à 2018 (110 millions d’euros).

Comparaison des crédits initiaux, ouverts et consommés (en euros)
Missions	LFI	Total des CP ouverts	Dépenses constatées	Écart LFI/CP ouverts		Écarts LFI/dépenses constatées
Missions	LFI	Total des CP ouverts	Dépenses constatées	Valeur	En %	Valeur	%
Action et transformation publiques	312 100 000	131 935 814	55 462 316	– 180 164 186	– 136,6 %	– 256 637 684	– 82,2 %
Action extérieure de l’État	2 872 582 017	2 854 585 841	2 819 258 713	– 17 996 176	– 0,6 %	– 53 323 304	– 1,9 %
Administration générale et territoriale de l’État	2 835 989 267	2 889 769 049	2 825 666 622	53 779 782	1,9 %	– 10 322 645	– 0,4 %
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	2 921 710 825	2 982 688 302	2 943 861 216	60 977 477	2,0 %	22 150 391	0,8 %
Aide publique au développement	3 078 496 602	3 064 714 516	2 992 358 390	– 13 782 086	– 0,4 %	– 86 138 212	– 2,8 %
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	2 301 874 967	2 309 427 755	2 299 498 697	7 552 788	0,3 %	– 2 376 270	– 0,1 %
Cohésion des territoires	16 390 355 044	17 865 530 810	17 579 965 506	1 475 175 766	8,3 %	1 189 610 462	7,3 %
Conseil et contrôle de l’État	680 790 274	707 277 229	685 604 579	26 486 955	3,7 %	4 814 305	0,7 %
Crédits non répartis	176 749 773	42 360 000	–	– 134 389 773	ns	ns	ns
Culture	2 930 086 869	3 032 453 379	2 947 265 640	102 366 510	3,4 %	17 178 771	0,6 %
Défense	44 354 203 916	45 070 567 996	44 865 956 307	– 716 364 080	1,6 %	511 752 391	1,2 %
Direction de l’action du Gouvernement	1 326 037 346	1 324 993 741	1 242 949 554	– 1 043 605	– 0,1 %	– 83 087 792	– 6,3 %
Écologie, développement et mobilité durables	12 165 524 585	14 455 927 942	14 324 904 694	2 290 403 357	15,8 %	2 159 380 109	17,7 %
Économie	1 939 622 528	1 950 324 679	1 786 139 210	10 702 151	0,5 %	– 153 483 318	– 7,9 %
Engagements financiers de l’État	42 471 457 783	40 805 204 714	40 585 484 201	– 1 666 253 069	– 4,1 %	– 1 885 973 582	– 4,4 %
Enseignement scolaire	72 759 794 481	72 904 046 932	72 715 636 837	144 252 451	0,2 %	– 44 157 644	– 0,1 %
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	10 442 121 171	10 466 885 136	10 324 719 784	24 763 965	0,2 %	– 117 401 387	– 1,1 %
Immigration, asile et intégration	1 688 406 760	1 876 025 807	1 839 402 439	187 619 047	10,0 %	150 995 679	8,9 %
Investissement d’avenir	1 049 500 000	1 019 500 000	1 019 500 000	– 30 000 000	– 2,9 %	– 30 000 000	– 2,9 %
Justice	9 056 907 215	8 980 561 644	8 924 856 944	– 76 345 571	– 0,9 %	– 132 050 271	– 1,5 %
Médias, livre et industries culturelles	579 449 028	582 439 379	576 617 842	2 990 351	0,5 %	– 2 831 186	– 0,5 %
Outre-mer	2 575 696 928	2 515 531 621	2 406 701 660	– 60 165 307	– 2,4 %	– 168 995 268	– 6,6 %
Pouvoirs publics	991 344 491	991 344 491	991 344 491	–	–	–	–
Recherche et enseignement supérieur	28 147 270 464	28 071 485 152	27 964 038 449	– 75 785 312	– 0,3 %	– 183 232 015	– 0,7 %
Régimes sociaux et de retraite	6 284 340 353	6 208 247 074	6 186 156 107	– 76 093 279	– 1,2 %	– 98 184 246	– 1,6 %
Relations avec les collectivités territoriales	3 438 877 817	3 549 412 904	3 439 608 846	110 535 087	3,1 %	731 029	–
Remboursements et dégrèvements	135 882 665 000	143 034 319 889	140 063 979 460	7 151 654 889	5,0 %	4 181 314 460	3,1 %
Santé	1 421 461 592	1 382 768 635	1 354 825 422	– 38 692 957	– 2,8 %	– 66 636 170	– 4,7 %
Sécurités	20 134 577 245	20 520 882 666	20 469 155 868	386 305 421	1,9 %	334 578 623	1,7 %
Solidarité, insertion et égalité des chances	23 899 461 978	24 743 516 526	24 710 611 977	844 054 548	3,4 %	811 149 999	3,4 %
Sport, jeunesse et vie associative	989 740 267	1 000 040 680	998 251 474	10 300 413	1,0 %	8 511 207	0,9 %
Travail et emploi	12 450 918 883	14 606 687 788	14 192 771 668	2 155 768 905	14,8 %	1 741 852 785	14,0 %
Total	468 550 115 469	481 941 458 093	476 132 554 914	13 391 342 624	2,8 %	7 582 439 445	1,6 %
Total hors Remboursements et dégrèvements	332 667 450 469	338 907 138 204	336 068 575 454	6 239 687 735	1,8 %	3 401 124 985	1,0 %

Note : « ns » signifie « non significatif » car les crédits ouverts sur la mission Crédits non répartis n’ont pas vocation à être consommés, mais à être annulés pour être ouverts sur d’autres missions budgétaires.

Source : annexe au projet de loi de règlement 2019.

— 1 —

IV. Les modifications proposées par le présent projet de loi de règlement

En vertu du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent projet de loi de règlement ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

A. Les annulations portant sur le budget général

L’article 4 du présent projet de loi arrête les montants consommés sur le budget général au titre de 2019 et procède aux ajustements nécessaires.

1. Les annulations d’autorisations d’engagement sur le budget général

En AE, le présent projet de loi prévoit l’annulation de 4,2 milliards d’euros (hors mission Remboursements et dégrèvements) répartis notamment entre l’annulation :

– de 1,1 milliard d’euros sur la mission Défense principalement au titre du programme « Préparation et emploi des forces » (498 millions d’euros) et du programme « Équipement des forces » (303 millions d’euros) ;

– de 537 millions d’euros sur la mission Cohésion des territoires, principalement au titre du programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » ;

– de 484 millions d’euros sur la mission Travail et emploi, essentiellement au titre du programme « Accès et retour à l’emploi » ;

– de 231 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État, principalement sur le programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » ;

– de 200 millions d’euros sur la mission Investissements d’avenir, intégralement sur le programme « Accélération de la modernisation des entreprises ».

Le niveau total d’annulations en AE est inférieur à la moyenne des exercices 2012 à 2018 (5,5 milliards d’euros).

Annulations d’Autorisations d’engagement en loi de règlement

(en millions d’euros)

Source : projets de loi de règlement.

2. Les annulations de crédits de paiement sur le budget général

En CP, le projet de loi prévoit l’annulation de 935 millions d’euros (hors la mission Remboursements et dégrèvements), répartis notamment entre l’annulation :

– de 220 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État principalement au titre du programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » ;

– de 158 millions d’euros sur la mission Défense, quasiment intégralement au titre du programme « Soutien de la politique de la défense » ;

– de 108 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire, répartis de façon relativement homogène entre l’ensemble des programmes de la mission, à l’exception du programme « Enseignement privé du premier et du second degrés » qui fait l’objet d’une annulation de crédits à hauteur de 6 millions d’euros seulement.

Le niveau d’annulations en CP est le plus élevé de la période 2012-2019. Il est comparable au niveau d’annulations de 2015.

Annulations de crédits de paiement en loi de règlement

(en millions d’euros)

Source : projets de loi de règlement.

B. Les mouvements de crédits relatifs aux budgets annexes et comptes spéciaux

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi de règlement arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2019 et procèdent aux ajustements nécessaires.

MOUVEments de crédits sur les budgets annexes et les comptes spéciaux

(en millions d’euros)

Budget ou compte	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Budget ou compte	Ouvertures	Annulations d’autorisations non engagées et non reportées	Ouvertures	Annulations de crédits non consommés et non reportés
Budget annexe Contrôle et exploitation aériens	−	8,5	–	5,4
Budget annexe Publications officielles et information administrative	−	14,7	–	12,6
Comptes d’affectation spéciale	−	7 201,8	−	7 184,9
Comptes de concours financiers	−	8 639,4	−	6 961,5

Source : présent projet de loi de règlement.

Ces mouvements sont analysés dans le détail par les différents rapporteurs spéciaux compétents.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de règlement arrête le solde des comptes spéciaux reportés sur l’exercice suivant et indique ceux qui ne sont pas reportés sur l’exercice 2020. Les soldes non reportés sont les suivants :

– solde créditeur de 53,9 millions d’euros du compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionné de voyageurs ;

– solde débiteur de 68,8 millions d’euros du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ;

– solde créditeur de 51,0 millions d’euros du compte de commerce Opérations commerciales des domaines ;

– solde créditeur de 112,0 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Émission des monnaies métalliques ;

– solde débiteur de 7,5 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change.

* *

— 1 —

Fiche 5 : la dette de l’état

L’encours de la dette de l’État s’est élevé à 1 823 milliards d’euros en valeur actualisée ([50]) au terme de l’année 2019, après 1 756 milliards d’euros à la fin de l’année 2018 (+ 66 milliards d’euros).

En dépit de l’augmentation de l’encours de la dette, la charge d’intérêt de la dette et le coût de la trésorerie de l’État ont diminué, passant de 41,5 milliards d’euros en 2018 à 40,3 milliards d’euros en 2019, en raison de la faiblesse des taux d’intérêt et d’un effet favorable de l’inflation sur l’encours des titres indexés sur cet indicateur.

I. L’augmentation de l’endettement de l’état en 2019

A. Une augmentation de l’encours légèrement moins rapide qu’en 2018

1. L’accroissement de l’encours total de la dette négociable de l’État

L’encours de dette négociable de l’État ([51]) progresse de 66 milliards d’euros en 2019, après une hausse de 70 milliards d’euros en 2018 et de 65 milliards d’euros en 2017. Le rythme d’augmentation de la dette a donc été relativement homogène pour chacun des exercices 2017 à 2019. On constate toutefois une légère décélération de la croissance de l’encours en 2019.

Ces niveaux d’augmentation sont supérieurs à ceux constatés en 2015 (+ 48 milliards d’euros) et en 2016 (+ 45 milliards d’euros), deux exercices de ralentissement de l’endettement de l’État et marqués par un niveau important de primes d’émission (voir infra).

Évolution de l’encours de la dette nÉgociable de l’État

(en valeur actualisée, en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État, annexés aux projets de lois de règlement.

Le ralentissement de l’augmentation de l’encours de la dette en 2019, malgré l’augmentation du déficit à financer, s’explique principalement par l’augmentation du montant des « autres ressources de trésorerie » du tableau de financement, qui sont quasi-exclusivement constituées de primes à l’émission. Elles se sont établies à 20,6 milliards d’euros en 2019 contre 11,3 milliards d’euros en 2018 (voir infra).

2. La composition de la dette négociable

En tendance, la part des titres à moyen et long terme (OAT) de la dette négociable de l’État est en augmentation comparativement aux titres de court terme (BTF) ([52]). Les titres de court terme représentent fin 2019 seulement 5,9 % de l’encours de dette de l’État tandis que les titres de moyen et long terme représentent 94,1 %.

composition de la dette nÉgociable

(en millions d’euros)

Encours	Fin 2018	Fin 2019	Évolution 2018/2019	Part de l'encours 2019
Ensemble de la dette-valeur actualisée	1 756 400	1 822 805	+ 3,8 %	100 %
dont titres indexés	219 584	226 396	+ 3,1 %	12 %
Obligations assimilables du Trésor – OAT	1 643 500	1 715 872	+ 4,4 %	94 %
Bons du Trésor à taux fixe – BTF	112 900	106 933	– 5,3 %	6 %

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2019.

Devant la commission des finances, le directeur général de l’AFT, M. Anthony Requin ([53]), a indiqué que le niveau de l’encours des BTF est à son plus bas historique au 31 décembre 2019, ce qui a contribué à l’augmentation de la durée moyenne de la dette. Elle a atteint le niveau record de 8,2 années.

Part des BTF dans l’encours de dette négociable
et durée de vie moyenne de la dette

Source : commission des finances.

Cette transformation de la composition de la dette de l’État est mise en œuvre depuis plusieurs années par l’Agence France Trésor (AFT), afin de sécuriser le refinancement de la dette via deux mécanismes :

– en limitant l’exposition de la dette à une remontée des taux sur les titres à court terme ;

– et en profitant de l’environnement actuel de financement avec des taux exceptionnellement bas pour les titres à moyen et long terme.

En outre, l’encours de dette de l’État est constitué à 12 % de titres indexés sur l’inflation à travers les titres indexés sur l’indice des prix à la consommation en France (OATi) et ceux indexés sur l’indice des prix de la zone euro (OAT€i). Les fluctuations de l’inflation se répercutent sur la totalité de l’encours des titres indexés, à la différence des variations de taux d’intérêt qui affectent uniquement les émissions de titre. L’encours des titres indexés était de 226 milliards d’euros au 31 décembre 2019, une variation positive de 0,1 point du taux d’inflation ayant ainsi un impact de l’ordre de 230 millions d’euros supplémentaires sur la charge de la dette.

B. Un besoin de financement de l’ÉTAT infÉRIEUR AUX PRÉVISIONS

Le besoin de financement de l’État s’est établi à 220,5 milliards d’euros, en retrait de 16,1 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale. Cela résulte notamment d’un déficit budgétaire à 92,7 milliards d’euros, inférieur de 15 milliards d’euros au niveau prévu en loi de finances initiale.

le besoin de financement de l’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	Exécution 2017	Exécution 2018	LFI 2019	LFR 2019	Exécution 2019	Écart LFI / Exécution
Besoin de financement	183,1	191,9	236,6	226,9	220,5	– 16,1
Amortissement de titres d’État à moyen et long terme	115,2	116,6	130,2	130,2	130,2	–
Amortissement de dettes reprises par l’État	–	–	–	–	–	–
Déficit à financer (*)	67,7	76,0	107,7	97,7	92,7	– 15,0
Autres besoins de financement	0,2	– 0,6	– 1,3	– 1,0	– 2,4	– 1,1
Ressources de financement	183,1	191,9	236,6	226,9	220,5	– 16,1
Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats	185,0	195,0	200,0	200,0	200,0	–
Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement	–	–	2,0	–	–	–
Variation des BTF (+ si augmentation de l’encours ; – sinon)	– 7,5	– 13,6	15,0	–	– 6,0	+ 9,0
Variation des dépôts des correspondants (+ si augmentation de l’encours ; – sinon)	+ 4,7	+ 9,8	+ 11,0	+ 5,0	+ 11,5	+ 0,5
Variation des disponibilités (+ si diminution ; – sinon)	– 9,2	– 11,1	+ 5,1	+ 4,4	– 5,7	– 10,8
Autres ressources de trésorerie	10,0	11,8	3,5	17,5	20,6	+ 17,1

(*) Hors dépenses affectées au Programme d’Investissements d’Avenir (PIA).

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2019.

Le niveau du besoin de financement est toutefois à un niveau élevé et suit une tendance haussière en raison de l’augmentation du déficit budgétaire (+ 15,7 milliards d’euros) et de l’amortissement des titres de moyen et long terme (+ 13,6 milliards d’euros).

NIVEAU Du BESOIN de financement de l’État

(en milliards d’euros)

2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
104,9	164,0	246,2	236,9	188,6	188,6	185,5	179,1	189,1	194,1	183,1	191,9	220,5

Source : rapports annuels de performances Engagements financiers de l’État.

C. Les ressources de financement de l’état

Le besoin de financement de l’État est assuré par diverses ressources, dont principalement les émissions de titres à moyen et long terme.

1. Un niveau élevé et en progression d’émissions de titre à moyen et long terme

Les émissions de titre à moyen et long terme se sont élevées à 246 milliards d’euros, soit un niveau supérieur à celui constaté en 2018, lequel était déjà nettement supérieur à celui des exercices précédents. Ce niveau brut d’émissions inclut le rachat par l’État de 46 milliards d’euros de dette arrivant à échéance en 2020 et 2021.

Les émissions de titres à moyen et long terme

(en milliards d’euros)

Année	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2018
Émissions brutes de titres à moyen et long terme	132	178,6	210,7	207,2	201,5	192	203,1	220	214	213,1	225	246
Rachats de titres	3,4	13,6	22,7	23,8	23,5	23	31,1	33	27	28,1	30	46
Émissions nettes de titres à moyen et long terme	128,5	164,9	187,6	183,4	177,9	169	172	187	187	185	195	200

N.B. : les arrondis peuvent entraîner un décalage pour certains résultats.

Source : lois de règlement successives et présent projet de loi de règlement.

Ainsi, les émissions de titres nettes des rachats se sont établies à 200,0 milliards d’euros, un niveau conforme à la loi de finances initiale et en hausse de 5 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2018.

2. La poursuite de la politique de diminution de l’encours de titres à court terme

Conformément à la politique de sécurisation de la dette de l’État menée par l’AFT, l’encours des titres à court terme (BTF) a été réduit à hauteur de 6 milliards d’euros, après une diminution de 13,6 milliards d’euros en 2018.

3. Le rebond du montant des primes à l’émission

En 2019 le montant des primes à l’émission a fortement augmenté, pour atteindre des niveaux proches de ceux constatés en 2015 et 2016. Le niveau des « autres ressources de trésorerie » du tableau de financement, principalement constituées par les primes à l’émission, a en effet atteint 20,6 milliards d’euros, dont 19,9 milliards d’euros de primes à l’émission nets du montant des décotes. Le niveau constaté est nettement supérieur à la prévision de la LFI (3,5 milliards d’euros).

La commission des finances a consacré l’audition du 15 janvier 2020 de M. Anthony Requin, directeur général de l’AFT, à ce sujet technique.

Les primes et décotes à l’émission

Les émissions de titres donnent lieu à des primes (ou décotes), lorsque le taux facial de l’obligation (ou taux de coupon) est différent du taux issu de l’adjudication. Ainsi, les souscripteurs versent une prime si le taux facial est supérieur au taux d’adjudication.

Cette situation résulte notamment de l’émission de titres sur des souches dites anciennes, porteuses de taux supérieurs aux taux de marché qui sont actuellement à des niveaux historiquement bas.

L’émission de titres à partir de souches anciennes reflète la politique d’émission ayant recours à la technique d’assimilation, qui consiste à abonder une même « ligne » ou « souche » de dette à plusieurs reprises pour améliorer la liquidité de la dette en répondant aux attentes de taux et de maturité des investisseurs.

D’un point de vue de coût actuariel, il est équivalent d’émettre un titre au taux du marché et d’émettre un titre à partir d’une souche ancienne à un taux différent de celui de marché avec une prime ou une décote à l’émission.

Évolution du NIVEAU DES « autres ressources de trésorerie »

(en milliards d’euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Primes nettes des décotes	4,4	8,2	2,5	9,2	6,0	7,4	22,7	20,8	10,5	11,3	20,6

Source : rapports annuels de performance de la mission Engagements financiers de l’État.

Le niveau élevé des primes constaté en 2019 s’explique par l’ampleur de la variation des taux d’intérêt en cours d’année. L’exercice 2019 a en outre été marqué par le passage des taux de l’OAT à 10 ans en territoire négatif. Or, étant donné qu’il n’est pas possible pour l’AFT d’émettre des titres à taux négatif, l’émission de titres à horizon 10 ans se traduit nécessairement par des primes à l’émission.

Lors de son audition, M. Requin a rappelé que la politique de l’AFT n’a pas pour objet l’émission de primes. D’ailleurs, le prix moyen des titres à l’émission est assez proche du prix moyen des titres en circulation. Si l’AFT cherchait à engendrer des primes à l’émission, les prix à l’émission s’écarteraient du prix moyen des titres en circulation pour se rapprocher des prix maximums des titres en circulation.

Évolution mensuelle des prix des titres de moyen-long termes

Source : AFT, graphique présenté à la commission des finances le 15 janvier 2020.

De plus, la part des réémissions de souches anciennes dans les émissions de l’AFT a été en diminution, passant de 26,8 % en 2018 à 24,1 % en 2019, ce qui traduit le constat que l’émission de primes résulte principalement de taux d’intérêt plus faibles que prévu.

Le traitement comptable des primes à l’émission

Les primes à l’émission représentent une ressource de trésorerie pour l’État, au sens de l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (1).

Au sens de la comptabilité générale et de la comptabilité nationale « maastrichtienne », les primes et décotes à l’émission sont amorties de façon étalée sur toute la durée de vie du titre, la charge financière correspond dès lors au taux d’intérêt issu de l’adjudication.

En revanche, la charge financière en comptabilité budgétaire correspond aux décaissements liés aux intérêts servis, conformément au taux de coupon.

Ainsi, les primes et décotes à l’émission contribuent à alléger de 8 milliards d’euros la charge de la dette en 2019, au sens de la comptabilité maastrichtienne.

(1) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

4. La forte croissance des dépôts des correspondants du Trésor

Les fonds déposés par les correspondants du Trésor ont augmenté de 11,5 milliards d’euros en 2019, à un niveau légèrement supérieur à la prévision de la LFI (+ 11 milliards d’euros), après une augmentation de 9,8 milliards d’euros en 2018, à un niveau nettement supérieur à la prévision de la LFI (+ 1 milliard d’euros).

L’augmentation des dépôts des correspondants du Trésor constatée s’explique par les dépôts des banques centrales africaines (+ 3,1 milliards d’euros) et la centralisation de la trésorerie de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) (+ 3,1 milliards d’euros).

5. L’augmentation des disponibilités du Trésor

Les disponibilités du Trésor ont augmenté de 5,7 milliards d’euros en 2019, au lieu d’une diminution de 5,1 milliards d’euros selon la prévision de la LFI.

Cette variation reflète le déficit budgétaire moins élevé que prévu et la réception en trésorerie d’un montant élevé de primes à l’émission.

II. Une charge de la dette en diminution et inférieure à la prévision

En dépit de l’augmentation de l’encours de la dette, la charge de la dette de l’État s’est établie à 40,3 milliards d’euros en 2019, à un niveau inférieur de 1,8 milliard d’euros à la prévision de la LFI et en repli de 1,3 milliard d’euros par rapport à l’exécution 2018. Cette situation traduit les bonnes conditions de financement dont bénéficie l’État depuis plusieurs années.

A. La baisse de la charge de la dette de l’état

En 2019, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’établit à 40,3 milliards d’euros, après 41,5 milliards d’euros en 2018.

Évolution de la charge de la dette et de la trÉsorerie de l’État

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

La diminution de la charge de la dette et de la trésorerie de l’État résulte des facteurs haussiers et baissiers suivants :

– un effet volume défavorable (impact de + 1,0 milliard d’euros), lié à l’augmentation de l’encours de dette à moyen et long terme ;

– un effet inflation favorable (impact de – 0,8 milliard d’euros), imputable à l’évolution de l’inflation en 2019 ;

– un effet taux favorable (impact de – 1,6 milliard d’euros).

B. Une charge de la dette inférieure aux prÉvisions de la loi de finances initiale

La charge de la dette et de la trésorerie de l’État ressort à un niveau inférieur de 1,8 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2019.

comparaison des prÉVISION ET EXÉCUTION de la charge de la dette
et de la trÉSORERIE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	Exercice 2013	Exercice 2014	Exercice 2015	Exercice 2016	Exercice 2017	Exercice 2018	Exercice 2019
Prévision LFI	46,9	46,7	44,3	44,5	41,6	41,2	42,1
Exécution	44,9	43,2	42,1	41,5	41,7	41,5	40,3
Écart	– 2,0	– 3,5	– 2,2	– 3,0	+ 0,2	+ 0,3	– 1,8

N.B. : hors swaps.

Source : lois de finances initiales et lois de règlement, projet de loi de règlement pour 2019.

La sous-exécution constatée résulte principalement des facteurs suivants :

– une inflation plus faible qu’anticipé (+ 0,9 % pour la France et + 1,1 % en zone euro, au lieu de prévisions à + 1,3 % en France et + 1,6 % en zone euro), soit un moindre coût de 0,7 milliard d’euros, en raison des titres de dette dont le taux d’intérêt est indexé sur l’inflation ;

– un maintien à un niveau bas des taux d’intérêt à court terme, avec une hypothèse de stabilité à – 0,50 % en 2019 en loi de finances initiale, contre un taux à l’émission maintenu à – 0,58 % en moyenne sur l’année (après – 0,60 % en 2018), soit une diminution de la charge de la dette de 0,9 milliard d’euros.

* *

— 1 —

fiche 6 : La comptabilité générale de l’État

Le projet de loi de règlement est accompagné du compte général de l’État prévu à l’article 54 de la LOLF. Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’à raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du présent projet de loi de règlement a pour objet d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2019, d’affecter ce résultat comptable au bilan, d’arrêter le bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

La comptabilité générale permet de rendre compte de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (I) et des résultats de l’exercice (II).

Elle a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique, au 5° de l’article 58 de la LOLF, a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV).

La comptabilité générale de l’État, dix ans après : une nouvelle étape à engager

La Cour des comptes a rendu public, le 22 février 2016, un rapport sur la comptabilité générale de l’État. Ce rapport dresse un bilan de la mise en œuvre de cette nouvelle comptabilité. Il en détaille les apports et les limites.

Au titre des apports, la Cour des comptes a souligné que la comptabilité générale avait permis une meilleure transparence et connaissance du patrimoine de l’État ainsi qu’une modernisation des services financiers en favorisant des travaux communs entre les différents gestionnaires.

Au titre des limites, la Cour des comptes a constaté que la comptabilité générale n’avait pas encore trouvé sa place dans le débat public : la comptabilité nationale, dont les résultats servent directement au suivi du respect des engagements européens de la France, permet de fournir le solde des administrations publiques, un des principaux enjeux des lois de finances.

En outre, la Cour des comptes a relevé que la comptabilité générale était peu utilisée par les gestionnaires publics. De ce fait, elle a peu fait évoluer les pratiques administratives. En outre, la fiabilité des comptes est encore systématiquement insuffisante dans certains domaines importants (les immobilisations financières ou les stocks, notamment militaires).

I. Le bilan de l’État : une situation nette patrimoniale nÉgative pour près de 1 370 milliards d’euros

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État, évalué à 1 079,5 milliards d’euros, et son passif, évalué à 2 449,4 milliards d’euros au 31 décembre 2019.

Cette situation nette est donc négative à hauteur de 1 369,9 milliards d’euros au 31 décembre 2019, au lieu de 1 294,9 milliards d’euros au 31 décembre 2018. Elle s’est ainsi dégradée de 75 milliards d’euros, ce qui s’explique par une augmentation plus rapide du passif de l’État (+ 102,7 milliards d’euros au total, en particulier au titre des dettes financières contractées pour financer le déficit du compte de résultat – 56,7 milliards d’euros de dettes nouvelles), que de la hausse de l’actif de l’État (+ 27,7 milliards d’euros).

Les principales hausses de l’actif de l’État concernent les immobilisations corporelles (+ 12,6 milliards d’euros) ; les immobilisations financières (+ 5,1 milliards d’euros, liés à de nouvelles participations de l’État actionnaire dans le domaine énergétique ([54]) et à l’appréciation de la valeur des participations déjà contrôlées) ; et les créances détenues sur des tiers, à hauteur de + 5,8 milliards d’euros.

La situation nette de l’État n’est toutefois pas comparable à celle d’une entreprise, puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, d’un capital social ou équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

Source : exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

A. Environ 1 080 milliards d’euros d’actif

L’actif de l’État dépasse les 1 000 milliards d’euros, alors qu’il était évalué aux environs de 500 milliards d’euros dans la première édition de la comptabilité générale en 2006. Entre-temps, la connaissance du patrimoine de l’État a été améliorée et enrichie, notamment par la valorisation des infrastructures. Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

Actif de l’État

(en milliards d’euros)

Catégorie d’actifs nets	Au 31 décembre 2019	Au 31 décembre 2018	Au 31 décembre 2017
Immobilisations	898,7	879,9	851,1
Actif circulant	129,5	125,7	127,0
Trésorerie active	51,0	46,0	33,2
Régularisation	0,2	0,2	1,3
Total	1 079,5	1 051,8	1 012,6

Source : lois de règlement successives et présent projet de loi de règlement.

1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent l’essentiel de l’actif

Les immobilisations de l’État sont évaluées à la clôture de l’exercice à 898,7 milliards d’euros au lieu de 879,9 milliards d’euros au terme de 2018.

Cette hausse de 18,8 milliards d’euros s’explique principalement par les investissements réalisés dans les infrastructures autoroutières et les équipements militaires ([55]) (+ 12,6 milliards d’euros) ainsi que par l’appréciation du portefeuille des participations financières de l’État (+ 4,3 milliards d’euros).

2. Un actif circulant qui progresse du fait de l’augmentation des créances

L’actif circulant hors trésorerie est évalué à 129,5 milliards d’euros au 31 décembre 2019, soit 3,8 milliards d’euros de plus que fin 2018.

Cela se justifie par une augmentation de 5,8 milliards d’euros des créances détenues sur des tiers. En particulier, les créances sur redevables augmentent de 6,8 milliards d’euros. Il s’agit d’impôts ou d’amendes dus en 2019 mais qui n’avaient pas encore fait l’objet d’un paiement au 31 décembre. L’augmentation de ces créances n’est donc que partiellement compensée par la baisse de la ligne des « autres créances » (– 1,5 milliard d’euros) et par la baisse des charges constatées d’avance (– 1,1 milliard d’euros).

Les stocks représentent environ un quart de l’actif circulant (28,3 milliards d’euros, en baisse de 1,0 milliard d’euros par rapport à 2018).

3. Une trésorerie disponible qui poursuit son augmentation

La trésorerie disponible au 31 décembre 2019 s’élève à 51 milliards d’euros, après 45,9 milliards d’euros en 2018 et 33,2 milliards d’euros en 2018.

B. Un passif de près de 2 450 milliards d’euros

Passif de l’État

(en milliards d’euros)

Catégorie de passifs	Au 31 décembre 2019	Au 31 décembre 2018	Au 31 décembre 2017
Dettes financières	1 846,2	1 780,7	1 710,7
Dettes non financières	269,7	244,5	244,1
Provisions pour risques et charges	147,6	145,9	148,1
Autres passifs	35,4	36,2	39,5
Trésorerie passive	126,8	115,3	107,1
Régularisation	23,7	24,1	22,2
Total	2 449,4	2 346,7	2 271,7

1. Un passif principalement constitué de dettes financières

Le passif de l’État se caractérise par l’importance des dettes financières (1 846 milliards d’euros au 31 décembre 2018, soit 65,5 milliards d’euros de dettes nouvelles). Ceci illustre l’importance du besoin de financement de l’État, qui augmente de façon régulière, comme l’illustrent les deux graphiques ci-dessous.

Source : exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

2. Des dettes non financières en forte progression

Les dettes non financières, hors trésorerie, sont de 269,7 milliards d’euros au 31 décembre 2019 au lieu de 244,5 milliards d’euros au 31 décembre 2018. Cette hausse de 25,2 milliards d’euros s’explique principalement par la poursuite de la hausse des primes d’émission sur les nouvelles émissions d’obligations assimilables du trésor (OAT), à hauteur de 11,9 milliards d’euros.

3. Des provisions pour risques et charges en légère hausse

Les provisions pour risques et charges augmentent de 1,6 milliard d’euros pour s’établir à 147,6 milliards d’euros. Cette hausse s’explique par le renouvellement, en 2019, des engagements financiers de la France au titre de l’aide publique au développement.

4. Une trésorerie passive substantielle

La trésorerie passive correspond aux dépôts des correspondants du Trésor et assimilés. Elle est de 126,8 milliards d’euros au 31 décembre 2019, en hausse de 11,5 milliards d’euros.

II. Le compte de résultat de l’état : un résulTat patrimonial négatif de 84,6 milliards d’euros

Le résultat patrimonial 2019 s’établit à – 84,6 milliards d’euros, en détérioration de 32,9 milliards d’euros par rapport à 2018, en raison de la baisse importante des produits fiscaux : en particulier, la transformation du CICE en allégements de charges sociales s’est traduit par un transfert de 32 milliards d’euros de produit net de TVA aux administrations de sécurité sociale.

L’amélioration d’autres recettes fiscales permet de compenser partiellement cette perte de recettes pour l’État : la baisse totale des produits fiscaux de l’État s’établit à 21,3 milliards d’euros par rapport à 2018.

En outre, le montant des charges nettes augmente également, de 13,5 milliards d’euros, essentiellement du fait de la revalorisation de la prime d’activité (+ 4,1 milliards d’euros), et du dégrèvement progressif de la taxe d'habitation pour 80 % des foyers les plus modestes, intégralement compensé aux collectivités territoriales (+ 3,9 milliards d’euros).

FORMATION du résultat de l’État en 2019

(en milliards d’euros)

Poste		Exercice 2019	Exercice 2018	Exercice 2017

Cycle de fonctionnement	Charges (a)	271,7	266,0	268,8
	Produits (b)	77,1	77,1	73,1
	Charges nettes (I =a-b)	194,6	188,9	195,7

Cycle d’intervention	Charges (a)	205,3	193,1	190,5
	Produits (b)	43,0	38,4	39,0
	Charges nettes (II = a-b)	162,4	154,7	151,4

Cycle Financier	Charges (a)	49,7	57,3	51,7
	Produits (b)	27,2	34,8	35,0
	Charges nettes (III = a-b)	22,5	22,5	16,7

Total des charges nettes (A = I + II + III)		379,5	366,1	363,8

Produits régaliens nets (B)		294,9	314,3	302,8

Résultat (B-A)		– 84,6	– 51,9	– 61,1

Source : lois de règlement 2017 et 2018 et présent projet de loi de règlement.

A. Le cycle de fonctionnement

Le cycle de fonctionnement s’est amélioré de près de 5,7 milliards d’euros en 2019. Il comprend notamment les charges de personnel (147,8 milliards d’euros), lesquelles constituent le premier poste du compte de résultat de l’État. Ces charges progressent de 1,9 milliard d’euros par rapport à 2018.

B. Le cycle d’intervention

Les charges nettes d’intervention progressent nettement en 2019 (+ 7,7 milliards d’euros), du fait de transferts plus importants aux ménages dans le cadre des mesures de soutien au pouvoir d’achat.

C. Le cycle financier

Le cycle financier comprend essentiellement le paiement des intérêts de la dette (37,7 milliards d’euros), lesquels sont en baisse de 1,3 milliard d’euros.

D. Les produits régaliens nets

Les produits régaliens nets sont la somme des produits fiscaux nets et des amendes et pénalités, sous déduction des ressources propres du budget de l’Union européenne. Ils sont en forte baisse en 2019, ce qui se justifie par la perte de recettes liée au transfert d’une fraction de TVA aux administrations de sécurité sociale dans le cadre de la compensation des allégements généraux de charges sociales.

Les produits régaliens nets

(en milliards d’euros, arrondis au dixième)

Catégorie de produits	31 décembre 2019	31 décembre 2018	31 décembre 2017
Produits fiscaux nets	303,9	325,4	310,7
Amendes, prélèvements divers et autres pénalités	12,0	9,5	8,5
Ressources propres du budget de l’Union européenne	– 21,0	– 20,6	– 16,4
Total	294,9	314,3	302,8

Source : lois de règlement 2017 et 2018 et présent projet de loi de règlement.

III. Les engagements hors bilan

Les engagements hors bilan de l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan ou au compte de résultat, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Ils s’élèvent à environ 3 800 milliards d’euros. Les engagements hors bilan relatifs aux retraites – y compris les subventions d’équilibre à certains régimes de retraite – en représentent environ la moitié et sont en légère hausse.

Les principaux engagements hors bilan de l’État

(en milliards d’euros)

	2019	2018	Variation 2019/2018
Retraite envers les fonctionnaires de l’État et les militaires	2 265	2 080	+ 185
Garanties de protection des épargnants	450	435	+ 15
Subventions aux régimes de retraite et subventions d'équilibre aux régimes spéciaux dont SNCF, ENIM, RATP, CANSSM, SEITA	437	376	+ 61
Dette garantie par l'État	205	207	– 2
Retraite envers les fonctionnaires de la Poste	140	136	+ 4
Quote-part française au capital appelable du MES	126	126	0
Service public de l'énergie ([56])	108	105	+ 3
Aides au logement (ALS, APL et ALF) ([57])	73	73	0
Total	3 804	3 538	+ 266

Source : exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47‑2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Le législateur a ainsi confié à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État. Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Les premières années ont été marquées par des progrès significatifs, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves.

Depuis 2015, les comptes de l’État sont certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles invariantes. Les efforts de l’administration ne permettent pas, à cette date, de contribuer à lever ces réserves :

– les limites générales dans l’étendue des vérifications ;

– les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ;

– les anomalies relatives aux immobilisations financières ;

– les anomalies relatives aux charges et aux produits régaliens.

Évolution du nombre de réserves depuis 2006

Exercice

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Nombre de réserves

Source : Cour des comptes.

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TRAVAUX DE LA COMMISSION

Auditions de la commission

Audition de M. Christian CHARPY, prÉsident de la premiÈre chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux rÉsultats de la gestion budgÉtaire de l’exercice 2019 et sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2019

Lors de sa réunion du 29 avril 2020 matin, la commission a auditionné M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2019 et sur la certification des comptes de l’État pour l’exercice 2019.

M. le président Éric Woerth. Nous entendons ce matin M. Christian Charpy sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2019 et sur la certification des comptes de l’État.

L’avis du Haut conseil des finances publiques sur le solde structurel des administrations publiques, qui devait initialement également être évoqué lors de cette audition, n’a finalement pas encore été rendu public, car le projet de loi de règlement n’est pas examiné aujourd’hui en Conseil des ministres mais le sera seulement en fin de semaine.

Monsieur Charpy, le rapport de la Cour des comptes donne une photographie de la situation du budget de l’État avant la crise, et met en exergue une exécution qui, par certains aspects, était déjà tendue : les recettes fiscales sont en recul et les dépenses en nette progression, de 2 %.

Des thématiques plus structurelles sont également évoquées : rationalisation des taxes affectées, évaluation insuffisante des dépenses fiscales et nécessaire remise en ordre des fonds sans personnalité juridique (FSPJ).

M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes. Ce rapport est publié cette année deux semaines plus tôt que l’an dernier, où il était paru le 15 mai, et ce glissement est encore plus important si l’on compare à 2012, où il était paru le 30 mai. Il porte uniquement sur les résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2019 ; nous n’évoquons ni 2020 ni la crise sanitaire. Nous ferons une première analyse des conséquences de cette crise et de la crise économique dans le prochain rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques. Les travaux qui devaient être menés sur le budget de l’État, notamment sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ont été reportés à l’automne.

S’agissant des comptes de l’État, le bilan est négatif, à – 1 370 milliards d’euros, soit une aggravation d’environ 70 milliards. Le résultat s’établit à – 84,7 milliards d’euros en comptabilité générale et à – 92,7 milliards d’euros en comptabilité budgétaire.

La Cour certifie les comptes sous quatre réserves : limites générales dans l’étendue des vérifications ; anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles ; anomalies dans les immobilisations ; anomalies quant aux charges et produits.

Il convient de rendre toujours plus fiable cette comptabilité générale et de l’utiliser davantage, notamment pour mieux programmer les moyens de l’État, mieux analyser sa situation financière et suivre son exécution budgétaire.

S’agissant du budget de l’État, le déficit budgétaire, de 92,7 milliards d’euros, est en hausse, pour trois raisons principales : le cumul du crédit d’impôt compétitivité et emploi (CICE) et des allègements des cotisations sociales censés le remplacer (une vingtaine de milliards d’euros) ; le prélèvement à la source (décalage en 2020 du recouvrement de l’IR pour un mois, pour 5 milliards d’euros) ; les mesures de soutien au pouvoir d’achat en réponse au mouvement des gilets jaunes (7 milliards d’euros).

Le solde budgétaire s’améliore toutefois de 15 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI).

La conséquence de ce déficit est la forte augmentation de l’endettement de l’État. Le besoin de financement s’est considérablement accru et 220,5 milliards ont été levés sur les marchés financiers. Toutes administrations publiques (APU) confondues, l’encaissement des primes à l’émission a permis ces cinq dernières années de réduire de 3,2 % la dette publique rapportée au PIB.

Malgré l’augmentation de la dette, la charge d’intérêts diminue de 1,4 milliard d’euros, en raison de la baisse des taux d’intérêt et de la diminution de l’inflation.

Les recettes de l’État ont diminué de 15 milliards d’euros, principalement en raison de la baisse des recettes fiscales, notamment liée au transfert de 31,2 milliards d’euros de TVA à la sécurité sociale, même si en retour 7,8 milliards d’euros de prélèvements sociaux sur les revenus du capital ont changé d’affectation.

Par rapport à la prévision, l’exécution de la LFI montre un supplément de recettes fiscales de 7,8 milliards d’euros, essentiellement dû à l’impôt sur le revenu (IR), pour 1,3 milliard d’euros, du fait du meilleur recouvrement lié au prélèvement à la source, et à l’impôt sur les sociétés (IS), pour 2,1 milliards d’euros. Les autres recettes fiscales sont en forte croissance – de 4,5 milliards d’euros –, en particulier grâce à l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) et aux droits de mutation à titre gratuit (DMTG), plus dynamiques que prévu.

Les dépenses sont en nette augmentation, de 2,2 %, soit 7,3 milliards d’euros, en raison notamment de la progression importante des dépenses d’intervention – 6,1 milliards d’euros – et de personnel – 2 milliards d’euros. À l’inverse, la charge de la dette est plus faible qu’attendu.

L’exécution des dépenses de l’État est en dessous de la norme à hauteur d’un milliard d’euros. Pour autant, ces dépenses excèdent de 3 milliards d’euros le plafond de dépenses pilotables retenu par la loi de programmation des finances publiques (LPFP).

L’exécution du budget est globalement conforme au vote du Parlement. La budgétisation initiale réaliste a facilité la gestion en cours d’année. Nous identifions 1,44 milliard d’euros de sous-budgétisations et la mise en réserve des crédits a été contenue.

Les moyens financiers de l’État, au-delà du budget général, ont été mobilisés pour les politiques publiques.

Parmi les 357,9 milliards d’euros de dépenses budgétaires nettes, 19,5 milliards d’euros proviennent des comptes spéciaux. Le total des autres moyens se monte à 129,6 milliards d’euros : 99,4 milliards d’euros proviennent des dépenses fiscales et 30,2 milliards d’euros des impôts et taxes affectés. Certains moyens financiers sont gérés par des fonds sans personnalité juridique, pour lesquels il est difficile de faire apparaître des montants. Ces moyens sont importants et pourtant peu lisibles et faiblement pilotés. Ils dérogent au principe budgétaire d’universalité, leurs dépenses et leurs recettes étant soustraites au contrôle parlementaire et administratif – ils ne sont pas enregistrés dans les comptes de l’État. Nous demandons à nouveau de pouvoir de procéder à leur réexamen systématique.

La Cour formule dix recommandations. Certaines sont nouvelles et une partie significative concerne les autres moyens.

Le Gouvernement souhaite dès 2021 présenter le projet de loi de règlement (PLR) à la mi-avril, en même temps qu’est présenté le programme de stabilité, ce qui va poser des difficultés à la Cour. Nous en discuterons avec Bercy. Nous partageons l’intérêt du Parlement pour un calendrier anticipé, mais certains délais sont incompressibles, pour que les comptes à certifier soient fiabilisés.

M. le président Éric Woerth. Quel est l’impact détaillé du mouvement des gilets jaunes sur les finances publiques ?

Que pouvez-vous nous dire du fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) ?

Que pensez-vous de la sous-exécution chronique en investissement de la mission Défense ?

Quel est votre avis sur la mission Action et transformation publiques, dotée de près de 300 millions d’euros de crédits de paiement qui sont très faiblement consommés ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je tiens tout d’abord à vous remercier pour ce calendrier anticipé. Demandé par le Parlement, l’avancement du calendrier de présentation du projet de loi de règlement est important pour mieux préparer l’évaluation.

Nous évoquons la certification des comptes et le budget de l’État dans un contexte de crise majeure qui bouleversera les objectifs de trajectoire de finances publiques et la gestion des comptes publics.

La question de la sous‑exécution des crédits de la mission Action et transformation publiques – alors qu’elle s’élève à 700 millions d’euros en autorisations d’engagement – se pose.

Les montants de l’IR et de l’IS étant supérieurs aux prévisions, la loi de finances pour 2019 avait-elle été trop prudente s’agissant des recettes fiscales ?

Pouvez-vous nous communiquer les détails en ce qui concerne les recettes de la fiscalité des revenus du capital ?

S’agissant des recettes, il convient d’insister sur l’aspect atypique de certaines opérations. Il faut, par exemple, retraiter la fraction de la TVA transférée à la sécurité sociale afin de compenser l’augmentation des exonérations de cotisations en remplacement du CICE. Les trajectoires sont cependant en ligne avec ce qui était attendu par nos concitoyens : une bonne gestion des deniers publics et une réduction du déficit.

Que peut apporter la crise du Covid-19 ? La distinction du budget de l’État, de celui de la sécurité sociale et de celui des collectivités, qui crée un manque de visibilité, a de moins en moins de sens. Ne faut-il pas un contrôle unifié du budget de l’ensemble des administrations publiques ?

Quid de l’efficacité du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA3) dans le cadre de la dépense publique pour relancer l’économie ?

Comment progresser au regard de vos quatre réserves exprimées lors de la certification des comptes ?

M. Christian Charpy. Le coût des mesures en réponse au mouvement des gilets jaunes est estimé à 7 milliards d’euros pour le budget de l’État et à 9 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques : 4 milliards d’euros au titre de l’annulation de la hausse de la fiscalité énergétique ; 3,8 milliards d’euros pour l’augmentation de la prime d’activité, un milliard d’euros au titre de la défiscalisation des heures supplémentaires ; un milliard d’euros pour le chèque énergie, la prime à la conversion et les autres actions. Trois mesures d’économie ont également été prises : 1,7 milliard d’euros au titre du report de la baisse de l’IS pour certaines entreprises, 300 millions d’euros au titre de la recette de la taxe sur les services numériques, un milliard d’euros d’économies sur les dépenses.

Concernant le fonds pour l’innovation et l’industrie, par principe, la Cour n’est pas favorable à des dispositifs de gestion extra-budgétaire. L’idée était de lui transférer une dotation de 10 milliards d’euros qui produirait chaque année 250 millions d’euros destinés à financer l’innovation de rupture. Or, sur les années 2018 et 2019, à peine 20 % des objectifs ont été réalisés. En outre, les projets financés sont peu différents de ceux financés par d’autres dispositifs, notamment le budget général et le PIA. Il faut distinguer la critique de principe d’une critique relative à l’efficacité.

Il est vrai que la partie investissement de la mission Défense est sous-exécutée et que la majorité des restes à payer proviennent de cette mission. Ce fait est récurrent, la défense ayant des programmes d’armement et d’immobilier compliqués à mettre en œuvre. Je rappelle que le surcoût des opérations extérieures (OPEX) a été entièrement financé par cette mission.

La mission Action et transformation publiques est une déception, alors même que la Cour est favorable aux missions ayant pour objet de transformer l’action publique. La dotation est élevée et les réalisations ne sont pas à la hauteur. Nous proposons de supprimer, non pas cette mission, mais deux programmes, le Fonds d’accompagnement interministériel ressource humaines et le Fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État. Nous regrettons que de vrais programmes de transformation publique n’aient pas été instaurés, les crédits ayant été votés dans ce but.

S’agissant d’une éventuelle sous-évaluation volontaire des recettes en loi de finances initiale, les conséquences favorables, du prélèvement à la source étaient imprévisibles. La modification significative des règles d’acompte de l’IS a été anticipée et certains contentieux fiscaux de fin d’année n’ont pas abouti à des remboursements d’impôt, contrairement à ce qui était prévu. En outre, le boom immobilier se prolonge et a une conséquence sur l’impôt sur la fortune immobilière et sur les droits de mutation sur les successions et donations.

La plus forte augmentation est liée aux impositions sur le capital. Mais la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) avait contribué à accroître les recettes fiscales des impositions sur le capital dès 2018. Nous devrons attendre la déclaration de revenus 2019 pour vous répondre complètement.

Nous avons lancé des travaux sur le PIA3 et le grand programme d’investissement. Nous sommes favorables à une rebudgétisation du PIA3, qui, en dépit d’une certaine complexité, a l’avantage d’instaurer un mécanisme plus fin de sélection des dossiers d’investissement.

S’agissant de nos réserves, les principales difficultés tiennent aux systèmes informatiques trop anciens qui ne fonctionnent pas comme CHORUS. L’administration est en train d’instaurer une meilleure traçabilité.

En ce qui concerne les APU, la crise a des conséquences sur l’État, mais également sur la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Or, seul l’article liminaire des deux lois de finances rectificatives (LFR) pour 2020 a apporté des éléments sur la dégradation de la situation de la sécurité sociale.

Il convient de faire vivre les textes financiers quand ils existent et de rendre l’article liminaire plus clair, notamment en termes de soldes et de niveaux de dépenses.

Mme Olivia Gregoire. Comment expliquez-vous que l’administration ne dispose d’aucune estimation du nombre de bénéficiaires de 254 dépenses fiscales ? Comment limiter les petites niches fiscales ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Quelles sont vos réserves sur les immobilisations financières ? Par ailleurs, le besoin de financement a explosé en 2019, je m’inquiète pour 2020.

Vous justifiez la baisse des recettes fiscales par les transferts de TVA. Or, en 2021, des transferts de TVA auront également lieu vers les départements pour compenser la suppression de la taxe d’habitation (TH) ; c’est inquiétant.

Enfin, contrairement à vous, je ne suis pas favorable à la reconduction du PIA3, car il me semble que le mécanisme retenu est celui qui permet le moins bien d’assurer un pilotage de la dépense.

Mme Sarah El Haïry. Quelles sont les préconisations de la Cour pour améliorer le chiffrage des dépenses fiscales ?

Voyez-vous un avenir au fonds d’expérimentation pour la jeunesse (FEJ), qui vise à soutenir l’évaluation des actions innovantes en vue de leur généralisation ? Doit-il être fusionné avec le PIA Jeunesse ?

M. Jean-Louis Bricout. Vos explications concernant le déficit semblent l’excuser, alors qu’il est bien réel.

Une décision pour les taxes affectées sera-t-elle prise ou continuerons-nous chaque année à constater des dérives ?

Le rapport annonce une réduction de postes au ministère de l’éducation nationale à hauteur de 3 816 équivalents temps plein (ETP) ; comment l’expliquer et comment se répartissent les suppressions supplémentaires ?

L’usage peu conforme des crédits de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Crédits non répartis a passé un cap dans le PLFR 2020, avec 2,5 milliards d’euros affectés à cette dotation. Qu’en pense la Cour des comptes ?

M. Vincent Ledoux. Quel est l’avis de la Cour des comptes sur le recours, à long terme, aux primes et décotes – dont le montant est très élevé – pour la gestion de notre dette ? Existe-t-il un risque potentiel ?

Les services de Bercy sont-ils en mesure de mener le programme d’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales que la Cour des comptes recommande ?

Pourrait-elle procéder à l’évaluation de l’impact des nombreuses dépenses fiscales qui n’en font toujours pas l’objet, dans le cadre d’une demande d’enquête du Parlement au titre du 2° de l’article 58 de la LOLF ?

Pensez-vous qu’une réforme de la LOLF s’impose pour l’encadrement des nouvelles taxes affectées ?

M. Charles de Courson. En atteignant près de 20 milliards d’euros pour une prévision initiale de 3 milliards d’euros, les primes à l’émission nettes des décotes ont explosé. Vous nous avez donné le chiffre qui nous est toujours dissimulé : le montant cumulé de ces primes représente 3,2 % du PIB, soit près de 73 milliards d’euros. Ce pourcentage est-il en hausse ces dernières années ?

Vous évoquez l’appétence du marché pour ce type de produits. Les ministres s’accordent à dire c’est le marché qui décide, alors qu’ils pourraient fixer un certain pourcentage des émissions, voire les interdire. Quel est votre avis ?

S’agissant des éternels mécanismes de débudgétisation visant à contourner le contrôle parlementaire, pouvez-vous nous donner la liste ou l’ordre de grandeur des fonds sans personnalité juridique ?

Quels sont les mécanismes qui pourraient être instaurés pour mieux encadrer les dépenses fiscales ?

En ce qui concerne les taxes affectées, la meilleure solution ne serait-elle pas de les rebudgétiser ?

Ne pourrait-on pas supprimer les deux budgets annexes en créant deux établissements publics ?

M. Éric Coquerel. La crise sanitaire devrait nous obliger à appréhender le budget de l’État différemment. Une fois encore, nous ne faisons que constater que l’État a moins dépensé, mais cette baisse des dépenses l’affaiblit, avec notamment 3 816 ETP supprimés dans l’éducation nationale. Les déficits se creusent en raison de la baisse des recettes de l’impôt, des niches fiscales, des cadeaux mirifiques offerts par la suppression de l’impôt sur la fortune (ISF), que le Gouvernement n’a même pas été capable de rétablir pour nous aider à surmonter la crise sanitaire.

De la même façon que les milliards dépensés pour faire face au coronavirus doivent être considérés comme une dette qui sera effacée, nous devrions soulever la question du rachat de la dette de l’État par la Banque centrale européenne. La baisse des dépenses publiques n’a en effet aucun sens et affaiblit l’État et la solidarité nationale.

Enfin, la Cour des comptes pointe une fois encore le manque de contrôle des comptes spéciaux par les parlementaires. Or, dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, on a mis 20 milliards d’euros sur le compte Participations financières de l’État.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le cumul du CICE et des allègements des cotisations sociales produit un double décaissement de près de 40 milliards d’euros. Au total, le coût du CICE se monte à près de 100 milliards d’euros depuis sa création, sans aucune contrepartie. Les grandes entreprises en ont profité et versent, avec indécence, d’importants dividendes à leurs actionnaires. Considérez-vous que ce dispositif a été efficace ?

D’où vient le déficit public alors que de nombreuses allocations diminuent et que les services publics se dégradent ? L’abaissement d’un certain nombre d’impôts et de prélèvements obligatoires a souvent profité aux ménages les plus riches.

Le Gouvernement refuse de mettre à contribution les gros patrimoines et d’accentuer l’impôt sur les gros revenus et les grandes entreprises. Cela signifie-t-il qu’il souhaite faire payer aux Français le prix de cette crise en gardant à l’abri ceux qui pourraient le plus contribuer ? Quel est votre avis sur la répartition des richesses ?

M. Christian Charpy. Un grand nombre de questions sont relatives aux dépenses fiscales, sujet sur lequel la Cour est assez permanente dans ses critiques. Le manque d’informations sur le nombre de bénéficiaires de ces dépenses et leur coût résultent d’un problème de fonctionnement du système interne à l’administration, même si parfois nous ne sommes pas en mesure, techniquement, d’obtenir ces informations – je pense par exemple à la TVA à taux réduit pour certains produits. C’est pourquoi nous préconisons l’instauration d’une obligation déclarative pour certaines dépenses fiscales.

Il est vrai que ces dépenses fiscales sont peu évaluées, le dernier rapport de l’Inspection générale des finances datant de 2011, alors que cette évaluation est prévue dans les lois de programmation. La Cour pallie de temps en temps ce manque d’évaluation, comme par exemple avec un rapport sur l’outre-mer. Cette année la direction générale des finances publiques (DGFiP) s’est dotée d’une cellule pour mieux chiffrer les dépenses fiscales, ce qui est un signe encourageant.

En matière d’encadrement, la loi de programmation en vigueur prévoit que le montant des dépenses fiscales est plafonné à un pourcentage des recettes fiscales nettes. Mais cela ne fonctionne pas, le plafond étant extrêmement haut ; fixer un montant en valeur absolue serait plus efficace. Nous préconisons une charte.

Paradoxalement, le CICE est la seule dépense fiscale qui a fait l’objet d’une évaluation précise.

La vraie difficulté est moins le déficit que l’endettement. Nous démarrons 2020 avec un niveau d’endettement très supérieur à celui de nos partenaires. Notre dette publique est stabilisée à 98 % du PIB, mais la deuxième LFR prévoit plutôt 115 à 117 % fin 2020.

Quant au PIA3, nous ne disons pas qu’il est parfait, mais qu’il est plus conforme aux règles budgétaires que les PIA1 et PIA2, même si son suivi demeure complexe. En effet, certaines opérations auraient pu être financées par les programmes classiques du budget général.

Le FEJ, géré par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l’État, est également abondé par des crédits privés. Son contrôle est insuffisant, il conviendrait que ses dispositifs soient mieux évalués.

Nous ne sommes pas en mesure de rebudgétiser toutes les taxes affectées. Le problème est qu’une fois qu’elles ont été votées et affectées, l’exécutif ne revient jamais dessus et qu’elles sont reconduites sans être réexaminées. Nous réfléchissons, dans le cadre de notre prochain rapport sur la LOLF, à un moyen de réexaminer ces taxes pour, si besoin, les désaffecter ou modifier leur plafonnement.

S’agissant de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, nous sommes toujours très partagés, car il est important, dans un budget, d’avoir des marges de souplesse. Mais cette dotation ne doit pas servir à des opérations telles que le financement du mécanisme européen de stabilité (MES), comme ce fut le cas en 2018. Elle a été votée cette année pour financer les primes exceptionnelles et les heures supplémentaires d’une partie des fonctionnaires.

Notre vision des primes à l’émission et des décotes est analytique ; nous expliquons ce qui les provoque. C’est un mécanisme qui n’est pas un levier stratégique pour diminuer l’endettement, même s’il concourt en ce moment à en réduire le montant. Il tient compte de ce que demande le marché, et nous n’avons pas un grand écart avec le Royaume-Uni ou l’Espagne.

C’est la première fois que l’Agence France Trésor procède au calcul du taux des primes à l’émission – 3,2 % du PIB cette année. Je ne suis donc pas en mesure de vous dire s’il a augmenté ou baissé.

En ce qui concerne les fonds sans personnalité juridique, la seule information que je puis vous livrer est que le montant que nous avons recensé équivaut à environ 10 milliards d’euros. La liste est incomplète – il y en a plus de 300 – et je ne peux donc pas vous donner une évaluation exhaustive. D’autant plus qu’il convient de distinguer ceux de ces fonds qui apportent des garanties de ceux qui engagent des dépenses d’intervention. C’est pourquoi nous recommandons de réduire le recours à ce type de mécanisme.

Il est vrai que la suppression d’ETP au ministère de l’éducation nationale a été supérieure à ce qui était prévu, pour différentes raisons : structure démographique, difficultés de recrutement, doublement des heures supplémentaires. Je vous renvoie sur ce point à la note d’exécution budgétaire de la mission Enseignement scolaire.

M. le président Éric Woerth. Concernant les taxes affectées, je tiens à préciser que je n’y suis pas opposé sur le principe, si l’on en fait un usage modéré et clair. Le plafonnement est hypocrite.

La question des fonds sans personnalité juridique mériterait par ailleurs d’être approfondie par la commission.

Mme Catherine Osson. Que pensez-vous de définir la dette liée au coronavirus comme dédiée, pérenne et non remboursable, dont seuls les intérêts seraient à acquitter chaque année par les États ? La charge pourrait être assumée par un impôt européen spécifique.

Au vu de l’évolution des dettes publiques, les taux d’intérêts réels ou négatifs durables deviennent dangereux ; notre monde ne manque-t-il pas d’inflation ?

Mme Véronique Louwagie. Pouvez-vous évoquer plus en détail la sous-évaluation des provisions pour risques, à hauteur de 1,9 milliard d’euros ?

Quel est le traitement comptable du fonds d’épargne, qui gère les fonds provenant des produits d’épargne réglementée, et celui de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ? S’ils étaient comptabilisés, cela conduirait-il à accroître le déficit ?

Pouvez-vous nous indiquer également le montant des engagements au titre de Bpifrance et de la SNCF, dont il semble qu’ils s’élèvent à 59 milliards d’euros ?

M. Mohamed Laqhila. La Cour, en assurant la certification des comptes, assume une responsabilité immense. Quel seuil de signification avez-vous retenu en matière d’anomalie ou de désaccord avec l’administration ?

Comme Mme Louwagie, je souhaiterais connaître la répartition du hors-bilan entre Bpifrance et la SNCF ?

Mme Christine Pires Beaune. Le montant de 140 milliards d’euros de la mission Remboursements et dégrèvements devrait tous nous interroger. Celui du dégrèvement de la taxe d’habitation en faveur de 80 % des ménages est inférieur de 500 millions d’euros à la prévision de la loi de finances pour 2019 ; quel est votre commentaire ?

Le Gouvernement m’a informée que les premières déclarations dématérialisées de succession devront être déposées par les notaires d’ici fin 2021. Or les notaires transmettent déjà leurs informations par voie dématérialisée ; pouvez-vous m’en dire davantage ?

Mme Cendra Motin. Que proposez-vous pour baliser la relation entre le budget de l’État et celui de la sécurité sociale, qui sont de plus en plus perméables ?

Mme Émilie Cariou. Concernant les niches fiscales, que pensez-vous d’un exercice annuel d’élaboration d’un document budgétaire et de reporting d’efficacité des dépenses, auquel les administrations et les ministères pourraient s’astreindre ?

Pourrait-on envisager de faire évoluer le droit de la concurrence et le droit relatif aux aides d’État afin que les aides fiscales soient plus incitatives à la relocalisation, notamment des activités de production – en France et en Europe –, en subordonnant le bénéfice des niches fiscales à la conclusion d’engagements par les entreprises ?

M. Christian Charpy. Je comprends l’intérêt d’une dette perpétuelle liée au coronavirus, mais quel investisseur aurait envie de prêter une telle somme qui ne serait jamais remboursée ?

Il est vrai qu’avec plus d’inflation, les dettes se réduiraient progressivement. Mais la réalité est qu’inflation et taux d’intérêt sont bas.

Pour répondre à l’interrogation de Mme Louwagie, Bpifrance est garanti par BPI SA, en cas de problèmes financiers, et l’État français peut se substituer à BPI SA. Or cet engagement hors bilan n’est pas inscrit dans les comptes de l’État. L’État s’est aussi engagé à verser des subventions à la SNCF, mais la grande majorité des 59 milliards d’euros évoqués correspond à Bpifrance. Pour la SNCF, les sommes inscrites dans les comptes sont de 2,6 milliards d’euros pour SNCF Réseau et 0,5 milliard pour SNCF Mobilités.

Nous considérons que le fonds d’épargne est un fonds sans personnalité juridique qui devrait être intégré dans les comptes de l’État. Le ministère de l’action et des comptes publics et le Trésor assurent qu’il est géré par la Caisse des dépôts et consignations, mais celle-ci ne l’inclut pas dans ses comptes.

Les provisions pour risques n’étant pas suffisamment documentées, je ne puis affirmer que le 1,9 milliard d’euros évoqué en fasse partie.

Si notre travail de certification prend en compte des seuils de signification, la règle impose de ne pas communiquer à leur propos. Ils sont à la hauteur des dépenses et des recettes de l’État.

La mission Remboursements et dégrèvements est effectivement la plus importante du budget de l’État. Son montant s’est considérablement accru avec le dégrèvement de la taxe d’habitation. En 2021, les dégrèvements seront remplacés par une allocation de TVA aux départements, entraînant une recomposition de la fiscalité locale. L’écart de 500 millions d’euros entre la prévision et la réalisation n’est pas satisfaisant. Nous avons demandé un complément d’information à l’administration.

S’agissant des droits de mutation, ce n’est pas la dématérialisation des informations qui pose problème, mais leur intégration dans les systèmes comptables de l’État.

La Cour n’est pas en mesure de formuler une proposition pour subordonner le bénéfice des aides fiscales à la relocalisation de la production. Se posera la question de la cohérence avec les règles du commerce européen et international – je pense notamment aux distorsions de concurrence.

Enfin, compte tenu de l’amélioration significative des comptes de la sécurité sociale, la tendance ces dernières années a été de réduire le montant des compensations versées par l’État au titre des allègements de charges. La loi de programmation des finances publiques incite à revoir ces mécanismes de compensation intégrale.

* *

Audition de MM. Gérald DARMANIN, ministre de l’action et des comptes publics, et Olivier DUSSOPT, secrÉtaire d’État auprÈs du ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi de rÈglement du budget et d’approbation des comptes pour l’annÉe 2019

Lors de sa réunion du 5 mai 2020 après-midi, la commission a auditionné MM. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019.

M. le président Éric Woerth. Cette audition est consacrée au projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019, qui a été présenté samedi 2 mai en Conseil des ministres. Cette année, ce projet de loi est déposé une quinzaine de jours plus tôt que l’an dernier, où son dépôt avait déjà été avancé d’une semaine.

La semaine dernière, déjà, nous avons eu l’occasion de préparer cette séance en auditionnant M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour relatif aux résultats de la gestion budgétaire de l’exercice 2019 et sur la certification des comptes de l’État.

Nous aurons l’occasion d’examiner le projet de loi en commission, puis en séance, très certainement au cours de la première quinzaine du mois de juin. Cela s’articulera avec un travail d’évaluation des politiques publiques conduit par les rapporteurs spéciaux, dont l’organisation doit être déterminée par le bureau de notre commission.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Les chiffres de la loi de règlement pour 2019 peuvent paraître en décalage par rapport à l’actualité : le déficit public est passé de 3 % fin 2019 à 9,1 % début mai ; l’endettement public, stabilisé à 98,1 % du PIB en 2019, est estimé pour l’instant à 115 % ; les recettes fiscales ont été en 2019 supérieures de 8 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2019 alors que cette année, nous avons d’ores et déjà prévu dans le deuxième projet de loi de finances rectificative une diminution de 43 milliards d’euros par rapport aux prévisions du budget initial. Le chômage partiel avait coûté 100 millions d’euros en 2019 ; nous en sommes déjà à 30 milliards d’euros pour 2020…

Nous avons tenu en 2019 notre engagement de redressement des finances publiques malgré les dépenses supplémentaires liées au mouvement des gilets jaunes. Le seuil des 3 % a été respecté malgré l’effet one off du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), sans lequel nous serions à un déficit de 2,1 % pour 2019. Le déficit s’est établi à 92,7 milliards d’euros, contre 107,7 milliards d’euros prévus, grâce à un meilleur recouvrement de l’impôt, à la lutte contre la fraude et à une croissance plus dynamique, alors que l’État prend désormais à sa charge la plupart des baisses d’impôts. Nous avons tenu l’engagement du milliard d’euros d’économies par rapport aux dépenses prévues. La charge de la dette est de 40,3 milliards d’euros, inférieure de 2 milliards à nos prévisions, du fait de la bonne signature de la France et de taux d’intérêt très bas.

Les recettes fiscales nettes ont atteint 281,3 milliards d’euros en 2019, avec 2 milliards de plus pour l’impôt sur les sociétés (IS), 1,3 milliard de plus pour l’impôt sur le revenu (IR), et 2,8 milliards de plus pour les impositions sur le patrimoine et les revenus du capital. La baisse des impôts s’est toutefois poursuivie en 2019 avec la suppression progressive de la taxe d’habitation, la diminution du taux de l’IS, la transformation du CICE en allégements de charges pour quasiment 1 point de PIB. Cette baisse des impôts aura permis un taux de croissance supérieur à la moyenne de la zone euro, un taux de chômage le plus bas depuis vingt ans, un déficit et une dette en baisse et une augmentation des recettes : ce cercle vertueux devra nous inspirer à l’avenir, même après la crise.

Le niveau des dépenses a été substantiellement renforcé en faveur de la politique régalienne et de l’environnement : plus 1,7 milliard d’euros en faveur des dépenses prévues par la loi de programmation militaire (LPM), plus 450 millions d’euros pour la transition écologique, sans oublier les efforts dans les domaines de la sécurité intérieure et de la justice.

Nous aurons un budget de relance à imaginer pour 2021, mais les bons résultats passés aident à mener l’effort de guerre actuel.

M. le président Éric Woerth. Il n’y a rien d’incongru à se pencher sur l’exercice 2019 : nous avons besoin de période de références. Mais on peut quand même considérer que nous avons abordé la crise dans une situation de faiblesse relative par rapport à d’autres pays.

Envisagez-vous un nouveau projet de loi de programmation des finances publiques ?

Par ailleurs, les 10 milliards de restes à payer supplémentaires sont essentiellement liés aux investissements non consommés par le ministère des armées : la LPM est-elle toujours d’actualité ?

La Cour des comptes s’est émue de la multiplication des fonds sans personnalité juridique, dont le fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), qui ne réalise que 20 % de ses prévisions de dépenses : faut-il les réformer ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les impositions sur le capital ont rapporté 3 milliards de plus du fait du dynamisme de l’économie. Quel montant les contrôles fiscaux ont-ils permis de recouvrer concernant l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) ? Le produit de l’impôt sur le revenu est supérieur de 1,3 milliard d’euros à la prévision initiale : quel est le montant de l’IR lié à la taxation exceptionnelle de 2018 ? La modulation du taux par les ménages est à l’origine d’une moins-value de 900 millions d’euros : doit-on s’attendre à un rattrapage fiscal en 2020, plus difficile à assumer pour les ménages en temps de crise ?

Pour améliorer la lisibilité des comptes, il faut mettre fin à l’excessive fragmentation entre budget général, budgets annexes, comptes spéciaux, fonds sans personnalité juridique. Nous souhaitons déposer une proposition de loi organique proposant une présentation toutes administrations publiques : seriez-vous prêts à soutenir le Parlement ?

La Cour des comptes a émis des réserves sur la qualité de la gestion quotidienne du budget de l’État et des systèmes d’information qui y contribuent : les projets lancés début 2020 ont-ils permis de progresser ?

M. Joël Giraud. Nous pouvons nous féliciter que le déficit budgétaire soit moins élevé que ce qui était prévu, ce qui démontre la maîtrise de l’exercice.

Le processus de sincérisation budgétaire s’est poursuivi en 2019, avec une exécution plus saine : pour la seconde année consécutive, il n’y a pas eu de décret d’avance, ce qui n’était plus arrivé depuis 1985.

Les priorités en faveur du pouvoir d’achat des ménages, en augmentation de 6 milliards d’euros, dont 4 milliards pour la prime d’activité, ont été financées.

L’amélioration des comptes en 2019 permet de mobiliser en 2020 un soutien public de haut niveau, mais il n’est pas illimité. La norme de dépenses pilotables a été sous-exécutée à hauteur d’un milliard d’euros ; grâce à quelles actions ? L’augmentation du besoin de financement de l’État en 2019 a-t-elle été facilement gérée ? Peut-on en tirer des enseignements pour 2020 ?

Mme Véronique Louwagie. Le déficit reste élevé, à trois points de PIB, ce qui est également plus que ce que prévoyait la loi de programmation. Les recettes fiscales sont supérieures de 8 milliards d’euros alors que nos prélèvements obligatoires sont parmi les plus élevés. L’effort en dépenses est très en deçà des prévisions de la loi de programmation des finances publiques : la baisse est essentiellement due à la diminution de la charge des intérêts. Confirmez-vous que les primes d’émission perçues depuis 2015 ont contribué à réduire la dette de plus de trois points de PIB ? Sans elles, celle-ci dépasserait donc 100 % du PIB.

Sur les engagements hors bilan, on note une différence d’appréciation de l’ordre de 59 milliards d’euros entre le Gouvernement et la Cour des comptes, notamment pour Bpifrance. Pouvez-vous nous donner des précisions ?

Les emplois diminuent mais les dépenses de personnel continuent à augmenter : quelles sont les perspectives ? Pouvez-vous nous préciser ces chiffres par département et par mission ?

Mme Sarah El Haïry. Les efforts du Gouvernement nous permettent de disposer de quelques marges de manœuvre face à la crise. La taxe sur les services numériques a-t-elle atteint son objectif d’équité fiscale ? Le différentiel d’imposition entre multinationales traditionnelles et multinationales du numérique s’est-il réduit ? Cette taxe va-t-elle être pérennisée ?

Mme Valérie Rabault. Pouvez-vous donner des précisions sur les 130 milliards d’euros de restes à payer ? S’agissant du schéma d’emplois, la loi de finances initiale pour 2019 prévoyait la suppression de 1 800 ETP dans la fonction publique ; or vous en avez supprimé plus du double, invoquant une sous-consommation frictionnelle : pouvez-vous expliciter cette expression ?

Un quart du produit de la TVA est désormais transféré à la sécurité sociale et aux régions et, l’an prochain, cela concernera aussi les EPCI et les départements : pourriez-vous faire le point sur ce virage important ?

Je soutiens depuis 2017 que le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) est une usine à gaz et la Cour des comptes estime qu’il n’apporte aucune plus-value. Les recettes de la privatisation d’Aéroports de Paris devaient alimenter ce fonds. Or, ADP ne sera pas privatisée et l’innovation mérite mieux : vous engagez-vous à mettre fin à ce fiasco ?

Mme Patricia Lemoine. Comment évaluer plus précisément l’efficacité des dépenses fiscales ?

La Cour des comptes préconise également de mieux encadrer la fiscalité affectée : conditions de création de nouvelles taxes plus contraignantes, plafonnement, réexamen régulier de leur affectation par le Parlement. Seriez-vous favorables à une réforme de la LOLF en ce sens ?

Un quart de la TVA va désormais à la sécurité sociale et aux régions, et le mouvement va s’accélérer en 2020 et 2021 : ces transferts ne risquent-ils pas de rendre illisibles les recettes fiscales nettes pour l’État ?

M. Charles de Courson. Le Haut Conseil des finances publiques note que le déficit structurel n’a baissé que de 0,1 point de PIB, soit 2 milliards d’euros, alors que la loi de programmation prévoyait une baisse de 0,4 point ; l’effort de maîtrise des dépenses ne représente que 0,2 point de PIB et il est donc deux fois moins élevé que la baisse des prélèvements obligatoires. Pouvez-vous commenter ces analyses ?

Deuxièmement, seriez-vous favorables à une rebudgétisation de certains fonds sans personnalité juridique, comme le FII, et d’une partie des impôts et taxes affectés à des organismes divers d’administration centrale (ODAC) ?

Est-il raisonnable d’affecter une part croissante du produit de la TVA – un quart en 2019 et sans doute un tiers en 2021 – à des organismes tiers ?

Le montant des primes d’émission et des décotes a atteint près de 70 milliards d’euros, dont près de 20 milliards au seul titre de l’exercice 2019. Cette pratique qui consiste à accroître la charge des intérêts des années à venir pour réduire – en apparence – le montant de la dette vous semble-t-elle bonne et durable ?

Mme Sabine Rubin. Vous vous félicitez d’avoir réduit le déficit et les dépenses publiques. Votre politique d’austérité, qui a conduit à supprimer 3 816 ETP dans la fonction publique, aurait dû réduire encore davantage le déficit mais, dans le même temps, vous avez multiplié les cadeaux fiscaux et les baisses d’impôt, notamment pour les entreprises. Comment peut-on parler d’un cercle vertueux ? Face à l’urgence écologique, maintiendrez-vous les niches fiscales polluantes ? Nul ne peut nier l’importance des services publics : comment comptez-vous les maintenir, tout en poursuivant votre trajectoire de baisse des impôts ? Peut-on enfin envisager une annulation de la dette ?

M. Jean-Paul Dufrègne. Depuis trois ans, vous avez multiplié les cadeaux fiscaux aux plus riches. Je salue les mesures que vous avez prises pour faire face à la crise, mais elles ont un coût considérable, qui risque de produire une crise sociale majeure et de plonger de nombreux Français dans le chômage et la précarité. Je n’ai qu’une seule question : quand allez-vous mettre à contribution les plus fortunés ? Nous avons besoin de solidarité nationale, notamment pour conforter nos services publics. Ceux qui ont le plus de moyens doivent aussi participer à l’effort.

M. le président Éric Woerth. Tout le monde s’accorde à soustraire le montant du CICE pour calculer le déficit, mais je maintiens que ce déficit ne bouge presque pas structurellement et que nous n’avons pas abordé cette crise dans les meilleures conditions.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Le déficit est bel et bien passé de 3,4 à 2,1 points de PIB en trois exercices budgétaires, malgré une croissance inférieure aux prévisions.

Le Gouvernement présentera évidemment une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Nous l’avions repoussée à cause des incertitudes liées au Brexit et à la réforme des retraites, et la crise du Covid-19 vient d’en ajouter une nouvelle… Même si nous ne pouvons avancer de date pour l’instant, nous rejoignons votre souhait.

Sur le FII, et plus généralement sur les remarques de la Cour des comptes relatives aux fonds sans personnalité juridique, nous sommes évidemment soucieux de respecter le principe de l’universalité budgétaire et d’éviter la multiplication des taxes affectées, mais des engagements supplémentaires doivent être pris en matière d’innovation en 2020, notamment le plan Batteries. Le fonds financera également une partie du programme d’investissements d’avenir (PIA). Le ministre de l’économie vous répondra mieux que moi sur ces questions. D’une manière générale, nous entendons suivre les recommandations de la Cour des comptes et retrouver l’unité de notre budget.

On peut reprocher aux dépenses fiscales d’être trop nombreuses, pas toujours efficaces et mal encadrées, mais force est de reconnaître que c’est souvent le débat parlementaire, et non le Gouvernement, qui crée le plus de dépenses fiscales… Et l’on ne manque pas de défendre nombre de dépenses fiscales pour le logement ou l’outre-mer, tous groupes confondus.

Le Gouvernement est prêt à envisager une modification de la LOLF : il est peut-être temps, et je crois que le rapporteur général prépare une proposition de loi en ce sens. Il est certain que, sans supprimer le PLFSS, le fait d’avoir une discussion globale portant sur toutes les administrations publiques nous permettrait d’être plus cohérents. J’y suis pour ma part très favorable.

L’idée d’une annulation de la dette – on parle aussi de rachat, de monétisation ou de dette perpétuelle – fait rage dans les groupes politiques les plus divers, de Jean-Luc Mélenchon à François Baroin. À supposer que la Banque centrale européenne y soit disposée, elle se retrouverait à racheter la dette Covid des pays de la zone euro à des banquiers, il y aurait donc davantage d’argent dans le système, et du coup davantage d’inflations, et cela affecterait les épargnants, mais aussi les plus pauvres. Effacer la dette, c’est facile à dire durant un meeting, mais plus difficile à faire : soit on ne paie pas les banquiers, et on rompt la confiance ; soit on les paie, et on crée de l’inflation. D’aucuns proposent de mettre un taux d’intérêt sur cette dette perpétuelle, mais à la fin, il y a toujours quelqu’un qui paie : en général, c’est l’État, autrement dit les Français. J’ai demandé à mes services de faire le point sur la question de la dette, mais je pense que le Parlement pourrait également s’en saisir pour éclairer nos concitoyens.

S’agissant des niches fiscales polluantes, nous prévoyons un budget vert, dans lequel les dépenses seront classées en fonction de leur impact sur l’environnement. Mais je veux rappeler que cet impact n’est pas toujours facile à déterminer, car toutes les situations sont complexes. Une ligne de chemin de fer peut avoir un effet positif sur la nature, par les déplacements qu’elle permet, mais également être accusée de porter atteinte à la biodiversité. Le nucléaire n’émet pas de CO2, mais pose le problème des déchets. Une niche fiscale au bénéfice du logement peut également contribuer à l’artificialisation des sols. Nous présenterons un projet de loi de finances pour 2021 dans lequel nous favoriserons les dépenses fiscales positives pour l’environnement.

M. Olivier Dussopt secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Isoler les dépenses liées à la crise du Covid-19 est un enjeu de taille, pour l’État comme pour les collectivités.

La loi de finances pour 2020 a prévu la rebudgétisation du compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres. Mais les débats ont montré que ces questions ne faisaient pas toujours consensus au Parlement.

Nous voulons améliorer le contrôle de gestion et un premier pas a été fait en 2019 : il a été mis en place des états de restitution des écritures manuelles, pour assurer leur contrôle plus systématiquement.

Je confirme que les restes à payer concernent essentiellement le ministère des armées, précisément des contrats globaux de MCO (maintien en condition opérationnelle), pluriannuels et très intégrés.

Pour les dépenses pilotables, alors même que nous avons dû faire face à des augmentations substantielles – primes d’activité, primes pour l’achat de véhicules propres –, nous avons respecté l’objectif d’un milliard d’euros grâce à diverses économies et des annulations de crédits mis en réserve.

S’agissant des emplois, le terme de contrainte frictionnelle renvoie pour l’essentiel à des difficultés de recrutement au sein du ministère de l’éducation nationale concernant 1 000 ETP sur un total de plus d’un million. Cela ne remet pas en cause la sanctuarisation des recrutements et nos engagements relatifs à l’accompagnement des élèves en situation de handicap. Une répartition des emplois par département vous sera transmise.

La progression globale des dépenses de personnel, à hauteur de 1,6 %, dont 1,7 % pour la masse salariale, est moindre qu’en 2018, où elle était de 1,9 %, et qu’en 2017, où elle était de 3,7 %. Cette progression concerne avant tout le ministère de l’éducation nationale, à hauteur de 1,1 milliard d’euros dont 740 millions d’euros de progression de la masse salariale, le ministère de l’intérieur, à hauteur de 700 millions d’euros dont 500 de progression de la masse salariale, ainsi que les ministères de la défense et de la justice, à hauteur de 400 millions d’euros dont 270 de progression de la masse salariale. D’autres ministères ont été appelés, à l’inverse, à diminuer leurs effectifs, dont celui de l’économie et des finances. Le dépassement de 300 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale s’explique principalement par les besoins du ministère de l’intérieur, avec le financement du protocole police, pour un peu plus de 100 millions d’euros, et le paiement d’heures supplémentaires, à hauteur de 44 millions d’euros, et par des besoins du ministère de l’éducation, à hauteur de 121 millions d’euros.

Enfin, le CAS Pensions n’a augmenté que de 1,4 % grâce à une assiette moins importante que prévu, qui aura permis de réaliser 326 millions d’euros d’économies.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Les primes d’émission représentant environ 9 % des besoins de financement, la dette a été diminuée grâce à ce mécanisme de 20 milliards d’euros.

Pour la taxe dite GAFA, le recouvrement a représenté 270 millions d’euros alors que nous attendions une recette supérieure, mais le versement du solde de la taxe due pour l’année 2019 permettra d’atteindre les 300 millions d’euros prévus dans la LFI.

Quant au produit de la TVA, le problème de la répartition entre État et sécurité sociale est ancien. Le choix d’en affecter une partie aux régions à partir de 2018 et aux départements à partir de 2021 a permis de supprimer des impôts complexes, comme la taxe d’habitation, ce qui fait gagner en lisibilité.

M. François Jolivet. Quels efforts a entrepris le ministère de l’action et des comptes publics pour contrôler les niches fiscales, souvent plus avantageuses pour leurs bénéficiaires que pour l’État ? De même pour les dépenses fiscales. Se poursuivront-ils malgré la crise ?

M. Mohamed Laqhila. Le Gouvernement va-t-il maintenir la trajectoire de la baisse de la fiscalité des entreprises et des ménages ?

À combien évaluez-vous le produit du prélèvement forfaitaire unique (PFU) ?

M. Xavier Paluszkiewicz. Les recettes versées au budget de l’État sont en diminution. Une fois la crise passée, comptez-vous vous pencher sur les moyens de lui en affecter de nouvelles ? Ne devrions-nous pas réfléchir à une grande réforme fiscale, qui passerait notamment par une refonte de l’assiette de l’impôt sur le revenu ?

M. Michel Castellani. Afin de réduire la dépendance de notre pays, il apparaît préférable d’émettre une dette à taux positif faible à destination du marché financier intérieur plutôt que de miser sur un taux négatif – variable – à destination des prêteurs non-résidents. Le Gouvernement prévoit-il de créer des bons ou des livrets spécifiques « relance » ?

M. Daniel Labaronne. Soulignons trois points positifs dans l’exécution du budget : faible montant des sous-budgétisations et des mises en réserve de crédits et absence de décrets d’avance.

Pensez-vous que nous continuerons de bénéficier de taux d’intérêt bas ? Quelles sont vos hypothèses en matière d’inflation ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Le recours à certains outils hors normes – budgets annexes, comptes spéciaux, fonds sans personnalité juridique – est en progression alors qu’ils sont moins soumis au contrôle parlementaire. Le plafond des dépenses pilotables n’a pas été respecté. Comment l’expliquer ? Quels correctifs apporter, compte tenu de la crise sanitaire ?

M. Jacques Marilossian. Allez-vous mettre en œuvre un programme d’évaluation des dépenses fiscales, comme la Cour des comptes vous le demande ? L’actuelle explosion des dépenses publiques ne fournit-elle pas une occasion de les remettre à plat ?

Le maintien de taux d’intérêt bas peut-il vous inciter à procéder à des émissions d’emprunt anticipant celles de 2021 ? Est-ce techniquement possible ?

M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics. Le deuxième PLFR comme la loi de finances pour 2020 se fondent sur l’hypothèse de taux d’intérêt très bas. Nous ne pensons pas qu’une hausse interviendra d’ici à un an et demi, mais nous ne maîtrisons pas le contexte géopolitique et les notations des agences internationales. La dette se renouvelant pour partie chaque année, une augmentation brusque n’aurait de toute façon pas de répercussions immédiates.

L’inflation devrait également rester assez faible. Les prévisions sont toutefois rendues difficiles par le fait que les cours du pétrole ont atteint leur plus bas niveau. La France devrait pouvoir continuer à vivre sans être étranglée par sa dette. Nous avons tout intérêt à rester transparents sur les chiffres, ne serait-ce que pour rassurer les marchés financiers.

Nous avons baissé les impôts comme aucun gouvernement ne l’avait fait. Il n’y aura pas de remise en cause de la baisse ni de l’impôt sur les sociétés ni de l’impôt sur le revenu pas, plus que du dégrèvement de la taxe d’habitation.

Les recettes du PFU se situent à peu près au même niveau que l’an dernier, date à laquelle la flat tax a été mise en place. Augmenter son taux, comme certains seraient tentés de le faire, ne produirait que des recettes de court terme puisqu’il y aurait ensuite un rétrécissement de la base taxable. Ajoutons que peu de gouvernements se risqueront à augmenter l’impôt sur le revenu : avec le prélèvement à la source, cela se verrait immédiatement… Ils seront donc tentés d’en chercher d’autres.

M. Olivier Dussopt secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Face à l’urgence, une loi de programmation des finances publiques ne fait pas partie de nos priorités, même s’il nous faudra bien sûr actualiser nos trajectoires, notamment pour répondre à nos engagements européens.

En matière de réforme fiscale, nous sommes toujours intéressés par les initiatives des parlementaires. La rationalisation des niches fiscales n’est pas une affaire simple : les débats s’enflamment vite. En loi de finances pour 2020, nous avons essayé d’en réduire certaines, comme par exemple sur les dépenses de mécénat, sur le gazole non routier. Nous ne pouvons pas toutes les supprimer. Rappelons que les 472 dépenses fiscales existantes représentent un coût de 99,4 milliards d’euros sur un total de 421 milliards d’euros de recettes fiscales brutes. Personne ne songerait à remettre en cause, par exemple, les 5 milliards d’euros de l’aide à l’emploi à domicile. Entre la nécessité de rationalisation et la volonté de récompenser des comportements vertueux dans le cadre des politiques publiques, nous nous retrouvons parfois pris à nos propres contradictions. Soyez en tout cas assurés que nous serons toujours à vos côtés pour répondre à votre exigence de lisibilité et de sincérité budgétaire.

* *

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examen en commission

Discussion générale

M. le président Éric Woerth. En application des décisions du bureau de notre assemblée, la commission siège, afin de respecter les distances sanitaires, en effectif réduit, chaque groupe devant respecter un quota de députés présents : dix-huit pour le groupe La République en Marche, sept pour le groupe Les Républicains, trois pour le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, deux pour les groupes Socialistes et apparentés et UDI & Indépendants, un pour les groupes Libertés et Territoires, La France insoumise, Gauche démocrate et républicaine et Écologie Démocratie Solidarité. Ne sont pas encore prises en compte les conséquences de la création hier, d’un dixième groupe, Agir ensemble.

Seuls les votes des commissaires présents seront, comme c’est le cas habituellement, comptabilisés : toutefois, par dérogation à cette règle, si un groupe voyait son effectif dépasser son quota, ou bien encore si un député non membre de la commission était présent, alors le responsable de tout autre groupe pourrait demander à ce que soit appliqué un décompte des voix par groupe. L’effectif de chaque groupe est alors réputé voter de la même manière, à l’exception de ceux des membres présents qui feront savoir qu’ils votent différemment.

Pour résumer, le vote demeure une expression individuelle des députés présents, la majorité n’étant pas à l’abri des aléas de la participation…

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019, qui a été présenté le samedi 2 mai dernier en Conseil des ministres et qui a déjà donné lieu à l’audition de Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, et d’Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès de ce même ministre, le mardi 5 mai, se compose de sept articles et fait l’objet de onze amendements.

La commission a également auditionné à son sujet Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour relatif aux résultats et à la gestion budgétaire de l’exercice 2019 ainsi que sur la certification des comptes de l’État.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. À la lumière de cette crise sanitaire, devenue économique et budgétaire, débattre de l’exercice 2019 peut sembler décalé : je crois au contraire qu’il faut poursuivre les efforts engagés depuis 2017 pour approfondir, à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement et du Printemps de l’évaluation, l’analyse de l’exécution budgétaire.

Les commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) qui auront lieu la semaine prochaine permettront un regard thématique sur la gestion de 2019 : les rapporteurs spéciaux pourront y présenter, comme le bureau de notre commission l’a suggéré, les premiers effets de la crise sur les crédits qu’ils rapportent. Ainsi ses effets budgétaires ainsi que ceux des politiques publiques menées par le Gouvernement pourront-ils être mesurés à maille plus fine.

L’examen du projet de loi de règlement est d’autant plus intéressant que l’année 2019 restera assez exceptionnelle à plusieurs égards, et tout d’abord en matière de tenue des comptes publics : le déficit public s’établit en effet à 2,1 % du PIB, c’est-à-dire, si l’on isole le cumul exceptionnel – le one-off – du coût du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et des allégements de charges, à son plus bas niveau depuis 2001. Qui plus est, contrairement à ce qui s’était dit lors des débats des PLF 2020 et PLFR 2019, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a estimé que l’écart d’ajustement structurel du budget par rapport à la loi de programmation – moins 0,1 % du PIB – n’appelait pas le déclenchement du mécanisme de correction des finances publiques prévu par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Le solde conjoncturel se trouve à l’équilibre : les effets de la crise passée ont donc cessé de peser sur le déficit public en 2019. La confiance des acteurs économiques s’est traduite, après une chute fin 2018 liée à la crise des gilets jaunes, par une amélioration franche du climat des affaires. Premier effet direct : des recettes fiscales bien plus dynamiques que prévu, puisque près de 8 milliards d’euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2019 (LFI) ont été recouvrés.

Les obligations souveraines françaises se sont de ce fait négociées à un taux d’intérêt particulièrement bas, voire négatif : la charge de la dette en 2019 a donc été significativement réduite, créant ainsi autant de marges de manœuvre budgétaires utiles face à la crise. Au demeurant, le ratio dette sur PIB s’est, après plusieurs hausses successives, stabilisé à 98,1 % du PIB.

En 2019, comme lors de l’exercice précédent, la politique économique du Gouvernement a conduit à des recettes supplémentaires, à une stabilisation de la dette et à un recul de son coût en taux d’intérêt.

Les dépenses de l’État reflètent par ailleurs ses priorités, ainsi que celles fixées par le législateur, dans un contexte de modération : elles ont connu à périmètre constant une augmentation, hors fonds de concours et attributions de produits, de 6 milliards d’euros, soit 1,8 %, sous l’effet notamment de l’augmentation du coût de la prime d’activité – à hauteur de 4 milliards d’euros, suite à la crise des gilets jaunes – et du financement des politiques publiques prioritaires comme la défense, dont les crédits ont augmenté de 1,6 milliard d’euros.

L’analyse de la gestion confirme une programmation et une exécution budgétaires assainies, renforçant ainsi la portée de l’autorisation parlementaire de dépenser. Les normes de dépense fixées en loi de finances initiale pour 2019 ont été respectées, la norme de dépenses pilotables a en particulier été sous-exécutée, à hauteur d’un milliard d’euros. Le taux de mise en réserve des crédits autres que ceux portant sur les dépenses de personnel a été maintenu au niveau historiquement faible de 3 %.

Enfin, pour la deuxième année consécutive, aucun décret d’avance n’a été publié, ce qui ne s’était jamais vu depuis 1985… Les décrets d’annulation ont en outre été d’un faible niveau et ont opéré des mouvements essentiellement techniques.

Je porte donc une appréciation positive sur l’exécution de 2019, le Parlement ayant été correctement informé au stade de l’examen de la loi de finances et l’exécution s’étant révélée conforme à ce qu’il a voté.

Je vous invite donc à approuver le projet de loi qui nous est soumis.

M. Joël Giraud. Nous avons, monsieur le rapporteur général, la même vision de cette exécution dont je suis, en tant qu’ancien titulaire de votre fonction, un peu comptable.

L’exercice 2019 a été maîtrisé, comme en témoigne le déficit budgétaire, meilleur que prévu. Nous n’avons eu de cesse de souligner combien la qualité de la programmation et de l’exécution s’était améliorée depuis 2017. En matière budgétaire, c’est dans la durée que les efforts s’apprécient.

Le processus de sincérisation budgétaire s’est poursuivi et la Cour des comptes l’a elle-même reconnu. L’exécution est donc désormais plus saine, comme le montrent à la fois le taux de mise en réserve et la diminution des reports de crédits. Pour la deuxième année consécutive, aucun décret d’avance n’a été pris, alors que cela avait été systématiquement le cas au moins une fois par an depuis 1985, ce qui traduit la volonté de l’exécutif de respecter l’autorisation parlementaire.

Sur le fond, les priorités fixées par le Parlement en faveur du pouvoir d’achat des ménages ont été financées : les dépenses budgétaires ont ainsi augmenté de 6 milliards d’euros, dont 4 milliards liés à l’augmentation de la prime d’activité. Malgré cela, l’exécution a été maîtrisée, puisque la norme de dépenses pilotables a été sous-exécutée à hauteur d’un milliard d’euros. L’exercice 2019 s’inscrit dans la continuité de la maîtrise de la dépense publique constatée en 2018, et c’est précisément cette maîtrise qui rend crédible l’actuel soutien massif aux entreprises et aux ménages. Loin d’être illimité, le soutien public, tout comme le maintien de taux d’intérêt faibles – la charge de la dette étant inférieure de 1,8 milliard d’euros à la prévision en 2019 – dépend en effet tant de la capacité du Parlement à prévoir des trajectoires financières responsables et praticables que de celle du Gouvernement à les mettre en œuvre.

Nous n’aurions pas pu faire face à la crise si nous n’avions pas amélioré les comptes. Cela étant, j’appelle à la raison : même s’il nous faut répondre à des urgences pressantes, ce que nous avons déjà fait largement, le troisième projet de loi de finances rectificative ne doit pas prendre des allures d’open bar.

Mme Véronique Louwagie. Notre déficit reste à 3 % du PIB, autrement dit relativement élevé : il reste supérieur de 0,1 % à la prévision retenue par la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP).

Les déficits structurels pour 2018, avec 2,2 % de PIB, et pour 2019, avec 2 % du PIB, sont en outre notablement supérieurs à la prévision retenue par cette même loi qui prévoyait une baisse de 0,4 point de ce ratio. Finalement, seul l’allégement de la charge d’intérêt permet de faire baisser les dépenses ; autrement dit, l’effort structurel est nul.

Si les recettes pour 2019 ont, certes, dépassé les prévisions de manière significative, de 9,3 milliards d’euros (dont 7,8 milliards de recettes fiscales), nos prélèvements obligatoires restent parmi les plus élevés : notre pression fiscale continue par conséquent d’augmenter de manière importante.

Nous portons en outre, comme la Cour des comptes, une appréciation différente de celle du Gouvernement sur les engagements hors bilan, s’agissant en particulier de la SNCF et de Bpifrance, qui s’élèvent selon elle à 59 milliards d’euros pour ces deux opérateurs.

Par ailleurs, si les emplois baissent, les dépenses de personnel continuent d’augmenter, ce qui ne contribue pas à faire diminuer les dépenses publiques.

Pour toutes ces raisons, le groupe Les Républicains ne votera pas le projet de loi de règlement 2019.

M. Jean-Noël Barrot. Le groupe MODEM, pour sa part, votera évidemment ce projet de loi de règlement.

Il y a d’abord tout lieu de se satisfaire de l’amélioration des pratiques en matière de sincérité budgétaire : pour la deuxième année consécutive, le Gouvernement s’est passé de décrets d’avance, ce qui n’était pas arrivé depuis trente ans. De son côté, notre commission, et j’en remercie le président et le rapporteur général, a adapté la séquence du Printemps de l’évaluation à la situation exceptionnelle créée par la crise afin que nous poursuivions notre mission de contrôle.

Le déficit reste, malgré la bascule du CICE et les dépenses exceptionnelles provoquées par la crise des gilets jaunes, en dessous de 3 % du PIB et s’établit à un niveau inférieur à la prévision de la loi de finances initiale, alors que les finances publiques vont évidemment être mises à rude épreuve. Ce résultat s’explique par la hausse des recettes liée au climat de confiance qui s’est installé dans le pays ainsi que par une augmentation maîtrisée des dépenses.

Nous nous satisfaisons enfin de voir traduites dans ce projet de loi de règlement les priorités du Gouvernement et de la majorité : les mesures de pouvoir d’achat en réponse au mouvement des gilets jaunes, les missions régaliennes de l’État, comme la défense, la montée en puissance du Plan d’investissement dans les compétences, appelé à être fortement sollicité dans les mois à venir, et, enfin, la transition énergétique.

M. David Habib. Sans contester les bonnes nouvelles énumérées par Joël Giraud, force est de mesurer certains décalages entre les discours et la réalité. Sans la hausse des recettes dont rien ne garantit la pérennité, le déficit, qui s’établit à 3 %, aurait été nettement plus élevé.

Premier décalage : annoncé à 500 millions d’euros, le produit de la taxe sur les services numériques ne s’élèvera ainsi qu’à 277 millions d’euros.

Deuxième décalage : on nous avait promis des efforts en matière d’emplois sans pour autant remettre en cause l’architecture de notre administration ; or, force est de constater, dans le ministère de l’éducation nationale, une sous-consommation frictionnelle et plus globalement une sérieuse incapacité à recruter des enseignants.

Troisième décalage, encore plus profond, à propos du Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII), auquel vous étiez prêts à affecter le produit de la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP) ; or, de l’avis de la Cour des comptes elle-même, ce fonds ne sert à rien.

Au vu de ces analyses, le groupe Socialistes et apparentés ne votera donc pas ce projet de loi de règlement dans la mesure où il annonce une situation que l’on peut effectivement qualifier d’open bar.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, vous soutenez que la dette publique a été stabilisée : c’est parfaitement faux. La dette maastrichtienne, certes ; mais si vous y intégrez les primes d’émission nettes, nous ne sommes plus à 98,1 % du PIB, mais à plus de 102 %. La dette n’est pas du tout stabilisée, elle augmente encore d’un point. Comment d’ailleurs pourrait-elle l’être avec un déficit global qui, selon les derniers comptes de la Nation, a augmenté de 73 milliards d’euros en 2019 alors que le PIB n’a crû que de 65 milliards d’euros ?

Certes, nous avons grosso modo tenu les dépenses par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale – nous sommes même un peu en dessous, grâce au 1,8 milliard d’euros d’économies sur les intérêts de la dette qui nous sont tombés du ciel. Mais l’analyse des comptes de l’ensemble des administrations publiques montre qu’elles passent de 1 314 milliards d’euros en 2018 à 1 348,5 milliards en 2019 ; autrement dit, elles ont augmenté de 34,5 milliards d’euros alors que le PNB a crû de 65 milliards. L’augmentation des dépenses publiques est donc de 2,5 %, ce qui explique qu’elles soient restées pratiquement stables en volume : 55,7 milliards d’euros en 2018, 55,6 milliards en 2019. Le déficit structurel lui-même ne baisse d’ailleurs pratiquement pas : 0,1 % de PIB, autant dire epsilon. Nous n’étions donc absolument pas prêts à aborder une nouvelle crise.

En appliquant des mesures fiscales dont on n’avait pas le premier sou, faute d’avoir procédé à des économies à due concurrence, on a enfin abaissé le niveau des recettes fiscales : les prélèvements obligatoires ont ainsi baissé de 0,4 % du PIB, soit 10 milliards d’euros, pour des économies d’à peine 0,2 % pour l’ensemble du secteur public. Il s’agit donc de baisses à crédit.

Mme Sabine Rubin. Pour nous, le budget 2019 est, avec une norme de dépenses pilotables en baisse de 0,7 %, un budget d’austérité. Si vous vous en félicitez, je trouve cela grave, surtout à l’heure actuelle, quand on voit le rôle qu’ont su jouer les services publics durant cette crise. Mais le plus amusant, c’est que, malgré cette austérité et des taux d’intérêt historiquement bas, le déficit augmente de 16,7 milliards d’euros par rapport à 2018 : c’est à se demander comment vous faites… En tout cas, je n’aimerais pas que vous gériez le budget de ma maison !

Vous avez beau jeu de faire état de vos mesures de soutien du pouvoir d’achat ; mais vos 7 milliards d’euros n’ont pas empêché 400 000 personnes supplémentaires de passer sous le seuil de pauvreté, sans parler de la crise alimentaire qui s’annonce. Que pèsent-ils face aux 80 milliards d’euros de niches fiscales accordées aux plus pollueurs ?

Remettons les pendules à l’heure : M. Darmanin s’est félicité d’avoir retrouvé le cercle vertueux, celui du monde qui nous mène dans le mur ! Vous ne le voyez donc pas, avec une température de 40 degrés au mois de mai ?

Mme Émilie Cariou. Voter ce projet de loi de règlement à l’heure où nos comptes publics subissent une urgence sanitaire peut paraître, comme l’a indiqué le rapporteur général, un peu anachronique. Cet exercice budgétaire formel n’en demeure pas moins une étape importante du processus budgétaire.

Si en 2019 le déficit a été maîtrisé en dépit des fortes mesures de pouvoir d’achat votées l’année dernière, l’envolée de la prime d’activité ne doit pas être uniquement vue comme une aide aux ménages : elle vient en substitution aux obligations des entreprises en matière d’évolution salariale. Il nous faudra bien mettre ce sujet sur la table, puisque les mêmes qui réclament sans cesse des baisses de fiscalité ne pourront persister à demander des aides fiscales, des crédits d’impôt, des baisses de charges sociales ou du chômage partiel : faute de quoi, nous nous retrouverons face à une équation totalement insoluble.

Sans atteindre le rendement escompté, la taxe sur les services numériques atteint tout de même un certain niveau. Enfin, les 100 milliards d’euros de niches fiscales devront bien évidemment être revus : il nous faudra, compte tenu de la nécessité de refinancer d’urgence certains services publics, mieux les cibler et les flécher en 2020.

Mme Patricia Lemoine. Le projet de loi marque une nette continuité en matière de sincérité budgétaire : pour la deuxième fois depuis trente-cinq ans, le Gouvernement n’a procédé à aucune ouverture ou annulation de crédits par décret d’avance.

Si le déficit public atteint en apparence 3 % de la richesse nationale en 2019, après 2,3 % en 2018, son augmentation n’est en réalité que temporaire, puisqu’elle résulte de la transformation du CICE en allégement de cotisations sociales : toutes choses égales par ailleurs, il aurait baissé, en s’établissant à 2,1 %. Le déficit budgétaire est par ailleurs inférieur aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2019.

L’augmentation de 5 % par rapport à 2018 des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales – sous l’effet de nouveaux dégrèvements de taxe d’habitation – doit par ailleurs être saluée en ce qu’elle traduit l’engagement du Gouvernement de compenser la suppression de cette taxe : leur autonomie financière s’en trouve ainsi préservée.

Cela étant, il faut poursuivre les efforts : la dette publique atteignait ainsi 2 380 milliards d’euros avant la crise sanitaire, soit une augmentation de 65 milliards d’euros, alors que nos voisins européens avaient déjà amorcé un reflux de la leur.

De même, le HCFP a souligné le fait que l’amélioration du solde structurel était en réalité en partie imputable à la diminution des charges d’intérêt : reste à savoir si l’État sera capable de la poursuivre à long terme.

Si l’exécution de 2019 se situe donc dans la continuité de celle de 2018, puisque s’améliorent tant la sincérité budgétaire que la gestion quotidienne, nous devons accentuer nos efforts en matière d’économies afin de disposer de davantage de marges de manœuvre, notamment en période de crise.

Le groupe Agir ensemble votera néanmoins en faveur de ce projet de loi.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous ne voterons pas ce projet de loi de règlement. C’est déjà si loin… L’autosatisfaction qui transparaît des propos de certains ne me semble pas de mise : cette loi de règlement s’inscrit dans les pas des précédentes, en persistant dans une orientation politique qui profite surtout aux plus aisés. J’en veux par exemple pour preuve l’augmentation de la pauvreté.

On se prive, et on continuera de se priver de recettes fiscales importantes. Or comment financerons-nous le monde de demain sinon en remettant en cause l’actuelle politique fiscale afin de mieux répartir les richesses ? La majorité est loin d’une telle remise en cause. En témoigne la réponse de la secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie et des finances hier à ma question au Gouvernement sur la contribution des hauts revenus et des hauts patrimoines : circulez, il n’y a rien à voir. J’y vois une profonde contradiction, qui m’interpelle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Monsieur de Courson, je ne suis pas d’accord avec vous lorsque vous affirmez que c’est de l’argent tombé du ciel qui nous aurait permis d’aboutir à un déficit de 3 %. La baisse de la charge de la dette n’est pas tombée du ciel : si les taux d’intérêt sont bas, c’est parce que la signature de la France est bonne, et si notre signature est bonne, c’est grâce à la politique de sérieux budgétaire que nous menons. Il n’y a donc rien de magique à ce que la charge de la dette s’avère inférieure à la prévision de la loi de finances initiale : cette recette supplémentaire est le fruit d’une bonne gestion.

M. le président Éric Woerth. Elle s’explique également par le volume de liquidités injectées par les banques centrales…

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EXAMEN des articles

Article liminaire
Solde structurel et solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2019

Le présent article met en œuvre l’article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([58]).

Article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

La loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte. Le cas échéant, l’écart aux soldes prévus par la loi de finances de l’année et par la loi de programmation des finances publiques est indiqué. Il est également indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de règlement, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de finances de l’année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Ainsi, est présenté un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2019, les soldes prévus par la loi de finances initiale (LFI) pour 2019 ([59]) et par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([60]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

Tableau de synthèse de l’article liminaire

(en points de PIB)

Solde	Exécution 2019	LFI 2019		LPFP 2018-2022 (année 2019)
Solde	Exécution 2019	Prévision	Écart	Prévision	Écart
Solde structurel	– 2,0	– 2,3	0,3	– 1,9	– 0,1
Solde conjoncturel	0,0	0,1	– 0,1	– 0,1	0,1
Mesures ponctuelles et temporaires	– 1,0	– 0,9	0,1	– 0,9	– 0,1
Solde effectif	– 3,0	– 3,2	0,2	– 2,9	– 0,1

Source : présent projet de loi de règlement.

Dans son avis n° HCFP-2019-2 du 15 mai 2019 ([61]), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) constate que les déficits structurels, estimés à 2,2 points de PIB pour 2018 et 2,0 points pour 2019, « ne s’écartent pas de manière importante » de ceux prévus par la LPFP : « il n’y a donc pas lieu de déclencher le mécanisme de correction prévu par l’article 23 de la loi organique ».

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG.

Les différentes composantes du déficit public de 2019 sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

* *

La commission est saisie de l’amendement CF10 de M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit d’un amendement rédactionnel visant à inverser les signes de la quatrième colonne du tableau de l’alinéa 2 afin de conserver sa cohérence d’ensemble.

M. Charles de Courson. Effectivement, ce tableau n’est guère lisible… Mais l’adoption de votre amendement implique également de modifier la dernière colonne, c’est-à-dire l’écart entre l’exécution 2019, c’est-à-dire la LFI, et la LFPP 2018-2022. Le Gouvernement calcule par rapport à la prévision, et vous par rapport à l’exécution. Pourquoi pas ? Mais il faut en tirer les conséquences à la dernière colonne.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La modification supplémentaire que vous proposez n’est pas nécessaire. La dernière colonne est exacte, c’est uniquement la quatrième qui ne l’est pas.

La commission adopte l’amendement CF10 (amendement n° 1).

Puis elle adopte l’article liminaire modifié.

* *

Article 1er
Résultats du budget de l’année 2019

Conformément au paragraphe I de l’article 37 de la LOLF ([62]), le présent article arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État en 2019, duquel découle le résultat budgétaire ou le solde d’exécution des lois de finances.

Le I arrête le résultat budgétaire de l’État en 2019 à – 92,7 milliards d’euros.

Le II arrête, dans un tableau, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux de l’année 2019. Les données présentées sont calculées hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) ([63]).

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

* *

La commission adopte l’article 1er sans modification.

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Article 2
Tableau de financement de l’année 2019

Conformément au paragraphe II de l’article 37 de la LOLF, le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2019. Le besoin et les ressources de financement sont ainsi arrêtés à 220,5 milliards d’euros.

Ressources et charges de trésorerie de l’année 2019

(en milliards d’euros)

Besoin et ressources de financement de l’État	Exécution 2019
Besoin de financement	220,5
Amortissement de la dette à moyen et long termes	130,2
dont remboursement du nominal à valeur faciale	128,9
dont suppléments d’indexation versés à l’échéance (titres indexés)	1,3
Amortissement des autres dettes	–
Déficit à financer	92,7
Autres besoins de trésorerie	– 2,4
Ressources de financement	220,5
Émissions de dette à moyen et long termes, nettes des rachats	200,0
Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement	–
Variation nette de l’encours des titres d’État à court terme	– 6,0
Variation des dépôts des correspondants	11,5
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État	– 5,7
Autres ressources de trésorerie	20,6

Source : article 2 du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019.

Cet article présente les flux de trésorerie ayant concouru à l’équilibre financier de l’État et non à son équilibre comptable, défini en comptabilité générale et budgétaire de l’État.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 2 sans modification.

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Article 3
Résultat de l’exercice 2019
Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Le présent article soumet à l’approbation du Parlement les états financiers de l’État. Aux termes du paragraphe III de l’article 37 de la LOLF, « la loi de règlement approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées » et « elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes ».

Le I du présent article approuve le compte de résultat de l’exercice relatif à l’année 2019, lequel fait ressortir un résultat patrimonial de – 84,6 milliards d’euros, et mentionne dans un tableau les charges et produits de l’État.

Le II affecte au bilan ce résultat à la ligne « report des exercices antérieurs ».

Le III approuve le bilan après affectation du résultat comptable. La situation nette du bilan de l’État s’établit ainsi à – 1 369,9 milliards d’euros au 31 décembre 2019.

Le IV approuve les informations complémentaires figurant à l’annexe du compte général de l’État.

Par ailleurs, l’article 47–2 de la Constitution, issu de sa révision du 23 juillet 2008, prévoit que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Sur ce fondement, la Cour des comptes est chargée de procéder à la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État en application du 5° de l’article 58 de la LOLF. Fin avril 2020 ([64]), la Cour a certifié qu’« au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l’État de l’exercice clos le 31 décembre 2019 et arrêté le 20 avril 2020 est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État sous quatre réserves, toutes substantielles ».

Ces réserves, les mêmes qu’en 2018 et 2017, portent sur les limites générales dans l’étendue des vérifications, les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles, les anomalies relatives aux immobilisations financières et les anomalies relatives aux charges et produits régaliens.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 6).

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La commission adopte l’article 3 sans modification.

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Article 4
Budget général – Dispositions relatives aux autorisations
d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés sur le budget général.

Aux termes du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article « ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

À ce titre, le présent article annule des crédits non consommés et non reportés à hauteur de 7,1 milliards d’euros en AE et 3,9 milliards d’euros en CP, dont 3,0 milliards d’euros en AE/CP au titre de la mission Remboursements et dégrèvements.

L’annexe Développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général au présent projet de loi de règlement a pour objet de détailler la situation définitive des ouvertures en AE et en CP, les dépenses constatées sur le budget général et les modifications demandées en loi de règlement.

Les données contenues dans cet article sont analysées dans la partie générale du présent rapport.

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La commission adopte l’article 4 sans modification.

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Article 5
Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations
d’engagement et de crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des AE et des CP consommés sur les budgets annexes.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens présente un niveau de consommation de 2,2 milliards d’euros en AE et en CP au titre de l’exercice 2019. Le budget annexe Publications officielles et information administrative présente un niveau de consommation de 140 millions d’euros en AE et 139,7 millions d’euros en CP.

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article procède également à l’annulation d’AE non engagées et non reportées au titre de l’exercice 2019 sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens à hauteur de 8,5 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative à hauteur de 14,7 millions d’euros.

Parallèlement, il annule les CP non consommés et non reportés sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 5,4 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 12,6 millions d’euros.

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La commission adopte l’article 5 sans modification.

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Article 6
Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Le I du présent article arrête dans un tableau le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux, au 31 décembre 2019, par mission et programme.

Autorisations d’engagement ouvertes et consommées des comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Année	Autorisations d’engagement ouvertes en loi de finances initiale	Autorisations d’engagement consommées en loi de règlement	Différence entre autorisations d’engagement ouvertes et autorisations d’engagement consommées
2017	204,29	200,38	– 3,90
2018	207,26	198,73	– 8,53
2019	210,09	189,72	– 20,37

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le II arrête dans un tableau les résultats des comptes spéciaux, au 31 décembre 2019, par mission et programme.

crédits de paiement ouverts et consommés des comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Année	Crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale	Crédits de paiement consommés en loi de règlement	Différence entre crédits de paiement ouverts et crédits de paiement consommés
2017	203,03	198,11	– 4,91
2018	205,78	198,55	– 7,23
2019	210,03	191,22	– 18,81

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

La différence importante entre les AE et les CP ouverts et consommés sur les comptes spéciaux s’explique principalement par l’activité du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Initialement doté de 10 milliards d’euros de crédits, le compte ne retrace que 1,1 milliard d’euros de dépenses exécutées. Cela tient au report de l’opération de privatisation du groupe Aéroports de Paris : la perspective de cette recette importante avait justifié l’ouverture de crédits qui auraient permis d’en reverser le produit au budget général.

Le III arrête, dans un tableau, à la date du 31 décembre 2019, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2020.

Le IV reporte les soldes arrêtés au III à la gestion 2020 à l’exception :

– d’un solde créditeur de 53 866 358 euros concernant le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ;

– d’un solde débiteur de 68 888 366,21 euros sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ;

– d’un solde créditeur de 112 042 473,54 euros sur le compte d’opérations monétaires Émissions des monnaies métalliques ;

– d’un solde créditeur de 50 992 486,11 euros concernant le compte de commerce Opérations commerciales des domaines ;

– et d’un solde débiteur de 7 487 439,69 euros sur le compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiches 2 et 3).

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La commission adopte l’article 6 sans modification.

* *

Après l’article 6

La commission est saisie de l’amendement CF1 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons qu’une annexe supplémentaire au projet de loi de finances soit consacrée à la politique interministérielle de préservation de la biodiversité.

Il y a un an, le Gouvernement avait annoncé la mise en œuvre d’une évaluation de l’impact écologique des décisions budgétaires ainsi que des mesures de protection de la biodiversité. Or le bilan écologique du budget 2019 est accablant : quarante-sept dépenses fiscales dépendent du ministère de la transition écologique, soit une hausse de 40 % par rapport à 2018.

Il faudrait, dans le contexte actuel, faire plus attention à leur utilisation : une planification écologique est nécessaire. Mais nous avons besoin d’informations précises pour voir ce qui est dépensé en pure perte et ce qui mérite d’être maintenu.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Chère collègue, votre amendement est satisfait par la loi de finances pour 2020, et plus particulièrement par le jaune budgétaire sur l’impact environnemental du budget et de la fiscalité, dit « budget vert », que nous avait proposé notre collègue Bénédicte Peyrol et qui inclut la biodiversité. Il ne me semble donc pas utile de prévoir un document de politique transversale supplémentaire.

J’en profite pour rappeler que dans le cadre des auditions que nous avons menées avec Éric Woerth et Joël Giraud au titre de la mission d’information sur l’application de la LOLF (MILOLF), l’OCDE a souligné la grande qualité de notre documentation budgétaire.

La commission rejette l’amendement CF1.

* *

Article additionnel après l’article 6
Disposition de coordination relative à la liste des annexes générales
au projet de loi de finances

Puis elle adopte l’amendement de coordination CF11 du rapporteur général (amendement n° 2).

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Après l’article 6

Elle examine ensuite les amendements CF6 et CF4 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Dans la même logique, nous demandons que le Parlement dispose d’informations relatives aux bénéficiaires et aux objectifs des différentes niches fiscales. Depuis 2013, les dépenses fiscales correspondantes ont en effet progressé de plus de 40 % et s’élèvent à 80,2 milliards d’euros. Il serait intéressant, comme le demande la Cour des comptes, de savoir à qui elles sont destinées.

L’amendement CF4 vise, lui, à mesurer leur efficacité, puisque l’on n’en connaît pas l’impact.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vos amendements me permettent de préciser où sont disponibles toutes ces informations. Votre amendement CF6 vise en fait les partenariats public-privé (PPP), sujet il est vrai important : la vision pluriannuelle de leur coût peut s’appréhender grâce à la comptabilité générale de l’État annexée au projet de loi de règlement : je vous renvoie à la page 63 des comptes de l’État. L’explication de la comptabilisation de ces engagements se trouve à la note 29 de ce même document. Autrement dit, votre désir d’information est satisfait.

En revanche, la comptabilité budgétaire ne permet effectivement pas d’obtenir ces informations en autorisations d’engagement (AE) ou en crédits de paiement (CP), ce qui explique l’utilité de comptabilités distinctes.

Je demande donc le retrait de ces amendements.

Mme Émilie Cariou. Madame Rubin, vous n’avez en fait pas défendu l’amendement CF6, mais l’amendement CF2 relatif aux niches fiscales.

Nous demandons depuis trois ans des éclaircissements à ce sujet. Le Gouvernement s’était engagé à instaurer de nouvelles obligations déclaratives pour ce qui touche aux services à la personne. Monsieur le rapporteur général, où en sont ces travaux ?

M. le président Éric Woerth. Vous êtes censée avoir défendu vos amendements CF6, relatif aux PPP, et CF4, relatif aux recettes fiscales, madame Rubin, sur lesquels le rapporteur général a donné son avis…

La commission rejette successivement les amendements CF6 et CF4.

Elle examine ensuite l’amendement CF2 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Je vais donc suivre l’ordre du dérouleur… J’ai donc défendu l’amendement CF2 par avance : nous demandons, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, que soit mise à la disposition du Parlement, une véritable information concernant les bénéficiaires et les objectifs des différentes niches fiscales pour l’année considérée.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous demandez la création d’une annexe présentant un chiffrage exhaustif du nombre de bénéficiaires et du coût des dépenses fiscales pour l’année à laquelle se réfère la loi de règlement. Nous en disposons déjà à travers la note d’exécution budgétaire (NEB) relative aux dépenses fiscales, publiée par la Cour des comptes.

J’en profite pour répondre à notre collègue Émilie Cariou : la recherche des bonnes informations sur les niches fiscales est une entreprise de très longue haleine. Notre collègue Joël Giraud a réalisé, dans le cadre de son dernier rapport d’application des lois fiscales notamment, un énorme travail d’identification de ce qu’il appelle les « trous noirs » en matière fiscale.

J’avais pour ma part initié, avant la crise, une série de tables rondes thématiques consacrées aux dépenses fiscales. Je compte bien reprendre ce travail dès que possible afin de poursuivre ce chantier en vue de disposer de l’information pertinente, mais surtout d’une notation de l’efficacité de la dépense fiscale, ce qui me paraît au moins aussi important.

Mme Sabine Rubin. Vous me renvoyez à des documents de la Cour des comptes : mais c’est précisément elle qui demande des précisions supplémentaires à ce sujet. Nous ne parlons visiblement pas des mêmes données…

La commission rejette l’amendement CF2.

La commission examine l’amendement CF3 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit de la même demande de rapport, mais avec l’intention d’évaluer l’efficacité de ces niches, comme de toute autre dépense.

M. le président Éric Woerth. Ce sont des sujets récurrents, qui reviennent à chaque PLF…

Mme Sabine Rubin. Justement ! Quand de nouvelles dépenses sont nécessaires, mieux vaut s’assurer de l’efficacité de ces mesures fiscales, plutôt que de jeter l’argent par la fenêtre.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Madame Rubin, je me réjouis que vous vous souciiez de l’efficacité de la dépense publique. Nous poursuivrons ces travaux ensemble, pour nous assurer de la façon, quand cela est possible, de dépenser moins pour faire mieux en termes de politiques publiques.

M. Joël Giraud. L’amendement CF3 soulève une très bonne question, mais que nous avons traitée. En tant que rapporteur général, j’avais en effet formulé une demande en ce sens. Le Gouvernement a missionné l’inspection générale des finances (IGF) pour proposer une méthode d’évaluation des dépenses fiscales. Le rapport, remis en juin 2019, proposait un échéancier. Par la suite, le projet de loi de finances pour 2020 prévoyait de supprimer plusieurs niches fiscales, à mon initiative pour certaines, à l’initiative du Gouvernement pour d’autres. Je n’ai pas remarqué que cela ait suscité un grand enthousiasme de la part de votre groupe, Mme Rubin, ni d’ailleurs de la part du reste de la représentation nationale : à chaque fois qu’une niche était visée où l’on connaissait un chien, on se dépêchait de l’en sortir pour faire en sorte que la niche fiscale soit maintenue…

Votre amendement est donc satisfait : la littérature demandée existe, avec le rapport de l’IGF. Veillons à ne pas tomber dans un mal pire que le Covid-19, la « rapportite aiguë », contre laquelle il n’existe aucun traitement. (Sourires.)

M. le président Éric Woerth. Le rapport de l’IGF était très détaillé. Quant à vos propositions, monsieur Giraud, elles avaient effectivement reçu un accueil mitigé ; mais force est de constater que les exposés des motifs comportent désormais de plus en plus souvent une étude d’impact – juste ou fausse.

M. Charles de Courson. Ces niches ne sont pas pérennes : nous les avions limitées à cinq ans. Si nous étions cohérents et rigoureux, nous supprimerions toutes celles pour lesquelles nous ne disposons d’aucune évaluation ou dont l’évaluation n’est pas satisfaisante. Nul doute qu’on nous présenterait alors de nombreux documents pour justifier de leur maintien, ou de leur évolution.

Mme Sabine Rubin. Le rapport de l’IGF portait sur la suppression de niches tout à fait annexes. Quant au vôtre, monsieur Giraud, il visait le crédit impôt recherche, que vous aviez pointé comme inefficace. Je ne sais pas pourquoi, lorsque l’on rédige des rapports, finalement, on n’en tient pas compte… Cela étant, de nombreuses niches restent à évaluer.

La commission rejette l’amendement CF3.

La commission est saisie de l’amendement CF5 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons que le Gouvernement présente, sous forme d’annexes générales au projet de loi de règlement de l’année, des documents d’exécution de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n’appartenant pas à une même mission, afin de garantir une visibilité par type d’action, en dépassant le cadre des budgets ministériels.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En fait, votre amendement revient à doubler les documents de politique transversale (DPT) fournis lors du PLF. Cette proposition, vous en conviendrez, n’est pas raisonnable au regard de la charge de travail qu’elle implique pour l’administration.

Au demeurant, plutôt que de demander en permanence de la documentation budgétaire, qui est déjà fournie et de qualité, il serait bon de se saisir du Printemps de l’évaluation pour réaliser ce travail de contrôle et présenter des propositions.

La commission rejette l’amendement CF5.

La commission examine l’amendement CF9 de M. David Habib.

Mme Claudia Rouaux. Cet amendement du groupe Socialistes et apparentés vise à obtenir des informations sur la baisse importante des effectifs de l’éducation nationale, alors que le nombre des élèves et le dédoublement des classes nécessitent davantage d’enseignants. Comment expliquer la sous-consommation des emplois de stagiaires, le recul du nombre de titulaires parmi les enseignants et, surtout, le décalage entre les vacances de postes et le recrutement d’agents non titulaires ? Est-ce le manque d’organisation ou un souci d’économies ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous sommes typiquement en présence d’un amendement très pertinent à examiner dans le cadre des commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP).

En 2019, les dépenses de personnel de la mission Enseignement scolaire ont augmenté de 1,2 milliard d’euros. En outre, en 2018, le schéma d’emplois avait été surexécuté. Ces deux éléments doivent être pris en compte avant d’analyser la baisse globale des effectifs. Rappelons par ailleurs que la mission Enseignement scolaire se caractérise par un volume d’équivalents temps plein (ETP) très élevé. La diminution peut donc paraître importante en valeur mais, en proportion, elle est extrêmement faible.

Je ne doute pas que vous représenterez cet amendement d’appel en séance.

La commission rejette l’amendement CF9.

La commission examine l’amendement CF7 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons au Gouvernement de présenter au Parlement, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, une évaluation exhaustive de l’impact de la crise sur les finances publiques.

La crise économique et sanitaire que nous traversons nécessite une réponse inédite des pouvoirs publics. Le renforcement du système fiscal et sa transformation en un vecteur de redistribution des richesses répondent non seulement à une exigence citoyenne mais également à la recommandation quasi unanime des économistes de notre pays.

Je me souviens de M. Darmanin se félicitant de sa gestion : le Gouvernement ne semble pas prendre la mesure des orientations nécessaires. Un tel rapport pourrait l’aider à répondre au mieux à cette crise du point de vue fiscal.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je conclus de votre demande d’une « évaluation exhaustive de l’impact de la crise du covid-19 » que la crise est terminée et que l’épidémie n’existe plus. Cela ne semble pas être le cas.

En revanche, deux lois de finances rectificatives ont été adoptées, qui comprennent une estimation de l’impact des mesures de soutien du Gouvernement sur les finances publiques. À l’initiative du président Woerth, nous avons voté la création d’un comité de suivi, qui se réunit deux fois par mois, pour suivre la bonne application de ces mesures et leur incidence sur les finances publiques. Un troisième projet de loi de finances rectificative sera discuté prochainement pour actualiser de nouveau les trajectoires de finances publiques.

Il n’y a donc pas lieu de prévoir un rapport comprenant une évaluation exhaustive de l’impact de la crise, car nous avançons selon l’évolution de la pandémie, avec des mesures de soutien qui modifient au fur et à mesure la trajectoire des finances publiques.

M. le président Éric Woerth. Le PLF 2021 sera construit autour de l’impact de cette crise, et c’est à cette aune que seront appréciées les mesures que le Gouvernement présentera. Nous y verrons alors plus clair sur ses incidences, notamment en termes de croissance et de finances publiques.

M. Joël Giraud. Je partage les propos du rapporteur général et du président de la commission ; je suis surpris que l’on essaie de faire d’une loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2019 un véhicule législatif pour répondre à des demandes portant sur l’impact d’une crise qui a débuté en 2020… Je sais bien que la France compte 66 millions d’épidémiologistes, et peut-être autant d’économistes, qui prévoyaient la crise dès 2019, mais il faut être un peu sérieux et présenter les amendements sur les textes appropriés, en l’occurrence ceux que le rapporteur général et le président Woerth ont cités.

Un tel amendement ne peut qu’être retiré.

La commission rejette l’amendement CF7.

La commission examine l’amendement CF8 de M. David Habib.

M. David Habib. Cet amendement vise à obtenir un rapport sur les perspectives que le Gouvernement souhaite donner au fonds pour l’innovation et l’industrie, à la suite de l’abandon du projet de privatisation d’Aéroports de Paris (ADP). Vous avez été sur le point de privatiser ADP, société hautement stratégique, pour abonder un fonds qui ne sert à rien. Sans le référendum d’initiative partagée, initié par les parlementaires du groupe Socialistes et apparentés, le rapport de la Cour des comptes serait arrivé trop tard. Il est temps d’arrêter ce fiasco que représente le fonds et d’annoncer l’abandon définitif de la privatisation d’ADP.

Puisqu’il est question de transport aérien, permettez-moi une incidente plus consensuelle. Certains territoires de l’Hexagone ne sont desservis ni par le train ni par l’avion. Ce matin, le président d’Air France Hop ! a annoncé qu’il supprimait 40 % des liaisons domestiques, ce qui fera plaisir à celles et ceux qui ne jurent que par la disparition du kérosène. La question de la continuité territoriale se pose pourtant : certains territoires souffrent de n’avoir aucune liaison avec la capitale. C’est notamment le cas du département que je représente. Notre collègue Jean-Paul Mattei sera également sensible à ce sujet. Au-delà de ce rapport sur ADP, nous profiterons de chaque occasion pour évoquer les territoires oubliés, délaissés de notre pays.

M. le président Éric Woerth. L’automobile retrouve du coup ses lettres de noblesse…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’entends cet amendement davantage comme un amendement d’appel, que vous présenterez au Gouvernement en séance.

Il demande d’abord un rapport sur les avancées et le financement du Fonds pour l’innovation et l’industrie (F2I), qui paraît légitime. Avec Mme Grégoire, en tant que membres du comité de surveillance du Secrétariat général pour l’investissement (SGPI), nous pouvons également fournir des informations utiles.

Je ne reviens pas sur le sujet d’ADP. Si je comprends le combat qui a été le vôtre, l’amendement a pour objet un rapport sur le F2I. Il est possible que le plan de relance qui sera décidé, notamment pour l’industrie, traitera de l’avenir du fonds. D’ici là, un point d’étape pourra être fait sur son efficacité.

Mme Olivia Grégoire. La question du F2I sera abordée dans le rapport spécial que je présenterai avec Xavier Roseren, mardi 2 juin au soir, dans le cadre du Printemps de l’évaluation.

M. Charles de Courson. Faut-il maintenir tous ces fonds sans personnalité juridique, qui échappent au contrôle du Parlement ? Nous en avons discuté longuement, à partir des propositions de la Cour des comptes. Il faudrait avoir le courage de les rebudgétiser. M. le rapporteur général y était d’ailleurs plutôt favorable, du moins pour une partie d’entre eux, dont le F2I. D’autant qu’en raison de l’effondrement de la valeur d’ADP, il n’est plus question de privatiser le groupe. C’est la crise sanitaire qui vous a fait gagner, cher collègue Habib…

Mme Olivia Grégoire. Ce sujet est précisément abordé dans la partie de notre rapport spécial consacrée à l’évaluation du programme 134. Nous irons dans le sens qu’a indiqué M. de Courson car, dans le cadre du Printemps de l’évaluation, nous avons souhaité insister sur le problème de ces fonds sans personnalité juridique, en partageant assez largement son point de vue. Je crois savoir que le rapporteur général y portera également une attention particulière.

La commission rejette l’amendement CF8.

Enfin, la commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.

([1]) 3,0 % en comptant l’effet CICE.

([2]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([3]) D’après les données du présent PLR, c’est-à-dire à partir des comptes trimestriels de l’INSEE pour 2019. Les comptes nationaux définitifs ont été publiés le 29 mai 2020, postérieurement au dépôt du PLR.

([4]) Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

([5]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 : recettes fiscales de l’État, mai 2020

([6]) Insee, Comptes nationaux 2019, mai 2020.

([7]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([8]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (lien).

([9]) Effet d’arrondis au dixième.

([10]) Avis HCFP-2020-3 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2019.

([11]) Exposé des motifs du présent projet de loi de règlement.

([12]) Pour la dernière loi de finances, voir Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2020, annexe 37 : Remboursements et dégrèvements, Assemblée nationale, XVe législature, n° 2301, 10 octobre 2019.

([13]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019, mission Remboursements et dégrèvements, mai 2020. La Cour recommande de « modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’État pour la détermination des recettes fiscales nettes ».

([14]) Le montant des contributions versées par les agents au compte d’affectation spéciale Pensions n’a pas été inclus dans ce montant dans la mesure où il s’agit de cotisations en vue d’acquérir des droits à la retraite et non d’impôts.

([15]) Les suites du contentieux dit « De Ruyter » ont entraîné un mouvement important de réaffectation des prélèvements sociaux entre différents organismes de sécurité sociale et entre ces organismes et l’État depuis 2016, avec un aboutissement en 2019 par la création d’un nouveau prélèvement de solidarité au bénéfice du budget général et seulement en partie compensé aux organismes de sécurité sociale. On se reportera utilement à la lecture du commentaire du C du I de l’article 26 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (M. Olivier Véran, Rapport n° 1336 fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, 17 octobre 2018, tome 2, pp. 169-175).

([16]) Le mois de décembre 2019 a été perçu en janvier 2020.

([17]) 6,7 milliards d’euros de TICPE sont affectés au compte d’affectation spéciale Transition énergétique.

([18]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, avril 2020.

([19]) Décret n° 2018-1197 du 21 décembre 2018 relatif à la revalorisation exceptionnelle de la prime d’activité.

([20]) Décret n° 2018-948 du 31 octobre 2018 relatif à la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés et à la modification du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple et décret n° 2019-1047 du 11 octobre 2019 relatif à la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés et à la modification du calcul du plafond de ressources pour les bénéficiaires en couple.

([21]) Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

([22]) La charge de la dette d’un encours d’environ 200 milliards d’euros de dette est indexée sur l’inflation.

([23]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, avril 2020, p. 95.

([24]) Ibidem, p. 95 et note d’exécution budgétaire 2019 de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, avril 2020, p. 18.

([25]) Ibidem, pp. 117 et suivantes.

([26]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 de la mission Recherche et enseignement supérieur, avril 2020, p. 4.

([27]) Rapport annuel de performance 2019 de la mission Solidarités, insertion et égalité des chances, p. 91.

([28]) Cour des comptes, Rapport public thématique, L’allocation aux adultes handicapés, novembre 2019.

([29]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2019 de la mission Écologie, développement et mobilité durables, p. 67.

([30]) Données issues du projet de loi de règlement pour 2019 (p. 49) qui diffèrent à hauteur de 0,4 milliard d’euros du montant présenté par le rapport de la Cour sur le budget de l’État en 2019.

([31]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, pp. 97 et suiv.

([32]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([33]) M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, compte rendu n° 57 de la réunion de la commission des finances du mardi 5 mai 2020, séance de 17 heures 30.

([34]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de l’exercice 2019, mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, p. 26.

([35]) Entretien au journal Les Échos, 16 décembre 2018.

([36]) Programme de stabilité 2019-2022, p. 13.

([37]) Tome I du rapport sur les évolutions de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, juin 2019, p. 14.

([38]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2020, p. 114.

([39]) Voir le rapport de la Cour des comptes précité, pp. 116 et suiv.

([40]) Loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([41]) Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([42]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([43]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, p. 187.

([44]) Décret n° 2019-80 du 7 février 2019 portant annulation de crédits.

([45]) Décret n° 2019-752 du 19 juillet 2019 portant annulation de crédits.

([46]) Décret n° 2019-1354 du 12 décembre 2019 portant annulation de crédits.

([47]) Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

([48]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019, pp. 56 et suiv.

([49]) Cour des comptes, Le budget de l’État 2019, p. 190.

([50]) La valeur actualisée de l’encours correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

([51]) La dette négociable de l’État désigne la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor). Il existe une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics…) sur le compte du Trésor et qui constitue aussi un moyen de financement de l’État.

([52]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).

([53]) Compte rendu n° 37 de la commission des finances, réunion du mercredi 15 janvier 2020.

([54]) Par exemple, les dividendes du groupe EDF sont reversés sous forme d’actions : au titre de l’année 2019, l’État a ainsi reçu l’équivalent de 665 millions d’euros de titres EDF. En outre, l’État a racheté pour 120 millions d’euros d’actions EDF auprès de Bpifrance, soit l’équivalent du montant des dividendes versés à la Banque par EDF – l’entremise de l’État permet à Bpifrance de bénéficier de ce dividende en numéraire.

([55]) À titre d’exemple, la frégate Normandie et le stellite MUSIS CSO-1.

([56]) Il s’agit des engagements de compensations versées aux producteurs d’énergie renouvelable dans le cadre du dispositif de garantie des rémunérations (cf. le rapport annuel de performances du compte d’affectation spéciale Transition énergétique), calculés en fonction de l’évolution du prix de l’énergie, principalement celui de l’électricité.

([57]) Il s’agit des engagements de versement de ces trois prestations sociales, calculées sur la base d’une durée de versement statistique.

([58]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([59]) Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

([60]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([61]) Avis n° 2020-3 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2019.

([62]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([63]) Comme le rappelle l’exposé des motifs de l’article, cette convention tient au fait que le compte d’opérations monétaires Opérations avec le FMI retrace « pour mémoire » le montant de la créance de la France sur le FMI (correspondant à sa quote-part dans le capital de l’institution). Les crédits de ce compte sont adoptés sans découvert autorisé en LFI puis, en loi de règlement, une autorisation de découvert est adoptée, à hauteur du montant de la créance (20,09 milliards d’euros début 2019), augmentée des opérations de l’année en cours (0,06 milliard d’euros en 2019). Au total, le découvert complémentaire demandé dans la loi de règlement correspond à la balance de sortie du compte, débitrice à hauteur de 20,15 milliards d’euros. L’importance du montant justifie que le solde de ce compte soit exclu des résultats budgétaires de l’année, afin d’éviter tout biais comptable.

([64]) Cour des comptes, Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2019, avril 2020.

Déficit public (toutes administrations publiques)	Comptabilité nationale	72,8 milliards d’euros soit 3,0 % du PIB

Déficit de l’État	Comptabilité budgétaire	92,7 milliards d’euros
	Comptabilité générale	84,6 milliards d’euros
	Comptabilité nationale	83,4 milliards d’euros

	Exécution 2018	LFI 2019	Exécution 2019
Recettes fiscales nettes	295 390	273 532	281 289
Recettes non fiscales	13 886	12 487	13 967
à déduire : PSR (UE)	20 645	21 443	21 025
à déduire : PSR (CT)	40 325	40 575	40 890
Recettes nettes	248 306	224 001	233 341
Dépenses nettes	325 214	332 667	330 254
Solde du budget général	– 76 908	– 108 667	– 96 912
Solde des budgets annexes	+ 82	+ 4	+ 164
Solde des comptes spéciaux	+ 823	+ 985	+ 4 062
Solde général	– 76 004	– 07 678	– 92 686

Recettes du budget général de l’État hors fonds de concours	Exécution 2019	Écart par rapport à 2018	Écart par rapport aux prévisions
	Exécution 2019	Écart par rapport à 2018	LFI 2019	LFR 2019
Total	295,3	– 14,1	+ 9,2	+ 1,6
dont impôt sur le revenu (IR)	71,7	– 1,3	+ 1,3	– 0,9
dont impôt sur les sociétés (IS)	33,5	+ 6,1	+ 2	+ 1,7
dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)	129,0	– 27,8	– 0,2	– 0,2
dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)	13,4	– 0,3	+ 0,1	0
dont autres recettes fiscales	33,7	+ 9,1	+ 4,5	+ 1,5
Sous-total recettes fiscales nettes	281,3	– 14,1	+ 7,8	+ 2,1
dont recettes non fiscales	14,0	+ 0,1	+ 1,5	–0,5

Budget annexe (BA) Compte d’affectation spéciale (CAS)	Impôt affecté	Rendement 2019
BA Contrôle et exploitation aériens	Taxe de l’aviation civile	487
BA Contrôle et exploitation aériens	Frais d’assiette et recouvrement sur taxes perçues pour le compte de tiers	7
CAS Aides à l’acquisition de véhicules propres	Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules	493
CAS Développement agricole et rural	Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles	143
CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale	Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution	378
CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage	Fraction du quota de la taxe d’apprentissage	1 732
CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs	Contribution de solidarité territoriale	16
	Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires	226
	Fraction de la taxe d’aménagement du territoire	117
CAS Transition énergétique	Fraction de la taxe intérieure sur les produits énergétiques	6 717
CAS Transition énergétique	Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes	1
Total		10 317

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Solde	+ 0,1	– 2,9	– 1,6	– 1,1	– 1,8	– 0,5	– 0,4	– 2,4	– 2,8	– 2,5	– 2,7

Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Solde	– 3,0	– 3,2	– 2,0	– 2,6	– 1,8	– 2,4	– 2,9	– 4,6	– 6,4	– 5,4	– 5,1

Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Solde	– 3,9	– 3,7	– 2,4	– 1,6	– 1,3	– 1,4	– 3,2	– 4,0	– 3,6	– 3,4	– 2,4

Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Solde	– 2,6	– 3,3	– 7,2	– 6,9	– 5,2	– 5,0	– 4,1	– 3,9	– 3,6	– 3,5	– 2,9

Année	2018	2019
Solde	– 2,3	– 3,0

Solde public	– 3,0
Solde structurel	– 2,0
Solde conjoncturel	0
Mesures ponctuelles et temporaires	– 1,0

Mesure	Impact financier
Annulation de la hausse de la fiscalité énergétique	3,9
Revalorisation de la prime d’activité	2,8
Élargissement du périmètre du chèque-énergie et de la prime à la conversion	0,4
Avancement au 1er janvier de l’exonération de cotisations sociales et de l’exonération d’impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires	2,4
Rétablissement d’un taux de CSG à 6,6 % sur certaines pensions de retraite et d’invalidité	1,4
Prime exceptionnelle de pouvoir d’achat	-
Total	10,9

	2018	Variation	2019		2018	Variation	2019
Dépenses du budget général (I)	386,2	+ 6,0	392,2	Recettes du budget général (II)	309,3	– 14,0	295,3
Dépenses nettes du budget général (hors PSR)	325,2	+ 5,1	330,3	Recettes fiscales nettes	295,4	– 14,1	281,3
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne	20,6	+ 0,4	21,0	Recettes non fiscales	13,9	+ 0,1	14,0
Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales	40,3	+ 0,6	40,9	Soldes des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)	+ 0,9	+ 3,3	+ 4,2
	40,3	+ 0,6	40,9	Déficit à financer (I − II – III)	76,0	+ 16,7	92,7

Recettes non fiscales du budget général de l’État	Exécution 2019	Écart par rapport à 2018	Écart par rapport à la LFI
Total	14,0	+ 0,1	+ 1,5
Dividendes et recettes assimilées	5,7	– 0,1	– 0,5
Produits du domaine de l’État	0,7	– 0,5	+ 0,1
Produits de la vente de biens et services	1,8	+ 0,3	+ 0,5
Remboursement des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières	0,7	+ 0,2	+ 0,2
Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite	2,0	+ 0,5	+ 0,6
Divers	3,1	– 0,4	+ 0,6