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Avant propos de M. le Président Ugo Bernalicis

Je souhaite avant tout remercier mon équipe d’attachés parlementaires et particulièrement Antoine Béchet. L’accomplissement de ce travail ne serait pas possible sans l’aide de ces travailleuses et travailleurs de l’ombre que sont les attachés, les administrateurs et tous ceux qui concourent au bon fonctionnement de l’Assemblée. Notre commission d’enquête a été percutée comme toute la société par la Crise de la Covid 19, et nos travaux ont pu être maintenu grâce à leur professionnalisme et leur dévouement au fonctionnement de notre démocratie.

Avant de rentrer dans le vif du sujet, je souhaite également indiquer à la lectrice et au lecteur qu’à la fin de cet avant-propos figureront la liste des propositions que je formule en tant que président de la commission ainsi que mon avis succinct sur les propositions du rapporteur Didier Paris. Par ailleurs, une contribution plus large et plus détaillée figure en annexe du présent rapport. Je vous invite à la consulter ainsi que celles de mes collègues qui ont bien voulu contribuer.

L’état actuel de la Justice inspire beaucoup de choses mais assez peu la confiance. Les enquêtes d’opinion le démontrent à l’envie. Tantôt, car elle est perçue comme partiale. Ces vers de La Fontaine résonnent encore à travers le temps : « Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir ». Tantôt, car elle est perçue comme inutile par des classements sans suite sans enquête, ou trop lente et trop déconnectée de la réalité et du vécu, que ce soit des auteurs ou des victimes au pénal, ou des parties au civil. Et quand il s’agit des affaires politico-financières, son indépendance est quasi-systématiquement mise en cause, que les liens avec le pouvoir en place soient réels ou fantasmés. La faute au parquet à la française et son lien hiérarchique avec le ministre, dit-on. Lien défendu par une grande partie des magistrats et des organisations politiques comme nécessaire pour assumer la conduite de la politique par le garde des Sceaux, responsable devant le Parlement. Néanmoins, les responsables politiques dénoncent quasi systématiquement des instrumentalisations quand ils sont mis en cause. De quoi semer le doute.

Une chose est sûre, il existe des marges de progression substantielles pour donner au ministère de la Justice et à la fonction de juger la légitimité et l’autorité qui sont nécessaires dans un régime démocratique et républicain.

Mais l’indépendance dans tout ça ? Car c’est bien l’objet de cette commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Indépendance de qui ? De quoi ? Du gouvernement en place ? Des politiques en général ? Des milieux économiques ? Des journalistes ? Est-il souhaitable d’avoir une justice complétement indépendante, coupée du reste de la société ? Et puis, il est vrai que dans la cinquième République il n’existe pas de pouvoir judiciaire. On parle d’autorité judiciaire en France, notamment pour la distinguer d’un service public comme les autres. Le pouvoir étant réservé au législatif et à l’exécutif. Pourtant, c’est un véritable pouvoir que celui de juger. Et nul ne s’aventurerait à contester la nécessaire séparation des pouvoirs dans un État de droit. Que penser alors de la Constitution actuelle qui confie au président de la République, chef de l’exécutif, le soin de garantir l’indépendance de la dite autorité judiciaire ? Le constitutionnaliste Guy Carcassonne a commenté sur le sujet « autant proclamer que le loup est garant de la sécurité de la bergerie ».

Ce sont tous ces questionnements qui ont été soulevés, discutés, contestés au fil des huit mois de cette commission d’enquête extraordinaire. Extraordinaire, car c’est la première fois que l’institution judiciaire dans son entièreté et son rôle constitutionnel est l’objet d’une commission d’enquête parlementaire. Extraordinaire aussi car la quasi-totalité des auditions ont été publiques et filmées et resteront disponibles sur internet pour tout citoyen désireux de mieux comprendre la justice de son pays par-delà l’analyse livrée dans ce rapport avec le rapporteur ou le président que je suis. Extraordinaire enfin, car traversée par la pandémie du coronavirus/covid-19 qui a quelque peu désorganisé nos travaux, mais n’a rien enlevé à l’amplitude de ces derniers.

Cette commission d’enquête est celle issue du droit de tirage du groupe parlementaire de la France insoumise, dont je suis membre. Nous avons sollicité cette commission d’enquête à plusieurs titres. D’abord, parce que nous avons subi des perquisitions inédites pour une organisation politique faisant figure de principale opposante politique à la gauche de l’échiquier politique et face au président de la République, Emmanuel Macron. Si nous pensons qu’il y a un problème avec le fonctionnement de la Justice, nous avons souhaité l’analyser à froid et en tirer des propositions politiques. Pas pour nous-même, mais dans l’intérêt de toutes et tous. Ensuite, parce que plusieurs éléments troublants sont venus alimenter des doutes sur l’institution judiciaire. Le traitement hors du commun du mouvement des gilets jaunes en est un exemple criant. La justice pénale a été la continuité des desiderata de l’exécutif en assurant elle aussi le maintien de l’ordre, que ce soit au parquet sous l’impulsion d’une circulaire de politique pénale, ou que ce soit au siège par la sévérité des jugements prononcés. Or, ce n’est pas son rôle dans un État de droit au regard de la théorie de la séparation des pouvoirs. Enfin, les régulières fuites judiciaires dans la presse ainsi que le procès de Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, devant la Cour de justice de la République pour avoir transmis des informations à Thierry Solère, alors député, concernant une enquête judiciaire en cours le concernant, ont fini de nous convaincre que la simple affirmation « la justice est indépendante et impartiale en France » ne suffisait pas à elle-même.

Il faut avouer qu’à l’issue de cette commission d’enquête, j’en ai autant appris lors des auditions que par les nombreux témoignages informels en dehors de celles-ci. Ce fut pour moi la démonstration du caractère inabouti du pouvoir de contrôle parlementaire et singulièrement celui des oppositions. On ne nous dit pas tout devant les commissions d’enquête parlementaires, quand bien même les audités lèvent la main et jurent de « dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité ». Finalement, le grand nombre est tenu à l’écart de la réalité du fonctionnement du monde judiciaire, pour le meilleur et pour le pire. Entre la fin des auditions et la rédaction de cet avant-propos, Mediapart a rendu publiques des interceptions judiciaires de conversations de Bernard Squarcini en 2013, alors directeur central du renseignement intérieur. On y apprend sans ambage que la remontée d’information côté ministère de l’Intérieur au profit de l’exécutif se fait bien plus efficacement et plus précisément qu’au ministère de la Justice sur toutes les affaires sensibles, entrant même dans le détail des enquêtes. Au détour d’un échange, on constate que des magistrats sont souvent au carrefour de violations du secret de l’enquête. Le scandale de la collecte des fadettes des principaux avocats et magistrats de la place parisienne par le parquet national financier qui a éclaté pendant les travaux de notre commission ne font pas oublier le point de départ de cet acte d’enquête : qui est le magistrat qui a renseigné l’ancien président de la République Nicolas Sarkozy sur l’affaire en cours qui porte le nom de son alias, Paul Bismuth ? Tout cela tranche avec les auditions pour la plupart très convenues des magistrats occupant les plus hautes fonctions dans le pays.

À la question « Est-ce que cela coûte, et combien, d’être indépendant ? », le juge d’instruction honoraire Renaud Van Ruymbeke me répond sans détour « On fait une croix sur sa carrière, terme que je n’ai d’ailleurs jamais aimé ». C’est un magistrat du siège qui parle, statutairement plus indépendant qu’au parquet. De cet autre côté, c’est le propos liminaire de l’ancienne procureure nationale financière, Éliane Houlette, qui est le plus évocateur. Elle développe de la sorte : « Pour reprendre l’expression d’un professeur de droit public, Mme Letteron, “ l’indépendance s’exerce donc dans la dépendance”. Je partage totalement cette analyse. Le principe de l’indépendance est posé, mais c’est une indépendance sous contrôle. Le parquet – c’est une réalité objective – est sous le contrôle du pouvoir exécutif. » Lorsqu’on nous expose que la modification constitutionnelle visant à inscrire dans notre loi suprême la nécessité d’avoir un avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) serait de nature à garantir l’indépendance pour les magistrats du parquet, alors même que c’est déjà la pratique depuis plus de 10 ans, cela semble le minimum attendu. Le rapporteur, quant à lui, propose une modification un peu plus ambitieuse : aligner purement et simplement les règles disciplinaires et de nomination du parquet sur celles du siège, renforçant ainsi le pouvoir du CSM au détriment de l’immixtion de l’exécutif dans le fonctionnement judiciaire. La subtilité, qui n’en est pas une, réside dans le fait de savoir qui propose et qui confirme. Un simple avis conforme pour le parquet aurait pour conséquence de laisser intégralement le pouvoir de proposition dans les mains de l’exécutif. En alignant sur les règles du siège, le pouvoir de proposition pour les chefs de juridiction côté parquet serait entre les mains du CSM et non plus de l’exécutif. Ce serait une petite révolution pour l’exécutif et le judiciaire. Dans la continuité de cette réflexion, il m’apparaît nécessaire que les remontées d’information dans les affaires individuelles cessent. Et je ne le dis pas que pour le ministère de la Justice, pour lequel il existe un minimum de cadre avec une circulaire de 2014, mais également pour le ministère de l’Intérieur. Les interceptions judiciaires des conversations de Bernard Squarcini nous apprennent crûment que le respect du secret de l’enquête et de l’instruction sont des fables et que l’exécutif est tenu informé de tous les éléments pouvant avoir une importance politique ou médiatique. Bien loin des histoires de remontées d’information uniquement pour des questions d’ordre public. Ces remontées d’information au mieux ne servent à rien pour l’exécutif, au pire elles mettent les ministres dans une situation délicate, car ils n’ont pas le droit de divulguer ou d’utiliser les informations qu’ils ont à leur disposition. Le procès de Jean-Jacques Urvoas, et sa condamnation devant la cour de justice de la République en est une parfaite illustration. Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux, que nous avons interrogé sur le sujet a commencé sa réponse par la phrase suivante : « Incontestablement, certaines informations mettent le garde des Sceaux dans l’embarras. »

Mais faut-il une indépendance totale de la Justice ? Sur ce thème l’extrême opposé est souvent mis en avant comme un repoussoir : le gouvernement des juges. Il est largement admis que la souveraineté résidant dans le peuple, les magistrats, n’étant élus par personne, n’ont pas à interférer avec le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Une magistrature en dehors de tout contrôle n’est pas souhaitable. Et un simple auto-contrôle ne semble pas apporter le maximum de garanties démocratiques. Dès lors, la justice étant rendue au nom du peuple français, ce dernier semble le plus à même de s’assurer de ce contrôle. D’abord par lui-même directement. Mais comment faire ? Le modèle des procès d’assises nous offre un exemple concret et plébiscité par la communauté juridique comme mettant en acte l’idéal de justice. Voilà donc une direction intéressante à emprunter : mettre des citoyens tirés au sort et impliqués dans le monde judiciaire en situation d’avoir un droit de regard sur le fonctionnement de notre système judiciaire. C’est d’ailleurs l’esprit qui a prévalu aux différentes réformes de la composition du CSM. Avec une limite tout de même, les personnalités extérieures à la magistrature étant largement désignées par l’exécutif ou le législatif. Il faudrait donc élargir le nombre global de membres du CSM afin d’y introduire une part substantielle de citoyens et de représentants d’associations. Le conseil supérieur de la magistrature est en effet la clé de voûte la plus à même de garantir l’indépendance et l’impartialité de la justice au nom du peuple français. Dès lors, sa présidence pourrait être dévolue plutôt au ministre de la Justice, responsable devant le Parlement plutôt que le président de la République, irresponsable par nature. Le CSM ainsi renouvelé pourrait proposer au ministre de la Justice des orientations de politique pénale. Le ministre aurait alors tous les éléments à sa disposition pour faire un projet de loi de politique pénale débattu et voté par le Parlement. Le ministre aurait donc la légitimité d’un vote démocratique pour faire respecter la politique pénale par l’institution judiciaire, à la différence des circulaires de politique pénale qui s’apparentent davantage au fait du prince. Ainsi, les nécessaires interactions entre les différents pouvoirs seraient effectives tout en garantissant leur séparation réciproque.

Il est à noter à ce moment du développement qu’il existe des juges élus, ceux des prud’hommes et des tribunaux de commerce. Ils offrent un exemple concret d’une interaction aboutie d’une partie du corps social avec la fonction de juger. Ils ne sont pas des magistrats professionnels et pour autant, ils rendent des jugements globalement bien acceptés. Évidemment, des marges de progression sont souhaitables, également sur des enjeux d’indépendance et les dispositions récentes sur les questions de déontologie l’illustrent. Mais l’élection des juges ne présente pas les inconvénients qu’on voudrait bien lui prêter. Peut-être est-il à réfléchir dans une certaine mesure à un système mixte entre magistrats professionnels et magistrats non-professionnels. Une nouvelle fois, l’exemple des procès d’assises est une démonstration que c’est possible et que cela fonctionne.

Venons-en à la question budgétaire. Elle ne faisait pas l’unanimité dans notre commission quant à la pertinence de lier les questions d’indépendance et budgétaire. En effet, l’indépendance est souvent conçue comme une problématique statutaire et juridique. Pourtant, la totalité des magistrats auditionnés ont pu à la fois pointer le manque chronique des moyens de la justice judiciaire et le lien direct avec la notion d’indépendance. À l’issue de nos travaux tout le monde est dorénavant convaincu que l’indépendance ne s’exerce que dans le cadre des moyens fournis. Quand les dossiers s’accumulent, quand le rythme devient effréné, comment peut-on alors faire preuve de sérénité pour assumer et assurer pleinement son indépendance ? Cette question vaut pour l’enquête ou l’instruction, en matière pénale ou civile, jusqu’au jugement. Comment faire une enquête complète à charge et à décharge quand le temps manque, quand la disponibilité des enquêteurs n’est pas celle souhaitée, ou quand les expertises se font rares ou coûteuses ? Comment assurer la collégialité dans les formations de jugement quand les effectifs sont à l’os ? Comment exécuter la peine la plus adaptée à la personne reconnue coupable quand les alternatives à la prison se font rares ? Il ne suffit donc pas d’être indépendant dans les textes pour avoir les moyens de l’être dans les faits. D’ailleurs, la dépendance aux services enquêteurs en matière judiciaire est un sujet en soi que nous verrons un peu plus loin.

Chaque année, on nous explique que le budget de la Justice augmente et qu’il n’a jamais été aussi élevé. C’est vrai si l’on s’arrête aux apparences. Qu’entend-on par Justice ? Il s’agit d’une mission budgétaire au sens de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) qui regroupe en réalité plusieurs programmes budgétaires. Six au total : Justice judiciaire, Administration pénitentiaire, Protection judiciaire de la jeunesse, Accès au droit et à la justice, Conduite et pilotage de la politique de la justice, Conseil supérieur de la magistrature. Voici la ventilation budgétaire pour l’année 2020 en loi de finances initiale :

Ce tableau nous éclaire sur plusieurs points dont :

La hausse de 5 % des crédits de paiement par an sur la mandature prévue et votée dans la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne se traduit pour l’année 2020 que par une hausse de 3,66 % comme l’indique la dernière colonne à la dernière ligne.

La hausse est ventilée de manière complètement hétérogène entre les programmes. On peut constater que le programme 166 ‒ Justice judiciaire n’augmente que de 0,32 % tandis que le programme 107 ‒ Administration pénitentiaire augmente de 5,5 %.

L’action 02 ‒ Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales est même en diminution de 2,18 %. Cette diminution est essentiellement due à des économies sur les frais de justice … Qui ne seront donc pas redéployées au profit de la justice pénale. Pourtant, elle en aurait bien besoin.

On comprend ainsi mieux pourquoi les magistrats auditionnés continuent de se plaindre du manque de crédits malgré les annonces très médiatiques d’augmentation substantielle du budget. Il se trouve par ailleurs qu’un excellent rapport intitulé Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ? a été remis par le professeur Michel Bouvier au premier président de la Cour de cassation d’alors, Bertrand Louvel. Rapport dans lequel on apprend par le biais de la proposition n°11 que le ministère de la Justice ne fait pas de comptabilité analytique. Par-delà les aspects techniques, budgétaires et comptables, c’est la capacité pour la justice judiciaire à assurer son indépendance qui est questionnée. Deux propositions retiennent mon attention particulièrement :

Proposition n° 18 : Séparer la mission « Justice » en deux missions distinctes, l’une regroupant les crédits de la « Justice judiciaire » (programmes 166 et 335 et éventuellement en tout ou partie 101), la seconde réunissant les crédits nécessaires à l’« Administration de la justice » (programmes 107, 182 et 310)

Proposition n° 20 : Doter le Conseil supérieur de la magistrature d’une nouvelle compétence d’avis en matière budgétaire sur le projet de loi de finances de l’année, requis au stade de l’élaboration des crédits (au moment du débat d’orientation des finances publiques) et portant, par ailleurs, sur les conditions d’exécution de la loi de finances ; créer un jaune budgétaire comportant notamment ces avis.

Ces propositions seraient de nature à la fois à clarifier les données du débat budgétaire et à davantage reconnaître et responsabiliser le CSM dans sa mission de garantie de l’indépendance de la justice, y compris sous l’angle budgétaire. Elles empêcheraient par ailleurs une ventilation quasi-systématiquement défavorable à la justice judiciaire au profit de l’administration pénitentiaire. La plupart des propositions du rapport du professeur Michel Bouvier ont d’ailleurs eu l’assentiment du rapporteur qui les a fait siennes et je m’en réjouis.

Le budget, ce sont aussi les effectifs de magistrats, de greffiers et de fonctionnaires. On entend souvent la communication politique nous apporter comme un graal la résorption des postes vacants de magistrats pour atteindre l’effectif cible. Afin de pointer la problématique de fond sans trop développer, voici ce que me répondait Nicole Belloubet, alors garde des Sceaux le 22 octobre 2019 en commission des lois lors d’une discussion sur le budget 2020 : « Monsieur Bernalicis, l’effectif cible concernant notamment les magistrats est-il l’effectif idéal ? Je ne le crois pas. Je suis parfaitement lucide : les tâches des magistrats évoluent sans cesse. C’est la raison pour laquelle, prenant appui sur le rapport de la Cour des comptes, nous avons décidé, avec le directeur des services judiciaires, de réfléchir, avec les représentants des magistrats, les conférences et les organisations syndicales, à l’élaboration d’une nouvelle clé de répartition, qui concerne aussi bien les magistrats que les greffiers. » Je confirme qu’il est grand temps de refaire le point sur les besoins humains au sein du ministère de la Justice au regard de ses missions. Rappelons simplement ici que la France compte deux fois moins de magistrats par habitant qu’en Allemagne. Par-delà les magistrats, les effectifs de greffiers sont encore bien en deçà de l’objectif cible, lui-même en deçà des besoins. Là où la tentation semble grande de les exclure d’un certain nombre d’actes et de procédures, il faut rappeler que leur rôle est précisément de garantir le bon déroulement de la procédure. Leur rôle d’authentification des actes établis par le magistrat fait d’eux des acteurs indispensables dans la manifestation de l’indépendance et de l’impartialité de la justice. Leur nombre et leur rôle devraient être drastiquement renforcés.

Il y a beaucoup de modifications à apporter à l’institution judiciaire pour lui permettre de bien instruire et de bien juger. Dans ce cadre, il est évident que la comparution immédiate n’est pas une bonne justice. C’est une justice rapide, certes, mais au détriment de beaucoup d’autres principes. Prendre le temps de juger sans pour autant subir des délais trop longs, c’est encore une affaire de moyens. Ajouter du contradictoire dans les procédures prend également du temps. Mettre en œuvre un maximum de collégialité est également chronophage pour le magistrat si les assesseurs ne veulent pas simplement survoler le dossier… On voit donc bien comment l’augmentation substantielle des moyens serait de nature à améliorer le traitement judiciaire et donc à susciter davantage de respect et de confiance par les citoyens. Les décisions s’en trouvant alors d’autant plus admises. Le magistrat pourrait faire vivre pleinement son indépendance et son impartialité. En matière pénale, particulièrement, il est nécessaire de retrouver ce temps si précieux afin de rendre la justice plus humaine, bien loin du suivi statistique du “taux de réponse pénale”. On ne juge pas des affaires, on juge des êtres humains avant tout. Il ne faudrait pas l’oublier dans le tumulte de l’application dogmatique du new public management. La place de l’avocat doit être réaffirmée et les moyens d’y avoir accès également. Pas d’indépendance de la justice possible sans égal accès aux moyens de droit.

Les moyens de la police judiciaire – qui ne concerne pas que la police nationale et la gendarmerie puisque bien d’autres agents de l’État ont des qualifications judiciaires, comme les agents des douanes par exemple – doivent pouvoir être largement mis à disposition des magistrats. Il réside aujourd’hui une tension dans l’affectation des ressources de police entre police administrative et police judiciaire. C’est pourquoi nous pensons judicieux de rattacher tout ou partie de la police judiciaire au parquet et à l’instruction par voie de détachement ou de mise à disposition. Charge ensuite aux magistrats d’arbitrer entre eux l’utilisation des moyens qui sont aujourd’hui arbitrés par la hiérarchie policière. L’exemple de la lutte contre la délinquance économique et financière illustre parfaitement bien ce problème. Pour le haut du spectre des affaires les plus importantes, on voit une augmentation continuelle du nombre d’affaires en cours par le parquet national financier avec une stagnation des effectifs de police dans les offices centraux de police judiciaire notamment, qui sont eux-mêmes sollicités par les procureurs de la République de leur ressort. Lorsqu’une politique pénale est définie et votée par le Parlement, dans notre esprit il est alors indispensable que la discussion sur les moyens intègre les polices. Cela frise l’évidence et pourtant, l’organisation institutionnelle et les discussions budgétaires n’intègrent qu’à la marge cette dimension. Ce serait là une révolution que d’avoir à nouveau un corps des inspecteurs de police. Rappelons que c’est Charles Pasqua qui l’a fait disparaître en 1995. Depuis, la qualité d’officier de police judiciaire est devenue une qualification en plus du grade de gardien de la paix. La complexification de la procédure, la faible valorisation de celle-ci, le manque de formation initiale et continue ont conduit à un désamour pour la fonction judiciaire dans la police. C’est aujourd’hui une crise majeure des vocations dans la police sur ce sujet. En se rapprochant des magistrats qui sont en charge de la conduite des enquêtes, la fonction d’officier de police judiciaire peut ainsi retrouver toute sa grandeur, bien loin des procédures à la chaîne pour usage simple de produits stupéfiants.

La participation citoyenne doit être le corollaire d’une réforme en profondeur de l’institution judiciaire pour une justice pleinement rendue au nom du peuple français. Non pas par citoyennisme béat, mais bien pour rétablir et ancrer durablement la confiance des Françaises et des Français dans la Justice. C’est la condition de sa légitimité et de l’acceptation des décisions rendues. Nous avons vu plus haut comment la participation pourrait intégrer la gouvernance de la justice par le biais d’une refonte majeure du CSM. Nous devons aller bien au-delà en inventant les formes permettant aux citoyens d’intégrer les discussions concernant le fonctionnement des juridictions elles-mêmes. Nous mettons sur la table la proposition d’ériger les conseils de juridiction en véritables conseils d’administration permettant la collégialité de la prise de décision au niveau de chaque tribunal. Cela permettrait à la fois à toute la communauté judiciaire de se retrouver dans un cadre démocratique formel et de donner toute la légitimité au service public de proximité qu’est la justice. On pense notamment aux associations d’aide aux victimes qui pourraient ainsi faire valoir les dysfonctionnements du quotidien auxquels sont confrontés une partie des justiciables. En matière civile, cela permettrait également de faire connaître les difficultés rencontrées par les parties. Les représentants des avocats auraient toute leur place en tant qu’auxiliaire de justice au contact des justiciables. Tout cela ne se ferait pas en défiance avec les autorités constituées présentes dans les conseils de juridiction comme l’autorité préfectorale, les services de police, ou les élus locaux, mais bien en complémentarité.

Dès lors, la justice avec toutes ces propositions serait dotée d’un pouvoir. Et surtout de contre-pouvoirs. Car ce qui a été pris pour beaucoup comme une erreur dans l’intitulé de la commission d’enquête “sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire” n’en était pas une. Aujourd’hui la formulation d’« autorité » en lieu et place de “pouvoir” permet à des politiques et des magistrats peu scrupuleux de se jouer des règles d’un État de droit sans pour autant être inquiétés, ou que très rarement. Il est certain que ce n’est pas dans notre culture française que de séparer aussi nettement le judiciaire et l’exécutif. Quoi que… c’est oublier que les fondements de notre système judiciaire sont issus de la grande révolution de 1789 et plus précisément des lois d’août 1790. Rappelons qu’à l’époque, les juges étaient élus pour être directement responsables devant le peuple et indépendants des autres pouvoirs. Les propositions que nous formulons sont donc pour un retour au peuple dans le fonctionnement judiciaire et un contrôle plus étroit de la magistrature qui ne soit pas l’exclusivité de l’exécutif. Pas de pouvoir sans responsabilité. Celle des magistrats doit pouvoir être engagée. Ils ne sont pas au-dessus des lois, ceci étant d’une banale évidence une nouvelle fois. Et pourtant, l’impression que c’est le cas est un ressenti bien partagé. Par ailleurs, la saisine directe du CSM par le justiciable, rendue possible par la réforme constitutionnelle de 2008, a produit quelques effets. Mais le faible taux de prise en compte des plaintes montre toute la limite du système. D’ailleurs, seul le justiciable partie au procès peut saisir le CSM. Le simple citoyen qui assure à l’audience et constate par exemple des manquements déontologiques n’a aucunement le droit de saisir le CSM. Autre bizarrerie, les magistrats eux-mêmes ne peuvent pas le saisir quand ils constatent des manquements de certains de leurs collègues ou supérieurs hiérarchiques. Le rapporteur propose d’ailleurs qu’ils puissent le faire et je suis parfaitement d’accord avec cette proposition. Mais alors à quoi servirait un ministre de la Justice avec une magistrature aussi indépendante ? Il pourrait dès lors se concentrer sur les lois en vigueur et les propositions de réforme afférentes pour pouvoir déterminer la politique de son ministère selon les orientations gouvernementales. Puis s’assurer du respect de ces mêmes lois tant dans le fonctionnement courant en saisissant le CSM autant que de besoin, notamment sur l’organisation des moyens nécessaires au bon fonctionnement du service public de la justice. Le garde des Sceaux conduirait alors la politique votée par le Parlement, lui-même renforcé par cette nouvelle organisation institutionnelle. Le ministre aurait toute la force et la légitimité de la loi avec lui.

Ce rapport et ces propositions mettent tous les sujets sur la table. Je n’ai pas la prétention d’affirmer que ces propositions résoudraient tous les problèmes. Mais elles permettent dorénavant aux uns et aux autres de se positionner et surtout de faire en sorte que la justice ne soit pas l’apanage d’une élite éclairée qui décide des évolutions loin du peuple. De toute évidence, dans notre esprit politique, une telle réforme de la justice ne pourra se faire que dans un grand rendez-vous entre le peuple et ses institutions par le biais d’une assemblée constituante pour une VIe République. N’oublions pas que la justice est rendue au nom du peuple, seul souverain légitime en démocratie et en République.

Concernant les propositions du rapporteur, je soutiens globalement les propositions qui portent les numéros 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 16, la première partie de la 17, 18, 19, 20, 21, 22, 28, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38 et 40. Un certain nombre de propositions vont dans le bon sens mais je formule des propositions plus ambitieuses. Elles portent les numéros 5, 8, 13, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 32 et 41. Je suis en désaccord avec les propositions numéro 11, la deuxième partie de la 17 et la numéro 39 qui visent surtout à remettre en cause l’anonymat et le pseudonymat sur les réseaux sociaux.

Enfin, voici la liste des propositions concrètes que j’émets et dont vous retrouverez le détail en annexe du présent rapport :

I. Sortir de l’ambiguïté pour garantir une justice républicaine indépendante

Proposition FI n°1 : Modifier la Constitution afin d’y inclure les notions suivantes : « La Justice est rendue au nom du peuple. Le pouvoir de rendre la Justice est confié à des juges impartiaux, inamovibles, qui ne sont soumis qu’à la loi. Ce pouvoir judiciaire constitue un ordre autonome et indépendant de tout autre pouvoir. »

Proposition FI n°2 : Modifier l’article 64 de la Constitution pour supprimer la mention selon laquelle le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire au profit du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Proposition FI n°3 : Suppression de l’article 17 de la Constitution pour supprimer la grâce présidentielle, qui permet au Président de la République de supprimer ou de réduire la peine d’un condamné. Les grâces ne doivent relever que de la loi.

Proposition FI n°4 : Tenir un débat annuel sur la jurisprudence dans les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat sur la base des rapports d’activité de la Cour de cassation et du Conseil d’État. Le législateur pourra ainsi apprécier les évolutions jurisprudentielles devant être précisées ou non dans la loi.

Proposition FI n°5 : Création d’une saisine du Conseil supérieur de la magistrature, par le président de la République, le ministre de la Justice, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, par 60 sénateurs ou 60 députés visant à contrôler le fonctionnement de la justice. Le CSM peut dans ce cadre formuler des recommandations ou toute sanction disciplinaire qu’il jugera utile. La saisine ne peut cependant intervenir dans le cadre d’une instance en cours.

Proposition FI n°6 : Supprimer la catégorie de membre de droit du Conseil constitutionnel.

Proposition FI n°7 : Réformer la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel afin de le confier au pouvoir législatif en associant le Conseil supérieur de la magistrature.

Proposition FI n°8 : Réformer la composition du CSM, en permettant aux greffiers, avocats, notaires, huissiers, universitaires, représentants d’associations de lutte contre la pauvreté, contre la corruption, et d’aide aux victimes, des justiciables comme des personnes condamnées et aux citoyens-jurés d’y accéder.

Proposition FI n°9 : Supprimer le pouvoir du ministre de la Justice de proposition des magistrats du parquet.

Proposition FI n°10 : Confier le pouvoir disciplinaire au Conseil supérieur de la magistrature. Le ministre de la Justice doit disposer de la possibilité de saisir le CSM sur des faits pouvant relever du disciplinaire et dont il aurait eu la connaissance.

Proposition FI n°11 : Doter le Conseil supérieur de la magistrature de la compétence de nommer les magistrats du siège et du parquet, ainsi que des moyens actuellement dévolus à la Sous-direction des ressources humaines de la magistrature (SDRHM) la direction des services judiciaires (DSJ) du ministère de la Justice.

Proposition FI n°12 : Re-définir et encadrer strictement les conditions de mobilité des magistrats en administration centrale ou en fonction de cabinet ministériel.

Proposition FI n°13 : Rattacher l’inspection générale de la Justice (IGJ) au Conseil supérieur de la magistrature. Le ministre de la Justice continue d’avoir la possibilité de saisir l’inspection pour toute problématique interne au ministère ou mission de prospective.

Proposition FI n°14 : Réformer la procédure disciplinaire des magistrats du siège et du parquet afin de renforcer le contradictoire.

Proposition FI n°15 : Unifier le corps des magistrats administratifs de la première instance à la cassation.

Proposition FI n°16 : Créer un groupe de travail visant à réformer le Conseil d’État afin de reconnaître pleinement ses fonctions juridictionnelles, et de réfléchir au positionnement institutionnel de ses fonctions de conseil du Gouvernement.

Proposition FI n°17 : Développer des modules de formation communs pour les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif afin de faciliter les échanges et l’unité des ordres juridictionnels.

Proposition FI n°18 : Créer un Conseil supérieur de la magistrature administrative et transférer la mission de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) au Conseil supérieur de la magistrature administrative.

II. Garantir l’indépendance de la justice en recentrant sur les missions d’un magistrat du peuple

Proposition FI n°19 : Supprimer la mention à l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 qui place les magistrats du parquet premiers « sous l’autorité » du garde des Sceaux, ministre de la Justice. Les magistrats sont soumis à l’autorité de la loi, proposée à la fois par le Gouvernement et les parlementaires et votée définitivement par le pouvoir législatif.

Proposition FI n°20 : Mettre en place un collège des procureurs et des avocats généraux visant à proposer une politique pénale au ministre de la Justice qui présentera un projet de loi de politique pénale, qui sera débattue et votée par le Parlement. Cette loi aura vocation à évoluer dans le temps en suivant la procédure législative ordinaire, bien loin des circulaires de politique pénale issues du fait du prince.

Proposition FI n°21 : Interdire les instructions individuelles du ministre de la Justice aux magistrats du parquet dans les procédures civiles.

Proposition FI n°22 : Mettre fin aux remontées d’informations judiciaires dans les dossiers individuels à destination de l’exécutif, sauf celles qui appellent une intervention directe de l’exécutif (comme les catastrophes ou les attaques terroristes massives) et de limiter l’information du ministère de la Justice à des rapports généraux de politique pénale. Ces mesures s’appliquent tout autant au ministère de la Justice, qu’au ministère de l’Intérieur.

Proposition FI n°23 : Dans le cadre d’instances en cours, les parlementaires et membres des exécutifs nationaux et locaux peuvent intervenir par le biais d’interventions volontaires. Ces interventions ainsi que les réponses éventuelles sont versées au dossier. Elles ont pour but de renforcer l’effectivité sociale du droit en encadrant les prises de paroles des personnalités politiques dans des procès en cours, qui peuvent avoir un retentissement national ou local tout en préservant par une procédure l’indépendance des magistrats.

Proposition FI n°24 : Supprimer les médailles et décorations décernées aux magistrats par l’exécutif.

Proposition FI n°25 : Consacrer l’autonomie de décision du magistrat du parquet, qui ne doit être soumis, dans le traitement des dossiers qui lui sont confiés, qu’au respect de la légalité et des directives générales de politique pénale déterminées par la loi et adaptées localement par le procureur.

Proposition FI n°26 : Clarifier les règles de répartition des services, de l’attribution et du dessaisissement des dossiers.

Proposition FI n°27 : Développer le recours à la collégialité et favoriser la mise en œuvre d’un travail véritablement collectif pour l’ensemble des fonctions de magistrat du siège et du parquet.

Proposition FI n°28 : Mener des actions de communication lorsque des mises en cause sont portées contre la Justice ou des magistrats. Cette communication doit être réalisée par le CSM en réponse à des critiques générales dirigées contre l’institution judiciaire et par les chefs de cours et de juridictions en réaction à des critiques ciblées contre un magistrat ou le déroulement d’une procédure.

Proposition FI n°29 : Renforcer les moyens des préparations publiques que sont les Instituts d’études judiciaires sur l’ensemble du territoire, afin de démocratiser l’accès à l’École nationale de la magistrature.

Proposition FI n°30 : Mettre en place un groupe de travail visant à refondre les contenus des concours d’accès à la profession de magistrat.

Proposition FI n°31 : Développer l’effectivité du droit à la formation continue pour les magistrats.

Proposition FI n°32 : Interdire les relations de l’École nationale de la magistrature avec les instituts privés de formation afin d’assurer l’égalité républicaine d’accès à la magistrature.

Proposition FI n°33 : Confier au Conseil supérieur de la magistrature une mission équivalente à celle de la HATVP pour les fonctionnaires.

III. Repenser une juridiction indépendante au nom du peuple

Proposition FI n°34 : Rationaliser la présentation budgétaire de la Justice autour de deux missions « justice judiciaire » et « administration de la Justice ».

Proposition FI n°35 : Simplifier la carte budgétaire des juridictions sur la base d’un budget opérationnel de programme (BOP) par cour d’appel et réformer la carte des pôles Chorus pour tendre vers l’objectif d’une cour d’appel, structure de gestion, un BOP et un pôle unique Chorus.

Proposition FI n°36 : Doter l’ensemble des juridictions d’un modèle comptable performant avec la création d’une comptabilité analytique, alimentée par les données issues de la comptabilité d’exercice.

Proposition FI n°37 : Associer le Conseil supérieur de la magistrature et les juridictions judiciaires à l’appréciation des besoins en personnel et dans l’adéquation des choix à faire en fonction des profils de poste et créer un jaune budgétaire comportant notamment ces avis.

Proposition FI n°38 : Soumettre le budget des services judiciaires à l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.

Proposition FI n°39 : Mettre en place un groupe de travail visant à ériger en établissement public sui generis l’ensemble des juridictions de tous les degrés (tribunaux judiciaires, cours d’appel, Cour de cassation), doté d’un conseil d’administration permettant d’associer à leur gestion les magistrats, personnels judiciaires, et l’ensemble des partenaires de la Justice (barreau, services d’enquêtes, collectivités locales, …), ainsi que des associations d’usagers.

Proposition FI n°40 : Élargir la composition des conseils de juridiction en associant systématiquement les parlementaires, les représentants des collectivités territoriales, les représentants des professionnels du droit, les associations partenaires régulières des juridictions et les citoyens jurés du ressort, dont les pouvoirs seront également élargis.

Proposition FI n°41 : Mettre en place un groupe de travail sur l’étendue des pouvoirs des chefs de juridiction et de cour.

Proposition FI n°42 : Mettre en place un groupe de travail visant à définir des critères objectifs et préétablis tenant seulement compte de la bonne administration de la Justice, pour l’affectation des juges, leur désignation pour statuer dans les différents types d’affaires et la distribution de ces affaires dans les différentes formations de jugement.

IV. Reconstruire une justice indépendante comme garantie pour le justiciable

Proposition FI n°43 : Positionner le parquet dans les salles d’audience au-dessus des parties et en-dessous des juges du siège.

Proposition FI n°44 : Faire évoluer les mécanismes de récusation en donnant à une formation collégiale la responsabilité d’accepter ou non la récusation. Dans ce cadre, il peut être envisager à titre expérimental d’y associer des citoyens jurés.

Proposition FI n°45 : Développer la publicité des débats en envisageant notamment des mises en ligne accessibles des vidéos des audiences.

Proposition FI n°46 : Arrêter les expérimentations des cours criminelles et développer le recours aux jurys populaires pour certains délits.

Proposition FI n°47 : Associer les jurés tirés au sort et régulièrement retenus de chaque ressort de cours d’assise pour produire un document public sur le fonctionnement de la Justice et ses moyens.

Proposition FI n°48 : Mettre en place un système d’élection au sein des jurés afin de désigner un collège des jurés, qui aura en charge de donner un avis simple auprès du CSM sur le budget de la Justice, et sur les affectations des magistrats.

Proposition FI n°49 : Mettre en place un statut des greffiers afin de clarifier le rôle des greffiers et des greffiers en chef au sein du fonctionnement des juridictions et un recueil des obligations déontologiques des personnels de greffe.

Proposition FI n°50 : Mettre en place un groupe travail visant à clarifier les fonctions de « magistrat coordonnateur de service » et de directeurs de greffes.

Proposition FI n°51 : Fonctionnariser les greffes des tribunaux de commerce en lieu et place du système actuel dans une réforme visant à la transformation de la Justice commerciale en un véritable service public.

Proposition FI n°52 : Inscrire dans la Constitution le droit pour tout citoyen à une défense, comme dans la Constitution italienne.

Proposition FI n°53 : Faire une réforme de l’aide juridictionnelle afin de relever les seuil d’accès et de permettre une rétribution conséquente des avocats.

Proposition FI n°54 : Faire une réforme visant à assurer la protection du secret professionnel des avocats.

Proposition FI n°55 : Encadrer strictement les legaltech et la Justice prédictive.

Proposition FI n°56 : Créer un groupe de travail visant à évaluer la gestion et la maîtrise des logiciels informatiques par le ministère de la Justice.

Proposition FI n°57 : Obliger la consultation du Conseil supérieur de la magistrature et la présentation d’un rapport devant le Parlement pour tout développement des outils numériques de la Justice.

V. Réinvestir le rôle du juge, gardien des libertés individuelles

Proposition FI n°58 : Mettre fin à la politique du chiffre et supprimer les primes aux résultats, notamment l’indemnité de responsabilité et de performance des commissaires (IRP) et les primes de résultats exceptionnels (PRE).

Proposition FI n°59 : Mettre en place un groupe de travail pour réformer la doctrine d’emploi des entités du parquet chargées du traitement en temps réel.

Proposition FI n°60 : Mettre en place un groupe de travail visant à distinguer, dans l’organisation administrative, les fonctions de police administrative et les fonctions de police judiciaire.

Proposition FI n°61 : Expérimenter le détachement d’officiers de police judiciaire auprès des juridictions, sur la base du volontariat et pour une période de trois ans renouvelable.

Proposition FI n°62 : Rattacher les services de police judiciaire spécialisés à l’autorité judiciaire.

Proposition FI n°63 : Expérimenter la présence physique du parquet dans les commissariats, afin de conduire l’enquête préliminaire et d’assurer le contrôle de l’action judiciaire.

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I. Au-delà de sa reconnaissance, l’indépendance de la justice doit voir ses garanties renforcées

Si l’indépendance de la justice est reconnue dans ses dimensions institutionnelle et personnelle, ses garanties doivent encore être affermies.

A. Une indépendance institutionnelle consacrée aux niveaux constitutionnel et conventionnel

L’indépendance de la justice est affirmée tant par la Constitution de la Vème République que par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Ainsi, l’article 64 de la Constitution consacre l’indépendance de l’autorité judiciaire, en faisant du Président de la République son garant, et pose le principe de l’inamovibilité des magistrats du siège. Le Conseil constitutionnel considère en outre que les principes d’indépendance et d’impartialité résultent de l’article 16 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Il en déduit qu’ils sont applicables à toutes les juridictions ([2]) et que ni le législateur, ni le Gouvernement, non plus qu’aucune autorité administrative ne peuvent empiéter sur les fonctions des juges ([3]).

L’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit que « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) s’attache à quatre critères pour juger de l’indépendance des juges : leur mode de désignation, la durée de leur mandat, l’existence de garanties contre les pressions extérieures et l’apparence ou non d’indépendance.

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose, en son article 47, que « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. » Pour la Cour de justice, l’exigence d’indépendance s’entend comme requérant que l’instance concernée exerce ses fonctions en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination à l’égard de quiconque et sans recevoir d’ordres ou d’instructions de quelque origine que ce soit, et visant une égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui‑ci ([4]).

1. La justice judiciaire

Les juridictions de l’ordre judiciaire sont compétentes pour régler les litiges opposant les personnes privées et pour sanctionner les auteurs d’infractions aux lois pénales.

Comprenant plus de 30 000 membres – dont 8 300 magistrats et 12 800 greffiers environ – la justice judiciaire est organisée selon trois niveaux :

– les juridictions du premier degré, dont 168 tribunaux judiciaires, 134 tribunaux de commerce, 210 conseils de prud’hommes et 6 tribunaux du travail ;

– 36 cours d’appel et le tribunal supérieur d’appel de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– la Cour de cassation.

a. Une indépendance consacrée par la Constitution

L’indépendance de l’autorité judiciaire est affirmée par l’article 64 de la Constitution, qui dispose que « Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature. Une loi organique porte statut des magistrats. Les magistrats du siège sont inamovibles. »

Le Conseil constitutionnel a précisé que l’autorité judiciaire « comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet » ([5]).

L’article 65 de la Constitution définit par ailleurs la composition du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ([6]) et ses missions en matière de nomination des magistrats et de pouvoir disciplinaire ainsi que de consultation.

b. Une protection différenciée selon les fonctions

Fondé sur le titre VIII de la Constitution relatif à l’autorité judiciaire, le statut des magistrats est régi par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, qui organise le déroulement de la carrière des magistrats du parquet et du siège.

Au-delà du principe de l’unité du corps judiciaire qui permet à chaque magistrat, au cours de sa carrière, d’être nommé à des fonctions du siège et du parquet, et des règles communes à ces magistrats en matière d’incompatibilités, d’obligations, d’avancement et d’irresponsabilité, il existe des différences notables entre le statut des magistrats du siège et celui des magistrats du parquet.

Ces différences trouvent leur origine dans la distinction qui est opérée dans l’exercice de leur mission d’application du droit :

– les magistrats du siège – les juges – sont chargés de dire le droit en rendant des décisions de justice ;

– les magistrats du parquet – les procureurs – ont pour fonction de veiller, au nom de la société et dans l’intérêt général, à l’application de la loi.

Les magistrats du siège

Les magistrats du siège bénéficient d’un statut protecteur reposant sur :

– des règles de nomination : ils sont nommés par le président de la République, sur proposition du garde des Sceaux, après avis conforme du CSM ou, pour les chefs de juridiction et les magistrats du siège de la Cour de cassation, sur proposition du CSM ;

– un régime disciplinaire, dans lequel le CSM est compétent pour prononcer les sanctions et où les juges du siège ne peuvent pas être révoqués, suspendus ou mis à la retraite d’office sans garanties procédurales prévues par le statut des magistrats ;

– la règle de l’inamovibilité : les juges du siège ne peuvent pas être mutés, même avec un avancement, sans leur consentement. Cette règle constitue l’une des traductions concrètes du principe d’indépendance de l’autorité judiciaire. Elle est en effet destinée à éviter les pressions hiérarchiques ou politiques sur les décisions des juges du siège.

Les magistrats du parquet

Les magistrats du parquet ne bénéficient pas des mêmes garanties que ceux du siège.

Ils sont en effet soumis à un principe hiérarchique qui découle de la nature même de leurs fonctions, puisqu’ils sont notamment chargés de l’application de la politique pénale que le Gouvernement détermine et conduit en application de l’article 20 de la Constitution.

Ce principe se traduit dans le pouvoir confié au garde des Sceaux de nommer les magistrats du parquet, sur un avis simple du CSM – qui est toutefois systématiquement suivi depuis 2008 – et de les sanctionner, le CSM n’émettant qu’un simple avis en matière disciplinaire, ainsi que dans celui de conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement et de veiller à la cohérence de son application sur le territoire. Toutefois, ce pouvoir est limité, depuis 2013 ([7]), à un pouvoir d’instruction générale et le ministre de la Justice ne peut ni substituer sa décision à celle des magistrats du parquet ni annuler ou réformer les actes pris par eux. Votre rapporteur y reviendra plus en détail (cf. infra).

Par ailleurs, le principe de subordination hiérarchique des magistrats du parquet ne fait obstacle ni à leur liberté de parole à l’audience, ni au pouvoir propre du procureur de la République d’exercer l’action publique.

En revanche, et contrairement aux juges du siège, ces magistrats ne bénéficient pas de la garantie d’inamovibilité.

Le statut des magistrats du parquet fait l’objet d’appréciations différentes par les juges.

– La Cour européenne des droits de l’homme

Les développements récents de la jurisprudence de la CEDH ([8]) déniant aux magistrats du parquet la qualité d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 de la Convention ([9]) ont été perçus, au moins symboliquement, comme illustrant la nécessité de renforcer les garanties d’indépendance du parquet à l’égard de l’exécutif.

La Cour de cassation s’est ralliée à la position de la CEDH dans plusieurs arrêts, en prenant soin de relier l’impossibilité de qualifier le ministère public d’autorité judiciaire au sens de l’article 5 § 3 à son défaut d’indépendance et d’impartialité ([10]).

Toutefois, les arrêts rendus par la CEDH et par la Cour de cassation ne remettent pas en cause le statut des magistrats du parquet dans toutes ses implications, mais uniquement en ce qu’il ne présente pas les garanties suffisantes pour leur permettre d’assurer le contrôle de la légalité d’une arrestation et d’une détention au sens de l’article 5 § 3, dès lors que leur fonction de poursuite ne leur permet pas d’en juger de façon impartiale.

– La Cour de justice de l’Union européenne

La CJUE a considéré, le 12 décembre 2019 ([11]), que le parquet français présentait « une garantie suffisante d’indépendance pour émettre des mandats d’arrêt européens ». Selon la Cour, les magistrats du parquet français disposent du pouvoir d’apprécier de manière indépendante, notamment par rapport au pouvoir exécutif, la nécessité de l’émission d’un mandat d’arrêt européen et son caractère proportionné et exercent ce pouvoir objectivement, en prenant en compte tous les éléments à charge et à décharge. Leur indépendance n’est pas remise en cause par le fait qu’ils sont chargés de l’action publique, que le ministre de la Justice peut leur adresser des instructions générales de politique pénale et qu’ils sont placés sous la direction et le contrôle de leurs supérieurs hiérarchiques, eux-mêmes membres du parquet.

– Le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l’article 5 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958, qui prévoient que les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, assurent une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution, et qu’elles ne méconnaissent pas la séparation des pouvoirs ([12]).

c. L’indispensable alignement du statut des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège

Une réforme nécessaire et attendue…

Alors que l’on assiste depuis une vingtaine d’années à un accroissement continu des prérogatives du parquet, avec notamment le développement des procédures rapides de traitement des affaires pénales ([13]), l’octroi de nouveaux moyens d’enquête en matière de lutte contre le terrorisme et le crime organisé, jusque-là principalement réservés à l’instruction ([14]) ou encore l’élargissement du champ de l’ordonnance pénale et l’assouplissement des conditions de recours à la composition pénale ([15]), ce mouvement doit nécessairement s’accompagner d’une extension des garanties relatives à l’indépendance des membres du parquet.

Outre qu’il s’inscrirait dans l’esprit de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, ce renforcement des garanties permettrait de mieux affirmer l’unité du corps judiciaire sans renoncer à la conception française du ministère public. L’unité du corps judiciaire a été consacrée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 2016 ([16]). Le Conseil, se fondant sur l’alinéa 1er de l’article 64 de la Constitution, qui dispose que « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire », a en effet considéré qu’« il découle de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, l’action publique devant les juridictions pénales ».

L’affermissement de l’indépendance du parquet est souhaité par l’ensemble des magistrats qui ont été entendus par la commission d’enquête. Comme l’a souligné M. Rémi Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris ([17]), « aujourd’hui, en l’absence de révision constitutionnelle, le parquet est régulièrement attaqué pour un prétendu défaut d’indépendance par rapport au siège. Il existe beaucoup de suspicion, de soupçons infondés qui résultent d’une lecture caricaturale. Cette situation est difficile à vivre au quotidien pour les magistrats du parquet dont la formation est identique à celle de leurs collègues du siège. Cette différence de statut est aujourd’hui une difficulté. À terme, si la constitution n’évolue pas, la profession pourrait ne plus être attractive. »

Cette réforme est également attendue par les justiciables, dans la mesure où, ainsi que l’a relevé M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires, « l’acceptabilité du système pour les citoyens, et les magistrats, réside dans la croyance que les nominations ne sont pas faites sur des considérations qui pourraient être politiques, ou d’appartenance à telle ou telle école de pensée, ou même par rapport à un comportement » ([18]). L’approfondissement des garanties relatives à l’indépendance du parquet peut contribuer à rendre l’impartialité de la justice insoupçonnable pour les justiciables et, par conséquent, à renforcer leur confiance dans les institutions judiciaires. Comme l’a indiqué M. Jean-Paul Sudre, membre du Conseil supérieur de la magistrature, « la confiance du citoyen dans la justice passe par des modes de nomination garantissant totalement l’indépendance des magistrats au service de l’autorité judiciaire » ([19]).

… qui ne peut se contenter de prendre acte de la pratique actuelle des ministres de la Justice…

Le renforcement des garanties relatives à l’indépendance des magistrats du parquet suppose, à tout le moins, de renforcer les pouvoirs du CSM à l’égard des magistrats du parquet en :

– transformant l’avis simple sur leurs nominations en un avis conforme à l’instar de ce qui prévaut pour les magistrats du siège n’occupant pas les fonctions hiérarchiques les plus élevées, ces derniers faisant l’objet de propositions de nomination par le CSM ;

– lui conférant le rôle de conseil de discipline à l’égard de ces mêmes magistrats, comme c’est le cas actuellement pour les magistrats du siège.

Tel est l’objectif poursuivi par le projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique (n° 2203, XVème législature), déposé sur le Bureau de l’Assemblée le 29 août 2019, qui reprend lui-même les propositions relatives à l’indépendance des magistrats du parquet contenues dans les projets de révision de la Constitution présentés en 1998, 2013 et 2018, qui n’ont pu aboutir pour des raisons politiques.

Cette réforme s’inscrirait dans la lignée des révisions constitutionnelles de 1993 et de 2008, qui ont progressivement affirmé la compétence du CSM en matière de nomination et de discipline des membres du parquet.

La reconnaissance progressive de la compétence du CSM en matière de nomination et de discipline des magistrats du parquet

– La révision constitutionnelle de 1993

La loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 a étendu les attributions du CSM aux magistrats du parquet, de telle sorte qu’il donne son avis sur leurs nominations – à l’exception des emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près une cour d’appel –, et sur les sanctions disciplinaires les concernant.

Elle a par ailleurs renforcé ses attributions à l’égard des magistrats du siège, en remplaçant l’avis simple du CSM par un avis conforme et en élargissant le pouvoir de proposition aux nominations des présidents de tribunal de grande instance.

– La révision constitutionnelle de 2008

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a étendu l’avis simple du CSM aux nominations aux postes de procureurs généraux.

Elle constitutionnaliserait la pratique, constante depuis 2008, du respect, par le garde des Sceaux, des avis de la formation compétente en matière de nomination des magistrats du parquet, qu’ont rappelée notamment M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation et président de la formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet, et M. Peimane Ghaleh-Marzban, directeur des services judiciaires.

L’adoption de ce projet de loi constitutionnelle permettrait d’éviter tout retour à la pratique dite du « passer outre » qui était fréquente jusqu’en 2007 – le ministre de la Justice avait ainsi passé outre l’avis du CSM dans 9 cas sur 10 en 2006 et dans 9 cas sur 14 en 2007. Comme l’a souligné M. Peimane Ghaleh-Marzban, « aujourd’hui, les ministres respectent l’avis simple, mais peut-être un jour y en aura-t-il qui agiront différemment, et il serait bien de le prévenir » ([20]).

« C’est bien parce qu’il s’agit d’une pratique prétorienne qui pourrait être remise en cause par un pouvoir politique qui serait moins respectueux de la séparation des pouvoirs qu’il faut absolument poursuivre cette révision constitutionnelle », a souligné M. François Molins.

Toutefois, comme l’a également relevé M. François Molins, « l’avis conforme donné par le CSM ne suffira pas à tout régler aujourd’hui, parce qu’on a trop attendu et c’est devenu le minimum minimorum » ([21]).

Aussi, votre rapporteur est-il convaincu qu’il faut aller plus loin dans le renforcement des garanties relatives à l’indépendance des membres du parquet.

…et doit proposer l’alignement du mode de nomination des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège

Votre rapporteur rejette l’idée d’instaurer un procureur général de la Nation qui soutiendrait la politique pénale appliquée par les procureurs généraux et les parquets.

Il partage en effet l’avis de M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, qui « demeure très hostile à l’idée d’un grand inquisiteur, procureur général de la Nation. Ce ministre de la justice bis exercerait le pouvoir le plus important, celui de l’action publique, tout en étant irresponsable. Je sais bien que les grands parquetiers, de tout temps, en ont rêvé, mais Dieu merci, il y a pour les grands magistrats des postes internationaux à pourvoir ! » ([22]) et considère qu’il revient au pouvoir politique, et non à un procureur général de la Nation, d’assumer la responsabilité politique de la politique pénale et d’en rendre compte devant le Parlement.

En revanche, votre rapporteur, convaincu qu’il faut « extraire le venin de la suspicion » ([23]), défend l’idée d’un alignement total du mode de nomination et du régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

Ainsi, les membres du parquet :

– seraient nommés par le président de la République sur proposition du garde des Sceaux après avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature ou, pour les chefs de juridiction et les magistrats du siège de la Cour de cassation, sur proposition de ce Conseil supérieur ;

– relèveraient, en matière disciplinaire, de la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du parquet qui statuerait, sous la présidence du procureur général près la Cour de cassation, en tant que conseil de discipline de ces derniers.

Proposition n° 1 : aligner le mode de nomination et le régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

Cette proposition va dans le sens de l’unité du corps judiciaire, qui a été consacrée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 22 juillet 2016 ([24]), et à laquelle la plupart des magistrats entendus se sont dits très attachés.

En effet, une séparation des magistrats du siège et des magistrats du parquet qui s’accompagnerait de la création de deux corps et de deux formations distincts entraînerait un véritable bouleversement de la magistrature.

Au-delà, cette séparation constituerait un premier pas, majeur et sans doute irrémédiable, vers l’instauration d’un système procédural de type accusatoire, dont les conséquences sont encore loin d’être mesurées.

Il apparaît, en outre, que l’unité du corps judiciaire est nécessaire.

Comme l’a souligné Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, « le magistrat qui exerce les fonctions de procureur défend un intérêt public particulier, qui n’est pas celui des parties. Le magistrat du siège, de la même manière, doit porter un jugement impartial, qui n’est pas celui des parties. L’un comme l’autre ne sont pas dans l’intérêt des parties. C’est la raison pour laquelle, l’unité du corps est nécessaire », avant d’ajouter que « le parquet à la française fonctionne très bien, il laisse le magistrat du parquet totalement libre dans les situations individuelles » ([25]).

Une troisième justification à l’unité du corps des magistrats réside dans le fait que les magistrats doivent comprendre et pouvoir exercer les deux grandes fonctions que sont le siège et le parquet.

Si votre rapporteur n’est pas favorable à une scission du corps des magistrats, il s’interroge néanmoins sur l’opportunité d’amener, après une première période d’exercice professionnel (qui pourrait être fixée à une dizaine d’années, correspondant globalement à l’accession au 1er grade) chaque magistrat à opter, pour le reste de sa carrière, pour l’une ou l’autre des fonctions.

Lors de l’entretien du 11 juin 2020, M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, s’est déclaré très favorable à une telle mesure.

D’un côté, la plupart des magistrats qui ont procédé à de tels mouvements ont défendu la possibilité de les effectuer car ils considèrent que c’est un élément d’enrichissement de leur carrière. M. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, a ainsi relevé que les passages du siège au parquet « représentent la garantie de s’adapter et d’intégrer les contraintes des autres » ([26]). On peut d’ailleurs observer, comme l’a fait M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, que ces mouvements ne sont pas si fréquents et qu’ils ne concernent « en pratique que 13 à 15 % des effectifs du corps – cette mobilité est d’ailleurs rapidement suivie d’une spécialisation –, et que la séparation est absolue dans l’exercice judiciaire, cette mixité que les magistrats défendent à juste titre » ([27]).

De l’autre, les passages du siège au parquet peuvent être interprétés comme un facteur de risque pour l’indépendance et être une source de confusion pour le justiciable. On peut penser qu’après une dizaine d’années de carrière, le magistrat est en mesure de choisir sa voie. Comme l’a reconnu M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, « dans les dix premières années de sa carrière, il est parfaitement normal qu’un magistrat recherche s’il est plus à l’aise dans les fonctions du siège ou du parquet. Il faut exercer au parquet pour comprendre son fonctionnement. À un certain stade de la carrière, au moment où l’on accède à l’avancement, donc grosso modo à l’issue des dix premières années, il vaudrait mieux que les choix s’opèrent de manière nette, entre siège ou parquet. Les parcours seraient moins brouillés, et le logiciel siège ou le logiciel parquet ne changerait pas en permanence, surtout dans une même juridiction ou dans des juridictions limitrophes, ce qui, à mes yeux, pose problème. » ([28])

Proposition n° 2 : fixer une durée maximum (pouvant correspondre à l’accession au 1er grade, soit une dizaine d’années) au-delà de laquelle les magistrats devront choisir de poursuivre leur carrière dans les fonctions du siège ou celles du parquet.

d. L’affermissement du rôle du CSM

Outre le renforcement des prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature à l’égard des membres du parquet, votre rapporteur considère comme pleinement justifié de faciliter l’accès au CSM en cas de manquement à l’indépendance de l’autorité judiciaire et de renforcer ses moyens d’investigation.

Faciliter l’accès du CSM en cas de manquement à l’indépendance de l’autorité judiciaire

Aux termes de l’article 65 de la Constitution, le CSM peut être saisi :

– dans sa formation plénière, par le Président de la République, de demandes d’avis formulées en sa qualité de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ;

– dans sa formation plénière, par le ministre de la Justice, des questions relatives à la déontologie des magistrats et de toute question relative au fonctionnement de la justice ;

– dans ses formations disciplinaires, par le ministre de la Justice, par les premiers présidents de cours d’appel ou les présidents de tribunaux supérieurs d’appel, par les procureurs généraux près les cours d’appel ou les procureurs près les tribunaux supérieurs d’appel, ou encore, depuis la révision constitutionnelle de 2008, par tout justiciable, sous réserve que la commission d’admission des requêtes juge la saisine recevable, de faits motivant des poursuites disciplinaires contre un magistrat du siège ou du parquet.

Comme l’a souligné M. Jean-Paul Sudre, membre du CSM, « en l’état de l’article 65 de la Constitution, le Conseil ne peut se prononcer d’office en matière d’atteinte à l’indépendance que si le président de la République le lui demande, et il ne peut pas se prononcer sur des questions de déontologie ou de fonctionnement des juridictions si la garde des Sceaux ne le saisit pas. C’est un véritable obstacle à l’indépendance, au regard des normes internationales en cette matière et de la situation des Conseils européens comparables au nôtre. » ([29])

Pour surprenantes qu’elles soient, l’absence de possibilité de saisine du CSM par un magistrat en cas d’atteinte à son indépendance ou à son impartialité (alors que tout justiciable peut saisir le Conseil supérieur en cas de faits motivant des poursuites disciplinaires à l’égard d’un magistrat du siège ou du parquet), ainsi que l’absence de reconnaissance de la capacité du CSM de se saisir d’office de toute question relative à l’indépendance de l’autorité judiciaire, conduisent, dans les faits, le CSM à recourir à des expédients.

Ainsi, Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation et présidente du CSM, a-t-elle expliqué qu’« alors qu’un magistrat de Monaco estimait que son indépendance était mise en cause. Nous nous sommes emparés de la question et nous avons écrit au Président de la République. » ([30])

De même, M. Jean-Paul Sudre, membre du CSM, a-t-il indiqué qu’« actuellement, le CSM contourne [l’absence de capacité d’auto-saisine] en se prononçant par des communiqués de presse quand cela est nécessaire, mais seul un pouvoir d’avis spontané serait à la hauteur de l’enjeu » ([31]).

Partageant l’avis de Mme Chantal Arens, selon laquelle le CSM peut « rendre des avis et [s’] auto-saisir s’[il constate] un problème majeur. Cela a été fait sous le précédent mandat. Mais (…) c’est quand même mieux quand l’État le reconnaît », votre rapporteur considère comme essentiel d’inscrire dans la Constitution que tout magistrat doit pouvoir saisir le CSM s’il estime que son indépendance ou son impartialité est mise en cause.

Proposition n° 3 : inscrire dans la Constitution que tout magistrat doit pouvoir saisir le CSM s’il estime que son indépendance ou son impartialité est mise en cause.

Comme l’ont relevé Mme Katia Dubreuil, présidente du Syndicat de la magistrature, et M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, il est fâcheux que la révision constitutionnelle de 2008 ait eu pour conséquence de supprimer la possibilité, pour le CSM, de se saisir des questions relatives à l’indépendance de l’autorité judiciaire ([32]).

Aussi, votre rapporteur propose-t-il de conférer au CSM le pouvoir de se saisir de toute question relative à l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Proposition n° 4 : inscrire dans la Constitution que le CSM peut se saisir, d’office, de toute question relative à l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Renforcer les moyens d’investigation du CSM

Pour assurer ses fonctions, le CSM ne dispose que de peu de moyens : outre ses 22 membres, il n’a à sa disposition que son secrétariat général, qui est composé de 22 équivalents temps plein annuel travaillé, dont quatre magistrats, et le service d’aide et de veille déontologique, qui repose sur trois magistrats.

Or, ses missions en matière de nomination et de discipline des magistrats requièrent des moyens supplémentaires pour être menées dans des conditions optimales. Comme l’a indiqué M. Didier Guérin, membre du CSM, « nous avons connu, au début de notre mandat, d’une juridiction dans laquelle il y avait des difficultés. Après que l’information nous a été donnée de manière quelque peu chaotique, nous nous sommes déplacés à trois magistrats et nous avons fait le tour de la juridiction pour savoir ce qui s’était passé ; il va sans dire que ce déplacement nous a été utile pour la nomination d’un chef de juridiction. L’enseignement à tirer de cet épisode est que sans attendre l’application des réformes de fond envisagées, le CSM pourrait obtenir d’avoir recours pour des missions ponctuelles à des inspecteurs de la justice mis à sa disposition et qui, pour ces missions, n’auraient de compte à rendre à nul autre qu’au Conseil. » ([33])

M. Georges Bergougnous, membre du CSM, a cependant indiqué que « nous avons un groupe de travail qui nous permet, en liaison avec l’inspection générale et donc nécessairement avec l’autorisation de la garde des Sceaux, d’obtenir des informations sur le fonctionnement des cours d’appel ou des tribunaux ; pour peu que l’inspection dispose de ces éléments, elle nous les fait parvenir ». ([34])

Compte tenu de l’importance accrue des missions du CSM en matière de nomination et de discipline des magistrats, votre rapporteur considère, au-delà même de la pratique heureuse du groupe de travail, que le Conseil doit bénéficier du recours à un corps d’inspection.

Plutôt que d’envisager la création d’un corps qui soit directement rattaché au CSM, votre rapporteur considère qu’une solution plus expédiente consisterait à ce que, sur demande du CSM, le ministre de la Justice puisse mettre, temporairement, à sa disposition des membres de l’inspection générale de la Justice.

Proposition n° 5 : prévoir que le ministre de la Justice puisse mettre, temporairement, à disposition du CSM, sur sa demande, des membres de l’inspection générale de la justice.

2. La justice administrative

Dotée d’effectifs à hauteur de 4 100 – dont 232 membres en activité au Conseil d’État, 1 220 magistrats dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel et 2 667 agents –, la justice administrative est chargée de trancher les litiges opposant une personne privée à l’État, à une collectivité territoriale, à un établissement public ou à un organisme privé chargé d’une mission de service public.

Elle comporte trois niveaux de juridictions :

– les tribunaux administratifs, au nombre de quarante-deux, sont les juridictions compétentes de droit commun en première instance. Vient s’y ajouter la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), juridiction administrative spécialisée qui statue en premier et dernier ressort sur les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ;

– les cours administratives d’appel, au nombre de huit (neuf à compter de 2021), sont compétentes pour statuer en appel ;

– le Conseil d’État, juridiction suprême de l’ordre administratif, est, à titre principal, le juge de cassation des arrêts rendus par les cours administratives d’appel et par la CNDA.

Outre sa mission de juge suprême de l’administration, le Conseil d’État exerce deux missions essentielles : conseiller le Gouvernement pour la préparation des projets de textes et gérer l’ensemble de la juridiction administrative.

a. Une consécration constitutionnelle et conventionnelle

La reconnaissance par le Conseil constitutionnel

Le principe d’indépendance de la justice administrative n’est pas inscrit formellement dans la Constitution française.

« Il n’est [d’ailleurs] pas fait état, dans la Constitution, du rôle du Conseil d’État ou de la juridiction administrative en tant que juge », comme l’a souligné M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État ([35]).

En effet, la Constitution mentionne le seul Conseil d’État, à trois reprises à titre principal : à propos de sa consultation obligatoire sur les projets de loi (article 39) et sur les projets d’ordonnance (article 38) et à propos de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), comme filtre obligatoire, au même titre que la Cour de cassation, pour le renvoi au Conseil constitutionnel (article 61-1).

Cependant, l’indépendance de la justice administrative a été reconnue par le Conseil constitutionnel, sur le fondement d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République au sein de la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’État ([36]).

« C’est le Conseil constitutionnel qui tire de toute la tradition républicaine, ininterrompue depuis 1872, le principe d’indépendance de la juridiction administrative, qui a la même valeur qu’une disposition textuelle de la Constitution et qui ne pourrait être modifié que par un changement de la Constitution », a expliqué M. Bruno Lasserre ([37]).

La reconnaissance par la Convention européenne des droits de l’homme et par la Charte des droits fondamentaux

La justice administrative est, comme la justice judiciaire, placée sous les exigences d’indépendance et d’impartialité consacrées, dans leur champ respectif, par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux.

b. Les garanties accordées aux membres du Conseil d’État et aux magistrats des tribunaux et cours administratives d’appel

Les membres du Conseil d’État

Constituant un corps distinct de celui des magistrats administratifs, les membres du Conseil d’État n’ont pas la qualité de magistrat. Leur recrutement s’effectue par le concours de l’École nationale d’administration et par le concours complémentaire des tribunaux et des cours administratives d’appel, ainsi que par le tour extérieur, au choix du Gouvernement ([38]).

Si l’article L. 131-2 du code de justice administrative prévoit que les membres du Conseil d’État exercent leurs fonctions en toute indépendance ([39]), leur statut, inscrit au titre III du livre Ier du même code ([40]) ne leur confère que des garanties juridiques limitées. Ainsi, l’inamovibilité ne leur est pas expressément garantie.

Toutefois, plus que des textes, le statut et les garanties d’indépendance des membres du Conseil d’État découlent de l’autorité de son vice-président et du poids de la tradition. Certaines de ces garanties résultent en effet, selon M. Bruno Lasserre, « de ce que l’on peut appeler des conventions, c’est-à-dire des usages et des pratiques, qui sont systématiquement respectés et qui constituent des garanties d’autant plus fortes qu’il est plus difficile de modifier un usage que d’amender un texte » ([41]).

Ainsi, l’inamovibilité des membres du Conseil d’État résulte de l’existence d’un corps propre au Conseil d’État, puisque nul ne peut être affecté en dehors de son corps sans son accord.

De même, la gestion du Conseil d’État est assurée en interne et l’avancement de ses membres s’effectue exclusivement à l’ancienneté ([42]).

Enfin, les nominations et affectations dans certaines fonctions, lorsqu’elles prennent la forme de décrets ou d’arrêtés ministériels, suivent systématiquement les propositions faites par le bureau du Conseil d’État, qui réunit les présidents de section et le vice-président.

La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu que si « l’inamovibilité des membres du Conseil d’État n’est pas prévue par les textes », elle « se trouve garantie en pratique comme est assurée leur indépendance par des usages anciens tels que la gestion de l’institution par le bureau du Conseil d’État, sans ingérences extérieures (…) ou l’avancement à l’ancienneté, garant de l’autonomie tant à l’égard des autorités politiques qu’à l’égard des autorités du Conseil d’État elles-mêmes » ([43]).

L’autorité disciplinaire est le vice-président et l’instance disciplinaire qui doit être consultée pour les sanctions au-delà d’un certain niveau est la commission supérieure du Conseil d’État ([44]).

Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel

Recrutés parmi les anciens élèves de l’ENA, par concours spécifique ou par la voie du détachement, les juges composant les tribunaux et cours administratives d’appel forment un corps unique. Leur carrière se déroule indifféremment dans l’un ou l’autre des deux degrés de juridiction.

L’article L. 231-1-1 du code de justice administrative prévoit que ces magistrats exercent leurs fonctions en toute indépendance. Ils doivent s’abstenir de tout acte ou comportement à caractère public incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions. Ils ne peuvent se prévaloir, à l’appui d’une activité politique, de leur appartenance à la juridiction administrative.

Les représentants du syndicat de la juridiction administrative et de l’Union syndicale des magistrats administratifs ([45]) ont souligné, qu’à la différence des magistrats de l’ordre judicaire, les magistrats administratifs ne prêtent pas serment lors de leur nomination à leur premier poste et ne portent pas la robe dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

Leurs valeurs symboliques ont pourtant une réelle portée sur l’affirmation de l’indépendance et de l’impartialité du juge dans sa double dimension institutionnelle et personnelle, tant à l’égard du magistrat lui-même que des justiciables.

Votre rapporteur suggère donc d’étendre aux magistrats administratifs la prestation de serment, complétée de la référence à l’indépendance comme proposée dans la proposition n° 12 (voir infra), et le port de la robe.

Proposition n° 6 : Instaurer pour les magistrats administratifs une prestation de serment dans les mêmes conditions et termes que les magistrats de l’ordre judiciaire.

Proposition n° 7 : Instaurer le port de la robe pour les magistrats administratifs dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

L’article L. 231-3 du même code pose un principe d’inamovibilité : lorsqu’ils exercent leurs fonctions de magistrat dans une juridiction administrative, ils ne peuvent recevoir, sans leur consentement, une affectation nouvelle, même en avancement. Ces dispositions ne font pas obstacle à un déplacement d’office pour raison disciplinaire avec alors des garanties procédurales. De même, il ne peut être mis fin à des détachements dans le corps que sur demande des intéressés ou pour motif disciplinaire.

La gestion de leur carrière et les procédures disciplinaires sont assurées par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel ([46]).

3. La Cour de justice de la République

a. D’une procédure d’exception devant une juridiction d’exception pour les ministres ayant commis des faits pénalement répréhensibles dans l’exercice de leurs fonctions…

Introduits par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, les articles 68-1 et 68-2 ont créé la Cour de justice de la République pour juger les ministres qui ont commis des crimes ou des délits dans l’exercice de leurs fonctions.

Ces dispositions s’inscrivent dans la tradition française qui consiste, depuis la Révolution française, à soumettre la responsabilité pénale des ministres à des juridictions d’exception.

Le régime de responsabilité pénale des ministres au fil du temps

Sous chaque régime depuis 1789, les lois constitutionnelles ont prévu une juridiction spéciale, à l’exception de la IIIème République, qui certes confia au Sénat, constitué en Haute Cour de justice, le soin de juger les ministres mais avec la compétence concurrente des juridictions pénales ordinaires.

Aussi, depuis la Révolution française, un seul ministre, M. Charles Baihaut, a été condamné, en 1893, par une juridiction de droit commun – la cour d’assises de la Seine – pour une infraction commise alors qu’il était ministre, dans l’affaire du canal de Panama.

Sous la Vème République, la responsabilité pénale des membres du Gouvernement était traitée, jusqu’en 1993, en même temps que celle du Président de la République, par l’article 68 de la Constitution, qui prévoyait la compétence de la Haute Cour de justice, composée de membres du Parlement.

La conjugaison des obstacles intrinsèques de la procédure – les conditions de saisine de la Haute Cour rendaient impossible le jugement des ministres et transformaient ce privilège de juridiction en impunité de fait – et de la jurisprudence de la Cour de cassation rendait toute responsabilité pénale illusoire. De fait, aucune des dix procédures engagées de 1980 à 1992 n’a abouti à la réunion effective de la Haute Cour de justice.

Après plusieurs tentatives infructueuses de renvoi devant la Haute Cour de plusieurs anciens ministres cités dans l’affaire du sang contaminé, la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a introduit dans la Constitution de 1958 un titre X, consacré à la responsabilité pénale des membres du Gouvernement, qui prévoit, en ses articles 68-1 et 68-2, le régime de la responsabilité pénale des ministres et la compétence de la Cour de justice de la République. Ce titre X a été complété par un article 68-3, introduit par la loi constitutionnelle du 4 août 1995, qui reprend le deuxième alinéa de l’article 93 prévu par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, qui vise à soumettre à la Cour de justice de la République les faits antérieurement commis à son entrée en vigueur.

La Cour de justice de la République est une juridiction pénale d’exception puisque, liée par la définition des crimes et délits ainsi que par la détermination des peines telles qu’elles résultent de la loi, elle soustrait à la compétence des juridictions de droit commun les membres du Gouvernement quand ils commettent des infractions dans l’exercice de leurs fonctions.

Il ne s’agit pas d’une juridiction souveraine, car ses décisions (arrêts de la commission d’instruction et de la formation de jugement) sont, conformément au 7e Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, susceptibles de pourvoi devant la Cour de cassation.

Sous un intitulé unique, la Cour de justice de la République renvoie à trois organes distincts – la commission des requêtes, la commission d’instruction et la Cour en tant que formation de jugement – appelés à intervenir successivement et correspondant, comme l’a rappelé M. Dominique Pauthe, président de la Cour de justice de la République, « aux trois fonctions assignées à l’institution et aux trois phases de la procédure pénale, l’exercice de poursuites, l’instruction préalable et le jugement » ([47]).

Une juridiction marquée par la présence de parlementaires

Alors que la commission des requêtes, chargée d’apprécier l’opportunité des poursuites ([48]), est composée de sept magistrats issus des juridictions judiciaires, administratives et financières ([49]) et la commission d’instruction, qui cumule les attributions d’un juge d’instruction et celles d’une chambre de l’instruction, comprend trois magistrats de la Cour de cassation ([50]), la formation de jugement de la Cour de justice de la République présente la particularité d’être une juridiction mixte, composée d’une majorité de parlementaires – douze – et d’une minorité de juges professionnels – trois.

Si cette composition ne semble pas soulever de difficultés au regard de la jurisprudence de la CEDH, qui a accepté de considérer un organe comme indépendant, alors même que les juges sont désignés par le pouvoir exécutif ou par le pouvoir législatif ([51]), elle suscite des interrogations quant au principe de séparation des pouvoirs.

« La Cour de justice de la République, en raison de sa composition mixte de magistrats et de membres du Parlement, était critiquée, incomprise et perçue comme un privilège de juridiction », a relevé M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau ([52]).

Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, est allée plus loin, en affirmant qu’il était possible « d’évoquer un soupçon de corporatisme, puisque cette juridiction compte en son sein douze parlementaires qui pourraient être tentés d’être bienveillants vis-à-vis de ministres ayant eux-mêmes été parlementaires auparavant » ([53]).

La longueur de la procédure

Outre les critiques relatives à la composition de sa formation de jugement, la Cour de justice de la République, et en particulier sa commission d’instruction, sont confrontées au reproche récurrent de la lenteur de leurs procédures.

Il apparaît en effet que la procédure devant la Cour de justice de la République dure plusieurs années. Si les plaintes sont traitées par la commission des requêtes dans un délai d’un à deux mois, la procédure d’instruction peut durer de quelques mois à plusieurs années, la commission d’instruction étant tributaire, le cas échéant, des investigations qui peuvent être accomplies par les juges d’instruction de droit commun. Ensuite, le délai de jugement est, en moyenne, de six mois.

Ainsi, dans la procédure concernant MM. Édouard Balladur et François Léotard, poursuivis pour complicité et recel d’abus de biens sociaux dans le cadre du financement de la campagne électorale présidentielle de 1995, la commission d’instruction a été saisie en 2014, l’arrêt de mise en accusation est intervenu en 2019 et la procédure est actuellement en cours d’audiencement devant la Cour de justice de la République.

Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction, a toutefois relativisé ces délais en notant qu’« à la décharge de la Cour de justice de la République, il faut rappeler qu’elle n’est pas, en général, saisie immédiatement mais après que les juridictions de droit commun ont estimé que l’affaire relevait de sa compétence, c’est-à-dire, souvent, à la fin de l’instruction de droit commun, lorsque le rôle du ministre a été clairement défini » avant d’ajouter qu’une autre origine de ces délais est à rechercher dans le fait que « les magistrats de la commission d’instruction doivent mener en parallèle leurs activités de conseillers à la Cour de cassation pour lesquelles ils ne disposent d’aucune décharge » et avant de conclure que « la longueur des délais s’explique par le fait que les procédures pénales sont souvent longues, en raison des recours, du silence de certains mis en examen ou de la complexité des faits, autant d’éléments qui ne sont pas spécifiques à la Cour de justice de la République » ([54]).

Se pose, par ailleurs, la problématique récurrente de la double saisie puisqu’en parallèle de la procédure menée devant la CJR, peuvent se dérouler les poursuites devant les juridictions ordinaires, source de complexités procédurales et de confusions dans l’esprit du public.

Des interrogations sur le sens de certaines de ses décisions

« L’essentiel des critiques formulées par ses détracteurs à la Cour de justice de la République porte sur l’aboutissement des affaires dont celle-ci est saisie » ([55]), a souligné M. Dominique Pauthe, son président.

Tout d’abord, peu d’affaires aboutissent.

Ainsi, depuis 1993, sur les 1 566 requêtes émanant de plaintes de particuliers ou d’associations ou correspondant à des saisines d’office ou demandes d’avis du procureur général à la suite de décisions d’incompétence de juridictions du droit commun dont la commission des requêtes a été saisie, elle a émis 46 avis favorables à la saisine de la commission d’instruction. Sur les 46 saisines de la commission d’instruction, moins de la moitié ont donné lieu à l’ouverture d’informations, 10 ont abouti à un arrêt de renvoi devant la formation de jugement ([56]) et 8 anciens ministres ont été jugés ([57]).

Ensuite, le sens de certaines décisions peut susciter des interrogations, à tel point que M. Jean-Baptiste Parlos, ancien président de la Cour de justice de la République, a relevé que « pour résumer de manière un peu triviale la problématique de la Cour de justice de la République, je dirais qu’elle donne l’impression que les affaires concernant les ministres s’y résolvent par de petits arrangements entre amis » ([58]).

Sur les huit ministres renvoyés, à un ou plusieurs titres, devant la formation de jugement :

– trois ont fait l’objet d’une relaxe ([59]) ;

– trois d’une condamnation à des peines d’emprisonnement avec sursis ([60]) ;

– deux d’une déclaration de culpabilité assortie d’une dispense de peine ([61]).

b. … à une procédure d’exception devant une juridiction de droit commun

La nécessité de rapprocher du droit commun la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et les critiques que suscitent la composition de la Cour de justice de la République, la lenteur de sa procédure ainsi que le sens de certaines de ses décisions justifient pleinement la suppression de cette juridiction d’exception.

En effet, comme l’a souligné Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, « le sens de l’histoire n’est plus au privilège de juridiction ni aux juridictions d’exception. Ces concepts, lorsqu’ils sont mis en œuvre, favorisent le soupçon chez le citoyen. » ([62])

Aussi, votre rapporteur plaide-t-il en faveur d’une adoption rapide des dispositions contenues dans l’article 8 du projet de loi constitutionnelle pour un renouveau de la vie démocratique, déposé sur le Bureau de l’Assemblée le 29 août 2019, qui ont pour objet de substituer la cour d’appel de Paris à la Cour de justice de la République pour connaître des seuls actes accomplis par des ministres dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exception des actes détachables.

Ce projet de loi constitutionnelle présente en effet l’avantage de supprimer la Cour de justice de la République au profit d’une juridiction de droit commun tout en prenant en considération l’impact de la mise en cause pénale d’un ministre sur le fonctionnement de la vie administrative et politique du pays ainsi que le risque d’instrumentalisation à des fins politiques des questions de responsabilité pénale, en prévoyant de maintenir le filtre de la commission des requêtes. Comme l’a relevé M. Robert Badinter, ancien garde des Sceaux, « les filtres sont essentiels pour protéger les ministres des passions du public » ([63]).

La cour d’appel de Paris statuerait, en outre, en premier et dernier ressort. Comme l’a indiqué M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau, « on juge ainsi le plus vite possible et on évite que la longueur de la procédure soit instrumentalisée pour mettre en cause durablement des hommes politiques ou des ministres » ([64]).

Proposition n° 8 : procéder, rapidement, à la réforme constitutionnelle prévue en 2019, visant à substituer la cour d’appel de Paris à la Cour de justice de la République pour connaître des seuls actes accomplis par des ministres dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exception des actes détachables.

B. Une indépendance personnelle garantie par les règles déontologiques

L’indépendance revêt également une dimension personnelle. Le juge doit être, mais doit aussi apparaître, aux yeux du justiciable, le plus neutre et le plus impartial possible. Ce sont les notions d’indépendance ou d’impartialité objectives et subjectives qui entrent en jeu.

« La plus grande tentation d’atteinte à l’indépendance est de faire passer ses convictions, ses passions et ses croyances avant son devoir d’impartialité. L’indépendance est aussi une obligation, pour le juge, de s’extraire de ses propres appartenances, déterminismes et convictions, pour raisonner en droit et de manière impartiale. Le juge doit s’arracher à ce qui le détermine comme individu et citoyen », a souligné M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État ([65]).

La déontologie, qui repose sur un ensemble de règles et d’obligations d’éthique professionnelle, doit contribuer à assurer cette dimension personnelle de l’indépendance du juge.

Depuis 2010, la diffusion et le renforcement des règles déontologiques ont contribué à « une véritable révolution culturelle » au sein de la justice, et singulièrement de la justice judiciaire, comme l’a reconnu M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris ([66]). En effet, selon M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, « dans les années 1980 et 1990, la déontologie était perçue par les magistrats comme une entrave à leur indépendance, un moyen de coercition susceptible d’être utilisé par le pouvoir politique » ([67]).

1. Des textes fondateurs en matière de déontologie des magistrats

La justice, tant judiciaire qu’administrative, s’est dotée de textes destinés à préciser les obligations déontologiques des magistrats.

a. La justice judiciaire

En application de l’article 20-2 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 ([68]), le CSM a élaboré et rendu public, en 2010, un recueil des obligations déontologiques des magistrats, qu’il a entièrement refondu en 2019.

Conformément au souhait du législateur organique, ce recueil ne constitue pas un code de déontologie ayant force réglementaire et dont le contenu serait figé.

Il énonce des principes de conduite professionnelle, articulés autour des grandes valeurs qui doivent structurer le comportement de tout magistrat : l’indépendance, l’impartialité, l’intégrité, la loyauté, la conscience professionnelle, la dignité, le respect et l’attention portés à autrui, la réserve et la discrétion.

Le recueil comprend aussi des fiches exposant, de façon thématique, les bonnes pratiques, les commentaires et les recommandations destinés à guider les magistrats dans leur réflexion déontologique.

Par ailleurs, en application du décret n° 2016-514 du 26 avril 2016, le Conseil national des tribunaux de commerce a élaboré et rendu public, en 2018, un recueil des obligations déontologiques du juge du tribunal de commerce à destination des juges commerciaux qui ne sont pas des magistrats professionnels mais sont élus, bénévoles et peuvent exercer concomitamment une activité industrielle ou commerciale et des responsabilités au sein d’instances syndicales ou représentatives ([69]).

Ce recueil aborde les principes directeurs d’une déontologie de la justice commerciale avant de décliner les obligations déontologiques du juge du tribunal de commerce en distinguant les valeurs fondamentales consacrées par la loi (indépendance, dignité, impartialité, intégrité, probité et devoir de réserve) et les obligations déontologiques majeures (légalité et compétence, secret et confidentialité, loyauté, diligence, disponibilité et attention à autrui).

M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon, s’est félicité de la mise en place de ce recueil « remarquable, puisque l’on y trouve tout. Cette bible permet de montrer au juge que tel ou tel principe n’est pas une invention du président ou une marque de zèle, mais une obligation de base. » ([70])

b. La justice administrative

En 2011, la juridiction administrative s’est dotée, en dehors de tout cadre législatif, d’une charte de déontologie énonçant les principes déontologiques et les bonnes pratiques relatifs à l’exercice des fonctions de membre de la juridiction administrative.

Puis, en 2017, le vice-président du Conseil d’État a, conformément à l’article L. 134-1 du code de justice administrative qui lui en faisait l’obligation ([71]), établi une nouvelle charte de déontologie, qui a été complétée en 2018 afin d’y inclure des recommandations propres à l’usage des réseaux sociaux par les membres de la juridiction administrative.

La charte de déontologie dessine les lignes de force de l’éthique des pratiques professionnelles des membres du Conseil d’État et des magistrats administratifs qui reposent sur l’indépendance et l’impartialité, la prévention des conflits d’intérêts dans l’exercice de leurs fonctions, le devoir de réserve dans l’expression publique, le secret et la discrétion professionnels et l’obligation d’exclusivité.

« Elle règle notamment la question de la dualité de fonction confiée au Conseil d’État, celle de juge et celle de conseil, en prévoyant des cloisons très claires et étanches entre les fonctions, pour préserver l’impartialité du juge, qui, in fine, décide », comme l’a indiqué M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État ([72]).

La charte comprend également les avis et recommandations du collège de déontologie, pour répondre aux interrogations nouvelles auxquelles peuvent être confrontés les membres du Conseil d’État et les magistrats administratifs dans l’ensemble de leurs activités.

Ces textes – qu’ils prennent le nom de recueil ou de charte – ont diffusé dans les juridictions une véritable culture de la déontologie qui, en permettant aux communautés juridictionnelles de réfléchir sur leurs pratiques et de clarifier les exigences déontologiques qui y sont attachées, traduit une véritable « intériorisation » par chacun de leurs membres de ces exigences.

2. La prévention des conflits d’intérêts et les obligations déclaratives des magistrats

Si la justice judiciaire et la justice administrative étaient déjà dotées de règles tendant à garantir l’impartialité des décisions de justice (comme celles relatives au déport et à la récusation, aux incompatibilités ou encore à la collégialité), le législateur a, en 2016, prévu des instruments de prévention et de règlement des conflits d’intérêts ainsi que des obligations déclaratives s’inspirant des mesures déontologiques applicables aux principaux responsables publics depuis 2013 ([73]).

a. La déclaration d’intérêts

Les lois de 2016 ont donné, à la justice judiciaire et à la justice administrative, une définition du conflit d’intérêts entendu comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».

Ces mêmes lois ont instauré, pour les magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, une obligation de déclaration d’intérêts, à effectuer dans les deux mois suivant leur affectation, sous peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

Le contenu de la déclaration d’intérêts

La déclaration d’intérêts comporte les éléments suivants :

1) Les activités professionnelles donnant lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de la nomination ou au cours des cinq dernières années précédant la déclaration ;

2) Les activités de consultant exercées à la date de l’installation/la nomination ou au cours des cinq années précédant la date de la déclaration ;

3) La participation aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la date de l’installation/la nomination et au cours des cinq années précédant la date de la déclaration ;

4) Les participations financières directes dans le capital d’une société à la date de l’installation/la nomination ;

5) Les activités professionnelles exercées à la date de l’installation/la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin :

6) Les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts exercées à la date de l’installation/la nomination par le déclarant ainsi que, pour les magistrats de l’ordre administratif, par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin ;

7) Les fonctions et mandats électifs exercés à la date de l’installation/la nomination par le déclarant ainsi que, pour les magistrats de l’ordre administratif, par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin.

Si la liste des rubriques à remplir est, dans l’ensemble, identique pour les magistrats de l’ordre judiciaire (y compris les juges commerciaux) et pour ceux de l’ordre administratif, il convient de relever que, dans la déclaration d’intérêts que doit remplir le magistrat de l’ordre administratif s’ajoute l’obligation de déclarer les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts et les fonctions et mandats électifs exercés par son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin.

Compte tenu du fait que les risques liés à l’exercice de fonctions bénévoles ou de mandats électifs par le conjoint d’un magistrat sont identiques, qu’il relève de l’ordre judiciaire ou administratif, votre rapporteur propose d’aligner les rubriques de la déclaration d’intérêts des magistrats judiciaires sur celles de la déclaration d’intérêts des magistrats administratifs.

Proposition n° 9 : compléter les rubriques de la déclaration d’intérêts que doit remplir le magistrat judiciaire sur le modèle de la déclaration d’intérêts du magistrat administratif afin de prévoir l’obligation de déclarer les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts et les fonctions et mandats électifs exercés par son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou son concubin.

Toute modification substantielle des intérêts fait l’objet d’une déclaration complémentaire actualisant la déclaration et indiquant la nature et la date de l’événement ayant conduit à la modification.

La déclaration d’intérêts est annexée au dossier de l’intéressé selon des modalités garantissant sa confidentialité, sous réserve de sa consultation par les personnes autorisées à y accéder.

Lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à l’égard d’un magistrat judiciaire, le Conseil supérieur de la magistrature et le garde des Sceaux peuvent obtenir communication de la déclaration. Cette déclaration d’intérêts peut également être communiquée à l’inspection générale de la justice dans le cadre de l’enquête dont elle peut être saisie par le ministre de la justice.

Lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à l’égard d’un magistrat administratif, le garde des Sceaux et la commission de la déontologie peuvent obtenir communication de la déclaration d’intérêts.

Il en est de même pour le garde des Sceaux et la commission nationale de discipline, lorsqu’une procédure disciplinaire est engagée à l’égard d’un juge commercial.

b. L’entretien de déontologie

La remise de la déclaration d’intérêts donne lieu à un entretien déontologique avec l’autorité à laquelle la déclaration a été remise, ayant pour objet de prévenir tout éventuel conflit d’intérêts et d’inviter, s’il y a lieu, à mettre fin à une situation de conflit d’intérêts.

À l’issue de l’entretien, la déclaration peut être modifiée par le déclarant. Toute déclaration complémentaire peut donner lieu à un entretien déontologique. L’entretien peut être renouvelé à tout moment à la demande du déclarant ou de l’autorité.

L’autorité à laquelle la déclaration a été remise peut solliciter l’avis du collège de déontologie – de la juridiction judiciaire ou de la juridiction administrative – sur la déclaration lorsqu’il existe un doute sur une éventuelle situation de conflit d’intérêts. Lorsque l’avis est sollicité par un président de section, il est également porté à la connaissance du vice-président du Conseil d’État. Lorsqu’il est sollicité par un président de tribunal administratif ou de cour administrative d’appel, il est aussi porté à la connaissance du président de la mission d’inspection des juridictions administratives.

Un temps d’échange privilégié

L’autorité compétente reçoit le membre de l’organisation juridictionnelle concernée. Une discussion s’engage à partir de la déclaration d’intérêts, au cours de laquelle l’autorité compétente rappelle les exigences déontologiques et cherche à identifier, le cas échéant, les risques de conflits d’intérêts.

M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, a ainsi expliqué que, lors de cet entretien, le président de la juridiction « s’enquiert notamment de [la] connaissance [des magistrats] du recueil des obligations déontologiques des magistrats, désormais largement diffusé par l’ENM sous différents supports, et des formations qu’ils auraient suivies en la matière. J’assure la diffusion et la connaissance de ce recueil au travers de l’entretien déontologique. Il m’arrive parfois aussi, lorsque des événements me sont signalés par des plaintes de particuliers ou par des courriers d’avocats, de reprendre les magistrats concernés sur le respect de la politesse, de la délicatesse et de certains principes fondamentaux dont l’application a pu s’émousser dans un contexte particulier. Il s’agit de comportements qui appellent non pas une sanction disciplinaire mais un rappel sur la déontologie. » ([74])

L’entretien est très important pour les deux parties.

Pour le membre de l’organisation juridictionnelle, la déclaration d’intérêts et l’entretien déontologique sont l’occasion d’une « introspection ».

Mme Ophélie Thielen, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats administratifs, a ainsi reconnu que « cet entretien déontologique obligatoire, qui concerne aussi les activités du conjoint, permet de réfléchir, voire de pré-identifier des incompatibilités possibles auxquelles le magistrat n’aurait pas nécessairement pensé et qui, dès lors, sont inscrites dans un document » ([75]).

Ce travail d’introspection revêt une importance accrue dans le cas des juges commerciaux. Comme l’a souligné M. Georges Richelme, président de la Conférence générale des juges consulaires de France, « la déclaration d’intérêts permet au juge de réfléchir avant de s’engager, dans la mesure où les règles déontologiques ne sont pas toujours évidentes pour un magistrat non professionnel. Après avoir été élu, le juge doit désormais s’entretenir avec son président et lui remettre sa déclaration d’intérêts ». M. Jérôme Prince, président du tribunal de commerce de Dijon, a confirmé ces propos en ajoutant « qu’avoir formalisé un rendez-vous de déontologie lors du dépôt de la déclaration d’intérêts permet de faire prendre conscience au juge de ses responsabilités » ([76]).

Pour l’autorité compétente, cet échange permet d’appréhender de manière approfondie la situation du membre afin de pouvoir parer, plus tard, à tout risque en termes d’indépendance. Comme l’a souligné M. Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, l’autorité « va lire la déclaration et commenter avec l’intéressé tous les problèmes potentiels que peut susciter l’exercice d’activités passées, encore en cours, ou même les activités exercées par le conjoint. C’est au cours de ce dialogue que nous réglons les cas où l’intéressé devra s’abstenir de siéger pour certaines affaires, aussi bien pour les formations consultatives que juridictionnelles. Si un doute existe, nous pouvons saisir le collège de déontologie, qui va émettre un avis et préciser les règles du jeu. » ([77])

Au total, « ces moments d’échange sont toujours assez riches, parce que les collègues vont évoquer spontanément des situations où ils ont besoin d’un éclairage sur un éventuel conflit d’intérêts. La question est généralement : ʺ Pensez-vous que je puisse juger cette affaire ? ʺ Je leur dis que le simple fait de poser cette question indique un problème. Avoir de tels débats est excellent », comme l’a souligné M. Jean-Michel Hayat, premier président de la Cour d’appel de Paris ([78]).

La délégation de la conduite de l’entretien déontologique

Au Conseil d’État, l’entretien est, en principe réalisé, par le président de section. Une possibilité de délégation est toutefois prévue à la section du contentieux ([79]). Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, l’entretien est, en principe, conduit par le président de la juridiction, qui peut néanmoins en déléguer la réalisation à son premier vice-président ([80]).

Au sein de la magistrature judiciaire, l’entretien déontologique est, en principe, mené par le chef de juridiction. Toutefois, la possibilité de déléguer la conduite de l’entretien déontologique est prévue, afin d’alléger la charge des chefs des juridictions les plus importantes ([81]). Cependant, aucune délégation n’est possible pour la conduite de l’entretien déontologique des premiers présidents des cours d’appel, des procureurs généraux près les cours d’appel et des présidents ou des procureurs de la République.

Compte tenu de l’importance que revêt l’entretien déontologique, qui constitue un temps d’échange privilégié avec le chef de juridiction et un moment où ce dernier peut appeler l’attention du magistrat sur son devoir de vigilance en matière d’impartialité, d’indépendance et d’observation des règles déontologiques, votre rapporteur considère, à l’instar de M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, qu’il ne faut pas déléguer cet entretien.

Proposition n° 10 : supprimer la possibilité de déléguer la conduite de l’entretien de déontologie.

c. Les règles de déport

Les magistrats doivent veiller à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflit d’intérêts.

Le code de la justice administrative précise que le membre du Conseil d’État ou le magistrat qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts s’abstient de participer au jugement de l’affaire concernée. Son remplacement est assuré en application des règles de suppléance prévues par le code de justice administrative ([82]).

De même, dans le cadre des fonctions consultatives du Conseil d’État, le membre du Conseil d’État qui estime se trouver dans une situation de conflit d’intérêts s’abstient de participer aux délibérations.

Le président de la formation de jugement ou le président de la cour administrative d’appel ou du tribunal administratif peut également, à son initiative, inviter à ne pas siéger un de ses membres dont il estime, pour des raisons qu’il lui communique, qu’il se trouve dans une situation de conflit d’intérêts. Si le membre concerné n’acquiesce pas à cette invitation, la formation de jugement, la cour administrative d’appel ou le tribunal administratif se prononce, sans sa participation. S’il y a lieu, son remplacement est assuré en application des règles de suppléance prévues par le code de justice administrative.

« En matière de déport, la pratique au sein de la juridiction administrative est plutôt marquée par une extrême prudence dans l’identification de causes personnelles d’incompatibilité avec certains dossiers ou matières » et « les déports étaient déjà systématiques » avant l’entrée en vigueur de la loi de 2016, comme l’a souligné Mme Ophélie Thielen, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats administratifs ([83]).

En revanche, l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ne précise pas les règles en matière de déport. Le recueil de déontologie se contente d’indiquer que « Le magistrat se déporte, sans attendre une éventuelle demande de récusation lorsqu’une situation fait naître, dans son esprit, dans celui des parties ou du public un doute légitime sur son impartialité ou l’existence d’un conflit d’intérêts ».

Toutefois, M. Stéphane Noël, président du tribunal judiciaire de Paris, a souligné que « ces pratiques sont désormais bien instituées : ce qui pouvait jadis être toléré par habitude ou parce qu’il n’était pas d’usage d’y prêter attention fait désormais l’objet d’une considération beaucoup plus sérieuse de la part des chefs de juridiction » ([84]).

M. Stéphane Noël a ajouté qu’« il est possible que le magistrat connaisse directement ou indirectement une affaire ou l’une des parties. Il a alors l’obligation déontologique de se déporter. S’il a eu le temps d’examiner le dossier, il se déporte avant le procès. Mais il peut aussi ne découvrir qu’à l’audience, s’il n’a pas eu connaissance du dossier en tant qu’assesseur, que la victime est un commerçant de sa rue, ou un voisin, ou qu’elle a des liens de parenté avec des proches. Il pourra alors se déporter le jour même de l’audience. »

Les parties peuvent également demander la récusation du juge si elles considèrent qu’il n’offre pas toutes les garanties pour juger en toute impartialité. Cela fait l’objet d’une appréciation par le chef de juridiction et le chef de cour.

Compte tenu du droit qui est ouvert aux justiciables de récuser un juge, votre rapporteur s’interroge sur la possibilité qui est aujourd’hui ouverte à ces mêmes justiciables de mettre en cause, en saisissant le CSM, l’impartialité du juge, après le jugement, alors qu’ils n’ont pas fait valoir leur droit de récusation et qu’ils connaissent la composition de la formation de jugement et les motifs de sa saisine.

C’est pourtant ce qui s’est passé dans la procédure disciplinaire dont ont fait l’objet un président de chambre et des conseillers à la Cour de cassation devant le CSM en 2019 ([85]).

En effet, les plaignants, qui n’avaient pas demandé la récusation des trois magistrats de la chambre sociale de la Cour de cassation concernés, ont saisi, postérieurement à l’arrêt rendu par cette même chambre sociale le 28 février 2018 – qui était en défaveur des plaignants –, le CSM en vue d’une procédure disciplinaire au motif principal que ces magistrats, qui avaient participé à des journées d’études organisées par des filiales de la société en cause dans l’affaire, se seraient mis en situation de conflit d’intérêts, de violation du devoir d’impartialité et d’absence de déport lors du jugement concernant la société mère.

Tout en reconnaissant l’existence d’un lien d’intérêts entre les magistrats et l’une des parties au pourvoi qu’ils jugeaient qui aurait dû les conduire à faire usage de la règle du déport, le CSM a conclu à l’absence de faute disciplinaire.

Cette affaire suscite plusieurs interrogations, résumées par M. Jean-Guy Huglo, doyen de la chambre sociale de la Cour de cassation, et l’un des magistrats mis en cause : « Lorsque le justiciable est parfaitement informé de la cause de récusation, lorsqu’il est parfaitement informé de la composition de la formation, ne serait-ce que parce que c’est lui-même qui a demandé le renvoi devant une formation élargie (…), lorsque l’affaire est plaidée, qu’il est présent à l’audience et qu’il se garde bien de faire valoir son droit de récusation, peut-on admettre qu’il attende le prononcé de la décision et, en fonction du sens de la décision – c’est là que se trouve le point important et problématique – suscite une campagne de presse chez certains médias et introduise une plainte disciplinaire ? » ([86]).

Aussi, votre rapporteur considère-t-il comme justifié de prévoir, à l’article 63 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, un nouveau cas d’irrecevabilité pour les plaintes déposées par les justiciables devant le CSM. Ainsi, à peine d’irrecevabilité, une plainte ne pourrait être dirigée contre un juge, postérieurement à l’audience de jugement, pour un motif d’impartialité, dès lors que le plaignant n’a pas fait valoir son droit de récusation et qu’il connaît la composition de la formation de jugement et les motifs de sa saisine.

Proposition n° 11 : prévoir un nouveau cas d’irrecevabilité pour les plaintes déposées par les justiciables devant le CSM, qui viseraient, après l’audience de jugement, un juge pour un motif d’impartialité, dès lors que le plaignant n’a pas fait valoir son droit de récusation et qu’il connaît la composition de la formation de jugement et les motifs de sa saisine.

3. La formation des magistrats, garantie de leur indépendance

Si l’indépendance des magistrats est garantie statutairement, dire le droit de manière indépendante est également un état d’esprit, un savoir-être et un savoir-faire qui doivent être enseignés, cultivés et approfondis tout au long de la carrière.

Ainsi, l’International Organization for Judicial Training (IOJT), qui rassemble plus de 150 centres de formation judiciaire sis au sein de 79 États
– dont l’École nationale de la magistrature –, a adopté, le 8 novembre 2017, une déclaration des principes de la formation judiciaire, dont l’article 1er énonce que « la formation judiciaire joue un rôle fondamental pour garantir l’indépendance de la justice ».

Comme l’a exposé M. Olivier Leurent, directeur de l’École nationale de la magistrature, « l’enseignement du savoir être et des règles déontologiques, qui inclut celui de l’indépendance, est devenu, depuis quelques années, depuis, disons-le, l’affaire Outreau, un fil rouge, de la première journée de formation initiale à l’École à la dernière journée. » ([87])

Aussi, l’École nationale de la magistrature présente-t-elle la « capacité à identifier, s’approprier et mettre en œuvre les règles déontologiques » comme l’une des treize capacités fondamentales que les magistrats stagiaires doivent acquérir et mettre en pratique au cours de leur formation.

Dans le cadre de la formation initiale des auditeurs de justice, les programmes pédagogiques de l’ensemble des voies de formation comprennent des enseignements ayant trait au statut et à la déontologie du corps de la magistrature. L’ENM organise ainsi des séquences sur les notions de déontologie professionnelle et d’indépendance, sur l’interférence des émotions du magistrat avec son impartialité, sur la gestion des réseaux sociaux ou encore sur le service d’aide et de veille déontologique qui, depuis trois ans, est mis à la disposition des auditeurs de justice. Elle propose également une réflexion sur l’engagement public du magistrat et sur la liberté d’expression publique au regard de l’obligation de réserve.

Par ailleurs, l’ENM veille à ce que l’approche déontologique ne soit pas uniquement théorique mais également pratique. Ainsi, des ateliers de déontologie sont animés par des chefs de juridiction et les auditeurs de justice sont placés dans des situations concrètes.

L’École veille également à développer, chez les auditeurs de justice, le réflexe de la collégialité face au risque d’atteinte à leur indépendance.

Dans le cadre de la formation continue des magistrats, l’accent est également mis sur la déontologie. Comme l’a souligné M. Olivier Leurent, « Depuis une dizaine d’années, tous les changements de fonction font l’objet d’une formation obligatoire d’un mois réparti entre quinze jours de formation théorique dans la nouvelle fonction et quinze jours de formation pratique sous forme de stages. À chaque changement de fonction, les questions de déontologie propres à la fonction future sont abordées. ».

Si les notions d’indépendance et d’impartialité figurent en bonne place dans les enseignements dispensés par l’ENM, votre rapporteur relève avec étonnement qu’elles sont absentes du serment que prête le magistrat. En effet, selon les termes consacrés par l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le magistrat « jure de bien et fidèlement remplir ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ».

L’absence de référence à la notion d’indépendance est d’autant plus surprenante qu’il y est fait mention dans le serment de l’avocat, qui jure, comme avocat, d’exercer ses fonctions avec « dignité, conscience, indépendance, probité et humanité ».

Votre rapporteur propose, par conséquent, d’inscrire l’indépendance et l’impartialité dans le serment du magistrat en prévoyant que le magistrat se conduise en tout comme « un magistrat indépendant, impartial, digne et loyal ».

Proposition n° 12 : compléter le serment du magistrat pour prévoir qu’il se conduise comme « un magistrat indépendant, impartial, digne et loyal ».

— 1 —

Votre rapporteur est particulièrement sensible à cette question, qui se double d’une difficulté quant au nombre d’experts disponibles, en particulier s’agissant de certains domaines, tels que l’aéronautique. Moins les experts sont nombreux, et plus la question de leur indépendance se pose. Les crédits destinés aux frais de justice doivent être suffisants pour permettre une justice efficace et indépendante de contingences financières excessives, mais les expertises réalisées doivent rester proportionnées aux enjeux des affaires en cause.

En aval de la décision de justice, le juge peut être conduit à revoir sa décision faute de moyens suffisants et/ou faute de maîtrise sur ceux-ci. Lors de son audition, Mme Munier a pu donner à la commission plusieurs exemples concrets. Ainsi, un juge des enfants qui sollicite les services de la protection judiciaire de la jeunesse pour rechercher des solutions alternatives à l’incarcération peut se voir dans l’obligation de revoir sa décision faute de moyens suffisants. Les moyens des lieux d’accueil possibles dépendant en effet du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », il arrive que « les services de la protection judiciaire indiquent au juge des enfants qu’ils n’ont pas de solution alternative, non pas parce qu’il n’y en a pas correspondant à la personnalité de ce mineur, aux faits commis ou au parcours établi, mais parce qu’il n’y a pas de place ; et il n’y a pas de place parce qu’il n’y a pas de financements suffisants. » ([104]). Votre rapporteur fait siens les propos de Mme Munier qui considère que cela constitue « une atteinte à la décision juridictionnelle, donc à l’acte de juger du juge des enfants, qui, ne pouvant prendre une décision alternative à l’incarcération, va décider l’incarcération » ([105]).

Le fonctionnement budgétaire actuel de la justice judiciaire pèse ainsi directement sur l’exercice de l’activité de juger.

2. Le budget de la justice connaît depuis quelques années une importante augmentation

a. L’effort budgétaire de la France pour la justice est tendanciellement moins important que dans d’autres pays européens

Lors de son audition, Mme Véronique Malbec, secrétaire générale du ministère de la justice, a reconnu que le budget de la justice restait bien inférieur à celui de certains de nos voisins. Encore votre rapporteur souhaite-t-il souligner que la stricte comparaison budgétaire ne traduit parfois qu’imparfaitement la réalité dans des modes procéduraux ou d’organisation judiciaire très différents d’un pays à l’autre.

Dans son étude Systèmes judiciaires européens – Efficacité et qualité de la justice de 2018 ([106]), la commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) indique ainsi que le budget du système judiciaire ([107]) par habitant en 2016 était, en valeur absolue, de 65,9 euros en France contre 78,7 euros au Royaume-Uni, 82,3 euros en Belgique, 122 euros en Allemagne et près de 215 euros en Suisse. Au total, 19 pays sur les 47 étudiés dans le rapport ([108]) allouent à leur système judiciaire un montant par habitant supérieur à celui alloué par la France. La moyenne européenne du budget consacré au système judiciaire par habitant en 2016 pour les États ou entités ayant répondu est ainsi de 64 euros. L’analyse de l’effort budgétaire fait par chaque pays, c’est-à-dire en rapportant les chiffres ci-dessus à la richesse totale du pays, aboutit à un constat similaire. Selon l’analyse de la CEPEJ, l’effort budgétaire de la France est modéré par rapport à sa richesse, contrairement à des pays comme l’Espagne par exemple.

budgets alloués aux systèmes judiciaires par habitant

au regard du pib en 2016

Source : Étude du CEPEJ, « Systèmes judiciaires européens – Efficacité et qualité de la justice », 2018

b. Depuis 2017, le budget de la justice en France a très sensiblement augmenté

Depuis 2017, le budget tant de la mission Justice dans son ensemble que du programme « Justice judiciaire » a très sensiblement augmenté. Le budget de la mission est ainsi de 9,4 milliards d’euros pour 2020, dont 3,5 milliards pour la justice judiciaire, contre 8,54 milliards d’euros et 3,21 milliards d’euros respectivement pour 2017 ([109]).

Par ailleurs, la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 ([110]) et de réforme pour la justice a inscrit l’évolution du budget de la justice dans une logique pluriannuelle, permettant ainsi une meilleure visibilité et une assurance d’un budget en hausse dans un contexte budgétaire contraint.

évolution des crédits de la mission Justice (hors charges de pensions) prévue par la loi de programmation du 23 mars 2019

(en milliards d’euros courants)

2018	2019	2020	2021	2022
7,0	7,3	7,7	8,0	8,3

Le budget du ministère de la justice qui était en 2017 de 6,7 milliards d’euros hors charges de pensions ([111]) devrait ainsi augmenter au total de 1,6 milliard d’euros entre 2017 et 2022, soit une augmentation de près de 25 %. Votre rapporteur se félicite de cette augmentation et souhaite que sa trajectoire puisse être respectée.

Proposition n° 13 : poursuivre la trajectoire d’augmentation des moyens alloués à la justice.

3. L’autonomie de décision de l’institution judiciaire doit être renforcée

a. En dépit des avantages certains qu’elle présente, la maquette budgétaire de la mission Justice doit être modifiée pour mieux identifier la justice judiciaire

Les moyens destinés à la justice judiciaire sont inscrits, au sein du budget de l’État, dans la mission ([112]) Justice.

Relevant du seul ministère de la Justice, cette mission comprend six programmes :

– « Justice judiciaire » (P. 166) ;

– « Administration pénitentiaire » (P. 107) ;

– « Protection judiciaire de la jeunesse » (P. 182) ;

– « Accès au droit et à la justice » (P. 101) ;

– « Conduite et pilotage de la politique de la justice » (P. 310) ;

– « Conseil supérieur de la magistrature » (P. 355).

L’actuelle maquette de la mission Justice présente des avantages certains en matière de gestion

La structure actuelle de la mission budgétaire Justice s’explique, selon les services du ministère de la Justice, par plusieurs raisons.

En premier lieu, il existe un « continuum entre la justice pénale et les services qui assurent la préparation des décisions pénales et leur exécution » ([113]). La structure actuelle de la mission permet au Parlement d’avoir une vision d’ensemble sur le fonctionnement de la justice. Certains indicateurs de performance du programme « Justice judiciaire », par exemple l’objectif de renforcement de l’efficience de la réponse pénale, le sens et l’efficacité de la peine ([114]), ne peuvent être dissociés des objectifs et indicateurs d’autres programmes de la mission, notamment le programme « Administration pénitentiaire ».

En deuxième lieu, un certain nombre de fonctions support ([115]) au profit des différentes directions du ministère sont mutualisées et portées par un seul programme « Conduite et pilotage de la justice ». Un changement de structure de la mission conduirait à ne conserver ce programme que dans une seule des missions résultant du changement, nuisant à la vision générale ou à créer un autre programme portant les dépenses des fonctions supports au sein de chaque mission, ce qui serait selon le ministère de la Justice « budgétairement et fonctionnellement incohérent ».

En troisième et dernier lieu, la scission de l’actuel budget de la justice en plusieurs missions priverait « le ministère de la Justice d’une souplesse de fonctionnement dans le cadre de la gestion infra-annuelle. L’existence d’une mission unique permet en effet de redéployer des marges qui peuvent apparaître sur l’un ou l’autre des programmes ». Par exemple, en 2019, « 100 emplois de la direction de l’administration pénitentiaire, pour lesquels les recrutements ne pouvaient être réalisés, ont pu être transférés dès l’automne 2019 à la direction des services judiciaires pour anticiper le recrutement des greffiers prévu en 2020 ».

Ainsi, les services du ministère de la Justice jugent pour le moment « inopportun de dissocier la justice judiciaire de la mission justice (…) si l’on souhaite conserver une cohérence à l’examen du budget ». Cette position est partagée par la direction du budget qui considère que « l’existence d’une seule mission correspondant au ministère de la justice permet d’apprécier les crédits dévolus à ce ministère au global et de manière cohérente et rationnelle, favorisant aussi les coopérations entre ses différentes composantes » ([116]).

La maquette budgétaire de la mission Justice doit cependant être modifiée afin de mieux cerner les besoins des juridictions judiciaires lors de l’établissement du budget

La mission Justice telle qu’elle existe présente deux défauts :

– sa maquette semble conduire à un fléchage de la progression des crédits de la mission vers l’administration pénitentiaire ;

– la répartition des dotations au sein de la mission rend difficile l’appréhension des moyens consacrés à la justice judiciaire.

Tout d’abord, la maquette budgétaire actuelle tend à favoriser la préemption des moyens supplémentaires accordés à la mission Justice par l’administration pénitentiaire au détriment des juridictions judiciaires.

L’article 97 de la loi de finances pour 2020 ([117]) ouvre pour l’année 2020 un budget pour la Justice de 9,11 milliards d’euros en autorisations d’engagements (AE) et 9,39 milliards d’euros en crédits de paiement (CP).

Budget 2020 de la mission Justice, par programme

(en millions d’euros)

Programmes	AE	CP
Justice judiciaire (P. 166)	3 610,31	3 500,59
Administration pénitentiaire (P. 107)	3 582,39	3 958,79
Protection judiciaire de la jeunesse (P. 182)	930,93	893,59
Accès au droit et à la justice (P. 101)	530,51	530,51
Conduite et pilotage de la politique de la justice (P. 310)	452,27	500,50
Conseil supérieur de la magistrature (P. 355)	5,97	4,91
Total Mission Justice	9 112,39	9 388,91

Source : Loi de finances initiale pour 2020

Cependant, en 2020, comme les années précédentes, la progression des moyens de la mission Justice bénéficie, à titre principal, à l’administration pénitentiaire et, à titre résiduel, à la justice judiciaire.

Ainsi, alors que les crédits de paiements de la mission ont augmenté de 332 millions d’euros (+ 3,7 %), ceux inscrits sur le programme « Administration pénitentiaire » ont progressé de 209 millions (+ 5,55 %), représentant plus de 60 % de l’augmentation totale, tandis que ceux consacrés au programme « Justice judiciaire » enregistraient une quasi-stabilisation (+ 12 millions d’euros soit + 0,33 %).

De même, sur les 1 520 emplois créés en 2020, 1 000 sont destinés à l’administration pénitentiaire et 384 à la justice judiciaire (dont 100 postes de magistrats).

Cette préemption des moyens, si elle s’explique par la nécessité d’améliorer la qualité du parc pénitentiaire, est toutefois déplorée par de nombreux acteurs.

Pour Mme Nina Milesi, secrétaire nationale de l’Union syndicale des magistrats, « La mission Justice comporte six programmes dont les poids respectifs sont très divers et dont un seul est relatif à la justice judiciaire. L’administration pénitentiaire bénéficie toujours prioritairement des moyens supplémentaires alloués au ministère de la justice. S’agissant d’une autorité régalienne, nous estimons que le budget des juridictions judiciaires devrait être différencié de ceux consacrés à l’administration pénitentiaire et à la protection judiciaire et de la jeunesse (PJJ). Nous souhaiterions donc bénéficier d’une mission distincte. » ([118])

Par ailleurs, le programme « Justice judiciaire » ne permet pas une vision complète des moyens consacrés à la justice judiciaire

Représentant un peu plus d’un tiers des crédits (3,5 milliards d’euros en crédits de paiement et 3,6 milliards en autorisations d’engagement) de la mission Justice, le programme « Justice judiciaire », dont le directeur des services judiciaires est responsable, est composé de sept actions qui retracent les moyens budgétaires et humains destinés aux juridictions, mais également ceux consacrés aux écoles de formation des magistrats et des personnels de greffe, au casier judiciaire national ou encore à la direction des services judiciaires.

Budget 2020 du programme 166 « Justice judiciaire », par action

(en millions d’euros)

Actions	AE	CP
Action 01 : Traitement et jugement des contentieux civils	1 026,32	1 026,32
Action 02 : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	1 214,84	1 214,84
Action 03 : Cassation	60,85	60,85
Action 05 : Enregistrement des décisions judiciaires	13,00	13,00
Action 06 : Soutien	1 117,77	1 008,05
Action 07 : Formation	155,18	155,18
Action 08 : Support à l’accès au droit et à la justice	21,99	21,99
Total	3 609,96	3 500,24

Source : Projet annuel de performances Justice, annexé au PLF 2020.

Cependant, pour avoir une vision complète des moyens destinés aux juridictions judiciaires, il convient également de tenir compte de certaines dotations – en particulier celles prévues au titre du plan de transformation numérique du ministère doté d’une enveloppe globale de plus de 175 millions d’euros – inscrites au sein du programme support « Conduite et pilotage de la politique de justice » qui est géré par le secrétariat général du ministère.

Selon l’acception – plus ou moins stricte – retenue des moyens consacrés aux juridictions judiciaires, il convient également d’ajouter :

– les moyens dévolus au Conseil supérieur de la magistrature, qui dispose, depuis la loi de finances pour 2012, de son propre programme, doté de près de 5 millions d’euros en paiements et de près de 6 millions en engagements ;

– les crédits inscrits sur le programme « Accès au droit et à la justice » (530 millions d’euros).

La modification de la maquette budgétaire à travers la création d’une mission Justice judiciaire permettrait de mieux identifier les moyens consacrés à son fonctionnement

La grande majorité des acteurs du monde judiciaire a indiqué souhaiter une révision de la maquette de la mission Justice, et la création d’une mission consacrée exclusivement à la justice judiciaire.

Votre rapporteur recommande ainsi de modifier l’architecture du budget de la justice en remplaçant l’actuelle mission Justice par deux missions distinctes :

– une mission Justice judiciaire, qui regrouperait les trois programmes concernant directement le fonctionnement des juridictions judiciaires : le programme 166, « Justice judiciaire », le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » ainsi qu’une partie du programme 101 « Accès au droit et à la justice » ;

– une mission Administration de la justice, qui regrouperait les programmes touchant aux politiques publiques périphériques à la justice : les actuels programmes 107, « Administration pénitentiaire », 182, « Protection judiciaire de la jeunesse » et 301 « Conduite et pilotage de la justice » et les crédits restant du programme 101 « Accès au droit et à la justice ».

Proposition n° 14 : modifier la maquette budgétaire de l’actuelle mission Justice afin de créer une mission consacrée uniquement à la justice judiciaire.

b. Un processus de décision budgétaire qui doit mieux associer les acteurs du monde judiciaire

L’organisation actuelle du débat budgétaire ne permet pas une prise en compte adaptée des besoins des juridictions

La discussion budgétaire, qui aboutit au projet de loi de finances, rassemble plusieurs acteurs :

– le secrétaire général du ministère de la Justice, qui est le responsable de la fonction financière ministérielle. Il assume le pilotage transversal des six programmes du ministère de la Justice, en s’appuyant sur une vision d’ensemble des politiques publiques. Il représente le ministère auprès des autres administrations, en particulier la direction du budget lors des négociations budgétaires et assure la gestion des crédits liés aux politiques transversales du ministère (action sociale, informatique, immobilier, etc.). Le secrétariat général est en outre responsable du programme « Conduite et pilotage de la politique de justice » ;

– le directeur des services judiciaires, responsable du programme « Justice judiciaire ». En étroite concertation avec le secrétariat général, la direction des services judiciaires, qualifiée par la direction du budget de « direction métier », prépare les documents budgétaires, est force de proposition pour la budgétisation de mesures nouvelles et porte son projet auprès de la direction du budget. La direction des services judiciaires joue également un rôle essentiel en gestion, comme il sera développé infra ;

– les services de la direction du budget, notamment le sous-directeur de la 8ème sous-direction et le personnel du bureau justice et médias.

L’autorité judiciaire est assimilée aux autres administrations de l’État et ne fait l’objet d’aucun traitement particulier dans le cadre du processus budgétaire – contrairement à la justice administrative ou la justice financière ([119]).

Les juridictions administratives et financières, comme le Conseil d’État et la Cour des comptes, disposent en effet d’un programme propre qui fait partie de la mission Conseil et contrôle de l’État, directement rattachée au Premier ministre. La juridiction administrative dispose par ailleurs d’un seul budget, qui est fongible, alloué à l’ensemble de la juridiction administrative. Le secrétaire général du Conseil d’État répartit ce budget entre toutes les juridictions, c’est-à-dire entre les 42 tribunaux administratifs, les huit cours administratives d’appel, la Cour nationale du droit d’asile et le Conseil d’État. À l’automne, il tient des conférences budgétaires avec chaque chef de juridiction, dans lesquelles ils discutent des besoins et des objectifs de la juridiction. Il s’intéresse aux indicateurs d’activité dont la juridiction doit rendre compte. Ces conférences conduisent à l’attribution d’une masse budgétaire pour chaque juridiction, accompagnée de lettres de cadrage pour fixer le cadre de fonctionnement de chaque juridiction.

Le total du budget de la juridiction administrative est de 440 millions d’euros en 2020. Le Conseil d’État gère toutes les fonctions support : immobilier, ressources humaines, paiement des salaires des magistrats, informatique, lancement des chantiers numériques, etc., en liaison avec les équipes des tribunaux et des cours. Tout est mis en commun.

M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État a indiqué lors de son audition que « le mode de gestion du budget de la juridiction administrative fait que nous entretenons une discussion directe avec le ministère du budget pour préciser les besoins et la demande de budget que nous faisons. » ([120])

Un nécessaire « dialogue de décision » qui associerait plus étroitement les juridictions à l’élaboration du budget

Votre rapporteur souhaite ainsi mieux assurer la « participation de l’institution judiciaire aux prises de décisions budgétaires nationales » selon les mots du professeur Bouvier, participation qui constitue selon ce dernier une condition essentielle de l’autonomie de décision des juridictions.

À cette fin, votre rapporteur soutient l’idée d’instaurer un « dialogue de décision » – dont la dénomination fait écho au dialogue de gestion déjà existant au stade de l’exécution du budget. Ce dialogue associerait le ministère de la Justice et les conférences de chefs de cour et de juridiction sur les orientations retenues par le Gouvernement. Il pourrait se dérouler au moment du dépôt de la lettre de cadrage du Premier ministre.

Proposition n° 15 : instaurer un « dialogue de décision » entre l’administration centrale et les conférences de chefs de cour et de juridiction sur les orientations budgétaires retenues par le Gouvernement.

Le Conseil supérieur de la magistrature pourrait également être associé à ce processus, en étant doté d’une compétence d’avis budgétaire. Selon le professeur Bouvier, cet avis « pourrait être requis au stade de l’élaboration du budget, par exemple au moment du débat d’orientation budgétaire portant sur le budget de l’État, et également au moment de l’exécution de la loi de finances » ([121]).

Selon la direction des services judiciaires et le secrétariat général du ministère de la justice, doter le CSM de cette compétence d’avis n’est toutefois pas possible en l’état actuel de la Constitution, les compétences du CSM étant définies par celle-ci. Les services du ministère soulignent également la question de légitimité démocratique que poserait un tel avis au regard de l’organisation d’un service public ([122]). Si l’indépendance de la justice est un principe fondamental, les aspects budgétaires et comptables relèvent plutôt d’une approche organisationnelle de la justice comme service public, qui relève du Gouvernement en application de l’article 20 de la Constitution.

Cette évolution est toutefois souhaitée par un grand nombre d’acteurs. L’Union syndicale des magistrats demande ainsi « la modification des textes relatifs à la compétence du CSM et le contenu de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) » ([123]), et la Conférence des premiers présidents de cour d’appel propose que le CSM soit consulté préalablement à l’élaboration du budget ([124]).

Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, souligne qu’une telle consultation serait bénéfique aussi bien aux décideurs publics, dans la mesure où le CSM est « un point d’observation de l’institution judiciaire. Lorsqu[‘il se déplace] dans les juridictions, [il observe] ce qu’il se passe. À cet égard, il serait intéressant que le CSM puisse intervenir [dans la procédure budgétaire] », mais également à l’activité du CSM. Elle indiquait ainsi à la commission d’enquête : « Depuis que je préside la formation " siège " du CSM, j’ai invité le directeur des services judiciaires à nous parler des moyens du ministère de la justice. En effet, il est très difficile de procéder à des nominations de présidents ou de premiers présidents sans connaître les moyens affectés aux juridictions. » ([125])

Votre rapporteur est favorable à l’instauration d’un tel avis, qui porterait sur les crédits envisagés pour la mission Justice judiciaire dont il propose la création et qui, sans être contraignant, serait de nature à permettre des ajustements pertinents et à enrichir les débats parlementaires, notamment.

Proposition n° 16 : soumettre pour avis l’avant-projet de budget de la justice au Conseil supérieur de la magistrature.

4. Une autonomie de gestion des juridictions à affirmer

a. Simplifier la chaîne de responsabilité budgétaire et comptable

La chaîne budgétaire et comptable des juridictions est composée de nombreux acteurs dont les champs de compétences couvrent des zones géographiques différentes. Outre les acteurs de l’administration centrale évoqués supra qui interviennent principalement au moment de l’établissement du budget, de nombreux acteurs territoriaux interviennent au stade de la gestion.

Les acteurs territoriaux de la chaîne budgétaire et comptable des juridictions sont nombreux et participent à un système d’une grande complexité

– Les cours d’appel

La déclinaison du programme « Justice judiciaire » en budgets opérationnels de programmes (BOP) et en unités opérationnelles (UO) est la suivante.

Détail des BOP et des UO du programme « Justice judiciaire »

Source : direction du budget.

Alors qu’avant 2012, il existait un BOP par cour d’appel et une UO par juridiction, la réorganisation engagée par le ministère de la Justice a conduit à réduire le nombre de BOP à 16, en créant des BOP interrégionaux, et le nombre d’UO à 36, chacune placée sous la responsabilité d’une cour d’appel ([126]). Certaines cours d’appel ont ainsi la responsabilité d’un BOP et d’une UO, alors que d’autres n’ont la responsabilité que d’une UO. Les juridictions, quant à elles, sont devenues des centres de coûts.

On dénombre ainsi 16 BOP cour d’appel : 10 BOP cour d’appel sur le territoire hexagonal localisés à Aix-en-Provence, Bordeaux, Dijon, Douai, Lyon, Nancy, Rennes, Toulouse, Paris et Versailles ; et 6 BOP cour d’appel ultramarins : Basse-Terre, Cayenne, Atlantique, Nouméa, Papeete, Saint-Denis de la Réunion.

Ces BOP sont composés d’une ou plusieurs unités opérationnelles (UO), entre lesquelles sont répartis les crédits et au sein desquelles ils sont consommés.

Chacune des 36 cours d’appel (ainsi qu’un tribunal supérieur d’appel) dispose d’une UO alors que les BOP interrégionaux regroupent plusieurs UO.

Seules les cours d’appel de Paris et Versailles, en raison de leur volumétrie financière importante, et les cours d’appel de Basse-Terre, Cayenne, Nouméa, Papeete et Saint-Denis de La Réunion, en raison de leur situation géographique, disposent d’un BOP à UO unique.

Il n’existe pas de « hiérarchie » entre les cours d’appel. Si les 16 cours d’appel qui correspondent à un BOP déclinent le dialogue de gestion et de performance avec les 20 cours d’appel qui constituent seulement des UO, les chefs de « cours d’appel ‑ UO » disposent des mêmes prérogatives d’organisation de leur ressort juridictionnel que les chefs de « cours d’appel – BOP » dont ils relèvent pour la répartition des moyens.

Liste des BOP et de leurs UO

— 1 —

Les cours d’appel ont à leur tête une tête une dyarchie : premier président et procureur général. Depuis 2004, le premier président et le procureur général près la cour d’appel sont ordonnateurs secondaires conjoints pour les dépenses et les recettes des juridictions de leur ressort ([127]), en lieu et place des préfets, à l’exception des dépenses et recettes d’investissement. Ils ont donc compétence pour mandater les dépenses des juridictions du ressort. Leur signature peut être déléguée conjointement, sous leur responsabilité, à un même magistrat ou fonctionnaire de catégorie A de la cour d’appel. Les chefs de cour ont également la qualité de personne responsable des marchés pour leur ressort.

– Les services administratifs régionaux

Les chefs de cour sont assistés dans leurs tâches de gestion budgétaire et des ressources humaines par les services administratifs régionaux (SAR), dirigés, sous leur autorité, par un directeur délégué à l’administration régionale de la justice (DDARJ). Le SAR intervient dans les domaines de gestion administrative du personnel, de formation du personnel (à l’exception de celle des magistrats), de préparation et d’exécution des budgets opérationnels de programme et de passation des marchés, de systèmes d’information et de gestion du patrimoine immobilier ([128]).

Le SAR coordonne la gestion administrative et financière des juridictions du ressort de la cour d’appel. Chaque cour d’appel travaille ainsi avec un SAR.

Les chefs de cour mandatent les dépenses des juridictions du ressort, via les SAR, qui doivent créer à cet effet une cellule d’ordonnancement secondaire. Les SAR gèrent, notamment, les frais de justice et les dépenses d’aide juridictionnelle.

Ils participent pleinement à la gestion budgétaire des juridictions. À cet effet, ils prennent part aux comités de pilotage stratégiques, qui rassemblent les chefs de cour d’appel BOP, les chefs de cours d’appel UO et les directeurs des SAR concernés, ainsi qu’aux comités de pilotage opérationnel (CPO), qui ne rassemblent que les responsables des SAR.

– Les délégations interrégionales

Relevant du secrétariat général du ministère de la Justice, 9 délégations interrégionales sont également chargées d’apporter leur soutien aux juridictions et aux services déconcentrés dans les domaines de l’action sociale, de la formation généraliste continue, de l’hygiène, de la santé et de la sécurité au travail, du handicap, de l’informatique et des télécommunications, de l’immobilier, des achats et des marchés publics ([129]).

Les conditions pratiques dans lesquelles ce soutien est apporté sont précisées par des contrats de service signés avec les chefs de cour d’appel et directeurs interrégionaux intéressés, qui définissent les obligations réciproques des parties et les modalités de suivi de la performance.

– Les pôles Chorus

Parallèlement à la structure des BOP et des UO, il existe 18 pôles Chorus chargés de l’exécution des dépenses.

Les cours d’appel ne disposant pas d’un pôle Chorus sont rattachées à un pôle situé dans une autre cour d’appel, qui assure donc l’exécution, d’une part, des crédits de sa cour d’appel d’implantation et d’autre part, en tant que prestataire de service, des crédits de la cour qui lui est rattachée.

Cette organisation complexe, que la carte ci-après permet de visualiser, ne peut pas conduire à une gestion optimale. Il en résulte que « le processus de dialogue budgétaire est réalisé avec trop d’acteurs centraux ou en territoires, dans un calendrier qui n’est pas compatible avec celui imposé par les arbitrages interministériels », ainsi que l’a souligné la Cour des comptes ([130]).

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Source : Rapport du Professeur Michel Bouvier, Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ?, juillet 2017

La cartographie des budgets opérationnels de programme doit être simplifiée

La modification de la cartographie des BOP, adoptée en 2012, avait deux objectifs principaux : mieux faire correspondre les différentes cartographies directionnelles et redimensionner les BOP afin de dégager, par mutualisation au niveau local, des marges de manœuvre suffisantes pour permettre un meilleur pilotage local ([131]).

Cette nouvelle cartographie des BOP ne permet toutefois pas aux cours d’appel de disposer des moyens pour asseoir leur autorité stratégique et opérationnelle. Le positionnement des responsables de BOP entre la DSJ et les UO est en effet difficile. Dès lors que les chefs de cour se perçoivent comme des pairs et que certains responsables d’UO exercent au sein de cours ayant une structure et une activité plus grandes que les responsables de BOP auxquels ils sont rattachés, la définition d’une stratégie et l’exercice d’une véritable coordination s’avèrent impossibles et les relations entre BOP et UO reposent au mieux sur la recherche d’un consensus au sein d’instances de concertation. Les BOP apparaissent ainsi comme une juxtaposition d’UO, parfois assistées par le SAR du BOP, sans uniformisation des pratiques et des politiques. La cartographie conduit également à ce que les chefs de cour responsables à la fois de BOP et d’UO soient parfois amenés à concilier des intérêts contradictoires.

La majorité des représentants de magistrats auditionnés appellent ainsi de leurs vœux une réorganisation de cette cartographie. Les conférences représentatives des chefs de juridiction se sont exprimées en ce sens. Selon M. Jean‑Jacques Bosc, de la conférence nationale des procureurs généraux, « La conférence serait favorable à ce que chaque chef de cour soit responsable d’un BOP pour sa cour d’appel. En revanche, le principe « un BOP pour une cour d’appel » paraissant peu compatible avec le maintien de trente-six cours d’appel, il convient de réfléchir à la carte judiciaire et peut-être d’envisager la fusion de certaines cours (…) » ([132]) ; la conférence nationale des premiers présidents de cour d’appel, par la voix de MM. Xavier Ronsin et Gilles Accomando, propose quant à elle « de revoir la cartographie budgétaire de la justice en constituant de grandes régions judiciaires qui disposeraient de pouvoirs budgétaires élargis. Cela nous semble d’autant plus nécessaire qu’il s’est développée une organisation territoriale dépendant du secrétariat général de la justice constituée des plateformes régionales qui regroupent l’autorité judiciaire, l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse. Mais les problèmes de fonctionnement du judiciaire et ceux de l’administration pénitentiaire ne sont pas les mêmes. Le maintien de l’éclatement de la gestion budgétaire fragilise l’autonomie accordée à l’autorité judiciaire. (…) Toutefois, il serait difficile de fonctionner avec 36 ensembles ; il faudrait donc en diviser le nombre par deux pour créer de nouvelles grandes régions judiciaires, qui correspondent dans la mesure du possible aux régions administratives. » ([133]) Mme Chantal Arens, premier président de la Cour de cassation, plaide également en faveur d’une réforme de la carte judiciaire, qui permettrait, sans supprimer des lieux de justice de proximité, « d’avoir moins de structures et qu’elles soient plus compactes » ([134]).

Votre rapporteur recommande ainsi de revoir la cartographie budgétaire des juridictions selon un double axe : revenir au principe selon lequel chaque cour d’appel est un BOP, tout en réduisant le nombre de cours d’appel. Il ne méconnait pas les difficultés d’une telle réorganisation territoriale, largement évoquées lors des débats sur la loi du 23 mars 2019, mais considère que cet objectif doit encore figurer au rang des priorités. Il s’agit de constituer des régions judiciaires plus importantes, qui coïncideraient, autant que possible, avec l’organisation administrative territoriale française.

Une telle organisation permettrait en outre un meilleur dialogue, plus équilibré, avec les services administratifs régionaux, dont le rapporteur rappelle l’importance. Un personnel spécialisé de bon niveau est indispensable pour bien conseiller les juridictions dans leur travail de gestion.

Proposition n°17 : revenir à un système où chaque cour d’appel est un budget opérationnel de programme, tout en poursuivant l’objectif de faire coïncider les ressorts des cours d’appel avec les régions administratives.

b. Mettre en œuvre un dialogue de gestion plus efficace et équilibré

Le dialogue de gestion entre la DSJ et les responsables de BOP a été modernisé depuis 2017

En tant que responsable du programme 166 « Justice judiciaire », la direction des services judiciaires est chargée de la répartition des crédits de ce programme et du suivi de leur bon usage. À cette fin, un « dialogue de gestion » est organisé chaque année entre la DSJ et les responsables de BOP.

Ce dialogue de gestion a été rénové en 2017. Le directeur des services judiciaires a ainsi indiqué à la commission d’enquête que le processus distinguait désormais deux étapes ([135]).

– Un volet budgétaire

Ce volet comporte :

– une réunion technique avec les services administratifs régionaux : la réunion technique permet d’évoquer entre équipes de gestion (bureau budgétaire de la DSJ et SAR) l’ensemble des thématiques relatives à la consommation des crédits. Sont notamment discutés l’exécution des dépenses de l’année en cours, le détail des demandes budgétaires, l’impact de ces dernières sur les ratios de consommation ainsi que les besoins spécifiques du ressort ;

– une réunion stratégique avec les chefs de cour d’appel : la réunion stratégique a pour vocation de permettre aux responsables de BOP d’évoquer les éléments saillants de la gestion du BOP. Ainsi les responsables de BOP présentent au responsable de programme, tout événement connu ou envisageable qui pourrait avoir au cours de l’exercice n+1 un impact significatif sur leur budget délégué (fonctionnement courant, immobilier, frais de justice). Dans l’absolu, ces échanges permettent d’avoir une vision à moyen terme de l’évolution des besoins budgétaires et s’inscrire donc dans une perspective pluriannuelle.

– Un volet performance

Ce volet du dialogue de gestion s’inscrit dans la démarche d’approfondissement des échanges avec les juridictions. Il est organisé autour de deux axes, l’un quantitatif, d’analyse de l’activité des juridictions et l’autre plus contractuel concernant les différents contrats d’objectifs conclus entre l’administration centrale et les juridictions.

Les documents de dialogue de gestion sont transmis en amont de la réunion aux chefs de cour afin de permettre des échanges avec la cellule contrôle de gestion de la DSJ et ainsi pouvoir évoquer conjointement les écarts constatés, expliciter ces différences et partager la même analyse, socle indispensable pour un dialogue de gestion de qualité.

L’ensemble des chefs de cour est impliqué dans ce dialogue dans la mesure où les responsables d’UO participent aux réunions – mais c’est bien le responsable de BOP qui porte la stratégie globale du budget opérationnel et procède aux arbitrages éventuellement nécessaires à l’adéquation des ressources mises à disposition par le responsable de programme.

Ainsi, Mme Marie-Christine Tarrare témoignait devant la commission d’enquête : « Ma cour est une unité opérationnelle et n’a pas de BOP (…) ce n’est pas parce que ma cour est une UO que, lors du dialogue de gestion annuel avec les services de la chancellerie, le premier président et moi n’avons pas la possibilité d’exprimer les besoins de la cour, quitte à soutenir des demandes qui vont à l’encontre de la répartition budgétaire envisagée par le BOP. C’est un élément important. » ([136])

Ce dialogue reste cependant insuffisant et doit être amélioré

Le rapport Bouvier soulignait déjà en juillet 2017 que « le dialogue de gestion tel qu’il est actuellement pratiqué est très critiqué par les chefs de cour (…) le dialogue, essentiellement formel, ne laisse que peu de place à la remise en cause des choix déjà opérés par la chancellerie ».

M. Gilles Accomando, ancien président de la Conférence des premiers présidents de cour d’appel, indiquait ainsi à la commission d’enquête souhaiter un véritable « dialogue de gestion avec le ministère sur l’affectation des moyens » qui permette de « recentrer les décisions portant sur la répartition des crédits à la main du ministère au niveau des vrais responsables que sont les chefs de cours, de même que le directeur de l’ENM effectue, au sein des moyens qui sont attribués à l’École, des arbitrages entre ses services informatiques, budgétaires, etc. » ([137])

Un tel dialogue de gestion existe d’ailleurs s’agissant des juridictions administratives. M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général du Conseil d’État, indiquait ainsi à la commission d’enquête : « le budget est réparti par le biais de conférences de gestion que je tiens avec chacun des chefs de juridiction aux mois d’octobre et de novembre. Nous passons alors en revue l’activité de chaque juridiction, ses besoins en effectifs, en immobilier et en dotations de fonctionnement. Nous attribuons ensuite les moyens en fonction de ces besoins. (…) la plupart des fonctions support et des moyens budgétaires sont centralisés au Conseil d’État, et font l’objet de ce dialogue de gestion avec chacune des juridictions pour déterminer leurs besoins. Cela ne nous met pas à l’abri des mesures de gel budgétaire, même si nous avons des négociations en cours d’année budgétaire pour obtenir des levées partielles du gel, lorsque nous arrivons à convaincre les autorités financières. En revanche, il est vrai que nous disposons d’une assez grande autonomie sur l’attribution des moyens à l’intérieur même de la juridiction. » ([138])

Votre rapporteur souhaite ainsi que le dialogue de gestion puisse être encore modernisé et laisse une marge de décision plus importante aux chefs de cours.

Proposition n° 18 : poursuivre la modernisation du dialogue de gestion entre la direction des services judiciaires et les chefs de cours afin de laisser à ces derniers une marge d’action plus importante.

c. Donner aux gestionnaires publics les outils permettant de les responsabiliser

Selon le professeur Bouvier, « l’autonomie de gestion n’est pas concevable sans une responsabilisation des gestionnaires publics. Pour cela, des crédits globaux et des crédits fongibles doivent être mis à disposition des gestionnaires » ([139]).

À cette fin, plusieurs pistes sont envisageables.

Renforcer la formation à la gestion des magistrats

Les magistrats reçoivent aujourd’hui une formation à la gestion, tant en formation initiale qu’en formation continue.

Formation à la gestion reçue par les magistrats ([140])

En formation initiale :

- les auditeurs de justice étudient la LOLF au sein des enseignements du parquet, de l’instruction, et dans le cadre des enseignements du pôle Administration de la justice ;

- pendant le stage en juridiction, les auditeurs effectuent un stage d’une semaine auprès du directeur des services de greffe judiciaire de la juridiction au cours duquel ces questions sont abordées de manière très concrètes dans leur application aux juridictions ;

- enfin, l’accent est mis également par l’école sur la proposition de stages extérieurs permettant d’explorer concrètement les règles de finances publiques (directions régionales des finances publiques, chambres régionales des comptes par exemple).

En formation continue :

- la formation continue en matière de gestion est largement développée dans le cadre du pôle Administration de la justice, qui a notamment vocation à former les magistrats en situation d’encadrement ;

- les chefs de cour, chefs de juridiction et secrétaires généraux appelés à exercer pour la première fois ces fonctions suivent une formation obligatoire qui traite de manière approfondie la gestion du budget ;

- d’autres sessions permettent aux magistrats d’appréhender les grands principes budgétaires et les outils de gestion appliqués à l’autorité ;

- le cycle approfondi d’études judiciaires (CADEJ) de l’ENM propose chaque année un module de trois journées consacré au budget de la justice

Les acteurs de la chaîne financière des juridictions bénéficient également de formations Chorus notamment de la part de l’Agence pour l’informatique financière de l’État, dans le cadre du plan ministériel de formation aux fonctions financières (plus de 20 sessions pour plus de 70 agents en 2019).

Votre rapporteur salue l’ensemble de ces dispositifs et souhaite qu’ils puissent être approfondis, afin que les auditeurs de justice comme les magistrats en formation continue puissent exercer de manière effective leur rôle au sein de la chaîne budgétaire et comptable une fois chefs de cour. Ces dispositifs doivent notamment intégrer la formation aux techniques employées, afin de permettre aux futurs chefs de cour de comprendre l’objectif de tel ou tel acte et la logique de la LOLF.

Proposition n° 19 : approfondir la formation budgétaire des auditeurs de justice et des magistrats en formation continue.

Permettre aux responsables de BOP de disposer pleinement des crédits qui leurs sont alloués

Les différents mécanismes de gestion de crédits, comme les crédits fléchés ou le gel des crédits sont un frein à l’autonomie de gestion des chefs de cours.

Il est complexe pour les juridictions de développer une stratégie de gestion du fait de la part croissante des crédits fléchés par le responsable de programme, vécue par les chefs de cour, gestionnaires des crédits délégués, comme une « reconcentration » en contradiction avec les principes de la LOLF. Ces modifications en cours d’année des crédits alloués sont de surcroît une source d’imprévisibilité budgétaire.

Le rapport Bouvier propose ainsi de « permettre une véritable autonomie de gestion des chefs de cour en limitant les crédits fléchés et en assurant la mise à disposition de leur enveloppe de crédits dès le début de l’année ».

Cette évolution est appelée de leurs vœux par un grand nombre d’acteurs du monde de la justice. Ainsi, Mme Joëlle Munier indiquait que la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires (CNPTJ), dont elle la présidente, soutenait « la création de mécanismes budgétaires permettant, a minima, d’interdire le gel de crédits ».

Votre rapporteur souhaite limiter ces mécanismes de régulation budgétaire, afin de donner aux chefs de cour une autonomie accrue.

Proposition n° 20 : limiter les mécanismes de régulation budgétaire afin d’accroître l’autonomie des chefs de cour dans la gestion des crédits qui leur sont alloués.

Doter le ministère de la Justice d’une comptabilité analytique

L’absence de comptabilité analytique est selon votre rapporteur un manque important au développement d’une meilleure gestion. Une telle comptabilité est d’ailleurs demandée par les responsables de cour d’appel. Pour M. Benjamin Deparis, vice-président de la CNPTJ, « la question est de savoir (…) comment disposer d’une véritable comptabilité analytique, qui sera aussi très utile au contrôle parlementaire » ([141]).

Les différentes comptabilité prévues par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)

Le chapitre IV « Les comptabilités » du Titre Ier du décret GBCP prévoit différents types de comptabilités, qui concourent à l’établissement d’une comptabilité publique (article 55).

La comptabilité générale, définie à l’article 56 du décret, « retrace l’ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation financière et le résultat. (…) Elle est tenue par exercice s’étendant sur une année civile. »

La comptabilité budgétaire, définie à l’article 58 du décret, « retrace l’ouverture et la consommation des autorisations d’engager et de payer, ainsi que l’enregistrement des recettes autorisées. Elle permet de rendre compte de l’utilisation des crédits et, le cas échéant, des emplois mis à disposition des ordonnateurs (…) »

Enfin, la comptabilité analytique est définie à l’article 59 du décret qui expose que : « la comptabilité analytique est fondée sur la comptabilité générale. Elle a pour objet, (…) de mesurer les coûts d’une structure, d’une fonction, d’un projet, d’un bien produit ou d’une prestation réalisée et, le cas échéant, des produits afférents en vue d’éclairer les décisions d’organisation et de gestion. »

Le rapport Bouvier indique de même qu’une comptabilité analytique serait « un bon outil dans la connaissance et l’analyse des coûts » – et qu’une « bonne gestion suppose de connaître parfaitement les coûts ».

Les services du ministère de la Justice ont confirmé que la politique pénale ne faisait actuellement pas l’objet d’un suivi en comptabilité analytique « même si une réflexion [était] menée en lien avec la direction du budget pour mettre en place un tel suivi dans une approche de recherche d’un équilibre optimal entre efficacité et coût du dispositif » ([142]).

Votre rapporteur souligne la nécessité que ces discussions se poursuivent et qu’une telle comptabilité analytique soit mise en place rapidement, afin de donner aux chefs de cours les outils nécessaires à une gestion optimale de leur juridiction.

Proposition n° 21 : mettre en place une comptabilité analytique au sein du ministère de la Justice.

d. Renforcer les pouvoirs des directeurs de greffe

Au sein d’une juridiction, le directeur de greffe joue un rôle essentiel et multiple ([143]). Principalement connu pour être dépositaire des minutes, scellés et archives, il participe également à l’élaboration des budgets, en assure l’exécution et veille à la bonne gestion des moyens matériels. Il collabore ainsi avec les chefs de juridiction afin de mettre en œuvre leurs décisions.

Dans la gouvernance actuelle des juridictions, en vertu de l’article R. 123‑3 du code de l’organisation judiciaire, « les chefs de juridiction exercent leur autorité et un contrôle hiérarchique sur le directeur de greffe ».

Un comité de gestion, composé du président du tribunal de grande instance, du procureur de la République et du directeur de greffe se réunit selon une fréquence au moins mensuelle. Il débat des questions de gestion et de fonctionnement de la juridiction et, éventuellement, d’autres questions proposées par ses membres (articles R. 212-60 et R. 212-61 du code de l’organisation judiciaire).

Les syndicats de greffiers entendus par la commission d’enquête ont demandé que cette organisation soit revue. « Nous avions demandé comme les autres organisations syndicales la révision de la gouvernance des juridictions, notamment concernant la dépendance du directeur de greffe à l’égard des chefs de juridiction » ([144]) a indiqué Mme Sophie Grimault, secrétaire générale adjointe du Syndicat des greffiers de France FO, lors de son audition. Une telle organisation permettrait que les magistrats puissent se concentrer sur l’activité judiciaire et que toute la partie administrative relève du greffe ; une telle situation existe déjà dans les hôpitaux a rappelé M. Henri-Ferréol Billy, secrétaire national du Syndicat national CGT des chancelleries et services judiciaires ([145]).

Sans aller jusqu’à l’instauration d’une triarchie à la tête des juridictions, votre rapporteur plaide en faveur d’un renforcement des pouvoirs de gestion du directeur de greffe au sein des juridictions.

Proposition n° 22 : renforcer les pouvoirs de gestion des directeurs de greffe.

B. La direction des enquÊtes : des rapports satisfaisants entre les magistrats et la police judiciaire

1. Le contrôle de l’action de la police judiciaire relève de l’autorité judiciaire

La police judiciaire est l’autorité chargée de constater les infractions, d’en rechercher les auteurs et de rassembler les preuves. Ses membres sont des fonctionnaires dotés de la qualité d’officier ou d’agent de police judiciaire (OPJ ou APJ) ([146]).

L’exercice par la police judiciaire de sa mission est dirigé, pendant la phase d’enquête, par le procureur de la République, et, pendant l’instruction, par le juge d’instruction. Ces magistrats sont notamment compétents pour autoriser, contrôler ou prescrire certaines mesures attentatoires aux libertés. L’article R. 2-16 du code de procédure pénale (ci-après « le CPP ») précise que « les officiers de police judiciaire, à l’occasion d’une enquête ou de l’exécution d’une commission rogatoire ne peuvent solliciter ou recevoir d’ordres ou instructions que de l’autorité judiciaire dont ils dépendent ».

a. Le contrôle par le parquet durant la phase d’enquête

Plusieurs dispositions du code de procédure pénale énoncent que le procureur de la République dirige la police judiciaire. Parmi elles, l’article 12 dispose que « la police judiciaire est exercée, sous la direction du procureur de la République ». La loi du 3 juin 2016 ([147]) a inséré dans le même code un article 39-3 qui vise à conforter le rôle de l’autorité judiciaire dans la direction de la police judiciaire et à rappeler les principes qui doivent présider à l’enquête, en disposant que « dans le cadre de ses attributions de direction de la police judiciaire, le procureur de la République peut adresser des instructions générales ou particulières aux enquêteurs. Il contrôle la légalité des moyens mis en œuvre par ces derniers, la proportionnalité des actes d’investigation au regard de la nature et de la gravité des faits, l’orientation donnée à l’enquête ainsi que la qualité de celle-ci. Il veille à ce que les investigations tendent à la manifestation de la vérité et qu’elles soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée. »

Le procureur, qui a le libre choix des formations auxquelles appartiennent les OPJ ([148]), est ainsi informé par la police judiciaire de son action (comme le déclenchement des investigations policières ([149]), le placement d’un individu en garde à vue ([150]) et plus généralement les opérations qu’ils exécutent ([151])) et prend un certain nombre de décisions l’encadrant (par exemple celle de poursuivre au-delà de huit jours une enquête de flagrance ([152])).

La police judiciaire a besoin de l’autorisation du juge de la liberté et de la détention pour accomplir un certain nombre d’actes d’enquête portant atteinte à la liberté individuelle du suspect (par exemple requérir des opérateurs de télécommunications qu’ils préservent les informations utiles sur leurs usagers ([153])) ou à son domicile (par exemple des perquisitions ou visites domiciliaires effectuées sans l’assentiment de la personne chez qui elles ont lieu ([154])).

b. La direction par le juge d’instruction pendant la phase d’instruction

L’article 14 alinéa 2 du CPP dispose que « lorsqu’une information est ouverte, [la police judiciaire] exécute les délégations des juridictions d’instruction et défère à leurs réquisitions. » La police judiciaire devient ainsi incompétente pour agir sans ordre du magistrat instructeur saisi, sous peine d’irrégularité des actes accomplis.

2. L’appartenance administrative de la police judiciaire au ministère de l’Intérieur n’empêche pas l’autorité judiciaire de mener sa mission en toute indépendance

a. Les services d’enquête sont fonctionnellement rattachés au ministère de l’Intérieur

La police judiciaire représente une partie importante de l’activité des policiers et gendarmes.

En gendarmerie, la mission de police judiciaire est confiée à 30 000 officiers de police judiciaire, dont 7 200 spécialistes affectés dans des unités spécialisées. La police judiciaire a représenté 38 % de l’activité totale de la gendarmerie au cours des cinq dernières années. L’ensemble des unités territoriales concourent aux missions de police judiciaire ; ainsi, outre les officiers évoqués supra, des dizaines de milliers d’agents de police judiciaire exercent aussi la mission de police judiciaire. Cette mission est par ailleurs difficilement dissociable des missions de sécurité publique et de renseignement, les unités et services spécialisés de la gendarmerie consacrés exclusivement aux missions de police judiciaire gardant une proximité avec les personnels chargés des missions périphériques de police judiciaire ([155]). S’agissant de la police nationale, la mission de police judiciaire et de concours à la justice regroupe 45 000 équivalents temps plein, soit 30 % des effectifs.

Si le code de procédure pénale affirme clairement le principe de la direction et du contrôle de l’enquête judiciaire par l’autorité judiciaire, les services enquêteurs sont fonctionnellement rattachés au ministère de l’Intérieur, qui est compétent s’agissant de l’organisation des services, de l’affectation des ressources et de la carrière des agents.

b. Ce rattachement a pu faire naître une incertitude sur la possibilité pour l’autorité judiciaire d’exercer son activité en toute indépendance

Il a pu découler de cette situation une double incertitude soulevée par la doctrine ([156]) :

– le fait que ministère de l’Intérieur, à travers les directives qu’il donne, s’agissant de la lutte contre la délinquance par exemple, oriente l’action de la police judiciaire – et ce d’autant plus qu’il peut opérer des choix favorables à la présentation statistique ;

– le faible poids des appréciations du parquet dans la notation des OPJ et dans la gestion administrative de ces fonctionnaires, qui incite ces derniers à suivre les directives de leur ministère de tutelle.

Cette appartenance fonctionnelle au pouvoir exécutif des moyens de l’enquête menée par le pouvoir judiciaire apparaît aux yeux de certains acteurs comme faisant peser un risque sur la séparation des pouvoirs et, de fait, sur l’indépendance de la justice. Le Syndicat de la magistrature a ainsi plusieurs fois souligné ce risque, en affirmant notamment que « dans les affaires sensibles, la conduite indépendante des enquêtes est dangereusement mise à mal par le contrôle que le pouvoir exécutif exerce sur les unités de police judiciaire. Plusieurs leviers sont à sa disposition : orienter les investigations, être informé de leur évolution avant même les magistrats ou encore affecter les moyens d’enquête au gré de ses intérêts. » ([157])

Plusieurs observateurs ont ainsi proposé de faire évoluer cette situation. Le rapport Nadal, Refonder le ministère public, publié en 2013, recommande ainsi de renforcer l’autorité fonctionnelle du parquet sur la police judiciaire dans la direction des enquêtes à travers davantage de réunions, déplacements au sein des services d’enquête, etc., ou encore en énonçant clairement le principe du libre choix du service d’enquête par le parquet. La commission Nadal propose de créer auprès de chaque parquet une unité détachée d’officiers de liaison de la police et de la gendarmerie, ou encore de soumettre les projets de nomination des principaux responsables des services de police et de gendarmerie exerçant des missions de police judiciaire à l’avis préalable, non contraignant et non public, du procureur général.

D’autres observateurs sont allés plus loin, en proposant de rattacher au ministère de la Justice les principaux services spécialisés de police judiciaire (notamment les services dépendants de la direction centrale de la police judiciaire et de la sous-direction de la police judiciaire de la gendarmerie, le service national de douane judiciaire). Ce rattachement supposerait alors la création d’une direction de la police judiciaire au sein du ministère de la Justice et l’organisation de carrières interministérielles pour les enquêteurs concernés ([158]).

c. Ce rattachement hiérarchique n’apparaît toutefois pas comme un obstacle à l’indépendance de l’autorité judiciaire

Il résulte toutefois des auditions de la commission d’enquête que le rattachement fonctionnel de la police judiciaire au ministère de l’Intérieur n’est pas un obstacle à l’indépendance de la Justice.

Tant M. Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, que M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, ont rappelé lors de leur audition que les magistrats maîtrisaient l’entier processus de police judiciaire. Interrogés spécifiquement par le rapporteur sur la question des directives, M. Christian Rodriguez a indiqué qu’il « ne voyait aucune difficulté à concilier les directives ministérielles et les directives pénales » ([159]). M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, a quant à lui rappelé que « de bons niveaux d’échange et de coopération existaient à plusieurs échelles » ([160]), au niveau du Gouvernement à travers le travail conjoint des ministres de l’Intérieur et de la Justice sur la détermination de la politique en matière de sécurité intérieure, mais également au niveau des administrations chargées de décliner cette politique. « La DGPN travaille (…) par des échanges très réguliers avec la DACG ». Enfin, dans les départements, l’autorité administrative et l’autorité judiciaire « animent conjointement les états-majors de sécurité ».

Ainsi, selon M. Frédéric Veaux, « dans ce système bien rodé, chacun trouve sa place et contribue à l’effort commun dans le respect des prérogatives respectives ».

La fédération interco-CFDT souligne que dans la majorité des enquêtes, les enquêteurs entretiennent « un contact régulier avec un magistrat du parquet qui pourra demander des actes supplémentaires aux fonctionnaires de police ou prendre une décision sur les suites à donner à la procédure » ([161]).

D’autres syndicats sont toutefois plus critiques sur la situation. Le syndicat Force ouvrière de la fédération des syndicats du ministère de l’Intérieur (FSMI-FO) a affirmé que « cette direction bicéphale [était] une contrainte réelle pour les enquêteurs » ([162]) du fait d’objectifs de l’autorité judiciaire et de l’autorité administrative souvent divergents. La relation directe entre l’officier de police judiciaire n’est ainsi « pas toujours bien vécu[e] par la hiérarchie policière », plaçant l’officier de police judiciaire « dans une situation complexe à gérer qui ne devrait pas avoir lieu d’être » (1).

Votre rapporteur ne préconise toutefois pas un rapprochement organique entre la police judiciaire et le ministère de la Justice, qui entraînerait probablement plus de difficultés qu’il n’améliorerait le système, et ce pour au moins pour deux raisons :

– la complémentarité des missions de police judiciaire et des missions de police administrative. Ainsi que l’a rappelé M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, « police judiciaire, police administrative et renseignement forment un tout. Le travail de renseignement permet ainsi souvent l’ouverture de procédures judiciaires. (…) séparer la police judiciaire des autres activités de la police (…) reviendrait à ignorer la réalité du terrain, et des enquêtes, et à nous handicaper dans notre capacité à agir » ([163]) ;

– le fonctionnement très intégré de l’ensemble des services de police et de gendarmerie, en particulier en matière de ressources humaines, qui permet actuellement l’envoi rapide de renforts en cas de besoin. M. Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, a illustré devant la commission d’enquête les difficultés que provoquerait un rattachement de la police judiciaire au ministère de la Justice : « Si nos sections de recherche dépendaient désormais des magistrats, cela signifierait que les affaires judiciaires du haut du spectre ne me concerneraient plus. Dans cette nouvelle organisation, vers qui se tourneront les magistrats qui souhaiteront avoir davantage de moyens ? Les missions de la gendarmerie sont très nombreuses ; si la police judiciaire n’en fait plus partie, les magistrats prendront un ticket et attendront leur tour. (…) Si l’on me prive de mon bras armé, je recentrerai mon action sur la prévention de la délinquance et j’inviterai l’autorité judiciaire à régler ses problèmes avec ses enquêteurs » ([164]).

Ainsi que l’a résumé M. Christophe Castaner, ministre de l’Intérieur, « Les enquêtes sont menées sous l’autorité et le contrôle du juge, jamais sous l’autorité et le contrôle du ministre de l’intérieur. (…) Le juge choisit de saisir le service chargé de mener l’enquête. Il en fixe ensuite le cours et les orientations et en assure le contrôle. Ce contrôle va loin. (…) [il] garantit la séparation des pouvoirs et l’indépendance des enquêtes. C’est pourquoi nous y veillons tant. » ([165])

Votre rapporteur considère que le système tel qu’il fonctionne aujourd’hui est équilibré et ne préconise pas de le faire évoluer.

— 1 —

III. L’affermissement de l’indépendance de la justice suppose une plus grande transparence

Restaurer la confiance de la population dans la justice impose d’assurer une plus grande transparence de son fonctionnement. Cela passe par une clarification des relations entre les magistrats et le pouvoir exécutif, qui sont l’objet de soupçons récurrents, mais aussi par le renforcement des droits de la défense, l’amélioration de l’information des citoyens ainsi qu’une meilleure insertion de la justice dans la cité.

A. la clarification des relations avec le pouvoir exÉcutif

Les commentaires des personnalités politiques sur les décisions de justice nuisent gravement à la sérénité de celle-ci et peuvent être interprétés comme des formes de pression. Aussi, l’autorité judiciaire a-t-elle pleinement joué son rôle lorsque Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, et M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, ont rappelé, le lundi 27 janvier 2020, que l’exécutif ne peut s’immiscer dans le traitement judiciaire des affaires en indiquant, en réaction au commentaire fait par le Président de la République sur l’affaire Halimi, que « l’indépendance de la justice, dont le Président de la République est le garant, est une condition essentielle du fonctionnement de la démocratie. Les magistrats de la Cour de cassation doivent pouvoir examiner en toute sérénité et en toute indépendance les pourvois dont ils sont saisis. »

Si l’indépendance des magistrats du siège ne fait pas débat, celle des magistrats du parquet demeure en question notamment du fait du principe hiérarchique qui trouve à s’appliquer, des procureurs de la République jusqu’au ministre de la Justice.

1. Une politique pénale définie par le Gouvernement et mise en œuvre par le parquet

a. La politique pénale est définie par le Gouvernement, qui en est responsable devant le Parlement

Aux termes de l’article 20 de la Constitution, selon lequel « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation », il revient au Gouvernement de définir la politique pénale.

L’article 30 du code de procédure pénale issu de la loi du 25 juillet 2013 précise que « le ministre de la justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. »

Le garde des Sceaux a ainsi pour missions d’adapter et d’actualiser la politique pénale et de s’assurer de l’homogénéité et de l’efficacité de sa mise en œuvre sur la totalité du territoire.

Le ministre de la Justice a également pour mission de rendre compte de la politique pénale devant le Parlement.

En application du même article du code de procédure pénale, le ministre de la Justice doit ainsi publier, chaque année, un rapport sur l’application de la politique pénale déterminée par le Gouvernement, qui précise les conditions de mise en œuvre de cette politique et des instructions générales. Ce rapport est transmis au Parlement et peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Cependant, votre rapporteur relève avec regret que le dernier rapport relatif à la politique pénale a été remis au Parlement au mois de mai 2017, par M. Jean-Jacques Urvoas.

Considérant qu’il est impératif que le Parlement puisse exercer son pouvoir de contrôle, votre rapporteur invite le Gouvernement à renouer avec la pratique prévue par l’article 30 du code de procédure pénale de remise d’un rapport annuel dressant le bilan de la politique pénale.

Jugeant également qu’il convient d’animer le débat sur la politique pénale et, plus généralement, sur les grandes orientations de la justice, votre rapporteur propose que soit organisé, chaque année, pendant une semaine de contrôle, à l’Assemblée nationale, un débat sur les grandes orientations de la justice.

Proposition n° 23 : reprendre la pratique, introduite par la loi du 25 juillet 2013, du rapport annuel du gouvernement dressant le bilan de la politique pénale et organiser, à cette occasion, lors des semaines de contrôle de l’Assemblée nationale, un débat sur les grandes orientations de la justice.

b. La politique pénale est mise en œuvre par le parquet

Les magistrats du parquet sont notamment chargés de l’application de la politique pénale définie par le Gouvernement en application de l’article 20 de la Constitution.

Les principales attributions des magistrats du parquet

C’est en matière pénale que les attributions des magistrats du parquet sont les plus importantes. Le ministère public étant partie principale dans chaque procès pénal et, à ce titre, irrécusable, la présence de l’un de ses représentants est obligatoire auprès des juridictions pénales de droit commun et d’exception.

Il appartient ainsi au procureur de la République d’assurer tout à la fois la direction de la police judiciaire (article 12 du code de procédure pénale), la conduite de l’action publique (article 31 du même code), la défense des intérêts de la société devant les juridictions pénales (alinéas 1er et 2 de l’article 32) et, enfin, l’exécution des décisions rendues par les juridictions pénales (alinéa 3 de l’article 32 et alinéa 1er de l’article 707).

En dehors du champ pénal, les magistrats du parquet assurent la défense de l’intérêt général et de l’ordre public, toutes les fois qu’ils le jugent utile, devant les juridictions judiciaires comme, par exemple, devant le tribunal judiciaire, pour les affaires relatives à l’état des personnes ou devant le tribunal de commerce, s’agissant des entreprises en difficulté.

Ils forment, au sein du corps des magistrats judiciaires, un ensemble indivisible ([166]) et hiérarchisé : le ministère public ([167]).

Le principe hiérarchique auquel ils sont soumis, compte tenu de la nature même de leurs fonctions, apparaît comme le pilier de l’organisation du ministère public. L’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, inchangé depuis son entrée en vigueur, dispose en effet que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice. À l’audience, leur parole est libre. » Le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité à la Constitution de cet article 5 en considérant que « les dispositions contestées assurent une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution. Elles ne méconnaissent pas non plus la séparation des pouvoirs. » ([168])

Ce principe de subordination vaut au sein du parquet : le procureur général près la cour d’appel a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d’appel ([169]) et le procureur de la République a autorité sur les officiers du ministère public près les tribunaux de police de son ressort ([170]).

Ce principe trouve également à s’appliquer dans les relations entre les magistrats du parquet et le ministre de la Justice.

On peut d’ailleurs observer que, depuis la loi du 9 mars 2004, « l’organisation pyramidale du parquet avec à sa tête le garde des Sceaux ressort de l’architecture même du code de procédure pénale » ([171]). Le chapitre consacré aux attributions du garde des Sceaux, ministre de la Justice, précède en effet celui consacré au ministère public, qui distingue les attributions du procureur général près la cour d’appel et celles du procureur de la République.

L’existence de ce lien hiérarchique entre les magistrats du parquet et le ministre de la Justice est consubstantielle à la création d’un parquet en France, au tournant des XIIIème et XIVème siècles. Les procureurs et avocats du Roi étaient alors chargés de défendre les droits de ce dernier devant les juridictions royales, mais aussi ceux des plus faibles afin de garantir la paix publique. Cette fonction de défense des intérêts de l’État a été assignée aux magistrats du ministère public sous les différents régimes politiques que la France a connus jusqu’à aujourd’hui.

Cette autorité hiérarchique se traduit dans le pouvoir confié au garde des Sceaux de nommer les magistrats du parquet, de les sanctionner, de les muter d’office s’il estime que cette mutation est conforme à l’intérêt du service. C’est la situation rencontrée par M. Jean-Michel Prêtre, alors procureur de la République de Nice à la suite de « l’affaire Geneviève Legay » ([172]).

Elle se traduit, évidemment, aussi dans le pouvoir de conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement et de veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République.

Toutefois, comparée au pouvoir hiérarchique que le ministre exerce sur les agents de son département ministériel, l’autorité qui lui est reconnue sur les magistrats du parquet est réduite, puisqu’elle se limite aujourd’hui à un pouvoir d’instructions générales et qu’il ne peut ni substituer sa décision à la leur ni annuler ou réformer les actes pris par eux. Votre rapporteur y reviendra (cf. infra).

Par ailleurs, le principe de subordination hiérarchique des magistrats du parquet ne fait obstacle ni à leur liberté de parole à l’audience ([173]), ni au pouvoir propre du procureur de la République d’exercer l’action publique ([174]).

« Le statut dual du parquet fait que ses membres sont des magistrats qui prennent leurs décisions en toute indépendance mais sont aussi tenus d’appliquer une politique pénale à la fois conforme aux instructions nationales du ministère de la justice et à leurs déclinaisons locales par le procureur général, même si le magistrat apporte des réponses pénales individualisées en fonction des circonstances de faits, humaines et juridiques », comme l’a indiqué à la commission d’enquête M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, avant de relever que « le parquet est la colonne vertébrale d’une politique pénale. (…) Son efficacité et sa cohérence sont nourries par le lien hiérarchique qui relie les parquets de première instance aux parquets généraux avec toutefois deux atténuations qui sont le pouvoir propre du procureur de la République et la liberté de parole du magistrat à l’audience. » ([175])

Il convient d’ajouter que « le code de procédure pénale institue (…) l’indépendance et la liberté dans l’exercice de l’action publique, en précisant que cet exercice doit se faire dans le respect du principe d’impartialité auquel le ministère public est tenu. Cela est résumé dans les articles 31 et 39-3 du code de procédure pénale » ainsi que l’a souligné M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation ([176]).

Attaché au modèle du parquet à la française, c’est-à-dire d’un ministère public exercé par des magistrats appliquant la politique pénale conduite par le garde des Sceaux au nom du Gouvernement, votre rapporteur n’envisage pas de revenir sur le principe hiérarchique qui régit le parquet. Il souhaite, en revanche, préciser le cadre dans lequel s’exerce l’autorité hiérarchique.

2. Les instruments de la conduite de la politique pénale

a. Au sein de l’exécutif

Le garde des Sceaux, ministre de la Justice, exerce pleinement sa responsabilité dans le cadre de la cohésion du gouvernement, dirigé par le Premier ministre.

La conduite de la politique pénale ne peut s’abstraire des autres politiques publiques mises en œuvre et doit tendre à la plus parfaite collaboration. C’est à ce titre que le ministre de la Justice a pu, par exemple, élaborer des stratégies de lutte contre les trafics de stupéfiants en lien avec ses collègues chargés de l’intérieur, de la ville, de la santé…

Cette responsabilité politique fondamentale ne saurait toutefois s’exercer au mépris des règles élémentaires d’impartialité propres au service public de la justice.

Le mail adressé, le 18 septembre 2019, par le directeur du cabinet de la ministre de la Justice à la conseillère chargée de la justice au sein du cabinet du Premier ministre, est porteur, à cet égard, d’interrogations, puisqu’il soumettait les annonces des modifications de la répartition géographique des postes de juges d’instruction à l’analyse des « cibles électorales [de LREM] pour les municipales ».

Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, a clairement reconnu qu’« il s’agissait (…) d’une erreur » tout en précisant que « cet email a été suivi d’une réunion à Matignon, où aucune décision n’a été prise ; il n’a donc eu aucune conséquence. » ([177])

La commission n’a eu connaissance d’aucune autre situation s’apparentant à celle-ci.

b. Les instructions

De la chancellerie aux procureurs généraux

Jusqu’en 1993, l’article 36 du code de procédure pénale reconnaissait au ministre de la Justice la faculté de dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale dont il avait connaissance, de lui enjoindre d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites qu’il jugeait opportunes. La loi du 4 janvier 1993 ([178]) avait imposé que « les instructions du ministre de la justice » soient « toujours écrites », tandis que la loi du 9 mars 2004 ([179]) avait repris ces dispositions à l’article 30 du code de procédure pénale. Il s’en déduisait, a contrario, que les instructions de classement sans suite étaient interdites.

Marquant un tournant dans les prérogatives du ministre de la Justice en matière pénale, la loi du 25 juillet 2013 ([180]) a supprimé la faculté qui lui était ouverte d’adresser aux magistrats du ministère public des instructions dans des affaires individuelles, en précisant, à l’article 30 du code de procédure pénale, qu’« il ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles ».

Selon M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, avec la loi du 25 juillet 2013, « il y a véritablement eu dans la vie des parquetiers un avant et un après » ([181]).

De fait, les magistrats entendus ont tous, sans exception, confirmé qu’ils n’avaient reçu aucune instruction individuelle depuis l’entrée en vigueur de cette loi et n’avait pas connaissance d’un tel manquement à la règle. La pratique semble, aujourd’hui, parfaitement conforme à la loi et il ne viendrait même plus à l’esprit d’un ministre, comme le confirment trois anciens gardes des Sceaux auditionnés, d’y déroger.

Désormais, l’article 30 du code de procédure pénale dispose qu’aux fins de la conduite de la politique pénale et de la cohérence de celle-ci sur l’ensemble du territoire, le ministre de la Justice « adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales ».

Les instructions générales peuvent prendre la forme de circulaires générales de politique pénale, qui peuvent être thématiques ou territoriales, mais aussi de directives données par le directeur des affaires criminelles et des grâces par délégation du ministre ou encore de commentaires de lois nouvelles.

Mme Catherine Pignon, directrice des affaires criminelles et des grâces, a ainsi indiqué que « les fameuses circulaires de politique pénale recouvrent une grande diversité de situations et d’objets. J’ai déjà évoqué les circulaires de déclinaison de lois nouvelles, nombreuses en raison de l’intensité de l’activité législative. Il peut s’agir également d’informer le ministère public ou les magistrats du siège de décisions du Conseil constitutionnel qui viendraient, par exemple, modifier brusquement l’application de la procédure pénale, ou de décisions de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ou de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), qui sont d’application directe. Elles peuvent répondre à des préoccupations politiques nationales conjoncturelles, sur lesquelles il sera demandé aux procureurs d’être réactifs (…). Les circulaires visent aussi à rappeler aux magistrats les outils dont ils disposent pour apporter un traitement judiciaire approprié à un type donné d’infractions. » ([182])

Votre rapporteur est convaincu de l’intérêt du maintien de ces instructions générales dans le système pénal français.

Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, a d’ailleurs indiqué qu’elle avait eu récemment l’occasion de rencontrer en Italie, « le ministre de la justice, qui n’a pas le pouvoir de donner des instructions, et le procureur général près la Cour de cassation, qui ne rend pas de comptes devant le Parlement et qui ne peut pas vraiment donner d’instructions à ses procureurs. Ce dernier me disait que la difficulté résidait dans l’égale application de la loi sur l’ensemble du territoire. » ([183])

Il convient par ailleurs de souligner que des circulaires générales sont également prises, par le ministre de la Justice ou par la direction des affaires civiles et du Sceau, dans le domaine civil. Ces dernières ont pour objet de présenter et d’expliquer les dispositions et les règles de droit ou de fixer des orientations d’action publique pour les parquets. Elles peuvent également concerner les officiers de l’état civil : elles sont alors adressées aux procureurs généraux, qui les diffusent aux officiers d’état civil conformément à la chaîne hiérarchique.

Comme l’a précisé M. Jean-François de Montgolfier, directeur des affaires civiles et du Sceau, « la DACS est aussi l’interlocuteur des parquets généraux dans certaines affaires individuelles, mais la relation hiérarchique ne se fait plus, depuis longtemps, sur le mode « Garde-à-vous, rompez ! ». Il s’agit désormais de soutien, d’expertise, d’échanges avec les parquets généraux au sujet d’affaires aux enjeux importants, pour lesquelles les parquets généraux doivent connaître l’analyse, juridique ou de politique publique, du ministère de la justice, et qui donnent lieu à la transmission d’informations » avant d’ajouter que « que la chancellerie puisse suivre attentivement des affaires individuelles ne me paraît pas porter atteinte à l’indépendance de l’autorité judiciaire puisqu’on est face à des juges indépendants ; ils entendent la position du ministère de la justice, qui est communiquée et débattue contradictoirement comme le serait la position de n’importe quel autre observateur, mais avec la place que peut occuper le ministère dans certains dossiers, et statuent souverainement, et si les parties sont en désaccord avec la décision, les voies de recours demeurent ouvertes. » ([184])

Des procureurs généraux aux procureurs de la République ou au sein d’un même parquet

Chargé de veiller à l’application de la loi pénale dans toute l’étendue du ressort de la cour d’appel et au bon fonctionnement des parquets du ressort, le procureur général anime et coordonne l’action des procureurs de la République, tant en matière de prévention que de répression des infractions à la loi pénale. À cette fin, il précise et, le cas échéant, adapte les instructions générales du ministre de la Justice au contexte propre au ressort. Il procède à l’évaluation de leur application par les procureurs de la République ([185]).

Il revient au procureur de la République d’animer et de coordonner dans le ressort du tribunal judicaire la politique de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire, conformément aux orientations nationales de cette politique déterminées par l’État, telles que précisées par le procureur général ([186]).

Un exemple de l’exercice de l’autorité hiérarchique au sein du parquet : le traitement judiciaire des gardes à vue à Paris lors des manifestations de gilets jaunes

Votre rapporteur considère que le procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, M. Rémy Heitz, était dans son rôle, quand il a déterminé le cadre du traitement judiciaire des gardes à vue, lors des manifestations de gilets jaunes les 1er et 8 décembre 2018, à l’intention des magistrats de permanence les moins expérimentés. Il convenait en effet de faire en sorte que ce traitement judiciaire, week-end après week-end, soit cohérent et s’inscrive dans une politique pénale bien définie avec des réponses harmonisées.

Pour autant, ce message, dont la lecture, a posteriori, peut, sans conteste, poser difficulté au regard du caractère extensif de l’utilisation de la garde à vue, doit s’interpréter dans le contexte insurrectionnel de sa rédaction, celui des violences urbaines et des difficultés de maintien de l’ordre qui ont choqué les Français, semaine après semaine.

M. Rémi Heitz a, pour sa part, indiqué à la commission d’enquête, « pour la juridiction parisienne et pour mon parquet, le traitement de ces faits a constitué un défi colossal. Nous avons eu presque 4 000 gardes à vue à traiter, procédé à plus de 1 000 rappels à la loi, organisé plus de 600 comparutions immédiates et on a également utilisé toute la gamme pénale, avec un souci d’individualisation de chaque réponse. (…) Le nombre de gardes à vue nous a conduits à faire intervenir des magistrats qui n’étaient pas habitués à la permanence et au traitement de ce type de contentieux. Nous avons donc fait un petit memento dans lequel nous avons consigné les pratiques. À un moment, une phrase a été sortie complètement de son contexte. Nous n’avons pas dit que l’on pouvait prolonger les gardes à vue pour empêcher les manifestants d’aller manifester. Ce n’est pas un motif de prolongation de garde à vue. En revanche, pour les cas où la procédure s’achemine vers un rappel à la loi ou pour le cas d’une infraction insuffisamment caractérisée, nous conseillons d’attendre la fin de la manifestation pour lever la garde à vue. Cela évite de grossir les rangs des manifestants. Ce conseil donné n’est rien d’autre que la pratique habituelle. » ([187])

Par ailleurs, le procureur général peut, dans certaines hypothèses, donner des instructions sur des affaires individuelles, à condition qu’elles soient écrites et versées au dossier. L’article 36 du code de procédure pénale prévoit en effet que « le procureur général peut enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites et versées au dossier de la procédure, d’engager ou de faire engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le procureur général juge opportunes ». Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, a insisté sur le fait que « c’est donc pour vaincre une inertie, rarissime, mais qui peut exister de la part d’un procureur, que le procureur général peut être amené à donner des instructions, mais uniquement des instructions de poursuite et non de classement », avant d’ajouter que ces instructions « peuvent intervenir en cas de concurrence de compétences entre deux parquets (…), en cas de conflit négatif de compétence [ou] sur l’orientation de certaines affaires de terrorisme » ([188]), dans tous les cas dans le souci d’une bonne administration de la justice.

Ainsi, l’adage selon lequel « la plume est serve, la parole est libre », qui vaut aujourd’hui « plutôt dans les rapports entre le procureur général et le procureur et entre le procureur et le magistrat du parquet » selon M. Éric Mathais, président de la conférence nationale des procureurs de la République ([189]), signifie-t-il que « la servitude de la plume consiste à verser au dossier de la procédure des instructions écrites du procureur général. De la sorte, le juge d’instruction ou le tribunal peut exprimer le fait qu’il a reçu des instructions dans une direction ou une autre, notamment s’agissant des qualifications. Effectivement, la parole est libre, ce qui signifie qu’une fois que les réquisitions écrites ont été déposées, leur auteur peut s’en détacher et reprendre la liberté de parole qui est conforme à ses convictions », comme l’a souligné Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris ([190]).

c. La remontée de l’information

Si la loi du 25 juillet 2013 a supprimé la possibilité pour le garde des Sceaux de donner des instructions dans les affaires individuelles, elle n’a pas, pour autant, mis fin à la remontée des informations concernant ces mêmes dossiers individuels qu’elle a, au contraire, institutionnalisée et encadrée.

La remontée hiérarchique de l’information doit en effet répondre à des nécessités clairement identifiées et permettre à chaque échelon du ministère public d’assumer les missions qui lui ont été confiées par la loi.

Ses modalités de mise en œuvre ont été explicitées par la circulaire du 31 janvier 2014 de présentation et d’application de la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique.

Il convient de souligner qu’il existe également une remontée hiérarchique de l’information au sein du ministère de l’Intérieur. Présentant la doctrine mise en œuvre en la matière, M. Christophe Castaner a indiqué : « Notre objectif est d’être capable de définir au mieux les orientations et les moyens à déployer dans le cadre de la politique de sécurité intérieure, dans le respect absolu des dispositions de l’article 11 du code de procédure pénale. Le ministre de l’intérieur et son cabinet sont informés de certains événements qui risquent de troubler l’ordre public : en matière de risque terroriste (…) ou en matière de risque de violences urbaines ou de troubles à l’ordre public en lien avec des événements particuliers. (…) Ces informations peuvent également porter sur des sujets plus sensibles : une interpellation, un accident, des affrontements entre bandes. » ([191])

Des procureurs de la République vers les procureurs généraux

L’obligation d’information, qui concerne les procédures particulières comme l’application de la politique pénale et l’activité des parquets, s’applique aux procureurs de la République à l’égard des procureurs généraux, conformément aux dispositions de l’article 39-1 du code de procédure pénale issu de la loi du 25 juillet 2013.

Le procureur de la République établit, soit d’initiative, soit sur demande du procureur général, des rapports particuliers et adresse à ce dernier un rapport annuel sur l’activité et la gestion de son parquet ainsi que sur l’application de la loi.

L’annexe à la circulaire du 31 janvier 2014 fixe les critères de signalement des procédures.

Les critères de signalement fixés aux procureurs de la république

Les procédures devant être signalées répondent aux critères suivants qui peuvent être cumulatifs :

– la gravité intrinsèque des faits ;

– le trouble manifestement grave à l’ordre public ;

– la personnalité de l’auteur ou de la victime (faits impliquant les représentants des corps constitués de l’État, notamment ceux relevant du ministère de la justice, les élus, les personnes chargées d’une mission de service public dans l’exercice de leurs fonctions, ou les personnalités de la société civile) ;

– le nombre élevé de victimes (accidents collectifs) ;

– les infractions concernant des faits ciblés comme relevant d’une priorité de politique pénale, ou nécessitant une action coordonnée des pouvoirs publics ;

– les infractions représentant de nouvelles formes de criminalité ou relevant d’une criminalité organisée ;

– toute difficulté juridique ou institutionnelle posant une question dépassant le cadre d’un seul ressort ;

– la dimension internationale de l’affaire ;

– la médiatisation possible ou effective de la procédure.

Une attention toute particulière doit être portée aux affaires dans lesquelles l’institution judiciaire est susceptible d’être mise en cause.

Au regard des particularités locales de leur ressort et après concertation avec les procureurs de la République, les procureurs généraux pourront adapter ces critères de signalement afin de leur permettre de mettre en œuvre les prérogatives des articles 35 et 36 du code de procédure pénale et d’évaluer la politique pénale locale.

Mme Marie-Christine Tarrare, membre de la Conférence nationale des procureurs généraux, a explicité la mise en œuvre de la remontée de l’information entre les procureurs de la République et les procureurs généraux : « Certaines affaires n’intéressent absolument pas et n’intéresseront jamais l’administration centrale mais ont un intérêt local, soit qu’elles présentent un caractère de gravité spécial ou que la question à traiter est particulière, soit qu’elles donneront lieu à un procès sensible lors duquel un grand nombre de personnes devront être jugées. Cette information relève d’un dialogue quotidien et continu. Je demande ainsi très souvent aux substituts de contacter le parquet général pour discuter des affaires qu’ils peuvent avoir à gérer et, le cas échéant, pour partager une décision car il n’est pas toujours simple d’identifier la qualification pénale à retenir, l’orientation à donner ou le service d’enquête à saisir. Il est donc important qu’il y ait un dialogue constant et régulier entre les parquets de première instance et le parquet général, qui a un certain recul par rapport aux magistrats de première instance, soumis à davantage de pression. » ([192])

Des procureurs généraux vers la chancellerie

En application de l’article 35 du code de procédure pénale dans sa rédaction issue de la loi du 25 juillet 2013, le procureur général établit, soit d’initiative, soit sur demande du ministre de la Justice, des rapports particuliers. Il adresse également à ce dernier un rapport annuel de politique pénale sur l’application de la loi et des instructions générales ainsi qu’un rapport annuel sur l’activité et la gestion des parquets de son ressort.

Selon la circulaire du 31 janvier 2014, le parquet général doit informer la chancellerie régulièrement, de manière complète et en temps utile, des procédures les plus significatives et exercer pleinement son rôle d’analyse et de synthèse. Il doit préciser s’il partage l’analyse et les orientations du procureur de la République et prendre position sur la conduite des dossiers en indiquant, le cas échéant, les instructions, générales ou individuelles, qu’il a été amené à adresser.

En cas de demande d’analyse adressée à la direction des affaires criminelles et des grâces, le parquet général portera à la connaissance de celle-ci l’ensemble des éléments factuels nécessaires. La direction sollicitera le cas échéant toute précision utile.

Le parquet général doit répondre avec diligence aux demandes d’information ponctuelles du garde des Sceaux.

La circulaire du 31 janvier 2014 explicite également les fondements et les finalités du signalement à la chancellerie.

Les finalités du signalement à la chancellerie

Le garde des Sceaux doit disposer d’éléments d’information concrets en provenance des juridictions lui permettant de conduire la politique pénale définie par le Gouvernement, d’en préciser les orientations thématiques ou territoriales, de les actualiser le cas échéant, puis d’en assurer l’évaluation à l’occasion de l’élaboration du rapport de politique pénale. Ces éléments peuvent également éclairer les décisions relatives à l’affectation des moyens nécessaires à la mise en œuvre de la politique pénale.

Le garde des Sceaux, qui peut notamment être interrogé par des autorités administratives indépendantes ou par des parlementaires à l’occasion de questions écrites ou orales sur sa conduite de la politique pénale, doit être renseigné sur les procédures présentant une problématique d’ordre sociétal, un enjeu d’ordre public, ayant un retentissement médiatique national ou bien encore qui sont susceptibles de révéler une difficulté juridique ou d’application de la loi pénale.

L’intervention du garde des Sceaux peut être de nature à faciliter l’entraide judiciaire internationale : une telle intervention suppose aussi une information circonstanciée.

Le garde des Sceaux doit être tenu informé des procédures susceptibles de mettre en cause l’institution judiciaire et mis en mesure de veiller au bon fonctionnement de l’institution judiciaire et de l’ensemble des services placés sous son autorité.

L’annexe à la circulaire du 31 janvier 2014 précise les critères de signalement à l’égard de la chancellerie.

Les critères de signalement à la chancellerie

Les procédures devant être signalées répondront aux critères suivants qui pourront être cumulatifs :

– gravité des faits (préjudice humain, financier, atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou au pacte républicain) de nature à nécessiter une action coordonnée des pouvoirs publics ou à leur donner un retentissement médiatique au niveau national ;

– insertion dans un champ de politique pénale prioritaire ;

– qualité des mis en cause ou des victimes ;

– dimension internationale de la procédure.

Les parquets généraux pourront aussi signaler les affaires dont le traitement a révélé une bonne pratique pouvant être, le cas échéant, généralisée.

Le principe, dans le cadre de ces échanges, est celui de la non-transmission de pièces de procédures, exceptions faites des réquisitoires définitifs ou des ordonnances de renvoi, des jugements ainsi que des arrêts.

Mme Marie-Christine Tarrare, membre de la Conférence nationale des procureurs généraux, a illustré les modalités de la remontée de l’information entre les procureurs généraux et la chancellerie : « il revient au procureur général de déterminer ce qu’il lui semble utile et important de communiquer à l’administration centrale, laquelle attend qu’on lui fasse remonter les questions qui présentent un intérêt juridique particulier, un intérêt national, ou qui vont faire débat. Mais je n’entre pas pour autant – je ne peux pas parler au nom de mes collègues – dans le détail de l’affaire en question. (…) il est de la responsabilité du procureur général de déterminer le moment et le contenu de la remontée ainsi que le rythme auquel l’information est portée à la connaissance de l’administration centrale » ([193]).

Tous les magistrats ont confirmé qu’ils ne transmettaient jamais de pièces de procédure.

Lors de la même audition, M. Jean-Jacques Bosc, membre de la Conférence nationale des procureurs généraux, a ainsi indiqué : « il existe une règle, que tout le monde applique : on ne fait remonter à la chancellerie que les décisions juridictionnelles, arrêts et jugements, et non les pièces de procédure, notamment les procès-verbaux, non plus que les mesures envisagées, comme une garde à vue ».

M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, a, pour sa part, insisté sur le fait que, « dans la pratique parquetière, les informations remontant à la chancellerie ne concernent que les actes d’enquête accomplis et non pas les actes à venir. C’était ma pratique personnelle, notamment au tribunal de Paris, et je n’y ai jamais dérogé. Je n’ai jamais, je dis bien, jamais, avisé ma hiérarchie, parquet général ou chancellerie, d’actes à venir dans les dossiers, notamment s’agissant de perquisitions. Ma pratique était de ne les aviser des perquisitions que lorsque celles-ci avaient commencé. » ([194])

L’information transmise à la DACG peut ensuite être communiquée au ministre de la Justice ou à son cabinet, qui peut in fine l’envoyer au cabinet du Premier ministre ou à la présidence de la République, « quand l’importance de l’affaire le nécessite », comme l’a précisé Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, avant d’ajouter « il n’y a jamais de demandes d’information directes, elles passent forcément par le garde des Sceaux ou son cabinet. Matignon et l’Élysée ne s’adressent jamais directement à la DACG. » ([195])

Il est par ailleurs possible qu’« au vu du compte rendu établi, la chancellerie nous demande des précisions factuelles sur un certain nombre d’éléments que nous leur avons proposés. On peut, par exemple, nous demander si la personne mise en cause a des antécédents judiciaires », ainsi que l’a souligné M. Jean-Jacques Bosc ([196]).

Comme l’a expliqué Mme Marie-Christine Tarrare, « nous envoyons un compte rendu en toute indépendance lorsqu’une affaire nous paraît justifier une remontée d’informations. (…) En retour, nous recevons un accusé de réception de la DACG, qui nous indique si elle ne souhaite pas plus d’informations ou si elle veut continuer à être informée, auquel cas nous lui faisons remonter les informations actualisées lorsque nous l’estimons utile. Exceptionnellement, notre rapport peut se terminer par une demande d’expertise juridique sur une situation particulière. Nous pouvons en effet solliciter la DACG afin de discuter, par exemple, d’une qualification pénale dans certains cas hors normes. »

Malgré le cadre fixé par la loi du 25 juillet 2013 et la circulaire du 31 janvier 2014, qui a permis de passer « de plus de 50 000 [signalements ] avant l’entrée en vigueur de la loi à un peu plus de 8 000 au début de l’année 2017 » selon M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux ([197]), les remontées d’information continuent de susciter de nombreux « fantasmes » pour reprendre les termes utilisés par M. Jean-Jacques Urvoas et Mme Nicole Belloubet, anciens gardes des Sceaux, ainsi que par M. Éric Mathais, président de la Conférence nationale des procureurs de la République.

Un exemple de demandes de remontée d’information mal vécues : le cas de l’ancienne procureure de la République financière

Il apparaît que la remontée de l’information peut être mal vécue et créer des tensions. Ainsi, Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, a-t-elle témoigné, que, dans son cas particulier, « à travers les instructions générales et les rapports particuliers, le procureur général s’arroge un droit de regard sur la conduite et les choix d’action publique des procureurs de la République – en tout cas du procureur de la République financier, je ne parle ici qu’en mon nom. Ce droit de regard est omniprésent. Il se traduit par des demandes de rapports, de copies de réquisitoires définitifs dès qu’ils sont transmis au juge d’instruction, et des demandes de précisions. Lorsqu’une personnalité politique est mise en cause, le contrôle est très étroit. » ([198])

On peut s’interroger sur la portée des propos de Mme Éliane Houlette qui a, sans conteste, mal vécu la pression dont elle faisait l’objet dans cette affaire, plus que médiatisée, à un moment particulièrement important de notre démocratie, celui de l’élection du Président de la République.

Pour autant, le déroulement chronologique de la procédure démontre qu’elle a su conserver son libre arbitre de procureur de la République en ne suivant pas immédiatement les « recommandations » qui lui étaient faites d’ouvrir une information judiciaire et en ne s’y résolvant qu’à la suite de l’analyse, strictement juridique, d’un dossier rendu tout particulièrement complexe par des notions de prescription pénale.

Spécialement interrogée par votre rapporteur, Mme Houlette a, en outre, confirmé que la pression dont elle faisait l’objet de la part de la procureure générale de Paris, sa supérieure hiérarchique, pour être particulièrement intense, n’en respectait pas moins sinon l’esprit, du moins la lettre de la loi de 2013 et la circulaire de 2014.

Pour sa part, M. Jean-Michel Hayat, à l’époque président du tribunal de grande instance de Paris, a largement expliqué les conditions précises et conformes, tant à la loi qu’aux usages, dans lesquelles les trois juges d’instruction ont été désignés pour suivre ce dossier.

Faut-il, néanmoins, supprimer les remontées de l’information ?

Votre rapporteur ne le pense pas.

En effet, « la solution de facilité, sympathique comme le sont souvent les solutions démagogiques, serait de supprimer les remontées : avec ça, tout le monde serait tranquille mais la démocratie ne fonctionnerait pas. Il faudrait supprimer la fonction de garde des Sceaux ; mais, à ce moment-là, qui rendrait compte, qui prendrait les décisions, qui définirait la politique pénale ? Ce n’est pas concevable, le garde des Sceaux a des responsabilités et il doit pouvoir les exercer », comme l’a affirmé avec force Mme Christiane Taubira, ancienne garde des Sceaux ([199]).

Votre rapporteur considère que la remontée de l’information est indispensable à la conduite de la politique pénale et directement liée à la responsabilité politique du garde des Sceaux.

Prenant acte de la reconnaissance, par la Cour de justice de la République, saisie de poursuites contre M. Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, du fait que les informations transmises au garde des Sceaux sont couvertes par le secret professionnel et que leur divulgation ne peut revêtir un intérêt légitime que si elle est justifiée par un motif d’intérêt général ([200]), votre rapporteur juge utile de préciser davantage le cadre dans lequel a lieu la remontée de l’information.

En effet, comme l’a mis en évidence le président de la Conférence nationale des procureurs de la République, « actuellement, dans le code procédure pénale, il est seulement fait mention des rapports particuliers que le procureur général peut établir d’initiative ou à la demande du ministre de la Justice. La loi n’en dit pas davantage. La circulaire qui encadre ces remontées d’informations, distingue les quatre cas dans lesquels elles semblent nécessaires : la survenue d’un problème juridique nouveau, la mise en cause de l’institution judiciaire, un intérêt manifeste pour la conduite de la politique pénale et l’apparition d’affaires au retentissement national. Il faudrait inscrire ces points dans la loi pour mettre fin aux fantasmes. » ([201])

M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, a également souligné que « la loi n’a toutefois pas délimité précisément les hypothèses et les situations dans lesquelles les informations devaient remonter aux procureurs et à la direction des affaires criminelles et des grâces » avant d’ajouter que « chaque ministre de la justice signe donc dans les semaines qui suivent son entrée en fonction une circulaire déclinant les informations sur les affaires individuelles qui doivent remonter à la DACG et selon quelles modalités. Il y a certainement là une carence. » ([202])

Aussi, votre rapporteur souhaite-t-il reprendre la proposition faite par la commission présidée par M. Jean-Louis Nadal sur la modernisation du ministère public, en 2014, d’inscrire dans la loi les critères de signalement des procédures. À cette fin, pourraient être visés les critères actuellement fixés par l’annexe de la circulaire du 31 janvier 2014 :

– la survenue d’un problème juridique nouveau ;

– la mise en cause de l’institution judiciaire ;

– l’intérêt manifeste pour la conduite de la politique pénale ;

– l’apparition d’affaires au retentissement national.

Alors qu’actuellement, l’interdiction de la transmission d’éléments de procédure est posée par l’annexe à la circulaire du 31 janvier 2014 et que la prohibition de la communication d’éléments sur les actes d’enquête à venir résulte de la seule pratique des magistrats du parquet, votre rapporteur considère également comme nécessaire de préciser dans la loi la nature des informations pouvant faire l’objet d’une remontée.

Proposition n° 24 : dans le cadre de la remontée de l’information prévue aux fins de la conduite de la politique pénale par le ministre de la Justice, inscrire dans la loi les critères de signalement des procédures ainsi que le contenu des informations pouvant faire l’objet d’une transmission.

Afin de lever le risque de suspicion évoqué par Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, votre rapporteur suggère par ailleurs que les demandes d’information émanant du garde des Sceaux ou de son cabinet soient motivées.

Proposition n° 25 : prévoir que les demandes d’information émanant du garde des Sceaux ou de son cabinet soient motivées.

Souhaitant éviter que le garde des Sceaux – ou le ministre de l’Intérieur qui peut également être destinataire de remontées d’information par ses services – ne se retrouve dans la situation d’être destinataire d’informations pouvant le concerner de près ou de loin, votre rapporteur souhaite enfin que soit lancée une réflexion sur la prévention de tels conflits d’intérêts.

Proposition n° 26 : créer un groupe de travail chargé de déterminer les voies et moyens de prévenir les situations de conflit d’intérêts lors de la transmission d’informations relatives aux procédures aux ministres chargés de la justice et de l’intérieur.

3. Le cas particulier du parquet national financier

Créé par la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, à la suite d’une affaire mettant en cause un ancien ministre du Budget, le parquet national financier, a actuellement plus de 600 affaires en cours.

Ce parquet présente une double spécificité, comme l’a souligné Mme Éliane Houlette, ancienne procureure de la République financière, « une compétence géographique étendue à tout le territoire national et une compétence matérielle limitée aux infractions économiques et financières les plus graves, c’est-à-dire les délits boursiers ([203]) – il s’agit d’une compétence exclusive –, les atteintes à la probité ([204]) et les atteintes aux finances publiques ([205]), ou fraude fiscale complexe, ces deux dernières compétences étant concurrentes avec les autres parquets, notamment les parquets des juridictions interrégionales spécialisées » ([206]).

M. Jean-François Bohnert, procureur de la République financier, a précisé que, s’agissant de son mode de saisine, « le PNF utilise trois canaux. Le premier c’est l’auto-saisine. (…) Le deuxième canal extérieur est lié au public. (…) Les collègues procureurs de la République du territoire métropolitain et d’outre-mer constituent le troisième canal d’alimentation. Nous analysons alors ensemble s’il y a lieu pour le parquet territorial de se dessaisir en notre faveur ou s’il conserve l’affaire. C’est là qu’interviennent les critères que vous évoquiez, notamment la grande complexité de l’affaire. Si les investigations sont très lourdes et que le parquet local ne peut les assumer, le PNF s’inscrit dans les poursuites. » ([207])

Le parquet national financier présente enfin la particularité d’être placé sous l’autorité hiérarchique du procureur général de Paris. Il résulte de la compétence nationale du parquet national financier que le ressort du procureur de la République financier est plus étendu que celui de l’autorité hiérarchique sous laquelle il est placé. « Le procureur financier informe donc le procureur général de Paris d’affaires particulières qui se déroulent dans d’autres ressorts que celui de la cour d’appel de Paris. La question se pose de la légitimité du procureur général de Paris pour solliciter des informations sur des faits qui ne concernent pas son ressort », a souligné Mme Éliane Houlette ([208]).

« L’indépendance du PNF (…) rejoint celle du ministère public en général », comme l’a relevé M. Jean-François Bohnert. Ainsi, les remontées d’information « sont des synthèses et ne comportent ni pièce, ni réquisitoire, comme cela se faisait il y a une dizaine d’années au sein de la magistrature française. Des échanges de documents peuvent cependant avoir lieu avec le parquet général si nous avons un doute sur l’analyse juridique, sur la qualification juridique des faits, sur la rédaction des chefs de prévention qui vont ensuite lier le tribunal. Il ne s’agit cependant pas de soumettre notre travail à approbation. » ([209])

Au-delà du fait que l’indépendance du parquet national est régulièrement remise en cause à l’occasion d’affaires pénales à caractère politique, les circonstances dans lesquelles s’est déroulée la commission d’enquête ont soulevé la question de l’avenir du parquet national financier.

Votre rapporteur y apporte une réponse claire : le parquet national financier est un instrument puissant de lutte contre les délits financiers les plus graves, qui a fait la preuve de son efficacité. C’est, en outre, pour reprendre les termes employés par Mme Nicole Belloubet, ancienne garde des Sceaux, « un élément de la souveraineté judiciaire française et nous avons pu voir récemment, dans les grandes affaires concernant Airbus, Google et autres, à quel point il jouait un rôle capital » ([210]). Il est donc indispensable de préserver son existence.

Cette situation n’interdit pas, pour autant, de mener une réflexion sur l’étendue du champ de compétence du PNF, comme a pu l’évoquer Mme Nicole Belloubet. Si la question peut mériter d’être posée, sa réponse est loin d’être intuitive aux yeux de votre rapporteur. Elle nécessiterait, sans aucun doute, une phase d’approfondissement que la commission n’est pas en mesure de mener.

Faut-il, par ailleurs, placer le parquet national financier hors de l’autorité hiérarchique du procureur général de Paris ? Cette question résulte de la compétence nationale du PNF, lui-même en situation de concurrence (à l’exception des infractions boursières) avec les parquets locaux. La réponse, à ce stade, est délicate, dans la mesure où le procureur général de Paris est de plus en plus en charge de procédures centralisées, dont il y a peu de raisons d’exclure le PNF, et où il n’est pas envisageable de créer un lien hiérarchique direct avec le garde des Sceaux, seule alternative théorique possible.

Si votre rapporteur ne souhaite pas trancher ces questions, il considère, à tout le moins, qu’une réflexion sur la manière d’améliorer les relations entre le parquet national financier et les parquets locaux pourraient être menée. Celle-ci pourrait passer par la création de procureurs délégués dans les cours d’appel, à l’instar de ce qui existe pour le parquet national antiterroriste, ou, à défaut par une meilleure information du parquet national à l’égard du parquet dans le ressort duquel l’infraction a été commise.

Proposition n° 27 : créer un groupe de travail ou une mission, chargé de réfléchir à la façon d’améliorer les relations entre le parquet national financier et les parquets locaux, qui pourrait passer par la création de procureurs délégués dans les cours d’appel, à l’instar de ce qui existe pour le parquet national antiterroriste, ou, à défaut par une meilleure information du parquet national à l’égard du parquet dans le ressort duquel l’infraction a été commise.

B. le renforcement des droits de la dÉfense par Un encadrement plus strict de la conduite des enquÊtes

L’affermissement de l’indépendance de la justice suppose de remédier aux défauts de transparence ou de contrôle de certaines procédures menées par les procureurs de la République mais également par les juges d’instruction.

1. L’enquête préliminaire

a. Des « fadettes »

Les auditions conduites par la commission d’enquête ont mis en lumière certaines limites de la procédure pénale.

Il apparaît tout d’abord qu’alors que le régime des écoutes téléphoniques est très encadré, celui de la consultation des relevés des appels téléphoniques transmis par les opérateurs de téléphonie mobile, autrement dénommés « fadettes » (pour « factures détaillées »), est l’objet d’un vide juridique propice, notamment, à une utilisation politique.

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Le régime applicable aux écoutes téléphoniques

Les écoutes téléphoniques relèvent du régime, plus vaste, des interceptions de correspondances émises par la voie des télécommunications électroniques.

Ces interceptions ne peuvent être prescrites, par le juge d’instruction, que dans une information pour crime ou délit, si la peine encourue est égale ou supérieure à deux ans d’emprisonnement, ou dans une information pour recherche des causes de la mort ou d’une disparition. Elles peuvent être autorisées par le juge des libertés et de la détention, sur requête du procureur de la République, dans le cadre d’une enquête aux fins de découvrir une personne en fuite ou d’une enquête de flagrance ou d’une enquête préliminaire portant sur certaines infractions (comme celles relatives à la délinquance et à la criminalité organisées).

La mise en œuvre de ces mesures suppose que les nécessités de l’information ou de l’enquête de flagrance ou de l’enquête préliminaire l’exigent.

Toute personne peut faire l’objet d’une interception, quel que soit son statut procédural : personne mise en examen, témoin assisté, partie civile, témoin ou même personne non encore entendue.

L’article 100-7 du code de procédure pénale prévoit toutefois une règle protectrice au bénéfice de certaines catégories de personnes. Ainsi, le juge ne peut procéder à une interception sur la ligne d’un parlementaire, d’un avocat ou d’un magistrat, sans en avoir préalablement informé, selon le cas, le président de l’assemblée parlementaire à laquelle appartient l’intéressé, le bâtonnier ou le chef de cour d’appel concerné. Cette formalité est prescrite à peine de nullité.

Selon une jurisprudence constante, il est interdit d’intercepter les correspondances entre la personne mise en examen et son avocat. Il n’en est autrement que dans l’hypothèse où il existerait contre l’avocat des indices de participation à une infraction.

Si l’interception sur une ligne, autre que celle de l’avocat, a permis de surprendre une conversation entre l’avocat et la personne mise en examen, la protection des droits de la défense exclut que ces propos fassent l’objet d’une transcription.

Si l’interception a permis de surprendre une conversation tenue entre l’avocat et une personne autre que son client, fût-elle un proche de celui-ci, les propos tenus peuvent être transcrits.

Certes, contrairement aux écoutes téléphoniques, qui livrent le contenu des conversations, les fadettes permettent seulement d’identifier les interlocuteurs.

Il n’en demeure pas moins que l’affaire dite « des fadettes », dans laquelle le parquet national financier aurait consulté les relevés des appels téléphoniques de nombreuses personnes, dont des avocats, soulève des interrogations sur le procédé employé et sur le respect du secret professionnel des avocats.

Sans attendre les conclusions de l’enquête confiée par la garde des Sceaux, Mme Nicole Belloubet, à l’inspection générale de la justice, afin de déterminer l’étendue et la proportionnalité des investigations effectuées et le cadre procédural de l’enquête menée par le parquet national financier dans l’affaire Nicolas Sarkozy-Paul Bismuth, qui devraient être remises le 15 septembre 2020, il apparaît nécessaire de mettre fin à « la zone d’ombre existant sur le plan législatif s’agissant des fadettes : elles ne sont pas réglementées ; elles ne sont pas expressément visées par le code de procédure pénale », comme l’a relevé Mme Catherine Champrenault, procureure générale près de la cour d’appel de Paris ([211]).

M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, a ainsi émis la proposition de réfléchir « s’agissant des fadettes, à un mécanisme qui pourrait être calqué sur celui en vigueur pour les écoutes téléphoniques » ([212]), Mme Catherine Champrenault indiquant que, « pour ce qui concerne les professions juridiquement protégées, car dépositaires d’un secret professionnel – avocats, médecins, journalistes –, on pourrait envisager que le code de procédure pénale encadre les demandes de ces factures détaillées, comportant les numéros de téléphone des personnes appelées ».

Aussi, tout en rappelant l’obligation de respecter rigoureusement le secret professionnel des avocats, votre rapporteur propose la mise en place d’un régime d’encadrement du recours, par les magistrats, aux relevés d’appels téléphoniques, s’inspirant du régime des interceptions de correspondances émises par la voie des télécommunications électroniques, afin de protéger, en particulier, les avocats.

Proposition n° 28 : prévoir, à l’instar des interceptions téléphoniques et électroniques, un cadre procédural spécifique aux relevés d’appels téléphoniques, garantissant les libertés individuelles et le secret professionnel.

b. Des suspensions d’enquêtes en période électorale

S’est, par ailleurs, posée la question, soulevée par l’affaire concernant M. François Fillon, des conséquences d’une enquête pénale pendant des moments essentiels de la vie démocratique que sont les élections nationales et de l’opportunité d’une suspension des poursuites pendant cette période.

M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, a indiqué craindre « que l’on dise qu’il y a une pause pour les uns et pas pour les autres, que le traitement des citoyens devant la loi pénale n’est pas égal. L’ouverture d’une information me semble la meilleure des garanties dans la procédure pénale actuelle, en raison de l’existence d’un débat contradictoire. Un problème se pose lorsqu’une enquête préliminaire dure deux, trois ou sept ans, sans possibilité d’accéder au dossier, sans que les avocats sachent ce qu’il en est. » ([213])

Partageant l’avis de M. Jean-Michel Hayat, votre rapporteur ne préconise pas le gel des poursuites pendant une période électorale, décision trop lourde de conséquences dans le fonctionnement de notre démocratie et se heurtant à de trop nombreuses difficultés tant éthiques que juridiques.

c. De la durée des enquêtes préliminaires

Nombreuses sont les personnes auditionnées à avoir déploré la durée excessive des enquêtes préliminaires, d’autant que notre droit ne prévoit aucune phase contradictoire en dehors de la présence de l’avocat pendant la garde à vue et des dispositions de l’article 77-2 du code de procédure pénale qui permettent, au bout d’une année, à toute personne mise en cause ou à toute victime, de consulter le dossier et de faire des observations.

Mme Christiane Taubira et Mme Nicole Belloubet, anciennes gardes des Sceaux, ont toutes deux soulevé la question de la durée des enquêtes préliminaires. Mme Nicole Belloubet a indiqué que « la question du délai des enquêtes préliminaires qui, il est vrai, sont longues, est à la fois simple et vaste. Il ne me semblerait pas absurde qu’au bout d’un certain temps le parquet prenne une position : soit il classe l’enquête qui n’aboutit pas, soit il demande une autorisation de la continuer à un juge de l’enquête. Cette question se rattache à l’évolution de notre procédure pénale – une procédure inquisitoire qui se teinte, c’est vrai, de plus en plus d’accusatoire. » ([214])

M. Julien Dami Le Coz, avocat de Jérôme Kerviel a souligné que « l’on pourrait juridictionnaliser la phase d’enquête, afin d’assurer un contrôle de l’activité du procureur. Car on peut bien exiger du parquet qu’il procède à un minimum d’actes d’enquête, mais qui le vérifierait ? S’il ne veut pas les effectuer, il ne les fera pas. L’institution d’un juge de l’enquête aurait, entre autres conséquences (…) la création d’un statut du suspect, qui, en dehors de la garde à vue, n’existe pas, et l’application du contradictoire dans la phase d’enquête, en permettant au suspect et à son avocat d’avoir accès au dossier. Le juge de l’enquête pourrait contrôler les actes faits par le procureur de la République, les autoriser (…). Au cours de l’enquête, le suspect pourrait saisir ce juge pour demander la nullité d’un acte. À l’heure actuelle, il doit attendre de se trouver devant la chambre de l’instruction ou la juridiction de jugement pour soulever in limine litis des nullités de procédure. Cette proposition permettrait d’éviter que l’enquête préliminaire, qui permet au procureur d’agir à sa guise, ne traîne en longueur. » ([215])

M. Christian Saint-Palais, président de l’Association des avocats pénalistes, est allé dans le même sens, en indiquant que « nous avons surtout besoin de contradictoire dans l’enquête menée par le procureur » ([216]).

Article 77-2 du code de procédure pénale

« Toute personne contre laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction punie d’une peine privative de liberté et qui a fait l’objet d’un des actes prévus aux articles 61-1 et 62-2 peut, un an après l’accomplissement du premier de ces actes, demander au procureur de la République, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par déclaration au greffe contre récépissé, de consulter le dossier de la procédure afin de formuler ses observations.

« Dans le cas où une telle demande lui a été présentée, le procureur de la République doit, lorsque l’enquête lui paraît terminée et s’il envisage de poursuivre la personne par citation directe ou selon la procédure prévue à l’article 390-1, aviser celle-ci, ou son avocat, de la mise à la disposition de son avocat, ou d’elle-même si elle n’est pas assistée par un avocat, d’une copie de la procédure et de la possibilité de formuler des observations ainsi que des demandes d’actes utiles à la manifestation de la vérité dans un délai d’un mois.

« Lorsqu’une victime a porté plainte dans le cadre de cette enquête et qu’une demande de consultation du dossier de la procédure a été formulée par la personne mise en cause, le procureur de la République avise cette victime qu’elle dispose des mêmes droits dans les mêmes conditions.

« Pendant ce délai d’un mois, le procureur de la République ne peut prendre aucune décision sur l’action publique, hors l’ouverture d’une information, l’application de l’article 393 ou le recours à la procédure de comparution sur reconnaissance de culpabilité.

« À tout moment de la procédure, même en l’absence de demande, le procureur de la République peut communiquer tout ou partie de la procédure à la personne mise en cause ou à la victime pour recueillir leurs éventuelles observations ou celles de leur avocat.

« Les observations ou demandes d’actes de la personne ou de son avocat sont versées au dossier de la procédure.

« Le procureur de la République apprécie les suites devant être apportées à ces observations et demandes. Il en informe les personnes concernées. »

Votre rapporteur est sensible à cette situation qui place nombre de justiciables dans une situation d’insécurité et d’ignorance, peu compatibles avec les droits de la défense, propres à un État de droit.

À l’inverse, la commission d’enquête n’a pas vocation à jeter les bases d’une réforme complète de la procédure pénale, jusque-là marquée par notre système historiquement inquisitoire (même si de plus en plus d’éléments contradictoires y trouvent leur place) et ne peut faire abstraction des conditions procédurales, déjà particulièrement lourdes, imposées aux services enquêteurs.

Il n’en résulte pas moins que l’absence de décision de l’autorité de poursuite qu’est le procureur de la République, apparaît, dans certaines procédures, préjudiciable à une bonne administration de la justice.

Tout comme l’a souligné Mme Nicole Belloubet, il paraît concevable de forcer le procureur de la République, à l’issue d’une première durée d’enquête restant à déterminer (un, deux, voire trois ans en matière criminelle), à prendre une position procédurale claire sur la suite qu’il entend lui donner (classement sans suite, ouverture d’information, mesure alternative aux poursuites ou poursuite pénale).

Dans l’hypothèse où le procureur de la République estimerait devoir prolonger l’enquête préliminaire au-delà de cette échéance, il lui appartiendrait de présenter l’état de la procédure à un juge du siège et d’obtenir de sa part l’autorisation de la poursuivre.

Il va de soi, que votre rapporteur ne propose pas, en la matière, la création d’un juge de l’enquête, supposé autoriser le parquet à ordonner des actes faisant grief, qui s’apparenterait à l’instauration d’une procédure pénale contradictoire.

La recommandation se dirige, par contre, vers la création d’un « juge de la mise en état de l’enquête pénale » (qui pourrait, par extension, être l’actuel juge des libertés et de la détention) ayant seul pouvoir d’autoriser le procureur de la République à poursuivre ses investigations au-delà d’un certain délai et pour un nouveau délai au-delà duquel la même procédure aurait à s’appliquer. Une approche de même nature avait déjà été mise en œuvre par la loi dite « Guigou » du 30 décembre 2000 ([217]) mais rapidement abrogée par la loi dite « Perben » du 18 mars 2003 ([218]) .

Sans interrompre, de façon abrupte, le déroulement d’une enquête pénale, cette procédure nouvelle en réduirait considérablement les effets négatifs et permettrait le regard circonstancié d’un juge du siège sur sa valeur.

Il y aurait lieu, dans cette hypothèse, de ne pas opérer de réduction de droits par rapport à la situation actuelle et d’appliquer, à cette phase nouvelle, les dispositions relatives au contradictoire prévues à l’article 77-2 du code de procédure pénale (accès au dossier et possibilités de formuler des observations).

Votre rapporteur conçoit parfaitement que, sans remettre fondamentalement en cause notre système pénal inquisitoire, cette recommandation est loin d’être neutre et mérite une réflexion plus poussée, par le biais d’une mission complémentaire.

Proposition n° 29 : procéder à la création d’un « juge de la mise en état de l’enquête pénale », ayant seul le pouvoir d’autoriser le procureur de la République à poursuivre une enquête préliminaire au-delà d’un certain délai, les dispositions relatives au contradictoire de l’article 77-2 du CPP étant par ailleurs applicables.

Proposition n° 30 : prévoir une mission complémentaire d’approfondissement et d’étude d’impact de cette nouvelle entité judiciaire de contrôle.

Dans le souci d’une meilleure prise en compte du contradictoire et plus généralement du fonctionnement de la justice, votre Rapporteur fait siennes les remarques de Mme Élisabeth Pelsez, déléguée interministérielle à l’aide aux victimes : « nous avons noté non pas une remise en cause de l’indépendance de la justice, mais une incompréhension sur son fonctionnement. Il est absolument essentiel d’expliquer le déroulement d’une procédure judiciaire. Nous avons par exemple constaté que lorsque les juges d’instruction réunissent les parties civiles d’un attentat de masse – comme ceux de 2015 –, ces rencontres portent leurs fruits : les victimes comprennent bien ce qui leur est expliqué ainsi que la nécessité de ne rien divulguer. L’une d’entre elles m’a confié n’avoir jamais imaginé que les investigations étaient aussi poussées. Les parties avaient compris, non seulement le fonctionnement de la justice, mais également les raisons de la supposée lenteur de l’institution, due aux mandats d’arrêt, aux commissions rogatoires, etc. certaines ont totalement changé d’opinion à son égard. » ([219])

Votre rapporteur propose d’instaurer des « fenêtres d’information » pour les victimes sur le modèle de celles prévues par l’article 77-2 du CPP, afin de faire un point d’avancement des enquêtes, s’agissant la plupart du temps de faits graves, nécessitant des investigations longues et complexes.

Proposition 31 : prévoir des rendez-vous périodiques durant les enquêtes préliminaires entre les victimes et le procureur de la République.

2. L’information judiciaire

Aux termes de l’article 80-1 du code de procédure pénale, le juge « ne peut procéder à la mise en examen d’une personne qu’après avoir préalablement entendu les observations de la personne ou l’avoir mise en mesure de les faire, en étant assistée par son avocat, soit dans les conditions prévues par l’article 116 relatif à l’interrogatoire de première comparution, soit en tant que témoin assisté conformément aux dispositions des articles 113-1 à 113-8 ».

Quelques soient les conditions de la comparution, en tant que témoin assisté ou en première comparution, la seule obligation procédurale imposée au juge d’instruction est de porter les faits qui lui sont reprochés à la connaissance de la personne mise en cause et de les qualifier pénalement.

Seul le processus de placement en détention provisoire suppose une motivation de la décision.

Si l’on accepte l’idée que la bonne compréhension des décisions de justice est un facteur important de limitation des interprétations et surenchères médiatiques qui pèsent lourdement sur la sérénité et l’indépendance de la justice, la motivation des ordonnances de mise en examen par le juge d’instruction doit concourir à cet objectif

Comme l’a évoqué M. Jean-Michel Hayat, premier président de la cour d’appel de Paris, « une évolution envisageable est la motivation de la mise en examen. Le ou les juges d’instruction pourraient dire en quoi ils considèrent qu’il y a des indices graves et concordants. Une loi permet déjà des débats publics devant la chambre de l’instruction. Cette disposition est peu utilisée, alors qu’elle tend à ouvrir une fenêtre. La motivation de l’ordonnance permettrait de savoir sur quelle base les juges d’instruction se sont prononcés, et il faudrait ensuite qu’un appel soit possible. La clé de tout, c’est le recours, l’examen par une juridiction supérieure, pour vérifier ce qu’il en est. » ([220])

Convaincu de l’intérêt, pour les justiciables comme pour la justice, d’introduire plus de transparence dans son fonctionnement, votre rapporteur suggère de prévoir que la notification de la mise en examen prenne la forme d’une ordonnance motivée et susceptible de publicité.

Proposition n° 32 : prévoir la motivation des ordonnances de mise en examen par le juge d’instruction, celles-ci étant, par ailleurs, susceptibles de publicité.

Le cas de l’association Anticor

La commission d’enquête a auditionné l’association Anticor, titulaire, aux côtés des associations Sherpa et Transparency International, d’un agrément délivré par le ministère de la Justice pour se constituer partie civile dans les affaires de corruption ou pouvant relever d’un manquement au devoir de probité ([221]).

Anticor a démontré ses capacités d’intervention dans de nombreuses affaires relevant de sa mission. Pour autant, la question a pu être posée de la réalité de son indépendance notamment du fait que son vice-président, M. Éric Alt, magistrat au tribunal judiciaire de Paris, s’est constitué partie civile, au titre de l’association, dans une procédure devant la juridiction dont il est lui-même membre, situation qui a dû entraîner un dépaysement du dossier.

De la même façon, les membres de la commission se sont interrogés sur l’indépendance de l’association du fait d’un sentiment de faible transparence quant à l’identité de ses donateurs, Anticor n’ayant, par ailleurs, pas souhaité répondre aux questions écrites complémentaires qui lui ont été posées, postérieurement à l’audition.

C. l’Amélioration de l’information des citoyens

1. Les médias jouent un rôle fondamental dans l’information des citoyens

Les médias, en particulier la presse, dont la liberté est consacrée par nos textes fondamentaux, jouent un rôle essentiel d’information du citoyen.

La liberté de la presse découle en premier lieu de la liberté d’expression, consacrée à l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (« La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi. »), à l’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 (« Tout individu a droit à la liberté d’opinion et d’expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d’expression que ce soit ») et à l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme du 4 novembre 1950 (« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière (…) »).

Elle est consacrée en France, par une législation ancienne qui a subi diverses évolutions n’ayant jamais remis en cause ses fondements, celle de la loi du 29 juillet 1881.

Les médias jouent un rôle essentiel d’information des citoyens, fondement de toute démocratie. Ce rôle fondamental est également reconnu par les acteurs du monde judiciaire. La presse est bénéfique pour l’institution judiciaire à au moins deux niveaux :

– À travers la transparence qu’elle instaure, la presse incite les magistrats à exercer leurs fonctions avec encore plus d’exemplarité, et donc de facto d’indépendance. Mme Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, a ainsi indiqué à la commission d’enquête : « Il y a quarante ans, la question de l’indépendance ne se posait pas de la même façon. Rappelons-nous quand même qu’un hélicoptère était allé chercher un magistrat dans l’Himalaya. Ce serait un peu compliqué, aujourd’hui ! J’observe une grande différence depuis ces dernières années, grâce au rôle fondamental de la presse. Nous sommes sous son regard et, de mon point de vue, tout finit par se savoir. Pour moi, une très grande évolution dans la justice s’est produite avec la presse et, plus encore, les réseaux sociaux. » ([222]) M. Jean-François Beynel, chef de l’inspection générale de la justice, a rappelé quant à lui, au sujet du Conseil supérieur de la magistrature qu’il siégeait publiquement et que « tous les journalistes [pouvaient] assister à ses audiences disciplinaires et en rendre compte dans la presse comme ils l’entendent. C’est une forte garantie démocratique et une pression positive sur le corps. » ([223])

– La presse peut révéler des informations utiles à une enquête judiciaire. M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation a indiqué lors de son audition que « la presse exerce une forte pression au travers du suivi des dossiers. Nous avons besoin cependant de la presse, que d’aucuns ont qualifiée de " chien de garde de la démocratie " (…) Le journaliste d’investigation met parfois le doigt sur des informations permettant d’engager des investigations dans le champ pénal. » ([224]) Mme Janine Drai, présidente de la commission d’instruction de la Cour de justice de la République, a de même affirmé : « La presse a parfois des éléments qui sont utiles à la manifestation de la vérité. Il nous est arrivé de convoquer à titre de témoins des journalistes qui nous ont donné des éléments sans jamais trahir le secret de leurs sources – nous ne l’avons jamais demandé. » ([225])

2. Ce rôle fondamental peut toutefois constituer un risque pour l’indépendance de la justice

Selon M. Jacques Toubon, Défenseur des droits, « la principale pression qui s’exerce sur le cours de la justice est celle des médias (…) qui à travers l’investigation, la violation du secret de l’instruction, la publication de documents ressortant des dossiers, exercent une pression sur la justice, en particulier les parquets » ([226]).

a. Les médias font peser une forte pression sur les magistrats, qui peut nuire à leur indépendance

Les médias, dans leur mission d’informer les citoyens, font peser sur les magistrats une pression, qui, pour votre rapporteur, est représentative de la pression de l’opinion publique et de son besoin de compréhension. Cette pression peut, en elle-même, rendre plus complexe l’exercice de leur office par les magistrats, du parquet en particulier, en rendant nécessaire une parole publique plus fréquente.

Dans plusieurs juridictions, un magistrat du parquet est même spécialisé en matière de relations avec la presse. Ainsi que l’a dit M. Rémy Heitz, procureur de la République de Paris, « il y a vingt ans (…) la pression médiatique n’avait absolument rien à voir avec celle qui s’exerce aujourd’hui 24 heures sur 24. Un magistrat au parquet de Paris est dédié à cette tâche et une permanence est assurée, week-end compris » ([227]).

Cette prise de parole plus fréquente peut s’avérer problématique dès lors qu’elle empêche un déroulement serein de l’enquête. M. Alexandre de Bosschère, procureur de la République près le tribunal de grande instance d’Amiens, a expliqué à la commission d’enquête que « cette pression médiatique nous oblige parfois à intervenir " à chaud " dans une enquête en cours et inaboutie. Nous prenons donc des précautions oratoires et sommes parfois surpris de leurs retranscriptions dans les articles de presse. C’est la raison pour laquelle les procureurs insistent sur la nécessité d’être assistés dans cette communication. » ([228])

Plus encore, la presse peut selon certains magistrats vouloir exercer une véritable influence sur l’action de la justice. Mme Catherine Champrenault, procureure générale près la cour d’appel de Paris, l’a reconnu : « les pouvoirs, quels qu’ils soient, presse comprise, sont exposés à la tentation d’influer sur le cours de la justice. Il ne faut pas être dupe. Il faut donc pouvoir les mettre à distance, ce qui ne veut pas dire que nous n’entendons pas les critiques ni les questionnements. Simplement, il ne faut pas que les interférences des pouvoirs puissent nuire à l’indépendance des juges. » ([229])

Cette atteinte à l’indépendance de la justice peut également avoir lieu a posteriori à travers la critique des décisions de justice. M. Jérôme Moreau, trésorier de France victimes, a déploré cette pratique devant la commission d’enquête : « Enfin, la critique des décisions de justice par voie de presse nuit aussi à l’indépendance de cette dernière. En effet, les victimes qui font porter une voix devant les juridictions correctionnelles, que ce soit dans les cours d’assises ou après un accident collectif, n’attendent certainement pas que l’on critique la justice, car cela remet en cause son indépendance et l’autorité de la chose jugée. » ([230])

b. Les médias peuvent devenir un instrument de violation du secret de l’enquête

L’article 11 du code de procédure pénale dispose que « sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l’enquête et de l’instruction est secrète ». Dans une question prioritaire de constitutionnalité ([231]), le Conseil constitutionnel a reconnu deux finalités au secret de l’instruction :

– « garantir le bon déroulement de l’enquête et de l’instruction, poursuivant ainsi les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, tous deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle » ;

– « protéger les personnes concernées par une enquête ou une instruction, afin de garantir le droit au respect de la vie privée et de la présomption d’innocence, qui résulte des articles 2 et 9 de la Déclaration de 1789 ».

Tous les acteurs de la procédure judiciaire, tant les magistrats que les forces de police judiciaire, sont tenus au secret de l’enquête. M. Rémy Heitz, procureur de la République de Paris a rappelé que la « ligne de conduite [des magistrats du parquet] [était] l’article 11 [du code de procédure pénale] » ([232]), tandis que M. Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, a affirmé que « La règle, c’est le secret de l’enquête. Nous nous y conformons strictement. » ([233])

Le secret de l’enquête est cependant régulièrement bafoué. Des documents confidentiels et des informations relatives à une enquête en cours sont publiés dans les médias.

La mission d’information de l’Assemblée nationale sur le secret de l’enquête, effectuée par M. Xavier Breton et votre rapporteur, au second semestre 2019, soulignait que le secret de l’enquête et de l’instruction « vise à protéger des droits fondamentaux et à garantir la tenue d’un procès équitable, mais (…) est concurrencé par le désir d’information des citoyens, stimulé par les réseaux sociaux et les chaînes d’information en continu, et leur volonté d’une plus grande transparence du fonctionnement de la justice. » ([234]) Une analyse identique a été faite devant la commission d’enquête par M. Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme, ancien bâtonnier de Paris, qui a reconnu qu’il était « difficile de conjuguer le nécessaire secret de l’instruction, qui participe de la sérénité de la justice, et l’utilité démocratique d’informer le public » ([235]).

La régularité avec laquelle le secret de l’enquête est violé inquiète les acteurs du monde de la justice. M. Frédéric Veaux a constaté devant la commission « qu’[il] est très largement bafoué à de nombreux niveaux. La presse et certains, sur les réseaux sociaux, se procurant des documents de procédure assez régulièrement, il peut nous arriver de devoir confirmer ou infirmer la teneur de ce qui est ainsi diffusé. » ([236]) Certains, s’attendant à ce que ce secret soit bafoué, en viennent simplement à espérer qu’il le soit le plus tardivement possible, à l’instar de M. Renaud Van Ruymbeke, ancien juge d’instruction : « s’agissant du secret de l’instruction, combien d’extraits de procès-verbaux ai-je retrouvés dans la presse ! Croyez-vous que cela me faisait plaisir ? Non ! J’espérais simplement que le décalage serait le plus long possible entre l’audition et la publication : deux jours après, le travail de l’instruction était discrédité, un mois après, le soulagement était grand. » ([237])

3. La réflexion sur le rapport des magistrats aux médias ainsi que sur l’équilibre entre secret de l’enquête et de l’instruction et droit à l’information doit dès lors être poursuivie

La presse et les journalistes eux-mêmes, à travers un souci accru de déontologie, sont les premiers à pouvoir remédier aux excès évoqués. Votre rapporteur salue à ce titre la création en décembre 2019 du Conseil de déontologie journalistique et de médiation, dépourvu de pouvoir de sanction, mais chargé de rendre des avis sur les questions relatives à la déontologie des journalistes.

D’autres évolutions peuvent cependant être mises en œuvre.

a. Réaffirmer le secret de l’enquête et de l’instruction tout en consacrant un droit à l’information

Les différentes auditions conduites par la commission d’enquête ont confirmé l’importance du secret de l’enquête et de l’instruction

Si l’information du public est nécessaire, aucune des personnes auditionnées n’a remis en cause ni l’existence du secret de l’enquête et de l’instruction, ni son utilité. Votre rapporteur est persuadé du fait que le secret, tant qu’il protège la bonne marche de la justice et les intérêts des personnes mises en cause, est un corollaire de la confiance de nos concitoyens dans la justice.

Il propose ainsi d’affirmer dans le droit le principe d’une nécessaire conciliation entre droit à l’information et respect du secret de l’enquête en considérant que : « ainsi que le consacrent les jurisprudences européenne et française, le droit à l’information doit pouvoir être légalement reconnu à travers la notion " d’impératif prépondérant d’intérêt public ", celui-ci ne s’exprimant que s’il est " strictement nécessaire et proportionné au but légitime d’information poursuivi " ».

Proposition n° 33 : inscrire dans le code de procédure pénale que le droit à l’information constitue un impératif prépondérant d’intérêt public, en précisant que celui-ci doit être strictement nécessaire et proportionnée au but poursuivi.

Pour préciser l’encadrement de ce droit, votre rapporteur recommande de définir les objectifs de valeur équivalente à protéger. La jurisprudence de la CEDH reconnaît que des intérêts publics ou privés, de valeur équivalente à l’impératif prépondérant d’intérêt public de droit à l’information, doivent faire l’objet d’un même niveau de protection. Dès lors, les intérêts publics et privés que le secret de l’enquête et de l’instruction doit garantir doivent être expressément énoncés.

Votre rapporteur recommande ainsi d’inscrire à l’article 11 du code de procédure pénale les intérêts publics et privés qui doivent faire l’objet d’une protection : l’autorité et l’impartialité de la justice, l’effectivité de l’enquête pénale, la protection des personnes, le droit de toute personne à la présomption d’innocence, le droit de toute personne à la protection de la vie privée et le droit de toute personne à la dignité.

Proposition n° 34 : inscrire à l’article 11 du code de procédure pénale les intérêts publics et privés qui doivent faire l’objet d’une protection :

– l’autorité et l’impartialité de la justice ;

– l’effectivité de l’enquête pénale ;

– la protection des personnes ;

– le droit de toute personne à la présomption d’innocence ;

– le droit de toute personne à la protection de la vie privée ;

– le droit de toute personne à la dignité.

b. Contrôler plus strictement le respect du secret de l’enquête et de l’instruction

Afin de rendre plus effective la protection du secret de l’enquête et de l’instruction, l’atteinte à ces intérêts doit être réprimée au moyen d’une sanction proportionnée à la gravité de cette atteinte.

La peine actuellement encourue pour la violation du secret professionnel est d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende. Votre rapporteur considère qu’elle devrait être, pour le cas spécifique des atteintes aux intérêts protégés par l’article 11 du code de procédure pénale, très significativement renforcée et portée à trois ans de prison et 30 000 euros d’amende. En effet, « la singularité de cette répression dans le champ du secret professionnel aurait, de fait, une valeur symbolique et pratique qui la porterait à

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