N° 3399

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2021
(n° 3360),

 

TOME II

examen de la premiÈre partie
du projet de loi de finances

conditions gÉnÉrales de l’Équilibre financier

 

Par M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,

Député

——


 


—  1  —

SOMMAIRE

___

 Pages

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2021, prévision d’exécution 2020 et exécution 2019

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.  Impôts et ressources autorisés

A.  Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

B.  Mesures fiscales

Article 2 Indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu et des seuils et limites qui lui sont associés

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Régime fiscal de la prestation compensatoire versée pour partie sous forme de rente et de la contribution aux charges du mariage

Après l’article 2

Article additionnel après l’article 2 Ajustement de la réforme de l’imposition des contribuables non-résidents

Après l’article 2

Article 3 Baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises à hauteur de la part affectée aux régions et ajustement du taux du plafonnement de la contribution économique territoriale en fonction de la valeur ajoutée

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Prorogation des dispositifs de déductions en faveur des entreprises de presse

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Abaissement de 5 à 3 du coefficient multiplicateur dans le cadre des opérations à façon

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Extension de la déduction pour épargne de précaution à l’aquaculture

Article additionnel après l’article 3 Extension de la déduction pour épargne de précaution aux centres équestres

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Extension de l’imputation des pertes constatées en cas d’annulation de titres aux hypothèses de réduction totale du capital dans le cadre des procédures prévues par le code de commerce

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Relèvement de 60 % à 70 % de la part de la plus-value de fusion devant obligatoirement être distribuée par les sociétés immobilières d’investissement cotées (SIIC)

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Prorogation du délai de réalisation des logements dans le cadre du régime d’imposition à taux réduit applicable à la cession d’immeubles

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Relèvement de 7,63 à 10 millions d’euros du plafond de chiffre d’affaires rendant éligible au taux réduit d’impôt sur les sociétés de 15 %

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Modification de la catégorisation des dépenses liées à la production d’images permettant le développement de la carrière d’un artiste au sein du crédit d’impôt pour la production d’œuvres phonographiques

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Extension du crédit d’impôt pour investissements en Corse aux travaux de construction et de rénovation d’établissements de santé privés

Après l’article 3

Article additionnel après l’article 3 Exonérations fiscales et sociales des aides versées aux indépendants par le Conseil de la protection sociale des travailleurs indépendants

Article 4 Modernisation des paramètres de la méthode d'évaluation de la valeur locative des établissements industriels et modification du coefficient de revalorisation de la valeur locative de ces établissements

Article 5 Neutralisation fiscale de la réévaluation libre des actifs

Après l’article 5

Article 6 Étalement de la plus-value réalisée lors d'une opération de cession-bail d'immeuble par une entreprise

Article 7 Suppression progressive de la majoration de 25 % des bénéfices  des entreprises qui n’adhèrent pas à un organisme de gestion agréé

Après l’article 7

Article 8 Aménagements du crédit d'impôt recherche et du crédit dimpôt innovation

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Date d’envoi de la déclaration sur l’honneur en vue de la dispense de prélèvement lors de la sortie en capital d’un plan épargne retraite

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Prorogation de l’exonération des plus-values immobilières tirées de la cession d’un droit de surélévation pour les particuliers et certaines entreprises

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Exonération de la contribution de sécurité immobilière pour la publication des obligations réelles environnementales

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Exonération de droits de mutation pour les dons et legs à des associations simplement déclarées ayant un but exclusif d’assistance et de bienfaisance

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Exonération de droits pour les successions des combattants morts en opération

Après l’article 8

Article additionnel après l’article 8 Extension de l’abattement de plus-value de cession pour les biens immobiliers situés en zone tendue en vue de la construction de bâtiments d’habitation d’une taille minimale

Après l’article 8

Article 9 Clarification des règles de TVA applicables aux offres composites

Après l’article 9

Article additionnel après l’article 9 Allongement du délai dont disposent les bailleurs sociaux pour payer la TVA due au titre des constructions qu’ils réalisent

Après l’article 9

Article additionnel après l’article 9 Extension de l’application du taux réduit de TVA à 5,5 % à l’ensemble des livraisons d’immeubles réalisées en vue de la conclusion d’un bail réel solidaire

Article additionnel après l’article 9 Extension du taux de TVA réduit de 5,5 % aux opérations de livraisons et livraisons à soi-même de locaux directement destinés à ou mis à la disposition des structures qui hébergent des mineurs ou des majeurs de moins de vingt et un ans

Article additionnel après l’article 9 Extension du taux de TVA réduit de 5,5 % aux opérations de livraisons et livraisons à soi-même de locaux directement destinés à ou mis à la disposition des établissements de soin, d’accompagnement et de prévention en addictologie

Après l’article 9

Article 10 Report de l'entrée en vigueur des règles modifiant le régime de TVA du commerce électronique

Article 11 Mise en conformité avec le droit européen du régime de TVA des gains de course hippique

Article 12 Maintien d’un crédit d’impôt destiné à l’acquisition et à la pose de systèmes de charge pour véhicule électrique

Après l’article 12

Article 13 Simplification de la taxation de l’électricité

Article 14 Refonte des taxes sur les véhicules à moteur

Après l’article 14

Article additionnel après l’article 14 Augmentation du plafond d’exonération du forfait mobilités durables

Après l’article 14

Article 15 Renforcement des incitations à lutilisation d'énergies renouvelables dans les transports

Après l’article 15

Article additionnel après l’article 15 Précisions relatives au périmètre d’application du tarif réduit de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques portant sur les entreprises du secteur extractif des roches siliceuses

Après l’article 15

Article 16 Suppression de taxes à faible rendement

Après l’article 16

Article 17 Suppression de dépenses fiscales inefficientes

Article 18 Suppression du caractère obligatoire de l'enregistrement de certains actes de société

Article 19 Harmonisation des procédures de recouvrement forcé des créances publiques

Article 20 Prorogation du taux de l’intérêt de retard et de l’intérêt moratoire

Article 21 Modernisation des contributions à l’AMF

II.  Ressources affectées

A.  Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 22 Fixation pour 2021 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement

Article 23 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales

Après l’article 23

B.  Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 24 Mesures relatives à l'ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Après l’article 24

Article 25 Intégration au budget de l’État du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

C.  Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 26 Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Article 27 Actualisation et reconduction du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ») et stabilisation du tarif de la contribution à l’audiovisuel public (CAP)

Article 28 Suppression du compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (CAS SNTCV)

D.  Autres dispositions

Article 29 Suppression des dernières dispositions de l’ancien mécanisme de recouvrement de la contribution au service public de l’électricité afférentes aux consommations effectuées jusqu’au 31 décembre 2015

Article 30 Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Article 31 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de lÉtat au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne (PSR-UE)

Après l’article 31

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 32 et état A Équilibre général du budget, trésorerie et plafond dautorisation des emplois


—  1  —

   EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2021,
prévision d’exécution 2020 et exécution 2019

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article mentionne sous forme d’un tableau les prévisions de soldes de l’ensemble des administrations publiques pour 2021 et 2020 ainsi que les données correspondantes d’exécution pour 2019.

Pour 2021, le déficit public est estimé à 6,7 % du produit intérieur brut (PIB), dont plus de la moitié (– 3,6 %) proviendrait de sa composante structurelle. Le solde conjoncturel resterait néanmoins élevé (– 2,8 %) tandis que l’impact des mesures temporaires ou exceptionnelles diminuerait fortement par rapport à 2020 avec l’extinction des mesures d’urgence.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Aux termes de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([1]), la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comportent un article liminaire qui présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Le présent article traduit cette exigence pour le projet de loi de finances pour 2021. Il porte sur l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales (APUC), administrations publiques locales (APUL) et administrations de sécurité sociale (ASSO).

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2018 À 2021

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2018

Exécution 2019

Prévision 2020

Prévision 2021

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2

– 1,2

– 3,6

Solde conjoncturel (2)

0,0

0,2

– 6,5

– 2,8

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,2

– 1,0

– 2,6

– 0,2

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 2,5

 3,0

 10,2*

 6,7*

Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5=4-3)

 2,3

 2,0

 7,7

 6,4

Source : commission des finances et article liminaire du présent PLF.

* Ces soldes ne correspondent pas à la somme 1+2+3 en raison d’effets d’arrondis.

Le présent article traduit une amélioration de la prévision de déficit public pour 2020 (– 11,4 % en LFR n° 3) du fait d’une diminution des déficits conjoncturel et structurel qui n’est pas compensée par l’augmentation de l’impact des mesures exceptionnelles et temporaires par rapport à cette dernière prévision.

Le déficit public prévu en 2021 resterait élevé (– 6,7 %) et marqué par une forte dégradation du solde structurel (à – 3,6 %). L’amélioration constatée par rapport à 2020 s’explique par une forte réduction de la composante conjoncturelle du déficit (– 2,8 %) et la fin des mesures exceptionnelles et temporaires (– 0,2 %).

Les prévisions présentées dans le projet de loi de finances pour 2021 s’éloignent désormais complètement de la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Celle-ci devra être révisée dès que possible dans les prochains mois, une fois les incertitudes liées à la situation sanitaire levées.

I.   Le dÉficit public resterait fortement dégradÉ en 2021

L’année 2020 marque la fin d’un effort continu de réduction du déficit public, tant en part de PIB qu’en valeur absolue, depuis la crise financière de 2009.

Alors qu’il doit atteindre un niveau historiquement élevé cette année, le rebond de l’activité et la fin des mesures exceptionnelles permettraient une amélioration en 2021.

Néanmoins, une part de la mise en œuvre du plan de relance, les mesures catégorielles décidées dans le cadre du Ségur de la santé et l’augmentation de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam) pèseront sur le solde structurel.

A.   La crise sanitaire met fin À l’effort de réduction du déficit

La crise sanitaire qui a touché la France en 2020 a mis fin à un effort continu de réduction du déficit public depuis 2009. Le déficit public s’établirait ainsi à 10,2 % du PIB en 2020, un niveau jamais atteint depuis la création des comptes nationaux en 1948.

DÉficit public depuis 2008

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020(p)

2021(p)

En % du PIB

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,6

3,0

2,3

3,0*

10,2

6,7

En milliards d’euros

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

63,6

59,5

73,0

227,7

160,7

* Le déficit public est aggravé, en 2019, par la mesure exceptionnelle de bascule du CICE en baisse de cotisations sociales, à hauteur de 0,8 point de PIB.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), comptes nationaux jusqu’en 2019, présent PLF pour les années 2020 et 2021 (p=prévision).

évolution du déficit

(en % et en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

En 2021, le solde public atteindrait – 6,7 %, en baisse de 3,5 points par rapport à 2020.

B.   Des prévisions qui évoluent sensiblement

Les dernières prévisions de solde public pour 2020 ont été présentées par le Gouvernement à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques (DOFP). Elles reprenaient les hypothèses de la troisième loi de finances rectificatives pour 2020 ([2]), qui avait elle-même dégradé fortement les prévisions des deux lois de finances rectificatives précédentes pour 2020.

Évolution des prévisions de solde pour 2020

Soldes

LFI 2020

LFR 1

LFR 2

LFR 3

PLF 2021

Solde structurel (1)

– 2,2

– 2,2

– 2,0

– 2,2

– 1,2

Solde conjoncturel (2)

0,1

– 1,3

– 5,3

– 7,0

– 6,5

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,4

– 1,7

– 2,4

– 2,6

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 2,2

 3,9

 9,1*

 11,5*

 10,2*

* en raison d’effets d’arrondis, le solde effectif peut ne pas correspondre à la somme 1+2+3

Source : LFR pour 2020 n° 1, 2 et 3 et PLF pour 2021.

Les documents présentés à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) soulignaient que, à politique inchangée, le déficit des administrations publiques reculerait à ­ 5,5 points de PIB en 2021 en raison de deux facteurs : le rebond de l’activité économique et le caractère exceptionnel et temporaire des mesures de soutien décidées pour l’année 2020 uniquement.

Les prévisions du PLF pour 2021 retiennent donc une hypothèse de déficit public en 2021 moins favorable (– 6,7 %) que celle présentée au Parlement au cours du DOFP (– 5,5 %). Cette dégradation de 1,2 point est liée à la prise en compte des mesures du plan de relance, du nouvel objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), des hausses de rémunération décidées dans le cadre du Ségur de la santé et de la sinistralité des prêts garantis par l’État et la Banque européenne d’investissement dans la prévision pour 2021.

En amont du DOFP, le programme de stabilité (PSTAB) transmis à la Commission européenne ne contenait pas, cette année, de prévisions de solde budgétaire ou de croissance du PIB pour 2021. Les perspectives macroéconomiques pour 2021 étaient présentées sans chiffrage prospectif et la trajectoire des finances publique pour 2021 et 2022 n’y était pas actualisée ([3]).

Cet allègement du contenu traditionnel du programme de stabilité s’inscrivait dans le contexte du début de la crise qui a conduit la Commission européenne à activer la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance (PSC), décision approuvée par le Conseil de l’Union européenne le 23 mars 2020 ([4]) – ce qui a conduit à suspendre temporairement l’application des règles européennes d’encadrement des budgets nationaux. Ce régime suspensif est toujours en vigueur.

II.   L’amélioration de la conjoncture compense la dégradation du solde structurel

Alors que les trois lois de finances rectificatives adoptées jusqu’à maintenant en 2020 conservaient des hypothèses de solde structurel proches, le présent projet de loi prévoit une amélioration de ce solde pour 2020 qui n’est pas significative, suivie d’une forte dégradation en 2021.

Plus encore qu’en 2020, la déconnexion entre l’évolution du déficit structurel et la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 ([5]) appelle une actualisation de cette programmation en 2021.

A.   La forte dégradation du solde structurel en 2021

Le solde structurel permet de rendre compte du déficit public corrigé de l’impact de la conjoncture économique et des mesures temporaires (1). Il s’établirait en 2021 à un niveau très dégradé (2).

1.   Le solde structurel, notion essentielle d’encadrement des comptes publics

La notion de solde structurel doit permettre de donner une vision plus sincère de l’équilibre des comptes publics.

a.   Une composante du solde public suivie au titre des engagements européens de la France

Le solde budgétaire public comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture, censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration du cycle économique, et l’autre, indépendante de la conjoncture, dite structurelle. Le solde structurel correspond au solde corrigé des effets du cycle économique : il s’agit du solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel.

L’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de solde structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est normalement mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([6]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque la dette de l’État membre dépasse 60 % de son PIB).

b.   Des modalités complexes de calcul

Le calcul des composantes conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel. Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations, qui peut être définie « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([7]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, considérée comme étant de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

Pour le calcul du solde structurel, seules les dépenses de chômage sont considérées comme dépendantes de la conjoncture, le reste des dépenses étant supposées structurelles – soit parce qu’elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à mesurer. L’ensemble des prélèvements obligatoires sont considérés dépendre de la conjoncture, le reste des recettes étant supposé dépendre du cycle ([8]).

c.   Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

 

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

 

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

 

1,25

1,30

1,35

PIB potentiel (en milliards d’euros de 2010)

2 154

2 181

2 209

2 236

 

2 264

2 294

2 325

Écart de production (en % du PIB)

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

 

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 ([9]). Toutefois, s’agissant des prévisions propres au présent article, Le Gouvernement n’a pas modifié les hypothèses de croissance potentielle retenues par la LPFP dans le cadre du présent PLF, c’est-à-dire 1,30 % en 2021 et 1,35 % en 2022.

2.   Le déficit structurel s’établirait à 3,6 % du PIB en 2021

Le présent projet de loi de finances prévoit des évolutions sensibles du solde budgétaire structurel en 2020 et 2021.

Jusqu’à présent, les lois de finances rectificatives avaient toutes retenu, pour 2020, une hypothèse égale à celle de la loi de finances initiale (– 2,2 %) ([10]) ou très proche (– 2,0 % pour la LFR n° 2). Alors que le programme de stabilité retenait la même hypothèse que la deuxième loi de finances rectificatives, le rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques reprenait l’hypothèse à – 2,2 %.

a.   L’amélioration du solde structurel en 2020 n’est pas significative

Le présent projet de loi de finances réévalue l’objectif de solde structurel en 2020, qui augmenterait de 1 point par rapport aux dernières estimations présentées pour atteindre – 1,2 % du PIB. Cela correspond à un déficit moins important que celui prévu par la loi de programmation des finances publiques (– 1,6 %).

Selon les informations présentées par le Gouvernement, cette évolution serait liée à une résilience des recettes publiques plus forte par rapport à la contraction de l’activité économique (voir la fiche n° 6 du présent rapport). Par ailleurs, le profil de l’effort en dépense serait heurté du fait des conventions retenues sur le déflateur du PIB ([11]), qui contribuent à son augmentation en 2020 (+ 0,6 point par rapport à 2019).

La notion de déflateur du PIB

Le déflateur du PIB, ou prix du PIB, est un indice de progression des prix utilisé, au même titre que l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), pour mesurer l’inflation. Il s’écarte néanmoins de l'indice des prix à la consommation en fonction, notamment, de l'évolution des prix des importations, des exportations et de la formation brute de capital fixe (FBCF). Le déflateur est ainsi une manière de passer du PIB en valeur au PIB en volume.

Étant donné que la croissance potentielle est estimée en volume, la croissance des dépenses publiques doit l’être également, ce qui justifie le recours à la notion de déflateur de PIB pour le calcul de l’effort en dépenses.

Ainsi, l’augmentation de ce déflateur entraîne mécaniquement une correction plus élevée et donc une moindre progression des dépenses entre 2019 et 2020, ce qui contribue à augmenter artificiellement l’effort en dépense, composante de l’effort structurel ([12]).

Le HCFP considère d’ailleurs que l’ajustement structurel en 2020 n’est pas significatif, l’évaluation étant affectée par les conventions retenues par le Gouvernement concernant la nature des dépenses engagées depuis le déclenchement de la crise sanitaire.

Ainsi, l’ensemble des mesures d’urgence adoptées au fil des lois de finances rectificatives pour 2020 ont été enregistrées comme mesures temporaires. À l’inverse, les mesures du plan de relance sont intégrées dans la composante structurelle du solde.

Par ailleurs, les mesures d’urgence, comptabilisées en mesures temporaires, ont permis de préserver les assiettes fiscales et donc les recettes des administrations publiques, ce qui contribue à améliorer le solde structurel.

Le choix de comptabiliser les mesures d’urgence comme dépenses exceptionnelles et temporaires et celles relatives au plan de relance contribue donc à brouiller l’évolution du solde structurel en 2020.

La comptabilisation des dépenses en mesures exceptionnelles et temporaires

La révision du Pacte de stabilité et de croissance de 2005 a inclus la notion de mesures ponctuelles, qui modifient de manière temporaire les soldes publics mais n’ont pas d’impact pérenne sur le déficit public. Ce concept vise à couvrir des événements de très grande ampleur qui brouillent la lecture de l'équilibre des finances publiques.

La Commission européenne a précisé cinq critères permettant d’identifier une dépense en mesure ponctuelle et temporaire : la mesure est intrinsèquement non récurrente ; le caractère ponctuel et temporaire ne peut pas être décrété par la loi ou par une décision du gouvernement ; les composantes volatiles des recettes ou des dépenses ne doivent pas être considérées comme des mesures ponctuelles et temporaires ; les mesures discrétionnaires conduisant à creuser le déficit public ne sont pas, sauf exception, des mesures ponctuelles et temporaires ; seules les mesures ayant un impact significatif sur le solde public, supérieur à 0,1 % du PIB, peuvent être traitées comme des mesures exceptionnelles et temporaires. La Commission est en particulier amenée à classer en mesures ponctuelles et temporaires les coûts temporaires associés à la réponse à des désastres naturels majeurs ou d’autres événements exceptionnels.

Source : Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, annexe n° 2.

Dès lors, le Haut Conseil considère que « les estimations de solde structurel présentées par le Gouvernement dans le PLF pour 2021 ne peuvent être interprétées que sur l’année 2021 en comparaison avec l’année 2019. En effet, contrairement à 2020, la décomposition du solde public en 2021 n’est affectée que marginalement par les choix réalisés par le Gouvernement sur le partage entre la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit » ([13]). Aussi, le Haut Conseil considère que, exceptionnellement, le solde structurel en 2020 ne fait pas l’objet d’une analyse dans son avis.

b.   L’année 2021 serait marquée par une dégradation importante du solde structurel

Le déficit public en 2021, en voie d’amélioration, connaîtrait néanmoins une dégradation de sa composante structurelle.

Le projet de loi de finances prévoit ainsi que le solde structurel se dégrade de 1,4 point entre 2019 et 2021 pour atteindre – 3,6 % du PIB potentiel. L’intégration des dépenses du plan de relance contribuerait à dégrader cette composante à hauteur de un point de PIB ([14]) .

Le caractère temporaire du plan de relance, dont les dépenses sont à l’origine de 60 % de la dégradation du solde structurel, conduit néanmoins à relativiser son impact sur l’évolution structurelle des dépenses de l’État.

L’impact de la composante structurelle serait significativement supérieur à la part conjoncturelle du déficit (– 2,8 %) qui, elle, s’améliore significativement par rapport à son niveau en 2020 (– 6,5 %). L’impact des mesures exceptionnelles et temporaires serait fortement réduit (– 0,2 %) par rapport à 2020 (– 2,6 %).

L’amélioration conjoncturelle, couplée avec la fin des mesures d’urgence, compenserait ainsi la dégradation du solde structurel, ce qui entraînerait la réduction du déficit public effectif.

B.   La loi de programmation des finances publiques est désormais caduque

Le Gouvernement avait proposé, dans la LPFP 2018-2022, une trajectoire des finances publiques conduisant à quasiment diviser par trois le solde structurel entre 2017 et 2022.

Le solde structurel devait donc s’améliorer de plus d’un point de PIB pendant le quinquennat, alors même qu’une réduction significative des prélèvements obligatoires aurait été consentie. Cela supposait donc un effort structurel conséquent en dépense. Toutefois, l’ajustement structurel prévu avait été, depuis 2018, beaucoup moins marqué que prévu dans la LPFP, sans toutefois se traduire par un « désajustement ».

La crise a percuté cette trajectoire et rend définitivement caduque la programmation présentée au sein de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Le Haut Conseil des finances publiques considère que la loi « constitue désormais une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques » ([15]).

En particulier, le calcul du solde structurel repose toujours sur l’estimation du PIB potentiel par cette loi de programmation, alors que le Gouvernement considère déjà que la croissance potentielle serait révisée à – 0,3 % en 2020 et à 0,6 % en 2021 – alors que la LPFP prévoyait une croissance de, respectivement, 1,25 % puis 1,30 % ([16]).

HypothÈses actualisées d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

2,2

1,7

1,5

– 10

– 8

3,5

Croissance potentielle (LPFP)

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Croissance potentielle (RESF 2021)

1,1

1,25

1,25

1,25

– 0,3

0,6

1,35

PIB (en milliard d’euros)

2 234

2 295

2 353

2 426

2 223

2 408

2 492

PIB potentiel (en milliard d’euros)

2 268

2 307

2 354

2 416

2 344

2 484

2 819

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 0,5

– 0,0

0,3

– 9,4

– 2,7

– 0,7

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général et calculs de la commission des finances.

Ainsi, « la révision à la baisse de la croissance potentielle conduirait, toutes choses égales par ailleurs, à diminuer la composante conjoncturelle de plus de 1 point par rapport à 2021 et à accroître d’autant le déficit structurel tel qu’estimé avec l’hypothèse de croissance potentielle de la LPFP » ([17]), soit – 4,8 points de PIB au lieu de – 3,6 points dans l’estimation présentée par le Gouvernement. De nouveau, le caractère temporaire des dépenses prévues par le plan de relance peut néanmoins conduire à relativiser l’ampleur de cette dégradation.

Impact de la révision de la croissance potentielle sur le solde structurel

(en % de PIB potentiel)

 

Hypothèse de croissance de la LPFP

Hypothèse révisée par le Gouvernement

Solde structurel

– 3,6

– 4,8

Solde conjoncturel

– 2,8

– 1,6

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,2

– 0,2

Solde effectif

 6,7

 6,7

Source : HCFP.

Le HCFP constate que l’écart entre le solde structurel pour 2021 présenté par le présent projet de loi de finances et celui prévu en LPFP atteint 2,4 points. Cela constitue selon lui un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012. Le Haut Conseil avait néanmoins constaté, à la demande du Gouvernement, que les conditions exceptionnelles mentionnées par le TSCG étaient réunies et qu’il n’y avait donc pas lieu à déclencher le mécanisme correctif ([18]). Il appelle néanmoins à l’adoption, dès le printemps 2021, d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques.

Ajustement structurel et effort structurel présentÉs
par le Gouvernement

(en points de PIB potentiel)

 

PLF pour 2021
(sept. 2020)

LPFP
(janvier 2018)

 

2019

2020

2021

Cumul

2019-21

2019

2020

2021

Cumul

2019-21

Solde structurel
(solde N=solde N-1+ajustement structurel)

-2,2

-1,2

-3,6

-

-1,9

-1,6

-1,2

-

Ajustement structurel (1=2+3)

0,0

1,1

-2,5

-1,4

0,3

0,3

0,4

1,0

Effort structurel (2)

-0,2

0,8

-2,7

-2,0

0,3

0,4

0,5

1,2

dont effort en dépense*
(hors crédits d'impôt)

-0,1

1,1

-2,3

-1,3

0,4

0,5

0,5

1,4

dont mesures nouvelles en recettes

-0,1

-0,6

-0,4

-1,1

-0,1

-0,5

0,0

-0,6

dont clé en crédits d’impôt

0,0

0,4

0,0

0,4

0,0

0,4

0,0

0,4

Composante non discrétionnaire (3)

0,2

0,2

0,3

0,7

0,0

-0,1

-0,1

-0,2

* Hors France Compétences

Note : les chiffres étant arrondis, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : Haut Conseil des finances publiques

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG, c’est-à-dire quand elles correspondent « à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique ».

Le rapporteur général souscrit à l’analyse du HCFP sur l’importance de l’adoption d’une nouvelle LPFP dès que possible pour fonder sa crédibilité. Cette loi doit fixer une trajectoire crédible de retour à l’équilibre des finances publiques ; or, un tel exercice de prévision est compliqué dans un contexte de forte incertitude concernant l’évolution de la situation sanitaire en France et dans le monde. La discussion de cette nouvelle loi de programmation devra ainsi intervenir une fois la situation sanitaire stabilisée ou rendue plus prévisible.

*

*     *

La commission examine en discussion commune les amendements ICF1426 de Mme Valérie Rabault, I-CF223 et I-CF222 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Christine Pires Beaune. Comme tous les ans, cet amendement I‑CF1426 revient sur les soldes structurel et conjoncturel : il s’agit de minorer le solde conjoncturel et, à l’inverse, de majorer le solde structurel.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nos amendements I-CF223 et I-CF222 sont l’occasion d’appeler l’attention du Gouvernement et de la majorité sur le fait que ce PLF ne règle rien en ce qui concerne le déficit structurel. On comprend que le déficit conjoncturel soit affecté par la crise, mais la dégradation structurelle par rapport à la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques me paraît dangereuse. Je crois que je n’ai pas besoin de revenir sur le niveau du déficit et ses conséquences pour l’avenir… Nous le disons depuis longtemps : rien n’a été fait, en réformes de fond, pour régler le problème du déficit structurel.

Le deuxième amendement vise à alerter le Gouvernement sur la trop forte dégradation du solde structurel annoncé pour 2021.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous débattons des soldes conjoncturel et structurel au début de chaque texte financier. S’agissant de l’exercice 2021, les prévisions macroéconomiques sont forcément très incertaines compte tenu de la crise sanitaire – il faut avoir l’humilité de le reconnaître. Dans son avis, le Haut Conseil des finances publiques a néanmoins jugé sincères, crédibles, plausibles celles du Gouvernement.

Je partage totalement la vigilance de Mme Dalloz en ce qui concerne le solde structurel, mais il est normal qu’il se dégrade aussi en temps de crise – beaucoup moins, heureusement, que le solde conjoncturel. En pareil contexte, les économies de structure et la baisse de la dépense publique ne sont pas une priorité : je l’assume totalement. En revanche, nous aurons besoin, au premier semestre 2021, d’une trajectoire de redressement des finances publiques aussi claire que possible, dans le cadre d’une loi de programmation. Comme je l’ai dit lors de l’audition de M. Moscovici, nous ne pourrons le faire que lorsque la crise sanitaire sera derrière nous ; sinon, nous serons en permanence en train de revoir certaines prévisions conjoncturelles et structurelles.

Par conséquent, avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1426, I-CF223 et ICF222.

Elle est saisie des amendements I-CF1302 et I-CF1307 du président Éric Woerth.

 

M. le président Éric Woerth. Ces deux amendements ont d’abord pour vocation de susciter un débat en séance publique, avec le Gouvernement, sur le niveau de l’endettement et le financement des dépenses liées à la crise. Les ratios d’endettement et de déficit marquent un réel décrochage, en pourcentage de recettes fiscales de l’État, et nous n’avons pas de véritables perspectives de financement dans les trois ou quatre ans à venir. Mais c’est davantage un débat de séance qu’un débat de commission…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En effet. Je vous propose de les retirer afin d’avoir ce débat en séance publique.

Les amendements I-CF1302 et I-CF1307 sont retirés.

M. le président Éric Woerth. Je peux maintenant répondre à la question de Mme Rouaux. Sur les 1 468 amendements déposés, outre les dix amendements de la commission du développement durable, 108 amendements ont été déposés par des députés du groupe AGIR ensemble, 63 par des députés du groupe Écologie Démocratie Solidarité, 61 par des députés du groupe Gauche démocrate et républicaine, 81 par des députés du groupe La France insoumise, 163 par des députés du groupe La République en Marche, 681 par des députés du groupe Les Républicains – ce qui témoigne d’une grande créativité –, 161 par des députés du groupe Libertés et Territoires, 82 par des députés du groupe Mouvement démocrate et Démocrates apparentés, 35 par des députés du groupe Socialistes et apparentés, et 23 par des députés du groupe UDI & Indépendants.

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

 

 


—  1  —

   PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. ‑ Impôts et ressources autorisés

A. ‑ Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er
Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État.

Il prévoit également que, sous réserve de dispositions contraires, les dispositions fiscales du présent projet de loi de finances s’appliquent au 1er janvier 2021.

La commission des finances a adopté cet article sans modifications

I.   L’autorisation de percevoir les ressources publiques

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du projet de loi de finances de l’année renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par l’article 1er voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([19]), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF. Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public : revenus industriels et commerciaux, rémunérations de services rendus, fonds de concours, remboursements de prêts et d’avances, produits de cessions… Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Le présent article matérialise ainsi le monopole de la loi de finances sur l’autorisation de percevoir les impôts et les impositions de toutes natures. En particulier, c’est elle qui autorise le prélèvement des impositions de toutes natures affectées à la protection sociale et non la loi de financement de la sécurité sociale.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – , ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État, sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au PLF relative aux évaluations des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([20]).

II.   Le dispositif proposÉ

Le dispositif de l’article 1er du projet de loi de finances comporte immuablement deux parties.

Le I du présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État pendant l’année 2021.

Le II précise les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d’application particulière. L’application par défaut de ces dispositions est fixée à compter du 1er janvier 2021.

Deux exceptions sont traditionnellement prévues :

– l’une pour l’impôt sur les sociétés prévoyant que celui-ci est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2020 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct ;

– et l’autre pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’appliquant à l’impôt dû au titre de 2020 et des années suivantes.

L’entrée en vigueur du prélèvement à la source pourrait conduire à l’extinction progressive de la deuxième exception. Toutefois, elle est encore nécessaire car l’article 2 du présent projet de loi prévoit de revaloriser les tranches d’imposition applicables pour l’imposition des revenus de l’année 2020 afin de neutraliser les effets de l’inflation.

*

*     *

La commission adopte l’article 1er sans modification.

 

 

 


—  1  —

B.  Mesures fiscales

Article 2
Indexation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu et des seuils et limites qui lui sont associés

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à l’indexation :

– du montant des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu (IR) ainsi que de plusieurs seuils et plafonds intervenant dans le calcul de l’impôt, à hauteur de l’évolution des prix hors tabac de 2020 par rapport à 2019, soit + 0,2 %. Le coût de la mesure est évalué à 230 millions d’euros.

– des limites des tranches des grilles de taux par défaut du prélèvement à la source, soit le taux transmis à l’employeur dans les cas où l’administration n’est pas en mesure de calculer le taux personnalisé ou lorsque le contribuable en fait la demande, à hauteur de l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

De plus, le présent article abroge la disposition prévoyant que les grilles de taux par défaut du prélèvement à la source sont revalorisées chaque année dans la même proportion que l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR, disposition qui devait entrer en vigueur au 1er janvier 2021.

Dernières modifications législatives intervenues

À l’exception d’une interruption pour l’imposition des revenus de 2011 et de 2012, les lois de finances initiales procèdent, chaque année, à l’indexation du barème de l’IR sur le taux d’inflation anticipé, afin de neutraliser les effets de l’inflation sur le niveau d’imposition à l’IR des ménages.

L’article 2 de loi de finances initiale pour 2020 a modifié le barème de l’impôt sur le revenu et certains dispositifs d’allègement de la structure du bas de barème pour permettre une baisse d’impôt de 5 milliards d’euros en 2020, concentrée sur les contribuables dont le taux marginal relève des deux premières tranches d’imposition :

– le taux de la première tranche imposable a été abaissé de 14 % à 11 % et les seuils d’entrée dans les deuxième et troisième tranches imposables ont été abaissés pour neutraliser l’effet de la baisse de l’impôt pour les ménages les plus aisés ;

– la réduction d’impôt au taux maximal de 20 % en faveur des foyers fiscaux aux revenus modestes a été supprimée ;

– les paramètres de la décote ont été modifiés.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission sans modification.

I.   L’ÉTAT DU DROIT

A.   L’INDEXATION ANNUELLE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU, UNE PRATIQUE COURANTE DES LOIS DE FINANCES INITIALES

Traditionnellement, la loi de finances de l’année revalorise les seuils des différentes tranches du barème de l’impôt sur le revenu (IR) à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac. L’indexation du barème de l’IR sur l’évolution des prix s’est appliquée de façon quasi continue depuis 1969, de manière différenciée selon les tranches du barème dans un premier temps, puis de manière indifférenciée depuis 1981.

Depuis cette date, le principe de l’indexation annuelle du barème de l’IR sur l’évolution de l’inflation constitue une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale reconduit, sauf exceptions limitées, chaque année en loi de finances initiale.

Dans un contexte économique et budgétaire contraint, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ([21]) a procédé au gel des seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et des années suivantes, permettant ainsi des recettes supplémentaires de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La loi de finances pour 2013 ([22]) n’est pas revenue sur le gel et ce n’est qu’avec la loi de finances pour 2014 ([23]) que la pratique de l’indexation est réapparue.

Après 2013, chaque loi de finances initiale a ainsi procédé à une revalorisation des tranches du barème de l’IR, respectivement, de 0,8 % ([24]), 0,5 % ([25]), 0,1 % ([26]), 0,1 % ([27]), 1 % ([28]), 1,6 % ([29]) et 1 % ([30]).

ÉVOLUTION DU TAUX D’INFLATION ET DE L’INDEXATION DU BARÈME
DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 2011

Année N

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Indexation du barème réalisée en PLF de l’année N

1,5 %

0 %

(gel du barème)

0 %

(gel du barème)

0,8 %

0,5 %

0,1 %

0,1 %

1 %

1,6 %

1 %

Coût de la mesure en année N (pertes de recettes d’IR)

(en millions d’euros)

1 100

0

0

700

485

100

100

1 100

1 176

1 100

Source : commission des finances.

L’inflation constatée l’année N peut s’avérer légèrement différente du taux d’indexation du barème car il est établi sur la base des prévisions d’inflation arrêtées à l’été de l’année N, lors de l’élaboration du PLF pour l’année N + 1. Au cours des dernières années, l’écart entre l’inflation anticipée et l’inflation constatée n’a in fine jamais dépassé 0,1 point.

L’indexation du barème de l’IR sur l’évolution du niveau des prix permet de maintenir constante la pression fiscale qui pèse sur les contribuables, c’est-à-dire le rapport entre l’impôt dû et le revenu. Dit autrement, elle « neutralise » les effets liés à l’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages.

A contrario, si le barème n’évoluait pas dans les mêmes proportions que le niveau des prix, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait. La progressivité du barème impliquerait qu’une part plus importante de leurs revenus soit soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis et leur taux marginal pourrait lui-même augmenter en cas de changement de tranche. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait en conséquence d’une année sur l’autre. L’indexation est donc une mesure favorable aux contribuables.

B.   UNE RÉFORME D’AMPLEUR DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2020

L’article 2 de la loi de finances initiale pour 2020 a prévu une importante réforme d’allègement de l’imposition à l’IR, pour un montant total de 5 milliards d’euros environ, concentrée sur les contribuables dont le taux marginal relève des deux premières tranches d’imposition. Cette réforme est applicable aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

En premier lieu, le barème de l’IR a été modifié :

– le taux de la première tranche du barème a été abaissé de 14 % à 11 % ;

– les seuils d’entrée dans les deuxième et troisième tranches imposables ont été abaissés pour neutraliser l’effet de la baisse de l’impôt sur les ménages les plus aisés.

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU APPLICABLE AUX REVENUS DE 2020 *

Jusqu’à 10 064 euros

0 %

10 064 euros – 25 659 euros

11 %

25 659 euros – 73 369 euros

30 %

73 369 euros – 157 806 euros

41 %

Fraction supérieure à 157 806 euros

45 %

*Hors revalorisation liée à l’inflation prévue par le présent article (voir infra).

Source : article 2 de la loi de finance initiale pour 2020.

En deuxième lieu, les paramètres de calcul de la décote ont été revus.

Codifié à l’article 197 du CGI (a du 4), le mécanisme de la décote consiste à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif de la différence entre un montant fixe et une fraction du montant de l’impôt précité, lesquels sont fixés à l’article 197 du CGI, afin de décaler et lisser l’entrée dans le barème de l’IR. Les montants associés à la décote sont fixés à l’article 197 et évoluent traditionnellement chaque année dans les mêmes proportions que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

L’article 2 de la loi de finances initiale pour 2020 a atténué la pente de la décote pour la porter de ¾ (0,75 %) à 45,25 % et les montants associés ont été modifiés.

ÉVOLUTION DE LA DÉCOTE DEPUIS 2015

Année

2016

(revenus de 2015)

2017

(revenus de 2016)

2018

(revenus de 2017)

2019

(revenus de 2018)

2020 (revenus 2019)

2021 (revenus 2020)

Montant de la décote pour une personne seule (en euros)

1 165

1 165

1 177

1 196

1 208

777*

Montant de la décote pour les contribuables soumis à une imposition commune (en euros)

1 920

1 920

1 939

1 970

1 990

1 286*

Fraction du montant d’impôt

3/4

3/4

3/4

3/4

3/4

45,25 %

*Hors revalorisation liée à l’inflation.

Source : commission des finances.

En troisième lieu, la réduction d’impôt de 20 % sous conditions de ressources a été abrogée puisque les modifications apportées à la décote et au barème de l’IR couvraient les effets de ce mécanisme, le rendant ainsi caduc.

II.   LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A.   L’INDEXATION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU SUR L’INFLATION, À HAUTEUR DE 0,2 %

1.   La revalorisation du barème de l’impôt sur le revenu

Le 1° du B du I procède à l’indexation du barème de l’IR sur les revenus perçus ou réalisés en 2020 en revalorisant chacune des limites des tranches de 0,2 %. Ce taux correspond à l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac en 2020 par rapport à 2019, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent PLF.

BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU APPLICABLE AUX REVENUS DE 2020

Jusqu’à 10 084 euros

0 %

10 084 euros – 25 710 euros

11 %

25 710 euros – 73 516 euros

30 %

73 516 euros – 158 122 euros

41 %

Fraction supérieure à 158 122 euros

45 %

Source : commission des finances

● L’indexation du barème est également une référence pour l’évolution d’autres types de montants conditionnant, selon les cas, une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage fiscal. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

LISTE DES DISPOSITIFS DONT LES SEUILS, PLAFONDS OU ABATTEMENTS éVOLUENT EN FONCTION DE LA REVALORISATION DU BARèME DE L’IR

Dispositifs

Référence

Impôt sur le revenu

Seuils de chiffre d’affaires du régime microentreprise

Article 50-0 du CGI (1)

* évolution triennale

Seuils et plafonds applicables pour déterminer le régime d’imposition des exploitants agricoles

Article 69 du CGI

* évolution triennale

Seuils et plafonds applicables pour déterminer le régime d’imposition des groupements agricoles d’exploitation en commun

Article 71 du CGI

* évolution triennale

Abattement sur le bénéfice imposable des exploitants soumis à un régime réel d'imposition

Article 73 B du CGI

* évolution triennale

Seuil et plafond de la déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut

3° de l’article 83 du CGI

Seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial

1 de l’article 102 ter du CGI

* évolution triennale

Régime du micro-entrepreneur

Article 151-0 du CGI

Modalités d’imputation des déficits agricoles

1° du I de l’article 156 du CGI

Déductibilité du revenu global d’une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable

2° ter du II de l’article 156 du CGI
 

Abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes modestes invalides ou âgées de plus de 65 ans

article 157 bis du CGI

Abattement applicable aux pensions et retraites

a du 5 de l’article 158 du CGI

Évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d’après certains éléments du train de vie

1 de l’article 168 du CGI

Retenue à la source spécifique sur les revenus salariaux et assimilés des contribuables non-résidents

article 182 A du CGI

Retenue à la source spécifique sur les sommes perçues par des contribuables non-résidents en contrepartie de prestations artistiques

Article 182 A bis du CGI

Application du taux minimum aux contribuables non-résidents

Article 197 A du CGI

Réduction d'impôt en faveur des foyers modestes

b du 4 du I de l’article 197 du CGI – abrogation prévue le 1er janvier 2021 (voir supra)

Réduction d’impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers

ter de l’article 200 du CGI

Grilles de taux par défaut du prélèvement à la source (voir infra)

e du 1 du III de l’article 204 H

Seuil de RFR associé au bénéfice du taux nul en matière de prélèvement à la source

2 du II de l’article 204 H

Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d’imposition en bénéfices industriels et commerciaux (BIC)

article 302 septies bis
du CGI

*évolution triennale

Fiscalité directe locale

Plafonds pour les exonérations et dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés bâties (par conséquent, plafonds applicables pour certains dégrèvements de contribution à l’audiovisuel public)

I, I bis, II de l’article 1417 du CGI

Plafonds pour l’exonération totale ou progressive de taxe d’habitation

II bis de l’article 1417 du CGI (abrogation prévue au 1er janvier 2023 dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation)

Dégrèvement de taxe d’habitation en faveur des personnes âgées ou veuves, de condition modeste, qui cohabitent avec leurs enfants majeurs demandeurs d’emploi également de condition modeste

IV de l’article 1414 du CGI (abrogation prévue au 1er janvier 2023 dans le cadre de la réforme de la taxe d’habitation)

Dégrèvements de contribution à l’audiovisuel public faveur des personnes âgées ou veuves, de condition modeste, qui cohabitent avec leurs enfants majeurs demandeurs d’emploi également de condition modeste

f du 2° de l’article 1605 bis du CGI (à partir du 1er janvier 2021)

Autres domaines fiscaux

Barème de la taxe sur les salaires (TS)

2 bis de l’article 231 du CGI

Seuil de chiffre d’affaires pour la franchise en base

article 293 B du CGI

Seuil de chiffre d'affaires pour le régime simplifié d’imposition en taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

article 302 septies A du CGI

Exigibilité de la TS pour les associations

article 1679 A du CGI

Source : commission des finances.

2.   La revalorisation des plafonds applicables au quotient familial

La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne de celle des différents montants utilisés pour le calcul de l’impôt s’agissant de l’avantage retiré du quotient familial.

Visant à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction de la situation de famille et des charges du foyer fiscal, le quotient familial a pour conséquence d’alléger, à revenu égal, la charge fiscale pesant sur les familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre inférieur de parts, en permettant d’imposer les revenus ainsi fractionnés dans des tranches plus basses.

Depuis la loi de finances pour 1982, l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné, de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure que le revenu augmente. Ainsi, le plafonnement bénéficie plus fortement aux contribuables dont les revenus sont les moins élevés.

Le 2° du B du I du présent article procède à l’indexation des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts qui composent le quotient familial.

INDEXATION DE PLAFONDS ASSOCIÉS AU CALCUL DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Pour l’imposition des revenus de 2019

Pour l’imposition des revenus de 2020

Plafond de l’avantage retiré de chaque demi-part de droit commun de quotient familial

1 567

1 570

Plafond de l’avantage retiré de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules en application du II de l’article 194 du CGI

3 697

3 704

Plafond de l’avantage retiré de la demi-part accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans personne à charge ayant élevé seules pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants en application des ab et e du 1 de l’article 195 du CGI

936

938

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la demi-part supplémentaire accordée à raison de la qualité d’ancien combattant ou de la situation d’invalidité d’un des membres du foyer fiscal en application des cdd bis et f du 1 et des 2 à 6 de l’article 195 du CGI

1 562

1 565

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la part supplémentaire accordée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge en application du I de l’article 194

1 745

1 748

Source : commission des finances.

Par ailleurs, le rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié, pacsé ou chargé de famille, de moins de vingt et un ans ou de moins de vingt-cinq ans s’il poursuit ses études, ouvre droit à un abattement sur le revenu imposable, en application de l’article 196 B du CGI. Le A du I du présent article fixe le montant de l’abattement à 5 959 euros pour l’imposition des revenus de 2020.

3.   La revalorisation de la décote

En application de l’article 2 de la loi de finances initiale pour 2020, la décote consiste désormais à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif de la différence entre, pour les revenus de l’année 2020, 777 euros (hors indexation sur l’inflation) et 45,25 % de son montant pour les célibataires, divorcés ou veufs, ou de la différence entre 1 286 euros (hors indexation sur l’inflation) et 45,25 % de son montant pour les contribuables soumis à une imposition commune.

Le 3° du B du I du présent article procède à l’indexation de la décote, en portant son montant à 779 euros dans le premier cas et à 1 289 euros dans le second.

Par conséquent, pour les revenus réalisés ou perçus en 2020, la décote trouverait à s’appliquer tant que l’impôt issu du barème serait inférieur à 1 721 euros pour une personne célibataire, divorcée ou veuve et inférieur à 2 848 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

Par ailleurs, la décote viendrait annuler l’imposition, telle qu’elle résulte du barème progressif, lorsque celle-ci serait inférieure à 536 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et à 887 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

B.   LA SUPPRESSION, AVANT SON ENTRÉE EN VIGUEUR, DU CARACTÈRE AUTOMATIQUE DE LA REVALORISATION DES GRILLES DE TAUX PAR DÉFAUT DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

1.   La suppression du principe de la revalorisation annuelle des grilles de taux par défaut dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR

Le taux de la retenue à la source que doivent effectuer les collecteurs est calculé par l’administration fiscale selon les modalités définies à l’article 204 H du CGI. Toutefois, lorsque le débiteur ne dispose pas du taux individualisé ou lorsque l’administration n’est pas en mesure de transmettre un taux suffisamment « à jour » de la situation fiscale du contribuable, il est fait application des grilles de taux dit « par défaut », prévues aux a à c du III de l’article 204 H du CGI.

Trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du 1 du III), en Guyane et à Mayotte (c du 1 du III), précisent le taux applicable pour chaque tranche de base mensuelle de prélèvement. Les grilles spécifiques établies pour ces territoires ultramarins tiennent compte des effets de la réduction de 30 % ou 40 %, selon les cas, qui s’y applique.

Conformément à l’article 2 de la loi de finances pour 2019, les limites de chacune des tranches des grilles prévues aux a à c du 1 du III de l’article 204 H du CGI sont révisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR. Dans le cadre de la réforme du barème de l’impôt sur le revenu prévue par la loi de finances pour 2020, cette revalorisation automatique censée s’appliquer aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020 a été reportée à ceux perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2021.

Le II du présent article supprime ce principe de revalorisation annuelle automatique des grilles de taux par défaut, avant son entrée en vigueur. Ainsi, cette disposition n’aura jamais été appliquée.

D’après les informations données au Rapporteur général, cette suppression se justifie par l’impossibilité d’ajuster automatiquement les taux par défaut à l’euro près en se calquant sur le taux exact d’inflation retenu. La revalorisation annuelle par la loi, ligne par ligne dans la grille des taux par défaut, apparaît ainsi plus pertinente.

2.   La revalorisation des grilles de taux par défaut applicables pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2021

Le principe de revalorisation automatique étant supprimé, les 1° à 3° du C du I du présent article procèdent à une revalorisation des montants retenus pour les bases mensuelles de prélèvement, dans les limites inscrites dans les tableaux ci‑après.

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN MÉTROPOLE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Inférieure à 1 418 €

0 %

Inférieure à 1 420 €

0 %

Supérieure ou égale à 1 418 € et inférieure à 1 472 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 420 € et inférieure à 1 475 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 472 € et inférieure à 1 567 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 475 € et inférieure à 1 570 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 567 € et inférieure à 1 673 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 1 570 € et inférieure à 1 676 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 1 673 € et inférieure à 1 787 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 1 676 € et inférieure à 1 791 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 1 787 € et inférieure à 1 883 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 1 791 € et inférieure à 1 887 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 1 883 € et inférieure à 2 008 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 1 887 € et inférieure à 2 012 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 008 € et inférieure à 2 376 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 012 € et inférieure à 2 381 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 376 € et inférieure à 2 720 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 381 € et inférieure à 2 725 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 720 € et inférieure à 3 098 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 2 725 € et inférieure à 3 104 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 3 098 € et inférieure à 3 487 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 3 104 € et inférieure à 3 494 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 3 487 € et inférieure à 4 069 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 3 494 € et inférieure à 4 077 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 4 069 € et inférieure à 4 878 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 4 077 € et inférieure à 4 888 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 4 878 € et inférieure à 6 104 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 4 888 € et inférieure à 6 116 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 6 104 € et inférieure à 7 625 €

20 %

Supérieure ou égale à 6 116 € et inférieure à 7 640 €

20 %

Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 10 583 €

24 %

Supérieure ou égale à 7 640 € et inférieure à 10 604 €

24 %

Supérieure ou égale à 10 583 € et inférieure à 14 333 €

28 %

Supérieure ou égale à 10 604 € et inférieure à 14 362 €

28 %

Supérieure ou égale à 14 333 € et inférieure à 22 500 €

33 %

Supérieure ou égale à 14 362 € et inférieure à 22 545 €

33 %

Supérieure ou égale à 22 500 € et inférieure à 48 196 €

38 %

Supérieure ou égale à 22 545 € et inférieure à 48 292 €

38 %

Supérieure ou égale à 48 196 €

43 %

Supérieure ou égale à 48 292 €

43 %

Source : commission des finances d’après le présent article.

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN GUADELOUPE, À LA RÉUNION ET EN MARTINIQUE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Inférieure à 1 626 €

0 %

Inférieure à 1 629 €

0 %

Supérieure ou égale à 1 626 € et inférieure à 1 724 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 629 € et inférieure à 1 728 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 900 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 728 € et inférieure à 1 904 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 900 € et inférieure à 2 075 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 1 904 € et inférieure à 2 079 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 2 075 € et inférieure à 2 292 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 2 079 € et inférieure à 2 296 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 2 292 € et inférieure à 2 417 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 296 € et inférieure à 2 421 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 417 € et inférieure à 2 500 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 421 € et inférieure à 2 505 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 500 € et inférieure à 2 750 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 505 € et inférieure à 2 755 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 750 € et inférieure à 3 400 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 755 € et inférieure à 3 406 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 3 400 € et inférieure à 4 350 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 3 406 € et inférieure à 4 359 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 4 350 € et inférieure à 4 942 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 4 359 € et inférieure à 4 952 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 4 942 € et inférieure à 5 725 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 4 952 € et inférieure à 5 736 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 5 725 € et inférieure à 6 858 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 5 736 € et inférieure à 6 872 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 6 858 € et inférieure à 7 625 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 6 872 € et inférieure à 7 640 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 7 625 € et inférieure à 8 667 €

20 %

Supérieure ou égale à 7 640 € et inférieure à 8 684 €

20 %

Supérieure ou égale à 8 667 € et inférieure à 11 917 €

24 %

Supérieure ou égale à 8 684 € et inférieure à 11 940 €

24 %

Supérieure ou égale à 11 917 € et inférieure à 15 833 €

28 %

Supérieure ou égale à 11 940 € et inférieure à 15 865 €

28 %

Supérieure ou égale à 15 833 € et inférieure à 24 167 €

33 %

Supérieure ou égale à 15 865 € et inférieure à 24 215 €

33 %

Supérieure ou égale à 24 167 € et inférieure à 52 825 €

38 %

Supérieure ou égale à 24 215 € et inférieure à 52 930 €

38 %

Supérieure ou égale à 52 825 €

43 %

Supérieure ou égale à 52 930 €

43 %

Source : commission des finances d’après le présent article.

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN GUYANE ET À MAYOTTE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Inférieure à 1 741 €

0 %

Inférieure à 1 745 €

0 %

Supérieure ou égale à 1 741 € et inférieure à 1 883 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 745 € et inférieure à 1 887 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 883 € et inférieure à 2 100 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 1 887 € et inférieure à 2 104 €

1,3 %

Supérieure ou égale à 2 100 € et inférieure à 2 367 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 2 104 € et inférieure à 2 371 €

2,1 %

Supérieure ou égale à 2 367 € et inférieure à 2 458 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 2 371 € et inférieure à 2 463 €

2,9 %

Supérieure ou égale à 2 458 € et inférieure à 2 542 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 463 € et inférieure à 2 547 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 542 € et inférieure à 2 625 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 547 € et inférieure à 2 630 €

4,1 %

Supérieure ou égale à 2 625 € et inférieure à 2 917 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 630 € et inférieure à 2 922 €

5,3 %

Supérieure ou égale à 2 917 € et inférieure à 4 025 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 922 € et inférieure à 4 033 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 4 025 € et inférieure à 5 208 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 4 033 € et inférieure à 5 219 €

9,9 %

Supérieure ou égale à 5 208 € et inférieure à 5 875 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 5 219 € et inférieure à 5 887 €

11,9 %

Supérieure ou égale à 5 875 € et inférieure à 6 817 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 5 887 € et inférieure à 6 830 €

13,8 %

Supérieure ou égale à 6 817 € et inférieure à 7 500 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 6 830 € et inférieure à 7 515 €

15,8 %

Supérieure ou égale à 7 500 € et inférieure à 8 308 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 7 515 € et inférieure à 8 325 €

17,9 %

Supérieure ou égale à 8 308 € et inférieure à 9 642 €

20 %

Supérieure ou égale à 8 325 € et inférieure à 9 661 €

20 %

Supérieure ou égale à 9 642 € et inférieure à 12 971 €

24 %

Supérieure ou égale à 9 661 € et inférieure à 12 997 €

24 %

Supérieure ou égale à 12 971 € et inférieure à 16 500 €

28 %

Supérieure ou égale à 12 997 € et inférieure à 16 533 €

28 %

Supérieure ou égale à 16 500 € et inférieure à 26 443 €

33 %

Supérieure ou égale à 16 533 € et inférieure à 26 496 €

33 %

Supérieure ou égale à 26 443 € et inférieure à 55 815 €

38 %

Supérieure ou égale à 26 496 € et inférieure à 55 926 €

38 %

Supérieure ou égale à 55 815 €

43 %

Supérieure ou égale à 55 926 €

43 %

Source : commission des finances d’après le présent article.

Le III du présent article prévoit que ces modifications des grilles de taux par défaut seront applicables aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2021.

III.   L’IMPACT DE LA MESURE

Le coût budgétaire de la revalorisation du barème de l’impôt sur le revenu et des seuils et limites qui lui sont associés est chiffré à 230 millions d’euros pour l’année 2021, au titre des pertes de recettes d’impôt sur le revenu pour l’État.

En revanche, les pertes de recettes pour les collectivités territoriales au titre de l’indexation du barème sur l’inflation ne font l’objet d’aucun chiffrage par l’évaluation préalable du présent article. Or la revalorisation des plafonds de RFR mentionnés à l’article 1417 du CGI, qui déterminent les conditions d’exonération et d’abattement au titre de la taxe foncière, se traduit par des moindres recettes pour les collectivités territoriales dès lors que certains des régimes dérogatoires applicables ne font pas l’objet d’une compensation par l’État.

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La commission examine en discussion commune les amendements ICF1191, ICF1173 et I-CF1208 de Mme Christine Pires Beaune.

Mme Christine Pires Beaune. L’article 2 tend à revaloriser le barème de l’impôt sur le revenu (IR) pour tenir compte de l’inflation, comme nous le faisons chaque année. Pour 2021, le Gouvernement prévoit une évolution de 0,2 %. À la lumière d’une récente publication de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) sur l’évolution du niveau de vie, l’amendement I-CF1191 propose plutôt une revalorisation de 0,8 %.

M. Jean-Louis Bricout. Ce budget est marqué par un déséquilibre entre les réductions d’impôt, notamment ceux de production, et les mesures concernant les ménages. L’article 2 vise à neutraliser les effets de l’inflation s’agissant de l’impôt sur le revenu. C’est plutôt une bonne mesure, mais les 1 % de Français les plus riches pourraient contribuer un peu plus aux efforts dans la situation assez exceptionnelle que nous connaissons. Tel est l’objet de l’amendement I-CF1173.

Mme Claudia Rouaux. Depuis la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), le 29 septembre dernier, nous savons que les assurances complémentaires santé seront mises à contribution pour le remboursement des dettes résultant du plan de relance. Dans le même esprit – faire participer les mieux lotis à l’effort national de reconstruction –, l’amendement I-CF1208 tend à créer pour 2021 et 2022, c’est-à-dire le temps du plan de relance, une nouvelle tranche d’impôt sur le revenu, supérieure de quatre points à la dernière tranche actuelle et applicable uniquement aux plus hauts revenus – les derniers 0,1 %.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il faut regarder précisément qui souffre de la crise. Il faut concentrer, comme nous le faisons depuis le début de la crise, les efforts de soutien sur les ménages les plus fragiles. Au demeurant, l’augmentation de 0,2 % prévue suit l’inflation hors tabac, comme de coutume. Je rappelle aussi que nous avons réduit de 5 milliards d’euros l’impôt sur le revenu des ménages en 2020, ce qui était inédit. Nous avons démontré notre capacité à réduire la fiscalité des ménages, il faut s’y tenir. Je vous propose de retirer ces amendements, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements I-CF1191, ICF1173 et I-CF1208.

Elle examine en discussion commune les amendements I-CF224 de Mme Marie-Christine Dalloz et les amendements identiques I-CF186 de M. Marc Le Fur, I-CF345 de Mme Véronique Louwagie et I-CF389 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF224, comme l’amendement I‑CF186, propose de revenir sur une mesure profondément injuste adoptée par le Gouvernement précédent : le plafonnement du quotient familial, dispositif que le groupe Les Républicains considère comme essentiel à une politique d’encouragement de la natalité, et donc au remplacement des générations – question qu’on élude systématiquement, bien à tort. Cette réforme adoptée dans le cadre du PLF pour 2013 a durement touché les familles aux revenus moyens.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF345 est défendu.

M. Dino Cinieri. L’amendement I-CF389 également.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Nous avons chaque année ce débat de fond sur la fiscalité familiale : je ne crois pas qu’il faille revenir sur ce qui a été fait au cours du quinquennat précédent. Nous avons démontré, je l’ai dit, notre volonté de réduire la fiscalité des familles et de l’ensemble des ménages. Nous voulons le faire prioritairement pour ceux qui souffrent davantage de la crise. Or j’ai fait un calcul sur Leximpact : il faudrait que les revenus d’un ménage ayant trois enfants soient supérieurs à 7 000 euros pour que le foyer fiscal bénéficie d’une baisse d’impôt grâce à votre amendement. Je ne pense pas que ce soit notre cible prioritaire, même si j’entends bien que c’est davantage un débat de fond, d’idées et de principes qu’un débat fiscal. J’ajoute que la majorité a contribué à la politique de natalité depuis le dernier PLF : M. Holroyd et Mme Peyrol ont agrandi leurs familles respectives (Sourires).

M. le président Éric Woerth. Et ce, sans amendement… (Sourires.)

M. Julien Aubert. Ce n’est pas seulement une question de fond, idéologique ou de principe, même si je pourrais vous taquiner sur ce point : La République en Marche ayant dérivé à droite, nous saurons le jour où vous voterez pour ce type d’amendement que vous êtes prêts à adhérer aux Républicains… Il s’agit aussi d’une question économique. On parle beaucoup de la faiblesse de la croissance potentielle. Or la démographie, selon le modèle néoclassique de Solow, est essentielle pour la croissance. La question n’est pas uniquement de savoir s’il faut aider les familles – vous aurez compris ce que j’en pense : il faut aussi avoir une réflexion économique sur la croissance potentielle. À cause du déficit démographique, on va chercher ailleurs les travailleurs, ce qui implique évidemment des coûts induits. Peut-être vaudrait-il mieux investir dans notre croissance naturelle que dans une croissance externe.

La commission rejette successivement l’amendement I-CF224 et les amendements identiques I-CF186, I-CF345 et I-CF389.

La commission adopte l’article 2 sans modification.

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Après l’article 2

La commission examine les amendements identiques I-CF196 de M. Marc Le Fur et I-CF197 de M. Fabrice Brun.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF196 est défendu.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF197 tend à appliquer un abattement temporaire aux revenus fonciers tirés de la location d’un bien à un jeune agriculteur. Cette mesure concrète facilitera la libération du foncier au profit de l’installation d’agriculteurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces amendements sont régulièrement redéposés chaque année, et reviendront sans doute en séance. Mon avis n’a pas changé : défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF196 et I-CF197.

Elle est saisie de l’amendement I-CF1042 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Cet amendement permettra de mettre fin à une insécurité juridique relative à la rémunération des fonctions techniques des associés, sans contrat de travail, de sociétés ayant pour objet l’exercice d’une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cela me paraît une bonne idée. Afin de bien sécuriser juridiquement l’amendement, je vous propose néanmoins de le retirer et de le retravailler de concert, si possible, d’ici à la séance ; je pourrai alors lui donner un avis favorable.

L’amendement I-CF1042 est retiré.

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Article additionnel après l’article 2
Régime fiscal de la prestation compensatoire versée pour partie sous forme de rente et de la contribution aux charges du mariage

La commission examine l’amendement I-CF1013 de Mme Patricia Lemoine.

Mme Patricia Lemoine. Le présent amendement a pour objet de tirer les conséquences de deux décisions prises en 2020 par le Conseil constitutionnel, en réponse à des questions prioritaires de constitutionnalité, au sujet du régime fiscal des prestations compensatoires versées en cas de divorce et de la déductibilité de la contribution aux charges du mariage.

Lorsque la prestation compensatoire est versée pour partie sous la forme d’un capital libéré dans les douze mois suivant le jugement ou la convention de divorce et pour partie sous la forme d’une rente, les versements en capital ouvriront droit à une réduction d’impôt.

Il permettra par ailleurs de déduire la contribution aux charges du mariage du revenu imposable de l’époux qui la verse, même lorsque le montant n’a pas été fixé ou homologué par le juge, les sommes admises en déduction étant corrélativement imposables entre les mains de l’époux bénéficiaire dans les conditions prévues à l’article 80 quater du code général des impôts.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est une proposition pertinente pour assurer le respect du principe constitutionnel d’égalité. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement I-CF1013 (amendement 1118).

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Après l’article 2

Elle est saisie de l’amendement I-CF1230 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. La suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu pour les majorations de retraite ou de pension accordées au titre des enfants élevés ou à charge s’est traduite par un alourdissement de l’impôt pour un grand nombre de foyers fiscaux, parfois non imposables jusqu’alors. Nous proposons de revenir en arrière afin d’alléger la charge fiscale de personnes qui ont élevé des enfants.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’avantage fiscal bénéficiait à hauteur de 40 % du total au dernier décile : je ne suis pas certain que revenir à la situation antérieure soit la priorité en temps de crise, d’autant que cela coûterait 1,4 milliard d’euros à l’État. J’émets un avis défavorable.

M. Julien Aubert. Ce sont traditionnellement les gens qui ont de gros revenus qui bénéficient de gros abattements d’impôt : c’est proportionnel… Les derniers déciles ont aussi le droit d’avoir des abattements fiscaux : cela aussi fait partie de la solidarité nationale, et contribue à un meilleur consentement à l’impôt.

La commission rejette l’amendement I-CF1230.

Elle examine l’amendement I-CF1221 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. Je propose d’exonérer d’impôt sur le revenu la rémunération d’un proche aidant versée grâce à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Ce sera une mesure de solidarité intergénérationnelle. Dans la situation de crise que nous vivons, nous avons plutôt intérêt à renforcer ce type d’aide. Si elle disparaît, cela finira inévitablement par peser sur les comptes sociaux car il faudra bien faire appel à des dispositifs d’aide de nature publique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Si je comprends bien, votre amendement concerne un emploi familial qui est rémunéré par l’APA. Personnellement, je ne connais pas beaucoup de situations de ce type, mais il doit s’en trouver, je n’en doute pas. Ce serait un peu fromage et dessert, si vous me permettez l’expression. Je suis d’accord sur le fait que la solidarité intergénérationnelle doit absolument être améliorée et je pense qu’il y a probablement des outils pour le faire, mais je ne crois pas qu’il faille accorder un avantage fiscal en plus de l’aide sociale reposant sur le financement par l’APA de l’emploi, parce qu’il serait intrafamilial : c’est ou l’un ou l’autre. J’émets un avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je vais retirer mon amendement pour le réécrire d’ici à la séance.

L’amendement I-CF1221 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1330 de M. Jean-Noël Barrot.

M. Christophe Jerretie. En vue de renforcer les fonds propres des entreprises, l’amendement I-CF1330 propose d’autoriser le transfert de jours épargnés dans le cadre du compte épargne-temps (CET) ou de jours de repos, en l’absence de CET, vers un plan d’épargne d’entreprise, à condition que les sommes concernées servent à l’acquisition de titres de l’entreprise ou de parts ou actions de fonds d’actionnariat.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons déjà eu ce débat lors de l’examen des projets de loi de finances rectificative (PLFR). M. Barrot avait lui-même reconnu que la défiscalisation proposée visait essentiellement à rendre l’amendement recevable en loi de finances : la vraie volonté politique était de porter de dix à vingt le nombre de jours pouvant être transférés du CET vers un plan d’épargne d’entreprise. Je vous propose de retirer votre amendement, comme précédemment cette année, et d’en redébattre éventuellement en séance publique.

L’amendement I-CF1330 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF75 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Nous nous sommes demandé comment soutenir à la fois le pouvoir d’achat de nos concitoyens, en particulier les salariés, et le commerce de proximité. L’amendement I-CF75 tend à doubler le plafond dans la limite duquel les bons d’achat et les cadeaux attribués aux salariés peuvent bénéficier d’une exonération – ledit plafond passerait de 169 à 338 euros. Ce sera une prime au pouvoir d’achat, servant à des dépenses dans les commerces de proximité. Tout le monde y gagnera : les salariés, les employeurs et nos commerçants.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le fait que cet amendement permette de sécuriser juridiquement ces exonérations me paraît intéressant. En revanche, je ne souhaite pas que soient modifiés le champ et les modalités d’application actuels de ces exonérations. Je vous propose donc de retirer votre amendement et de le retravailler ensemble d’ici à la séance, dans le seul objectif de sécuriser le dispositif.

M. Fabrice Brun. Vous avez raison d’insister sur la sécurisation juridique. Une jurisprudence pourrait mettre en danger ces exonérations. Je suis prêt à retirer mon amendement et à le retravailler en vue de la séance, dans l’espoir d’obtenir alors un avis favorable.

M. le président Éric Woerth. Les URSSAF sont-elles les seules à faire preuve de tolérance ? Le fisc fait-il de même ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Oui tout à fait, il existe aussi une exonération fiscale.

M. Charles de Courson. Ce qui est étonnant dans ce dispositif, c’est que ce soit une décision administrative qui définisse l’assiette de l’impôt.

M. le président Éric Woerth. C’était bien le sens de l’intervention du rapporteur général.

M. Charles de Courson. C’est une situation totalement anticonstitutionnelle. On ne peut pas accepter des exonérations sans base législative. Cet amendement est plein de bon sens ; reste à savoir comment le calibrer, et à quel niveau.

L’amendement I-CF75 est retiré.

La commission examine en discussion commune les amendements I-CF346 et I-CF347 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous avons un réel problème d’attractivité vis-à-vis des professionnels de santé dans nos territoires ruraux. Des dispositifs fiscaux avantageux pour l’installation de médecins libéraux ont été adoptés sous les deux précédentes législatures mais il existe une disparité avec les professionnels hospitaliers. Ces deux amendements, le second étant de repli, visent à appliquer aux praticiens hospitaliers les incitations fiscales dont bénéficient les médecins libéraux. La crise de la covid-19 vient de montrer que nous avons besoin de professionnels de santé dans nos hôpitaux partout sur le territoire national.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est un sujet important : on ne peut pas ignorer la question des personnels médicaux exerçant en milieu rural. Mais pourrait-on y répondre grâce à votre amendement ? Je ne le pense pas. L’exonération d’IR a du sens dans le cas des médecins libéraux : ils sont exposés à une prise de risque que ne connaissent pas, par définition, les personnels médicaux salariés – ou alors c’est d’une manière différente. Mais dans le cas de ces derniers, je ne crois pas que la réponse doive passer par une exonération de l’impôt sur le revenu.

Il faudrait, en revanche, mieux mettre en lumière certaines mesures récentes prises spécifiquement pour les zones sous-denses et regarder davantage leur efficacité, qu’il s’agisse de l’exonération de contribution foncière des entreprises (CFE), adoptée grâce à M. Dive, des exonérations de cotisations sociales pour les jeunes médecins introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, ou encore de celles sur les rémunérations au titre de la permanence des soins. Même si cela concerne davantage la sécurité sociale que le budget de l’État, il faudrait peut-être réaliser un contrôle et une évaluation assez fine du fonctionnement de ces dispositifs dans les zones sous-denses. Nous devrions faire un point d’étape rapidement pour voir si les choses ont commencé à bouger : je rappelle qu’une des priorités de la stratégie Ma Santé 2022 était de lutter contre la désertification médicale en zone rurale. En attendant, avis défavorable sur ces deux amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF346 et ICF347.

Elle est saisie des amendements identiques I-CF3 de M. Marc Le Fur, ICF24 de M. Pierre Cordier et I-CF114 de M. Dino Cinieri.

M. Dino Cinieri. Ces amendements visent à alléger les cotisations des entreprises sur les heures supplémentaires afin de leur permettre de se relancer dans le contexte actuel.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons adopté une disposition temporaire de bon aloi dans une loi de finances rectificative cette année : nous avons intérêt à revenir, à partir de 2021, au droit commun, c’est-à-dire aux conditions prévues dans le cadre des mesures d’urgence de la fin de l’année 2018. Avis défavorable.

La commission rejette successivement les amendements I-CF3, I-CF24 et ICF114.

Elle examine en discussion commune les amendements identiques I-CF1 de M. Marc Le Fur et I-CF22 de M. Fabrice Brun, ainsi que les amendements identiques I-CF10 de M. Pierre Cordier, I-CF111 de M. Dino Cinieri et I-CF762 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Fabrice Brun. Alors que notre pays connaît une relance en accordéon dans de nombreux secteurs, nous gagnerions à faire preuve de davantage de flexibilité et à encourager davantage les acteurs économiques à récompenser les efforts. Dans cet esprit, l’amendement I-CF22 a pour objet d’étendre la défiscalisation des heures supplémentaires. C’est une mesure de soutien du pouvoir d’achat simple, concrète et efficace. L’amendement I-CF10 a le même objet.

M. Dino Cinieri. La loi de finances rectificative du 25 avril 2020 a modifié l’article 81 quater du code général des impôts en prévoyant que les heures supplémentaires effectuées par les salariés du 16 mars 2020 à la fin de l’état d’urgence sanitaire, soit le 10 juillet au soir, seraient exonérées d’impôt sur le revenu et de cotisations sociales dans la limite de 7 500 euros par an, alors que le plafond était de 5 000 euros depuis le 1er janvier 2019. L’amendement I‑CF111, comme l’amendement I-CF1, vise à prolonger cette mesure jusqu’au 31 décembre prochain.

Mme Marie-Christine Dalloz. La reprise d’activité étant très variable selon les secteurs, il convient d’accompagner les entreprises qui ont un besoin ponctuel de main-d’œuvre supplémentaire et qui, n’étant pas enclines à recruter dans le contexte actuel, préfèrent s’appuyer sur le savoir-faire de leurs salariés en poste. Voilà pourquoi notre amendement I‑CF762 tend lui aussi à reconduire le dispositif temporaire précédemment adopté.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La commission rejette les amendements identiques I-CF1 et I-CF22, puis elle rejette les amendements identiques I-CF10, I-CF111 et I-CF762.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF112 de M. Dino Cinieri et I-CF33 de M. Fabrice Brun.

M. Dino Cinieri. L’amendement I-CF112 vise à mieux reconnaître le rôle de l’ensemble des soignants qui ont été en première ligne pendant la crise du covid-19 en relevant le plafond de l’exonération d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires effectuées par les personnels soignants, médicaux, paramédicaux et ambulanciers visés par le décret du 11 juin 2020.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF33 vise à améliorer le pouvoir d’achat et cible les soignants, les ambulanciers et les professions paramédicales ayant effectué des heures supplémentaires lorsqu’ils étaient en première ligne face au covid. À cette fin, il relève le plafond de l’exonération d’impôt sur le revenu des heures supplémentaires pour les personnes concernées par le décret du 11 juin 2020.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Même avis défavorable que pour les précédents amendements, non parce que le sujet n’est pas intéressant, mais parce que je ne souhaite pas que nous modifiions les dispositions relatives aux heures supplémentaires pour 2021. Le Ségur de la santé fournit l’occasion d’aborder ces débats. Nous serons attentifs aux avancées en direction de ces publics lors de l’examen du PLFSS.

La commission rejette successivement les amendements I-CF112 et I-CF33.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement I‑CF348 de Mme Véronique Louwagie.

Elle en vient ensuite aux amendements identiques I-CF76 de M. Fabrice Brun et I‑CF255 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF76 est défendu.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’objet de l’amendement I-CF255 est de fournir rapidement du travail aux entreprises du bâtiment et des travaux publics tout en s’attaquant au problème des passoires thermiques. En permettant aux bailleurs sociaux de déduire sans limite de leur revenu les déficits fonciers issus de travaux de rénovation thermique, on traiterait la question environnementale chère à la majorité tout en permettant aux entreprises locales de programmer leur activité pour les mois à venir.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En PLFR 3, nous nous étions demandé quels étaient les meilleurs outils fiscaux et d’aide publique pour inciter à la rénovation thermique des bâtiments. C’est l’une des priorités du plan de relance, notamment grâce à l’extension bienvenue de MaPrimeRénov’à de nouveaux foyers, mais aussi aux propriétaires bailleurs, comme le demandait très pertinemment le président de notre commission.

Exclure les dépenses de rénovation énergétique de la limite applicable aux déficits fonciers déductibles du revenu ferait doublon avec ce dispositif. Concentrons nos efforts sur la bonne application de MaPrimeRénov’, qui n’est pas une mince affaire – il faudra un gros choc de simplification auquel nous, parlementaires, devrons travailler. De plus, le mécanisme du déficit foncier est déjà très avantageux, puisqu’il échappe notamment au plafonnement global des niches fiscales.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, si vous n’êtes pas favorable à l’amendement, le seriez-vous à un relèvement du plafond de 10 700 euros pour l’imputabilité des déficits fonciers sur le revenu global, qui n’a pas été modifié depuis des années ? Si oui, je déposerai un amendement en ce sens.

M. le président Éric Woerth. Eh bien, déposez un amendement, monsieur de Courson.

M. Charles de Courson. Plutôt que d’exclure certains types de travaux du plafond, pourquoi ne pas relever celui-ci, inchangé, de mémoire, depuis au moins quinze ans, et qui n’a jamais été indexé sur le coût de la construction, par exemple ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le montant du plafond est suffisamment généreux et la durée d’imputation sur les revenus fonciers est longue : le dispositif est clairement avantageux.

M. Charles de Courson. Pas pour financer de gros travaux, qui coûtent bien plus de 10 700 euros !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’imputation du surplus éventuel de déficit foncier sur les revenus fonciers est tout de même possible pendant dix ans ! Je ne suis pas certain que les pays voisins proposent un avantage fiscal équivalent.

M. le président Éric Woerth. Si vous souhaitez que nous ayons ce débat, mes chers collègues, déposez des amendements pour actualiser le plafond.

La commission rejette les amendements I-CF76 et I‑CF255.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement ICF190 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Puis elle aborde l’amendement I-CF1231 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. Cet amendement vise les catégories de contribuables les plus fragiles : les personnes âgées de plus de 65 ans et celles qui sont frappées d’invalidité, très dépendantes de la politique de revalorisation des pensions et allocations. Nous proposons de doubler le montant de l’abattement spécifique qui les concerne déjà, afin de compenser l’augmentation de la CSG et de l’indice des prix à la consommation et de mieux les armer face à la tempête qui s’annonce.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. D’une manière générale, je plaide pour la stabilité de la fiscalité des ménages. Plusieurs mesures s’appliquent déjà aux publics cités, dont l’abattement de 10 % sur les pensions de retraite et la majoration de quotient familial destinée aux contribuables invalides. Nous avons allégé la fiscalité des ménages de 22 milliards d’euros depuis 2017.

On ne doit répondre à la crise ni par une hausse d’impôts pour les particuliers, ni non plus, raisonnablement, par une baisse. Il faut appréhender la trajectoire de nos finances publiques. Nous réduisons les impôts des entreprises et nous leur apportons des aides publiques au nom de la compétitivité et de l’emploi, mais, je le répète, je ne souhaite pas que nous touchions à la fiscalité des ménages. Tous les amendements en ce sens recevront le même avis défavorable.

M. Julien Aubert. J’imagine que vous avez la même position « raisonnable » concernant la dette, l’explosion des dépenses et les hypothèses de croissance qui sous-tendent le budget…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vois que vous avez lu mon rapport sur la dette publique : j’en suis ravi !

La commission rejette l’amendement I-CF1231.

Elle en vient à l’amendement I-CF349 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cet amendement permettrait d’anticiper le problème du financement de la dépendance grâce à un financement personnel par l’intermédiaire des rentes viagères.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Outre que le coût de l’amendement n’est pas chiffré, c’est un débat global et consolidé qu’il faudra, sans tarder, consacrer au financement de la dépendance. Nous avons créé la cinquième branche de la sécurité sociale et le cinquième risque : il faudra trouver les moyens de financement correspondants. Cela concerne notre voisine la commission des affaires sociales, mais nous devrons avoir une réponse à cette question dès cet automne.

M. le président Éric Woerth. Cela nous semble à tous nécessaire !

La commission rejette l’amendement I-CF349.

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Article additionnel après l’article 2
Ajustement de la réforme de l’imposition des contribuables non-résidents

La commission aborde alors l’amendement I-CF1044 de Mme Anne Genetet.

Mme Anne Genetet. Cet amendement un peu technique concerne les revenus de source française des contribuables qui ne résident pas en France. Ces derniers sont quelque 240 000, dont de nombreux retraités – tous ne sont pas français – et des transfrontaliers. Dans leur cas, le mécanisme de collecte de l’impôt est assez complexe.

Il y a deux ans, la direction du trésor nous avait proposé une réforme qui aurait notamment conduit à augmenter de 400 % l’impôt dû par les contribuables relevant d’une certaine tranche de revenus. Ce n’était pas envisageable. Grâce à un travail de construction conjointe très bien menée depuis un an, et à la suite d’un rapport gouvernemental qui nous a été remis mi-juillet, nous avons trouvé un moyen de stabiliser la réforme et d’éviter une explosion du montant de l’impôt dû par les contribuables non-résidents, qui pour certains d’entre eux aurait été proprement dramatique.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cet amendement vient enfin résoudre une difficulté posée par la réforme de la fiscalité des non-résidents. Il traduit l’issue trouvée avec le Gouvernement en juillet et dont je me réjouis. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement I-CF1044 (amendement 1119).

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Après l’article 2

La commission examine ensuite les amendements identiques I-CF108 de M. Fabrice Brun et I‑CF303 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF108 fait partie des marronniers dont vous parliez, monsieur le rapporteur général – il conviendrait plutôt de parler de châtaigniers pour nous autres Ardéchois. Il tend à rétablir la demi-part fiscale pour l’ensemble des veufs et veuves ayant eu un enfant, au lieu de la limiter à ceux et celles qui en ont eu la charge pendant cinq ans.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement I-CF303 a le même objet. Certes, une amélioration a été apportée au dispositif l’année dernière, en loi de finances initiale, pour certains veufs et veuves, mais malgré cette avancée, pas moins de 2 millions de personnes à ma connaissance restent lourdement pénalisées du point de vue fiscal par la suppression de la demi-part. Monsieur le rapporteur général, quelle est votre estimation du nombre total de personnes concernées compte tenu des mesures prises l’an dernier ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je manque un peu de recul à ce sujet, mais je veux bien y travailler avec vous, madame Dalloz, car je comprends que vous souhaitiez en savoir plus.

Monsieur Brun, je l’ai dit, je ne souhaite pas que l’on touche à la fiscalité des ménages cette année, outre le coût élevé que représenterait la mesure pour nos finances publiques. Rappelons que la suppression de la demi-part fiscale, en sifflet, a été entamée sous le gouvernement Fillon.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mais sa mise en œuvre a été très tardive.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est vrai. Son rétablissement est en effet un marronnier, et certains le défendent depuis le début de la législature. Le débat est important. Mais il faut prendre en considération la situation des veufs et des veuves d’aujourd’hui, notamment du point de vue professionnel. Auparavant, la demi-part fiscale bénéficiait, à la mort de leur époux, aux femmes n’ayant jamais travaillé. Il serait donc bon de procéder à une étude qualitative sur le pouvoir d’achat des veufs et veuves d’aujourd’hui.

Je rappelle que le dispositif existe toujours, mais sous certaines conditions, dont le fait d’avoir élevé un enfant seul pendant cinq ans.

M. le président Éric Woerth. C’étaient d’ailleurs quasiment les mêmes qui encadraient le dispositif lorsqu’il a été créé…

M. Charles de Courson. Rappelons qu’à l’origine de la réforme de la demi-part, il y a une décision du Conseil constitutionnel, qui a relevé l’inconstitutionnalité de ce dispositif tel qu’il existait alors. En effet, il ne peut y avoir d’avantage fiscal sans contrepartie d’intérêt général ; quelle était-elle dans ce cas ? Le dispositif créait de fait des situations d’inégalité devant l’impôt. Il ne bénéficie plus, à la suite d’un amendement de votre serviteur, qu’aux veufs et veuves ayant élevé un enfant seuls pendant au moins cinq ans – car il y a là une contrepartie. Il faut donc faire très attention à l’aspect constitutionnel.

M. le président Éric Woerth. Ne refaisons pas l’histoire : la suppression de la demi-part a été difficile à vivre, mais elle était, au fond, juste vis-à-vis de beaucoup de contribuables. Vous ne mesurez pas à quel point le dispositif était injuste pour ceux qui n’en bénéficiaient pas. En outre, sa suppression a pris beaucoup de temps. Mais le sujet a marqué durablement les esprits.

La commission rejette les amendements I-CF108 et I‑CF303.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF26 de M. Fabrice Brun.

M. Fabrice Brun. Cela a été évoqué tout à l’heure, nous avons fait adopter l’an dernier des amendements rétablissant la demi-part fiscale pour les veuves âgées de plus de 74 ans, à condition que le mari ait perçu une pension militaire ou ait été titulaire d’une carte d’ancien combattant. La disposition qui en est issue s’appliquera au 1er janvier 2021. Nous proposons de ramener cette condition d’âge à 70 ans.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Je me suis toujours interrogé sur la constitutionnalité de la limite d’âge en la matière. Que celle-ci soit de 70 ou de 74 ans, la règle n’en est pas moins insensée ! Au passage, la mesure proposée ne coûterait pas grand-chose, selon les simulations que nous avons précédemment faites, car les personnes concernées sont très peu nombreuses. Mais, sans même discuter du fond, la limite d’âge vous paraît-elle constitutionnelle, monsieur le rapporteur général ? Comment justifier cela au regard du principe d’égalité ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les mesures d’âge existent en matière de fiscalité ; le droit constitutionnel ne les interdit pas, et le Conseil n’a en tout cas jamais censuré celle dont nous parlons.

M. Charles de Courson. Mais, en l’occurrence, il y a une rupture d’égalité manifeste : de deux veuves qui ont le même revenu, l’une aura droit à la demi-part et pas l’autre. Si j’avais poussé des associations d’anciens combattants à poser une question prioritaire de constitutionnalité à ce sujet, je pense qu’elles auraient gagné. Ne devrions-nous pas supprimer la condition d’âge avant d’en arriver là ?

M. le président Éric Woerth. La condition d’âge est la même pour toutes les veuves d’anciens combattants.

M. Charles de Courson. Et le principe d’égalité ?

La commission rejette l’amendement I-CF26.

Puis elle examine l’amendement I-CF1220 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. Nous proposons de créer un « quotient solidarité aîné » sous la forme d’une demi-part supplémentaire pour tout contribuable accueillant sous son toit un ascendant en perte d’autonomie et lui apportant une aide humaine ou matérielle.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les pensions alimentaires versées aux ascendants sans ressources sont entièrement déductibles du revenu imposable.

M. Charles de Courson. Non, il y a un plafond !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Lorsque l’ascendant est hébergé chez le contribuable. Mais elles sont bien déductibles : une mesure fiscale existe en la matière.

Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je comprends votre argumentation, mais la solidarité intergénérationnelle est une vraie question. Ne nous voilons pas la face : nous avons vu ce qu’il est advenu dans les EHPAD pendant la crise sanitaire ; beaucoup de personnes préféreraient s’occuper de leurs ascendants eux-mêmes, mais ne peuvent pas le faire parce que les dispositifs fiscaux ne suffisent pas.

Une mesure comme celle que je propose permettrait également de simplifier la situation – il s’agit en quelque sorte d’un amendement d’appel. Dans le droit fiscal, la majoration de quotient familial ne s’applique que si l’ascendant est titulaire d’une carte d’invalidité. Et si vous rattachez à votre foyer votre père et votre mère, ils doivent tous deux en être titulaires et présenter chacun une invalidité d’au moins 80 %. Pourtant, la perte d’autonomie commence dès 60 % ; et vous n’allez pas séparer vos parents si votre père est invalide tandis que votre mère ne l’est pas.

Puisque l’on réfléchit au financement de la dépendance, ne pourrait-on envisager des moyens d’en alléger le coût tout en simplifiant les règles ? La déductibilité des pensions peut donner des résultats très hétérogènes selon les foyers et la structure familiale. Je suis à votre disposition pour retravailler la question d’ici à la séance publique.

La commission rejette l’amendement I-CF1220.

Elle aborde ensuite l’amendement I-CF881 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Cet amendement est le premier d’une série visant à procurer davantage de recettes pour l’État à travers les impôts tout en améliorant la justice fiscale. Nous le redéposons à chaque projet de loi de finances, mais il est rendu d’autant plus nécessaire par la crise du covid, qui entraîne une baisse des recettes de l’État – vous n’y allez pas de main morte avec les impôts de production, nous y reviendrons – et fait exploser les inégalités.

Il s’agit de réintroduire quatorze tranches d’imposition sur le revenu. La fiscalité française est de moins en moins progressive : les impôts progressifs y deviennent toujours plus minoritaires, de sorte que l’impôt perd sa dimension redistributive.

En outre, cette perte de progressivité favorise les plus riches. Selon l’INSEE, pour les 1 % les plus riches qui cumulent revenus du travail, revenus du capital et revenus exceptionnels, seuls 51 % de ces revenus sont soumis à l’impôt sur le revenu, le reste étant soumis au prélèvement forfaitaire unique (PFU) que vous avez institué. Et pour les 0,1 % les plus riches, la part descend à 43 %. Il faut corriger cette inégalité que vous avez non pas instituée, mais renforcée.

Outre qu’elle permet plus d’égalité, la mesure que nous vous proposons permettrait selon LexImpact de faire économiser 723 euros d’impôt par an à un célibataire avec un enfant gagnant 2 500 euros par mois, tandis qu’elle accroîtrait substantiellement le montant des impôts d’un célibataire gagnant 30 000 euros par mois. Elle serait bénéfique pour 91 % de la population ; seuls les 9 % les plus aisés paieraient davantage d’impôt sur le revenu. En outre, elle apporterait plus de recettes à l’État. Je suis donc sûr que vous aurez à cœur de voter notre amendement !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. Votre amendement à quatorze tranches, que vous redéposez en effet régulièrement, crée pour la dernière tranche un taux marginal d’imposition de 90 %. Les contributions additionnelles le porteraient à plus de 100 %. Le Conseil constitutionnel censurerait la disposition bien avant qu’on n’en arrive là…

M. Éric Coquerel. Lors de crises très graves, dans d’autres pays, y compris les États-Unis d’Amérique, le taux d’imposition a été encore plus élevé : votre argument ne tient donc pas. Et il resterait suffisamment d’argent aux personnes en question pour vivre dans l’aisance.

La commission rejette l’amendement I-CF881.

Elle aborde ensuite l’amendement I-CF884 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. Toujours dans le but d’améliorer la justice fiscale et les recettes de l’État, nous proposons, tout en préservant le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile, d’éviter les effets d’aubaine qui peuvent en résulter pour les plus riches.

En 2015, la réduction moyenne d’impôt obtenue grâce à ce dispositif était de 625 euros. Nous suggérons donc d’abaisser au niveau de cette somme le montant maximal pouvant être touché au titre du crédit d’impôt. Le plafond actuel de 12 000 euros paraît effectivement très élevé : seuls quelques ménages privilégiés peuvent se permettre de telles dépenses de personnel. Ce plafond ne devrait être conservé que pour l’assistance aux personnes âgées, aux personnes en situation de handicap ou ayant besoin d’une aide personnelle.

Aujourd’hui, le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile permet une forme d’optimisation fiscale. Il fait partie de ceux qui coûtent le plus cher à l’État – 5,2 milliards d’euros selon les prévisions pour 2020. Notre réforme le rendrait plus juste tout en en préservant l’efficacité pour la plupart des Français.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement exclut massivement les contribuables des classes moyennes employant un salarié à domicile pour la garde des enfants ou pour faire le ménage et auxquels le crédit d’impôt permet de payer ces services à un prix acceptable. C’est aller beaucoup trop loin : l’abaissement proposé du plafond exclut trop de Français du dispositif alors que les emplois en question leur sont utiles au quotidien. Ce n’est pas une bonne solution de sortie de crise.

En revanche, je suis d’accord pour dire que nous devons plus généralement réfléchir à cette dépense fiscale, peut-être en nous interrogeant sur un plafond par nature de dépenses. Début 2020, j’avais organisé des tables rondes sur la dépense fiscale ; la crise du covid a malheureusement suspendu ces travaux. J’espère les reprendre dès le premier trimestre 2021. En tout cas, le crédit d’impôt pour services à la personne mérite sans doute d’être retravaillé, car il ouvre par endroits probablement la porte à certains abus.

Avis défavorable.

M. Éric Coquerel. J’ai entendu l’an dernier le même argument de la part de la majorité. Je veux bien qu’il faille un autre plafond que celui que nous proposons ; mais quand le plafond actuel sera-t-il révisé ? Vous évoquez la possibilité de travailler à un amendement ou à une réforme en ce sens l’an prochain, mais je crains que, d’année en année, nous n’arrivions à la fin de la législature sans que rien n’ait été fait.

La commission rejette l’amendement I-CF884.

 

Elle examine alors l’amendement I-CF115 de M. Dino Cinieri.

M. Dino Cinieri. Depuis plusieurs années, les agriculteurs sont de plus en plus fréquemment victimes d’actes de malveillance de la part d’associations activistes. Afin de lutter contre l’agribashing, notre amendement vise à exclure du bénéfice de la réduction d’impôt prévue à l’article 200 du code général des impôts les dons aux associations dont les adhérents sont reconnus coupables d’actes d’intrusion ou de violence vis-à-vis des professionnels.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous avons eu ce débat avec Marc Le Fur en séance lors de l’examen du PLFR 3.

Je partage totalement votre indignation ; nous sommes nombreux à la ressentir, et cela va mieux en le disant. Simplement, la réponse à apporter au phénomène n’est pas fiscale – mais je comprends bien que votre amendement est d’appel –, mais pénale ; elle doit être ferme, rapide et exemplaire. J’espère que les crédits que nous consacrons à la justice permettront de réagir plus vite à ces incivilités qui sont des agressions, particulièrement préoccupantes pour le monde agricole. La plus grande fermeté s’impose.

La commission rejette l’amendement I-CF115.

Elle en vient aux amendements identiques I-CF187 de M. Marc Le Fur et ICF188 de M. Fabrice Brun.

M. Dino Cinieri. L’amendement I-CF187 est défendu.

M. Fabrice Brun. L’amendement I-CF188 vise à porter à 1 000 euros le plafond des dons aux associations caritatives déductibles du revenu au titre du dispositif dit Coluche, afin d’encourager les petits donateurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous proposez en fait de pérenniser une mesure que nous avons votée en PLFR 2. Je n’y suis pas favorable : réservons-la pour 2020, le cœur de la crise. Nous verrons si elle a fait augmenter le volume des dons ; mais, à voir la consommation des ménages et la prudence dont ils font montre, ce n’est pas certain. Profitons de la saison budgétaire pour rappeler, notamment au sein de nos circonscriptions, que le plafond a été relevé et que nos concitoyens peuvent consacrer leur épargne à l’aide aux associations caritatives qui soutiennent les plus fragiles d’entre nous. Les mesures temporaires prévues pour 2020 doivent le rester. Si, par malheur, la crise devait se poursuivre en 2021, voire empirer, nous en reparlerions.

M. Fabrice Brun. C’est justement parce que nous voyons l’état de la consommation et des tensions affectant le pouvoir d’achat que nous souhaitons pérenniser la mesure : elle délestera les Français d’une partie de leur épargne pour la transférer au tissu associatif qui, lui aussi, souffre énormément des pertes de recettes dues au covid puisqu’il lui est impossible d’organiser des manifestations.

La commission rejette les amendements identiques I-CF187 et I-CF188.

Puis elle examine l’amendement I-CF1198 de M. Marc Le Fur.

M. Dino Cinieri. Le deuxième alinéa du 2° de l’article 200 du code général des impôts prévoit que le bénévole œuvrant pour une association peut renoncer aux frais afférents à son bénévolat en échange d’un reçu fiscal ouvrant droit à une réduction d’impôt.

Beaucoup de bénévoles qui se mettent au service d’associations sont dans une situation financière précaire et, souvent, non imposables. En leur donnant droit à un crédit d’impôt plutôt qu’à une réduction d’impôt, nous proposons une mesure de justice sociale assurant l’égalité de traitement entre bénévoles imposables et non imposables : les crédits d’impôt s’appliquent dans les deux cas, alors que les réductions ne bénéficient qu’à ceux qui sont imposables.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous le savez, je ne suis qu’exceptionnellement favorable à l’ouverture de nouveaux crédits d’impôt : notre impôt sur le revenu est déjà suffisamment mité. Quand bien même la mesure serait pertinente, mieux vaut aider directement les associations que créer un crédit d’impôt sur le bénévolat. Ce dont les associations ont besoin, c’est de ressources pour pouvoir rembourser les frais avancés par les bénévoles : il est bien plus facile d’aider financièrement les associations à les prendre en charge sous forme de notes de frais que d’introduire un nouveau mécanisme fiscal au bénéfice des bénévoles. Les circuits de financement doivent rester simples.

Je profite de l’occasion pour rappeler les mesures du plan de relance destinées au tissu associatif : l’aide à l’emploi dans les associations sportives, ce que M. Dirx pourra confirmer, d’un montant de 10 millions d’euros en 2020 et 15 millions en 2021, qui se traduit par une aide de 10 000 euros par embauche versée à l’Agence nationale du sport pour soutenir les nouveaux emplois en 2020, 2021 et 2022 ; l’augmentation du nombre de parcours emploi compétences au sein des associations ; les 20 millions d’euros de crédits supplémentaires pour le fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation prioritaire ; enfin, la montée en puissance du service civique – sans compter les outils de droit commun comme le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), par exemple.

Voilà pour le volet associations du plan de relance. En outre, des dispositifs fiscaux existent. Il faut renforcer financièrement les associations : vous me trouverez à vos côtés pour le faire. Nous pourrions muscler davantage le FDVA en cette fin d’année afin de les récompenser pour leur action pendant la crise du covid ou de compenser les pertes de recettes qu’elles ont subies, par exemple à cause de la baisse du nombre de licences pour les associations sportives. Nous avons effectivement besoin de nous concentrer sur le tissu associatif, mais peut-être cela relève-t-il davantage d’un PLFR de fin d’année que du PLF pour 2021.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1198.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF887 de Mme Sabine Rubin.

M. Éric Coquerel. Il s’agit de mieux répartir les réductions d’impôt pour les dons versés aux candidats à des élections. Là encore, tout cela manque de justice fiscale ! L’idée est d’y remédier en rendant dégressives les réductions d’impôt au titre des dons des particuliers aux partis politiques.

L’injustice vient d’abord du fait que les seuls à pouvoir bénéficier de ces réductions d’impôt sont ceux qui en paient ; en d’autres termes, le coût global pour la collectivité ne bénéficie qu’à une partie de la population. Une fois de plus, le système actuel profite avant tout à ceux qui paient le plus d’impôts : ainsi, le taux de la réduction est de 66 % sur des dons plafonnés à 7 500 euros. Or seuls les ménages assujettis à l’impôt sur le revenu, à savoir les 43 % des ménages les plus fortunés, peuvent en bénéficier. On peut donc considérer que l’ensemble des Français assument le coût d’une réduction dont profitent seulement ceux qui peuvent donner jusqu’à 7 500 euros.

Nous proposons un mécanisme plus juste.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je pourrais vous faire la même réponse que celle que Julien Aubert m’a faite tout à l’heure : par définition, c’est celui qui peut donner le plus qui bénéficie du plus grand avantage fiscal. Qui plus est, il n’est pas certain qu’un barème dégressif suffirait à produire l’effet voulu, et il ne faudrait pas mettre en péril les ressources financières déjà fragiles des partis. Avis défavorable.

M. Éric Coquerel. Les réductions d’impôt à ce titre représentent 56 millions d’euros par an, soit presque autant que le financement des partis ou le remboursement des dépenses de campagne. Or elles s’appuient sur un système inégal qui favorise de facto les plus gros donateurs : cela ne peut qu’avoir des répercussions sur l’aide à tel ou tel parti. Il convient donc de réformer ce système. J’entends vos arguments, mais pour cette réforme non plus, n’attendez pas que votre mandat soit terminé. Sinon, ce sera pour le coup d’après…

La commission rejette l’amendement I-CF887.

La commission examine l’amendement I‑CF42 de M. Marc Le Fur.

M. Dino Cinieri. L’article 204 J du code général des impôts permet au contribuable de demander une modulation de son taux de prélèvement, afin de tenir compte des évolutions de sa rémunération ou de certains changements de situation ayant une incidence sur le niveau de ses revenus. Nombre de contribuables vont avoir recours à cette possibilité dans le cadre de la crise du covid‑19. Ceux dont le revenu a diminué en raison de la crise sanitaire se verront en effet appliquer un taux d’imposition calculé sur la base des revenus de l’année 2019. Ce taux ne tiendra par conséquent pas compte des baisses de revenus des mois de mars à mai 2020, particulièrement pour les salariés concernés par le chômage partiel. Ces contribuables ont la possibilité, pour éviter d’avancer un impôt qui ne leur sera remboursé qu’à l’été 2021, après la déclaration de leurs revenus de 2020, de demander une modulation de leur taux. Toutefois, pour que ces demandes soient acceptées, l’écart entre le taux de prélèvement actuel et celui résultant du nouveau taux doit être, en vertu de l’article 204 J, de plus de 10 %. Il résulte de cette disposition que de nombreux contribuables ne pourront avoir recours à la modulation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Monsieur Cinieri, nous sommes bien d’accord sur le fait que le pourcentage dont nous parlons correspond à l’écart entre le montant du prélèvement estimé par le contribuable au titre de sa situation et de ses revenus de l’année en cours et celui qu’il se voyait appliquer l’année précédente. Le passage de 10 % à 5 % risquerait de créer un effet d’aubaine en incitant certains contribuables à se faire de la trésorerie, en quelque sorte. Le taux de 10 % est un bon taux, qui laisse une marge d’appréciation tout en évitant les effets de bord. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I‑CF42.

Elle examine, en discussion commune, les amendements I‑CF882 de Mme Sabine Rubin, ainsi que les amendements I‑CF771 et I‑CF772 de Mme Émilie Cariou.

M. Éric Coquerel. Cet amendement I‑CF882, que nous avons déjà présenté l’an dernier, est d’autant plus pertinent aujourd’hui, alors que chacun devrait contribuer à surmonter la crise en fonction de ses revenus. Il vise à multiplier par trois la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (CEHR), qui ne concerne que les revenus annuels supérieurs à 250 000 euros, soit des personnes qui peuvent se permettre de financer un peu plus nos services publics, d’autant que ce sont elles qui ont été les grandes gagnantes de la baisse des impôts depuis une trentaine d’années. Notre proposition s’inspire des travaux de l’économiste Julia Cagé.

M. Matthieu Orphelin. Le groupe Écologie, Démocratie, Solidarité souhaite que les très hauts revenus, comme les très grandes entreprises multinationales, contribuent à la sortie de crise de manière exceptionnelle. L’amendement I‑CF771 vise à augmenter les taux de la CEHR, créée par Nicolas Sarkozy et présentée à l’époque comme un gage de sérieux budgétaire, de 0,3 point pour les revenus supérieurs à 250 000 euros et de 0,5 point pour les revenus supérieurs à 500 000 euros, et à supprimer la familialisation. Cela nous permettrait de récupérer environ 200 millions d’euros par an et d’envoyer un signal. C’est un outil très simple pour faire contribuer les plus hauts revenus au financement de la sortie de crise.

L’amendement de repli I‑CF772 vous propose les mêmes taux, sans toucher à la familialisation. Il permettrait à l’État de gagner 100 millions d’euros. Grâce à une telle justice fiscale, chacun contribuerait à la hauteur de ses moyens au financement de la sortie de crise. Cela nous paraît tout à fait faisable, très rapidement.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Faisable, monsieur Orphelin, ça l’est assurément ; souhaitable, je ne sais pas. L’enjeu de ces amendements, en réalité, n’est pas tant de produire des recettes fiscales – avec quelques centaines de millions d’euros, nous sommes loin de nos besoins de financement pour faire face à la crise et à la relance – que d’en faire un symbole de justice sociale. Je ne suis pas défavorable à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus ; du reste, la CEHR existe toujours. Je considère seulement, de façon un peu clinique, qu’en France les hauts revenus sont correctement taxés, et c’est un euphémisme : en additionnant l’impôt sur le revenu, la CEHR et toutes les autres contributions, on dépasse les 65 %. Notre impôt sur le revenu est le plus redistributif ; il est quasiment sans équivalent dans le monde. Vous me direz qu’il ne représente que 7 % des ressources de l’État, mais c’est un autre débat… Les 10 % les plus riches de notre pays paient 60 % de l’impôt sur le revenu.

On ne peut pas dire qu’il n’y a pas de redistribution fiscale. Or vos amendements laissent penser que, face à la crise, les riches ne paient pas. Cela n’est pas vrai : le mécanisme fiscal de redistribution fonctionne. Cela étant, la fiscalité est un message envoyé aux contribuables, et c’est bien la raison pour laquelle je tiens à une stabilité fiscale pour la sortie de crise. Si ce principe évoluera peut-être dans quelques années en fonction de nouvelles trajectoires budgétaires, je vous livre ma conviction en tant que rapporteur général à l’automne 2020 : augmenter la fiscalité des ménages, quels qu’ils soient, serait un signal négatif pour la consommation et l’investissement individuels. Avis défavorable.

Mme Christine Pires Beaune. Nous voterons ces deux amendements. Lors du débat sur le PLFR 1, monsieur le rapporteur général, nous avions déjà eu cette discussion. J’avais présenté des amendements pour dire qu’à une situation exceptionnelle devait répondre une contribution exceptionnelle des hauts revenus. Vous aviez alors semblé sensible à mon argument. Or, dans ce PLF, quelle est la contribution exceptionnelle que vous demandez aux plus hauts revenus, sachant que l’INSEE vient de montrer que, plus on grimpe dans la hiérarchie des revenus, mieux on se porte, et que le niveau de vie des 5 % les plus aisés a augmenté de 1,2 % ? Or nous n’avons relevé les tranches que de 0,2 %…

M. Éric Coquerel. Monsieur le rapporteur général, pourquoi quelqu’un d’aussi intelligent dit‑il des choses aussi fausses ? Vous ne pouvez pas dire que le système fiscal français fait en sorte que les plus riches paient plus d’impôts. Certes, vous pouvez le dire sur l’impôt sur le revenu, mais vous savez comme moi qu’il pèse de moins en moins dans la fiscalité française. Thomas Piketty a écrit beaucoup de pages sur ce sujet et a montré que, globalement, l’impôt était devenu régressif et anti‑redistributif. Les personnes les plus riches ont, en réalité, un poids fiscal moindre que les classes moyennes, et vous n’avez fait qu’aggraver le problème, en supprimant l’ISF et en instaurant la flat tax. Vous ne pouvez pas nous dire que cette augmentation de la CEHR représenterait un poids supplémentaire sur les plus riches. Toutes les études montrent que la France s’est malheureusement largement alignée ces dernières années sur l’ensemble des pays occidentaux pour ce qui est de l’inégalité fiscale, à laquelle votre majorité a largement contribué.

M. Matthieu Orphelin. Je ne partage pas la position du rapporteur général. Depuis 2018, il existe un mécanisme de plafonnement sur les revenus du capital, par le biais du prélèvement forfaitaire unique (PFU). La CEHR présente l’intérêt d’être un impôt marginal supplémentaire sur des revenus désormais protégés, pour ce qui est de l’IR, par le PFU. Après que certaines personnes ont exercé leur métier en première ligne de manière exceptionnelle – les caissières, les agents hospitaliers –, cela aurait été un bon signal de savoir que les très hauts revenus – nous parlons d’un revenu fiscal de référence (RFR) supérieur à 250 000 euros par an – participeront à leur tour un peu plus, d’autant que, contrairement à ce qu’a dit le rapporteur général, 200 millions d’euros, ce n’est pas négligeable. Alors que la solidarité fait tant défaut dans notre pays, les gens ont besoin d’être rassurés et d’avoir des signaux en ce sens.

M. le président Éric Woerth. Je rappelle tout de même que la CEHR, qui a été créée dans le contexte d’une autre crise, existe toujours et est une imposition marginale en plus de ce qui est dû en application du barème d’imposition sur le revenu. Le taux marginal d’imposition est très élevé…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Monsieur Coquerel, nous sommes au moins d’accord sur le fait que l’impôt sur le revenu est progressif et redistributif. Je ne dis pas qu’il n’y a aucun problème et qu’il faut être fermé à ce débat. Mais, tout d’abord, cessons de voir la fiscalité comme un principe statique, alors qu’elle enclenche des dynamiques d’investissement ou d’emploi. Par exemple, la fiscalité du capital que nous appliquons depuis trois ans et que vous contestez a largement contribué à ramener de l’investissement et à créer 500 000 emplois nets. Sans une telle fiscalité, le chômage n’aurait pas été de 7 % mais de 9 %, comme en 2017, à l’entrée dans la crise. Il faut prendre en considération la dynamique créée au lieu de rester à regarder seulement ce que l’on prend ou pas dans la poche de ceux qui ont de hauts revenus.

Enfin, cher Matthieu Orphelin, je maintiens qu’une augmentation des impôts aujourd’hui serait un signal particulièrement mauvais. Répondre à une crise par ce réflexe franco-français pavlovien d’augmentation de la fiscalité sur les ménages est mauvais. Les foyers ont besoin de consommer et d’investir, pour participer au redémarrage de notre pays. Sur ce point, notre vision et notre méthode diffèrent totalement, je le reconnais.

Mme Bénédicte Peyrol. Pour notre part, monsieur Orphelin, nous ne cherchons pas les symboles, ni à envoyer des signaux aux ménages précaires et à tous ceux qui ont agi pendant la crise. Ce que nous voulons, c’est que, dans leur quotidien, ils voient la différence et que nous les avons soutenus. Je ne suis pas convaincue qu’augmenter l’imposition des plus aisés soit la solution ni que cela changera le quotidien de nos concitoyens. Nous faisons le choix de la stabilité fiscale pour les ménages et pour les entreprises.

M. Matthieu Orphelin. Si 200 millions d’euros, obtenus grâce à un relèvement de 0,3 point de la CEHR, deviennent un symbole aux yeux de la majorité, nous n’avons effectivement pas la même définition de ce qu’est un symbole…

M. le président Éric Woerth. C’est vous qui les transformez en symbole…

La commission rejette les amendements I‑CF882, I‑CF771 et I‑CF772.

Elle passe à l’examen de l’amendement I‑CF717 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Vous connaissez le dispositif pour encourager les services à la personne : le crédit d’impôt et son acompte de 60 % calé sur le montant de l’année précédente. Nous sommes tous conscients que l’idéal serait de le contemporanéiser – une expérimentation est d’ailleurs en cours, dont les résultats ne seront pas connus avant un an. Mon amendement propose une mesure temporaire destinée à soutenir ces activités, en augmentant de 60 à 70 % le niveau de l’acompte. Il est donc neutre dans le temps, puisqu’une régularisation intervient par la suite.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La priorité est de parvenir à une réelle contemporanéisation de tous les crédits d’impôt, à laquelle nous travaillons. Augmenter l’acompte de 10 % ne changerait pas considérablement les choses. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur général, la contemporanéisation est bien la solution. Mais elle n’arrivera pas en 2021, ni probablement en 2022. C’est pourquoi je vous propose une mesure intermédiaire.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Assurément, la contemporanéisation, ce ne sera pas pour janvier 2021. Des expérimentations vont être lancées. Votre mesure exigerait de la part de l’administration fiscale énormément de travail pour peu d’effets.

La commission rejette l’amendement I‑CF717.

 

 


Article 3
Baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises à hauteur de la part affectée aux régions et ajustement du taux du plafonnement de la contribution économique territoriale en fonction de la valeur ajoutée

Résumé du dispositif proposé

Les impôts de production, qui touchent les entreprises indépendamment de leur résultat effectif – y compris déficitaire –, ont un niveau particulièrement élevé en France, surtout par rapport aux principaux États européens.

Tirant les conséquences de ce constat et mettant en œuvre une partie du plan de relance, le présent article procède, dès 2021, à une ambitieuse réforme de la contribution économique territoriale (CET), constituée de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) :

– une réduction de moitié de la CVAE, par une division par deux du taux théorique – qui passerait de 1,5 % à 0,75 % – et du taux effectif, calculé à partir d’un barème en fonction du chiffre d’affaires et qui correspond à la CVAE réellement supportée par les entreprises ; est également prévue une réduction de moitié de la CVAE minimum et du seuil d’assujettissement aux acomptes ;

– un abaissement de 3 % à 2 % de la valeur ajoutée du plafonnement de CET – qui ouvre droit à un dégrèvement de CFE lorsque la CET excède ce plafond – afin d’éviter une neutralisation partielle de la baisse de CVAE ;

– un doublement du taux de la taxe additionnelle à la CVAE (TA‑CVAE) – qui passerait de 1,73 % à 3,46 % – afin de ne pas grever les ressources de CCI France et du réseau consulaire.

Cette réforme devrait alléger la charge fiscale de plus d’un demi-million d’entreprises, au total à hauteur de 7,2 milliards d’euros dès 2021. L’impact pour les collectivités territoriales, affectataires de la CET, devrait être neutre à travers :

– le doublement de la part de CVAE affectée aux départements et au bloc communal en compensation de la suppression de la part régionale ;

– pour l’échelon régional, l’affectation d’une fraction dynamique de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Pour l’État, le coût budgétaire supporté est estimé en rythme de croisière à 5,5 milliards d’euros.

L’État supporterait ainsi l’intégralité de l’impact budgétaire de la réforme proposée, opportune et économiquement pertinente

Dernières modifications intervenues

La répartition du produit de la CVAE entre catégories de collectivités a été réformée par la loi de finances pour 2016, 25 % du produit ayant été transféré, à cette occasion, des départements aux régions.

La loi de finances pour 2017 a remplacé la DGF des régions par une part de TVA.

La loi de finances pour 2018 a modifié les conditions de consolidation du chiffre d’affaires des entreprises membres d’un groupe aux fins de déterminer le taux effectif de CVAE.

Le taux de la TA‑CVAE a été modifié (et simplifié) par la loi de finances pour 2020.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   L’état du droit

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) constitue, avec la cotisation foncière des entreprises (CFE), la contribution économique territoriale (CET) qui s’est substituée à la taxe professionnelle à compter de 2010 ([31]). Son produit est réparti entre les différents échelons de collectivités territoriales. La CVAE est due par les entreprises indépendamment du caractère bénéficiaire ou déficitaire de leur exercice, à l’image de nombreux autres impôts de production dont le poids global représente une charge significative pour les entreprises françaises.

A.   La CVAE due par les entreprises

Prévue aux articles 1586 ter et suivants du code général des impôts (CGI), la CVAE est due par les entreprises situées dans le champ de la CFE et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 152 500 euros.

1.   L’assiette de la CVAE

L’assiette de la CVAE, définie à l’article 1586 sexies du CGI, consiste en la valeur ajoutée produite par l’entreprise redevable, qui correspond de façon schématique à la différence entre, d’une part, le chiffre d’affaires majoré de certains postes et, d’autre part, les achats et certaines charges.

La valeur ajoutée au sens de la CVAE

● La valeur ajoutée, telle que définie à l’article 1586 sexies du CGI, est égale à la différence entre le chiffre d’affaires majoré de certains postes.

● Le chiffre d’affaires retenu comme base de calcul correspond à la somme des ventes de produits et prestations, des redevances perçues, des plus-values de cession d’immobilisations et des refacturations de frais inscrites au compte de transfert de charges.

Il est majoré :

– des autres produits de gestion courante et de la production immobilisée à hauteur des charges ayant concouru à sa formation et qui sont déductibles de la valeur ajoutée ;

– des subventions d’exploitation, de la variation positive des stocks, des transferts de charges déductibles de la valeur ajoutée autres que ceux précédemment mentionnés ;

– des rentrées sur créances amorties lorsqu’elles se rapportent au résultat d’exploitation ;

● Les postes soustraits de ce chiffre d’affaires majoré sont les achats, la variation négative des stocks, les services extérieurs (à l’exception des loyers afférents à une période de plus de six mois), les taxes déductibles de la valeur ajoutée, les autres charges de gestion courante, certains abandons de créances et dotations aux amortissements, ainsi que les moins-values de cession d’immobilisations.

● Cette définition de la valeur ajoutée s’écarte de celle prévue par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) – notamment en intégrant dans l’assiette les redevances sur brevets ou les loyers afférents à des biens loués plus de six mois, afin de refléter le plus possible la richesse produite par l’entreprise assujettie.

Des modalités particulières de détermination de l’assiette sont par ailleurs prévues aux II bis à VI de l’article 1586 sexies du CGI pour certaines entreprises (entreprises relevant du régime micro-fiscal applicable aux bénéfices industriels et commerciaux, établissements de crédit, mutuelles, etc.).

La valeur ajoutée retenue comme assiette de la CVAE fait l’objet d’un plafonnement au regard du chiffre d’affaires, en application du 7 du I du même article 1586 sexies et selon les modalités présentées dans le tableau suivant.

Plafonnement de la valeur ajoutée au regard du chiffre d’affaires

Chiffre d’affaires

Plafonnement de la VA
(en % du chiffre d’affaires)

Inférieur ou égal à 7,6 M €

80 %

Supérieur à 7,6 M €

85 %

Source : code général des impôts.

2.   Le taux de la CVAE

La CVAE repose sur un taux fixe, dit « théorique », mais les entreprises acquittent en réalité un montant de CVAE déterminé à partir d’un barème fonction de leur chiffre d’affaires.

a.   Le taux théorique et le taux effectif résultant du dégrèvement barémique

Le taux de la CVAE est fixé au 2 du II de l’article 1586 ter du CGI. Il est de 1,5 %.

Il s’agit cependant du « taux théorique », en raison du dégrèvement, dit « dégrèvement barémique », prévu à l’article 1586 quater du même code. Ce dégrèvement barémique est égal à la différence entre ce taux de 1,5 % et un taux, dit « taux effectif », déterminé à partir d’un barème progressif reposant sur le chiffre d’affaires de l’entreprise redevable et présenté dans le tableau suivant.

Barème du taux effectif de CVAE

Chiffre d’affaires (CA)
(en euros)

Taux effectif de CVAE
(en %)

CA < 500 000

0

500 000  CA  3 000 000

[0,5 × (CA – 500 000)] / 2 500 000

3 000 000 < CA  10 000 000

0,5 + [[0,9 × (CA – 3 000 000)] / 7 000 000]

10 000 000 < CA  50 000 000

1,4 + [[0,1 × (CA – 10 000 000)] / 40 000 000]

50 000 000 < CA

1,5

Source : code général des impôts.

Le produit de la CVAE, qui repose sur le taux théorique de 1,5 %, est donc supérieur au montant total acquitté par les entreprises, la différence (le dégrèvement barémique) étant prise en charge par l’État (cf. infra, B).

Concrètement, les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 500 000 euros sont juridiquement assujetties à la CVAE mais le montant dû est nul, tandis que celles dont le chiffre d’affaires excède 50 millions d’euros acquittent une CVAE à partir d’un taux effectif égal au taux théorique de 1,5 %.

Illustration de la mise en œuvre du taux effectif de CVAE

Trois entreprises A, B et C réalisent un chiffre d’affaires respectif de 2,5 millions d’euros, de 6 millions d’euros et de 30 millions d’euros.

Le taux effectif applicable à chacune d’entre elle est :

– pour A, de 0,5 × (2 500 000 – 500 000)] / 2 500 000, soit 0,4 % ;

– pour B, de 0,5 + [0,9 × (6 000 000 – 3 000 000)] / 7 000 000, soit 0,9 % ;

– pour C, de 1,4 + [0,1 × (30 000 000 – 10 000 000)] / 40 000 000, soit 1,45 %.

Aux termes du II de l’article 1586 quater, le montant du dégrèvement pour l’entreprise est majoré de 1 000 euros lorsque son chiffre d’affaires est inférieur à 2 millions d’euros.

b.   La consolidation du chiffre d’affaires des groupes pour déterminer le taux effectif de CVAE

● Pour les entreprises appartenant à un groupe, un mécanisme de consolidation des chiffres d’affaires est prévu pour déterminer le taux effectif de CVAE. Ce mécanisme, consacré au I bis de l’article 1586 quater du CGI, consiste à retenir, non le chiffre d’affaires individuel de l’entreprise, mais la somme des chiffres d’affaires de toutes les entreprises membres du groupe satisfaisant aux conditions de détention prévues dans le cadre du régime de l’intégration fiscale au I de l’article 223 A du CGI, à savoir une détention à hauteur d’au moins 95 % du capital.

Cette consolidation n’est cependant pas mise en œuvre lorsque la somme des chiffres d’affaires est inférieure à 7,63 millions d’euros.

Illustration du mécanisme de consolidation du chiffre d’affaires
en matière de CVAE

Trois sociétés F1, F2 et F3 sont intégralement détenues par la société mère M. Leur chiffre d’affaires respectif est :

– pour M, de 20 millions d’euros ;

– pour F1, de 5 millions d’euros ;

– pour F2, de 10 millions d’euros ;

– pour F3, de 20 millions d’euros.

Si toutes ces sociétés ont un chiffre d’affaires inférieur au plafond du barème et se verraient appliquer individuellement, en l’absence d’appartenance à un groupe dans les conditions de détention de l’espèce, un taux effectif inférieur à 1,5 %, la consolidation aboutit à retenir comme chiffre d’affaires un montant de 55 millions d’euros. Le taux effectif applicable sera ainsi le taux maximum, soit 1,5 %.

La finalité de la consolidation est de faire obstacle à des schémas d’optimisation fiscale reposant sur la restructuration d’un groupe à travers la filialisation, structurant le groupe en petites entités dont les chiffres d’affaires individuels sont inférieurs aux limites des tranches du barème de taux effectif.

● Les modalités de consolidation actuelles résultent de la loi de finances pour 2018 ([32]), qui a tiré les conséquences d’une décision du Conseil constitutionnel déclarant contraires à la Constitution les précédentes modalités, qui n’étaient applicables qu’aux groupes fiscalement intégrés. Si le Conseil constitutionnel a estimé que le principe de la consolidation était justifié par un objectif d’intérêt général, le fait de retenir comme critère l’intégration fiscale, qui est un mécanisme spécifique à l’impôt sur les sociétés (IS) et donc distinct de la CVAE, entraînait une rupture du principe d’égalité ([33]).

La loi de finances pour 2018 précitée a ainsi étendu la consolidation précédemment applicable aux seuls groupes fiscalement intégrés à toutes les sociétés qui, au regard de la CVAE, se trouvent dans la même situation que ces derniers, c’est-à-dire aux entreprises satisfaisant à la condition de détention d’au moins 95 % du capital.

3.   Les modalités de paiement de la CVAE

● Aux termes des I et II de l’article 1586 octies du CGI, la CVAE est due par les entreprises exerçant leur activité au 1er janvier de l’année d’imposition, qui doivent faire leur déclaration de valeur ajoutée au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l’année suivant celle au titre de laquelle la CVAE est due (ou, en cas de cession ou cessation d’entreprise, de décès ou d’ouverture d’une procédure collective, dans les 60 jours qui suivent l’événement).

● Le paiement de la CVAE due au titre d’une année N, ainsi que le prévoit l’article 1679 septies du CGI, fait l’objet en année N de deux acomptes correspondant chacun à 50 % de la CVAE due au titre de l’année d’imposition (soit l’année N), à verser au plus tard les 15 juin et 15 septembre.

Les acomptes sont assis sur la dernière valeur ajoutée connue, soit schématiquement la valeur ajoutée déclarée au titre de l’année N – 1. Ainsi, à taux constant, chaque acompte est égal à la moitié de la CVAE payée l’année précédente.

La possibilité de moduler le montant des acomptes de CVAE est prévue au cinquième alinéa de l’article 1679 septies, sous la responsabilité des redevables, afin que ces acomptes n’excèdent pas le montant final de CVAE que le redevable estime dû ([34]).

Les entreprises dont la CVAE due au titre de l’année précédente n’excède pas 3 000 euros sont toutefois dispensées du paiement des acomptes.

La liquidation définitive – et donc le paiement éventuel du solde – intervient en même temps que la déclaration, au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l’année N + 1 (aux termes du dernier alinéa de l’article 1679 septies).

● La CVAE due par les redevables dont le chiffre d’affaires excède 500 000 euros ne peut être inférieure à 250 euros, ainsi qu’en dispose l’article 1586 septies du CGI.

4.   La taxe additionnelle à la CVAE

L’article 1600 du CGI prévoit une taxe pour frais de chambres, dont le produit est affecté à CCI France et réparti entre les chambres de commerce et d’industrie (CCI) de région. Cette taxe est constituée de deux contributions distinctes :

– une taxe additionnelle à la CFE (TA‑CFE) ([35]) ;

– une taxe additionnelle à la CVAE (TACVAE).

La TACVAE, régie par le III de l’article 1600, est assise sur la CVAE due par le redevable après application de l’article 1586 quater du CGI, c’est-à-dire le montant acquitté par le redevable en application du taux effectif applicable.

Le taux de la TACVAE est de 1,73 % à compter de 2020 ; ce taux fixe remplace l’ancien taux variable.

La taxe pour frais de chambres (et donc la TA‑CFE et la TA‑CVAE) a fait l’objet d’une importante réforme dans la loi de finances pour 2020 ([36]). Il est renvoyé au commentaire de l’article 15 du projet de loi de finances pour 2020 pour toute information complémentaire sur les évolutions apportées ([37]).

5.   Le plafonnement de la CET

a.   Le principe du plafonnement

Ainsi qu’il a été vu, la CET est constituée de deux impositions, la CVAE, assise sur la valeur ajoutée déterminée selon les modalités précédemment décrites, et la CFE, assise sur la valeur locative des biens immobiliers passibles d’une taxe foncière utilisés pour l’activité professionnelle du redevable.

Compte tenu de la différence de nature de ces assiettes, une entreprise dégageant une faible valeur ajoutée mais disposant, pour les besoins de son activité professionnelle, de biens immobiliers à forte valeur locative pourrait, en raison d’une CFE conséquente, acquitter une CET considérée comme excessive.

b.   Les modalités de mise en œuvre du plafonnement

Pour éviter de telles situations, le législateur a mis en place un plafonnement de la CET en fonction de la valeur ajoutée. Ce plafonnement, prévu à l’article 1647 B sexies du CGI, est fixé à 3 % de la valeur ajoutée définie à l’article 1586 sexies du même code ([38]).

Le plafonnement de 3 % de la valeur ajoutée s’applique sur la CFE et la CVAE dues, en tenant compte des réductions et dégrèvements éventuels, et s’impute sur la CFE aux termes du III de l’article 1647 B sexies. Le IV du même article prévoit que la CET due après application du plafonnement ne peut toutefois être inférieure à la cotisation minimum de CFE.

Ce dégrèvement est égal à la différence entre, d’une part, la somme de CFE et de CVAE, d’autre part, 3 % de la valeur ajoutée.

La mise en œuvre du mécanisme de plafonnement consiste, pour le redevable de la CET, à demander à l’administration fiscale un dégrèvement, avant le 31 décembre de l’année suivant la mise en recouvrement de la CFE. Jusqu’en 2017, une fraction du dégrèvement résultant du plafonnement de la CET était supportée par l’échelon communal en application de l’article 1647‑0 B septies du CGI, abrogé par la seconde loi de finances rectificative pour 2017 ([39]).

Le mécanisme de plafonnement ne s’applique pas à la taxe pour frais de chambres, c’est-à-dire à la TA‑CFE et à la TA‑CVAE.

Illustration du plafonnement de la CET

Une entreprise imposée d’après son bénéfice réel déclare, au titre de la CVAE, une valeur ajoutée de 4 millions d’euros.

Son chiffre d’affaires étant de 7 millions d’euros, le taux effectif de CVAE applicable est de 1 %. La CVAE effectivement due est donc de 40 000 euros.

Au titre des biens immobiliers qu’elle utilise pour son activité professionnelle, l’entreprise doit une CFE de 100 000 euros.

La CET due est donc de 140 000 euros (40 000 + 100 000).

Le plafonnement de CET en fonction de la valeur ajoutée, aboutissant à un maximum de 120 000 euros (4 000 000 × 3 %), ouvre droit à l’entreprise à un dégrèvement de 20 000 euros.

En 2019, le coût du dégrèvement qui résulte du plafonnement s’est élevé à 1 111 millions d’euros pour l’État.

Évolution du dÉgRÈvement qui rÉsulte du plafonnement
en fonction de la valeur ajoutÉe

(en millions d’euros)

2015

2016

2017

2018

2019

1 041

1 171

1 024

1 194

1 111

Source : OFGL.

B.   La répartition du produit de CVAE aux collectivités territoriales

1.   La répartition de la CVAE entre collectivités

a.   Une part régionale prépondérante

La CET est l’un des quatre grands impôts directs locaux et constitue le principal impôt économique (payé par les entreprises) local. Au sein de la CET, le produit de la CFE revient exclusivement au bloc communal. En revanche, le produit de la CVAE est partagé entre toutes les catégories de collectivités.

En 2015, la loi dite « NOTRe »  ([40]) a supprimé la clause générale de compétences des régions mais leur a transféré, depuis les départements, la compétence pour les transports interurbains à compter du 1er janvier 2017, et celle des transports scolaires à compter du 1er septembre 2017.

La loi de finances pour 2016 ([41]) a tiré les conséquences financières de ces transferts de compétences en doublant, à partir du 1er janvier 2017, la part de CVAE revenant aux régions et en diminuant d’autant celle des départements.

La neutralité financière de ce transfert de compétences et de financement via la CVAE est garantie par le versement d’attributions de compensations (AC) entre départements et régions, lorsque le coût des compétences transférées est inférieur ou supérieur aux montants de CVAE transférés.

Aujourd’hui, le bloc communal perçoit 26,5 % de la CVAE, les départements 23,5 % et les régions 50 %.

clÉ de rÉpartition du produit national de CVAE

 

Bloc communal

Départements

Régions

Avant 2017

26,5 %

48,5 %

25 %

Depuis 2017

26,5 %

23,5 %

50 %

En 2019, le produit national de CVAE s’est élevé à près de 19 milliards d’euros, et la part régionale à près de 9,5 milliards d’euros.

Évolution de la RÉpartition du produit national de CVAE entre catÉgories de collectivitÉs locales

(en millions d’euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Bloc communal

4 654

4 718

4 787

4 826

5 657

Dont communes

969

244

140

126

624

Dont intercommunalités ([42])

3 685

4 475

4 647

4 701

5 033

Départements

7 817

7 894

3 987

4 008

3 776

Régions (et CTU ([43]))

4 156

4 249

8 807

8 890

9 492

Total collectivités

16 627

16 861

17 581

17 725

18 925

Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL). Les finances des collectivités locales en 2020.

Au sein du bloc communal, le produit est affecté à l’EPCI si celui‑ci est à fiscalité professionnelle (unique). Il est réparti entre les communes et l’EPCI si celui‑ci est à fiscalité additionnelle (FA), selon une clé de répartition intercommunale ([44]).

Évolution de la RÉpartition du produit national de CVAE entre catÉgories de collectivitÉs locales

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances à partir des données OFGL.

Ces montants correspondent aux sommes versées aux collectivités territoriales, y compris donc le montant du dégrèvement barémique financé par l’État (cf. supra). L’impôt effectivement acquitté par les entreprises est plus faible.

Évolution du dÉgRÈvement barÉmique

(en millions d’euros)

2015

2016

2017

2018

2019

3 904

4 033

4 192

4 352

4 881

Source : OFGL.

Du fait de la mécanique de l’impôt, le dégrèvement barémique correspondant à une valeur ajoutée est versé aux collectivités avec deux ans de décalage (voir plus bas).

b.   La répartition de la CVAE sur le territoire national

Une fois la répartition entre niveaux de collectivités acquise, la répartition territoriale (géographique) de la CVAE est fondée sur la situation de l’entreprise : entreprise mono‑établissement ou multi‑établissements.

La valeur ajoutée est « territorialisée » ([45]) : les entreprises mono‑établissements sont imposées dans leur commune d’implantation, c’est-à-dire celle où le redevable dispose de locaux ou emploie des salariés depuis plus de trois mois.

La valeur ajoutée produite par les entreprises multi‑établissements est imposée dans chacune des communes d’implantation, selon une clé de répartition spécifique : pour un tiers en fonction de la valeur locative foncière des immobilisations et pour deux tiers en fonction de l’effectif employé. Cette clé de répartition s’explique par l’absence d’appréciation comptable de la valeur ajoutée au niveau local pour une même entreprise.

Ces modalités de répartition prennent en compte le cas des entreprises multi‑établissements, mais ne prévoient pas de règle particulière pour les entreprises membres d’un même groupe. Or, des transferts de valeur ajoutée peuvent avoir lieu entre les filiales d’un même groupe.

Le lecteur pourra se reporter sur cette question au rapport sur l’application des mesures fiscales de l’année 2018 ([46]). On se bornera ici à une présentation synthétique des évolutions intervenues depuis 2016.

Afin que la répartition territoriale de la CVAE reflète mieux la répartition territoriale des facteurs de production de cette valeur (locaux et effectifs salariés), la loi de finances rectificative pour 2016, à la suite d’un amendement de M. Joël Giraud et de Mme Christine Pires Beaune, avait prévu que, à compter de 2018, la CVAE due par les entreprises membres d’un groupe fiscalement intégré serait consolidée au niveau du groupe puis répartie entre les collectivités territoriales selon la clé de répartition applicable aux entreprises multi‑établissements présentée supra.

Devant les objections soulevées par le Gouvernement, le Sénat a reporté la mesure d’un an.

Les objections à la consolidation de la valeur ajoutée par groupe pour la répartition territoriale du produit de CVAE

La consolidation par groupe de la valeur ajoutée aurait pu permettre, concrètement, aux collectivités sur le territoire desquelles la valeur est réellement produite, de capter le produit de CVAE correspondant. Cette logique s’appuyait sur l’idée selon laquelle les collectivités d’ÎledeFrance bénéficient excessivement de la forte concentration de sièges sociaux sur le territoire régional.

Néanmoins, le Gouvernement a avancé que si la CVAE perçue par la région Île‑de‑France est de loin la plus élevée en niveau, sa dynamique (+ 26,79 %) est inférieure à la moyenne nationale (+ 28,2 %). Et comme l’ont observé nos collègues sénateurs Charles Guené et Claude Raynal ([47]), en 2016, les collectivités franciliennes (communes, EPCI, départements et région) étaient contributrices nettes aux mécanismes de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ([48]).

Le Gouvernement a par ailleurs redouté une perte de lisibilité et de prévisibilité du produit de CVAE, dans la mesure où la variation du produit perçu par chaque collectivité aurait dépendu des évolutions de périmètre des groupes de société d’une année sur l’autre. Or, près de 20 % des groupes fiscalement intégrés changent de périmètre chaque année.

Était aussi anticipé l’accroissement de la charge administrative pour les 38 000 entreprises mono‑établissements intégrées à un groupe, dispensées à ce jour de déclarer leurs effectifs.

Enfin, l’ampleur de la redistribution budgétaire entre collectivités, notamment pour la part régionale et au niveau des départements, aurait été importante. Sur la base de la CVAE perçue en 2016, les transferts globaux auraient été de l’ordre de 600 millions d’euros, avec une perte de 175 millions d’euros pour la région Île‑de‑France ([49]).

Ces incertitudes n’ayant pas été dissipées dans l’intervalle, le dispositif a été supprimé par le Parlement, avant qu’il n’entre en vigueur, par la loi de finances pour 2018.

RÉpartition territoriale de la part rÉgionale de CVAE en 2019

(en millions d’euros)

Source : données issues du rapport annuel du Gouvernement au Parlement relatif à la CVAE des entreprises, 2019. Logiciel Observatoire des territoires.

 

Région

Produit de CVAE perçu en 2019

(en millions d’euros)

Guadeloupe

26,17

La Réunion

57,46

Île‑de‑France

3 064,45

Centre‑Val‑de‑Loire

314,89

Bourgogne‑Franche‑Comté

306,32

Normandie

398,05

Hauts de France

658,82

Grand Est

662,55

Pays‑de‑la‑Loire

487,15

Bretagne

366,61

Nouvelle Aquitaine

658,86

Occitanie

623,45

Auvergne‑Rhône‑Alpes

1 136,67

Provence‑Alpes‑Côte d’Azur

629,57

Total

9 391

N.B. : les montants de CVAE calculés pour les niveaux départemental et régional sont fusionnés au niveau départemental pour la collectivité de Mayotte, pour les collectivités de Guyane et de Martinique à compter de 2018 et pour la collectivité de Corse à compter de 2019. Ils ne figurent donc pas dans ce tableau. Ceci explique la différence du montant du total de la CVAE régionale avec le tableau page 68 (l’OFGL compte ces collectivités dans l’ensemble des régions et CTU).

Source : Rapport annuel du Gouvernement au Parlement relatif à la CVAE des entreprises, 2019.

c.   Le reversement de la CVAE par l’État aux collectivités

L’État collecte le produit des impôts locaux et le reverse aux collectivités sur le fondement des bases fiscales établies par ses services et des taux votés par les collectivités (règle de l’unité de caisse). Il avance ensuite chaque mois par douzième le produit des impôts directs locaux aux collectivités avant leur recouvrement effectif. Ces écritures budgétaires sont inscrites sur le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales (CAV).

Or, comme vu supra, le paiement de la CVAE due au titre d’une année N, fait l’objet en année N de deux acomptes correspondant chacun à 50 % de la CVAE due au titre de l’année N – 1 (à verser au plus tard les 15 juin et 15 septembre). Le solde de l’impôt dû au titre de l’année N, est acquitté en mai de l’année N+1.

Pour cette raison, contrairement aux autres impôts locaux, la CVAE due au titre de l’année N est reversée par l’État aux collectivités en année N+1 ([50]). C’est la nature même de cet impôt qui implique ce décalage, la valeur ajoutée n’étant connue qu’une fois l’exercice comptable achevé.

Dates de mise en recouvrement des principaux impôts locaux

Impôts

Mise en recouvrement

Taxes foncières

31 août

Taxe d’habitation

1re émission : 30 septembre

2e émission : 31 octobre

CFE

Acompte : 30 avril

Solde : 31 octobre

CVAE

Impôt auto‑liquidé

Acomptes : 15 juin et 15 septembre N

Solde : deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l’année N + 1

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, 2020, DGFIP.

Ce décalage entraîne un effet de trésorerie positif pour l’État, et génère un excédent structurel du compte de concours financiers CAV, dans la mesure où, habituellement, avec la croissance de l’économie, les recettes de CVAE (acomptes collectés) sont en hausse d’une année sur l’autre, alors que les reversements aux collectivités correspondent aux encaissements de l’année précédente.

Le reversement est effectué selon un principe de caisse. L’État reverse aux collectivités en année N tout ce qu’il a encaissé en année N‑1, c’est-à-dire :

– les acomptes payés en N‑1, calculés sur la valeur ajoutée de l’année N‑2 ;

– le solde de la CVAE due au titre de l’année N‑1, calculé sur la valeur ajoutée de l’année N‑1 ;

– les impositions et paiements tardifs de CVAE acquittés en année N‑1 dus au titre des années précédentes.

Il verse également, en année N le montant du dégrèvement barémique lié à la CVAE due au titre de l’année N‑2. En effet, le montant du dégrèvement barémique est connu au moment du solde, il est donc reversé aux collectivités en même temps que ce dernier.

Cet ensemble est minoré des frais de gestion perçus initialement au profit de l’État et des restitutions d’excédents accordés en N‑1 (en cas de solde positif).

Les frais de gestion perçus par l’État

L’État perçoit des frais de gestion sur le montant des cotisations d’impôts établies et recouvrées au profit des collectivités territoriales, des EPCI et de divers organismes.

En contrepartie de ces frais de gestion, l’État prend à sa charge les dépenses pour établir et recouvrer ces impôts, ainsi que la gestion de l’ensemble des dégrèvements.

En effet, les dégrèvements courants et admissions en non valeurs des impôts locaux restent à la charge de l’État qui joue le rôle « d’assureur » des collectivités sur la fiscalité locale.

Certains frais de gestion sont toutefois rétrocédés aux collectivités pour couvrir diverses charges. Par exemple, les frais de gestion de la CVAE des régions sont rétrocédés à ces dernières depuis le pacte de confiance et de responsabilité signé le 16 juillet 2013 entre l’État et les collectivités territoriales.

La Cour des comptes a déjà pu relever que de telles rétrocessions affaiblissent la lisibilité et le sens des frais de gestion ([51]).

2.   Les ressources des régions sont fragilisées en 2021 par l’absence de garantie sur la CVAE

Les régions bénéficient aujourd’hui essentiellement de ressources fiscales. Les concours financiers sont devenus marginaux dans leurs recettes de fonctionnement. Avec cette recomposition, les ressources régionales sont donc devenues particulièrement dynamiques. Elles ont crû de 15,6 % entre 2015 et 2018, soit 4,5 % à périmètre constant selon la Cour des comptes ([52]).

En 2019, elles s’élèvent à 29 milliards d’euros et sont composées à 84 % d’impôts et taxes.

Recettes rÉelles de fonctionnement des rÉgions en 2019

Sources : Rapport sur l’impact de la crise du Covid‑19 sur les finances locales (mission menée par Jean‑René Cazeneuve), DGFIP, DGCL.

● En premier lieu, les régions, à compter de 2005, se sont vu attribuer trois parts de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), afin de financer des compétences transférées dans le cadre notamment des lois « LRL » ([53]), « NOTRe » et « MAPTAM » ([54]) (formation professionnelle, apprentissage, gestion des fonds européens, etc.).

En 2019, les régions ont ainsi perçu 5,4 milliards d’euros de TICPE (selon l’OFGL).

● En deuxième lieu, les régions perçoivent de la TVA. La loi NOTRe a confié aux régions un rôle de « chef de file » en matière de développement économique. En principe devenues seules compétentes pour attribuer des aides aux entreprises ([55]) (éventuellement en lien avec les intercommunalités), les régions devaient, pour assumer cette compétence, disposer d’une ressource financière pérenne et dynamique. La loi de finances pour 2017 a ainsi remplacé, à compter du 1er janvier 2018, la DGF des régions ([56]) par une fraction de TVA.

Chaque année, les régions bénéficient à ce titre de 2,5 % des recettes nationales de TVA. Contrairement à la DGF, largement minorée durant la précédente législature puis stable depuis 2017, la TVA est a priori dynamique et suit la croissance de l’économie nationale. Les régions ont perçu, en 2019, 4,2 milliards d’euros de TVA.

Évaluation de la fraction de tva affectÉe aux rÉgions

(en millions d’euros)

 

2017

2018

2019

LFI

Prévision révisée

TVA affectée aux régions

4 025

4 122

4 170

4 287

Dynamique

 

97

145

117

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, 2020.

● Enfin, comme présenté plus haut, les régions perçoivent 50 % du produit national de la CVAE depuis 2017, à hauteur de 9,5 milliards d’euros en 2019.

Ces ressources fiscales, sensibles à la conjoncture, peuvent se contracter en cas de récession économique. La mission menée par notre collègue Jean‑René Cazeneuve prévoit, avec la crise sanitaire et économique liée à la Covid‑19, les pertes suivantes en 2020 pour les régions :

(en millions d’euros

 

Montant 2019

Pertes en 2020
par rapport au montant 2019

CVAE

9 492

1 175

TVA

4 291

760

TICPE

5 411

812

Taxe sur les certificats d’immatriculation

2 299

253

Les fractions de TICPE et de TVA affectées aux régions sont toutefois assorties de mécanismes de garanties.

● Lorsque le produit de TICPE ne permet pas de couvrir le droit à la compensation garanti par l’article 72‑2 de la Constitution, l’État doit procéder à l’attribution d’une fraction supplémentaire de TICPE (le montant de chacune des fractions de TICPE transférés ne peut se situer en deçà du niveau de la compensation historique qui lui est propre). La baisse de TICPE devrait ainsi uniquement concerner la part dite « Grenelle » (faculté de majoration supplémentaire des tarifs de TICPE applicables dans chaque région pour le financement des infrastructures de transport durable).

● La part de TVA affectée aux régions bénéficie d’un mécanisme de garantie de non-baisse de cette fraction en valeur par rapport au niveau de l’ancienne DGF régionale de 2017 (soit 4 025 millions d’euros).

En conséquence de l’application de ces mécanismes, l’État doit prendre à sa charge, en 2020, un montant de 1,06 milliard d’euros de perte fiscale sur ces deux impôts, ce qui devrait réduire la perte régionale, pour ces deux impôts, à 520 millions d’euros.

Répartition entre l’État et les régions des pertes
de TICPE et TVA cumulées

(en millions d’euros)