N° 3399

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2020.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2021 (n° 3360),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 13
 

 

DÉfense :

 

PRÉPARATION DE L’AVENIR

 

 

 

 

Rapporteur spécial : M. François CORNUT-GENTILLE

 

Député

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SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS :  DES DÉBATS BUDGÉTAIRES ET DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

I. LA CRISE DU COVID 19 ET LA MISSION DÉFENSE

A. LE MINISTÈRE DES ARMÉES ET LA CRISE SANITAIRE

1. Une crise anticipée ?

2. L’opération Résilience

3. La DGA mobilisée

4. Une exécution budgétaire 2020 faiblement impactée par la crise ?

B. LA BITD FACE À LA CRISE

1. Pas de plan de relance spécifique pour la BITD française

2. Qu’attendre d’un plan de relance spécifique pour la BITD ?

3. De la BITD à la BITS, base industrielle de technologies stratégiques

II. ENGAGER UN VRAI DÉBAT AUTOUR DE LA RÉVISION DE LA LPM

A. Les hypothèses économiques de construction de la LPM sont obsolètes

B. La cohérence capacitaire de la LPM en question

C. L’EUROPE DE LA DÉFENSE EN CRISE

1. Le fonds européen de la défense divisé par deux

2. Les coopérations bilatérales européennes en suspens

3. L’OTAN en état de mort cérébrale

D. REFONDER LA LPM PAR UN DÉBAT RÉELLEMENT PUBLIC

III. Le PLF 2021, un budget indifférent à la crise ?

A. PRINCIPALES DONNÉES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION DÉFENSE POUR 2021

B. LE PROGRAMME 144

1. Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France

a. Renseignement extérieur – DGSE

b. Renseignement de sécurité de défense – DRSD

2. Prospective de défense

a. Analyse stratégique

b. Prospective des systèmes de forces

3. Études amont et soutien à l’innovation

4. Relations internationales et diplomatie de défense

5. ONERA

6. Les écoles sous tutelle de la DGA

a. ENSTA ParisTech

b. ENSTA Bretagne

c. ISAE – Supaéro

d. École polytechnique

e. Institut Polytechnique de Paris

C. LE PROGRAMME 146

1. Dissuasion

a. Composante aéroportée

b. Composante océanique

c. Transmission stratégique

d. Simulation

2. Commandement et maîtrise de l’information

a. Capacités spatiales

b. Capacités aériennes

c. Systèmes d’information et de commandement

d. Géographie numérique

3. Projection, mobilité, soutien

a. Capacités terrestres

b. Aéromobilité

c. Capacités navales

d. Capacités aériennes

4. Engagement et combat

a. Capacités terrestres et aéroterrestres

b. Capacités navales

5. Protection et sauvegarde

a. Capacités navales

b. Capacités aériennes

6. Préparation et conduite des opérations d’armement

7. Pas d’efficience des équipements sans MCO performant

a. Le MCO terrestre

b. Le MCO naval

c. Le MCO aéro

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

ANNEXES

Données internationales

Participations de l’État dans les entreprises de défense.

Liste des principales entreprises française d’armement disposant d’actionnaires étrangers

Détail des dix axes stratégiques de recherche de l’ONERA

État des lieux des 14 chantiers de modernisation du ministère des armées

 

 


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   AVANT-PROPOS :
DES DÉBATS BUDGÉTAIRES ET DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

Lorsque vient l’automne parlementaire, le projet de loi de finances initiale est un ouvrage achevé, aux équilibres complexes et fragiles. Son adoption par le Parlement est une pure formalité juridique pour l’exécutif. Il ne saurait s’en dispenser mais il peut affronter l’épreuve sans crainte. La Ve République protège l’exécutif de l’indocilité parlementaire qui perdit les précédents régimes. Non seulement, l’initiative budgétaire est désormais du monopole de l’exécutif, mais la capacité des députés et sénateurs à amender le texte est doublement limitée : limitée par l’article 40 de la constitution qui déclare irrecevable tout amendement diminuant les ressources publiques ou aggravant les charges publiques ; limitée par le fait majoritaire qui préserve le Gouvernement de toute incartade de l’Assemblée nationale. Et c’est tant mieux. Une loi de finances est un point d’équilibre fragile entre les impératifs des nombreuses et parfois contradictoires politiques publiques, les contraintes héritées des exercices passés (les anciens services votés), les objectifs politiques du Président de la république et de son Premier ministre sous la pression des circonstances et des stratégies de communication, la contrainte européenne… Les finances publiques sont une science assurément subtile, incontestablement inexacte et politiquement sensible.

Certes, l’examen budgétaire occupe les deux assemblées d’octobre à décembre et contraint les ministres à de longues séances, mais, au final, le texte adopté par le Parlement ressemble comme deux gouttes d’eau à celui initialement présenté par le Gouvernement.

Sur le plan des principes, certaines voix peuvent déplorer cette réduction du débat budgétaire à une formalité longue et apparemment inutile. L’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne reconnait-il pas aux citoyens le droit de « constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » ? Dans les faits, l’exécutif dispose de l’intégralité des leviers budgétaires. Aucun gouvernement sous la Ve République n’a vu son projet de loi de finances être rejeté. Certes, au cours de la législature 1988-1993, il a été nécessaire de recourir aux dispositions de l’article 49 alinéa 3 de la constitution. Mais Édith Cresson et Pierre Bérégovoy ne pouvaient alors compter que sur une majorité relative au Palais-Bourbon.

Preuve de la confiance de l’exécutif dans l’issue de l’examen budgétaire parlementaire, depuis 1992, aucun Premier ministre n’est intervenu dans l’hémicycle pour défendre son budget. Pourtant le seul membre du Gouvernement qui devrait rendre des comptes budgétaires devant le Parlement, c’est bien le Premier d’entre eux. C’est lui qui dirige l’action du gouvernement (article 21 de la Constitution). C’est sous son autorité que le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances (article 38 de la loi organique relative aux lois de finances). C’est à Matignon que les derniers arbitrages budgétaires sont décidés. Rien n’y fait. Il revient aux seuls ministres et secrétaires d’État de répondre d’arbitrages et d’orientations dont ils n’ont pas eu la maîtrise.

*

Le temps budgétaire parlementaire est-il pour autant un temps inutile ? Ce serait se méprendre sur le sens qu’il convient de donner aux rapports et avis parlementaires sur les missions budgétaires, aux discussions et amendements budgétaires portés dans les deux hémicycles de la République.

Le temps budgétaire parlementaire est moins un temps législatif qu’un temps de contrôle et d’évaluation. D’où des tensions entre un gouvernement qui souhaite avoir face à lui des assemblées dociles, se contentant d’approuver son projet de loi de finances, et le Parlement qui attend des ministres des réponses à leurs interpellations. Interpellations formulées par des questionnaires budgétaires préparatoires aux rapports et avis venant analyser le budget en devenir au regard des exécutions passées, mais aussi par des amendements déposés en commission et en séance qui visent à challenger les choix opérés par l’exécutif sur telle ou telle disposition.

Les questionnements parlementaires participent à un travail d’explication et d’acceptation de l’impôt et de la dépense publique à destination des Français dont l’actuel rapporteur général souligne à juste titre l’importance. Ce travail est double : les députés et sénateurs sont d’abord les porte-parole de leurs électeurs ; ils se font le relais de leurs préoccupations, nombreuses, hétérogènes, contradictoires. Ils agissent pleinement dans le cadre de leur mandat de représentants de la Nation dont ils sont les seuls à pouvoir se prévaloir. Certes les préoccupations exprimées ne s’insèrent que très rarement dans les schémas administratifs et budgétaires de l’État mais elles n’en constituent pas moins le cœur de l’action publique.

Ainsi, ces interpellations sont rarement bien perçues et le plus souvent incomprises par les membres du Gouvernement. La demande légitime d’une explication sur une politique publique est presque toujours ressentie comme une remise en cause personnelle. En réagissant ainsi, les ministres commettent une erreur fondamentale : refuser le questionnement pour privilégier une communication lisse n’a jamais permis de conforter l’action publique.

Le temps des débats budgétaire est le moment institutionnel où s’exprime la réalité vécue ou perçue par les Français et où s’amorce l’œuvre de pédagogie devant accompagner systématiquement la complexité de l’action publique.

Lorsque l’exécutif se pense suffisamment fort pour contourner ou négliger l’intermédiation parlementaire entre lui et les Français, il se trouve rapidement dépassé. Pour preuve, la résurgence, la multiplication et l’amplification des mouvements de jacquerie fiscale depuis 2012 (pigeons, bonnets rouges, gilets jaunes…). Et ce ne sont pas des grands débats, des conventions de citoyens tirés au sort ou encore des augmentations exponentielles des budgets de communication qui suffiront. Loin de sortir grandi de ce contact direct avec les Français et de la mise à l’écart du Parlement, l’exécutif voit son autorité chaque jour contestée, la parole des ministres ignorée. La violence, verbale et physique, a refait son apparition dans le champ politique.

La problématique ainsi décrite n’est pas récente. De législature en législature, elle s’aggrave un peu plus. Rien ne semble pouvoir l’enrayer. Pas même la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui visait à refondre intégralement les discussions budgétaires en donnant la priorité non aux moyens mais aux résultats. On y parle de missions, de programmes, de performance. Selon ses auteurs, la LOLF devait rénover en profondeur l’action publique et renforcer les pouvoirs du Parlement, notamment de contrôle. Près de vingt ans après, le bilan est maigre. Le vocabulaire a certes changé. Les documents budgétaires présentent moult tableaux et indicateurs. Mais l’approche technocratique a la peau dure et la méfiance entre exécutif et législatif autour du contrôle ne s’est pas dissipée. Et les Français se défient chaque jour un peu plus des gouvernants.

Faut-il changer de nouveau les règles constitutionnelles et organiques régissant l’examen des lois de finances et les rapports entre le Gouvernement et le Parlement ? Les réformes constitutionnelles ont beau se succéder, elles ne font qu’aggraver la défiance générale. Le génie de notre constitution est d’être souple, contrairement à ce qu’affirment ses pourfendeurs. Que le Gouvernement et le Parlement usent d’abord de leurs pouvoirs respectifs et des dispositions constitutionnelles actuels en tenant compte de la société de 2020, une société qui veut être informée, qui veut comprendre les décisions publiques, qui veut être traitée en adulte.

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Dans ce contexte général, qu’en est-il de l’examen des crédits dévolus à la mission Défense ?

Les parlementaires n’ont assurément aucune marge de manœuvre budgétaire sur les crédits de la défense. Leurs pouvoirs, déjà limités, sont en outre encadrés par la loi de programmation militaire (LPM) adoptée en début de législature qui a été élaborée par les états-majors et arbitrée par le Présidence de la République. Tout juste le Gouvernement accorde-t-il aux parlementaires le droit d’amender des crédits sur des actions perçues comme marginales, relatives à la mémoire ou à l’action sociale. Mais il est hors de question, par contre, qu’un député ou un sénateur ne s’aventure à redessiner le format de l’armée de l’air ou de la marine.

Le contrôle parlementaire sur les questions de défense, notamment lors de l’examen budgétaire, demeure limité au nom d’un illusoire consensus. Au cours de la guerre froide, les questions militaires bénéficiaient d’un large accord entre majorité et opposition. On s’en remettait à la sagesse non des assemblées mais des officiers pour protéger la France. Les militaires pouvaient se targuer d’avoir à l’Assemblée nationale une commission dédiée à leurs seuls sujets, preuve s’il en était besoin de leur caractère à part. Les crédits budgétaires étaient adoptés dans une quasi-indifférence et sans sourciller.

Ce consensus est aujourd’hui trompeur. Malgré la lucidité de bon nombre d’officiers généraux, les armées et le ministère en général agissent comme dans les temps anciens, comptant sur le soutien de l’opinion.

Mais, plus que l’institution, ce sont les soldats, aviateurs et marins qui bénéficient de la confiance de l’opinion. En avril 2019, au sortir du grand débat organisé à la suite des manifestations dites des gilets jaunes, l’institut Opinion Way interrogea les Français sur les mesures budgétaires permettant de financer les mesures sociales annoncées par l’exécutif. 75 % des personnes interrogées prônent la réduction de la dépense publique contre 4 % des augmentations d’impôts. Et au premier rang des domaines dans lesquels il convient de faire des économies est mentionnée la défense (28 %). Ceci alors que 74 % des Français déclaraient avoir confiance en l’armée en janvier 2019 dans l’enquête annuelle du CEVIPOF. Quelques mois plus tard, il n’était que 51 % à considérer l’augmentation du budget du ministère des armées en 2020 comme allant plutôt dans le bon sens (enquête BVA pour La Tribune, octobre 2019).

Le ministère des armées et les états-majors doivent accepter le contrôle parlementaire comme une procédure leur permettant d’expliquer la nécessité et la pertinence de la dépense. Les Français comprennent la nécessité d’une armée bien équipée, mais après les hôpitaux, les écoles, la police, la justice. Lors des manifestations des gilets jaunes, sur les ronds-points, aucune banderole ne réclamait un second porte-avions. Le débat budgétaire dans son ensemble, des rapports à l’hémicycle, constitue une opportunité pour les forces de mettre en perspective, d’expliciter les choix budgétaires, opérationnels et technologiques.

Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, en juillet 2020, le chef d’état-major des armées a déploré « la méconnaissance profonde de nos concitoyens de la réalité du métier militaire et de la guerre » ([1]) et d’en appeler aux parlementaires pour expliquer la spécificité des armées. Cette fonction que les députés et sénateurs acceptent volontiers d’endosser n’est pas d’être porte-parole de l’institution militaire (ceci relève normalement de la DICOD) mais d’être des partenaires éclairés. Or cet éclairage ne peut résulter que de l’acceptation par les armées du contrôle parlementaire.

Refuser ou du moins esquiver cet exercice régulier d’explication ne protège nullement l’institution militaire, comme le soulignait le président de la commission des finances du Sénat, Alain Lambert, lors des débats amenant à l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances ([2]) : « notre démocratie est beaucoup plus menacée qu'on ne l'imagine ; il y a une vraie crise de la représentation, et la judiciarisation (…) est aux portes de toutes les institutions de la République. Cela veut dire, madame la secrétaire d'État, qu'en voulant réduire le droit existant vous finirez bien par inviter indirectement les juges de l'ordre judiciaire. À mon sens, mieux vaut donc, pour la santé de notre démocratie, que ce soit la représentation nationale – je crois en sa sagesse – qui opère ces contrôles. » L’insuffisance du contrôle parlementaire peut mener à des procédures judiciaires, comme l’actualité de la gestion du COVID nous le démontre.

Se confronter aux Français par le biais de leurs représentants permet au contraire d’anticiper et donc d’éviter des crises, de conforter des choix, de corriger des errements.

Grâce au contrôle parlementaire, une véritable dynamique vertueuse peut s’engager entre l’exécutif et le Parlement au profit de la Défense. Lors de la précédente législature, elle a permis de clarifier le statut de l’École polytechnique. Un premier rapport à l’initiative de votre rapporteur spécial ([3]) a questionné l’État sur la place et le statut de la prestigieuse école scientifique. Le ministre de la défense, M. Jean-Yves Le Drian, comprit qu’était en jeu la pérennité de l’X et de son financement par la mission Défense. Aussi, missionna-t-il M. Bernard Attali pour avancer de premiers éléments de réponse dont il s’inspira pour lancer à l’automne 2015 une vaste réforme de l’École. Ce processus repose sur une bonne compréhension des intentions des différents acteurs engagés : le parlementaire interroge sans chercher à se substituer à l’autorité ministérielle qui décide. C’est ainsi que M. Le Drian put mettre à l’actif de son bilan la réforme de l’École polytechnique, sollicité par un parlementaire de l’opposition.

*

Malgré ce précédent, cette dynamique vertueuse peine à se développer et, aujourd’hui, le ministère des armées tend à retomber dans le travers de la défiance à l’égard du contrôle parlementaire. Un silence assourdissant accompagne généralement les rapports parlementaires, particulièrement ceux non sollicités mettant l’accent sur des faiblesses ou des dysfonctionnements au sein de la défense. Tout juste une synthèse de quelques lignes est-elle réalisée par un officier méritant de l’état-major des armées. Comme bon nombre de ses collègues, votre rapporteur spécial s’est toujours étonné de cette inertie. Ainsi, questionné lors d’une audition, un officier général se justifia en déclarant « ne pas avoir été saisi » du rapport sur les externalisations du soutien des forces en OPEX qui avait pourtant reçu un large écho médiatique et faisait en outre l’objet d’investigations judiciaires.

Mais il y a plus. Avant même la publication de rapports, le questionnement parlementaire se heurte régulièrement à la propension du ministère des armées à opposer la sensibilité des informations demandées pour ne pas apporter de réponse précise voire pas de réponse du tout. Ainsi, le ministère consent bien à transmettre l’information due au parlementaire, mais comme une sorte de privilège et en l’invitant à ne pas en rendre public les termes.

La protection de données sensibles classifiées peut être opposée aux parlementaires dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir de contrôle. Car aucun parlementaire n’est habilité ès qualités à connaître d’informations classifiées. À l’exception notable des membres de la délégation parlementaire au renseignement « autorisés ès qualités à connaître des informations ou des éléments d’appréciation définis au I et protégés au titre de l’article 413 9 du code pénal, à l’exclusion des données dont la communication pourrait mettre en péril l’anonymat, la sécurité ou la vie d’une personne relevant ou non des services intéressés, ainsi que les modes opératoires propres à l’acquisition du renseignement » ([4]).

Aussi, la transmission de toute information classifiée à un parlementaire constitue en droit un acte sanctionné par l’article 413-10 du code pénal. Ceci justifie diverses dispositions qui limitent expressément l’information des parlementaires à l’instar de l’article 57 de la LOLF qui dispose dans son deuxième alinéa que « tous les renseignements et documents d’ordre financier et administratif qu’ils [présidents de commission des finances, rapporteurs spéciaux, rapporteurs généraux] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l’administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et du respect du secret de l’instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. »

C’est ainsi que la non-transmission des informations classifiée est donc une atteinte légalement reconnue aux pouvoirs constitutionnels de contrôle du Parlement. Cette limitation suppose cependant un usage strictement nécessaire de la classification par l’exécutif. L’instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale, en cours de révision par le SGDSN, précise bien que « la décision de classifier résulte de l’analyse de l’importance de l’information au regard de son contexte, des textes applicables et des instructions du ministre compétent. L’autorité classificatrice veille à ce que le niveau de classification soit approprié à l’information ou au support concerné(e), c’est-à-dire à ce qu’il soit à la fois nécessaire et suffisant. Elle cherche ainsi à limiter la prolifération de documents classifiés et à éviter les classifications abusives, qui génèrent des coûts de gestion, des charges de travail importantes et altèrent la valeur du secret de la défense nationale. »

Le risque d’abuser de ce pouvoir de classification pour soustraire des informations au contrôle parlementaire est réel. Si tout abus peut tomber sous le coup des articles 434-4 et 444-4 du code pénal, la difficulté d’établir l’infraction est manifeste.

Pour éviter tout risque de contestation juridique, il est plus régulièrement fait usage de la mention « Diffusion restreinte ». Comme le souligne l’instruction générale interministérielle n° 1300, « la mention Diffusion Restreinte (DR) n’est pas un niveau de classification mais une mention de protection. Son objectif principal est de sensibiliser l’utilisateur à la nécessaire discrétion dont il doit faire preuve dans la manipulation des informations couvertes par cette mention ». La même instruction énumère les caractères des informations susceptibles de bénéficier d’une diffusion restreinte. Parmi celles-ci, figurent les informations dont « le regroupement ou l'exploitation pourraient (…) porter atteinte à la sécurité ou à l'ordre public, au renom des institutions, à la vie privée de leurs membres », ou encore « les documents ou informations émanant d'un ministère qui souhaite en limiter et en contrôler la diffusion ». Une telle rédaction ouvre la voie à toutes les obstructions.

Malgré leur habilitation, les membres de la délégation parlementaire au renseignement peinent à obtenir réponse à toutes leurs questions comme en atteste leur dernier rapport : Ainsi, à propos de la transmission d’un rapport, la délégation écrit que « si un refus de communication motivé aurait pu constituer une réponse acceptable, ce long silence n’a pas permis à la délégation parlementaire au renseignement d’accomplir pleinement la mission de contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement en matière de renseignement et d’évaluation de la politique publique en ce domaine que lui a confiée le législateur »[5]. De même, concernant la déontologie des personnels des services de renseignement, le rapport consacre un long développement au « défaut d’information du Parlement régulièrement pointé par la délégation parlementaire au renseignement » et précise que « ce manque d’information de la délégation, déjà souligné à plusieurs reprises dans ses rapports d’activité, constitue un frein à ses pouvoirs de contrôle. »

Un contrôle parlementaire ne pouvant faire état publiquement de données perd très largement tout son intérêt. En effet, le contrôle parlementaire n’a de sens que par sa publicité. Lorsqu’un parlementaire exerce ses pouvoirs de contrôle sur une politique publique ou un service ministériel, il le fait pour rendre compte devant les Français.

Dans ce contexte, votre rapporteur s’étonne de la propension du ministère des armées à limiter la publicité des réponses aux questions écrites contre toute logique. Le cas de la disponibilité des aéronefs en service au sein des forces est ici exemplaire. Ces chiffres ont subitement pris une valeur emblématique peu compréhensible.

Comme chaque année, depuis 2013, votre rapporteur interroge par le biais des questions écrites le ministère de la défense, devenu ministère des armées en 2017, sur la disponibilité des différents équipements des forces navales, aériennes et terrestres. Depuis 2013 et sans discontinuité, sont publiées au Journal officiel et sur le site de l’Assemblée nationale les réponses chiffrées. Conscient de la nécessité de protéger les données les plus sensibles, votre rapporteur a évidemment évité d’intégrer dans son questionnement les équipements de la dissuasion. Sous la précédente législature (2012-2017), le ministre de la défense Jean-Yves Le Drian décida de ne pas rendre public la disponibilité des sous-marins nucléaires d’attaque ainsi que des avions ravitailleurs, ces deux équipements concourant à la mission de la dissuasion. Votre rapporteur a accepté cette ligne raisonnable. Au début de l’actuelle mandature, la ministre des armées a ajouté à cette liste d’exclusion les radars, pourtant publiée pendant cinq ans, ce que votre rapporteur a admis sans difficulté.

En avril 2020, la même réponse fut apportée mais à la question écrite portant sur la disponibilité des aéronefs de l’armée de l’air et de l’aéronavale ainsi que des hélicoptères des trois armées. Ainsi, subitement, le ministère des armées ne souhaite plus que votre rapporteur évoque la disponibilité de l’A400M ou de l’hélicoptère Tigre. Ces chiffres, publiés sans aucune entrave depuis 2013, étaient soudain soumis à « des impératifs renforcés de confidentialité ».

Or, se contredisant lui-même à quelques mois de distance, le ministère a décidé de rendre public ces chiffres en octobre. Curieusement, l’impératif de confidentialité n’existait plus, l’intérêt de la communication officielle ayant prévalu.

Mais ce type d’incohérence n’est pas limitée aux aéronefs. Ainsi le taux de disponibilité des sous-marins nucléaires d’attaque est frappé de confidentialité dans les réponses faites aux questions écrites de votre rapporteur, mais il est rendu public dans le bleu budgétaire. Comprenne qui pourra !

Tout ceci illustre d’abord l’absence de doctrine sérieuse et cohérente en matière de confidentialité. Mais également la méfiance ou, pire encore, l’indifférence à l’égard des travaux du Parlement. Cette conception technocratique à courte vue paraît particulièrement inadaptée à votre rapporteur dans la situation actuelle. Face aux enjeux budgétaires majeurs des prochaines années, comme aux bouleversements du monde qui interroge notre modèle d’armée, un débat constructif entre l’exécutif et le Parlement apparaît, en effet, plus nécessaire que jamais. L’exécutif doit cesser de le craindre, il doit au contraire le favoriser.

*

Les questions de défense restent un sujet sensible des relations entre l’exécutif et le Parlement. Depuis la Première Guerre mondiale et la mise en œuvre d’un véritable contrôle parlementaire sur les armées, ces relations ont toujours oscillé entre la défiance et la méfiance. La confiance n’a que trop rarement trouvé de place. Votre rapporteur spécial ne peut que le déplorer. Il émet le vœu que les questions et constats posés dans le présent rapport spécial permettent de relancer la dynamique vertueuse de la précédente législature. La crise sanitaire, sociale et économique devrait obliger l’exécutif et le Parlement à agir avec intelligence.

 

 


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I.   LA CRISE DU COVID 19 ET LA MISSION DÉFENSE

A.   LE MINISTÈRE DES ARMÉES ET LA CRISE SANITAIRE

1.   Une crise anticipée ?

Le 13 avril 2020, en pleine crise sanitaire, le Président de la République pose une question majeure : « étions-nous préparés à cette crise ? ». Pour immédiatement répondre : « à l’évidence, pas assez ». Qu’en est-il du ministère des armées ? L’anticipation et la préparation des forces sont deux conditions essentielles pour éviter une surprise stratégique de nature à placer la France dans une situation critique.

Il est possible de distinguer trois niveaux d’anticipation :

– les travaux programmatiques (Livres blancs, revues stratégiques) qui établissent le cadre doctrinal des lois de programmations ;

– les travaux de prospectives menés à l’initiative de la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) ;

– les informations et analyses recueillies par les services de renseignement et le réseau diplomatique de défense lors de l’apparition de la pandémie.

La lecture des livres blancs et autre revue stratégique révèle l’effacement progressif du risque pandémique de la réflexion stratégique :

Récurrence des termes « pandémie » et « épidémie » dans la littérature stratégique

 

Pandémie

Épidémie

Livre blanc 2008

15

6

Livre blanc 2013

7

2

Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017

0

2

La revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 consacre deux paragraphes aux risques sanitaires :

Revue stratégique de défense et de sécurité nationale (2017) - extraits

69. L’accroissement de la mobilité de la population favorise l’extension des aires de diffusion de certaines maladies, ainsi que la propagation rapide et à grande échelle de virus à l’origine d’épidémies diverses (syndrome respiratoire aigu sévère – SRAS). Le service de santé des armées et ses capacités de recherche sont ainsi régulièrement mobilisés pour faire face à ce type de situation. La dernière épidémie d’Ebola survenue en 2014-2016 dans des pays fragiles d’Afrique de l’Ouest a démontré combien la densification des flux pouvait compliquer le confinement des grandes crises sanitaires, au point de devoir faire appel à la communauté internationale.

70. Le risque d’émergence d’un nouveau virus franchissant la barrière des espèces ou échappant à un laboratoire de confinement est réel. De même, l’interconnexion des filières alimentaires génère des risques sur la santé humaine et offre un terrain propice à d’éventuelles actions « agro-terroristes ». Plus grave encore, la diffusion des biotechnologies pourrait permettre à des groupes terroristes de conduire des attaques biologiques sophistiquées.

La brièveté de la prise en compte tant du risque pandémique que des missions du service de santé des armées dans la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 contraste avec les développements publiés dans les précédents livres blancs de défense et de sécurité nationale.

Celui de 2008 consacre de longs développements aux risques pandémiques clairement identifiés dans l’échelle des risques et menaces :

Le Livre blanc de 2013 reprend à son compte les analyses de 2008 : « le Livre blanc de 2008 identifiait des risques naturels, sanitaires et technologiques susceptibles, par leur ampleur, de désorganiser nos sociétés. Les événements intervenus depuis lors sont venus confirmer la réalité de ces risques ». Ceci se traduit par la reconnaissance de la contribution du SSA en cas de crise majeure. Ainsi, la doctrine d’emplois des armées sur le territoire national de 2016 précise que « sous réserve de la priorité qu’il doit accorder à la satisfaction des besoins des armées, et au-delà de sa participation au service public hospitalier déjà encadrée par le code de santé publique, le service de santé des armées est donc en mesure, le cas échéant, de mettre à tout moment ses capacités et ses compétences à la disposition de la Nation. Ainsi, dans le cadre de la résilience sur le territoire national et particulièrement outre-mer, il peut faire bénéficier de la réactivité et de la permanence de ses moyens, notamment grâce au dispositif santé de veille opérationnelle » ([6]).

2017 marque nettement une baisse de la garde face aux risques sanitaires. Ce que vient confirmer la loi de programmation militaire 2019-2025. Alors qu’une hausse des effectifs (non précisée en volume) est envisagée, aucune mention n’est faite des équipements sanitaires. D’où une situation critique au 31 décembre 2019 des équipements du SSA révélée par la réponse à la question écrite n° 25698 de votre rapporteur :

● « Le lot « Morphée » présente une vétusté technique très avancée » ;

● « 50% des matériels ont été mis en service il y a plus de 10 ans, et OE ont plus de 20 ans ; ils ont ainsi dépassé la durée de vie préconisée par le fournisseur » ;

● « Le taux de vétusté des équipements majeurs des HIA n’est pas encore critique, mais si la dégradation de la capacité d’investissement se poursuit, il sera difficile de les remplacer dans les délais impartis » ;

● « À défaut de ressources pour investir dans les équipements dans les toutes prochaines années, le SSA sera contraint d’effectuer des arbitrages susceptibles de fragiliser la régénération de l’Échelon national d’urgence ».

Le 12 mai 2020, la ministre des armées remarquait que « la crise sanitaire a montré combien la menace NRBC est d’actualité. (…)  En prenant mes fonctions de ministre, j’ai découvert que ce domaine avait été totalement abandonné : il est donc indispensable de remonter en puissance sur les NRBC. C’est un sujet que nous devrons réexaminer dans le cadre de la LPM. » ([7]). D’aucuns peuvent légitimement s’interroger sur les raisons qui ont guidé les rédacteurs de la LPM en 2018 à ne pas se préoccuper du renouvellement des équipements du SSA.

Cette situation ne relève pas de la seule responsabilité politique. Lors de chacune de ses auditions devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale ou de celle du Sénat depuis 2017, la direction du service de santé des armées n’a jamais sensibilisé le Parlement sur la dégradation de ses capacités matérielles, préférant concentrer son propos quasi exclusivement sur la question des effectifs. Difficile dans ces conditions d’anticiper des crises et des trous capacitaires.

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Le second niveau d’anticipation repose sur les études initiées par la direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS).

Question budgétaire n° 018 : Récapituler les études menées ou demandées par la DGRIS en matière de pandémie depuis sa création et les transmettre.

Réponse :

Aucune étude portant spécifiquement sur les pandémies n’a été demandée avant 2020.

Au regard de la sensibilité et de la spécificité technique du sujet, les prestataires traditionnels du ministère des Armées (think tanks, universités) n’ont pas fait l’objet d’une sollicitation contractuelle, le ministère se réservant la possibilité de réaliser des études internes, classifiées le cas échéant. 

Votre rapporteur s’étonne des termes de la réponse à la question budgétaire n° 018. Contrairement à ce qui est mentionné, des études sur les pandémies ont bien été demandées avant 2020. La mémoire du service fait étonnamment défaut car, au cours de la décennie 2010-2019, la DGRIS a programmé plusieurs études sur le risque pandémique : contribution des forces terrestres au dispositif d’ensemble de gestion de crise sur le territoire national (2014-12) ; quelles conséquences sociales implique une crise sanitaire mondiale ? (2014-21) ; le renforcement du système sanitaire d’un pays contribue-il à sa stabilisation ? (2014-46). Une seule a donné lieu à un rapport ; les autres sont restées infructueuses. En 2015, a été mis en place un observatoire sur les crises sanitaires mondiales attribué à la Fondation pour la recherche stratégique. Ce laboratoire a été résilié en avril 2019. Aucun de ces travaux n’a été mis en ligne sur le site de la DGRIS contrairement à bon nombre d’autres études.

La faiblesse numérique des études de prospectives sur les risques sanitaires et pandémiques est moins une manifestation de désintérêt de la DGRIS sur le sujet qu’une incapacité de ces prestataires traditionnels à répondre au questionnement. Malgré son incapacité à trouver des prestataires pour mener des études programmées, la DGRIS a préféré abandonner la thématique plutôt que prospecter d’autres acteurs afin de mener à bien des travaux de prospectives qui font aujourd’hui cruellement défaut. La responsabilité n’incombe pas uniquement à la DGRIS. Le service de santé des armées n’a pas été plus performant.

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Au-delà de l’anticipation de long terme des crises sanitaires, l’État a-t-il été suffisamment vigilant face à l’émergence du Covid-19 en Chine ? Devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées a indiqué, avec fermeté, que « ce n’est pas le rôle des services de renseignement [dont la DGSE] de s’occuper des informations relatives à la santé » ([8]).

Cette affirmation interpelle. L’article L 811-2 du code de la sécurité intérieure dispose en effet que « les services spécialisés de renseignement (…) ont pour missions, en France et à l’étranger, la recherche, la collecte, l’exploitation et la mise à disposition du Gouvernement des renseignements relatifs aux enjeux géopolitiques et stratégiques ainsi qu’aux menaces et aux risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation. Ils contribuent à la connaissance et à l’anticipation de ces enjeux ainsi qu’à la prévention et à l’entrave de ces risques et de ces menaces ». De même, la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 souligne que « l’anticipation à court et moyen terme des risques pesant sur la sécurité nationale comme des ruptures technologiques justifie que la France développe des capacités autonomes à la hauteur de ses besoins ».

Les services de renseignement, dont la DGSE, participent à la lutte contre la prolifération NRBC. Dès lors, tout événement « bactériologique », et plus largement « biologique », entre nécessairement dans leur périmètre. Ce que semble ignorer la ministre.

À la différence des services de renseignement, le réseau de diplomatie de défense ne semble pas avoir eu un rôle actif d’alerte, notamment en janvier 2020.

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Au cours de la crise, la DGRIS a joué un rôle de centralisation et d’analyse des informations et renseignements sur la gestion de la pandémie à l’étranger, ceci au profit du pôle ministériel de crise.

Question budgétaire n° 019 : Préciser le rôle spécifique de la DGRIS au cours de la crise sanitaire Covid-19 et les enseignements tirés pour ses missions et organisation.

Réponse :

Sur le plan interne et en réponse à la crise sanitaire, la DGRIS a mis en place une cellule de crise spécifique chargée d’animer un plateau international d’échanges d’information regroupant des correspondants du ministère des armées (EMA, DGA, DCSD, DRSD, SSA, DGSE) et des correspondants du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) et du ministère des solidarités et de la santé. Cette cellule a été chargée de rendre compte quotidiennement à la cellule de crise du ministère des armées de l’impact de la crise sanitaire sur la diplomatie de défense.

La DGRIS a fait preuve d’une grande souplesse et d’une forte réactivité dans sa réorganisation interne : le passage de la posture standard à la posture de crise a été rapide et efficace en particulier par l’adoption du télétravail et du travail en bordées. Outre le pilotage du plateau international, la DGRIS s’est organisée pour contribuer à répondre à la crise par la rédaction de fiches d’analyse à l’attention du cabinet du MINARM et par le pilotage des actions des missions diplomatiques de défense.

Au niveau interministériel, une coordination nécessaire et appréciable a été maintenue, malgré les différences d’adaptation des modes de travail de chaque ministère à la crise.

S’agissant des analyses des impacts, une base de données « impact Covid » regroupant les fiches d’analyses DGRIS a été mise en place avec un accès sécurisé individualisé sur le réseau classifié interministériel. L’idée d’une potentielle interministérialisation de cette banque de données (pour ses aspects stratégiques, diplomatiques, de sécurité et de défense) pourrait être plus largement exploitée à l’avenir, éventuellement sous la direction du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), en intégrant les travaux du centre d’analyse et de prévision et de stratégie (CAPS) du MEAE. À l’avenir, comme elle l’a fait au printemps 2020, la DGRIS continuera de mobiliser les compétences de ses équipes pour apprécier les implications d’éventuelles crises sanitaires à venir sur la stabilité internationale comme sur les équilibres régionaux.

Sur le plan de la coopération internationale, la crise a eu pour conséquence, dans un premier temps assez court, un fléchissement de l’activité, conséquence directe de l’annulation et du report des rendez-vous bilatéraux ou grands événements internationaux. Rapidement, dans un deuxième temps, une nouvelle dynamique de mobilisation s’est cependant imposée : les échanges internationaux en visio téléconférence (VTC) ou en communication téléphonique (COMTEL) ont repris un rythme dense avec un niveau d’activité sensiblement similaire à celui d’avant la crise.

Le remplacement en VTC ou COMTEL des réunions présentielles s’est avéré satisfaisant pour nos partenaires étrangers avec lesquels nous partageons des systèmes de communication sécurisés, notamment OTAN. La dynamique sera assurément encouragée sur le long terme dans une optique d’économie de temps et de crédits en évitant certains déplacements. Elle ne pourra en revanche être systématisée en l’absence de liaisons sécurisées bilatérales, nécessaires à certains échanges spécifiques.

La conduite des réunions en VTC ou COMTEL est en revanche difficile avec les partenaires dont ce n’est pas la culture (Afrique, Proche et Moyen-Orient, etc.), ou dont le niveau de confidentialité des systèmes de communication existants n’est pas compatible avec la nature des informations à échanger (Japon, Inde, etc.). Les échanges pâtissent donc dans ce cas d’une impossibilité prolongée de déplacement.

Le besoin en moyens numériques : la crise sanitaire a mis en évidence la nécessité de généraliser et de développer les moyens de communication numériques mis à la disponibilité des agents pour le télétravail et d’en renforcer les niveaux de protection. Le vaste déploiement de clés de chiffrement de niveau « diffusion restreinte » pendant le confinement a ainsi été un élément déterminant dans la capacité de la DGRIS à accomplir ses missions.

2.   L’opération Résilience

« Nous sommes en guerre, en guerre sanitaire, certes : nous ne luttons ni contre une armée, ni contre une autre Nation. Mais l’ennemi est là, invisible, insaisissable, qui progresse. Et cela requiert notre mobilisation générale » ([9]). Par ces propos martiaux, le Président de la république a voulu montrer la mobilisation de l’ensemble des services de l’État, dont les armées, pour faire face à la crise sanitaire.

Lancée le 25 mars 2020, l’opération résilience, contribution des armées à l’engagement interministériel contre la propagation du Covid-19 en métropole et en outre-mer, s’est organisée autour de trois domaines : sanitaire, logistique, protection.

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Face à la crise sanitaire, le Service de santé des armées (SSA) a été particulièrement engagé, tout en continuant à assurer ses missions prioritaires aux côtés des forces engagées en opération :

– Les huit hôpitaux d’instruction des Armées, leur personnel renforcé par les élèves des écoles militaires de santé de Lyon-Bron (EMSLB) ont été mobilisés pour prendre en charge les malades du COVID.

Très médiatisé, un élément militaire de réanimation, déployé fin mars à Mulhouse, a accueilli 47 patients. Ce déploiement a mis en évidence un trou capacitaire majeur du SSA : « L’« hôpital de campagne » dont le SSA devrait être pourvu, en application de la loi de programmation militaire, n’est pas encore disponible. C’est donc en s’appuyant sur son savoir-faire dans le domaine de la projection de moyens hospitaliers sur les théâtres d’opération, et en partant de structures existantes, les unités médicales opérationnelles (UMO), que le SSA a créé de toutes pièces et déployé en 7 jours à Mulhouse un « Élément Militaire de Réanimation » (EMR-SSA) » ([10]). À Mayotte et en Guyane, des éléments du SSA sont également venus renforcer les dispositifs médicaux civils.

Des évacuations et transferts sanitaires de patients ont dans le même temps été opérés par les forces aux moyens de moyens aériens (avions, hélicoptères) et maritimes (PHA Tonnerre envoyé en Corse pour l’évacuation de 12 malades sur Marseille).

Pour opérer les transports aériens sanitaires, les aéronefs doivent être équipés à dessein. Le Service de santé des armées dispose à cet effet de divers modules et lots :

– le module Morphée, « Module de réanimation pour patients à haute élongation d’évacuation » : Selon le SSA, « le lot « Morphée » présente une vétusté technique très avancée. Sa modernisation est inscrite dans les études menées avec la direction générale de l’armement (DGA) pour la médicalisation des nouveaux vecteurs aériens » ([11]). Au 31 décembre 2019, un seul module était disponible.

Son emploi est indispensable pour rapatrier en métropole d’éventuels blessés graves en opération au Sahel. Dès lors, l’engagement du module Morphée sur le territoire national pour transférer des patients en réanimation relève de l’exception. L’armée de l’Air a ainsi réalisé six missions d’évacuation à longue élongation au moyen d’un A330 MRTT Phénix équipé du kit Morphée permettant de transférer 36 patients intubés.

Les lots d’évacuation médicale par hélicoptère (EvHM), utilisés notamment à bord de NH90.

Les lots pour convoyage médical 30 blessés (CM30) n’ont pas été utilisés dans le cadre de l’opération Résilience, en raison de la trop grande gravité de l’état de santé des personnes transportées. Ces lots ne permettent pas de soins intensifs en vol.

Outre les moyens nationaux, il convient de mentionner les moyens militaires alliés, notamment allemands, qui ont permis le transport de nombreux malades.

Les transferts de malades ont permis de redécouvrir la valeur ajoutée du transport ferroviaire, via des TGV médicalisés pouvant transporter jusqu’à 24 malades (soit l’équivalent de 4 vols d’A330-MRTT avec le module Morphée). L’acquisition de matériel ferroviaire sanitaire mériterait une étude d’intérêt, au regard des enseignements de la crise du COVID. Étant entendu que les armées ont conservé une compétence ferroviaire via notamment le CSOA.

Mention doit être faite de la pharmacie centrale des armées qui, outre la production de gel hydro-alcoolique, a, constitué des stocks de masques mais aussi de chloroquine de phosphate, entrant dans la composition de l’hydroxychloroquine ([12]). Devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, la ministre des armées s’est montrée très évasive quant à cette acquisition : « le décret du 25 mars 2020 du ministre de la santé et des solidarités a autorisé l’utilisation de l’hydroxychloroquine en milieu hospitalier pour les patients atteints par le Covid-19. La pharmacie centrale des armées a donc procédé, après le 25 mars, à des achats de précaution de ce produit pharmaceutique dont on ne savait pas s’il allait donner des résultats. Il n’y a rien de plus à en dire » ([13]).

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Les armées ont également accompli des missions logistiques de transport de masques et de gel hydro-alcoolique par voie terrestre, aérienne et maritime. Cependant, l’État a dû affréter des compagnies russes et ukrainiennes pour transporter depuis la Chine des masques à bord d’avions An124 et An226. Cette dépendance extérieure n’est pas sans rappeler les observations faites par votre rapporteur sur les capacités françaises de transport stratégique et la dépendance extérieure périlleuse dans laquelle se trouvent les forces françaises ([14]). Le Président de la république a manifestement fait un constat identique lorsqu’il déclare : « comme vous, j’ai vu des ratés, encore trop de lenteur, de procédures inutiles, des faiblesses aussi de notre logistique. Nous en tirerons toutes les conséquences, en temps voulu, quand il s’agira de nous réorganiser » ([15]).

Aussi, votre rapporteur se félicite des propos tenus au printemps 2020 par les sous-chefs opérations de l’état-major des armées reconnaissant que « l’important est de bien choisir ses dépendances. Une flotte européenne d’avions de transport "oversize" paraît nécessaire » ([16]).

La logistique maritime à destination notamment du sud Océan Indien (Réunion, Mayotte) et des Antilles, a été assurée grâce aux PHA Mistral et Dixmude qui n’étaient pas en version navire-hôpital, contrairement au PHA Tonnerre.

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Enfin, les forces ont été sollicitées pour assurer la protection de sites devenus particulièrement sensibles avec la crise tels que les sites de production et de stockage de masques ainsi que les hôpitaux.

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L’opération Résilience s’est appuyée sur l’engagement des hommes et des femmes du ministère des armées qui ont admirablement répondu à l’appel. Elle a cependant mis en exergue des trous capacitaires (hôpital de campagne, module Morphée, avions de transport hors gabarit, train sanitaire) mais aussi l’importance cruciale de certains équipements en service (notamment les PHA). Ce constat doit impérativement être intégré dans les travaux de révision de l’actuelle LPM et de construction de la suivante (voir supra).

3.   La DGA mobilisée

Les services de la DGA ont été partie prenante de la réponse étatique à la crise sanitaire.

Le centre DGA-NRBC, basé à Vert-le-Petit (Essonne), a mobilisé ses moyens humains et techniques d’expertise pour tester les échantillons de masques produits par des entreprises textiles françaises ou importés à destination du grand public.

Ce recours aux experts de la DGA pour cette mission interroge. En mai 2020, le quotidien Le Monde ([17]) a révélé que les autorités sanitaires françaises avaient détruit la majorité du stock stratégique de masques à la suite d’un audit mené par une société belge, Centexbel (centre belge d’expertise et d’innovation pour l’industrie textile). Cet audit a coûté 600 000 euros. S’agissant d’un stock stratégique de l’État, votre rapporteur s’étonne que le centre DGA NRBC n’ait pas été sollicité pour mener cette expertise et assurer sur la durée le suivi qualitatif des masques. L’audition de Monsieur Benoît VALLET, directeur général de la santé de 2013 à 2018, par la mission d’information de la conférence des Présidents sur l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid 19 (pouvoirs d’enquête), apporte malheureusement plus d’interrogations que de réponses quant à la mise à l’écart de la DGA-NRBC :

« J’en viens à l’analyse menée par Centexbel, dont je n’ai pas eu le retour, puisqu’elle a été rendue après mon départ de la DGS le 8 janvier 2018, c’est-à-dire en septembre 2018. Elle a cependant été présentée dans Libération, et M. François Bourdillon l’a expliqué hier, comme ayant été menée sur quatre des douze références composant le stock. Chaque producteur s’était vu commander un nombre déterminé de lots, répartis par références, correspondant à un nombre de masques donné. Centexbel a choisi de faire porter ses analyses sur quatre références, choisies parmi les plus gros volumes qui représentaient, à croire le journal, 80 % des analyses, en testant un nombre limité d’échantillons composés chacun de vingt-cinq masques par lot. Les huit références restantes n’ont semble-t-il pas été analysées par la suite.

Cette analyse, très exigeante, reprenait les critères que je vous ai indiqués plus haut. Son résultat a fait ressortir une non-conformité à la norme de 2014, sachant que des masques produits en 2005 ou en 2006 ne pouvaient en toute logique pas être conformes à une norme de 2014 : en vertu de quoi, un ordre de destruction a donc été émis. Je n’ai jamais dit durant les échanges que j’ai eus avec les différentes cellules dans le cadre de la commission Casteix que ces masques auraient dû être conservés pour être utilisés : aucun élément ne me permettait de l’affirmer.

Reste que lorsque la question s’est posé des critères de qualité applicables aux masques dits grand public, ils ont fait l’objet d’une nouvelle analyse combinée par la Direction générale de l’armement (DGA) et de l’Agence nationale de sécurité du médicament. Pourquoi n’avaient-elles pas été pas été sollicitées au moment de l’appel d’offres ? Tout simplement parce que l’ANSM ne s’occupait que de la partie contamination bactériologique, et les autres laboratoires du reste, alors que Centexbel faisait l’ensemble. C’est donc pour des raisons de savoir-faire, je suppose, que le choix s’est porté sur un autre partenaire. Toujours est-il que l’action conjuguée de la DGA et de l’ANSM a conclu que ces masques pouvaient répondre aux critères applicables à la nouvelle catégorie « grand public », ce qui les rendait compatibles avec un usage par la population générale. » ([18])

Question budgétaire n° 140 : Indiquer les compétences réglementaires du centre DGA maîtrise NRBC pour l’homologation des équipements de protection dans le cadre de la crise sanitaire Covid-19. Préciser le volume d’activités généré par cette crise, les réponses humaines et financières apportées au surcroît d’activité, les enseignements tirés de cette crise.

Réponse :

DGA maîtrise NRBC est le centre expert du ministère des armées pour les risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC). Ses missions sont la connaissance des risques NRBC, l’ingénierie et l’évaluation des moyens de défense NBRC et l’évaluation souveraine de situations NBRC.

Les compétences mises en œuvre par DGA maîtrise NRBC dans le cadre de la crise COVID-19 sont des compétences techniques sur la filtration des aérosols biologiques. Il s’agissait de contribuer à l’action interministérielle visant à développer une offre de masques à usage du grand public (masques à usage non sanitaire définis par la note interministérielle du 29 mars 2020). Grâce à ses bancs d’essais, le centre a pu mesurer la perméabilité à l’air de prototypes de masques et leur efficacité de filtration. DGA maîtrise NRBC n’a délivré aucune certification, ni homologation des produits sur lesquels il a effectué des tests. DGA maîtrise NRBC a également accompagné d’autres organismes dans leur montée en compétence afin de pouvoir développer les capacités nationales de test. La montée en puissance de ces acteurs a permis à la DGA de se désengager progressivement à partir de juin 2020.

Le volume d’activité réalisé par DGA maîtrise NRBC dans le cadre de la crise COVID est estimé à 24 000 heures, dont les deux-tiers ont été consacrés aux essais et expertises sur les masques. Ces activités ont mobilisé des ressources humaines et des moyens dévolus en temps normal à des essais au profit des armées.

Plusieurs enseignements peuvent être retenus de cette gestion de crise. En situation d’insuffisance des moyens civils, la DGA a pu apporter aux autorités l’expertise attendue, accompagner l’industrie dans la conception des masques de qualité en quantité importante. Les résultats des tests ont montré que seuls certains textiles étaient pertinents mais qu’une très bonne efficacité pouvait être atteinte. Les compétences en ingénierie dont la DGA dispose se sont avérées totalement pertinentes pour répondre rapidement au besoin. La collaboration interministérielle avec la direction générale des entreprises, avec l’ANSM (agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé) et avec l’ANSES (agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail) a été excellente. L’effort consenti par le personnel de DGA maîtrise NRBC pendant la crise a permis de pallier l’inadéquation des outils informatiques et des procédures qui sont conçus pour répondre au besoin des armées et non pour traiter d’une problématique comme celle générée par la crise.

*

Non sans d’importants efforts de priorisation et d’organisation tant de la DGA que des industriels dans un contexte exceptionnel, la crise du COVID-19 a eu un impact très limité sur le développement et les livraisons d’équipements.

Pour Joël Barre, délégué général pour l’armement, : « concernant l’impact de cette crise sur les opérations d’armement, nous avons dès le début de la crise, à la mi-mars, décidé de mettre en place un plan de continuité d’activité. Ce plan a été défini conjointement avec l’état-major des armées. Nous avons essayé de déterminer quelles étaient les activités d’armement essentielles à poursuivre malgré la crise. Nous avons donné la priorité aux activités relatives à la dissuasion, aux opérations extérieures et intérieures, aux opérations relatives à la posture permanente de sûreté (aéronautique ou maritime) et aux actions en soutien du maintien en condition opérationnelle afin que nos armées puissent poursuivre l’ensemble de leurs activités. En parallèle, l’ensemble des opérations d’armement a fait l’objet d’un suivi régulier, mis à jour en temps réel et partagé avec l’état-major des armées et les états-majors d’armée » ([19]).

Question budgétaire n° 074 : Préciser les mesures prises par la DGA, les industriels et les sous-traitants au cours de la crise sanitaire pour tenir compte des impératifs sanitaires dans la conduite des programmes d’armement. Indiquer les modalités de dialogue établies entre ces différents acteurs au cours de la période de confinement. Préciser le coût de ces mesures pour le budget de la défense.

Réponse :

Suite à la période d’arrêt que la plupart des industriels et plusieurs centres de la DGA ont connu au début du confinement, le retour progressif à l’activité s’est fait grâce à la mise en place de diverses dispositions, permettant de prendre en compte les impératifs sanitaires et qui assurent aujourd’hui encore la sécurité des personnels. Ces mesures générales relèvent de l’application stricte des consignes nationales ou locales, et concernent notamment la distanciation sur le poste de travail ou la rotation des équipes, l’utilisation de protections individuelles (masques), l’instauration de procédures de nettoyage renforcées, le recours massif à la dématérialisation et au télétravail.

En ce qui concerne la conduite des opérations d’armement, lors des différentes phases du confinement puis du déconfinement, les instances permanentes ou ad hoc de dialogue entre l’État et l’industrie, et entre les industriels entre eux, ont permis de maintenir la coordination des actions et d’assurer la permanence sans faille des activités identifiées comme prioritaires (dissuasion, MCO des systèmes en service, activités concourant aux OPEX et OPINT notamment – dont Sentinelle et Résilience) tout en maintenant autant que possible les activités dans les domaines moins prioritaires. La DGA a notamment assuré ce rôle de priorisation des activités, et en a co-piloté l’application ainsi que le traitement quotidien des difficultés en lien étroit avec l’EMA et l’industrie.

Ce travail commun a permis le franchissement de plusieurs jalons majeurs, y compris au plus fort de la crise, et toujours dans le respect des consignes de sécurité sanitaire : livraison du 17e A400M, livraison des premiers systèmes de drones SMDR (système de mini-drones de renseignement), premiers essais à la mer du SNA Suffren, entre autres, qui ont tous constitué des défis tant techniques qu’organisationnels.

Des mesures spécifiques ont pu être adoptées au cas par cas pour obtenir ces résultats, par exemple :

l’adaptation de procédures de contrôle qualité, avec un maximum d’éléments examinés sur dossier et à distance, seul le strict nécessaire restant à contrôler chez l’industriel ;

l’organisation, avant une campagne d’essais, d’une période de confinement préventif et la réalisation de tests Covid pour les personnels dont les missions nécessitaient de travailler en ambiance confinée.

Nombre de ces mesures sont surtout organisationnelles ; elles sont rendues possibles par l’engagement constant des personnels qui les ont mises en place et/ou appliquées, mais n’ont pas de coût pour le budget de la défense. Les coûts liés à l’acquisition de divers matériels, notamment les équipements de protection et l’accroissement des moyens de télétravail, restent quant à eux très limités à l’échelle de la LPM et sont de plus à mettre en regard de la réduction drastique des frais des missions.

Fin avril 2020, l’impact calendaire de la crise sur les opérations d’armement était estimé seulement à moins de deux mois. Sur les programmes dits de long terme tels que les SNLE, l’impact est nul. Il est plus significatif pour les programmes dont le développement est avancé à l’instar des Frégates de défense et d’intervention (FDI). Au cours du printemps 2020, ont été livrés : un 3e ATL2 rénové, le 17e A400M, le 3e MRTT, des véhicules de l’avant blindé avec protection contre IED. Les essais à la mer du SNA Suffren ont été lancés ainsi que les expérimentations du drone SMDR, le Système de Mini-Drones de Renseignement. Le 12 juin, le SNLE Le Téméraire a effectué un tir d’acceptation du missile M-51.

Cependant, pour le président du GICAT, « les deux mois que nous venons de vivre, avec arrêts et perturbations de la production et un nombre non nul de fournisseurs qui n’ont pas repris, soit trois à quatre mois de déstabilisations, rendent extrêmement difficile la réalisation des objectifs » ([20]).

Question budgétaire n° 073 : Estimer l’impact budgétaire et calendaire de la crise sanitaire sur les livraisons et développements de programmes d’armement en 2020 et 2021.

Réponse :

L’impact calendaire constaté de la crise sanitaire sur les livraisons est présenté dans le tableau ci-dessous.

Opération d’armement

Prévu au 1er semestre 2020

Réalisé au 1er semestre 2020

PDL NG (Pod de désignation laser)

7

3

ALSR (Avion Léger de Surveillance et de Renseignement) - Avion

1

0

MALE REAPER

1

0

C130 modernisé

1

0

NH90-TTH

2

1

SCALP EG RMV

35

0

Missiles ASTER 30 pour FREMM DA

18

12

ARTEMIS - torpilles F21

6

0

AIF (Arme Individuelle future)

8 000

6 000

VBMR (véhicule blindé multirôle) lourds GRIFFON

40

17

VBL (Véhicule blindé léger) régénérés

16

0

Malgré le léger retard pris sur les productions qui sera rattrapé d’ici fin 2021, les crédits seront intégralement consommés. Des mesures ont été prises afin de consolider la trésorerie des industriels et/ou leur plan de commandes (par exemple, le plan de soutien à l’aéronautique).

Pour la DGA, l’objectif est de rattraper les retards calendaires de 2020 d’ici la fin 2021. « Nous avons pris des dispositions permettant de neutraliser dans nos contrats les retards consécutifs à la crise. Nous passerons les avenants nécessaires avec nos industriels pour adapter les échéanciers de livraisons, avec l’objectif de rattraper les retards d’ici à la fin de l’année prochaine. » ([21]) Il en va ainsi des livraisons du Griffon : sur les 128 attendus initialement en 2020, 80 % seront livrés. Les 20 % restants viendront s’ajouter à la cible 2021 ([22]).

Le calendrier de rattrapage sur 2021 est-il réaliste ? La persistance de la crise sanitaire à l’automne et l’incertitude qu’elle génère pour l’avenir interpellent et appellent à la plus grande prudence.

*

L’Agence Innovation Défense s’est mobilisée remarquablement pour répondre à l’urgence de la crise sanitaire. Afin d’aider les pouvoirs publics et les personnels de santé à disposer de technologies pertinentes pour la gestion de la crise, un appel à projets a été lancé sous sa direction.

Question budgétaire n° 055 : Présenter l’appel à projets lancé par l’AID dans le cadre de la crise sanitaire (objet, modalités de sélection, coordination avec les autres ministères concernés). Dresser la liste des projets retenus (objet, montant alloué, calendrier).

Réponse :

Dans le cadre du plan gouvernemental de lutte contre la Covid-19, le ministère des armées via l’agence de l’innovation de défense (AID) a lancé du jeudi 19 mars au dimanche 12 avril 2020 un appel à projets visant à disposer de propositions pour lutter contre la pandémie.

L’appel à projets a porté sur la recherche de solutions innovantes, d’ordre technologique, organisationnel, managérial ou d’adaptation de processus industriels. Les solutions proposées devaient être directement mobilisables afin de protéger la population, soutenir la prise en charge des malades, tester la population, surveiller l’évolution de la maladie au niveau individuel et l’évolution de la pandémie, ou aider à limiter les contraintes pendant la période de crise sanitaire.

Trois critères ont présidé à la sélection des propositions qui devaient avoir un niveau de maturité important afin de permettre aux utilisateurs finaux de se doter, le cas échéant, de telles capacités à court terme :

l’impact sur la gestion de crise (la population, les soignants, etc.) ;

la crédibilité (faisabilité technique, sérieux scientifique, statut du déposant) ;

le calendrier (compatible avec le tempo de la crise).

Les propositions ont été évaluées au fur et à mesure des dépôts. Elles pouvaient provenir d’entités externes au ministère, comme d’innovateurs en interne (innovation participative). Chaque proposition a été évaluée par différentes équipes successives qui associaient des experts de diverses entités du ministère. Certains dossiers ont été directement orientés vers des plateformes interministérielles spécialisées (cas des dossiers portant sur les masques par exemple).

À l’issue de cette phase de sélection au cours de laquelle 2 584 propositions ont été étudiées, 37 projets ont été retenus. Un tiers de ces projets sont issus du ministère lui-même (innovation participative), pour un cinquième du montant global environ. La liste des projets est en annexe.

Le tableau ci-après présente les 37 projets retenus au titre de l’appel à projets. Les projets sont présentés par thématique et par ordre alphabétique :

– en bleu, les projets d’innovateurs du ministère des armées et de la gendarmerie nationale ;

– en noir, les projets portés par des sociétés ou laboratoires.

 

 


 

NOM DU PROJET

DESCRIPTION

PORTEUR(S) DU PROJET ET TITULAIRE(S) DU MARCHÉ

MONTANT DU

PROJET

CALENDRIER

DIAGNOSTIC et DÉTECTION

COMÈTE

Covid-19 Marseille Environnement Testing Expertise - Laboratoires mobiles pour diagnostics viraux en environnement (surfaces et air) projetables sur sites sensibles.

Bataillon de Marins-Pompiers de Marseille (BMPM)

350 k€

Fin estimée fin septembre

COVIDIAG

Test de dépistage du Covid-19 et de l’état immunologique du patient par détection d’anticorps anti-SARS-CoV-2.

Innobiochips

140 k€

Terminé en août

COVIDIAGMS

Test rapide, PCR-free, de dépistage du Covid-19 par voie salivaire pour une stratégie alternative aux tests basés sur les prélèvements nasopharyngés.

Institut de Recherche Biomédicale des Armées (IRBA), Hôpital d’Instruction des Armées Laveran,

Institut hospitalo-universitaire en maladies infectieuses de Marseille

60 k€

Fin estimée en octobre

COVID-TRUCK

Laboratoire mobile médical autonome pour des tests moléculaires rapides et à haut débit de pathogènes épidémiques, en support des hôpitaux et systèmes de santé locaux, sur zones rurales ou confinées et en outre-mer.

Institut de recherche criminelle de la Gendarmerie nationale (IRCGN)

350 k€

Fin estimée en fin septembre

DROPLET-COV2

Développement d’un test de diagnostic moléculaire du virus SARS-CoV-2 à partir de prélèvement salivaire, alternatif à la méthode de référence sur les prélèvements nasopharyngés.

Centre Hospitalier Universitaire de Rouen

94 k€

Terminé en juillet

EasyCoV

Technologie de diagnostic, en moins d’une heure, par prélèvement salivaire, du virus Covid-19.

SkillCell

Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS) Unité Mixte de Recherche Sys2Diag

437 k€

Terminé en juillet

FASTCOVID

Développement et qualification d’une technique LAMP-PCR (alternative à la méthode de référence) comme test de diagnostic rapide du COVID.

Easy Life Science

334 k€

Fin estimée en avril 2021

KAPACITY

Tests rapides de détection du Covid-19 et des anticorps IgM/IgG humains.

Kappa City Biotech

783 k€

Fin estimée en décembre

LMPRD

Laboratoire modulable et projetable de recherche et de diagnostic. Ce laboratoire facilitera la réalisation de tests dans des lieux reculés, dans des enceintes militaires ou sur les théâtres d’opération en évitant le déplacement de populations potentiellement atteintes par le virus Covid-19.

Institut de Recherche Biomédicale des Armées (IRBA)

350 k€

Fin estimée en décembre

NG BIOTECH
 

Diagnostic par sérologie et diagnostic par recherche du virus SARS-CoV-2.

NG BIOTECH, Assistance Publique des Hôpitaux Paris (APHP)

1 124 k€

Fin estimée en mai 2021

NoMoreCov

 

Développement d’un automate, portable hors laboratoire, de dépistage, en moins de 30 minutes, de personnes suspectées d’être porteuses du virus SARS-CoV-2. Les tests sont basés sur la technique de référence accélérée.

BforCure

1 810 k€

Fin estimée en novembre

POINT OF CARE
 

Détection rapide et fiable du SARS-CoV-2 par prélèvement nasopharyngé sur le terrain en moins de 30 minutes basée sur la technologie LAMP (alternative à la méthode de référence).

Loop Dee Science

605 k€

Terminé en août

ProtectDiag

Test diagnostic de détection des défenses immunitaires protectrices anti-COVID-19.

B CELL DESIGN

335 k€

Fin estimée en décembre

Safe & Direct
 

Sécurisation et augmentation du débit des tests de dépistage du SARS-CoV-2 par prélèvement de surface ou nasopharyngé. Test basé sur la méthode de référence.

Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS)

48 k€

Fin estimée fin septembre

SCANELIS
 

Détection du SARS-CoV-2, par la méthode de référence optimisée, dans l’environnement et chez les animaux de compagnie.

SCANELIS

124 k€

Fin estimée en novembre

DÉCONTAMINATION

AGIVIR

Développement d’une toile composite, dotée de propriétés antivirales à base de particules d’argent, qui permet de réduire la propagation du virus Covid-19.

Groupe Serge Ferrari

116 k€

Terminé en juillet

HYGEE 2020

Test de l’efficacité de brumisateurs de peroxyde d’hydrogène pour la décontamination des milieux confinés.

Centre Hospitalier Universitaire de Dijon

18 k€

Fin estimée fin septembre

TERRAOPUR

Système de purification rapide de l’air et des surfaces en présence d’organismes pathogènes, notamment du virus responsable du Covid-19.

Starklab

242 k€

Fin estimée en janvier 2021

MATÉRIEL MÉDICAL

MakAir

Appareils de ventilation mécanique pour le traitement d’urgence des patients en détresse respiratoire aiguë, infectés par le Covid-19.

Capacités

Université de Nantes

426 k€

Fin estimée en décembre

MODEVE

Évaluation des avantages et bénéfices d’un drap de glissement individuel, afin de prévenir les troubles musculo-squelettiques des personnels soignants.

Alter Eco Santé

1 k€

Terminé en août

RDS

Essais cliniques d’un mini patch connecté, souple et léger, pour une surveillance cardiorespiratoire continue des patients Covid-19.

RDS

 

72 k€

Fin estimée en juillet 2021

Soutien à la prise en charge médicale

COVOICE

Application mobile d’analyse de la voix par Intelligence Artificielle pour l’aide au suivi de l’état des patients atteints du Covid-19.

Direction générale de l’armement (DGA) / Centre d’expertise et d’essais DGA Maîtrise de l’information

20 k€

Fin estimée en décembre 2021

CQXD

Aide au diagnostic, en se servant de l’intelligence artificielle à partir des données du scanner de tomographie, pour faciliter le diagnostic.

Sociétés THALES et Nehs Digital

668 k€

Fin estimée en janvier 2021

GUARDIAN

Projet de surveillance de patients atteints du virus Covid-19 facilitée grâce à la technologie « IntelliVue Guardian ». Cette solution vise à détecter à distance à partir de signaux faibles l’évolution de l’état de santé des patients, permettant ainsi d’optimiser leur prise en charge.

Hôpital d’instruction des armées Sainte-Anne de Toulon

100 k€

Fin estimée décembre 2021

PCA

Développement d’une forme injectable de chloroquine adaptée au conditionnement des patients sévèrement atteints, pris en charge par respirateur artificiel et ne pouvant pas bénéficier de chloroquine, seulement accessible sous forme de comprimés.

Pharmacie centrale des armées

250 k€

Terminé en juin

PLASCOSSA

Évaluation de l’efficacité de la transfusion de plasma de convalescent aux malades COVID à risque pour maîtriser et éviter la dégradation rapide de leur état de santé.

Service de santé des armées (SSA), Centre de transfusion sanguine des armées (CTSA), Hôpital d’instruction des armées de Percy

170 k€

Fin estimée en mai 2021

Gestion de crise

DECOV

Outil numérique d’aide à la décision, pour éclairer les choix des autorités responsables en matière de déconfinement. Il utilise des algorithmes d’intelligence artificielle prenant en compte des critères sanitaires et sociétaux.

Direction générale de l’armement (DGA) / centre d’expertise et d’essais DGA Maîtrise de l’information

30 k€

Terminé en mai

ONADAP

Outil numérique d’aide à la décision, basée sur l’intelligence artificielle, pour modéliser la situation sanitaire du personnel soignant à l’échelle d’un hôpital ou d’un service hospitalier et d’anticiper la propagation du virus en son sein.

ENS Paris-Saclay

408 K€

Fin estimée en octobre

OPPACIAH

Plateforme web à base de machine learning permettant la gestion automatique des plannings avec prédiction des pics de demandes (patients) et gestion des RH en temps réel.

Junior entreprise Centrale Supélec

28 k€

Fin estimée en fin septembre

WaKED-Co

Plateforme conçue pour soutenir les chercheurs et le corps médical dans la lutte contre le Covid-19. Par l’utilisation de l’intelligence artificielle, il permet d’améliorer le temps de traitement de la documentation scientifique et des essais cliniques sur ce virus..

Secrétariat général pour l’administration (SGA),

Service de santé des armées (SSA)

Centre de conduite informatique de l’armée de Terre (CCIAT)

Institut de recherche biomédicale des armées (IRBA).

15 k€

Fin estimée en fin septembre

PROTECTION

BULLE

Validation clinique d’une isolation de la tête souple, maniable, nettoyable et permettant l’oxygénation pour empêcher la contamination des soignants pendant le transport des patients.

INPG ENTREPRISE

Laboratoire G SCOP, Université Grenoble Alpes,

65 k€

Fin estimée en novembre

CIVIANCE

Kit d’isolement pour civière embarquée visant à protéger l’équipage et les matériels en cas de transport de patients contaminés.

Marine nationale, Centre d’expérimentations pratiques et de réception de l’aéronautique navale (CEPA/10S) de Hyères

10 k€

Projet terminé en mai

MAGO

Fournir une capacité de protection, avec système de filtration, pérenne et sécurisée au chef cargo lors du transport de patients contagieux.

Marine nationale, Centre d’expérimentations pratiques et de réception de l’aéronautique navale (CEPA/10S) de Hyères

35 k€

Non démarré ; aspect propriété intellectuelle en cours d’instruction

PEGASE

Développement de deux modules aérotransportables permettant l’isolement complet des patients dans un environnement médicalisé.

Société Ingénierie sans limite

 

Négociation en cours

Négociation en cours

PREVCHLOROCO

Étude visant à tester l’efficacité de la chloroquine à faible dose pour la prévention de l’infection par le SARS-CoV-2 dans la population soignante du service de santé des armées (SSA).

Centre d’épidémiologie et de santé publique des armées (CESPA) de Marseille-SSA

-

Étude retirée par le SSA conformément à l’interdiction de la poursuite des études sur la chloroquine formulée par l’OMS.

 

PROFASTER

Support de protection faciale léger et stérilisable, à écran facilement positionnable et ajustable, multi-fixations.

Société Phoenix Équipement

17 k€

Terminé en septembre

SAFE AIR

Prototype d’un dispositif d’essais de filtrage ou de matériel de filtrage pour tester l’arrêt des particules aérosols.

Safran Electronics & Defense

Négociation en cours

Négociation en cours

 

 

 

 


—  1  —

4.   Une exécution budgétaire 2020 faiblement impactée par la crise ?

Pour la mission Défense, l’exécution budgétaire 2020 n’a jusqu’à présent donné lieu à aucune inflexion notable, malgré la crise, malgré la baisse des recettes de l’État. Aucune annulation exceptionnelle d’autorisations d’engagement, ni de crédits de paiement n’a été votée à l’occasion des différentes lois de finances rectificatives. Aucune ouverture exceptionnelle non plus contrairement à de nombreux programmes budgétaires civils.

Au sein des quatre programmes de la mission Défense, aucun acte budgétaire n’est venu corriger significativement les orientations budgétaires initiales. Rien n’indique une anticipation d’annulations exceptionnelles ou une volonté de préserver les crédits sur les missions essentielles. Ainsi, par le décret du 7 août 2020 portant virements de crédits, la DGRIS a perçu de chaque programme budgétaire (146, 178, 212) 150 000 € afin de financer l’événement « Fabrique Défense », tenu en janvier dernier, alors que manifestement cette journée relevait plus du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée ».

Le recensement des fonds de concours et attributions de produits à partir des arrêtés d’ouverture publiés au Journal officiel en 2019 et 2020 révèle une étonnante stabilité quant à leur montant : sans présager du dernier trimestre 2020, la crise sanitaire n’a eu aucun impact significatif sur ces ressources budgétaires.

Des inconnues demeurent relativement à la fin de gestion de l’exercice 2020, déterminant la qualité de l’entrée en exécution 2021.

Première inconnue, l’anticipation des commandes réalisée dans le cadre du plan de relance aéronautique en 2020 doivent trouver financement. Or, étant des anticipations de la LPM, leur financement doit logiquement être puisé dans les crédits de la mission Défense. L’annuité budgétaire 2020 n’a pas été augmentée à due concurrence des commandes réalisées, ni des paiements dus dès cette année à hauteur de 185 M€ sur les 613 M€ engagés. Selon le Ministère, le financement de ces anticipations en 2020 est assuré par une sous-consommation de crédits liée à la crise : les entreprises n’étant pas en mesure de livrer en temps ou d’avancer dans les programmes n’ont pas facturé. Pour le seul programme 146, cette sous-consommation représente près de 750 M€ ([23]). Sur l’ensemble de la mission Défense, elle serait de l’ordre de 1,1 Md€. À ces montants, il convient cependant de défalquer des postes où ont été observées des surconsommations : 300 M€ de mesures d’adaptation à la crise notamment ; 500 M€ d’accélération de paiement aux fournisseurs afin de soutenir leur trésorerie… C’est donc dans ces non-dépenses programmées que le Ministère trouve sa capacité à financer les anticipations.

Le Ministère ne sera normalement pas en mesure d’accroître le report de charges de 2020 sur 2021, théoriquement plafonné à 15 % des crédits. Le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2019-2025 a défini une trajectoire de plafonnement : « afin de s’assurer de la soutenabilité de la programmation, le ministère s’engage sur une trajectoire prévisionnelle de maîtrise puis de réduction du report de charges qui atteindra, d’ici à 2025, son niveau structurel incompressible », à savoir 10 % des crédits hors masse salariale :

 

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Report de charges (en %)

16

15

14

12

12

11

10

Le report de charges 2018/2019 s’était établi à 3,4 Mds € soit 15,3 % des crédits hors masse salariale. Le report 2019/2020 s’est accru à 3,9 Mds€ soit 16 %. Une évolution ascendante à rebours des intentions affichées en LPM. Comme le soulignait votre rapporteur dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2019 de la mission Défense, il convient d’être prudent quant aux capacités du ministère des armées à respecter l’objectif de 15 % pour 2020/2021.

Question écrite n° 25692 publiée au Journal officiel du 7 janvier 2020

M. François Cornut-Gentille interroge Mme la ministre des armées sur le report de charges de 2019 à 2020. À l’instar des précédents exercices budgétaires, il est procédé à un report de charges de 2019 sur l’exercice budgétaire 2020. Aussi, il lui demande de préciser le montant de ce report de charges pour chacun des programmes de la mission Défense et d’indiquer les dix premiers postes faisant l’objet d’un report de charges ainsi que le montant correspondant.

Réponse de la ministre des armées publiée au Journal officiel du 26 mai 2020

Le montant définitif du report de charges hors masse salariale de 2019 sur 2020 s’élève à 3,88 milliards d’euros pour les programmes de la mission Défense. Ce montant a été restitué le 3 mars 2020 par le département comptable ministériel (DCM) au ministère des armées. Il est constitué des dettes fournisseurs (DF) pour 2,8 milliards d’euros et des charges à payer (CAP) pour 1 milliard d’euros.

 

PROGRAMMES

Charges à payer
(CAP, M€)
a

Dettes fournisseurs
(DF, M€)
b

Report de charges
(CAP + DF, M€)
c = a + b

P144

84,8

99,4

184,2

P146

451,1

2 185,1

2 636,2

P178

460,0

378,5

838,4

P212

88,0

140,9

228,8

Total général

1 083,8

2 803,9

3 887,7

Les 10 opérations stratégiques (OS) qui contribuent en premier au report de charges sur la mission Défense sont les suivantes, par ordre décroissant :

Classement

OS de la mission Défense
(programme)

Report de charges (M€)

%

1

Programmes à effet majeur (P146)

1 368,4

35,2 %

2

Dissuasion (P146)

832,3

21,4 %

3

Entretien programmé des matériels (P178)

412,3

10,6 %

4

Autres opérations d’armement (P146)

398,7

10,3 %

5

Infrastructures de défense (P212)

135,2

3,5 %

6

Prospective et préparation de l’avenir (P144)

120,6

3,1 %

7

Fonctionnement et activités spécifiques (P178)

100,9

2,6 %

8

Activités opérationnelles (P178)

91,6

2,4 %

9

Équipements d’accompagnement et de cohérence (P178)

84,9

2,2 %

10

Fonctionnement et activités spécifiques (P212)

51,1

1,3 %

*

L’impact budgétaire de la crise COVID sur l’exercice 2020 a été contenu tant sur le hors Titre 2 que sur les charges de personnel qui sont conformes aux prévisions (hors OPEX et MISSINT). Avec la prudence qu’imposent les mouvements d’effectifs lors du dernier trimestre 2020, votre rapporteur relève que l’exécution budgétaire est conforme aux prévisions de la loi de finances, ce qui est un fait notable au regard des exercices passés.

Question budgétaire n° 010 : Indiquer l’impact de la crise sanitaire sur l’exécution et les objectifs de la LPM 2019-2025.

Réponse :

S’il est encore trop tôt pour disposer d’un chiffrage définitif des conséquences de la crise, le ministère des armées met tout en œuvre pour respecter la trajectoire de la programmation militaire en adoptant une gestion dynamique et agile tout en participant de manière volontariste à la relance de l’économie.

Hors titre 2 :

L’évaluation provisoire au 30 juin des effets de la crise sanitaire est de 1,1 Md€ de moindres paiements sur 2020, compensés en contrepartie par 0,3 Md€ de dépenses supplémentaires. Les 0,8 Md€ sont mobilisés essentiellement par la mise en œuvre de mesures de rebond au profit du maintien et du dynamisme de l’activité économique.

 

Les sous-consommations concernent essentiellement des retards dans les paiements sur factures, en particulier les programmes à effet majeur au programme 146, les dépenses d’infrastructure, les dépenses d’entretien programmé du matériel au P178 mais également diverses dépenses de fonctionnement du ministère (compensatrice SNCF, alimentation, frais de déplacements). S’agissant des dépenses immobilières par exemple, la crise sanitaire a eu pour conséquence l’arrêt de près de 90 % des chantiers d’infrastructure durant le confinement. Le déploiement des mesures de distanciation sociale chez les industriels a plus largement entraîné un retard dans les livraisons attendues et les prestations de services réalisées. Les services ont toutefois adapté de manière très réactive leur mode de relations avec les fournisseurs : des mesures de simplification de la liquidation des factures adoptées durant le confinement ont ainsi permis de limiter l’impact sur les PME/PMI, en soutenant la trésorerie des entreprises. Parallèlement, les règles encadrant la passation des commandes du service de santé des armées ont été temporairement allégées.

Les dépenses nouvelles sont estimées à ce stade à hauteur de 0,3 Md€. Il s’agit notamment :

– de dépenses directes engagées pour lutter contre la pandémie et faire évoluer les modalités de travail du ministère (équiper les agents de protections individuelles et adapter les locaux de travail, déployer massivement les solutions de travail à distance, fournir des produits médicaux au service de santé des armées) ;

– de surcoûts sur les contrats en cours ou prévus pour 2020 induits par la prolongation des arrêts techniques sur l’entretien programmé du matériel, la prise en charge des mesures de distanciation sociale et des coûts de l’immobilisation pour les chantiers d’infrastructure, et le soutien aux opérateurs dont la trésorerie est fragilisée.

Afin de soutenir l’activité, le ministère s’est particulièrement mobilisé pour compenser la sous-exécution liée au décalage de certains projets : l’intégralité des crédits non-consommés a été redéployée au profit d’un plan dit « rebond », permettant de soutenir la base industrielle et technologique de défense et les PME/PMI fragilisées sur l’ensemble du territoire, sans impact sur le report de charges prévisionnel à fin 2020. Ce plan comprend principalement des crédits destinés au plan de soutien à la filière aéronautique (613 M€ d’engagements et 187 M€ de paiements en 2020, 21 M€ d’engagements et 140,70 M€ de paiements en 2021).

Titre 2 :

Le ministère des armées devrait présenter un solde de masse salariale (hors CAS Pensions et hors OPEX-MISSINT) proche de l’équilibre pour l’année 2020. Ce solde tient compte des mesures prises par le gouvernement dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire, dont les primes exceptionnelles versées aux agents mobilisés lors de l’état d’urgence sanitaire.

Une attention particulière sera portée sur la masse salariale dans le cadre de la fin de gestion, en raison notamment d’une manœuvre RH caractérisée par des départs moins importants que prévus et la réalisation des recrutements.

En effet, en dépit d’un arrêt de deux mois dû au confinement, les CIRFA (centres d’information et de recrutement des forces armées) se sont adaptés et réorganisés pour les rapprocher des cibles de recrutement annuelles. À l’inverse, les départs se révèlent inférieurs aux prévisions en raison de la situation économique difficile. Or, les effectifs qui ne sortent pas ont un coût nettement supérieur aux effectifs entrant.

*

Les surcoûts des OPEX et MISSINT demeurent préoccupants. La loi de finances pour 2020 a budgété le surcoût des OPEX à hauteur de 1 110 M€ (860 M€ hors T2 et 250 M€ T2) ainsi que 100 M€ de titre 2 pour le surcoût des MISSINT. Au regard de l’intense activité opérationnelle des forces en 2020, il est probable que les surcoûts 2020 dépassent ceux de 2019. De l’aveu même du chef d’état-major des armées, « cette année [2020] d’engagement opérationnel a été plus intense que jamais » ([24]).

Pour 2019, le surcoût net des opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (MISSINT) est arrêté à 1,396 Md€ (dont 1 239,9 M€ pour les OPEX et pour 156 M€ les MISSINT), pour une dotation budgétaire en loi de finances initiale de 950,2 M€ (850,1 M€ au titre des OPEX et 100,1 M€ au titre des MISSINT). Le besoin de financement complémentaire après perception des contributions internationales (39,6 M€) s’élève donc à 406 M€ (dont 350,2 M€ pour les OPEX et 55,8 M€ pour les MISSINT).

● À la suite de la réunion du G5 Sahel en janvier 2020, la France a renforcé ses effectifs de l’opération Barkhane : « en complément des renforts annoncés à l’occasion du sommet de Pau, constitués actuellement de 220 militaires du 2e REP en provenance des FFCI, ce sont près de 400 militaires qui seront déployés progressivement dans les prochaines semaines. Ils viendront pour l’essentiel renforcer deux groupements tactiques désert et les groupements "logistique", et "transmission". Des véhicules supplémentaires vont également être déployés : une trentaine de blindés légers, une trentaine de blindés lourds et une vingtaine de véhicules logistiques » ([25]). Ce renforcement significatif n’a pas été anticipé par la loi de finances pour 2020 qui, selon les documents budgétaires, estimait que « l’année 2020 devrait voir l’opération BARKHANE, dans la bande sahélo-saharienne, se poursuivre dans un format assez comparable à celui de 2019 avec un maintien de l’activité opérationnelle à un niveau élevé » ([26]).

● En juillet 2020, les Rafale de la base aérienne projetée (BAP) au Levant, engagés dans le cadre de l’opération Chammal, ont franchi le cap des 2 000 heures de vol pour la seule année civile ([27]). Ce cap a nécessité 20 000 heures de maintenance ; 4 000 m3 de carburant ; 900 ravitaillements en vol…

● Maintien des opérations DAMAN et CORYMBE, de la présence française en RCA, dans les Pays Baltes.

● Aux différents engagements initiés les années passées, est venue s’ajouter l’opération Solidarité Liban au profit de laquelle ont été déployés 750 militaires par le PHA Tonnerre et 8 vols militaires (A400M, MRTT, C130J…).

Il en va de même pour le montant des surcoûts MISSINT. En sus de l’opération Sentinelle est venue s’ajouter l’opération Résilience dont les surcoûts doivent être intégrés au titre des MISSINT (voir supra).

Par contre, une inconnue est désormais levée : la prise en charge de ces surcoûts OPEX-MISSINT 2020 relèvera exclusivement de la mission Défense, en totale contradiction avec les dispositions de l’article 4 de la loi de programmation militaire qui dispose que « les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette provision font l’objet d’un financement interministériel. Hors circonstances exceptionnelles, la participation de la mission Défense à ce financement interministériel ne peut excéder la proportion qu’elle représente dans le budget général de l’État ».

● En 2019, cette prise en charge s’est opérée par redéploiement :

– un redéploiement de crédits de titre 2 du ministère des armées à hauteur de 136,1 M€ en fin de gestion (23,9 M€ redéployés vers le BOP OPEX T2 du programme 212 et 112,2 M€ qui ont fait l’objet d’un décret de virement du programme 212 (T2) vers le programme 178 (HT2)) ;

– la mobilisation de la réserve de précaution des programmes 144, 146 et 212 à hauteur de 214,2 M€, conduisant à une ouverture de crédits du même montant en Loi de finances rectificative au profit du programme 178 ;

– un redéploiement des crédits hors titre 2 de 55,7 M€ au sein des programmes 178 et 212.

L’impact de la prise en charge intégrale des surcoûts par les crédits de la mission Défense fut donc atténuée par une sous-consommation des crédits de titre 2 (dépenses de personnel) tant lors de l’exercice 2018 qu’en 2019. Cette sous-consommation n’est a priori pas constatée en 2020 et prive le ministère des armées d’une opportune ressource indolore.

B.   LA BITD FACE À LA CRISE

Le 14 mars 2020, les Français ont été confinés à leur domicile pour enrayer l’épidémie de Covid-19. Les entreprises se sont subitement vidées de leurs salariés invités à recourir au télétravail. La vie économique du pays s’est arrêtée. La consommation nationale s’est effondrée. Les exportations ont fait face à l’arrêt des transports. La commande publique s’est ralentie avec le confinement des agents de l’État et des collectivités locales.

Au même titre que les industries civiles, les industries de défense (la plupart étant d’ailleurs duales), ont dû s’adapter. Fin avril 2020, le délégué général pour l’armement estimait le niveau d’activité de l’industrie de défense à 75 % ([28]) et envisageait un retour progressif à 100 % à partir du 11 mai jusqu’en juillet. Ce chiffre est cependant trompeur et mérite d’être discriminés : les grands groupes ont été moins impactés que leurs sous-traitants, constitués majoritairement de PME-PMI. Le secteur naval dans son ensemble à enregistrer une chute d’activité de 30 % ([29]). Pour affronter la baisse d’activités, les entreprises ont puisé dans leur réserve de trésorerie et eu massivement recours aux différents dispositifs mis en place par l’État : activité partielle ; apports en capitaux ; garanties de prêts…

La BITD n’a donc pas subi une crise spécifique, liée à son activité de défense. Elle a été confrontée aux mêmes difficultés que les entreprises strictement civiles mais avec un avantage conséquent d’avoir un client national solide : l’État. L’essentiel des difficultés des industries de défense provient de leurs activités civiles et de la défaillance de leurs clients à l’export. L’annulation de l’édition 2020 du Salon Eurosatory est ici emblématique. Mais le client État n’a pas pour autant annulé de commandes ou de livraison d’équipements militaires.

La DGA a-t-elle suffisamment pris en compte les difficultés des entreprises et notamment des sous-traitants ? Face aux difficultés de trésorerie de ses fournisseurs, la DGA a procédé à l’accélération des paiements de factures et à la simplification de la liquidation. Ces mesures viennent s’ajouter à celles décidées par l’État pour l’ensemble du tissu industriel français (prêts garantis, reports d’échéances fiscales et sociales…).

L’État a une responsabilité dans la sauvegarde des PME & ETI mais il ne peut pas tout. Les grands donneurs d’ordre industriels ont aussi un rôle à jouer. Le GIFAS a créé une « task force » regroupant les grands donneurs d’ordre (Airbus, Dassault, Safran, Thalès) et les ETI et PME du GIFAS « pour identifier les faiblesses de cette supply chain et voir comment elle pourrait absorber une telle baisse des cadences pendant au moins deux à trois ans » ([30]).

1.   Pas de plan de relance spécifique pour la BITD française

Les entreprises duales bénéficient déjà des différents plans sectoriels mis en place par le ministère de l’économie, dont le principal est celui destiné à l’aéronautique. Elles peuvent également faire appel aux dispositifs financiers de soutien tel que les aides ad hoc au soutien de la trésorerie des entreprises fragilisées par la crise du Covid-19, prêts consentis via BPI. CNIM a ainsi obtenu deux prêts pour un montant total de 12 M€ au titre du fonds de développement économique et social (FDES) pour faire face à la crise.

Cela ne semble pas suffire, comme le souligne Stéphane Mayer, président du CIDEF : « pour ce qui concerne la trésorerie, les outils étatiques ont été mis en place extrêmement rapidement. Ils sont pertinents, nécessaires et utiles. Plusieurs de nos membres ont déjà bénéficié de prêts garantis de l’état. La DGA s’est engagée à réduire ses délais de paiement. Les maîtres d’œuvre industriels ont la même attention. Notre intérêt collectif est que les fournisseurs survivent. Certaines PME ont peut-être des difficultés à utiliser pleinement ces outils dans la mesure où, si la garantie de l’État est un facteur décisif, les banques prêteuses demandent des perspectives. C’est pourquoi la passation et l’anticipation de commandes publiques confortent les prévisions des entreprises et leur donnent un avenir plus positif que le présent. » ([31]).

Le 4 juin 2020, devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale, la ministre des armées déclarait travailler à un plan de relance en liaison avec les maîtres d’œuvre industriels : « Nous mobiliserons tous les outils entre nos mains, prévus par la loi de programmation militaire et, à plus court terme, par le budget 2020 – avant même d’évoquer celui de 2021 –, en nous assurant que chaque euro sera utilisé de façon utile, efficace et rapide pour soutenir l’économie française, nos savoir-faire et nos emplois. Nous veillerons en particulier à ce que les commandes qui pourraient être faites selon un calendrier différent de celui qui avait été envisagé aient des répercussions positives, pas simplement vis-à-vis des grands maîtres d’œuvre, que nous connaissons tous, mais aussi sur la chaîne de sous-traitance, de valeur, dont nous ne pouvons nous passer ».

Le 9 juin 2020, dans le cadre du plan de soutien à l’aéronautique, est annoncée une anticipation de commandes inscrites en loi de programmation militaire à hauteur de 600 M€ :

● Trois avions A330 qui seront transformés ultérieurement en avions ravitailleurs MRTT Phénix. Initialement prévus en 2026, ils seront livrés en 2021 et 2022 ; La commande des trois appareils est intervenue le 25 août 2020 pour un montant de 200 M€ ;

● Un avion léger de surveillance et de reconnaissance (ALSR), livré en 2023 au lieu de 2027 ;

● Huit hélicoptères H225M Caracal qui remplaceront les Puma de l’armée de l’Air dès 2023, au lieu de 2028-2029 ;

● Des drones de surveillance navals livrés entre 2022 et 2025.

Il est particulièrement incompréhensible qu’ait été oublié dans ce plan l’ONERA, opérateur du ministère des armées dont les travaux de recherche dans le domaine aéronautique sont internationalement reconnus. Dans son discours de présentation du plan de soutien, le ministre de l’économie et des finances fixait comme objectif de « parvenir à un avion neutre en carbone en 2035 au lieu de 2050, notamment grâce au moteur à très haut taux de dilution et au recours à l’hydrogène ». Et d’ajouter : « la France peut être dans les années à venir le pays d’Europe où se concevront et où se produiront les avions de demain » ([32]) . Sans l’ONERA, sur qui compte le gouvernement pour mener les recherches fondamentales nécessaires ?

Le ministère des armées ne semble pas s’émouvoir, ni se préoccuper outre mesure de cette omission. Dans sa réponse à la question budgétaire n° 069, il indique qu’« à ce stade, l’ONERA n’apparaît pas en tant que tel dans le plan de soutien aéronautique, tel qu’il a été présenté le 9 juin 2020 mais son expertise trouvera à être mobilisée en appui des priorités du plan. Les décisions à venir feront l’objet d’une communication spécifique, par l’intermédiaire du ministère chargé de la relance ». À ce stade, il est légitime de se demander si le ministère des armées défend réellement la place légitime qui doit revenir à l’ONERA dans le plan de soutien aéronautique.

Question n° 069 : Préciser la place occupée par l’ONERA dans les différentes actions du plan de relance pour l’aéronautique présentée au printemps 2020.

Réponse :

À ce stade, l’ONERA n’apparaît pas en tant que tel dans le plan de soutien aéronautique, tel qu’il a été présenté le 9 juin 2020 mais son expertise trouvera à être mobilisée en appui des priorités du plan. Les décisions à venir feront l’objet d’une communication spécifique, par l’intermédiaire du ministère chargé de la relance.

Dans le cadre de ce plan de relance, de nombreux échanges sont en cours avec, d’une part, la direction générale de l’aviation civile (DGAC) et d’autre part les industriels du domaine aéronautique, afin de mettre en place des projets communs (et les financements afférents). Cette thématique est éminemment civile, et de ce fait, s’inscrit dans le cadre des travaux du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC), organisé autour de la DGAC, des maîtres d’œuvre, équipementiers et PME du secteur, sur des crédits du ministère de la transition écologique. L’ONERA est naturellement membre actif du CORAC, et plus spécifiquement, coordinateur du Comité feuille de route du CORAC pour les actions à bas niveau de maturité technologique.

Le futur plan comportera sans aucun doute un volet « aviation verte », contrepartie des efforts budgétaires de l’État au soutien de la filière aéronautique. L’ONERA est identifié à la fois par le CORAC et la DGAC, comme l’acteur français de la recherche dans ces domaines. Ayant pour mission de développer et d’orienter les recherches dans le domaine aérospatial – et donc en matière d’aéronautique civile – l’Office a conduit depuis quelques années des recherches lui permettant à présent de maîtriser techniques et technologies sur de nombreux sujets associés à la thématique d’une « aviation verte », moins polluante et au service de la compétitivité industrielle française.

Ainsi, l’hydrogène constitue une piste sérieuse pour atteindre l’objectif de l’avion « décarboné » en 2035. L’ONERA a conduit des recherches sur la propulsion à hydrogène, et dispose pour cela d’installations permettant d’effectuer des essais de systèmes propulsifs.

L’ONERA effectue également des recherches sur les moteurs à très fort taux de dilution, permettant d’augmenter le rendement, et ainsi réduire à la fois la consommation de carburant et le bruit. L’ONERA travaille sur un concept d’intégration de ces moteurs dans le fuselage, toujours pour obtenir un gain en consommation. L’ONERA développe également des codes et des outils de modélisation/simulation permettant de proposer de nouvelles formes de voilure réduisant la traînée induite et de nouvelles formes de fuselage à base de matériaux composites qui améliorent la portance et diminuent la masse. Toutes ces solutions techniques ont pour objectif de diminuer la consommation de carburant.

Des recherches sont également menées autour de la formation des traînées de condensation et de leur impact environnemental.

L’ONERA participe également à plusieurs projets européens poursuivant les mêmes objectifs en matière d’impact environnemental. Pour ne citer que quelques exemples, l’ONERA a dévoilé au dernier salon du Bourget, le projet DRAGON, un concept innovant qui vise à évaluer les avantages et les inconvénients de la propulsion électrique distribuée pour un avion de ligne (150 passagers et une vitesse de croisière autour de Mach 0.8). De même, le projet NOVA fait appel aux compétences multidisciplinaires de l’ONERA, dans le domaine des matériaux, de l’aérodynamique, de la propulsion, des carburants alternatifs.

Ces recherches conduites au sein de l’Office ont vocation à être ensuite valorisées par l’industrie aéronautique nationale. De fait, tous ces sujets figurent dans le plan de relance aéronautique proposé par le CORAC. Les projets qui seront validés dans le cadre du plan de relance permettront à l’ONERA, d’une part, de poursuivre des recherches répondant aux objectifs environnementaux de 2035, et d’autre part, d’apporter aux industriels des solutions techniques novatrices et compétitives.

Les anticipations de commandes ont été confirmées en septembre 2020 lors de la présentation par le Premier ministre du plan « France relance ». Aucune autre mesure relevant du ministère des armées n’a été ajoutée à cette occasion.

Ceci peut apparaître faible au regard des attentes des groupements industriels exprimées en mai 2020 ([33]) :

 GIFAS : Rafale, les hélicoptères, l’A400M et l’A330 ;

 GICAN : accélération du programme des frégates de défense et d’intervention (FDI), de la surveillance maritime et de l’action de l’État en mer, maintien des ambitions sur le SNLE 3G et le porte-avions nouvelle génération, intégration de la R&D dans le périmètre du plan ;

 GICAT : accélération des prises de commande des programmes de la LPM pour une montée en cadence raisonnable, hélicoptères HIL, programme Scorpion…

Ces 600 M€ doivent également être mis en perspective avec les 630 M€ du fonds pour le soutien et la transformation de la filière aéronautique, Ace Aéro Partenaires, destiné à renforcer les fonds propres des PME et ETI stratégiques pour la filière et d’accompagner la consolidation du secteur. Ce fonds, géré par une filiale de la société de gestion Tikehau qui abonde à hauteur de 230 M€, a pour premier tour de table l’État (150 M€), BPI (50 M€), Airbus (116 M€), Safran (58 M€), Dassault Aviation (13 M€) et Thales (13 M€).

Les attentes d’un plan de relance 2020 spécifique pour la BITD s’appuient sur le précédent de 2009, vaste plan mis en œuvre à la suite de la crise financière de 2008. Pour la défense, il a consisté en une anticipation de dépenses programmées : « l’ouverture des crédits de paiement relance sur le programme 146 a permis, non seulement d’anticiper en 2009 des commandes qui avaient été initialement programmées à des dates ultérieures, mais également de resserrer le calendrier de réalisation de plusieurs opérations et, en conséquence, de faciliter une meilleure cohérence de la charge de travail de l’outil de production de l’industrie et une livraison plus rapide aux forces armées. Le plan de relance a ainsi permis d’anticiper ou de globaliser commandes et livraisons » ([34])

C’est ainsi que, pour le seul exercice 2009, la Défense bénéficia de 1,1 Md € d’autorisations d’engagement et de 625 M€ de crédits de paiement liés à la relance :

Ceci a permis de lancer 28 opérations en matière d’équipement des forces. Parmi les commandes passées en 2009, figurent un BPC, cinq hélicoptères EC 725 Caracal, 15 véhicules fortement protégés Aravis, trois drones SDTI, quatre engins de débarquement amphibies rapides, 21 petits bâtiments de servitude ou d’instruction pour la marine nationale… Des livraisons ont été anticipées : trois Rafale en 2011 (portant ainsi la livraison à 11 appareils au lieu de huit), des VBCI, des stations de communication satellite Syracuse.

En matière d’études amont, les engagements liés au plan de relance (110 M€ d’AE et 40 M€ de CP) se sont traduits par une augmentation de 30 % des commandes. Les projets financés concernaient 12 secteurs d’activité industrielle dont l’aéronautique de combat, l’électronique embarquée, la technologie des missiles complexes (2,90 M€ de paiements 2009), l’espace ou encore la sécurité des systèmes d’information (0,30 M€ de paiements 2009).

Le programme 178 a bénéficié de 194 M€ d’AE et de 100 M€ de CP pour notamment des achats de prestations de maintien en condition opérationnelle, de petits équipements et de rechanges, avec pour objectif d’accroître la disponibilité technique opérationnelle

L’immobilier de Défense a également été destinataire des crédits (remise en norme, lancement anticipé de chantiers de construction…). Ont ainsi été lancées plusieurs opérations dont un bâtiment d’hébergement au quartier Rendu à Marseille, des installations pour le centre d’entraînement au combat en zone urbaine à Sissonne, la construction d’un Poste de Commandement régiment à Brive, l’adaptation du Hangar 4 pour l’arrivée de l’hélicoptère NH 90 à Hyères (83), la construction d’un centre médical de garnison à Besançon…

Contrairement à 2009, aucune action n’est menée en 2020 à l’initiative du ministère des armées en faveur du BTP : « le député Bazin a soulevé une question importante sur la façon dont nous faisons et ferons travailler les entreprises du BTP, en particulier localement. Leur sollicitation est de règle. Nous y sommes attentifs et nous le resterons. Nous disposons en 2020 de 1,7 milliard au titre des dépenses d’infrastructures. C’est l’un des moyens qui nous permet de soutenir les entreprises. À nouveau, notre première responsabilité est d’exécuter le budget conformément à la manière dont il a été voté, ce à quoi nous nous emploierons » ([35]).

2.   Qu’attendre d’un plan de relance spécifique pour la BITD ?

En termes d’emploi, les estimations varient du simple au triple : en 2009, le ratio retenu pour l’achat d’équipement pour la défense et les forces de sécurité (police et gendarmerie) est de 4 emplois par million d’euros consommés ([36]). Le 9 juin 2020, en détaillant les 600 M€ de commandes anticipées par le ministère des armées dans le cadre du plan de soutien de la filière aéronautique, la ministre des armées a estimé à 1 200 les emplois sauvegardés sur trois ans ([37]). Soit un ratio de 2. En juillet 2020, la Mission Flash de la Commission de la Défense de l’Assemblée nationale consacrée à la place de l’industrie de défense dans la politique de relance évoque un ratio de 7 à 7,5 emplois par million d’euros.

L’investissement public, dont font partie les équipements militaires, est vertueux pour la croissance, comme le souligne la Cour des comptes : « l’investissement public figure parmi les dépenses considérées comme les plus favorables à la croissance – pour peu que ses coûts et bénéfices soient rigoureusement évalués. Sur le plan macroéconomique, l’investissement public exerce des effets à la fois sur la demande et sur les capacités d’offre » ([38]). Et de préciser : « en termes quantitatifs, un recoupement d’études suggère qu’un surcroît permanent de 10 % de l’investissement public entraîne à terme une hausse du niveau du PIB de l’ordre de 1 % ». Cet effet de levier dit « multiplicateur keynésien » varie selon la nature de l’investissement. Pour la Défense, certaines estimations le portent à 1,27 à court terme, voire à 1,68 à long terme, chiffres non validés par la DGA.

Les enseignements du volet défense du plan de relance 2009 :
les observations du comité des prix de revient des fabrications d’armement ([39])

1 - Le plan de relance a eu un effet intéressant pour le ministère de la défense et sa réalisation est dans l’ensemble satisfaisante. Il a bénéficié d’une bonne complémentarité entre les structures chargées de son animation et de son déroulement (notamment le comité de pilotage interministériel et la direction générale de l’armement). Toutefois, étant donné son caractère exceptionnel, il est difficile d’en tirer des enseignements pour la conduite des programmes d’armement classiques.

2 - Pour un tiers des opérations, il a conforté un financement qui aurait été insuffisant (notamment pour le Rafale et le VBCI) et pour les deux tiers restants, il a servi à des opérations nouvelles, utiles notamment pour l’Afghanistan (c’est le cas par exemple de l’Aravis, qui a permis de remplacer l’AMX 10P et dont les utilisateurs sont très satisfaits). On peut souligner que la part dévolue aux équipements destinés à l’armée de terre s’est élevée à 30 %, alors qu’habituellement dans la loi de finances annuelle, celle-ci est plus proche de 20 %.

3 - L’exigence de rapidité d’exécution a été respectée, mais dans certains cas elle a conduit à ne pas prévoir le maintien en condition opérationnelle des équipements acquis grâce au PRE, alors que ce dernier aura un poids financier important dans le futur. Elle a aussi permis de lancer deux opérations, notamment le BPC, qui n’étaient pas prévues dans la Loi de programmation militaire 2009-2014 qui débutait.

4 - Après une analyse des risques, la recherche de concurrence avait été volontairement restreinte dans certaines opérations pour respecter les délais, ce qui a pu entraîner une moins bonne maîtrise des coûts.

5 — Le volet Défense du PRE a aussi joué, pour les quelque 25 entreprises maîtres d’œuvre qui ont contribué à sa réalisation, le rôle qui lui avait été dévolu de soutien de l’activité et de l’emploi

Les effets d’un plan de relance dédié à la BITD sur l’emploi et l’économie sont aléatoires car l’État ignore la réalité de la BITD. De l’aveu même de l’Observatoire économique de la défense, organisme dépendant du SGA, il est difficile de disposer d’informations exhaustives sur la BITD « car elle n’est pas repérée dans les nomenclatures statistiques. On ne connaît donc pas directement le nombre d’emplois qui sont générés par la production des systèmes d’armes sur le territoire national (R&D, industrialisation, maintenance, démantèlement). Il faut recourir à des estimations » ([40]).

Difficile en effet d’estimer par exemple l’impact de la commande de trois nouveaux A330-200 / MRTT. Comme l’indique le programme annuel de performance pour 2021, « l’industriel retenu pour la réalisation des MRTT est Airbus Defence and Space. Les avions sont réalisés à partir d’A330-200 assemblés par Airbus à Toulouse. Leur transformation en MRTT est réalisée par Airbus Defence and Space en Espagne. Le projet fait également intervenir Thales Avionics pour la conception et la réalisation du système avionique ainsi que Rolls Royce pour la fourniture des moteurs ». Deux des A330-200 seront livrés d’ici fin 2020, ce qui laisse supposer qu’ils sont déjà réalisés par le constructeur. Leur transformation en avion-ravitailleurs sera opérée en Espagne…

En fait, la principale attente des industriels d’un plan de relance spécifique à la BITD est un rôle d’amortisseur : la dépense militaire vient compenser la défaillance de la commande civile et internationale. Ainsi, pour Éric Trappier, président du GIFAS, « pour toutes les entreprises duales, dont les activités sont réparties entre les secteurs civil et militaire, la défense apparaît comme un amortisseur de problèmes dans la crise actuelle » ([41]) . Dont acte même si les chaînes de montage du Rafale ne sont pas celles du Falcon… La commande annoncée de 18 Rafale par la Grèce en septembre 2020 est de nature à atténuer l’impact de la crise.

*

Pour qu’un plan de relance fondé sur un accroissement de la commande publique irrigue l’intégralité du tissu industriel, les grands fournisseurs de la défense doivent être des donneurs d’ordre vertueux. En temps « normal », 75 % des contrats des grands donneurs d’ordre sont « redistribués » vers des sous-traitants (ETI et PME) dont 90 % sont sur le territoire national.

Sous-traitance dans la BITD française

Dassault : 2 000 fournisseurs (500 pour le seul Rafale)

MBDA : 1 650 fournisseurs

Naval Group : 1 500 fournisseurs

Nexter : 2 116 fournisseurs

Safran : 700 fournisseurs

Thalès : 4 200 fournisseurs

La sauvegarde du tissu de PME & ETI de la BITD française repose certes sur la responsabilité de l’État en tant que client (parfois exclusif) mais surtout sur celle des grands donneurs d’ordre industriels. Ces derniers se montrent particulièrement vigilants de la situation de leurs fournisseurs car toute défaillance de l’un d’eux les placerait dans l’incapacité de répondre à la commande étatique. Ainsi, le GIFAS a créé une « task force » regroupant les grands donneurs d’ordre (Airbus, Dassault, Safran, Thalès) et les ETI et PME du GIFAS « pour identifier les faiblesses de cette supply chain et voir comment elle pourrait absorber une telle baisse des cadences pendant au moins deux à trois ans » ([42]). La tentation peut être grande pour les grands groupes industriels de freiner le « ruissellement » du surcroît de commandes publiques vers les sous-traitants pour afficher de meilleurs résultats à court terme. Cette stratégie serait catastrophique pour tous les acteurs. Il importe que le ministère des armées se montre particulièrement ferme. Pour cela, il doit disposer d’outils de suivi de la sous-traitance industrielle qui ne doit pas dépendre des seuls donneurs d’ordre. L’ouverture par la DGA d’un site d’appui des PME, site sur lequel les entreprises peuvent déposer des demandes liées à leur situation, va ainsi dans le bon sens. Il convient cependant de veiller à ce que les demandes aient une réponse…

*

Il est également illusoire de croire que le volume de commandes nationales anticipées puisse compenser la perte ou le report des commandes étrangères. La dépendance des industries françaises de l’armement au marché export pour s’assurer un volume suffisant d’activités est forte et assumée notamment dans la revue stratégique de défense et de sécurité de 2017 qui soulignait qu’« en apportant un volume d’activité complémentaire à la commande nationale et en stimulant l’innovation dans un environnement international très concurrentiel, l’export reste capital pour une industrie de défense compétitive et le maintien des compétences ».

Avec la crise, ce qui était une condition du succès de la BITD devenait subitement une source de fragilité. Les exportations comptent ainsi pour 95 % du chiffre d’affaires de l’industrie navale civile et pour 35 % du naval militaire. Avec la crise du Covid-19, « une partie des programmes export risque en effet d’être non seulement décalés mais aussi annulés ; cela est vrai dans la défense par exemple en Grèce, en Roumanie ainsi que dans les pays du Golfe, tout comme dans le secteur civil à cause de la crise du pétrole, pour les paquebots ou les grands loueurs de navires de plaisance » ([43]).

LES DÉTERMINANTS ÉCONOMIQUES DES EXPORTATIONS DE MATÉRIELS MILITAIRES DES ENTREPRISES INDUSTRIELLES DE LA BITD FRANÇAISE

(ECODEF n° 147 – février 2020) extraits

(…) Alors que les petites et moyennes entreprises (PME) comptent pour 76 % de l’ensemble des entreprises industrielles de la BITD française (et 4 % du chiffre d’affaires militaire), il n’y en a plus que 40 % parmi les entreprises exportatrices de matériels militaires. Une majorité des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et les grandes entreprises (GE) sont des entreprises exportatrices de matériels militaires : alors qu’elles ne représentent au total que 24 % des entreprises de la BITD, elles comptent respectivement pour 39 % et 22 % des entreprises exportatrices de matériels militaires. À noter également que les GE captent la grande majorité (4/5èmes) du chiffre d’affaires des entreprises exportatrices de matériels militaires. Ces résultats attestent d’une forte concentration des exportations de matériels militaires par quelques entreprises (90 % de ces exports est réalisé par moins de 2 % des sociétés exportatrices)

(…) Pour les entreprises exportatrices de matériels militaires, 19 % des exportations sont liées au secteur militaire et ces exportations représentent 28 % du chiffre d’affaires militaire.

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Pour les industries de défense, l’amortisseur de crise que constituent les anticipations de commandes et de livraisons militaires, peut sembler utile à court terme mais suppose de retrouver un volume d’activités hors défense et à l’export élevé à moyen terme. Car du point de vue de la LPM 2019-2025, si le calendrier est anticipé, le volume de commandes n’est pas pour autant augmenté. Ce qui est avancé aujourd’hui ne se retrouvera pas demain. À la suite du plan de relance de 2009, les impératifs de désendettement de l’État ont conduit à s’écarter des ambitions budgétaires de la loi de programmation militaire. Ce qui avait été dépensé n’a pas été remplacé et la loi de programmation des finances publiques couvrant la période 2011-2013 a acté le principe du “zéro volume” pour le budget de la défense.

Les économistes se montrent particulièrement prudents quant à la date du retour de l’activité économique générale au niveau antérieur à la crise. Tous convergent pour annoncer un rebond de l’activité en 2021, mais qui serait insuffisant pour retrouver le niveau antérieur à la crise. Selon les scénarios les plus optimistes, « le PIB de la France se situerait en 2021 à un niveau inférieur à celui de 2019, de 1,5 % à près de 6 % » ([44]).

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Ces estimations ne peuvent être généralisées à tous les secteurs. Certains recouvreront rapidement leur activité tandis que d’autres souffriront encore. En matière aéronautique, pour le P.-D.G. d’Aéroports de Paris, « il est avéré que le rétablissement sera très progressif : un retour au niveau de trafic de 2019 à Paris est anticipé entre 2024 et 2027 » ([45]).

*

Dans ces conditions, un plan de relance « amortisseur » se révèle insuffisant. Il convient d’aller au-delà et de mettre en œuvre un plan stratégique.

3.   De la BITD à la BITS, base industrielle de technologies stratégiques

L’industrie de défense française n’attend pas de l’État des mesures strictement conjoncturelles. Elle souhaite qu’au-delà soit interrogé le modèle français de BITD. La crise a mis en exergue des dysfonctionnements qui lui étaient antérieurs.

Lorsqu’Hervé Guillou, président du GICAN, plaide « pour que le plan de relance libère immédiatement les arcanes administratifs infernaux qui sclérosent actuellement les guichets financiers et pour qu’il donne directement aux entreprises, les moyens de reconstruire une offre de nature à nous démarquer » ([46]), il ne s’inscrit nullement dans un plan de relance strictement conjoncturel. Les obstacles administratifs et financiers qu’il évoque ne sont pas le fruit du Covid‑19. Votre rapporteur spécial recommande le maintien des mesures prises par la DGA d’accélération des paiements de factures et de la simplification de la liquidation au-delà de la période de crise. Ce serait de nature à conforter la pérennité des PME-PMI.

Votre rapporteur spécial s’étonne que la DGA ait attendu la crise pour ouvrir le site d’appui aux PME et mettre en place un dispositif de suivi rapproché des PME-ETI sur l’ensemble du territoire national, en faisant appel à ses ressources régionales ([47]). Selon le GIFAS, « un quart environ des TPE aéronautiques ont un bilan négatif depuis deux ans au moins » ([48]). Le COVID est apparu il y a moins d’un an… Lorsque la Mission Flash de la Commission de la Défense de l’Assemblée nationale consacrée à la place de l’industrie de défense dans la politique de relance note que « les PME françaises sont structurellement trop petites » et que « les ETI françaises sont moins étoffées que les ETI allemandes du Mittlestand, souvent citées en modèle », elle ne fait que faire écho à des observations antérieures qui n’ont eu jusqu’alors aucune réponse de la part de l’État.

De même, fallait-il attendre le Covid-19 pour mettre en place la taskforce « sauvegarde de la base industrielle et technologique de défense » avec pour objectif, selon la ministre des armées, « de préserver les sous-traitants qui ont des compétences uniques et stratégiques » ([49]) ? Cette taskforce qui rassemble des personnels de la DGA, de la direction générale des entreprises, de BPI France et les groupements industriels, doit « identifier les entreprises qui présentent des risques de cessation d’activité totale ou partielle et de mobiliser des outils tels que les prises de participations ou les investissements dans ces sociétés. » ([50]). Elle répond à l’injonction faite par le Président de la république de « rebâtir notre souveraineté nationale et européenne » ([51]).

Cette création tardive confirme la désorganisation voire l’improvisation de l’État pour préserver les industries stratégiques. La crise du COVID n’a fait que révéler à l’opinion publique un état de fait qui lui était antérieur. Au ministère des armées comme ailleurs.

Pourtant la revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 détaille les quatre modes de réalisation de système de défense : souveraineté, coopération avec maintien des compétences en France, coopération avec dépendance mutuelle, recours au marché. De cette analyse résulte un tableau peu significatif :

 

Mais ce tableau contraste avec la précision mise par les autorités allemandes à définir les technologies qu’elles considèrent comme souveraines. En 2020, le gouvernement allemand a rendu public un nouveau plan stratégique de renforcement de la BITD allemande ([52]). Ce plan met notamment l’accent sur les technologies pour lesquelles une maîtrise nationale est cruciale, celles pouvant relever d’une coopération européenne ou OTANienne, et celles considérées comme peu sensibles :

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Le fonds d’investissement DEFINVEST, géré par le ministère des armées et par la banque publique d’investissement (BPI), illustre l’insuffisance des instruments étatiques pour défendre le tissu industriel. Le 9 juin 2020, la ministre des armées annonce vouloir doubler les crédits alloués à DEFINVEST (de 50 à 100 M€ sur 5 ans). Pourtant, force est de constater que, depuis sa création fin 2017, DEFINVEST n’a pas fait preuve d’un activisme effréné en totalisant seulement huit prises de participation.

DEFINVEST, un fonds sous-doté

Avec 10 M€ de capital annuel, DEFINVEST fait figure de parent pauvre parmi la multitude de fonds d’investissement publics. À titre d’exemple :

FONDS NATIONAL D’AMORÇAGE (BPI), 600 M€

FONDS D’ACCÉLÉRATION BIOTECH SENTE - FABS, 340 M€

FRENCH TECH ACCÉLÉRATION (BPI), 200 M€

RÉGION SUD INVESTISSEMENT, 80 M€

CEA INVESTISSEMENT, filiale à 100 % du CEA, 72 M€.

NOUVELLE AQUITAINE CO-INVESTISSEMENT NACO, 13 M€

L’analyse de ses prises de participation suscite des interrogations sur la pertinence et la cohérence du fonds. Selon la BPI ([53]), il est censé sécuriser le capital des entreprises d’intérêt stratégique (Start up, PME ou ETI) pour le secteur de la défense, de soutenir leur développement à long terme (innovation, export…) et de consolider les acteurs de la filière.

Dès lors, comment justifier qu’à l’occasion de ses vœux aux armées, le 22 janvier 2020, la ministre des armées ait annoncé la création d’un nouveau fonds, DEFINNOV aux objectifs particulièrement similaires ? « l’Agence de l’innovation de défense, en lien avec Bpifrance, travaille à la création d’un fonds « Definnov », un fonds d’investissement souverain pour soutenir la croissance et le développement de start-up et PME, porteuses de projets d’innovation pouvant intéresser le secteur de la défense. Ce projet qui doit associer les grands groupes industriels de défense se concrétisera, je l’espère, dans les prochains mois » ([54]) .

Comment expliquer qu’une semaine après l’annonce du doublement de l’enveloppe de DEFINVEST, le 16 juin 2020, le ministère de l’économie annonce le lancement du fonds « French Tech Souveraineté » de 150 M€, « pour sécuriser les investissements d’entreprises françaises dans des technologies souveraines (santé, intelligence artificielle, cybersécurité…). Ce fonds vise aussi à les protéger de prises de contrôle par des investisseurs étrangers » ?

Comment comprendre que, deux ans après la prise de participation de DEFINVEST à sa levée de fonds, la société KALRAY, hautement spécialisée dans les processeurs et présentée comme stratégique dans son domaine, ait, pour premiers actionnaires, deux entités étrangères (la société néerlandaise NXP Semiconductors (9,95 % du capital), leader mondial des semi-conducteurs pour le marché de l’automobile, et le fonds d’investissement chinois Pengpai (7,9 %)) ? Comment justifier le rejet par les actionnaires de cette même société en juin 2020 d’une résolution visant à augmenter la part du capital social au profit des salariés, sachant que l’actionnariat salarié a démontré par le passé être comme un outil efficace de protection contre des OPA hostiles ([55])  ?

Comment justifier que, malgré la profusion de fonds souverains gérés par BPI, la France soit incapable de préserver le capital de sociétés aussi stratégiques que PHOTONIS, spécialiste de la vision nocturne, ou encore SOURIAU, spécialiste de l’interconnexion pour la défense ? En laissant la possibilité à des groupes américains d’acquérir ces deux sociétés, la France perd son autonomie stratégique sur deux technologies clés et se soumet à la réglementation ITAR pour pouvoir les incorporer dans ses équipements militaires…


Question budgétaire n° 131 : Préciser par principaux équipements des forces la part de composants intégrés relevant de la législation ITAR. Indiquer les mesures prises pour en limiter le nombre et leur traduction en termes budgétaires.

Réponse :

1. Principes généraux

Le dispositif américain de contrôle des exportations de produits sensibles repose sur une double réglementation :

– L’international traffics in arms regulation (ITAR) pour les armes conventionnelles listées dans la united states munitions list (USML). Les États-Unis étant membre de l’arrangement de Wassenaar, l’USML est proche de notre liste française (« ML » ([56])) avec un découpage différent. La réglementation ITAR régit à la fois des produits à usage militaire mais aussi certains produits liés au renseignement ou au domaine spatial ;

– L’export administration regulations (EAR) pour les biens et technologies à double usage (applications à la fois civile et militaire), listés dans la commerce control list (CCL).

La mise en œuvre de ces réglementations est sous la responsabilité du département d’État (department of state) pour la liste USML et le département au commerce (department of commerce) pour la liste CCL.

Ces deux réglementations ont une portée extraterritoriale forte. Elles s’appliquent ainsi non seulement aux citoyens ou sociétés américaines ou établies aux États-Unis mais également à toute personne morale de droit américain, y compris lorsqu’elles sont implantées hors du territoire américain, à toute personne en possession d’un bien (ou technologie) ITAR ou EAR et à toute personne présente sur le sol américain.

La notion d’exportation est élargie par rapport au droit français (principes de « deemed export », de « see-through rules » et d’« US person » notamment). L’origine d’un produit (dont la technologie) soumis à ces réglementations peut être entièrement américaine (ex : produit conçu et fabriqué aux États-Unis) ou d’origine américaine (i.e. produit conçu par un ressortissant américain, produit conçu à partir de technologie américaine contrôlée ou intégrant un produit américain contrôlé). Un bien transitant par le territoire américain peut également être soumis à la réglementation américaine.

Déjà considérablement élargi par le caractère extraterritorial de ces réglementations, le contrôle export américain couvre également potentiellement tout type de produit, même lorsque ceux-ci ne sont ni identifiés dans l’USML ni dans la CCL. Il s’agit alors de biens « EAR 99 » ([57]).

En outre, il convient de rappeler que les nombreuses listes de vigilance et de sanctions établies par l’administration américaine tendent à renforcer les règles du contrôle export vers certains pays et/ou entités. À ce titre, l’entity list du bureau of industry mérite une attention particulière dans la mesure où elle répertorie les sociétés clientes pour lesquelles il existe des règles spécifiques.

En raison notamment de leur portée extraterritoriale, ces réglementations mettent en place des programmes de vérification d’utilisation finale dans les sociétés détenant des produits américains (programmes blue lantern, golden sentry, sentinel). Lorsque ces audits révèlent des irrégularités dans le respect des réglementations, les sociétés peuvent être inscrites sur des listes de vigilance (unverified list, entity list, etc.) et ainsi subir de lourdes conséquences sur leur demande de licence (à l’import et/ou à l’export).

Par ailleurs, en cas de violation de ces réglementations, des sanctions administratives voire pénales sont prévues (cf. annexe).

Dès qu’un équipement intègre un composant ITAR, celui-ci devient soumis à cette réglementation (« see-through rules »). L’État ou l’entreprise concernée doit donc demander toutes les autorisations nécessaires auprès de l’administration américaine en cas de transfert ou de ré-export.

Lorsqu’un produit intègre un composant EAR, la réglementation est plus flexible et répond le plus souvent à la règle du « de minimis ». Cette règle permet aux industriels non américains de réexporter des produits américains ou d’origine américaine contrôlés (EAR) si leur valeur n’excède pas un certain seuil du système final qui sera exporté. Dans ce cas, aucune licence américaine n’est donc nécessaire pour l’exportation d’un produit non-américain intégrant des sous-ensembles américains à condition que :

– les sous-ensembles américains incorporés soient effectivement éligibles au « de minimis », ce qui exclut notamment les produits « séries 600 » et « séries 515 » ;

– le pourcentage en valeur cumulée des sous-ensembles américains intégrés n’excède pas le seuil du « de minimis » :

 - 10 % de la valeur du produit non américain si la destination est un pays sanctionné au titre de la liste E1 (Corée du Nord, Cuba, la Syrie, l’Iran, le Soudan) ;

 - 25 % pour les autres pays ;

2. Export control reform initiative

En août 2009, une réforme de ce dispositif, appelée export control reform initiave, a été initiée par l’administration Obama puis a été complétée par l’administration Trump afin de répondre à quatre objectifs :

– renforcer la sécurité des États-Unis ;

– recentrer le contrôle de l’Administration américaine sur les exportations les plus sensibles ;

– assurer une plus grande interopérabilité avec les Alliés ;

– renforcer la compétitivité des industriels américains.

Le président Trump s’est recentré sur le premier et dernier de ces objectifs.

La finalité de cette réforme était de transformer la liste USML en une liste positive précise élaborée sur la base de critères objectifs et structurée selon le niveau de sensibilité des biens. Les équipements les moins sensibles ont été transférés, en 2014, de l’USML vers la CCL au sein de deux nouvelles catégories :

EAR « Séries 600 » constituée par tous les biens « spécialement conçus » pour un usage militaire mais jugés moins sensibles ;

EAR « Series 515 » englobant tous les produits spatiaux jugés moins sensibles.

La réforme s’est étalée sur plusieurs années avec parfois des retours en arrière de l’EAR vers l’ITAR.

3. Points d’actualité

Le 19 novembre 2018, le DoC/BIS a publié un avis public préalable en vue d’une évolution de la réglementation relative au contrôle export EAR visant les technologies dites « émergentes ». Cette réforme s’inscrit dans le cadre du renforcement du protectionnisme, notamment vis-à-vis de la Chine, entrepris par le gouvernement Trump. Les modalités de ce nouveau contrôle seront décrites au travers de la loi sur le contrôle des exportations (ECA : « export control act ») qui comprendra a priori deux volets : celui du contrôle export et celui du contrôle des investissements étrangers.

La liste de ces technologies sensibles a été publiée pour avis. La liste comprend 14 catégories de technologies ([58]). L’analyse des réponses ([59]) est encore en cours de traitement par les autorités américaines avec l’aide de l’industrie. Un contrôle multilatéral devrait être proposé par les Américains sur les technologies où la plupart des pays ont une capacité équivalente à celle des États-Unis. En revanche, pour celles où les États-Unis ont une avance, ils se réservent la possibilité d’imposer un contrôle unilatéral. Des discussions auront lieu au sein des régimes multilatéraux de contrôle des exportations (Wassenaar notamment).

L’« executive order » signé par le président Trump le 15 mai dernier visant à interdire les biens, technologies et services de télécommunication auprès des entreprises jugées à risque et l’ajout de Huawei et de ses filiales à l’entity list US sont des évolutions notoires qui démontrent que les États-Unis comptent accélérer et renforcer leur réforme de contrôle des exportations (passage d’une logique de « pays préoccupants » à « pays adversaires »). Ces actions très médiatisées concernant Huawei sont également à rapprocher de la multiplication des ajouts de sociétés chinoises dans le domaine de la micro-électronique sur cet entity list.

4. Les enjeux du sujet ITAR

Les programmes nationaux français ne rencontrent jusqu’à présent généralement pas de difficultés pour obtenir des licences pour des composants. Les refus sont limités à des systèmes complets très sensibles/performants.

Dans le futur, il n’est néanmoins pas exclu que les critères pour juger du sensible/performant évoluent.

Les refus touchent principalement les demandes d’exportation de matériels. Ceux-ci ont été médiatisés sur certaines destinations.

À ce jour, les États-Unis ont néanmoins fait preuve d’une certaine cohérence dans leur position sur l’exportation de matériels de défense : le critère sur le niveau de performance du matériel, motif de refus, est relativement cohérent avec règles qu’ils imposent sur leurs propres produits. Le principal risque réside dans une dérive vers des objectifs commerciaux qui pourrait limiter l’exportation de produits français en faveur de matériels américains.

À ce jour quelques dépendances ITAR subsistent sur certains de nos systèmes en service. À une époque où l’exportabilité était moins prise en compte dans nos programmes nationaux, il n’y avait pas raison d’assumer des surcoûts pour permettre à l’industriel d’engager ultérieurement de meilleurs bénéfices à l’export, et le risque était par ailleurs perçu comme moins élevé.

L’exportabilité est aujourd’hui systématiquement prise en compte dans les programmes d’armement et le bénéfice de l’export mieux partagé (autofinancement industriel, mécanismes de révision des prix de série en cas de succès export, meilleure perception des redevances) et l’objectif de désensibilisation est donc pris en compte de manière conjointe. Ce point est crucial au regard du coût d’une désensibilisation, qui reste nettement plus important a posteriori d’un programme existant, qu’à l’origine d’un programme.

L’investissement pour disposer de l’ensemble des filières stables et pérennes pour garantir et maintenir une autonomie suffisante est inatteignable en national. Il est par conséquent crucial que les initiatives que la France encourage en Europe pour disposer de filières souveraines aboutissent. En termes d’action européenne forte, on peut citer par exemple le développement d’une filière de composants programmables européenne, et également celui du système Galileo, qui rend possible l’autonomie stratégique européenne, ce d’autant plus qu’il sera relayé par le projet CSP (coopération structurée permanente) de solution de radio-navigation militaire européenne, afin de disposer de l’ensemble de la chaîne jusqu’aux récepteurs. Les initiatives récentes lancées par l’Union Européenne (CSP et fonds européen de défense (FEDEF)) constituent des opportunités à saisir pour travailler sur cette problématique et développer des filières européennes permettant de disposer d’un premier niveau d’autonomie.

Naturellement les États-Unis cherchent à les entraver et misent sur la frilosité de certains États où leur influence est forte. Parmi les arguments qu’ils opposent figure celui de perte d’interopérabilité. Il est bien évidemment fragile, on peut parfaitement être interopérable dès lors que l’on respecte un standard d’interopérabilité avec des solutions techniques souveraines.

Les exemples de sociétés françaises rachetées par des capitaux étrangers ne manquent pas pour souligner l’inefficience des dispositifs actuels de défense de la BITD. Que peut DEFINVEST dont l’intervention se limite à des prises de participation au capital au maximum de 5 M€ pour contrer des offensives capitalistiques sur des PME et ETI valorisées plusieurs centaines de millions d’euros ?

Face à ces constats, il convient de profiter de la période actuelle pour changer de paradigme, intégrer la BITD dans un ensemble plus vaste, la BITS, base industrielle de technologies stratégiques, et unifier les différents outils d’intervention de l’État :

 Devant le Parlement, l’État devra justifier ce qu’il considère comme stratégique ou pas. Ce débat public doit permettre de contenir la pression des lobbies et d’établir une doctrine solide mobilisant l’ensemble des acteurs publics (État, collectivités) et privés.

BITS : l’exemple de l’industrie navale.

Dans sa note « Plan de relance industrielle – filière des industriels de la mer « du 14 mai 2020, le GICAN identifie quatre « segments de souveraineté » à développer :

Les navires autonomes et les navires propres

La maîtrise des technologies des batteries et de la gestion de l’énergie

Les produits d’apport de soudage (dont baguettes de soudure pour les bâtiments de surface et les sous-marins)

Les moteurs diesel de sous-marins et bâtiments de surface

● La dualité qui caractérise l’activité de la BITD française rend caduque l’approche actuelle qui fait de DEFINVEST un fonds « thématique » selon BPI ([60]), au même titre que BOIS 2, FRANCE INVESTISSEMENT TOURISME, CROISSANCE RAIL. Avec la BITS, un seul fonds d’intervention géré par la BPI ou dans le cadre du programme d’investissements d’avenir ([61]), en réponse notamment aux nombreux « verrous » du financement des entreprises technologiques ([62]).

● Défendre la souveraineté technologique et non des secteurs économiques contraint l’État à repenser tout son corpus juridique et ses modes d’intervention. Comme le souligne le président du GIFAS, « dans la guerre commerciale entre l’Europe, les États-Unis et la Chine, l’Europe doit se doter des moyens d’assurer sa souveraineté stratégique. Pour ce faire, il faut payer pour le développement en technologie et ne pas demander de l’autofinancement, qui, de facto, fragilise le domaine civil, puisqu’il faut bien amortir ces développements. Ni les Américains ni les Chinois ne le font jamais ! Quand il y a regroupement de sociétés stratégiques qui tentent de survivre face à la concurrence internationale, l’Europe ne doit pas opposer une problématique de compétition intracommunautaire » ([63]).

● Avec l’objectif de préserver les savoir-faire indispensables de sa BITS, l’État pourra plus clairement définir les missions pédagogiques des écoles d’ingénieurs sous tutelle de la DGA.

● Les services français d’intelligence économique et de protection de notre industrie sont nombreux et rattachés à plusieurs ministères. La mise en place de la BITS offre l’opportunité d’unifier ces services pour constituer un véritable outil d’intelligence économique disposant de moyens humains et technologiques puissants.

● L’approche via la BITS permettra de considérer plus de constance la problématique des ressources stratégiques tant pour l’industrie civile que. Comme le souligne l’Observatoire économique de la défense, « toutes les études concluent à une très forte augmentation des besoins sociétaux, écologiques et économiques en matériaux critiques dans les prochaines décennies. Dans une période de vives tensions géopolitiques, il en va également de la souveraineté et de l’indépendance de la BITD française et européenne. Les métaux remplissent désormais des fonctions critiques dans la plupart des hautes technologies employées dans nos économies modernes » ([64]). Et d’observer : « sachant que la France, n’ayant plus de production minière à l’exception de la Nouvelle-Calédonie et de la Guyane, dépend très majoritairement des importations des métaux pour sa consommation, la part de métaux issus du recyclage restant minoritaire ». Ainsi, le tungstène et le dysprosium sont les ressources les plus critiques pour l’économie française, selon le Bureau de Recherches Géologiques et Minières BRGM :

C:\Users\tperardel.fcornut-ge\Documents\DEFENSE\BUDGET DEFENSE\Exercice 2021\PLF 2021\Crise éco BITD\20200100 criticité ressources.jpg

Recommandation : remplacer la BITD, base industrielle et technologique de défense, par la BITS, base industrielle de technologies stratégiques.

Recommandation : organiser au Parlement un débat annuel sur la base industrielle de technologies stratégiques, ses composantes et ses dispositifs de protection.

*

En réaction à la difficulté de la France de disposer d’équipements médicaux pour faire face à l’épidémie, est apparue la thématique de la « relocalisation industrielle », c’est-à-dire le retour en France voire en Europe de productions délocalisées en Asie principalement. Qu’en est-il des relocalisations en matière d’armement ?

Question budgétaire n° 126 : Indiquer les études engagées relatives à la relocalisation de productions d’armement aujourd’hui dépendantes de pays tiers. Préciser les domaines sensibles identifiés. Faire une fiche sur la production de munitions, tous calibres.

Réponse :

Relocalisation de productions d’armement

Les décisions d’utiliser des équipements produits dans des pays tiers ont été prises sur des critères d’efficacité économique ou afin de répondre à des exigences relatives à des contrats d’exportation.

La relocalisation fait partie des objectifs du plan de relance mis en place par le gouvernement. La priorité sera donnée aux activités relevant de critères de souveraineté et aux secteurs amont de l’industrie, indispensables à cette souveraineté (électronique, métallurgie).

Néanmoins, les opérations envisagées devront rester économiquement pertinentes dans la durée et cohérentes avec les engagements internationaux pris notamment dans le cadre de nos exportations. Ainsi, par exemple, dans le domaine des drones, la France s’est associée avec l’Allemagne pour développer un produit européen afin de répondre à des besoins couverts, aujourd’hui, uniquement par des produits américains ou israéliens.

Production de munitions, tous calibres

Le principal enjeu pour le ministère des armées est d’assurer une sécurité d’approvisionnement à un coût soutenable. La France dispose d’un outil industriel assez complet et de qualité, présentant une bonne capacité d’innovation, avec une tendance vers les munitions intelligentes. Ce tissu repose sur plusieurs acteurs clés :

Nexter Munitions (munitions de moyen et gros calibre), filiale de Nexter Systems au sein de KNDS ;

Thales LAS (Land and Air Systems) France, pour la partie armes et munitions, qui correspondait jusqu’au 1er janvier 2018 à TDA (roquettes, mortiers), filiale de Thales, présent également au sein de la joint-venture franco-allemande T2M Junghans avec Diehl (fusées) ;

EURENCO (poudres et explosifs) ;

Étienne Lacroix (leurres, grenades, équipements de sécurité, démantèlement des munitions).

Concernant le petit calibre, la France avait fait le choix à la fin des années 1990 de ne pas maintenir une filière nationale et de s’approvisionner sur le marché mondial. Le précédent gouvernement, en réaffirmant le caractère essentiel pour les intérêts de souveraineté de cette filière, a souhaité que soit étudiée la possibilité de rétablir une filière nationale sur la base d’un projet envisagé par un groupement d’industriel. Un examen attentif de ce projet a conclu qu’il ne serait pas compétitif pour pouvoir exporter ce qui est une condition essentielle de viabilité, les commandes françaises ne permettant pas seules de sécuriser le plan de charge.

Par ailleurs, au-delà des commandes nationales, le projet implique une prise en charge d’une part importante des investissements par les pouvoirs publics.

La maturité industrielle du projet, et l’engagement des porteurs de ce projet n’étant donc pas suffisants pour pouvoir l’engager. Le Ministère est naturellement disposé à réexaminer des projets dans ce domaine.

Concernant les moyens et gros calibres : la filière munitionnaire du groupe Nexter fait l’objet de commandes pluriannuelles en moyen et gros calibres, qui lui offrent une bonne visibilité sur son plan de charge, lui permettant ainsi d’optimiser son outil de production et sa chaîne de sous-traitance. Ayant gagné en compétitivité, Nexter se positionne maintenant très bien dans les marchés à l’exportation.

Ce secteur industriel a fait l’objet de consolidation avec Eurenco au début des années 2000 et de Nexter Munitions, qui a repris, en 2014, les sociétés munitionnaires Mecar (Belgique) et Simmel Difesa (Italie).

Nexter Munitions dépend à 80 % des commandes export, ce qui l’expose à des risques liés à la géopolitique, ses exportations étant soumises au contrôle gouvernemental français. Nexter Munitions est donc contraint de diversifier ses clients. Une piste est de parvenir à qualifier les munitions Nexter sur les armes allemandes (Rheinmetall et KMW, le partenaire de Nexter au sein de KNDS) ce qui n’est pas sans poser des difficultés, Rheinmetall, lui-même munitionnaire, étant opposé à cette démarche.

De même, il est stratégique pour Nexter Munitions de poursuivre le développement d’un obus d’artillerie guidé (KATANA) pour compléter sa gamme et faire concurrence à l’obus américain EXCALIBUR (RAYTHEON).

Les principaux acteurs européens du domaine sont les groupes Rheinmetall (Allemagne), BAE (Royaume-Uni), Nexter Munitions et Nammo (Norvège).

Il est intéressant de constater que la réponse du ministère des armées se concentre sur le domaine des munitions qui fut particulièrement médiatisé, notamment sur la production des munitions de petits calibres. Elle passe très brièvement sur des équipements de plus grande importance tel que les drones ou les robots. Elle est silencieuse sur toutes les capacités militaires externalisées à des prestataires certes français mais qui font tous appel à des sous-traitants étrangers comme dans le transport aérien tactique.

Sur un plan plus général, le ministère des armées ne semble pas vouloir s’inscrire dans cette logique de relocalisation industrielle. Même s’il admet qu’en ce qui concerne la relocalisation, « la priorité sera donnée aux activités relevant de critères de souveraineté et aux secteurs amont de l’industrie, indispensables à cette souveraineté », il oppose immédiatement des critères de pertinence économique et les engagements internationaux « pris notamment dans le cadre de nos exportations ». Pour le ministère des armées, la priorité est moins la localisation de la production que la sécurité des approvisionnements. Or, la crise sanitaire a démontré qu’en temps de tensions extrêmes, même les plus fidèles alliés peuvent faire défaut…

II.   ENGAGER UN VRAI DÉBAT AUTOUR DE LA RÉVISION DE LA LPM

L’article 7 de la loi de programmation militaire dispose que la loi de programmation militaire « fera l’objet d’actualisations, dont l’une sera mise en œuvre avant la fin de l’année 2021 ». Au regard des bouleversements économiques, budgétaires et géopolitiques induits par la crise sanitaire, cette révision ne peut pas être l’ajustement technique initialement envisagé.

Les fondements de la LPM ont été bousculés. Le modèle d’armée doit être de nouveau interrogé, comme l’a fait avec franchise le chef d’état-major des armées, le 16 juillet 2020 devant les députés de la commission de la défense ([65]).

La période actuelle est exceptionnelle en tout point. Pour s’en convaincre, un graphique de l’OFCE ([66]) suffit à lui seul :

Affirmer que la programmation militaire échapperait à tout impact de cette crise, tant sur le plan budgétaire que capacitaire, serait faire preuve d’un aveuglement dont l’histoire militaire française du XXe siècle nous a appris à nous méfier.

A.   Les hypothèses économiques de construction de la LPM sont obsolètes

Les crédits de la mission Défense inscrits en loi de programmation militaire s’appuient sur des hypothèses macroéconomiques établies en 2017. Quelles sont-elles ? L’exposé des motifs du projet de loi de programmation militaire ne les mentionne pas mais renvoie à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 qui détermine l’enveloppe prévisionnelle des crédits de la mission Défense « assurant ainsi ab initio la cohérence entre les deux lois et le respect de l’exigence de soutenabilité des finances publiques »

Quelles sont les hypothèses macro-économiques retenues par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ?

PRINCIPALES HYPOTHÈSES DU SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE 2017-2022

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Déflateur de PIB

0,8

1,1

1,25

1,5

1,75

1,75

Indice des prix à la consommation

1,0

1,0

1,1

1,4

1,75

1,75

Masse salariale privée

3,3

3,1

3,2

3,6

3,8

3,8

Croissance potentielle

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

PIB potentiel en milliards d’euros 2010

2 181

2 209

2 236

2 264

2 294

2 325

Écart de production en % du PIB potentiel

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Taux courts (BTF 3 mois) en %

– 0,5

– 0,1

0,7

1,5

2,0

2,5

Taux longs (OAT à 10 ans) en %

1,1

1,85

2,6

3,25

3,75

4,0

BTF : bons du Trésor à taux fixe.

OAT : obligations assimilables du Trésor.

Source : rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques.

Selon le rapport du rapporteur général du budget de la commission des finances relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([67]), « le scénario macroéconomique du Gouvernement repose principalement sur une hypothèse crédible de croissance en volume de 1,7 % sur la période 2017-2021, et de 1,8 % pour 2022. Dans son avis, le HCFP a estimé « que la croissance devrait en effet être supérieure à son rythme potentiel en 2017 et 2018 ». L’hypothèse de croissance pour la période 2017-2020 « n’appelle pas d’observation » de la part du HCFP. Il a jugé, en revanche, « plutôt optimiste » la prévision de croissance pour la fin de la période de la programmation : « même si on ne peut exclure qu’un tel scénario de croissance effective se réalise, il comporte un plus grand degré d’incertitude ». Comme le rappelle le HCFP, « une telle hypothèse peut paraître optimiste puisqu’à moyen terme, la croissance effective moyenne est déterminée par la croissance potentielle » ».

En 2018, l’hypothèse de croissance du PIB s’est avérée juste. Par contre, en 2019, elle s’est avérée optimiste : selon l’INSEE, elle s’est établie à + 1,3 %. Nul ne peut reprocher au gouvernement de n’avoir pas anticipé dès l’automne 2017 le cataclysme économique du printemps 2020 : Selon l’INSEE, au deuxième trimestre 2020, le PIB français s’est contracté de 13,8 %, après une première chute de 5,8 % au premier trimestre. Au deuxième trimestre 2020, le PIB français enregistre donc une baisse de 19 % par rapport au deuxième trimestre 2019.

Pour 2020, le gouvernement anticipe une baisse du PIB de 11 %. Mais cette estimation émise repose sur de nombreux aléas, de l’aveu même de l’exécutif : « l’un des principaux aléas est constitué par l’évolution de l’épidémie (…). Dans l’hypothèse d’une reprise de l’épidémie et de nouvelles restrictions, même partielles, la reprise serait affaiblie. À l’inverse, la découverte rapide d’un vaccin ou d’un traitement permettrait de lever les incertitudes et de relancer l’activité. De même une décrue franche et rapide de l’épidémie permettrait de restaurer la confiance des agents. » ([68]). La résurgence du virus à l’automne menant le Gouvernement à instaurer un couvre-feu donne raison à la première hypothèse, celle d’une reprise affaiblie.

L’OCDE évoque une baisse du PIB de 14 % dans le scénario de deux chocs successifs :

Les prévisions de déficit et de dette publics sont tout aussi préoccupantes ([69]) :