N° 3531

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 novembre 2020

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2020
(n° 3522),

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,
Député

——

 


 

 


  1  

SOMMAIRE

___

 Pages

Exposé général

I. Les incertitudes macroÉconomiques de nouveau renforcées

II. La situation très dégradée des finances publiques en 2020

A. La loi de programmation des finances publiques n’est plus une référence

B. Le solde public s’Établit À – 11,3 % du PIB en 2020

1. Le déficit des administrations publiques

2. Le solde de l’État

C. Des recettes résilientes face à la contraction de l’économie

1. Les recettes fiscales résistent à la dégradation de l’activité

a. La taxe sur la valeur ajoutée

b. L’impôt sur le revenu

c. L’impôt sur les sociétés

d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

e. Les autres recettes fiscales

2. Des recettes non fiscales plus élevées que prévu

3. Les prélèvements sur recettes augmentent en cours d’année

III. La dépense publique de nouveau requise pour amortir la crise économique

A. Les dÉpenses de l’État hors urgence restent maîtrisées en 2020

1. Les dépenses pilotables de l’État supérieures de 6,7 milliards d’euros à la prévision initiale

2. Les dépenses totales de l’État en augmentation de près de 20 % en 2020

B. Les mesures d’urgence et de relance, principaux déterminants de l’évolution de la dépense publique

1. Une rupture avec la nature et le volume des mouvements habituellement opérés par les collectifs budgétaires de fin d’année

2. L’augmentation des ouvertures de crédits pour une large partie imputable aux dépenses d’urgence et de relance

3. Les ouvertures et annulations au titre des dépenses de personnel

IV. Les mouvements rÉglementaires de crÉdits en cours d’annÉe restent très limités

A. Le niveau modéré de la Mise en rÉserve initiale

B. L’absence de dÉcret d’avance

C. L’adoption d’un dÉcret d’annulation pour un très faible montant (3,7 millions d’euros)

TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR L’AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIF AU QUATRIÈME PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2020

AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, ET DE M. OLIVIER DUSSOPT, MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS

EXAMEN des articles

Article liminaire Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2020

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Ressources affectées

A. Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Avant l’article 1er

Article 1er Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public

Après l’article 1er

B. Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 2 Modification des ressources du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Article 3 Ajustement des recettes du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique »

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 4 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 5 Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Article 6 Budgets annexes : annulations de crédits

Article 7 Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

TITRE II AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2020. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 8 Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Article 9 Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Après l’article 9


  1  

   Exposé général

L’examen du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d’année, exercice traditionnel de la période budgétaire de l’automne, prend cette année une ampleur inédite. Avec la dégradation de la situation sanitaire qui a justifié la mise en œuvre d’un nouveau confinement, ce texte constitue au moins tout autant un nouveau budget de crise qu’un exercice de fin de gestion.

Ce quatrième projet de loi de finances rectificatives pour l’année 2020 est fondé de nouveau sur des prévisions macroéconomiques et de finances publiques plus dégradées que les précédentes. Après un rebond vigoureux du PIB au troisième trimestre (+ 18,2 %), les restrictions sanitaires en France et en Europe entraîneront une nouvelle contraction de l’activité au quatrième trimestre.

Les nouvelles prévisions se rapprochent ainsi de celles de la LFR 3. Au niveau macroéconomique, la chute de 11 % de l’activité économique sur l’année serait équivalente à celle associée à la LFR 3. Les autres déterminants de l’activité (consommation intérieure, investissement privé et public, contribution du commerce extérieure) ne font pas l’objet d’hypothèses actualisées.

Les objectifs de finances publiques seraient, quant à eux, un peu plus favorables qu’au milieu de l’été. En effet, bien que de nouvelles dépenses soient prévues, les recettes publiques se révèlent plus résilientes que prévu face à la contraction de l’économie. De la sorte, le déficit public s’établit à – 11,3 % avec un solde structurel conjoncturel qui s’aggrave à – 7,2 % et un impact des mesures ponctuelles et temporaires à – 3,5 %. La réduction du déficit structurel, bien que non significative, permet de compenser la dégradation de ces deux composantes. La part de la dette publique dans le PIB serait également un peu plus favorable que celle associée à la LFR 3, à 119,8 % du PIB.

Le présent PLFR propose pour 2020 une dégradation supplémentaire du solde public de 20,1 milliards d’euros par rapport aux prévisions associées au PLF 2021, afin de financer de nouvelles mesures de soutien destinées à faire face aux récentes restrictions sanitaires. En réalité, il comporte des ouvertures de crédits bien plus importantes à hauteur de 33 milliards d’autorisations d’engagements et de crédits de paiement. Plus de la moitié de cette somme est concentrée sur la mission Plan d’urgence (17,3 milliards d’AE et de CP) afin de réabonder le fonds de solidarité (10,9 milliards d’euros), de financer la part de l’État dans la prise en charge de l’activité partielle (2,1 milliards d’euros) et de prévoir la compensation à la Sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales (4,3 milliards).

Le reste des ouvertures sur le budget général se concentre sur les missions Cohésion des territoires (2,1 milliards d’euros) pour le financement des aides publiques au logement et le renforcement des moyens de l’hébergement d’urgence et Solidarité et égalités des chances (1,6 milliard). En particulier, ces dernières ouvertures permettront de financer la prime exceptionnelle de solidarité annoncée par le Président de la République, qui mobilise 1,1 milliard d’euros. Une telle mesure est d’autant plus importante que la crise sanitaire et économique pèse beaucoup sur les Français les plus fragiles.

Le présent PLFR prévoit également des annulations de crédits pour 4 milliards d’AE et 4,4 milliards de CP.

Pourtant conçu dans l’urgence et largement marqué par elle, le présent PLFR maintient toutefois les bonnes pratiques initiées depuis 2017. Ainsi, le Gouvernement a maintenu son engagement d’un PLFR de fin de gestion sans disposition fiscale et les nouvelles mesures de soutien ne sont pas financées par décret d’avance, procédure moins respectueuse de l’autorisation parlementaire.

I.   Les incertitudes macroÉconomiques de nouveau renforcées

Les prévisions macroéconomiques depuis le déclenchement de la crise sanitaire sont un exercice complexe. Celui-ci, auquel s’essayent de nombreux organismes et institutions internationales, est rendu difficile par un paramètre mal appréhendé par l’analyse macroéconomique : la dynamique propre à l’épidémie et l’impact, au fil du temps, des mesures sanitaires sur l’activité économique.

Cette difficulté explique les multiples prévisions qui ont été faites concernant l’ampleur de la contraction du PIB français sur l’année 2020.

PrÉvisions de croissance en volume du PIB pour la France

(en % d’évolution annuelle)

Institutions

2020

2021

Gouvernement – projet de loi de finances pour 2021

 10

+ 8

Gouvernement – présent projet de loi de finances rectificative

 11

Insee Point de conjoncture, octobre 2020

– 9

Banque de France Prévisions économiques, septembre 2020

– 8,7

+ 7

OFCE Perspectives économiques 2020-2021, octobre 2020

– 9

+ 7

Fonds monétaire international (FMI) Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2020

– 9,8

+ 6

Commission européenne Prévisions économiques d’automne, novembre 2020

– 9,4

+ 5,8

Source : commission des finances.

L’évaluation de la pertinence de la nouvelle prévision de récession pour 2020 (– 10 %) est ardue, dans la mesure où le Gouvernement n’a pas présenté d’hypothèses actualisées sur la contribution des différents facteurs à l’évolution du PIB. La troisième LFR s’appuyait sur une telle actualisation.

Dès lors, il est difficile d’apprécier la qualité des prévisions présentées dans le présent projet de loi de finances rectificative. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relève que « le niveau du PIB pour le dernier trimestre de 2020 compatible avec un recul du PIB proche de 11 % en 2020 […] suppose une dégradation marquée de l’activité et une prolongation du confinement au-delà du seul mois de novembre ». Alors que le HCFP émet, habituellement, une appréciation sur chacune des hypothèses macroéconomiques présentées, il considère, cette fois, que cette dernière hypothèse portant sur la contraction du PIB semble « cohérente » au vu des incertitudes entourant les conditions sanitaires.

En particulier, aucun développement n’est consacré à l’évolution de la demande intérieure, déterminante pour la reprise de l’activité. L’OCDE a ainsi souligné, au niveau global, que les pays qui ont connu les reculs les plus marqués de la consommation privée sont ceux où le PIB a le plus diminué au deuxième trimestre 2020. La baisse de la production totale est donc très liée au fléchissement de la consommation des ménages ([1]).

Le contexte économique et commercial international, qui permet d’évaluer la demande extérieure adressée à la France, n’est pas non plus redéfini. Cela est d’autant plus regrettable que des pans entiers de l’économie nationale dont l’activité dépend fortement des exportations se retrouvent très fragilisés.

Le Rapporteur général considère, en l’espèce, que les informations transmises au HCFP ne lui permettent pas de fournir une analyse approfondie des hypothèses macroéconomiques présentées par le Gouvernement. Il importera, pour les prochains textes, de lui communiquer l’ensemble des déterminants de l’évolution de l’activité avec, au minimum, des hypothèses relatives à la consommation intérieure, à l’investissement public et privé et à la contribution du commerce extérieur.

En l’absence de nouvelles prévisions, celles présentées en LFR 3 et au sein du PLF 2021 sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Évolution des principales hypothÈses
macroÉconomiques en 2020

(en %)

 

LFR 3

PLF 2021

Consommation des ménages

– 10

– 8

Formation brute de capital fixe

– 19,3

– 14,6

Importations

– 15,5

– 11,5

Exportations

– 15,5

– 18,5

Variations des stocks et objets de valeur

– 1,1

0

Indice des prix à la consommation

0,4

0,5

Déflateur du produit intérieur brut ([2])

1,4

1,8

Produit intérieur brut

 11

 10

Source : LFR 3 et projet de loi de finances pour 2021

II.   La situation très dégradée des finances publiques en 2020

La violence de la crise économique, le soutien massif aux entreprises et aux ménages et les impératifs sanitaires contribuent à une forte dégradation de l’équilibre de finances publiques en 2020. Les instruments de pilotage pluriannuels qui devaient permettre d’envisager un retour à l’équilibre et la décroissance de la dette sont désormais caducs.

A.   La loi de programmation des finances publiques n’est plus une référence

La loi de programmation de finances publiques (LPFP) pour 2018-2022 avait fixé une référence qui devait guider l’élaboration des budgets annuels sur cinq ans. Elle traduit ainsi une obligation européenne, chaque État membre devant se doter d’outils de pilotage pluriannuels des finances publiques déterminant une trajectoire de retour à l’équilibre.

Les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP servent toujours de base au calcul du PIB potentiel et du solde structurel, ce qui est de nature à fausser l’évaluation de ce dernier (voir le commentaire de l’article liminaire). Le Gouvernement a néanmoins présenté, pour 2020 et 2021, une première révision de la croissance potentielle en annexe du projet de loi de finances pour 2021.

HypothÈses actualisÉes d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Croissance en volume du PIB révisée

1,7

1,5

– 11,3

8

3,5

2

1,4

1,4

Croissance potentielle (initiale)

1,25

1,25

1,25

1,3

1,35

Croissance potentielle (révisée)

1,25

1,25

– 0,3

0,6

1,35

1,35

1,35

1,35

Écart de production en % du PIB

– 0,7

0,3

– 9,4

– 2,7

– 0,7

– 0,1

0

+ 0,1

Source : Insee, comptes nationaux pour 2019, présent PLFR pour l’année 2020 et Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021 pour les années suivantes.

Néanmoins, la trajectoire fixée par cette loi de programmation apparaît, désormais, largement caduque. Le Haut Conseil des finances publiques l’a souligné dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2021, considérant que la loi de programmation « constitue désormais une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de finances publiques » ([3]). Cela suspend de jure l’application du mécanisme correctif prévu par la loi organique en cas d’écart important à la programmation.

B.   Le solde public s’Établit À – 11,3 % du PIB en 2020

Le déficit supporté par l’État représente l’essentiel du déficit public. Ils connaîtront tous deux une forte dégradation en raison de l’impact de la crise économique sur les recettes et des nouvelles mesures en dépense décidées pour amortir les effets économiques de la crise sanitaire.

Le déficit budgétaire de l’État est calculé selon la comptabilité budgétaire, qui est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Le déficit public est calculé selon la comptabilité nationale qui s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

1.   Le déficit des administrations publiques

Le déficit des administrations publiques, largement modifié en cours d’année au fil des lois de finances rectificatives, s’établirait désormais à – 11,3 % du PIB.

Évolution du solde public en 2020

(en milliards d’euros)

Composantes

2020

LFI

2020

LFR 1

2020

LFR 2

2020
LFR 3

2020
PLF 2021

2020
PLFR 4

Solde structurel

– 2,2

– 2,2

– 2,0

– 2,2

– 1,2

– 0,6

Solde conjoncturel

0,1

– 1,3

– 5,3

– 7

– 6,5

– 7,2

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,1

– 0,4

– 1,7

– 2,4

– 2,6

– 3,5

Solde public

– 2,2

– 3,9

– 9,1*

– 11,5*

– 10,2*

– 11,3

* effet d’arrondi au dixième

Source : loi de finances initiale pour 2020, lois de finances rectificatives n° 1, 2 et 3 et présent PLFR.

Aussi, si les prévisions présentées avec le présent PLFR traduisent une dégradation marquée par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, elles restent un peu plus optimistes que celles retenues au sein de la LFR 3.

En particulier, la dégradation du déficit conjoncturel (7,2 % du PIB en PLFR 4 contre 7 % en LFR 3) et l’augmentation de l’impact des mesures ponctuelles et temporaires (3,5 % contre 2,4 %) seraient compensées par l’amélioration du solde structurel (– 0,6 % contre – 2,2 %). Cette évolution résulte en réalité de conventions de prise en compte de dépenses et de recettes qui rendent non-significative l’évolution du solde structurel (voir le commentaire de l’article liminaire du présent PLFR).

Le déficit public s’établirait, en 2020, à un niveau record, que ce soit en part du PIB ou en valeur absolue.

Évolution du dÉficit public depuis 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

En % du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

En milliards d’euros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2017

2018

2019*

2020

 

 

 

 

 

En % du PIB

2,8

2,5

3,0

– 11,3

 

 

 

 

 

En milliards d’euros

63,6

59,5

73,0

247,9

 

 

 

 

 

*Hors mesures exceptionnelles (impact du CICE), le déficit public de 2019 s’établit à 2,2 % du PIB.

Source : comptes nationaux de l’INSEE jusqu’en 2019, présent projet de loi de finances rectificative.

Le Gouvernement n’a pas actualisé sa prévision de solde par sous-secteur d’administration. Les dernières données ont été présentées avec le projet de loi de finances pour 2021.

Solde public par sous-secteur

(en % de PIB)

Sous-secteur

2020

État

– 8,7

Organismes divers d’administration centrale

+ 1,1

Administrations publiques locales

– 0,1

Administrations de sécurité sociale

– 2,6

Solde public

 10,2

Source : Rapport économique, social et financier au projet de loi de finances pour 2021.

2.   Le solde de l’État

Le déficit budgétaire de l’État s’établirait à – 222,9 milliards d’euros. Les prévisions de déficit budgétaire de l’État ont également beaucoup varié au fil des lois de finances rectificative.

DÉficit budgÉtaire de l’État pour 2020

(en milliards d’euros)

Prévision

Montant

Écart par rapport

au PLFR 4 2020

Prévision actualisée du PLFR 4 2020

222,9

Prévision associée au PLF 2021

195,2

– 27,7

Prévision associée à la LFR 3

225,1

+ 2,2

Prévision associée à la LFI 2020

93,1

– 129,8

* effet d’arrondis

Source : présent projet de loi de finances rectificative, loi de finances pour 2020 et projet de loi de finances pour 2021.

● L’écart par rapport à la LFI est particulièrement marqué, le déficit s’étant accru de près de 140 %. Cette augmentation résulte d’une baisse des recettes de 44,5 milliards d’euros et d’une augmentation des dépenses de 75,4 milliards sur le budget général de l’État, ainsi que par une dégradation du solde des budgets annexes et comptes spéciaux de 9,9 milliards d’euros.

L’écart par rapport à la prévision associée au PLF 2021 s’explique par des nouvelles dépenses, notamment d’urgence, dans le périmètre de l’État de 14,4 milliards d’euros, qui ne sont pas totalement compensées par le surcroît de recettes de 2,6 milliards d’euros.

L’écart par rapport à la prévision de la LFR 3 est plus favorable. Le présent PLFR prévoit en effet des recettes en hausse de 23,2 milliards d’euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative. Les dépenses augmentent également, mais de façon moins importante (18,4 milliards d’euros).

● Le solde de l’État (– 222,9 milliards d’euros) se décompose en un déficit de 212,9 milliards d’euros sur le budget général et de 9,9 milliards sur les comptes spéciaux et budgets annexes.

Formation du solde budgÉtaire de l’État pour 2020

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

478,5

Recettes (II)

265,6

Dépenses nettes du budget général

hors prélèvements sur recettes (PSR)

413,1

Recettes fiscales nettes

249,3

PSR au profit de l’Union européenne

23,7

Recettes non fiscales

16,3

PSR au profit des collectivités territoriales

41,7

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

 9,9

Déficit à financer

(I  II  III)

 222,9*

* effet d’arrondis

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

C.   Des recettes résilientes face à la contraction de l’économie

De façon générale, les recettes de l’État ont bien résisté à la dégradation de l’activité, bien que de fortes disparités existent entre les différents impôts. L’élasticité des recettes fiscales en 2020 au regard de l’activité est d’ailleurs revue à la baisse à 0,7, contre 0,8 dans les dernières prévisions. Dans un contexte de contraction de l’activité économique, cela signifie que l’ampleur de la dégradation des recettes fiscales est moindre que celle du PIB.

Évolution des recettes nettes du budget général

(en milliards d’euros)

Recettes

LFI 2020

LFR 3

PLFR 4

Écart LFI-PLFR 4

Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

126

106,2

112

– 14

Impôt sur le revenu (IR)

75,5

69,5

73,2

– 2,3

Impôt sur les sociétés (IS)

48,2

15,7

32,7

– 15,5

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

12,5

10,6

6,4

– 6,1

Autres recettes fiscales

30,8

25,1

24,9

– 5,9

Sous-total des recettes fiscales

293

227,1

249,2

 43,8

Recettes non fiscales

14,4

15,4

16,3

+1,9

Total

307,4

242,5

265,5

 41,9

* effet d’arrondis

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

Les prévisions de recettes apparaissent dégradées par rapport à la loi de finances initiale, à l’exception des recettes non fiscales, mais resteraient significativement meilleures que les prévisions de LFR 3, avec un surcroît de recettes fiscales de 22,1 milliards d’euros.

1.   Les recettes fiscales résistent à la dégradation de l’activité

Les prévisions de recettes fiscales se décomposent en une prévision d’évolution spontanée et une évolution relative au coût des mesures nouvelles.

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

Les recettes fiscales baisseraient de près de 44 milliards d’euros, soit 15 % de la prévision initiale pour 2020 qui atteignait 293 milliards d’euros. L’impact des mesures fiscales nouvelles depuis la loi de finances initiale étant limité, l’essentiel de la baisse s’explique par l’évolution spontanée de ces recettes.

a.   La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est la première recette de l’État. Son produit est partagé avec les administrations de sécurité sociale et, depuis 2018, avec les régions ([4]). Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre les différentes administrations publiques.

rÉpartition du produit de la TVA depuis 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

État

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,0

112

Sécurité sociale

10,6

9,2

12,7

11,8

11,7

11,5

10,1

41,5

44,5

Administrations publiques locales

4,2

4,3

4,0

Total

144,0

145,5

151,0

153,6

156,1

163,9

171,1

174,8

160,5*

* Évaluation réalisée à partir des données du présent PLFR, à partir de l’hypothèse d’un montant constant des parts affectées à la Sécurité sociale et aux collectivités territoriales.

Source : réponses au questionnaire du Rapporteur général et projet de loi de finances pour 2021.

La prévision des recettes nettes de TVA est revue à la hausse de 0,7 milliard d’euros, en raison d’un niveau moins élevé de remboursements et dégrèvements. Cet effet ne conduit pas à modifier le niveau des recettes brutes de TVA, dont le dynamisme à l’automne serait annulé par l’impact des nouvelles mesures de restriction sanitaire à la fin de l’année.

Les ressources de TVA resteraient néanmoins inférieures de 14 milliards d’euros aux prévisions de LFI (126 milliards), ce qui représente une baisse d’environ 11 % par rapport à la LFI.

b.   L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu (IR) est affecté intégralement au budget général de l’État et constitue, en montant, sa deuxième ressource fiscale.

Rendement net de l’IR depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Rendement net

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

71,8

73,2

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

Les recettes tirées de l’IR seraient plus élevées de 0,6 milliard d’euros par rapport aux dernières prévisions, mais resteraient inférieures de 2,3 milliards par rapport à la LFI (75,5 milliards). La contraction des recettes de l’IR apparaît ainsi limitée, d’environ – 3 %, par rapport à la chute de l’activité (–11,3 %) prévue dans le présent PLFR.

c.   L’impôt sur les sociétés

L’impôt sur les sociétés (IS), qui abonde intégralement le budget général de l’État, serait l’impôt le plus affecté par la contraction de l’activité en 2020.

Rendement net de l’IS depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Rendement net

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

33,4

32,7

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances rectificative.

La loi de finances initiale estimait les recettes d’IS à 48,2 milliards d’euros. Les prévisions présentées dans le présent PLFR soulignent donc la forte contraction de l’impôt au cours de l’année 2020 (– 15,5 milliards), qui atteint environ le tiers du montant attendu associé à la LFI. La nouvelle prévision apparaît, toutefois, beaucoup plus favorable que celle présentée en LFR 3 (15,7 milliards d’euros). Les recettes d’impôt sur les sociétés seraient donc deux fois plus élevées que prévu dans la dernière loi de finances rectificative.

d.   La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La TICPE est partagée entre l’État, les collectivités territoriales et l’Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Affectation de la TICPE 2015-2020

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

2017

2018

2019

2020**

Budget général

13,8

15,9

11,1

13,7

11,4

6,4

CAS Transition énergétique

0

0

6,1

6,6

6,7

6,8

Sous-total État

13,8

15,9

17,2

20,3

18,1

13,2

Collectivités territoriales

11,8

11,7

12,1

12

12

12

Agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF)

1,1

0,8

1,1

1

1,2

1,2

Total

26,7*

28,3*

30,4

33,3

31,3

26,4

* Effet d’arrondi au dixième.

** Prévision révisée pour le périmètre de l’État. Les prévisions concernant la part affectée aux collectivités territoriales et à l’AFITF ne font pas l’objet d’une actualisation dans le présent PLFR.

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1.

Par rapport à la dernière prévision (7,8 milliards), le rendement de la TICPE affectée au budget général de l’État connaîtrait une nouvelle baisse de 1,4 milliard d’euros, dont 0,9 milliard en prévision des baisses de consommation de carburants liées au nouveau confinement.

Le solde de 0,5 milliard d’euros s’explique par une mesure de périmètre, les recettes du CAS Transition énergétique étant augmentées pour faire face aux besoins de compensation des charges de production d’énergie renouvelable (voir le commentaire de l’article 3 du présent PLFR). Cette augmentation diminue mécaniquement les recettes de TICPE affectées au budget général. Au total, cette mesure de périmètre n’a pas d’impact sur les recettes de TICPE pour l’État.

e.   Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales s’établiraient, selon les prévisions du présent PLFR, à 24,9 milliards d’euros, en baisse de 5,9 milliards d’euros par rapport à la LFI pour 2020 (30,8 milliards).

Comme l’a souligné le Rapporteur général l’année dernière, dans son commentaire du PLFR pour 2019 ([5]), la forte variation du rendement de cette ligne des « autres recettes » entre les prévisions initiales et la prévision révisée justifierait une information plus transparente dans l’exposé des motifs du présent PLFR.

De façon générale, une décomposition de cette ligne devrait permettre d’identifier les recettes nettes tirées des taxes intérieures de consommation autres que la TICPE ainsi que des droits de succession et de donation concernés et des prélèvements sur le capital.

2.   Des recettes non fiscales plus élevées que prévu

Les recettes non fiscales seraient plus élevées que prévu en loi de finances initiale. Le présent PLFR évalue le montant des recettes non fiscales à 16,3 milliards d’euros, en progression de 1,9 milliard par rapport à la LFI.

Évolution des recettes non fiscales

Recettes

LFI 2020

PLFR 4

Écart

Dividendes et recettes associées

6,1

4,6

– 1,5

Produits du domaine de l’État

1,4

1,5

+ 0,1

Produits de la vente de biens et services

1,8

1,7

– 0,1

Remboursements et intérêts des prêts, avances, etc.

1,2

0,5

– 0,7

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites

1,6

6,0

+ 4,4

Divers

2,3

2,0

– 0,3

Total

14,4

16,3

1,9

Source : présent PLFR.

Ce rendement plus élevé que prévu s’explique par la somme d’effets positifs et négatifs retracés dans le tableau ci-dessous.

Écarts À la prÉvision initiale pour 2020

(en milliards d’euros)

Recette

Évolution

Recette

Évolution

Dividendes des entreprises non financières

– 1,2

Conventions judiciaires d’intérêt public

2,1

Dividende et contribution de la Caisse des dépôts au titre de l’IS

– 0,6

Amendes de l’Autorité de la concurrence

2,3

Produits des chancelleries diplomatiques et consulaires

– 0,3

Dividende de la Banque de France

0,2

Recettes tirées des enchères de quota carbone

– 0,2

Rémunération de la garantie de l’État

0,5

Redevances d’usage des fréquences radioélectriques

– 0,1

Révision des recettes des enchères 5G

0,2

Fin du prélèvement sur les fonds d’épargne de la Caisse des dépôts

– 0,4

Total (II)

5,2

Autres

– 0,5

Solde (I + II)

1,9

Total (I)

 3,3

Source : PLF pour 2021 et présent PLFR.

Au total, les recettes non fiscales contribuent à atténuer, certes de façon minime, la dégradation du solde budgétaire de l’État en 2020.

3.   Les prélèvements sur recettes augmentent en cours d’année

Les prélèvements sur recettes (PSR) sont également revus à la hausse.

Évolution des prÉlÈvements sur recettes

(en milliards d’euros)

Prélèvement sur recettes

LFI 2020

PLFR 4

Écart

PSR au profit des collectivités

41,2

41,7

+ 0,5

PSR au profit de l’Union européenne

21,5

23,7

+ 2,2

Total

62,7

65,4

+ 2,7

Source : présent PLFR.

Les PSR au profit des collectivités territoriales augmentent de 0,5 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale, comme le détaille le tableau ci-dessous.

Évolution des PSR en 2020

(en millions d’euros)

Prélèvement sur recettes de l’État (PSR)

LFI

LFR 1

LFR 3

LFR 4

Total

PSR au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

8,3

 

 

– 0,7

7,6

PSR au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

2 669,1

 

 

– 178,6

2 490,5

Dotation élu local

93,0

8,0

 

 

101,0

Soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivités du bloc communal confrontées à des pertes de recettes fiscales et domaniales du fait de la crise sanitaire

0

 

992,9

– 367,9

625

Soutien exceptionnel de l’État au profit des régions d'outre-mer confrontées à des pertes de recettes d'octroi de mer et de taxe spéciale de consommation du fait de la crise sanitaire

0

 

60,0

– 23,5

36,5

Soutien exceptionnel de l’État au profit de la collectivité de Corse confrontée à certaines pertes de recettes fiscales spécifiques du fait de la crise sanitaire

0

 

8,0

– 0,3

7,7

Soutien exceptionnel de l’État au profit de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna confrontées à certaines pertes de recettes fiscales spécifiques du fait de la crise sanitaire

0

 

7,0

– 5,6

1,4

Sous-total PSR modifiés en 2020

2 770,4

8,0

1 067,9

– 576,7

3 269,6

Sous-total PSR non modifiés en 2020

38 476,4

– 

– 

– 

38 476,4

Total

41 246,7*

– 

– 

– 

41 746,0

* Effet d’arrondi au dixième

Source : présent PLFR.

Le présent PLFR traduit également une augmentation de 2,2 milliards d’euros du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne par rapport à la prévision initiale (21,5 milliards), en raison de l’adoption de budgets rectificatifs qui font augmenter les contributions nationales afin de financer les mesures d’urgence décidées au niveau européen.

La troisième loi de finances rectificative avait porté ce prélèvement à 23,4 milliards d’euros. Le présent PLFR acte donc une augmentation supplémentaire de 0,3 milliard d’euros par rapport à cette dernière prévision, afin de prendre en compte l’adoption des 9ème et 10ème budgets européens rectificatifs.

III.   La dépense publique de nouveau requise pour amortir la crise économique

La puissance des mesures de réponse à la crise sanitaire a entraîné une expansion sans précédent des dépenses de l’État.

A.   Les dÉpenses de l’État hors urgence restent maîtrisées en 2020

Le présent projet de loi de finances rectificative acte une nouvelle augmentation massive des dépenses publiques par rapport à leur niveau d’avant-crise. Néanmoins, hors mesures d’urgence, les dépenses de l’État relevant du périmètre de la norme de dépenses pilotable apparaissent maîtrisées par rapport à la dernière loi de finances rectificative.

1.   Les dépenses pilotables de l’État supérieures de 6,7 milliards d’euros à la prévision initiale

Conformément à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([6]), la norme de dépenses pilotables de l’État comprend :

– les dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors charge de la dette et hors contributions « Pensions » ;

– les plafonds des taxes affectées aux organismes visés à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) ;

– les dépenses du compte de concours financier Avances à l’audiovisuel public.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit, par rapport à la LFI 2020, un niveau de dépenses supérieur de 6,7 milliards d’euros sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables. Cela résulte de trois sur-exécutions :

– de 6,4 milliards d’euros au titre des crédits budgétaires ;

– de 48 millions d’euros au titre des taxes et recettes affectées ;

– de 0,3 milliard d’euros au titre des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Comparaison des normes de dÉpenses de l’État avec les prÉvisions de la LFI 2020

(en milliards d’euros)

Dépenses

LFI 2020

LFR 2

LFR 3

PLFR 4

Écart

Crédits budgétaires

253 247

2 781

3 802

– 211

 + 6 372

Taxes et recettes affectées

19 526

 

100

– 52

+ 48

Budgets annexes et comptes spéciaux

12 479

 

 

316

+ 316

Retraitement des flux internes au budget général de l’État

– 5 818

 

 

 

0

Norme de dépenses pilotables

279 433

2 781

3 902

53

+ 6 736

Source : présent projet de loi de finances rectificative.

2.   Les dépenses totales de l’État en augmentation de près de 20 % en 2020

En 2020, les dépenses de l’État, incluant les prélèvements sur recettes, s’élèveraient à 478,5 milliards d’euros, au lieu de 400,4 milliards d’euros prévu en loi de finances initiale. En comptant les ouvertures prévues dans le présent PLFR ainsi que les prélèvements sur recettes, 78,1 milliards d’euros auront été ouverts en cours d’année, soit près de 20 % de la prévision initiale.

Évolution des dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros)

Dépenses de l’État

Exécution 2019

LFI 2020

Révision 2020
(PLF 2021)

PLFR 4

Écart LFI 2020 / PLFR

Dépenses du budget général

330,3

337,7

384,6

413,1

+ 75,4

Prélèvements sur recettes (PSR)

61,9

62,7

65,5

65,4

+ 2,7

PSR  collectivités territoriales

40,9

41,2

42,2

41,7

+ 0,5

PSR  Union européenne

21,0

21,5

23,4

23,7

+ 2,2

Total des dépenses (budget général et prélèvements sur recettes)

392,2

400,4

450,1

478,5

+ 78,1

Source : présent projet de loi de finances rectificative et projet de loi de finances pour 2021.

Les mouvements enregistrés sur le budget général et les prélèvements sur recettes sont complétés par d’importantes ouvertures sur les comptes spéciaux.

Avec le présent PLFR et les trois lois de finances rectificatives précédentes, les comptes d’affectation spéciale verraient leurs crédits augmenter de 13 milliards d’euros en CP en 2020, concentrés sur les comptes d’affectation spéciale Participations financières de l’État et Transition énergétique.

Les comptes de concours financiers, quant à eux, enregistreraient une hausse de 5,1 milliards d’euros. Le PLFR prévoit, en particulier, l’ouverture de 1 925 millions d’euros sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics au titre des avances à Île-de-France Mobilités et aux autres autorités organisatrices de la mobilité afin de faire face à la diminution du versement mobilité et à la chute des recettes tarifaires. Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens bénéficierait également d’une avance supplémentaire de 200 millions d’euros.

B.   Les mesures d’urgence et de relance, principaux déterminants de l’évolution de la dépense publique

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2020 prévoit une hausse de 19,1 milliards d’euros des AE et de 18,4 milliards d’euros des CP du budget général par rapport à la prévision de la loi de finances initiale (hors mission Remboursements et dégrèvements). Ces ouvertures de crédits complètent les ouvertures nettes de crédits votées à l’occasion des trois précédentes lois de finances rectificatives pour 2020. Au total, les dépenses du budget général ont augmenté de 22 % en AE et CP.

Évolution des dÉpenses* du budget gÉnÉral

(en millions d’euros)

 

LFI 2020 (A)

LFR 1 à 3 (B)

PLFR 4 (C)

Crédits ouverts en 2020 (A+B+C)

Évolution par rapport à la LFI

AE

361 005

+ 60 595

+ 19 128

440 728

+ 22,1 %

CP

337 704

+ 56 967

+ 18 425

413 096

+ 22,3 %

* hors fonds de concours et hors mission Remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de finances rectificative et les trois lois de finances rectificatives pour 2020.

1.   Une rupture avec la nature et le volume des mouvements habituellement opérés par les collectifs budgétaires de fin d’année

Les ouvertures de crédits proposées par le PLFR 4, à hauteur de 22,8 milliards d’euros, hors mission Remboursements et dégrèvements, excèdent largement le niveau moyen d’ouvertures constatées ces dernières années. En revanche, le niveau d’annulations des crédits proposées, de 4,4 milliards d’euros, reste dans le même ordre de grandeur que les montants observés les années précédentes.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS sur le budget gÉnÉral
EN LFR de fin d’annÉe

(en millions d’euros, en crédits de paiement)

Mouvements

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Moyenne 2009 -2019

2020

Ouvertures

5 272

3 373

849

3 581

791

1 712

4 785

5 595

3 439

2 130

2 778

3 119

22 824

Annulations

 – 6 510

 – 3 666

 – 1 478

 – 2 083

 – 4 738

 – 2 733

 – 2 644

 – 3 219

 – 85

 – 2 050

 – 4 332

– 3 049

 – 4 399

Écart plafonds PLFR/LFI

 – 1 238

 – 293

 – 629

+ 1 498

 – 3 947

 – 1 021

+ 2 141

+ 2 376

+ 3 354

+ 80

 – 1 554

+ 70

+ 18 425

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2019 et présent projet de loi de finances rectificative.

Le solde des ouvertures et des annulations de crédits du PLFR 4 s’élève à + 18,4 milliards d’euros alors qu’en moyenne sur les dix dernières années, les ouvertures étaient compensées par les fermetures avec un solde moyen légèrement positif de 70 millions d’euros.

solde des ouvertures et annulations de crÉdits en lfr de fin d’annÉe

(en millions d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements.

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2019 et présent projet de loi de finances rectificative.

2.   L’augmentation des ouvertures de crédits pour une large partie imputable aux dépenses d’urgence et de relance

Les principales ouvertures de crédits portés par le présent PLFR 4 concernent des dépenses d’urgence et pour une moindre mesure des mesures du plan de relance mises en œuvre dès 2020. Sur les 22,8 milliards d’euros de CP ouverts, hors mission Remboursements et dégrèvements, on peut estimer que 17,6 milliards d’euros correspondent à des dépenses d’urgence ou de relance.

Principales Ouvertures nouvelles de crédits au titre de l’urgence et du Plan de relance – PLFR 4

(en milliards d’euros et crédits de paiement)

Mesure d’urgence

Montant supplémentaires 2020 par rapport à la dernière révision

Fonds de solidarité

10,9

Exonérations de cotisations sociales

3,0

Activité partielle

2,1

Prime exceptionnelle de précarité

1,1

Aides à l’apprentissage et à l’embauche des jeunes (relance)

0,3

Achats de masques et fonds de stabilisation des départements

0,2

Total

17,6

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2019 et présent projet de loi de finances rectificative.

L’ensemble des mouvements de crédits opérés par le présent projet de loi de finances sont analysés dans le commentaire de l’article 5 du présent rapport.

3.   Les ouvertures et annulations au titre des dépenses de personnel

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à l’ouverture de 226,5 millions d’euros de dépenses de personnel, réparties sur 21 missions du budget général. L’essentiel de ces ouvertures (73 %) est concentré sur la mission Enseignement scolaire (165,8 millions d’euros).

L’ouverture de crédits sur le titre 2 des missions budgétaires présente une importance particulière, dans la mesure où elle détermine les contraintes de calendrier relatives au présent projet de loi de finances rectificative. Celui-ci se substitue désormais au traditionnel décret d’avance de fin d’année, qui permettait notamment de couvrir d’éventuelles, et classiques, insuffisances de crédits de personnel relevées sur certains ministères, afin de financer les payes du mois de décembre. Or, l’adoption du décret d’avance ou de la loi de finances rectificative doit intervenir avant la pré-liquidation des payes du mois de décembre.

Ainsi, il importe que le présent projet de loi de finances rectificative soit promulgué à la fin du mois de novembre ou au tout début du mois de décembre 2020.

Ces ouvertures nécessaires sont plus que compensées par des annulations à hauteur de 437,1 millions d’euros. Les annulations correspondent à des constats de moindres dépenses de personnel et donc à une prévision initiale excessive des besoins. Il s’agit de crédits devenus sans objet et non de salaires et traitements dus.

Ouvertures et annulations de crédits de dépenses de personnel

(en millions d’euros)

Mission

Ouvertures

Annulations

Solde

Action et transformation publiques

 

37,1

– 37,1

Action extérieure de l’État

5,6

5,8

– 0,2

Administration générale et territoriale de l’État

 

13,1

– 13,1

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

 

10,6

– 10,6

Aide publique au développement

 

2,1

– 2,1

Cohésion des territoires

 

0,1

– 0,1

Conseil et contrôle de l’État

 

3,6

– 3,6

Crédits non répartis

 

10,0

– 10,0

Culture

 

6,7

– 6,7

Défense

36,0

 

36,0

Direction de l'action du Gouvernement

 

6,5

– 6,5

Écologie, développement et mobilités durables

 

14,3

– 14,3

Économie

0,2

9,5

– 9,3

Enseignement scolaire

165,8

153,8

12,0

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

 

49,3

– 49,3

Justice

18,8

1,9

17,0

Outre-mer

 

0,6

– 0,6

Recherche et enseignement supérieur

 

14,8

– 14,8

Santé

 

1,0

– 1,0

Sécurités

 

89,2

– 89,2

Solidarité, insertion et égalité des chances

 

7,0

– 7,0

Total

226,5

437,1

 210,6

Note : en raison d’effets d’arrondi au dixième, le solde peut ne pas correspondre à la différence des ouvertures et annulations.

Source : état B du présent PLFR.

Aussi, le présent PLFR propose un solde de dépenses de personnel de – 210,6 millions d’euros.

IV.   Les mouvements rÉglementaires de crÉdits en cours d’annÉe restent très limités

Le déroulement habituel de l’année budgétaire a été largement percuté par la crise sanitaire et la mise en œuvre des mesures d’urgence, avec l’intervention de trois lois de finances rectificatives entre les mois de mars et de juillet.

Néanmoins, les acquis de bonne gestion budgétaires depuis 2017 ont été préservés, avec un faible niveau de mouvements réglementaires en cours de gestion, compte tenu du faible taux de mise en réserve des crédits et de l’absence de décret d’avance.

Hors mesures d’urgence, par définition imprévisibles, cette situation illustre l’effort de sincérité dans la fixation des plafonds de dépenses du budget général de l’État mené par le Gouvernement. La portée de l’autorisation budgétaire parlementaire en sort renforcée, d’autant que cela limite les besoins de mouvements réglementaires en cours d’exercice.

A.   Le niveau modéré de la Mise en rÉserve initiale

La réduction de la réserve de précaution a démontré toute son utilité en 2020.

Lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement s’est engagé à abaisser le taux de mise en réserve des crédits (ou réserve de précaution) de 8 % à 3 %, pour les dépenses autres que de personnel (titre 2), en AE et en CP. Le taux de mise en réserve des crédits de personnel a été maintenu à 0,5 % en AE et en CP. Le taux de mise en réserve de 3 % a été conservé pour la gestion 2020.

L’objectif au début du quinquennat était de rompre avec la pratique d’une mise en réserve excessive, qui était en contradiction avec l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([7]),  afin de responsabiliser les gestionnaires. En effet, la mise en réserve de crédits, prévue au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la LOLF, consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programmes dotés de crédits limitatifs, selon une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Or, le taux de mise en réserve avait été progressivement accru au cours des dernières années. En 2012, il avait été fixé à 5 % pour les dépenses autres que de personnel, puis à 6 % en 2013 et 8 % en 2015.

Évolution du taux de mise en rÉserve

(en %)

Taux

PLF 2012

PLF 2013

PLF 2014

PLF 2015

PLF 2016

PLF 2017

PLF 2018

PLF 2019

PLF 2020

Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2

5

6

7

8

8

8

3

3

3

Taux de mise en réserve des crédits du titre 2

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

Source : commission des finances.

En 2016 et en 2017, le Gouvernement avait en outre mis en réserve les crédits reportés d’un exercice à l’autre. La mise en réserve de crédits a donc atteint en 2016 et en 2017 des niveaux historiques.

Du point de vue du Gouvernement, cette pratique avait pour but de sécuriser l’exécution du budget de l’État en disposant d’un outil de régulation budgétaire représentant des masses financières significatives.

Toutefois, cette pratique a eu pour inconvénient de limiter la portée du vote du Parlement en loi de finances initiale et de nuire à la qualité de son contrôle et de son suivi de l’exécution du budget général de l’État. La Cour des comptes a par ailleurs relevé que « la réserve de précaution est en principe destinée à faire face aux aléas de gestion, son utilisation a été progressivement détournée de cet usage, puisqu’elle sert de plus en plus à absorber des sous-budgétisations initiales » ([8]).

L’abaissement de la réserve de précaution a permis de mettre fin à une pratique contestable et insatisfaisante incitant à la régulation budgétaire en cours d’année. Ainsi, le présent projet de loi de finances rectificatives précise que « les annulations inscrites dans le présent PLFR portent majoritairement sur des crédits mis en réserve, identifiés dès le début de la gestion comme ayant vocation à financer des besoins interministériels en gestion, et sur des sous consommation souvent liées à la crise sanitaire ».

Les annulations de crédits prévues dans le présent PLFR sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Annulations de crÉdits proposÉes

(en millions d’euros)

Mission

Crédits annulés

AE

CP

Crédits non répartis

1 026,8

1 026,8

Engagements financiers de l’État

515,9

511,3

Économie

29,9

387,8

Recherche et enseignement supérieur

348,4

335,6

Action et transformation publiques

40,0

323,5

Écologie, développement et mobilité durables

134,4

258,8

Enseignement scolaire

246,6

253,2

Travail et emploi

349,9

203,6

Défense

200,0

200,0

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

115,6

184,2

Justice

150,9

159,9

Outre-mer

65,5

127,3

Sécurités

151,3

90,9

Investissement d'avenir

15,0

85,0

Immigration, asile et intégration

35,0

41,9

Administration générale et territoriale de l’État

42,9

40,1

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

27,2

34,1

Santé

31,6

32,3

Cohésion des territoires

10,5

21,6

Culture

20,3

20,0

Action extérieure de l’État

15,2

15,6

Direction de l'action du Gouvernement

7,8

13,7

Conseil et contrôle de l’État

6,7

7,4

Solidarité, insertion et égalité des chances

7,0

7,0

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

5,7

5,7

Sport, jeunesse et vie associative

4,6

4,7

Régimes sociaux et de retraite

4,4

4,4

Aide publique au développement

412,7

2,1

Total

4 021,6

4 398,6

Source : état B du présent PLFR.

B.   L’absence de dÉcret d’avance

La pratique précédente des ouvertures de crédits intervenus relativement tôt dans l’année malgré un taux de mise en réserve de 8 % hors dépenses de personnel pouvait laisser penser que le montant des ouvertures par voie réglementaire aurait augmenté après la baisse de ce taux de mise en réserve à 3 % hors dépenses de personnel.

Or, pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’a été pris lors de l’exercice 2018. Cette bonne pratique a été pérennisée en 2019.

Le Gouvernement n’a pas fait usage de cette procédure prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([9]) consistant à ouvrir des crédits en cours de gestion sur des programmes pour majorer leurs plafonds de crédits afin que les gestionnaires de ces programmes puissent couvrir leurs besoins en engageant des dépenses ou en procédant à leur règlement.

Bien que nécessaire, cette procédure porte fortement atteinte à la portée de l’autorisation parlementaire qui prend précisément la forme de plafonds de dépenses limitatifs par programme. La procédure applicable aux décrets d’avance est bien moins satisfaisante pour le Parlement que celle prévue pour les lois de finances puisqu’elle prévoit seulement la transmission du projet de décret, pour avis, aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui se prononcent dans un délai de sept jours ([10]). Le décret d’avance est ensuite ratifié dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée.

L’absence de décrets d’avance en 2018 et en 2019 montre que l’usage qui a été fait de cette dérogation par le passé était sans doute excessif. En effet, les exercices 2016 et 2017 se sont singularisés par une augmentation des mouvements de crédits issus de décrets d’avance, avec un niveau inédit à 3,9 milliards d’euros en 2017.

L’absence de décrets d’avance couplée à un taux de mise en réserve plus faible tranche avec la « mauvaise pratique » ([11]) relevée par la Cour des comptes, consistant à ouvrir par décret d’avance des crédits supplémentaires pour couvrir des besoins prévisibles dès la programmation, en les gageant par des annulations permises par un taux de mise en réserve élevé.

l’Évolution des crÉDITS OUVERTS PAR DÉCRET D’AVANCE

(en millions d’euros pour l’échelle de gauche)

DA = décrets d’avance

Source : commission des finances, d’après les projets de loi de règlement et d’après le site Légifrance.

Le Gouvernement ne prendrait pas, non plus, de décret d’avance en 2020. L’enjeu est certes différent, dans la mesure où les trois lois de finances rectificatives ainsi que le présent PLFR permettent des ouvertures massives de crédits d’urgence.

Le Rapporteur général tient toutefois à souligner une fois de plus que la décision de ne recourir à aucun décret d’avance contribue pleinement au respect des pouvoirs d’autorisation budgétaire du Parlement. L’ajustement de fin de gestion des crédits budgétaires peut être réalisé via une loi de finances rectificative. Celle-ci garantit une présentation du texte par le Gouvernement, un examen en commission puis en séance, avec la possibilité d’amender le projet de loi lors des différentes lectures. Cette procédure est de façon incontestable préférable à celle des décrets d’avance. Le recours à des décrets d’avance aurait pu se justifier en 2020 dans le contexte d’une épidémie exigeant plusieurs fois durant l’année que soient prises et modifiées des mesures budgétaires de soutien à l’économie massives et devant être mises en œuvre très rapidement. Il faut souligner, et se réjouir, que le Gouvernement ait fait le choix de ne pas y recourir et d’utiliser systématiquement le support budgétaire le plus respectueux de l’autorisation et des débats parlementaires.

C.   L’adoption d’un dÉcret d’annulation pour un très faible montant (3,7 millions d’euros)

Le Gouvernement a pris un seul décret d’annulation, en date du 3 septembre 2020 ([12]), pour un montant total très limité d’annulations de 3,7 millions d’euros en AE et en CP.

annulations de crÉdits prÉvues par le dÉcret d’annulation

(en euros)

Mission

Numéro

du programme

Autorisations d’engagement

annulées

Crédits de paiement

annulés

Actions et transformations publiques

349

249 700

249 700

Action extérieure de l’État

105

81 711

81 711

Défense

178

22 397

22 397

212

69 357

69 357

Économie

134

727 902

727 902

Immigration, asile et intégration

303

2 532 107

2 532 107

Totaux

3 683 174

3 683 174

Source : décret n° 2020-1112 du 3 septembre 2020 portant annulation de crédits.

L’essentiel des annulations a porté sur le programme 303 Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration (2,5 millions d’AE et de CP). Selon le rapport associé à ce décret, ces annulations sont destinées « au remboursement à la Commission européenne de trop-perçus du Fonds européen pour les frontières extérieures (FFE) au titre des exercices 2009, 2010 et 2011 ».

 


  1  

   TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITIONS DE LA COMMISSION

AUDITION DE M. PIERRE MOSCOVICI, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES, SUR L’AVIS DU HAUT CONSEIL RELATIF AU QUATRIÈME PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2020

Lors de sa séance du mercredi 4 novembre 2020 matin, la commission a entendu M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques.

M. le président Éric Woerth. Nous accueillons en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques monsieur Pierre Moscovici, qui vient présenter l’avis du Haut Conseil sur le quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 (PLFR 4).

En application de l’article 15 de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il revient au Haut Conseil d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui fondent le projet de loi de finances rectificative ainsi que sur la cohérence entre l’article liminaire du PLFR et les orientations pluriannuelles de solde structurel fixées par la loi de programmation des finances publiques.

Le Haut Conseil est conduit pour la sixième fois cette année à émettre un avis public. Ses travaux connaissent donc une accélération très importante. Nous avons entendu le Haut Conseil il y a à peine plus d’un mois à l’occasion de l’avis sur le PLF pour 2020, mais la situation a très significativement évolué depuis.

M. Pierre Moscovici. Je viens devant vous pour la seconde fois en cinq semaines comme président du Haut Conseil des finances publiques. À l’occasion de mon audition précédente, j’avais présenté nos observations sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques associées au PLF pour 2021. J’avais partagé avec vous deux messages clef, à savoir d’une part le caractère caduc à notre sens de la loi de programmation des finances publiques adoptée en janvier 2018, bien avant la crise que nous connaissons, et d’autre part l’enjeu décisif de la soutenabilité de la dette publique, qui doit constituer une boussole de la stratégie de finances publiques de notre pays.

Depuis lors, la situation sanitaire s’est rapidement dégradée. Le Gouvernement a donc décidé de nouvelles restrictions à travers un second confinement, certes aménagé. En conséquence, il propose de nettement accroître les crédits destinés à financer les mesures d’urgence et de soutien. Cette évolution emporte des conséquences sur l’activité économique et sur les finances publiques.

Les principaux éléments du PLFR 4 ont été transmis vendredi soir au Haut Conseil, qui a travaillé de nouveau dans des délais extrêmement brefs. Le secrétariat, autour d’Éric Dubois, y a intégralement consacré son week-end. Ceci n’est pas un reproche vis-à-vis du Gouvernement : les décisions du président de la République étaient récentes et il fallait les incorporer dans le PLFR, d’où ces délais. L’exercice reste néanmoins délicat pour le Haut Conseil.

Le PLFR 4 est bien davantage qu’un collectif de fin de gestion. Il intègre les nouvelles mesures décidées pour soutenir financièrement les ménages et les entreprises, pour faire face aux nouvelles restrictions sanitaires nécessaires pour soutenir l’économie. Les messages clef transmis en septembre n’en demeurent pas moins valides, leur acuité étant au contraire renforcée par la crise. Avec la dégradation des prévisions économiques et de finances publiques, la loi de programmation des finances publiques de 2018 devient de plus en plus obsolète et confine au surréalisme. Face à une dette en augmentation, notre préoccupation à l’égard de sa soutenabilité est encore plus essentielle.

S’agissant des prévisions macroéconomiques, le Gouvernement présente son sixième scénario pour 2020, après le PLF pour 2020, les trois collectifs budgétaires et le PLF pour 2021. Cette succession rapide de textes financiers est le reflet de la difficulté de l’exercice de prévisions dans le contexte épidémique lié à la Covid-19.

La situation sanitaire s’était améliorée au cours de l’été. La plupart des mesures de restriction avaient été levées. Le Gouvernement avait alors légèrement révisé à la hausse la prévision de PIB pour 2020. Dans le cadre du PLF pour 2021, elle s’établissait à ‑ 10 % contre ‑ 11 % dans le troisième PLFR, en juin. Le Haut Conseil avait alors considéré ce niveau comme prudent, mais le Gouvernement avait maintenu son évaluation en intégrant la possibilité d’une dégradation de la situation sanitaire. La situation sanitaire conduit aujourd’hui le Gouvernement à réviser à nouveau à la baisse ses prévisions.

La dégradation de la situation sanitaire et le net durcissement des restrictions laissent entrevoir un recul de l’activité au quatrième trimestre nettement plus important que prévu par le PLF pour 2021, alors même que le rebond constaté au troisième trimestre a été un peu supérieur à ce qu’attendaient l’INSEE et la Banque de France. Le reconfinement décidé fin octobre devrait conduire en novembre à un recul très marqué de l’activité, ce qui explique la pertinence de la prudence.

L’estimation de cette baisse d’activité est difficile, car même si le confinement décidé le 30 octobre limite très significativement le fonctionnement de pans importants de l’économie, celui-ci est moins absolu qu’au printemps, du moins à ce stade. L’ouverture des établissements scolaires devrait en particulier faciliter la poursuite de l’activité économique. Par ailleurs, les entreprises devraient être davantage préparées à faire face aux restrictions sanitaires qu’elles ne l’étaient au printemps, ce qui devrait leur permettre d’ajuster leur activité dans des proportions moindres que lors du confinement de mars et d’avril.

Dans ce contexte, le Haut Conseil estime que la prévision d’un recul de 11 % du PIB retenue dans le quatrième PLFR pour 2020 par rapport à 2019 semble cohérente avec les informations disponibles et compte tenu des incertitudes qui entourent les conditions sanitaires. Cela implique une dégradation marquée de l’activité au quatrième trimestre et un maintien des mesures de confinement au-delà du seul mois de novembre.

Dans le prolongement de la dégradation du scénario macroéconomique, les prévisions de finances publiques ont été révisées à la baisse pour tenir compte de l’impact du confinement et des mesures de soutien. La prévision de déficit public est accrue d’un point de PIB par rapport à la prévision sous-jacente du PLF pour 2021, pour s’élever à 11,3 points de PIB. La prévision de dette publique est dégradée de l’ordre de deux points, à 119,8 % du PIB.

L’accroissement du déficit public par rapport aux prévisions ne serait pas dû selon le Gouvernement à la baisse des prélèvements obligatoires : l’impact du reconfinement serait compensé par les meilleurs recouvrements enregistrés à fin septembre par rapport à la prévision sous‑jacente au PLF pour 2021, notamment en matière d’impôt sur les sociétés et de TVA.

Cette dégradation d’un point de déficit serait imputable à la hausse des dépenses publiques. Par rapport à 2019, celles-ci augmenteraient finalement de 7,8 % cette année, contre une prévision de 6,5 % dans le PLF pour 2021. Cette évolution correspond à une enveloppe supplémentaire de 20,1 milliards d’euros de dépenses, qui vient s’ajouter à celles déjà ouvertes dans les précédents PLFR.

Les mesures d’urgence et de soutien décidées au printemps sont prolongées, voire renforcées. Elles s’élèveraient au total à 85,4 milliards d’euros, soit près de 4 points de PIB. Le fonds de solidarité, en particulier, se voit doté de 10,9 milliards d’euros supplémentaires. Les exonérations de cotisations sociales sont également rehaussées d’environ 3 milliards d’euros, tout comme l’activité partielle. La prévision du Gouvernement intègre enfin une hausse de 2,4 milliards d’euros des dépenses d’assurance maladie, réévaluation déjà présentée sous la forme d’un amendement au cours du débat sur le PLFSS pour 2021.

Le Haut Conseil estime que ces dépenses sont, dans l’ensemble, cohérentes avec l’impact attendu du confinement sur le recours à ces dispositifs. Pour autant, certains d’entre eux pourraient finalement être moins sollicités par les entreprises. D’autres dépenses publiques, notamment de financement courant et d’investissement des collectivités locales et de l’État pourraient en outre se révéler moins élevées que prévu en raison des restrictions sanitaires.

Le Haut Conseil relève que les prévisions en la matière intègrent les conséquences de la chute de l’activité qu’il faut, hélas, attendre au quatrième trimestre 2020 et le rehaussement du coût des mesures de soutien qui en amortiront l’impact négatif pour les ménages et les entreprises. Elles tiennent compte des incertitudes qui pèsent, de manière inhabituelle à ce stade de l’année, sur les finances publiques.

J’en reviens aux deux messages, évoqués en introduction, sur le caractère caduc de la loi de programmation de 2018 et sur l’enjeu central de la soutenabilité de la dette publique. Ces deux messages sont déjà présents dans l’avis du Haut Conseil sur le PLF pour 2021, mais leur portée est renforcée par l’évolution anticipée depuis lors de la trajectoire macroéconomique et de finances publiques de notre pays.

La référence à la LPFP de janvier 2018 est dépassée. Une telle référence est certes conforme à la loi organique du 17 décembre 2012 qui prévoit notamment que le calcul du solde structurel doit reposer sur les estimations de production potentielle de la LPFP en vigueur. Néanmoins, l’estimation du PIB potentiel pour 2020 figurant dans cette loi de programmation est désormais totalement périmée, puisque la crise sanitaire a fortement affecté le potentiel productif de l’économie française. Nous n’avons pas calculé l’ampleur de ce phénomène, mais il est plus que probable. Le Gouvernement a d’ailleurs présenté une estimation de PIB potentiel fortement révisé à la baisse à partir de 2020 dans les documents associés au PLF pour 2021.

Par ailleurs, le calcul du solde structurel est rendu peu significatif par les conventions retenues par le Gouvernement. L’ensemble des mesures prises pour faire face à la crise sanitaire est ainsi enregistré comme des mesures temporaires, ne venant pas dégrader le solde structurel.

En revanche, la résilience des prélèvements obligatoires résultant pour une très large part de l’impact de ces mêmes mesures est considérée comme structurelle. Cette situation conduit à afficher en 2020 une amélioration du solde structurel de 1,6 point de PIB par rapport à 2019. Le Haut Conseil relève donc le caractère non significatif de l’évaluation du déficit structurel, estimé dans ce collectif budgétaire à - 0,6 point de PIB, alors même que la situation des finances publiques est exceptionnellement dégradée cette année.

Enfin, la dégradation du solde public se traduit par une nouvelle révision à la hausse de la dette pour le présent PLFR. Elle passerait ainsi de 98,4 points de PIB en 2019 à 119,8 points de PIB en 2020, en hausse de plus de deux points par rapport au PLF pour 2021 et de plus de vingt points par rapport à la loi de finances initiale pour 2020.

L’augmentation est massive sur un an. Sa double origine est bien connue : le recul inédit du PIB et la réponse budgétaire apportée. Elle intervient après une décennie quasi ininterrompue de hausse de la dette. Son point de départ n’est donc pas aussi favorable que celui de certains de nos partenaires. Elle intervient également dans un contexte où la croissance potentielle s’est vraisemblablement affaiblie du fait des suites de la crise sanitaire, ce qui risque de rendre plus difficile ou plus longue la réduction du déficit.

Dans ce contexte, la soutenabilité à moyen terme des finances publiques et en particulier celle de la dette publique constitue évidemment un enjeu central de la stratégie financière de la France. Elle appelle de notre part la plus grande vigilance collective.

Voilà les principales observations du Haut Conseil dans cet avis que nous avons souhaité court, compte tenu des incertitudes accrues qu’a entraînées la résurgence de l’épidémie. Il s’agit du sixième avis que nous vous rendons cette année et du troisième que je viens vous présenter depuis ma nomination en juin. Ce ne devrait pas être le dernier. En effet, conformément à la loi organique de 2012, le Gouvernement devrait prochainement saisir le Haut Conseil de la révision, elle aussi nécessaire, des prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposait initialement le projet de loi de finances pour 2021. Je formule le vœu que le Gouvernement, effectivement, nous saisisse parallèlement des nouvelles prévisions de finances publiques pour 2021. Je crois savoir que telle est au reste son intention. Cette saisine m’apparaît indispensable au regard de l’ampleur attendue de cette révision, qui ne peut être que d’une importance au moins aussi grande que celle qui porte sur les hypothèses macroéconomiques.

L’Assemblée a voté, sur le rapport de Monsieur Labaronne, une augmentation modérée des moyens du Haut Conseil. Vous le constatez, l’augmentation de son activité ne l’est pas, non plus que celle des demandes qui nous sont adressées. L’Assemblée a donc agi avec sagesse.

M. le président Éric Woerth. Ce collectif n’est effectivement pas un collectif de fin de gestion, mais de reprise de la crise. Il aboutira évidemment à une réadaptation des prévisions du budget 2021. Nous ne sommes plus là dans les prévisions, mais dans les paris sur l’avenir.

Le PLF aurait sans doute dû être accompagné de scénarios. Il aurait fallu travailler différemment et de manière plus originale qu’un bloc structuré, modifié au fur et à mesure.

Le solde structurel n’a effectivement plus guère de sens, tout comme la loi de financement et de programmation des finances publiques. Le Gouvernement devrait donc la modifier. Même si l’exercice est compliqué, accroître la visibilité par des scénarios ou des types d’évolution possibles rendrait un peu de confiance à des concitoyens qui restent très attentifs au niveau de la dépense et surtout de la dette.

L’augmentation de la dépense est très forte, hors crédit d’impôt, or beaucoup de mécanismes fiscaux viennent de surcroît augmenter les charges publiques. On parle d’ailleurs de dépenses fiscales. Il serait peut-être plus clair de parler d’augmentation des dépenses hors crédit d’impôt et d’augmentation des dépenses crédit d’impôt compris.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le président du Haut Conseil des finances publiques vient régulièrement devant notre commission des finances pour mettre à jour les perspectives macroéconomiques. Cet exercice nécessaire est accompli avec beaucoup de soin.

La situation sanitaire dicte la crise économique et financière et les prévisions macroéconomiques. Depuis le début de cette crise, en mars, toute prévision reste instable et est susceptible d’être révisée. Cela restera le cas tant que la crise sanitaire ne sera pas derrière nous. De ce fait, les chiffres que nous commentons aujourd’hui et l’analyse que vous présentez seront eux aussi le cas échéant révisés, y compris pour l’année 2020.

Malgré tout, cet exercice est nécessaire : nous avons besoin de prévoir l’activité pour l’année 2020 et de connaître les prévisions de déficit et d’endettement. Il est important de fournir des perspectives pour pouvoir se projeter sur des trajectoires de rétablissement des finances publiques pour 2021 et après.

Passer d’une prévision de récession de 11,5 % à 10 % avant de revenir à 11 % n’est donc pas problématique ni révélateur d’une instabilité du Gouvernement ou des prévisionnistes. Elle est très révélatrice de la crise que nous affrontons, extrêmement atypique, et qui fait que le quatrième trimestre peut être plus dégradé ou au contraire amélioré, en fonction de l’évolution de la pandémie. Nous devons rester humbles face à cette situation.

Sur le plan technique, le Gouvernement ne présente pas d’hypothèses macroéconomiques actualisées sur certains déterminants de l’évolution du PIB. Cela vous a-t-il posé problème pour effectuer ces prévisions s’agissant du PLFR 4, notamment sur la consommation intérieure, l’investissement ou la contribution au commerce extérieur ?

L’impact économique du nouveau confinement serait selon vous moins élevé que celui du précédent. Je suis du même avis. L’argent public serait d’ailleurs, au total, moins mobilisé. Considérez-vous que ces crédits budgétaires suffiront à amortir le choc du quatrième trimestre ?

Avec le recul du premier confinement, peut-on dire que les moyens budgétaires mis en œuvre pour maintenir à flot nos économies et nos emplois – PGE, fonds de solidarité, activité partielle, report et annulation des charges – permettent aujourd’hui de financer, en partie, le soutien public à notre économie s’agissant du deuxième confinement ? Sait-on mesurer cet effet ?

M. le président Éric Woerth. Le Gouvernement a fourni des prévisions d’augmentation de la croissance due aux mesures.

M. Daniel Labaronne. Nous sommes dans un environnement très instable, qui renforce le caractère d’imprévisibilité du scénario macroéconomique. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, Keynes parlait de situation d’incertitude radicale, rendant difficile, voire impossible d’envisager l’avenir et d’établir des prévisions économiques. Il nous semble que la crise sanitaire nous place dans ce contexte. Vous le soulignez dans votre rapport.

Vous déclarez dans votre avis sur le PLFR 4 que l’hypothèse d’un recul de 11 % du PIB retenue par le Gouvernement est cohérente, au vu des incertitudes entourant les conditions sanitaires. On peut toutefois craindre un recul plus prononcé si la crise sanitaire s’aggravait ou inversement, espérer une bonne surprise, comme cela a été le cas au troisième trimestre avec un rebond inattendu de 18 %, qui n’était anticipé ni par l’INSEE, ni par la Banque de France.

S’agissant des prévisions de recettes publiques, vous estimez que les hypothèses du Gouvernement sont plausibles compte tenu des incertitudes, là encore, qui entourent l’évolution de la consommation et de la masse salariale.

Sur les dépenses et le déficit du solde budgétaire effectif pour 2020, vous considérez que les prévisions sont cohérentes avec l’impact attendu du recul prévu de l’activité économique. On peut toutefois espérer que les dépenses prévues pour faire face à la crise seront moins sollicitées qu’envisagé.

Concernant le solde structurel, vous soulignez le caractère non significatif de son évaluation. Ce solde est établi en référence à l’estimation de la croissance potentielle arrêtée dans la loi de programmation des finances publiques de janvier 2018. Cette démarche est un peu curieuse, mais elle est conforme à la loi organique de décembre 2012. On voit d’emblée les limites de l’exercice.

Ce solde repose également sur des conventions comptables pour décomposer ce qui relève du solde conjoncturel et du solde structurel. Le Gouvernement a choisi de considérer les mesures prises pour faire face à la crise sanitaire comme des mesures temporaires qui ne viennent pas dégrader le solde structurel. Cette démarche nous paraît assez légitime. Avez‑vous des éléments de comparaison sur ce point avec ce que pratiquent nos partenaires européens ?

Sur la question du solde structurel, il faudra sans doute procéder, au lendemain de la crise sanitaire, à une nouvelle estimation du PIB potentiel de notre économie. Il conviendra également d’arrêter une doctrine sur les clefs de répartition entre solde conjoncturel et solde structurel. Pouvez-vous nous préciser vos analyses sur ces deux points ?

Mme Véronique Louwagie. L’exercice est difficile, car la situation est instable.

Je voudrais rebondir sur les propos de mes collègues et remercier le rapporteur général pour ses analyses et ses commentaires. Mon collègue Labaronne notait que vous pouviez développer votre avis en vous appuyant notamment sur ce qui se pratique à l’étranger.

J’ai bien compris que le Haut Conseil avait disposé de peu de temps, mais tel est notre sort ici tous les jours eu égard au PLF et au PLFR. Je regrette que votre avis soit une présentation des hypothèses assortie de quelques commentaires plus qu’un avis motivé. Je reste pour ma part sur ma faim. Outre une description des risques, l’avis pourrait prendre en compte différents scénarios, avec des évolutions envisageables. Nous n’en avons pas à ce stade.

Avez-vous établi des scénarios de votre côté ? Vous indiquez par exemple que la prévision suppose aujourd’hui un maintien de mesures de confinement au-delà du seul mois de novembre. Êtes-vous allés au-delà, jusqu’au 15 décembre, au 20 décembre ou au 31 décembre ?

L’avis pourrait également intégrer des éléments extérieurs sur les pratiques à l’étranger : comment les autres pays réagissent-ils ? Quels sont leurs scénarios et leurs évolutions ?

M. Mohamed Laqhila. Avec ce PLFR 4, l’ensemble des mesures de soutien à l’économie et à l’emploi grève bien évidemment les finances publiques. Je suis toutefois convaincu que ne rien faire les affecterait davantage à moyen terme.

Selon vous, comment concilier cet objectif de soutien à l’économie et à l’emploi tout en maîtrisant l’endettement public ? Ces mesures présentent selon vous peu de risques dans l’immédiat, mais peuvent obérer l’avenir, quand on sait que nous ne serons pas revenus en 2030 au niveau d’endettement antérieur à la crise.

Votre expérience européenne vous permettrait-elle de nous éclairer sur les évolutions possibles de cette situation à l’échelle européenne, puisque tous les pays sont affectés ?

Quelle serait selon vous la perte de croissance potentielle du fait de ce second confinement ? Quel sera le retard pris sur la relance à partir des différents scénarios que vous avez certainement pu étudier ? Plus spécifiquement, avez-vous évalué la perte de croissance potentielle si les mesures d’urgence du printemps n’avaient pas été prises ?

Mme Valérie Rabault. Pour une fois, je ne poserai pas de question sur le déficit structurel, car je considère que le sujet n’est pas là aujourd’hui.

Au point 10 de votre note, vous calculez qu’une contraction annuelle du PIB de 11 % en 2020 suppose que le niveau d’activité à fin décembre 2020 soit inférieur de 15 points à celui de décembre 2019. Pouvez-vous expliciter ce calcul ? Considérez-vous cette hypothèse comme plausible ou non ?

Vous présentez un encadré sur les coûts, en ordre de grandeur, d’un confinement strict. Vous l’estimez à 36 milliards d’euros par mois : 16 milliards du fait de moindres recettes et 20 milliards de dépenses supplémentaires. Vous estimez également en introduction de votre avis que pour parvenir à -11 % du PIB, il faut un confinement allant au-delà du 1er décembre. Jusqu’à quelle date êtes-vous allé ? À combien évaluez-vous le coût du confinement du mois de novembre, qui n’est pas aussi strict que le premier ?

Mme Patricia Lemoine. Je remercie tout d’abord le Haut Conseil des finances publiques pour son aide et son analyse précieuses, une nouvelle fois, en cette année qui ne ressemble à aucune autre. Je veux également saluer au nom du groupe Agir ensemble le sérieux dont a fait preuve le Gouvernement depuis le début de la crise quant aux prévisions macroéconomiques sur lesquelles il se fonde. Au regard des nouvelles restrictions sanitaires, les prévisions pour 2020 ont été actualisées : récession à 11 %, déficit à 11,3 % et dette publique à 119,8 %. Ces indicateurs sont évidemment extrêmement élevés. Ils sont même vertigineux et affolants.

Notre groupe partage les inquiétudes du Haut Conseil sur la soutenabilité de la dette publique. Nous aurons effectivement besoin de réfléchir au plus vite à une nouvelle programmation pluriannuelle des finances publiques. Ce sera l’occasion de débattre des moyens que nous nous donnons pour rendre notre endettement public soutenable, alors que les recettes ont fortement chuté et que les dépenses ont crû en proportion. Ce sera l’occasion aussi, à notre sens, de travailler enfin à différents scénarios qui s’avèrent désormais indispensables au regard de la durée de la crise sanitaire, dont nul ne sait malheureusement à quel moment elle prendra fin.

M. Michel Zumkeller. Nous reconnaissons tous être dans une urgence qui nécessite de prendre des mesures. Notre groupe est évidemment favorable au fait d’apporter un soutien à nos concitoyens et à nos entreprises, petites ou grandes. En revanche, nous ne pouvons nous satisfaire d’entendre : « Ne vous inquiétez pas, nous prenons des mesures, nous les finançons par l’emprunt et nous y reviendrons dès que cela ira mieux. »

Nous pensons que le moment de la crise est aussi celui de remettre à plat beaucoup de choses, même si cela est pour plus tard. Je crois d’ailleurs que le FMI a demandé à la France de revoir certaines politiques et surtout de s’engager dans des scénarios. Cela a été dit plusieurs fois. Nous enchaînons les PLFR : nous en sommes au quatrième, et peut-être y en aura-t-il un cinquième. Peut-être la crise nous amènera-t-elle à beaucoup d’autres modifications. Nous sommes en train d’étudier un budget dont nous savons qu’il ne pourra être sincère et qu’il faudra le revoir. Nous regrettons un manque de vision. Il faudrait utiliser ce moment de la crise pour remettre à plat certaines choses, préparer l’avenir. Ainsi, la prochaine fois que nous devrons financer des mesures urgentes, nous ne serons peut-être plus obligés de le faire par l’emprunt.

Je souhaiterais également savoir ce que vous pensez de la possibilité d’étudier différents efforts possibles en matière d’assainissement des finances publiques. Le moment est venu de le faire.

M. Éric Coquerel. Nous reviendrons sur cette discussion lors de la présentation cette après-midi du PLFR 4 par les ministres, mais je voudrais d’abord dire que ce PLFR 4, quelques jours après le début des débats sur la deuxième partie du PLF et donc sur le plan de relance, est déjà un constat d’échec de ce même plan de relance.

Je veux bien que la situation soit instable, mais il faut également mettre en avant un manque de planification, de préparation et d’anticipation. À défaut, nous n’en serions pas à un PLFR 4 dont certains aspects étaient prévisibles. Quand par exemple on finance 300 millions d’euros pour les masques chirurgicaux, il fallait anticiper qu’ils seraient nécessaires dans le projet de loi de finances et non pas dans le projet de loi de finances rectificative.

De la même manière, je crains que ce PLFR 4 soit lui-même déjà insuffisant. C’est même une certitude. Il est très optimiste de penser que la nouvelle période de confinement aura un coût économique moins élevé. Il faudrait que le pari de ne pas confiner économiquement fonctionne vis-à-vis de la vague épidémique. Ce n’est pas ce que j’entendais ce matin de la part d’un infectiologue sur France Inter.

Deuxièmement, 1,1 milliard d’euros sont prévus, en lien avec les annonces du chef de l’État, pour une prime à destination des plus précaires. Ce montant se rajoute aux 800 millions d’euros d’ores et déjà prévus en la matière. Compte tenu de l’explosion de la pauvreté en France, ce PLFR 4 est déjà insuffisant, ou alors nous n’avons pas la même vision de la gravité de l’urgence de ce point de vue.

Dernier point, vous dites que la soutenabilité à moyen terme des finances publiques est un enjeu central. Notre approche n’est pas la même que la vôtre, monsieur Moscovici, sur ce qu’il conviendrait de faire vis-à-vis de la dette. Néanmoins, si telle est votre position, le moment n’est pas venu de baisser les recettes de l’État pour accroître ce déficit, notamment avec la baisse des impôts de production ou, comme nous l’avons vu tout à l’heure, avec la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % les plus riches. Il y a là une contradiction évidente.

M. Charles de Courson. Je partage votre appréciation, monsieur le président, sur le caractère non significatif de l’évaluation du solde structurel. Toutefois, ne remet-elle pas en cause l’appréciation que vous avez pu porter sur le déficit structurel 2021 ?

Deuxièmement, pouvez-vous nous éclairer sur l’ampleur, selon vous, de l’affaiblissement du taux de croissance potentiel, point que vous évoquez sans le quantifier ? Je rappelle que nous étions à 1,1 % ou 1,2 % d’après les estimations de la Commission européenne. Pour vous, sommes-nous descendus en dessous de 1 % ?

Troisièmement, pourquoi le Gouvernement ne vous a-t-il pas donné des explications sur l’absence d’actualisation de la prévision actualisée sur les grands indicateurs macroéconomiques – consommation, investissement, etc. ?

Enfin, le PLFR 4 ouvre près de 20 milliards d’euros de crédits. Le temps de le voter, nous serons déjà au 30 décembre. Ces crédits auraient dû être ouverts par des amendements gouvernementaux dans le projet de loi de finances pour 2021. Avez-vous évoqué ce point au sein du Haut Conseil ? Par définition, l’essentiel de ces crédits ne pourra pas être consommé entre le 30 et le 31 décembre. Ils seront donc reportés sur 2021.

M. Pierre Moscovici. L’avis que je vous ai présenté ce matin porte sur des scénarios macroéconomiques et de finances publiques élaborés dans un contexte où les incertitudes liées à la situation sanitaire sont de nouveau très importantes et dans un climat d’urgence manifeste.

Plusieurs d’entre vous m’ont demandé pourquoi nous n’avions pas eu de prévisions de croissance plus détaillées. Telle est la raison pour laquelle nous avons parlé de cohérence compte tenu des éléments dont nous disposions. Le facteur temps a beaucoup joué entre l’annonce par le Président de la République mercredi soir dernier de décisions qui n’étaient pas envisagées mardi soir, en tout cas pas publiquement, et la préparation du PLFR. Le travail a donc été fait de manière globale et il ne nous paraît pas pour autant incohérent.

Le scénario du PLFR 4 traduit l’impact du confinement décidé pour le mois de novembre. Il est acquis qu’un confinement de quatre semaines, tel qu’il est paramétré aujourd’hui, conduirait à une perte de PIB au quatrième trimestre par rapport au troisième. Ses modalités apparaissent de moindre ampleur que celles mises en place au cours du printemps dernier, si bien que la prise en compte de cette hypothèse de confinement pour le mois de novembre ne suffit pas, à elle seule, à justifier la révision du recul du PIB de – 10 % à – 11 % en moyenne annuelle entre le PLF de septembre et ce PLFR.

L’hypothèse d’un confinement en novembre représente à peu près la moitié de cette révision. Pour cette raison, et pour répondre à madame Rabault, nous considérons que le PLFR intègre la possibilité de financer des mesures jusqu’au 31 décembre 2020, soit à peu près 10 milliards d’euros sur novembre et à peu près autant sur décembre.

Pour boucler le scénario, il faut considérer que des mesures peuvent être durcies et d’autres assouplies. On peut par exemple envisager la fermeture de lycées ou au contraire la réouverture de commerces d’ici à la fin décembre. Nous pouvons donc avoir de bonnes ou de mauvaises surprises, y compris sur le plan financier. Notre avis en tient évidemment compte.

Avec l’hypothèse d’un maintien des restrictions sanitaires jusqu’en décembre, le chiffre de 11 % constitue l’ordre de grandeur de recul du PIB qui devrait être enregistré en 2020.

Dans ce contexte, nous n’avons pas voulu qualifier le scénario présent. Plusieurs adjectifs étaient à disposition : prudent, plausible, vraisemblable, etc. Les membres du Haut Conseil se sont attachés, dans le très court temps qui leur était imparti, à vérifier que la méthode pour construire les scénarios macroéconomiques des finances publiques était cohérente avec les principales informations disponibles. Nous avons considéré qu’elle l’était.

Pour en venir à la question du président de la commission sur les dépenses, crédits d’impôt compris, la chose est tout à fait possible. Nous considérons que le montant serait affecté principalement par le CICE, lequel disparaît. Nous avons donc des raisons de penser que la hausse hors crédits d’impôt serait extrêmement proche de celle crédits d’impôt compris.

De même, plusieurs d’entre vous ont évoqué l’hypothèse de travailler sur des scénarios. Je ne sais s’il est possible de bâtir un projet de loi de finances à partir de scénarios. Le rôle du Haut Conseil n’est pas, à ce stade, de bâtir des prévisions. En revanche, avoir des scénarios peut être quelque chose de tout à fait pertinent dans le débat public, et le Haut Conseil est tout à fait prêt à y contribuer. Comme je le disais lors de ma précédente audition devant vous, les questions macroéconomiques, celles de finances publiques et les questions sanitaires constituent maintenant plusieurs faces d’une même pièce. Il faut donc pouvoir réfléchir sur la façon dont tout cela s’articule.

En 2020, les finances publiques absorbent les deux tiers de la baisse des revenus. Sur le niveau d’amortissement du déficit, le retour sur les prélèvements obligatoires se traduit par une élasticité plus faible, à 0,7, et donc un impact de la récession sur les prélèvements obligatoires moins fort que lors de la crise de 2008-2009. Cela dit, cela fait aussi partie des éléments sur lesquels nous pouvons travailler davantage.

Il nous semble que les crédits budgétaires sont suffisants pour compenser une grande partie de ce nouveau choc sur l’activité. Au terme de nos débats avec les administrations et avec le Gouvernement, ils intègrent un prolongement possible des restrictions sanitaires au-delà de novembre et même sur la totalité de l’année.

Plusieurs d’entre vous m’ont interrogé sur des éléments de comparaison avec d’autres pays. Nous ne nous sommes pas exactement livrés à cet exercice sur le solde structurel, mais la Commission européenne considère toutes les dépenses de soutien comme structurelles. Telle n’est pas l’hypothèse retenue en France : certaines dépenses sont considérées comme temporaires. Le débat sur le déficit structurel et sur les soldes structurels devra donc être reposé. Il paraît pertinent de demander, comme plusieurs d’entre vous l’ont fait, des éléments nouveaux lors de la révision des hypothèses pour le PLF pour 2021, si nous souhaitons rester dans des ordres de grandeur ayant quelque pertinence.

Pour ce qui est de la croissance potentielle, il apparaît d’ores et déjà que le PIB potentiel a été réduit d’un peu plus de 2 points sur 2020-2021. Il est encore trop tôt pour envisager une réduction durable de la croissance potentielle au-delà de 2021. Pour donner des ordres de grandeur plus précis, l’hypothèse en 2020 était de – 0,3 % – elle peut être encore affinée. Cette baisse est significative, puisque l’hypothèse était de + 1,25 % avant la crise. Cette détérioration entraîne des conséquences en cascade sur nos travaux.

Pour ce qui est du quatrième trimestre, des questions m’ont été posées sur le recul d’activité de 15 points par rapport à 2020. Nous avons nous aussi tenu ce débat avec le Gouvernement et avec les administrations. Nous nous sommes interrogés à ce sujet. En l’état, il s’agit d’un calcul un peu mécanique, de coin de table, pour atteindre - 11 % compte tenu des trois trimestres qui se sont déjà écoulés et de ce que nous pouvons anticiper sur le quatrième trimestre. Pour ces raisons, nous pensons qu’une estimation de 15 points est cohérente. Le chiffre pourra être légèrement plus élevé ou plus faible.

Un débat a porté sur le fait de savoir s’il fallait considérer les mesures comme durcies ou maintenues. Disons qu’elles sont prolongées, ce qu’explicite notre avis.

La Cour des comptes a établi des scénarios dans son dernier rapport de juin sur la dette publique et sur la perspective des finances publiques. Elle y reviendra. Je souhaite qu’elle assure un suivi quasi simultané sur la question que vous évoquez, monsieur le président, notamment celle de l’évaluation des impacts économiques.

M. le président Éric Woerth. Je vous interromps, car nous avions présenté un amendement à l’article liminaire du PLF pour 2021 au titre des Républicains, demandant la construction de scénarios sur la base de ceux présentés par la Cour des comptes pendant l’été.

M. Pierre Moscovici. Je ne veux pas m’immiscer dans le débat politique. Je dis simplement que si on le lui demandait, que ce soit le Gouvernement ou le Parlement, la Cour des comptes est tout à fait prête à travailler sur le sujet. Pardon de changer de casquette une seconde – je souhaite que la Cour des comptes soit utile et qu’elle puisse donner des éléments d’information au citoyen dans ce moment particulier.

Pour ce qui est de la lecture du déficit structurel en 2021, nous avons signalé dans notre avis sur le PLF pour 2021 qu’elle devait être faite entre 2019 et 2021. C’est ce que suggère le Gouvernement. En comparant 2019 à 2021, la chronique n’est pas affectée par la mesure de soutien enregistrée en mesure temporaire pour 2020.

Voilà pour l’essentiel des questions que vous avez posées. Je suis prêt à revenir devant vous pour approfondir tous ces sujets lors de la modification des hypothèses.

Pour ce qui est de la loi de programmation, nous constatons tous qu’elle est caduque. Les spécialistes des avis du Haut Conseil des finances publiques auront noté que nous n’avons pas, cette fois-ci, précisé que nous souhaitions sa modification au printemps. À titre personnel, je dirais qu’une loi de programmation serait la bienvenue dès que nous aurons une certaine stabilité ou une plus grande prévisibilité. Il ne faut pas attendre un an et demi pour cela.

M. le président Éric Woerth. Telle est la raison pour laquelle plusieurs d’entre nous ont évoqué des scénarios : construire une loi de programmation des finances publiques aujourd’hui serait un exercice assez vain. Il faut un début de stabilité ou de visibilité sur l’évolution de la crise sanitaire pour bâtir une loi de programmation qui ait un avenir. Il ne s’agit pas de faire l’exercice pour faire l’exercice, mais au contraire d’innover par des exercices nouveaux.

M. Charles de Courson. Je vous ai interrogé sur les raisons pour lesquelles vous n’avez pas eu de révision, dans les prévisions actualisées, des grandes valeurs macroéconomiques – consommation, investissement, etc. Vous répondez que cela tient peut-être à la précipitation avec laquelle ce texte a été pris. Mais, enfin, le Gouvernement en dispose nécessairement. Comment a-t-il pu faire des prévisions sur la TVA, sur l’impôt sur le revenu, sans un éclatement ? La chose est tout de même assez curieuse. Comment pouvez‑vous donner un avis sur les estimations de TVA ou d’impôt sur le revenu sans distribution des prévisions de PIB entre revenu des ménages, consommation, etc. ?

M. Pierre Moscovici. Nous avons évidemment soulevé ce sujet avec les administrations, la direction du trésor et celle du budget, lors des auditions que nous réalisons obligatoirement pour préparer nos avis. Elles ont effectué un calcul assez global qui ne nous est pas apparu incohérent.

Néanmoins, la distribution que vous évoquez n’était effectivement pas aussi précise qu’elle l’est d’habitude. Peut-être le facteur temps a-t-il joué ? Encore une fois, il s’est écoulé trente-six heures entre les mesures annoncées par le Président de la République et la saisine du Haut Conseil sur la préparation du PLFR 4. Pour cette raison, la question devra être posée avec beaucoup plus de précision lors de la discussion des hypothèses révisées sur le PLF pour 2021, c’est-à-dire fin novembre. La réponse devra également être beaucoup plus précise.

Mme Marie-Christine Dalloz. Votre avis sur la soutenabilité de la dette est inquiétant, mais intéressant. On sent à demi-mot une sincérité dans l’avis que vous émettez. Une chose m’interpelle : les émissions de dette du quatrième trimestre 2020 se situent à un niveau record de 184 milliards d’euros. La souscription s’est faite à 50 % par des non-résidents. Jusqu’à présent, la répartition était à peu près d’un tiers de Français, un tiers d’Européens et un tiers du reste du monde. Comment expliquez-vous ce renversement de tendance sur la détention de la dette française ?

M. Pierre Moscovici. Nous n’avons pas analysé le sujet dans le détail. Nous y reviendrons de manière plus précise. Le point que vous soulevez est effectivement un paramètre très important pour examiner la soutenabilité de la dette publique : plus elle est domestique, moins elle est handicapante sur le plan stratégique.

M. le président Éric Woerth. Vous pourrez poser cette question tout à l’heure au ministre, que nous auditionnons à seize heures.

 


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AUDITION DE M. BRUNO LE MAIRE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LA RELANCE, ET DE M. OLIVIER DUSSOPT, MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ DES COMPTES PUBLICS

Lors de sa séance du mercredi 4 novembre 2020 après-midi, la commission a entendu M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances et M. Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics.

M. le président Éric Woerth. Nous recevons cet après-midi M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance et M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, venus nous présenter le quatrième projet de loi de finances rectificatives (PLFR 4) adopté ce matin en Conseil des ministres.

Auparavant, je dois préciser les conditions un peu particulières dans lesquelles nous serons amenés à examiner ce texte. Il sera inscrit à l’ordre du jour de notre commission dès le samedi 7 novembre à 9 heures 30. La fin du délai de dépôt des amendements est fixée au vendredi 6 novembre à 9 heures du matin.

Le texte est inscrit à l’ordre du jour des séances publiques du mardi 10 novembre. Le délai de dépôt est fixé au samedi 7 novembre, à dix-sept heures. Il sera compliqué d’examiner ce projet de loi en si peu de temps de séance. Nous aviserons en fonction du nombre d’amendements, mais le rapporteur général et moi-même avons appelé la semaine dernière l’attention du Gouvernement sur cette question, d’autant que le lendemain sera le 11 novembre.

Nous avons eu l’occasion ce matin d’auditionner le président du Haut Conseil des finances publiques au sujet de l’avis sur ce projet de loi de finances rectificative pour 2020. Les évolutions que celui-ci intègre par rapport aux dernières prévisions du projet de loi de finances pour 2021 sont très significatives. Ce n’est pas tout à fait un PLFR comme les autres : nous ne sommes pas en train d’administrer une fin de gestion. L’objet est tout autre. La dégradation des prévisions de croissance du PIB est d’un point par rapport à ce qui nous a été présenté lors de l’examen du PLF 2021 ; le déficit public se dégraderait également de 1,1 point. La prévision de déficit de l’État, à 223 milliards d’euros, est assez proche du montant évoqué par le PLFR 3, qui avançait un chiffre de 225 milliards d’euros. Le niveau de dette publique atteindrait quasiment 120 % du PIB, soit une dégradation encore plus marquée que ce que prévoyait le PLFR 3 avec 117 %.

Alors que les recettes fiscales nettes devraient atteindre 249 milliards d’euros, en recul de 44 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, nous atteignons un ratio déficit public sur recettes fiscales de près de 90 %. Les prévisions initiales de la loi de finances pour 2020 tablaient sur un ratio trois fois moindre, de 32 %. Autrement dit, si nous voulions équilibrer dépenses et recettes, il faudrait presque doubler les recettes fiscales.

L’effort budgétaire supplémentaire fourni dans ce quatrième collectif s’ajoute à celui des trois précédents : 6,25 milliards d’euros d’effort budgétaire de l’État en PLFR 1, 20,4 milliards d’euros en avril avec le PLFR 2 et 14,4 milliards d’euros en juillet. Sans compter les efforts en garanties supplémentaires, en prêts et avances, ni les contributions de l’UNEDIC et de la sécurité sociale.

C’est dire si le texte que nous examinons n’est pas comme les autres. La période est également inédite ; l’un va probablement avec l’autre. Si l’heure est grave, nous pouvons mesurer, au travers du dispositif qui va nous être présenté, à quel point la situation est inquiétante et requiert la vigilance de chacun, et combien nous aurions besoin, me semble-t-il, de plusieurs scénarios de reconstruction économique et financière pour notre pays ; mais ce sera précisément l’objet de nos discussions.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Vous avez raison, monsieur le président, nous vivons une période exceptionnelle, qu’aucun d’entre nous n’a jamais connue. Les chiffres de la récession, du choc économique que nous vivons, ne trouvent de comparaison que dans ceux de la deuxième guerre mondiale ou de la grande récession de 1929.

Cette période exceptionnelle exige de notre part beaucoup de réactivités – c’est l’objet de ce PLFR 4 – et beaucoup de constance dans la politique économique. Celle-ci repose désormais sur deux piliers : la protection de notre économie et sa relance, les deux devant aller de pair parce qu’elles ne s’inscrivent pas dans le même calendrier. Toutes les décisions de relance qui seront prises maintenant nous permettront de sortir plus forts de la crise, à partir de 2022.

Je commencerai par trois remarques générales avant de détailler les mesures de soutien et de réactivité que nous proposons.

La première a trait au contexte économique global, très dégradé du fait de la reprise de la pandémie, qui touche tous les pays développés et en particulier les pays européens. Chacun d’entre eux adopte de nouvelles mesures de précautions sanitaires, allant du couvre-feu jusqu’au confinement. C’est une nécessité non seulement sanitaire, mais également économique. Rien ne serait plus dommageable à l’économie que de se retrouver avec un virus et une pandémie immaîtrisables. C’est donc une question à la fois de sagesse et de raison.

Ces mesures se traduiront évidemment par une dégradation des chiffres de la récession. Nous avons été très prudents, avec M. Olivier Dussopt, dans la formulation de nos premières évaluations, et à aucun moment nous n’avons cédé à un excès de confiance en réévaluant la récession. Là où certains instituts nous incitaient à ramener nos prévisions à – 9 % ou – 8 %, nous les avons maintenues à – 10 %. Bon nombre d’économistes que j’ai consultés au cours de la semaine m’assurent qu’il n’est pas impossible, en fonction de ce que donneront les derniers mois de l’année, que le chiffre réel reste autour de – 10 % ; mais par prudence, une nouvelle fois, nous avons dégradé nos prévisions et tablé sur un taux de – 11 %, partant du principe que les quatre semaines de confinement – c’est un minimum – auront un effet certain sur la dégradation du produit intérieur brut (PIB).

Ce chiffre a été jugé sincère par le Haut Conseil des finances publiques, qui estime que la situation finale pourrait être un peu moins grave. Il a également été validé tant par le Fonds monétaire international que par la Banque centrale européenne, qui ont appuyé la stratégie économique du Gouvernement dans leurs dernières publications.

Toutes les organisations internationales sans exception, je veux y insister, valident la stratégie économique du Gouvernement, qui consiste à soutenir massivement notre économie, nos entreprises et nos salariés par le biais du chômage partiel, plutôt que de voir se multiplier les faillites et le chômage exploser.

Cette stratégie est non seulement validée par les organismes internationaux que j’ai cités, mais aussi par les chiffres de croissance du troisième trimestre. Avec + 18,2 %, la France affiche la plus forte croissance de la zone euro. Si nous avons obtenu ce chiffre, c’est parce que nous avons su protéger nos salariés et nos compétences et éviter les faillites. Dès lors qu’il n’y a plus de contraintes sanitaires, l’économie française peut rebondir et redémarrer forte. Cela me renforce dans ma conviction : les fondamentaux de l’économie française sont bons et solides. Je ne céderai pas à l’esprit de défaite que je vois fleurir ici ou là, chez ceux qui évoquent un possible effondrement et une catastrophe économique prochaine. Je crois au contraire que le moment est venu de faire preuve d’un esprit de résistance, de montrer que nous sommes capables de faire bloc pour apporter des réponses au monde économique et lui permettre de redémarrer sur des bases solides le moment venu.

Deuxième remarque générale sur laquelle je veux insister : l’absolue nécessité qu’il y a à tenir les deux bouts de notre stratégie – la protection de l’économie et la relance économique. Il est évident que la baisse des impôts de production ne produira pas ses effets en trois semaines. C’est bien pour cela qu’il nous faut l’engager dès maintenant si nous voulons, dans deux ans, disposer d’un outil de travail, notamment industriel, plus compétitif qu’il ne l’est aujourd’hui.

De la même manière, la rénovation énergétique, qu’il s’agisse d’une université, un bâtiment public ou même des constructions privées, prend plusieurs mois. Il est indispensable de lancer ce genre d’opérations dès maintenant. Cela vaut aussi pour la stratégie sur l’hydrogène : elle ne donnera pas de résultats du jour au lendemain, il faut s’y engager dès maintenant.

Troisième remarque, j’y ai déjà fait allusion : ces dépenses supplémentaires se traduiront par un creusement des déficits, mais surtout par un niveau de dette qui approchera les 120 % du PIB – chiffre parfaitement conforme à ce que nous avions avancé dans le PLFR 3. Cette dette, je tiens à le dire, devra être remboursée le moment venu, par la croissance, par une gestion responsable des finances publiques et par des réformes structurelles, dont celle des retraites.

Ce PLFR 4, que nous avons présenté ce matin en Conseil des ministres avec M. Olivier Dussopt, a pour armature principale un soutien massif que nous apportons au monde économique, et particulièrement au commerce et aux très petites entreprises (TPE).

Ce soutien sera beaucoup plus vigoureux que celui que nous avons déployé en mars dernier. Pourquoi ? Tout simplement parce que notre tissu économique a été fragilisé. Nos commerçants, nos artisans, nos TPE et nos indépendants ont désormais le couteau sous la gorge. Il faut impérativement les soutenir, massivement, puissamment et rapidement. Nous souhaitons que toutes les mesures mises en place puissent être appliquées dans les meilleurs délais. Je pense en particulier au fonds de solidarité : les entreprises pourront se déclarer sur le site de la direction générale des finances publiques dès le 1er décembre – il faut évidemment laisser passer le mois pour s’assurer de la réalité de la fermeture administrative, mais il leur sera possible de s’inscrire dès début décembre, pour toucher les versements du fonds de solidarité dès les premiers jours du même mois.

Le fonds de solidarité constitue à mon sens l’expression la plus claire de notre détermination à apporter aux entreprises un soutien encore plus massif que lors du premier confinement. Sur le seul fonds de solidarité, nous allons dépenser pour le mois de novembre 6 milliards d’euros, autrement dit davantage que ce que nous avions dépensé en six mois, depuis mars. C’est bien la manifestation d’un soutien complet aux acteurs économiques les plus touchés par la crise, qu’il s’agisse des petits commerçants, des indépendants, des coiffeurs, des fleuristes, des magasins d’habillement, des bijoutiers, qui sont aujourd’hui fermés et privés de ce fait de tout chiffre d’affaires.

Nous avons donc relevé et considérablement renforcé ce fonds. Initialement ouvert aux seules entreprises de moins de dix salariés, il verra son champ d’application s’élargir désormais aux entreprises comptant jusqu’à cinquante salariés. L’indemnisation, jusqu’alors plafonnée à 1 500 euros, pourra atteindre 10 000 euros. Rappelons que le fonds de solidarité est ouvert à toutes les entreprises administrativement fermées, mais également à certaines entreprises des secteurs dits S1 et S1 bis, notamment les secteurs du tourisme, de l’événementiel, de la culture et du sport, qui subissent une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 %. Pourquoi cette exception en leur faveur ? Tout simplement, parce que ces secteurs sont touchés depuis des mois et qu’ils n’ont jamais pu se relever, alors que les perspectives ne sont malheureusement pas positives. Ce n’est pas demain, hélas ! que nous pourrons rouvrir les restaurants avec le même nombre de tables et de clients. Ce n’est pas demain que nous pourrons rouvrir les salles de sport avec le même nombre d’utilisateurs. Ce n’est pas demain que les touristes se précipiteront dans les hôtels français. Ce n’est pas demain que les spectacles pourront reprendre avec des jauges à 100 %. Ce n’est pas non plus demain que les acteurs de l’événementiel pourront organiser, sonoriser et illuminer des fêtes comme ils le faisaient auparavant. Il nous paraît donc juste et nécessaire que ces entreprises puissent bénéficier du fonds de solidarité jusqu’à hauteur de 10 000 euros dès lors que leur perte de chiffre d’affaires atteint 50 % et ce, même si elles ne sont pas visées par une mesure de fermeture administrative. C’est un choix délibéré, pour marquer notre volonté de soutenir les structures les plus touchées.

Enfin, je rappelle que toutes les entreprises de moins de 50 salariés, dès lors qu’elles subissent une perte de chiffre d’affaires de plus de 50 %, sans aucune exception sectorielle, pourront toucher une aide allant jusqu’à 1 500 euros par mois. Je le répète, car j’écoute beaucoup ce qui se dit chez les commerçants, à la radio et à la télévision, et j’ai pu constater que tout n’était pas encore bien compris. Je vous l’ai écrit et je vais le préciser par courrier aux fédérations professionnelles : pour tous ceux qui seront fermés, c’est jusqu’à 10 000 euros ; pour tous ceux qui sont dans les secteurs de la culture, de l’événementiel et de la restauration, ce sera aussi jusqu’à 10 000 euros sitôt que la perte de chiffre d’affaires atteint 50 %, quand bien même ils n’ont pas fait l’objet d’une fermeture administrative – un hôtel, par exemple ; toutes les autres entreprises, sans exception, dès lors qu’elles auront perdu 50 % de leur chiffre d’affaires par rapport à novembre 2019, auront droit à une indemnisation de 1 500 euros par mois.

J’ajoute que nous allons développer massivement le click and collect, qui peut représenter jusqu’à 25 % du chiffre d’affaires d’un établissement fermé, et que les recettes correspondantes ne seront pas comptabilisées dans le calcul du chiffre d’affaires. Autrement dit, si vous avez perdu 6 000 euros de chiffre d’affaires par rapport à 2019, vous pouvez demander 6 000 euros au titre du fonds de solidarité dès lors que vous avez dû fermer, et si vous avez gagné 2 000 euros grâce au click and collect, ils ne seront pas pris en compte dans votre chiffre d’affaires pour le calcul de vos droits.

Dernière précision au sujet de ce fonds de solidarité : il n’y aura aucun reste à charge pour les entreprises fermées administrativement. Elles récupéreront l’intégralité du chiffre d’affaires perdu.

Ce fonds de solidarité, selon nos évaluations, bénéficiera à 1,6 million d’entreprises au cours du mois de confinement : 600 000 entreprises pourront recevoir une aide d’un maximum de 10 000 euros et un million bénéficieront de l’aide de 1 500 euros. Ce qui explique que le coût du fonds de solidarité soit fortement revu à la hausse et qu’après avoir représenté 6 milliards d’euros – 6,125 milliards d’euros très précisément – sur un semestre, il s’élève à nouveau à 6 milliards d’euros pour le seul mois de confinement de novembre.

Deuxième instrument de soutien proposé dans ce PLFR 4 : les exonérations de cotisations sociales, massivement renforcées et élargies. Par souci de simplicité et de lisibilité, nous appliquerons les mêmes règles à ces exonérations que celles que nous appliquons au fonds de solidarité. Les établissements fermés bénéficieront d’une exonération totale de charges sociales, de la même manière qu’ils peuvent bénéficier d’une aide allant jusqu’à 10 000 euros. Pour les entreprises des secteurs S1 et S1 bis perdant 50 % de leur chiffre d’affaires, l’exonération sera également intégrale. Toutes les autres entreprises auront droit à des allégements plus ciblés.

Pour le chômage partiel, troisième mesure mise en place, le système sera le même : Les entreprises fermées auront droit au chômage partiel, avec une indemnisation à 100 %, sans reste à charge pour les secteurs fermés et pour les entreprises du tourisme.

Quatrième instrument : les prêts garantis par l’État. Nous allons également adapter ce dispositif aux circonstances nouvelles liées au confinement et aux demandes des entrepreneurs. Bon nombre d’entre eux nous ont fait savoir que la date du 30 mars 2021 était trop proche et qu’ils avaient besoin d’un report de la date à laquelle débute le remboursement de leur emprunt. Ainsi, au cas par cas, sans stigmatisation par une inscription au fichier de la Banque de France, les entreprises qui ne peuvent absolument pas rembourser leur prêt garanti par l’État dès mars 2021 auront la possibilité de reporter leur premier remboursement au mois de mars 2022. C’est évidemment un effort considérable, puisque cela leur laisse un an supplémentaire pour rembourser leur dette. Les dossiers seront étudiés au cas par cas par les banques et nous veillerons à ce que cet engagement soit respecté.

Les entreprises qui auraient besoin d’un nouveau prêt garanti par l’État pourront le souscrire jusqu’au 30 juin 2021, et non pas jusqu’au 31 décembre 2020. Toutes celles qui en ont déjà bénéficié sans atteindre le plafond pourront demander un complément. Celles qui n’en ont pas encore souscrit, mais qui l’envisagent au regard des nouvelles dispositions de protection sanitaire, pourront le faire. Enfin, l’amortissement du PGE pourra s’étaler sur une période d’un à cinq ans, avec un taux compris entre 1 % et 2,5 %, garantie de l’État comprise – ce qui n’est pas négligeable, sachant que la garantie représente 100 points de base sur ces prêts.

Enfin, l’État pourra accorder des prêts directs aux entreprises qui ne trouveraient aucune solution de financement. Nous avons provisionné 500 millions d’euros à cette fin ; ces prêts directs de l’État pourront atteindre 10 000 euros pour les entreprises de moins de 10 salariés et 50 000 euros pour les entreprises de 10 à 50 salariés. Les entreprises de plus grande taille, qui peuvent elles aussi connaître des difficultés, pourront bénéficier d’avances remboursables de la part de l’État, plafonnées à trois mois de chiffre d’affaires.

Vous m’excuserez d’avoir été un peu exhaustif sur cette question, mais ce dispositif signifie qu’aucune entreprise française ne sera confrontée au moindre problème de trésorerie pendant la période de crise : elles bénéficieront soit d’un prêt garanti par l’État, soit d’un différé de remboursement, soit d’un réagencement de leur échéancier, soit d’un prêt direct d’État ou d’une avance remboursable. Nous complétons ainsi le dispositif initial pour en faire un filet de sécurité solide et durable pour les entreprises ayant besoin de trésorerie. L’ensemble de ces mesures représente un coût de 15 milliards d’euros pour un mois de confinement ; mais nous nous sommes ménagé une certaine marge de souplesse en prévoyant une enveloppe supplémentaire de 20 milliards d’euros.

Ces mesures de soutien constituent les quatre piliers de la réponse économique déployée depuis mars 2020 : ils ont été modifiés, renforcés et adaptés, mais n’ont jamais été remis en cause. Leur force tient à notre lisibilité et à notre réactivité. Dès le départ, nous avons placé sur la table les bonnes réponses et les bons instruments : prêts garantis par l’État, fonds de solidarité, exonération de charges et chômage partiel. Avec ces quatre instruments, les mêmes depuis mars 2020, nous avons un dispositif solide et efficace, que nous adaptons à mesure qu’évolue la crise.

Concernant le sujet spécifique des loyers, nous proposons un crédit d’impôt pour les bailleurs des entrepreneurs qui rencontreraient des difficultés malgré le fonds de solidarité. Pour qu’un loueur puisse bénéficier de ce crédit d’impôt, il devra consentir une réduction de loyer correspondant à au moins un mois pour le trimestre à venir – en dessous d’un mois, le gain ne serait pas suffisamment significatif pour le locataire. Prenons le cas d’un commerçant qui paie un loyer de 5 000 euros par mois, soit 15 000 euros pour trois mois ; si son bailleur lui consent une réduction d’un mois de loyer sur les trois mois à venir, celui-ci récupérera 30 % de son manque à gagner sous forme d’un crédit d’impôt. C’est à notre sens l’intérêt du bailleur de prendre sur lui une partie de la charge plutôt que de se voir confronté à des impayés, sachant qu’il est soutenu par l’État grâce au crédit d’impôt. De son côté, le locataire ne paiera plus que 10 000 euros de loyer au lieu de 15 000, voire moins si son bailleur est disposé à lui consentir une réduction plus importante – ce qui le ferait bénéficier d’un crédit d’impôt plus important.

Il m’a été rapporté à ce propos qu’un certain nombre de grandes foncières n’ont pas joué le jeu au profit d’entreprises de taille importante, comme des salles de sport parisiennes ; c’est parfaitement inacceptable. Nous ne pouvons pas tolérer, au moment où tout le monde fait des efforts pour soutenir l’économie française, que ces organismes ne participent pas au mouvement collectif et ne consentent pas un seul euro de remise au profit de locataires qui ne dégagent plus le moindre chiffre d’affaires. Je les recevrai pour les placer face à leurs responsabilités, et nous examinerons quelles dispositions réglementaires sont envisageables pour contraindre ces grandes foncières à jouer leur rôle face à la crise. Certaines l’ont fait, mais je ne vois pas pourquoi d’autres chercheraient à passer entre les gouttes en ne faisant preuve d’aucun sens de la solidarité. Le sujet est identifié, les grandes foncières seront reçues et nous prendrons toutes les dispositions nécessaires si elles ne consentent pas d’elles-mêmes à des réductions de loyer. Chacun doit faire sa part du chemin et prendre sa part de responsabilité.

Le soutien économique constitue une réponse immédiate ; reste que les commerçants souhaitent surtout pouvoir reprendre leur activité le plus vite possible. Depuis lundi, j’ai eu l’occasion de recevoir l’ensemble des fédérations de commerce concernées et je sors juste d’un entretien téléphonique avec les organisations syndicales et patronales. Nos échanges ont porté sur ce sujet. Nous recevrons demain les fédérations du jouet, des fleuristes, des coiffeurs et de la librairie indépendante pour évaluer dans quelles conditions une réouverture des commerces serait envisageable, en fonction évidemment de l’évolution de la situation sanitaire.

Au-delà de ces mesures de réouverture qui pourraient être prises au prix du renforcement de certaines règles de sécurité, nous entendons travailler dans une deuxième direction : la numérisation d’un maximum de commerces, domaine dans lequel la France a pris un retard – une boutique sur trois seulement est digitalisée. Nous allons donc accélérer le déploiement des offres de numérisation destinées aux commerces et nous dégagerons 100 millions d’euros dans le plan de relance à cet effet. Je formulerai d’ici à la fin de la semaine une série de propositions visant à accélérer la digitalisation des commerces en nous inscrivant dans le long terme, de façon à répondre à la crise économique et à continuer de soutenir nos commerçants de proximité, dont j’ai déjà eu l’occasion de rappeler le rôle essentiel.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Il me revient de vous présenter les chiffres principaux du PLFR 4 tel qu’il a été dévoilé ce matin en Conseil des ministres.

La prévision de récession est désormais établie à – 11 %, celle de l’endettement à 119,8 % du PIB et l’objectif de déficit, révisé, s’établit à 11,3 %, contre 11,5 % en PLFR 3 et 10,2 % au moment de l’ouverture du débat sur le PLF pour 2021.

Je repartirai de ce chiffre du déficit public pour confirmer les propos liminaires de M. le président : celui-ci s’élèverait à 247,9 milliards d’euros, dont 222,9 supportés par l’État. Cela signifie que, en 2020, la moitié des dépenses de l’État, qu’il s’agisse de dépenses courantes ou de dépenses liées à la crise, sera financée par du déficit. Cette dégradation considérable tient à deux causes principales : d’un côté, la diminution des recettes – entre l’inscription en LFI 2020 et les montants constatés au moment de l’examen du PLFR 4, les administrations publiques perdent au total 100 milliards d’euros de recettes du fait de la baisse d’activité et des dispositifs d’exonération mis en place ; de l’autre, les dépenses supplémentaires liées à la crise à hauteur de 86 milliards d’euros – 66 milliards liés à la première vague de l’épidémie et 20 milliards inscrits dans le PLFR 4.

Ces 20 milliards d’euros financent pour l’essentiel les mesures de soutien à l’économie que vient de vous présenter Bruno Le Maire : ainsi, 10,9 milliards d’euros supplémentaires seront inscrits au titre du fonds de solidarité, dont les crédits passeront à 19,4 milliards d’euros, 3,2 milliards d’euros pour le financement de l’activité partielle, ce qui portera l’enveloppe correspondante pour l’ensemble de 2020 à 34 milliards d’euros, 3 milliards d’euros pour compenser les nouvelles exonérations de cotisations, ce qui portera l’effort total en la matière à 8,2 milliards d’euros. Nous prévoyons également de revoir à la hausse le financement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) à hauteur de 2,4 milliards d’euros : la prévision du PLFR 3 de dépenser 500 millions d’euros à ce titre est donc complétée à hauteur de 1,9 milliard d’euros. Enfin, 1,1 milliard d’euros permettront de verser une prime aux foyers les plus modestes, bénéficiaires d’allocations, ainsi qu’aux boursiers percevant ou non l’aide personnalisée au logement (APL) et aux jeunes de moins de 25 ans percevant l’APL.

Sur ce total de 20,1 milliards d’euros, 17,3 milliards d’euros seront inscrits dans la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire et 2,8 milliards d’euros dans d’autres missions. Ainsi, la prime pour les ménages les plus fragiles intégrera la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

Un autre poste de dépenses doit être souligné : le renforcement du soutien aux collectivités locales, qui se traduit principalement de deux façons. Tout d’abord, le fonds de stabilité en faveur des départements a été porté à 200 millions d’euros – traditionnellement, depuis trois ans, son montant était de 115 millions d’euros. Nous avons voulu le renforcer pour mieux accompagner les départements face à la crise. Le PLFR 4 prévoit par ailleurs les financements nécessaires au dispositif d’avances remboursables au profit des autorités organisatrices de mobilité : 1,2 milliard d’euros pour Île-de-France Mobilités et 750 millions d’euros pour les autres autorités organisatrices de transports. Nous prendrons en compte non seulement les pertes de recettes du versement mobilité, mais également une partie des pertes de recettes tarifaires, comme nous l’avons fait dans le cadre du protocole liant l’État à Île‑de‑France Mobilités.

Au-delà de ces chiffres principaux, et dès lors que le PLFR 4 a pour principal objectif de porter les crédits de réponse à la deuxième vague de l’épidémie, quatre remarques doivent être formulées.

Premièrement, conformément à la méthode que nous avons arrêtée depuis fin 2018, ce PLFR 4 est bien un projet de fin de gestion budgétaire, même s’il comporte des crédits liés à la crise. Nous ne vous proposons aucune mesure fiscale nouvelle, à l’exception du crédit d’impôt sur les loyers. Comme nous en avons pris l’habitude, nous ne proposons pas de faire du PLFR un prétexte à la réédition des débats traditionnels sur les PLF. Nous faisons également en sorte de terminer cet exercice sans décret d’avance, ce qui explique que nous ayons maintenu inchangé le calendrier de présentation du PLFR devant votre assemblée.

Deuxièmement, les chiffres présentés sont bien évidemment dégradés, mais dans une moindre mesure que ce que l’on pouvait craindre, grâce à une reprise plus vigoureuse qu’attendu pour le troisième trimestre – avec une croissance de 18,2 % comme vient de le dire M. Bruno Le Maire –, ce qui permet de majorer les recettes fiscales de 2,4 milliards d’euros. L’écart, positif par rapport au PLF initial, est de 600 millions d’euros pour l’impôt sur le revenu, de 700 millions d’euros pour la taxe sur la valeur ajoutée et de 2,8 milliards d’euros pour l’impôt sur les sociétés. En revanche, les recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques sont en retrait de 1,4 milliard d’euros par rapport aux prévisions. Au final, le solde des recettes fiscales de l’État est positif de 2,4 milliards d’euros.

Troisièmement, ce PLFR 4 nous offre l’occasion de sincériser le schéma d’emplois de l’État à la fin de l’exercice 2020, qui sera positif à hauteur de 5 350 ETP. Ces créations de postes participeront de notre réponse à la crise : je pense notamment aux 2 383 postes créés pour Pôle emploi, aux 125 postes créés pour l’accompagnement des parcours de formation au sein de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes et encore aux 420 postes créés au sein des agences régionales de santé pour faire face à la crise. D’autres créations sont liées à des engagements pris par le Gouvernement et le Président de la République : maintien des classes en zones rurales pour 1 500 postes, développement des BTS pour 475 postes en 2020 et efforts en gestion pour rattraper l’exécution de la loi de programmation de la justice, qui annonçait des créations de postes dès 2020, en plus de celles prévues dans le PLF 2021 que vous examinez par ailleurs.

Quatrièmement, ce PLFR 4 propose comme à l’accoutumée des ouvertures et des annulations de crédits. La totalité des annulations se situe dans le cadre de l’enveloppe dite de la réserve de précaution : elles ne se traduisent pas par des annulations d’engagements ou de contrats, mais sont globalement inférieures à la réserve de précaution. Nous proposons également des ouvertures pour répondre à des besoins : ainsi, 1,9 milliard d’euros seront alloués au financement des APL, afin de répondre à l’évolution de la situation et de tenir compte du décalage de la réforme dite de contemporanéisation, et plus de 520 millions d’euros affectés au financement de l’allocation aux adultes handicapés, à la garantie ressource de travailleurs handicapés réformée et à l’allocation supplémentaire d’invalidité. Je peux encore mentionner le rechargement des dispositifs d’aide exceptionnelle à l’apprentissage et de la prime à l’embauche des jeunes, qui rencontrent un vrai succès, à hauteur de 311 millions d’euros.

Nous mettons également à profit ces ouvertures pour répondre à des situations liées à la crise, mais qui ne peuvent être prises en charge dans le cadre de la mission Plan d’urgence : c’est le cas des 115 millions d’euros que nous débloquons pour le secteur de la culture et des industries culturelles, des quelque 100 millions d’euros qui permettront d’accompagner les acteurs sportifs qui perdent beaucoup de recettes de guichet du fait de la fermeture des stades ou de la diminution des jauges de spectateurs, et des 200 millions d’euros ouverts pour améliorer les conditions de l’hébergement d’urgence et permettre une mise à l’abri généralisée, bienvenue en ces temps d’épidémie.

Dans le cadre de notre fin de gestion, nous avons veillé à maintenir un certain nombre de crédits qui auraient pu, en temps classique, être annulés : ainsi en est-il des crédits nécessaires au financement de la prolongation des contrats de doctorants et de post-doctorants du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, contrats qui ont été prolongés de presque autant de mois que la durée de la période de confinement.

Pour en terminer, je reviendrai sur la situation générale des finances publiques, en termes de dette, de déficit et d’évolution économique – récession cette année, mais retour de la croissance l’année prochaine. Postulat de départ : la dette que nous accumulons devra être remboursée et elle le sera. Nous devons reconstruire une trajectoire des finances publiques tout à la fois crédible dans le temps et suffisamment solide pour conserver notre crédit sur les marchés financiers ; nous devons nous interroger sur les notions de gestion et de cantonnement de la dette, qu’elle soit sociale ou d’État.

Nous nous appuierons sur les travaux initiés par vos assemblées – je pense notamment aux travaux du rapporteur et du président de votre commission consacrés aux questions de gouvernance et de réforme de la loi organique sur les lois de finances. Dans ce cadre, pour éclairer nos travaux et dans la perspective de la révision de la trajectoire pluriannuelle demandée par le Haut Conseil des finances publiques, nous aurons l’occasion, avec Bruno Le Maire, d’installer prochainement un groupe de travail composé de personnes qualifiées. Celui-ci aura très certainement l’occasion d’interroger les parlementaires que vous êtes et de se nourrir de vos travaux pour permettre au Gouvernement – j’insiste ici sur le caractère gouvernemental de l’initiative – de construire des scénarios autour desquels, au-delà de nos différends politiques, nous pourrions nous retrouver et voir comment reconstruire une trajectoire à cinq ou dix ans, et ce faisant restaurer, sinon des ancres et de la stabilité, en tout cas notre crédibilité. Tel est le travail que nous vous proposons pour les prochaines semaines.

M. le président Éric Woerth. Des efforts ont incontestablement été faits pour aider l’économie dans une situation extrêmement tendue et inédite : nous l’avons d’ailleurs reconnu en votant à chaque fois les textes proposés.

Je reconnais également une forme de simplicité d’accès : les prêts garantis par l’État et le fonds de solidarité sont des dispositifs assez simples. Il faut impérativement conserver cet état d’esprit ; le plan de relance s’est quant à lui révélé compliqué d’accès. C’est une manie bien française de partir du simple pour arriver presque naturellement, in fine, à des dispositifs beaucoup plus complexes.

Il est également important de travailler dans la visibilité. La création du groupe de travail que vous avez évoquée va dans ce sens ; le Haut Conseil des finances publiques n’est d’ailleurs pas le seul à demander une nouvelle loi de programmation des finances publiques. Et ce n’est pas pour faire une loi, de la comptabilité, avec des tableaux bien carrés : c’est tout simplement parce qu’on a besoin d’un tant soit peu de visibilité financière dans un moment où l’on en manque sur tout, qu’il s’agisse du social, du sanitaire ou de l’économique.

C’est d’ailleurs la même raison qui nous a poussés à demander au Gouvernement, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, d’élaborer différents scénarios en fonction de l’importance de la reprise de l’épidémie : cela aurait pu susciter un peu d’espoir, ou de craintes, en tout cas montrer que le Gouvernement tentait de planifier les choses ; il n’en a pas été ainsi et je le regrette.

Ce PLFR 4 n’est pas un collectif de fin de gestion ; c’est un collectif de reprise, non pas économique, mais épidémique… On repart dans une phase d’urgence. Les chiffres ont été donnés : un déficit de l’État multiplié par 4,3, une dette en progression de 20 %, des recettes fiscales au niveau du déficit, une augmentation des dépenses en valeur comme en volume…

Ces 20 milliards d’euros de crédits supplémentaires gagneraient en visibilité et en lisibilité si une partie des crédits, disons la moitié, prévus pour financer la mission Plan de relance que nous avons examinée récemment dans le cadre du PLF, étaient réaffectés au financement des mesures d’urgence, pour ne pas empiler les milliards d’euros et ainsi continuer à faire progresser la dette.

Il est vrai que le rebond constaté au troisième trimestre est très important : 18 %, c’est très bien, c’est même au-delà de tout espoir. Mais cela reste un rebond assez technique : sitôt que vous rouvrez, cela repart, les entreprises françaises sont à peu près bien organisées…

Vous devriez également vous montrer clairs sur la répercussion de ce PLFR sur le projet de loi de finances pour 2021, dont les bases ne sont pas si solides que cela, même si je conçois qu’une certaine souplesse soit nécessaire. Je ne veux pas revenir sur l’affaire des scénarios, mais la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire sera-t-elle vraiment à zéro pour 2021 ? Vous l’adapterez à un moment donné, je comprends qu’il faille de la souplesse…

Monsieur le ministre de l’économie et des finances, considérez-vous vraiment qu’en deux ans, en 2022, la France aura effacé les stigmates de la crise ? Pour ma part, j’en doute.

Le débat politique s’est beaucoup cristallisé sur les commerces et les petites activités fermés administrativement. Vous devriez vous méfier des listes : une liste, c’est toujours terrible pour ceux qui n’y figurent pas, et on en oublie beaucoup. Cela procède d’une vision assez technocratique des choses : le vrai juge de paix, c’est la perte de chiffre d’affaires, que l’on soit fermé administrativement ou victime d’un dommage collatéral. Il aurait été bien plus juste de fonder vos dispositifs sur la perte de chiffre d’affaires et non sur le seul fait de figurer ou pas sur une liste.

J’en viens aux impôts. Vous avez fait beaucoup en la matière en accordant de nombreux allégements de charges fixes, sans compter le chômage partiel. La cotisation foncière des entreprises (CFE), qui sera appelée pour partie au 15 décembre, pèse lourd : les commerces aujourd’hui fermés, ou ceux ayant perdu plus de 50 % de leur chiffre d’affaires, devraient donc en être exonérés. Vous nous dites qu’un PLFR ne devrait pas comporter de mesures fiscales : mais dans un PLFR 4 à plus de 20 milliards d’euros et qui prévoit déjà un crédit d’impôt pour les loyers, il y a de la place pour des mesures fiscales…

À propos des loyers, vous appelez les grandes foncières à faire un effort, mais toutes ne sont pas logées à la même enseigne : certaines battent déjà de l’aile, car leurs propres activités ne leur rapportent plus grand-chose. Au-delà, votre mesure devrait être plus simple ; je ne crois pas à l’efficacité d’un crédit d’impôt à hauteur d’un tiers des loyers. Il vaudrait mieux créer, sur le modèle du fonds de solidarité, un fonds d’intervention sur les loyers, selon des critères à déterminer : ce serait bien plus simple, même si probablement plus coûteux. Mais dans un environnement social aussi instable, où la colère, sœur de la peur, est partout, nous avons tout intérêt à simplifier les choses.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce PLFR 4, dont on parle depuis de longs mois, s’impose en fin de gestion, mais également parce que le reconfinement rend nécessaire l’adaptation des mesures d’urgence.

Nous avons entendu ce matin le président du Haut Conseil des finances publiques : le cadrage macroéconomique reste instable et c’est bien normal. Passer d’une hypothèse de croissance de – 11 % à – 10 %, puis revenir à – 11 % en PLFR 4 ne pose pas de problème en soi : la crise sanitaire dictant la crise économique et sociale, les grands agrégats que nous maîtrisons habituellement – croissance, déficit et endettement public – sont évidemment soumis à des fluctuations parfois brutales et par force déstabilisantes pour la soutenabilité de nos finances publiques. Et cela vaut aussi pour les chiffres pour 2021 qui, je l’imagine, seront revus au cours de l’examen du projet de loi de finances initiale, à la lumière de la révision des chiffres pour 2020.

Je voudrais ensuite relever la sincérité de ce texte, au sens large, au point que l’on pourrait parler de sincérités, au pluriel. Vous vous en tenez tout d’abord à ce que ce gouvernement et cette majorité ont toujours fait depuis le début du mandat : un texte technique d’ajustement de crédits budgétaires, sans dispositions fiscales. Mais un texte tout à la fois technique et atypique cette année, car outre les crédits budgétaires, il prévoit un rechargement important, à hauteur de 15 milliards d’euros, des crédits d’urgence, mais sans article fiscal nouveau, ce qui, en ces temps de crise, est à saluer.

Mme Valérie Rabault. Et le crédit d’impôt ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. À cette exception près, évidemment.

Une petite incise relative au calendrier : il serait bienvenu, puisque nous examinons ce PLFR en commission samedi, puis mardi prochain 10 novembre à partir de dix-sept heures trente en séance publique, de nous en tenir à des amendements qui s’y rapportent et d’éviter de refaire le match du projet de loi de finances d’un point de vue fiscal.

S’il est sincère, ce PLFR 4 est également utile, car l’on voit bien la dichotomie entre la relance, qui relève du projet de loi de finances pour 2021, et l’urgence, qui relève du PLFR 4, comme c’était le cas pour les précédents collectifs : nous vivons avec depuis le début de la crise et l’exercice est ici plus que jamais nécessaire.

Je suis en désaccord avec le président Éric Woerth quand il propose de réaffecter les crédits de la relance vers l’urgence, même si celle-ci doit être accompagnée encore plus fortement : au contraire, commencer à dépecer la mission Plan de relance serait une grave erreur : la relance sera d’autant plus nécessaire que l’urgence est encore plus vive aujourd’hui.

J’en viens à mes questions. Si vous avez évoqué une réponse budgétaire au confinement à hauteur de 20 milliards d’euros, 33 milliards d’euros en crédits de paiement sont ouverts dans le texte, et 4,5 milliards d’euros supprimés, dont des suppressions de plus de 100 millions d’euros pour douze missions budgétaires : pourriez-vous nous en donner le détail ?

Il me semble important de comprendre comment s’opère la passation de crédits entre LFR 3 et PLFR 4 s’agissant notamment des réserves de crédits non dépensés au titre de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire et des dépenses accidentelles et imprévisibles (DAI) qui s’élèvent à 1,0168 milliard d’euros en CP, et qui financeront dans le cadre du PLFR 4 les mesures d’aide sociale exceptionnelles annoncées, à savoir les 150 euros versés aux allocataires du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que les 100 euros supplémentaires par enfant.

Il nous faudra probablement également faire face, en 2021, à l’urgence. Pouvez-vous par conséquent nous confirmer que les crédits de cette même mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire feront l’objet d’un rechargement au cours de la navette sur le PLF pour 2021 ? Dans l’affirmative, quid des crédits non consommés du PLFR 4 au titre de cette mission ? Pourrait-il y avoir une passerelle budgétaire entre les deux textes ?

J’en viens enfin, monsieur le ministre chargé des comptes publics, à ce groupe de travail sur la trajectoire des finances publiques, dont je me félicite et qui devra nous auditionner. De notre côté, nous ferons évidemment bon usage des recommandations des experts qui le composeront. Rappelons toutefois que les sujets relevant de la gouvernance, des finances publiques et de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) restent bien aux mains des parlementaires, comme il est de tradition depuis le vote de cette dernière.

Enfin, monsieur le président Woerth, s’il faut se méfier des listes, qui ont le mérite de faire référence aux secteurs d’activité, il faut également se méfier des seuils. Se situer juste en dessous d’un niveau de perte de chiffre d’affaires peut en effet s’avérer encore pire que de ne pas figurer sur une liste. Cela étant, l’un n’empêche pas l’autre, puisque certaines mesures sont fonction de la perte de chiffres d’affaires.

S’agissant des loyers, le crédit d’impôt me paraît une mesure appropriée, même si je n’ai habituellement pas une grande appétence pour le mécanisme, sachant que le fonds de solidarité, qui passe de 1 500 euros à 10 000 euros par entreprise, répond précisément au cas de ces petits commerces incapables de payer leur loyer. Le partage en trois tiers des charges de loyer entre le bailleur, l’État et le locataire constitue une disposition complémentaire qui ne peut être que bienvenue même si elle ne répondra pas intégralement à la problématique.

M. Alexandre Holroyd. Je mesure, messieurs les ministres, la difficulté de votre mission : présenter des textes s’articulant autour d’horizons temporels différents. Nous avons adopté la semaine dernière les mesures de France Relance qui vont jouer un rôle central et contracyclique dans le redémarrage de notre économie.

La nouvelle crise de la covid-19 nous contraint à nous pencher sur ce quatrième PLFR qui comporte des dispositions visant tout à la fois à amplifier l’effort de relance, à soutenir nos entreprises afin de préserver notre tissu économique et à soutenir très concrètement les ménages dans ce deuxième confinement.

527 millions d’euros de crédits sont ainsi ouverts au titre du besoin de financement de l’allocation aux adultes handicapés, de la garantie de ressources travailleurs handicapés réformée et de l’allocation supplémentaire d’invalidité, de 249 millions d’euros au titre de la création de places supplémentaires d’hébergement d’urgence, d’opérations de mise à l’abri et du renforcement des dispositifs de veille sociale, certains de nos concitoyens vivant des heures très difficiles. Sans oublier les 200 millions d’euros accordés aux départements qui font face à une hausse de leurs dépenses sociales et le milliard d’euros en direction des précaires et des jeunes au travers d’une aide exceptionnelle aux allocataires du RSA, de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) et l’aide personnalisée au logement (APL). Avez-vous une idée du nombre de bénéficiaires et du taux de recours attendu ?

Les comparaisons européennes en matière de données macroéconomiques dont nous disposons chaque année sont conçues dans le contexte de Maastricht, que l’on peut aimer ou non mais qui a le mérite d’offrir des repères assez stables. Vos ministères pourraient-ils nous en fournir, en prenant en compte les points de départ des différents pays afin que nous puissions nous faire une idée de la rapidité de la dégradation du solde de l’État ?

Mme Véronique Louwagie. Nous sommes tous d’accord sur la nécessité de mesures de protection économiques importantes face à la crise sanitaire.

Selon la dernière étude de l’institut économique Molinari, intitulée « Le jour où les États de l’Union européenne ont dépensé toutes leurs recettes annuelles », la France a épuisé ses ressources financières le 4 novembre, soit cinquante-huit jours avant la fin de l’année, ce qui nous place sur la deuxième marche du podium : ce n’est pas réjouissant.

Une remarque à propos des loyers : je me réjouis que vous ayez apporté une réponse, même si elle n’est pas tout à fait satisfaisante, à la demande exprimée par les députés du groupe Les Républicains depuis le premier PLFR. C’est une avancée importante.

Sur la base de quelle période de confinement avez-vous bâti la prévision de croissance de – 11 % du PIB pour 2020, alors qu’elle était encore de moins – 10 % il y a quelques jours lorsque nous avons commencé l’examen du projet de loi de finances pour 2021 ? Vous êtes-vous fondé sur le seul mois de novembre, ou, comme nous l’a indiqué ce matin Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques, sur une période plus longue ?

Le nombre d’emplois supplémentaires créés au sein des agences régionales de santé (ARS) m’a surprise : l’amélioration de leur fonctionnement passe-t-elle nécessairement par des embauches ? Ces dernières n’auraient-elles pas été plus pertinentes dans les services hospitaliers ? Nous n’avons pas cessé de critiquer le ratio entre emplois administratifs et emplois opérationnels durant le premier confinement… Je m’interroge.

M. Christophe Jerretie. Nous sommes en présence d’un collectif dont le schéma de fin de gestion est maîtrisé et équilibré, et le fonctionnement général clair, net et précis : il faut le relever. La crise économique, qui découle de la crise sanitaire, se traduit évidemment par la dégradation des recettes ainsi que par un effort budgétaire – 86 milliards d’euros au total – extrêmement conséquent, inédit, insoupçonné, qui devrait être mieux connu de nos concitoyens.

Je relève la résilience des recettes qui montre que tout le monde a joué le jeu de la relance au cours du troisième trimestre, ainsi que la continuité des mesures simples prises au travers d’instruments connus, adaptés et fonctionnels : dans cette période difficile, les bons points aussi doivent être notés.

Messieurs les ministres, si vous avez, dans un contexte sanitaire glissant, mis les moyens nécessaires – notamment au travers du fonds de solidarité – s’agissant des petits commerces et des indépendants, qui ont constitué un point de cristallisation, la réponse dépendra de l’application territoriale des mesures lissées au travers d’un de vos décrets paru hier. Celui-ci a-t-il vocation à évoluer ou à être précisé par des circulaires ?

Le groupe Mouvement Démocrate et Démocrates apparentés votera évidemment ce projet de loi.

Mme Valérie Rabault. Commençons par les annulations de crédits : 193,684 millions d’euros sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi, 49,767 millions d’euros, sur le programme 176 Police nationale, sur le titre 2, autrement dit sur la rémunération des policiers, 59,918 millions d’euros sur le programme 150 Formations supérieures et recherche universitaire, et 57,67 millions d’euros sur le programme 107 Administration pénitentiaire, qui correspond aux établissements pénitentiaires ! J’ai un peu de mal, dans un contexte de crise, à comprendre de telles annulations qui portent sur des missions essentielles. Sans doute me répondrez-vous qu’elles correspondent à des sous-consommations, mais ce n’est pas en commission des finances qu’il faut les présenter comme des fruits du hasard : la sous-consommation, cela s’organise… Vous auriez pu proposer de les rebasculer ailleurs.

J’en viens au calibrage de l’activité partielle : sur quelle base l’avez-vous établi, les chiffres étant bien moins élevés que ceux du premier confinement ?

Par ailleurs, vous parlez toujours d’exonérations de charges sociales. Sommes-nous bien d’accord qu’il s’agit des charges sociales patronales, et qu’aucune exonération de charges sociales salariales n’est prévue ? Différentes interprétations ont circulé dans la presse.

Un problème se pose en matière d’amortissement. Lorsque les entreprises ont un crédit-bail en cours, celui-ci fonctionnant comme un loyer, elles peuvent le reporter. En revanche, pour celles qui ont contracté de véritables crédits, il reste un amortissement sur le matériel qu’elles ne peuvent pas utiliser en l’absence d’activité, et qui peut les plomber : pouvez-vous prendre ce point en considération ?

M. Michel Zumkeller. Même si le groupe UDI et Indépendants soutient les mesures envisagées et les dispositifs d’accompagnement, la même question revient sans cesse : comment se fait-il que les petits commerçants ne puissent pas travailler, alors que cela améliorerait les recettes et éviterait certaines dépenses ?

Le rapporteur général a raison de dire que la crise sanitaire dictait nos engagements économiques ; mais justement, il serait temps que cela change un peu, parce qu’on ne la découvre pas d’aujourd’hui. Il serait temps de disposer de prévisions et de scénarios, et aussi de réfléchir à des manières nouvelles de prélever l’impôt : la taxe GAFA, même si ce n’est pas très facile, mais également la TVA sur le rebond industriel que nous avions proposée dans le cadre du projet de loi de finances, et qui consisterait à transférer la charge des cotisations sociales sur les produits.

Compte tenu de l’importance prise par le PGE, peut-être pourrait-on songer à le transformer en quasi-fonds propres en essayant de mobiliser une épargne populaire au travers d’obligations à long terme, afin de s’engager un peu plus dans l’action plutôt que de rester dans la réaction au jour le jour face à un événement qui, nous le savons, est parti pour durer ? Le groupe UDI est prêt à faire des propositions dans ce sens.

M. Éric Coquerel. Plus les PLFR s’accumulent, plus les présentations de Buno Le Maire se teintent d’autosatisfaction… Et pourtant, être obligé de présenter un PLFR 4 si peu de temps après la discussion du plan de relance et du projet de loi de finances, c’est à tout le moins la preuve que l’on n’a pas forcément tout bien anticipé, et que les choses, pour reprendre les propos du Président de la République, n’étaient pas prêtes en juillet… On est d’ores et déjà obligé d’intégrer un surcoût lié à la crise sanitaire au niveau de l’ONDAM et des masques chirurgicaux : si les choses avaient été mieux prévues, on ne craindrait pas autant la deuxième vague dans les hôpitaux !

Je crains que ce PLFR 4 ne soit déjà insuffisant : 1,1 milliard d’euros ajoutés aux 800 millions d’euros du plan de relance, ce sera loin de briser la vague de pauvreté qui s’abat sur le pays, notamment chez les jeunes – c’est la raison pour laquelle nous continuons à appeler à un RSA jeune.

Par ailleurs, le Fonds de solidarité illustre la manière imparfaite avec laquelle vous aidez les entreprises : d’un côté vous octroyez des aides inconditionnelles, y compris à celles qui licencient alors qu’elles font des bénéfices, et de l’autre vous en conditionnez certaines à une perte de 50 % de perte de chiffre d’affaires, mais indépendamment du niveau de revenus, ce qui exposera plus particulièrement les indépendants les plus précaires… La balance n’est vraiment pas satisfaisante. Il est vrai que, dans le passé, vous aviez promis de contraindre les entreprises si elles ne jouaient pas le jeu, mais vous n’avez rien contraint du tout… Cela risque fort d’être la même chose avec les grandes foncières : je serais curieux de connaître les contraintes que vous comptez leur appliquer, car jusqu’à présent, il n’y a jamais eu que des paroles.

Enfin, vous n’avez pas perdu le Nord libéral, puisque vous nous jouez votre petite musique selon laquelle il faudra rembourser la dette alors que vous savez très bien que le stock ne le sera jamais – vous l’avez vous-même admis il y a quelque temps. Mais surtout, on nous promet par avance que sitôt la fin de la partie, autrement dit l’épidémie, sifflée, il faudra baisser les dépenses publiques et accepter les réformes structurelles comme celle des retraites ! Autrement dit, vous vous apprêtez à faire exactement la même chose que ce qui nous a conduits dans le mur. Si la dette est insupportable, il faudrait d’abord arrêter de baisser les impôts des plus riches et des entreprises, ce qui augmente inévitablement le déficit.

M. Fabien Roussel. Eh oui !

M. Éric Coquerel. Vous affirmez que les grandes institutions internationales vous félicitent : or le FMI, qu’en l’occurrence vous n’écoutez que d’une oreille, appelle à taxer davantage les riches dans la crise actuelle.

M. Charles de Courson. Messieurs les ministres, le Haut Conseil des finances publiques nous a indiqué ce matin que vous ne lui avez pas transmis les grandes valeurs macroéconomiques sur la base desquelles vous aviez bâti vos estimations, notamment en matière de recettes fiscales. Pouvez-vous nous expliquer pourquoi ?

Toujours selon le même Haut Conseil, il semblerait que vous étiez parti de l’hypothèse d’un confinement s’étalant sur tout le mois de novembre, mais peut-être également sur une partie du mois de décembre. Ce n’était pas très clair…

Mme Véronique Louwagie. Tout à fait.

M. Charles de Courson. S’agissant des recettes, comment expliquez-vous que celles de l’impôt sur les sociétés soient passées de 15,7 milliards d’euros en LFR 3 à 32,7 milliards d’euros en PLFR 4, ce qui correspond à plus d’un doublement ? La même question se pose pour l’impôt sur le revenu, même si l’augmentation est plus modeste, puisque son produit ne passe lui que de 69,5 milliards d’euros en LFR 3 à 73,2 milliards d’euros. Et celui de la TVA de 106,2 milliards à 112 milliards, soit 5,8 milliards d’augmentation. Au total, l’augmentation s’élève à 26,5 milliards d’euros entre la LFR 3 et le PLFR 4 : comment cela s’explique-t-il ?

En matière de dépenses, vous ouvrez 19,1 milliards d’euros sur le budget de l’État : sachant que nous ne voterons le PLFR 4 que d’ici à la fin du mois, les crédits qu’il ouvre ne pourront pratiquement pas être consommés avant le 31 décembre : vous allez devoir les reporter sur la loi de finances initiale pour 2021. Mais pourquoi ne pas avoir tout simplement amendé le PLF pour 2021 ?

S’agissant du 1,9 milliard d’euros de dépenses sociales, je suppose que l’ONDAM n’étant pas limitatif, vous vous êtes dit : en avant, c’est pour mémoire ! Cela fera peut-être 1,9 milliard, peut-être 2,2 milliards, on ne sait pas…

Une question subsidiaire, pour finir, sur le crédit d’impôt sur la renonciation aux loyers : il n’y a pas que des foncières, il y a des propriétaires privés. Allez-vous instaurer un crédit d’IS et un crédit d’IR, selon que les bailleurs seront taxés à l’IR ou à l’IS ? Dans quel texte ces mesures prendront-elles place ?

M. Fabien Roussel. Ce PLFR 4 est bien à l’image du confinement : doux pour les grosses entreprises, mais dur pour les petites, pour les ouvriers obligés d’aller travailler dans de grands ateliers qui sont autant de clusters, et pour tous ceux qui tombent dans la pauvreté.

Ce sont les GAFA qui profiteront le plus de cette crise, et nous proposons de les taxer beaucoup plus, en particulier Amazon, dont les dividendes ont augmenté de 26 % au premier trimestre 2020 et dont les pratiques fiscales sont connues de tous. Comme toutes les entreprises basées en France, ce groupe bénéficie des exonérations de cotisations, du CICE, et de la suppression des impôts de production prévue cette année. C’est ainsi que Jeff Bezos est devenu l’homme le plus riche du monde, la France contribue à sa fortune.

En Europe, près de trois quarts des bénéfices d’Amazon remontent au Luxembourg, où ils ne sont pas taxés. Cette pratique fiscale est totalement déloyale. Des milliards d’euros manquent à la France, qui pourraient servir pour financer ses hôpitaux.

Notre demande est claire : il ne s’agit pas de taxer les entreprises françaises qui développent le commerce en ligne et paient leurs impôts rubis sur l’ongle, mais de taxer ces multinationales qui n’en paient pas. La taxe GAFA que vous avez mise en place, c’est une taxe peanuts : 300 millions d’euros alors qu’elle devrait rapporter des milliards.

Nous allons donc proposer de taxer beaucoup plus Amazon et les autres GAFA dès le PLFR 4. Cette taxe devra entrer en vigueur le plus vite possible afin d’alimenter un fonds de soutien à nos commerçants, nos artisans et nos petites entreprises, contraints de fermer ou de perdre une grande part de leur chiffre d’affaires. Nous pourrions élargir l’aide à ces entreprises en prenant en charge leur loyer, avec un dispositif plus simple et plus efficace que celui que vous proposez.

Mme Lise Magnier. Ce PLFR 4 joue le rôle de collectif budgétaire de fin d’année et vient compléter les mesures de soutien aux acteurs économiques les plus touchés.

Comme l’a indiqué Patricia Lemoine ce matin, les indicateurs macroéconomiques sur lesquels vous fondez ce PLFR atteignent des niveaux jamais vus. Nous sommes inquiets, il faudra débattre dès que possible des moyens de rendre notre endettement public soutenable, et travailler ensemble à une nouvelle programmation de nos finances publiques.

Ce PLFR apporte une réponse massive et indispensable pour soutenir les publics les plus en difficulté en raison des nouvelles règles sanitaires et de la situation économique. En fournissant 20 milliards d’euros supplémentaires, l’État soutient les acteurs économiques, comme depuis le début de la crise, et cet accompagnement n’a pas d’égal chez nos voisins européens. Les publics les plus fragiles ne sont pas oubliés : 527 millions d’euros de crédits seront ouverts sur le programme Handicap et dépendance. Nous nous félicitons des ouvertures de crédits dans ce PLFR 4 et de la simplicité des outils de soutien, garantie de leur efficacité.

Je profite de cet échange pour alerter sur la situation rencontrée par un certain nombre d’acteurs. Le reconfinement fait parfois naître un sentiment d’injustice et d’incompréhension ; nous devons travailler ensemble pour répondre aux questions qui nous sont posées.

Par le jeu des listes S1 et S1 bis, les codes APE de professionnels dont l’activité est intimement liée au secteur de l’événementiel ne leur permettent pas de bénéficier des dispositifs de soutien. Ainsi, les loueurs de vaisselle, mobilier, nappage ou matériel, mais aussi les entreprises de location de salles ou les fleuristes événementiels font partie d’une vingtaine de codes APE qu’il faudrait intégrer.

La disparition du statut dont bénéficiaient les extras de la restauration les exclut également de tout dispositif d’accompagnement, contrairement à leurs cousins intermittents du spectacle. Il est nécessaire de leur apporter une réponse précise. La période est difficile pour tous et génère malheureusement un sentiment d’injustice ; j’espère que ce PLFR 4 répondra aux attentes.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Je partage l’exigence de simplicité et de visibilité. Nous avons mis en place un numéro vert que toutes les entreprises peuvent utiliser pour savoir à quel dispositif de soutien elles ont droit : le 0806 000 245.

Je maintiens l’objectif de retrouver en 2022 le niveau d’activité d’avant la crise. Le troisième trimestre 2020 a démontré nos capacités de rebond, mais la persistance de la pandémie rend les choses plus difficiles et nous en évaluons à chaque fois l’impact sur nos prévisions de croissance pour 2021. Il faudra évidemment réévaluer ces chiffres en fonction de la durée du confinement ; j’avance avec prudence, tout dépendra de l’évolution de la pandémie dans les semaines et les mois qui viennent, que personne ne connaît.

Je reconnais qu’un fonds pour les loyers serait plus simple, mais le fonds de solidarité permet effectivement de couvrir, au moins en partie, le loyer de certains entrepreneurs. Les sociétés foncières ont aussi une responsabilité à exercer. Je crois beaucoup au partage du fardeau : si nous confions tout à des fonds de solidarité, tout sera à la charge de l’État, alors que certains ont la possibilité de participer au soutien des entreprises.

Je remercie le rapporteur général de ses propos sur la sincérité de nos évaluations. Des crédits budgétaires nouveaux seront effectivement nécessaires pour abonder les dispositifs d’urgence dans le PLF pour 2021, mais il est sage de connaître l’évolution de la situation sanitaire avant de débattre du rechargement des mesures d’urgence dans le PLF pour 2021. Laissez-nous également quelques semaines pour réévaluer la prévision de croissance pour 2021. Nos évaluations sont prudentes et confirmées par les différentes institutions économiques, nous n’avons jamais été pris en flagrant délit d’exagération ou de forfanterie sur ce sujet ; je tiens à ce que nous maintenions cet état d’esprit.

Madame Louwagie, les mesures sur les loyers étaient effectivement demandées par les députés Les Républicains : nous écoutons toutes les propositions, et nous les reprenons quand elles sont bonnes.

Nous avons calculé la prévision de croissance en envisageant une période de confinement de quatre semaines, jusqu’au début du mois de décembre, et nous sommes partis de l’hypothèse d’un redémarrage très progressif de l’activité. Nous gardons une marge de manœuvre : tant mieux si le confinement cesse début décembre et que le redémarrage est très rapide, ce sera une bonne surprise, mais je préfère être prudent que déçu.

Merci, monsieur Jerretie, du soutien de votre groupe ; Olivier Dussopt vous répondra sur la résilience des recettes.

Madame Rabault, il n’est pas possible juridiquement d’exonérer les cotisations sociales salariales. Nous avons décidé une exonération totale des cotisations sociales patronales, et un crédit de cotisations salariales représentant 20 % de la masse salariale, de façon à ce que le reste à charge pour les entreprises soit nul. C’est la solution juridique retenue pour contourner l’impossibilité de prendre directement à notre charge les exonérations de cotisations sociales salariales.

Mme Valérie Rabault. Cela n’apparaît pas dans les chiffres.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Cette mesure a été adoptée dans les textes précédents. Nous avons donc deux dispositifs différents pour les cotisations sociales patronales et salariales, en raison des contraintes juridiques.

Pour la transformation des PGE en quasi-fonds propres, nous avons inversé la logique : le montant de garantie de l’État dépendra du montant des prêts participatifs accordés aux entreprises. Nous souhaitons dégager 20 milliards d’euros de prêts participatifs pour les entreprises sous forme de quasi-fonds propres, qui ne pèseront pas sur le ratio de dette des entreprises. Nous ajusterons la garantie de l’État à ces décaissements.

Monsieur Coquerel, nous allons suivre de très près l’évolution de la pauvreté et la situation des plus précaires. Je n’exclus pas qu’il soit nécessaire d’apporter un soutien ciblé et temporaire à des populations plus touchées que d’autres par la crise économique. Et je partage votre préoccupation pour les personnes seules, notamment les femmes, ainsi que les jeunes qui ne vont pas trouver de place en stage ou en apprentissage – bien que le niveau d’apprentissage soit actuellement satisfaisant. Beaucoup de contrats courts ont été supprimés, et de nombreux intérimaires ne trouvent plus d’emploi. C’est à ces populations que des aides ciblées doivent parvenir, en fonction de l’évolution de la situation.

Contrairement à ce que vous dites, l’aide du fonds de solidarité est inconditionnelle puisque nous avons choisi le dispositif le plus simple qui soit : il est purement déclaratif. Il suffit de se rendre sur le site de la direction générale des finances publiques et de déclarer les chiffres d’affaires pour 2019 et de 2020 pour toucher l’aide.

M. Éric Coquerel. Je faisais référence à d’autres aides.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Des conditions ont été fixées, bien que vous les trouviez peut-être insuffisantes. Aucun dividende n’a pu être versé par les grandes entreprises qui bénéficiaient des prêts garantis par l’État ou des exonérations de charges, et j’ai refusé d’accorder des prêts garantis par l’État à de très grandes entreprises qui avaient versé des dividendes. Ces conditions sont donc strictes.

De même, nous avons apporté 7 milliards d’euros à Air France en échange d’une réduction des émissions de CO2 et de la suppression de lignes intérieures. Nous y travaillons ; ces mesures semblent toujours simples dans le cadre de la commission des finances, mais il est plus compliqué d’expliquer aux acteurs économiques locaux que les lignes intérieures sont supprimées.

Monsieur Roussel, nous sommes le premier État en Europe à avoir mis en place une taxation des géants du numérique, qui sera perçue en 2020. La meilleure option aurait été de trouver un accord au sein de l’OCDE, nous aurions alors appliqué une solution internationale validée par tous les États. Faute d’accord, nous rétablirons la perception de la taxation digitale en 2020 en France, comme je m’y suis engagé.

Madame Magnier, un certain nombre de codes APE ont été rajoutés aux listes S1 et S1 bis au fur et à mesure. Je prends note de vos remarques sur les loueurs de vaisselle et de nappages, il est possible qu’ils ne fassent pas partie des bénéficiaires du fonds de solidarité. Je suis plus étonné de la situation des fleuristes événementiels : ce secteur fait l’objet d’une attention très soutenue, et tous les métiers qui y participent y ont droit. Nous vérifierons et nous ajusterons la liste pour ajouter des codes APE si besoin est.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. La disposition sur le crédit d’impôt pour les bailleurs sera intégrée dans le PLF 2021. Selon l’identité du bailleur, il s’agira d’un crédit d’impôt sur les sociétés ou d’un crédit d’impôt sur le revenu.

Le PLFR ne prévoit pas d’exonérations de CFE additionnelles au-delà de celles décidées dans la LFR 3, laissées à la discrétion des collectivités. Les exonérations de cotisations et la baisse de CFE pour les locaux industriels nous semblent suffire. Les services fiscaux examinent toutes les demandes de report ou d’étalement des versements avec la plus grande bienveillance, à l’occasion de ce deuxième épisode de l’épidémie comme lors du premier.

Le rapporteur général a souligné à juste titre que des annulations de crédits permettent le financement de mesures d’urgence ou d’aide à la lutte contre la précarité. Ainsi l’annulation de 1,016 milliard d’euros sur les dépenses accidentelles permettra de financer la prime de précarité et quelques mesures à destination des jeunes, sans contrevenir au principe d’universalité budgétaire.

Les recettes des collectivités étant plus importantes que prévu, le mécanisme d’avances inscrit en PLFR 3 sera moins mobilisé. Nous avons eu de bonnes nouvelles s’agissant de la charge de la dette. Et le confinement a entraîné des retards dans certains projets, notamment au sein du programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants. Au total, nous allons annuler 4 milliards d’euros sur 4,5 milliards d’euros mis en réserve. Nous sommes donc en deçà de la réserve globale.

Je confirme les annulations citées par Mme Rabault, dues effectivement à une sous-consommation des crédits. Nous aurions pu les laisser mourir de leur belle mort en fin d’exercice, mais nous avons préféré la transparence. Ces annulations nous permettent d’utiliser certaines sommes à d’autres fins. Nous le faisons au moyen d’ouvertures de crédits – les 115 millions d’euros pour la culture, ou les 100 millions d’euros pour le sport – ou en modulant les annulations auxquelles nous aurions pu procéder. C’est le cas dans l’enseignement supérieur, ou pour les crédits consacrés à la création de postes pour renforcer les actions en matière de justice de proximité, quand bien même l’exécution d’autres programmes plus classiques a été ralentie. Ajoutons que le PLF pour 2021 prévoit des augmentations budgétaires conséquentes pour le ministère de la justice, le ministère de l’intérieur et celui de la recherche. Nous espérons qu’elles permettront de rattraper les quelques retards qui ont pu être pris.

Abstraction faite des autorisations d’engagement prévues pour nourrir le compte d’affectation spéciale pour les prises de participation de l’État, que nous reportons, 9 milliards d’euros de crédits votés dans la LFR 3 ne sont pas consommés. Ils concernent essentiellement les dispositifs d’exonération et d’activité partielle et le fonds de solidarité. Ces non-consommations ne font l’objet d’aucune annulation ; au contraire, nous rechargeons ces dispositifs, ce qui nous permet d’y inscrire 20 milliards d’euros supplémentaires. Quelle que soit l’évolution de l’épidémie, nous serons capables de faire face jusqu’à la fin de l’année. Personne ne sait combien de temps le confinement va durer ; si par malheur il devait être plus long que prévu, les crédits non consommés de la LFR 3, abondés dans ce PLFR 4, nous éviteront de devoir revenir devant vous.

Nous espérons que le taux de recours aux mesures d’aide aux plus précaires sera de 100 %, puisque les bénéficiaires peuvent être identifiés grâce aux bourses ou aux allocations. Nous estimons le nombre de bénéficiaires à 4,73 millions de foyers – 4 millions au titre de l’aide aux plus précaires et 730 000 au titre de l’aide aux jeunes, boursiers ou jeunes de moins de vingt-cinq ans bénéficiaires de l’aide personnalisée au logement.

En comparaison avec les autres pays européens, la situation de la France reste proche de celle qui prévalait avant la crise. Notre endettement est dans la moyenne haute, mais notre capacité à faire face et à emprunter dans de bonnes conditions nous place plutôt dans la catégorie des bons élèves.

Madame Louwagie a évoqué les emplois dans les ARS. Certaines agences ont dû faire face très rapidement à des difficultés d’organisation, de gestion de flux et de régulation. Le ministère de la santé et des solidarités a eu besoin de s’appuyer sur du personnel en renfort, en administration centrale comme dans les ARS. C’est la raison de l’ouverture de ces quatre cents postes au cours de l’année 2020.

S’agissant des recettes, les chiffres que nous vous présentons s’appuient sur les hypothèses du PLF 2021 et sur les encaissements constatés. Nous avons observé un rebond important de l’impôt sur les sociétés du fait d’un rebond de l’activité de 18 % au troisième trimestre et l’acompte a été particulièrement dynamique. Les chiffres s’appuient sur les recettes perçues, en fonction des hypothèses du PLF 2021 ; ils sont donc en amélioration par rapport à la LFR 3. Cet écart illustre la résilience de notre économie et sa capacité de rebond.

Les sommes inscrites dans le PLFR 4 pour la compensation des exonérations – 3 milliards d’euros –, qui viennent s’ajouter aux 5,2 milliards déjà prévus, couvrent la compensation des exonérations de cotisations patronales et le crédit de cotisations sur la masse salariale versée. Au-delà de l’aide au paiement des échéances à venir, l’objectif du crédit de cotisations sur la masse salariale versée est d’aider les entreprises qui, malgré le confinement, n’ont pu placer leurs salariés en activité partielle du fait de la permanence d’une activité, quel que soit le niveau d’ouverture au public : l’exemple le plus fréquemment utilisé est celui des soigneurs d’animaux, qui ne peuvent en aucun cas abandonner leur poste.

Les sommes prévues dans le PLFR 4 couvrent la totalité des besoins. Les 5,2 milliards d’euros initiaux se répartissent comme suit : 2 milliards d’euros pour l’aide au paiement de cotisations, 2,3 milliards pour les exonérations patronales, 0,9 milliard d’euros pour les indépendants. Il n’est pas possible de détailler à l’avance la répartition des 3 milliards d’euros que nous provisionnons, qui devra être constatée

Monsieur de Courson, vous avez raison de rappeler que l’ONDAM n’est qu’indicatif. Nous l’avons relevé de 2,4 milliards d’euros lors de la première lecture du PLFSS par l’Assemblée. En conséquence, nous prévoyons 1,9 milliard d’euros dans ce PLFR 4, qui s’ajoutent aux 500 millions d’euros provisionnés dans la LFR 3. En fonction de l’évolution de la situation épidémique et des besoins des hôpitaux, peut-être serons-nous amenés à réviser ces chiffres à l’occasion de la première lecture du PLFSS au Sénat ou de la nouvelle lecture devant l’Assemblée. Il est juste de rappeler que cet indicateur n’est pas contraignant ; c’est tout à la fois une souplesse pour le système de santé et un risque pour les finances publiques, mais nous devons faire face à cette épidémie.

Mme Émilie Bonnivard. J’insiste sur la nécessaire réactivité et simplicité du nouveau fonds de solidarité. Pour avoir droit aux 10 000 euros, c’est le différentiel de chiffre d’affaires par rapport au mois de novembre 2019 qui est pris en compte. Les entreprises du tourisme ont une activité saisonnière et leur chiffre d’affaires varie fortement au cours de l’année. Serait-il possible de retenir comme base de calcul la moyenne des trois meilleurs mois de l’année dernière, au lieu du seul mois de novembre ? Sinon, beaucoup d’entreprises n’auront pas accès à ce fonds en novembre, mois traditionnellement creux.

Le Figaro fait état d’un double cliquet pour que les entreprises de l’événementiel bénéficient du nouveau fonds : elles doivent avoir perdu au moins 80 % de leur chiffre d’affaires au cours du premier confinement, et enregistrer une nouvelle baisse d’au moins 50 % en novembre. Le fonds prendrait alors en charge seulement 80 % – et non 100 % – du montant de la perte d’activité durant ce nouveau confinement, dans la limite de 10 000 euros. L’objectif est d’inciter les professionnels concernés à trouver de nouveaux débouchés. Ce système complique les choses pour les entreprises du tourisme – ce n’est pas le moment pour elles de chercher de nouveaux débouchés –, et la prise en charge est limitée à 80 %. Nous devons nous en tenir à quelque chose de très simple.

Les décrets d’application pour les exonérations de charges ont été publiés près de deux mois après le PLFR 3, ce qui a créé des difficultés entre les comptables et les entreprises.

La saison touristique hivernale va démarrer alors que les territoires sont en pleine incertitude. Nous avons eu de la chance lors du dernier hiver, 75 % du chiffre d’affaires a été réalisé, et l’été a été très bon parce que nous sortions du confinement. Mais nous entrons dans un nouveau confinement à l’ouverture de la saison, la plus grande incertitude règne sur la capacité des stations de sports d’hiver à ouvrir. Les entreprises du tourisme auraient besoin que le fonds de solidarité soit prévu pour trois mois, quitte à y mettre fin en cas d’amélioration de la situation, si les stations peuvent ouvrir.

Mme Émilie Cariou. Nous nous satisfaisons de constater que ce PLFR 4 oriente les aides vers les petites entreprises. Nous avons dénoncé à plusieurs reprises, lors de l’examen du PLFR 3 et du PLF pour 2021, que les aides étaient trop orientées vers les grandes entreprises. Le plan de relance ne comporte pas de mesures pour les TPE et les PME, puisque les entreprises qui ont contracté un prêt garanti par l’État auront beaucoup de mal à en obtenir un deuxième.

Vous augmentez significativement le fonds de solidarité : nous allons dépenser en un mois le volume dépensé en six. Nous constatons l’écart entre ce que vous aviez proposé il y a six mois et ce que vous proposez maintenant pour les petites entreprises. Cet écart de traitement entre les petites et les grandes entreprises explique aussi la colère des commerçants à l’égard des mesures de fermeture administrative.

Vous en avez appelé à la bonne volonté des sociétés foncières pour les remises de loyers, mais pourquoi ne pas prévoir des dispositions dans la loi ? Après tout, elle est faite pour ça… Les grandes sociétés foncières sont souvent la propriété des banques et des assurances, ne pensez-vous pas que les dispositifs de taxation des sur-réserves, notamment des sociétés d’assurance, soient pertinents pour les faire participer à la solidarité ? La solidarité passe par la redistribution des grandes entreprises vers les petites et des hauts revenus vers la solidarité nationale.

Beaucoup d’entreprises n’ont pas encore pu s’équiper pour le télétravail, parce que nous n’avions pas envisagé que la crise serait si longue. Le PLFR 4 prévoit-il des dispositifs de suramortissement sur les équipements pour les salariés ?

Enfin, certains secteurs s’engagent vers du chômage partiel à long terme, alors que d’autres manquent cruellement de salariés, notamment le secteur médico-social. Pourquoi ne pas massivement revaloriser ces métiers pour y réorienter des personnes plutôt que d’utiliser le chômage partiel comme filet de sécurité ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Près de 600 000 entreprises – dont 90 % de TPE – ont contracté un prêt garanti par l’État, pour un total de 123 milliards d’euros. Le premier remboursement devait avoir lieu fin mars, mais ce PLFR 4 prévoit de repousser ces échéances d’un an. Cela soulève quelques questions juridiques : vous avez donné des consignes pour que la Banque de France ne constate pas un défaut de paiement, mais où en sont les négociations à ce sujet avec l’autorité bancaire européenne ? Il ne faudrait pas que toutes nos PME et TPE soient fichées à la Banque de France.

Lors du premier confinement, des entreprises ont obtenu un report de charges sociales. Cette mesure était bienvenue, mais aux mois de juillet et août, l’URSSAF a négocié un moratoire avec certaines petites entreprises pour étaler le remboursement de ces charges sociales, sur lequel il n’est pas possible de revenir dès lors qu’elles l’ont signé. Alors qu’un nouveau report de charges est envisageable, que va-t-il se passer pour les remboursements mensuels à l’URSSAF ? Il serait bon de leur apporteur une réponse concrète.

M. Jean-Louis Bricout. La concurrence entre le commerce en ligne et le commerce de proximité est très violente. La fermeture des commerces jugés non essentiels entraîne une distorsion de concurrence.

Nous présenterons des amendements proches de ceux de Fabien Roussel pour exiger plus de solidarité de la part des plateformes numériques. Mais le petit commerce doit s’emparer de l’outil numérique ; cette concurrence est exceptionnelle pour le moment, mais elle va durer et s’accentuer.

Les collectivités et les villes moyennes proposent des solutions utilisées dans le cadre de cette situation exceptionnelle, comme le click and collect pendant le confinement. Des marketplaces commencent à prendre forme – il en existe une à Valenciennes – mais ces solutions sont collectives, elles exigent beaucoup d’organisation, des moyens et l’accompagnement de ce petit commerce.

Quels dispositifs permettraient de soutenir les collectivités, alors que vous avez affaibli les CCI qui jouaient souvent un rôle important ? Ces dispositifs auraient pu être mis en place avec les fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce (FISAC), qui n’ont plus cours actuellement.

Toujours à propos du petit commerce, il est maintenant établi que le potentiel chiffre d’affaires ne suffira pas à compenser les charges structurelles, loyer, électricité, fiscalité, toujours plus lourdes et indépendantes du chiffre d’affaires, surtout dans les territoires ruraux où les zones de chalandise ne sont pas assez denses. Trouveriez-vous normal que les pouvoirs publics prennent des mesures pour alléger le loyer de ces petits commerces ?

M. Jean-Paul Mattei. Le PGE était un bon dispositif qui pouvait couvrir jusqu’à trois mois de chiffre d’affaires. Vous permettez de recharger le PGE, mais le seuil de 25 % du chiffre d’affaires sera-t-il réactivé pour autant ? Peut-être faudrait-il songer à relever ce seuil. Par ailleurs, le PGE reste une dette, comme l’a très justement fait remarquer Mme Dalloz à propos de la cotation Banque de France.

Il faut saluer ces mesures, que tout le monde attendait. Elles sont remarquables et ont permis de maintenir l’activité. Il faudra cependant songer au jour d’après et transformer les PGE en fonds propres.

À cet égard, les mesures prévues dans le plan de relance me semblent trop timides pour consolider les PGE. Vous me direz que l’État a accordé des prêts participatifs, mais on ne peut pas vraiment les considérer comme des capitaux propres : cela reste des prêts. Il faudra y réfléchir.

Par ailleurs, les bailleurs vont être fiscalement incités à renoncer à leurs loyers grâce à un crédit d’impôt qui leur permettra de déduire la perte résultant d’abandons de créances de loyers. Je ne suis pas contre le fait d’accorder un petit avantage fiscal aux foncières, mais à condition qu’elles aient plutôt permis à l’entreprise locataire de différer et d’étaler les loyers, comme cela se pratique régulièrement lorsqu’un locataire a du mal à payer et que l’on finit par rédiger un avenant au bail. Cette mesure me semblerait beaucoup plus incitative qu’un crédit d’impôt correspondant à la perte totale d’un mois de loyer.

M. François Pupponi. Depuis le début, j’ai salué l’ensemble de ces mesures qui témoignent d’un réel effort pour soutenir les entreprises. Cela étant, autant je comprends bien la portée du second volet du fonds de solidarité qui permettra aux petites entreprises éligibles au premier volet et menacées de faillite d’obtenir jusqu’à 10 000 euros d’aide supplémentaire – même s’il leur est plus compliqué de remplir toutes les conditions que ce que vous voulez bien nous expliquer – autant je me demande, depuis le début, comment feront ces entreprises pour payer leur loyer et rembourser leurs emprunts : c’est ce qui plombe leur chiffre d’affaires. Le fonds de solidarité n’y suffira pas. On peut retourner le problème dans tous les sens, si elles ont plus de dépenses que de recettes, elles ne pourront pas s’en sortir. Certaines n’ont déjà quasiment plus de fonds propres et se retrouvent dans de grandes difficultés.

Par ailleurs, l’État devrait intervenir auprès des banques pour qu’elles fassent de nouveaux efforts au niveau du PGE. Des difficultés avaient surgi au début, que l’État a réussi à dissiper. De nouveau, les entreprises nous alertent sur la survenue de nouveaux blocages des établissements bancaires, pour toutes les raisons que l’on peut imaginer.

Ma dernière question s’adresse à M. Dussopt, en espérant qu’il n’en sera pas trop contrarié. La Corse, région chère à notre groupe, attend toujours son fameux plan. Je ne sais pas si vous avez réussi à fixer une date, depuis la semaine dernière, mais cela commence à devenir un peu urgent…

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la relance. Madame Bonnivard, toutes les entreprises qui sont fermées pourront recevoir du fonds de solidarité une indemnisation allant jusqu’à 10 000 euros, sans reste à charge, tout en conservant la possibilité d’offrir un service click and collect et de bénéficier du dispositif de l’abandon de loyer. Il est vrai, en revanche, que nous avons laissé un reste à charge aux entreprises qui ne sont pas fermées administrativement, tout en étant proches du secteur fermé, pour les inciter à poursuivre leur activité. Prenons l’exemple d’un grossiste qui fournirait les restaurants et les restaurants d’entreprise : si vous ne lui laissez aucun reste à charge, il n’a aucun intérêt à poursuivre le travail alors qu’il y est autorisé. Notre philosophie est la même depuis le début : favoriser la poursuite de l’activité économique.

Je partage la position d’Émilie Cariou concernant l’assurance pandémie. De tels événements peuvent se reproduire et l’État ne pourra pas, à chaque fois, éponger les problèmes de trésorerie. Les assureurs doivent jouer le jeu et j’espère que nous aboutirons à un accord avec eux d’ici à la fin de l’année.

Je suis également de votre avis pour ce qui est de la réorientation dans les métiers, mais le sujet relève d’une réflexion beaucoup plus large. Un dispositif de crise n’est efficace que s’il est temporaire et ciblé – et c’est exactement ce qu’il est en l’espèce. Cela étant dit, le plus difficile est d’organiser la sortie de la crise pour que les entreprises ne se trouvent pas confrontées à de trop grandes difficultés. Il faut également éviter de nous retrouver face à une multiplication d’entreprises zombies, ce qui représenterait un coût vertigineux pour les finances publiques et grèverait les entreprises les plus dynamiques. Il faut être capable de réorienter certains salariés vers d’autres métiers. Beaucoup d’organisations syndicales y sont d’ailleurs favorables, en particulier la CFDT qui nous a souvent alertés à ce sujet. Nous devons commencer à réfléchir à la manière d’accompagner les entreprises qui ont de l’avenir tout en évitant de favoriser la multiplication des entreprises zombies qui pèsent sur les finances publiques. Comment orienter les salariés vers de nouveaux métiers quand on sait que certains seront en grandes difficultés dans les prochaines années ?

Mme Dalloz a posé deux questions techniques très légitimes. Concernant tout d’abord le prêt garanti par l’État, il est vrai que tout report d’un premier remboursement conduit la Banque de France, conformément à la procédure en vigueur, à constater un défaut de paiement. Il est bien évident qu’il n’y a aucun intérêt à ouvrir cette possibilité si les entreprises qui demandent à en bénéficier se retrouvent fichées à la Banque de France. Nous avons donc négocié avec la Banque de France pour que ces délais supplémentaires ne soient pas considérés comme un défaut de paiement des entreprises. La question ne relevant pas des autorités européennes, elle n’a posé aucune difficulté. La négociation aura lieu au cas par cas entre l’entreprise et la Banque de France et nous avons obtenu de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution qu’il n’en découle aucune stigmatisation de l’entreprise.

Concernant les entreprises, notamment les indépendants, qui se retrouveraient en grande difficulté et ne pourraient toujours pas s’acquitter de leurs charges après avoir obtenu la possibilité d’en étaler le paiement jusqu’à trente-six mois, nous avons négocié avec les URSSAF pour qu’elles puissent étudier, au cas par cas, la possibilité de les annuler.

M. Bricout m’a interrogé sur les plateformes dites marketplaces (places de marché). Cette orientation est très positive pour les communes moyennes et nous devons profiter de cette crise pour accélérer la digitalisation des communes et des entreprises. Beaucoup de communes moyennes sont déjà concernées. La place de marché peut être proposée par une entreprise spécialiste du digital, voire par La Poste. Les coûts de cette dernière sont moins élevés pour l’entreprise et la commune, mais les services qu’elle propose sont un peu moins performants. Par exemple, elle n’offre pas de service de stockage aux entreprises. Cela étant, La Poste s’apprête à se moderniser dans ce domaine. Concrètement, en cliquant sur le nom d’une ville, par exemple Angers, vous voyez apparaître l’ensemble des commerces. Il vous suffit alors de sélectionner un commerçant pour passer directement commande. L’entreprise peut réaliser jusqu’à 25 ou 30 % de son chiffre d’affaires sur les places de marché. Je suis très favorable au développement de ce dispositif et je ferai des propositions spécifiques, d’ici à la fin de la semaine, pour que ces plateformes se développent dans les communes et répertorient les commerces de proximité. La charge de s’identifier ne pèsera pas sur les commerces mais sur les communes, qui s’en occuperont avec des professionnels du numérique. Le système est efficace et ne représente pas un coût prohibitif.

Monsieur Mattei, concernant le rechargement des PGE, le montant total par entreprise des prêts pouvant être couverts par la garantie de l’État peut représenter jusqu’à 25 % de leur chiffre d’affaires. La moyenne tourne autour de 17 % aujourd’hui, ce qui laisse de la marge. Rappelons d’ailleurs aux entreprises qui voudraient souscrire de nouveaux PGE et dont beaucoup sont dans le secteur de l’hôtellerie, des cafés et de la restauration, que le seuil n’y est pas fixé à 25 % du chiffre d’affaires mais aux trois meilleurs mois de 2019, qui peuvent représenter jusqu’à 80 ou 90 % du chiffre d’affaires. Là encore, la marge est suffisamment importante pour recharger les PGE.

Enfin, monsieur Pupponi, je comprends votre raisonnement quant à l’abandon des loyers mais attendons de voir ce que donne la mesure fiscale du crédit d’impôt. On a provisionné un milliard d’euros et j’incite toutes les PME, les TPE, les indépendants, à négocier de gré à gré avec leurs bailleurs le montant de l’allégement de loyer, qui doit être d’au moins un mois, mais qui peut aller jusqu’à trois mois. On peut très bien imaginer que les bailleurs acceptent de renoncer à trois mois de loyer en raison de la crise, parce qu’ils bénéficieront d’un crédit d’impôt égal à 30 % du montant des loyers abandonnés ; et ils seront assurés qu’au bout de ces trois mois, leur locataire pourra continuer à les payer. C’est une affaire d’arbitrage : entre un impayé qui ne vous sera remboursé qu’au bout de deux ou trois ans et l’abandon de deux ou trois mois de loyers en échange d’un crédit d’impôt de 30 %, mieux vaut peut-être choisir la deuxième solution… Mais il appartiendra à chaque entreprise d’en discuter avec son bailleur.

Quant aux banques françaises, nous sommes en relation chaque semaine, pour ne pas dire tous les jours, ce qui nous permet d’opérer tous les ajustements nécessaires.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Je ne connais toujours pas l’agenda du Premier ministre et du Président de la République, monsieur Pupponi, mais je peux d’ores et déjà vous indiquer qu’il est prévu d’inscrire 17 millions d’euros en autorisations d’engagement et autant en crédits de paiement dans le plan exceptionnel d’investissements pour la Corse. Il est également prévu d’inscrire 42 millions en AE en 2021 pour la mise en œuvre de ce plan à l’échelle de deux ans. Le Président de la République et le Premier ministre auront l’occasion de le détailler, mais je ne peux vous en dire davantage pour le moment. J’espère pouvoir vous donner plus de précisions, notamment sur le calendrier, d’ici à l’examen en séance publique.

Je compléterai la réponse apportée à Mme Dalloz concernant les reports de paiement d’échéances sociales en rappelant que, dans certains cas, la date à laquelle les entreprises doivent commencer à rembourser, après avoir obtenu un étalement, tombe pendant le second confinement. Indépendamment des remises partielles évoquées par Bruno Le Maire et décidées au cas par cas, nous travaillons avec les URSAFF et l’ACOSS pour proposer de décaler à nouveau le début de l’étalement, afin qu’une entreprise qui aurait bénéficié d’un report à fin novembre, ne se retrouve pas contrainte de commencer à rembourser, ce qui annulerait le bénéfice du report.

Quant aux collectivités territoriales, je rappellerai à M. Bricout que nous faisons beaucoup pour les soutenir : mécanisme de garantie de leurs recettes, sans doute moins sollicité que nous craignions car les recettes sont meilleures que prévu, élargissement aux petites communes du mécanisme des avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux des départements, grâce à un amendement que nous déposerons en séance publique, abondement du fonds de péréquation des DMTO, suppression de la sur-cotisation CNRACL, sans oublier le milliard d’euros dédié à la dotation de soutien à l’investissement local, pour lequel nous avons veillé à ce que les autorisations d’engagement soient reportables en 2021, comme nous nous y étions engagés lors de l’examen du PLFR 3. Une partie de ce dispositif de soutien aux collectivités territoriales relève de provisions mais il atteint entre 6,5 et 7 milliards d’euros, ce qui correspond à un effort jamais réalisé jusqu’à présent.

 

 


  1  

   EXAMEN des articles

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour l’année 2020

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article présente sous forme de tableau les prévisions actualisées des soldes de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2020.

Pour 2020, le déficit public est prévu à 11,3 % du produit intérieur brut (PIB), dont 7,2 points de déficit conjoncturel, 0,6 point au titre du déficit structurel et 3,5 points au titre des mesures exceptionnelles et temporaires.

Le déficit public se dégrade de 1,1 point par rapport au dernières prévisions pour 2020 associées au projet de loi de finances pour 2021.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([13]), doit être présenté dans l’article liminaire de chaque PLFR « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ». Le tableau suivant est ainsi présenté dans l’article liminaire.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour l’année 2020

(en % du PIB)

Soldes

Prévision 2020

Solde structurel (1)

– 0,6

Solde conjoncturel (2)

– 7,2

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 3,5

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

 11,3

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article actualise ainsi, pour 2020, l’objectif de déficit public à 11,3 % du PIB. Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 0,6 % du PIB, un déficit conjoncturel à – 7,2 % et un solde négatif au titre de mesures transitoires ou exceptionnelles à hauteur de 3,5 % du PIB.

I.   Un objectif de dÉficit public actualisÉ à 11,3 % du PIB

Le déficit public pour 2020 est désormais estimé à 11,3 % du PIB, contre 2,2 % en loi de finances initiale (LFI) pour 2020. Cette prévision a été dégradée au fil des lois de finances rectificatives, avant de s’améliorer dans le cadre du PLF 2021.

Les nouvelles hypothèses présentées dans le PLFR 4 consacrent une dégradation par rapport à celles présentées il y a un mois, même si le déficit reste moins élevé qu’en LFR 3.

Évolution des principaux indicateurs de finances publiques pour 2020

(en % de PIB)

Soldes

2020

LFI

2020

LFR 1

2020

LFR 2

2020
LFR 3

2020
PLF 2021

2020
PLFR 4

Solde public

– 2,2

– 3,9

– 9,1*

– 11,5*

– 10,2*

– 11,3

Solde structurel

– 2,2

– 2,2

– 2,0

– 2,2

– 1,2

– 0,6

Solde conjoncturel

0,1

– 1,3

– 5,3

– 7

– 6,5

– 7,2

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,1

– 0,4

– 1,7

– 2,4

– 2,6

– 3,5

* effet d’arrondi au dixième

Source : LFR 1, 2 et 3, PLF pour 2021 et PLFR 4.

Avec la reprise de l’activité au troisième trimestre (+ 18,2 %), les prévisions pour 2020 inscrites dans le projet de loi de finances pour 2021 ont pu être plus optimistes que celles structurant la LFR 3.

Le PLFR 4, quant à lui, est présenté alors que la situation sanitaire s’assombrit et appelle de nouvelles mesures de soutien. Aussi, le solde public se dégrade de nouveau à – 11,3 % du PIB et atteint 247,9 milliards d’euros, contre 227,7 millions dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021.

a.   Des prélèvements obligatoires résilients

La dégradation de la prévision de croissance pour 2020 pèserait sur le niveau des prélèvements obligatoires, mais serait compensée par des remontées comptables plus favorables observées sur l’impôt sur les sociétés, la TVA et l’impôt sur le revenu que celles sous-tendant la LFR 3.

En particulier, le troisième acompte d’impôt sur les sociétés est plus élevé que prévu (+ 2,8 milliards), de même que la collecte d’impôt sur le revenu (+ 0,8 milliard) et les prélèvements sociaux sur le capital (+ 0,6 milliard). Les recettes de DMTO sont également revues à la hausse (+ 0,6 milliard). Les plus‑values constatées de TVA à l’automne seraient annulées par les baisses de recettes en fin d’année.

À l’inverse, les recettes liées aux cotisations sociales et à la CSG-CRDS diminueraient (– 2,9 milliards), de même que la TICPE (– 0,9 milliard) et les recettes sur les jeux (– 0,3 milliard).

Ainsi, au total, les prélèvements obligatoires permettront une amélioration du solde de 0,7 milliard d’euros par rapport à la dernière prévision.

b.   De nouvelles mesures pour 20,1 milliards d’euros

La dégradation du déficit pour 2020 est liée à la mise en œuvre de nouvelles mesures de soutien à l’économie et aux ménages pour 20,1 milliards d’euros, dans un contexte de nouvelles restrictions sanitaires. Les nouvelles mesures et leur impact sur le solde sont retracés dans le tableau ci-dessous.

Ouvertures nouvelles de crédits au titre de l’urgence – PLFR 4

(en milliards d’euros)

Mesure d’urgence

Montant supplémentaires en 2020 par rapport à la dernière révision

Fonds de solidarité

10,9

Activité partielle

3,2

Exonérations de cotisations sociales

3,0

Surcoûts liés à la crise sanitaire intégrés dans l’ONDAM

1,9*

Prime exceptionnelle de précarité

1,1

Total

20,1

* Le ministre de la santé a annoncé un total de 2,4 milliards d’euros. Dans cette somme, 0,5 milliard d’euros de pertes de recettes pour les hôpitaux étaient déjà intégrées au PLFSS 2021.

Par ailleurs, les dépenses des administrations publiques locales sont abaissées de 800 millions deuros, tandis que les dépenses d’assurance chômage (+ 500 millions) et le prélèvement sur les recettes au profit de l’Union européenne (+ 300 millions) augmenteraient. Au total, l’effet de ces révisions sur le solde est nul.

c.   Le solde public se dégrade de nouveau

Le solde structurel serait de nouveau amélioré (– 0,6 %) par rapport aux dernières prévisions (– 1,2 %). Alors que les lois de finances rectificatives avaient retenu des hypothèses structurelles proches (– 2,2 % en LFR 1 et 3 et – 2,0 en LFR 2), le projet de loi de finances pour 2021 prévoyait une première amélioration, amplifiée selon le présent projet de loi de finances rectificative.

Le solde conjoncturel, en revanche, se dégrade de façon marquée (– 7,2 %, contre – 6,5 % auparavant), pour atteindre une valeur proche de celle de la LFR 3.

Les mesures exceptionnelles et temporaires, qui comptabilisent l’ensemble des mesures d’urgence, accroîtraient le déficit (– 3,5 %) de façon plus marquée par rapport aux deniers chiffres présentés (– 2,6 %), en raison principalement des ouvertures de crédits évoquées ci-dessus.

Au total, le solde public serait dégradé de 20,1 milliards d’euros par rapport à la dernière prévision et atteindrait – 11,3 % du PIB. Ce niveau serait équivalent, et même un peu meilleur, à celui associé à la LFR 3.

II.   L’évolution du solde structurel n’est pas significative

L’évolution du solde structurel permet normalement de suivre l’effort de retour à l’équilibre des finances publiques. Avec la crise et les mesures de soutien, toutefois, les variations présentées ne sont pas significatives.

A.   Un déficit structurel qui s’améliore À – 0,6 % du PIB

L’évolution du solde structurel, élément essentiel de l’évaluation de la soutenabilité de la trajectoire des finances publiques, n’est pas de nouveau pas significative.

1.   Qu’est-ce que le déficit structurel ?

Le suivi du solde structurel, dont le calcul est complexe, est essentiel dans l’encadrement européen des finances publiques nationales.

a.   Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit issu des effets de la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. En temps normal, la réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([14]). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB.

Le suivi européen de ce solde a cependant été suspendu au début de la crise. Les États membres ont en effet été contraints de financer des mesures de soutien d’une ampleur exceptionnelle.

b.   Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif, mesuré en comptabilité nationale et utilisé pour le calcul des ratios de finances publiques, et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques, ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une construction économétrique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » ([15]). Par suite, la croissance potentielle est définie comme le niveau de croissance du PIB potentiel au-delà duquel apparaissent des tensions inflationnistes.

Les hypothèses d’écart de production permettent d’estimer la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit, selon une méthodologie de calcul décrite précisément dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une approche plus simple, mais généralement vérifiée − appelée « règle du pouce » −, consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est légèrement supérieur à la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes de dépenses sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est usuellement considérée comme de l’ordre de 1. Cependant, dans le contexte de crise sanitaire, l’élasticité est moins élevée, ce qui traduit une évolution moins dynamique de ces prélèvements obligatoires.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est négatif, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Toute surestimation de l’écart de production, découlant par exemple de la surestimation du niveau de croissance potentielle, conduit à sous-estimer le niveau du déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

Le solde structurel des administrations publiques

Le solde public effectif peut se décomposer en deux parties : une partie conjoncturelle, qui représente les effets du cycle économique sur les dépenses et les recettes publiques, et une partie structurelle, correspondant au niveau du solde effectif si la production de l’économie se situait à son niveau potentiel (c’est-à-dire le volume maximal de biens et de services que l’économie produit lorsqu’elle utilise toutes ses capacités).

Le solde structurel s’établit donc en corrigeant le solde public effectif des effets de la conjoncture économique, ainsi que des situations ou mesures exceptionnelles (mesures « one-off » selon la terminologie de la Commission européenne) ou temporaires, qui n’ont pas d’impact durable sur le solde. L’intérêt de cet outil d’analyse est d’identifier les mesures liées directement à une décision discrétionnaire de politique économique.

Toutes les dépenses sont supposées structurelles, c’est-à-dire indépendantes de la conjoncture économique, à l’exception des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, qui sont intégrées au calcul du solde conjoncturel car leur évolution est cyclique.

Parmi les recettes, seules les recettes non fiscales, comme les dividendes, sont considérées comme structurelles. Tous les prélèvements obligatoires sont supposés varier en fonction de la conjoncture.

L’ajustement structurel désigne l’évolution du solde structurel d’un exercice à l’autre. Il convient d’aller plus loin en distinguant :

– l’effort structurel, qui désigne plus précisément les mesures discrétionnaires de politique économique en dépense, en rapportant le taux de croissance de la dépense publique en volume à la croissance potentielle de l’économie, et en recette, en estimant le montant des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires (y compris les crédits d’impôt) ;

– les variations des élasticités des recettes par rapport à leur élasticité moyenne (dite élasticité conventionnelle) qui, elle, est intégrée au calcul du solde conjoncturel. Cet effet statistique est intégré au calcul du solde structurel alors qu’il n’a pas de lien direct avec la volonté des décideurs publics ;

– les contributions des recettes au solde structurel, hors prélèvements obligatoires, supposées non discrétionnaires.

c.   Une première réévaluation des hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022 et, dès lors, fournissent toujours la base des prévisions présentées par le Gouvernement, dans l’attente de la révision de la loi de programmation.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

De même qu’en PLF 2021, le Gouvernement n’a pas modifié ces hypothèses dans le cadre du présent PLFR. Il a, en revanche, fourni une première réévaluation de la croissance potentielle au sein du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances (RESF), qui s’établirait à – 0,3 %.

Le mécanisme de correction de la loi organique

L’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction lorsqu’un écart important est constaté entre l’exécution de l’année écoulée et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a la mission d’identifier un tel écart, dans son avis rendu préalablement au dépôt du projet de loi de règlement.

Un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le déclenchement du mécanisme de correction doit conduire le Gouvernement à exposer les raisons de l’écart important qui a été constaté et à présenter, à l’occasion du DOFP, des mesures de correction. Ces mesures doivent intervenir dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l’année. Un retour à la trajectoire de solde structurel doit intervenir dans un délai maximal de deux ans à la suite de l’année pendant laquelle l’écart important a été constaté.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées par le TSCG.

En tout état de cause, le Haut Conseil des finances publiques considère, depuis son avis sur le PLF 2021 ([16]), que la loi de programmation des finances publiques est désormais caduque. Le mécanisme de correction prévu par la loi organique n’a donc pas vocation à être enclenché. Le HCFP a renouvelé cette observation dans son avis sur le présent PLFR ([17]).

2.   Le déficit structurel s’améliore en 2020 sans refléter une amélioration de la soutenabilité des finances publiques

Plusieurs effets expliquent l’amélioration apparente du solde structurel.

Le choix de classer l’ensemble des mesures de soutien en mesures exceptionnelles et temporaires entraîne une variation trompeuse des recettes et des dépenses prises en compte dans le calcul du solde structurel. Ainsi, les mesures de soutien aux entreprises et aux revenus des ménages sont comptabilisées comme exceptionnelles alors même qu’elles permettent de soutenir les recettes fiscales de l’État, qui entrent dans le calcul de la composante structurelle du solde. Les recettes résisteraient en effet mieux que l’activité, l’élasticité étant d’ailleurs revue à la baisse à 0,7 par le PLFR 4, contre 0,8 précédemment.

Par ailleurs, l’hypothèse de solde structurel repose toujours sur celle de croissance potentielle fixée par la LPFP 2018-2022, qui est désormais caduque (+ 1,25 %), comme l’a déjà indiqué le Haut Conseil des finances publiques dans son avis sur le PLF pour 2021 et comme l’a confirmé le Gouvernement dans le RESF annexé au PLF 2021. Lorsqu’elle est ainsi surestimée, la croissance potentielle tend à diminuer le ratio de solde structurel en pourcentage de PIB potentiel.

Les chiffres présentés dans le tableau ci-dessous permettent d’expliciter les raisons de l’évolution du solde public.

Ajustement structurel et effort structurel
prÉSENTÉs par le Gouvernement

(en points de PIB potentiel)

 

2019

2020

PLF 2021

2020

PLFR 4

Solde structurel

– 2,2

– 1,2

– 0,6

Variation du solde structurel (i+ii)

0

+ 1,1

+ 1,6

  (i) dont effort structurel

– 0,2

+ 0,8

+ 0,9

 effort en PO

– 0,1

– 0,6

– 0,6

  effort en dépense

– 0,1

+ 1,1

+ 1,1

 contribution de la clé en crédits d’impôts

0

+ 0,4

+ 0,4

   (ii) dont composante non discrétionnaire

+ 0,2

+ 0,2

+ 0,7

 recettes hors PO

– 0,1

– 0,4

– 0,3

 effets d’élasticité fiscale des PO

+ 0,3

+ 0,6

+ 1,1

Note : les chiffres étant arrondis, il peut en résulter de légers écarts dans le résultat des opérations.

Source : Haut Conseil des finances publiques.

Les grands déterminants de la variation du solde structurel entre 2019 et 2020, selon les données du présent PLFR, sont :

– un effort en dépenses positif. Cela devrait signifier que le Gouvernement a consenti une baisse des dépenses publiques, car celles-ci sont toutes, en temps normal, comptabilisées dans le calcul du solde structurel. Or, comme l’a indiqué le HCFP dans ses avis sur le PLF 2021 et le présent PLFR, les dépenses liées à la gestion de la crise ont été intégrées en mesures exceptionnelles et temporaires, ce qui contribue à fausser la contribution de l’évolution des dépenses publiques à la variation du solde public ;

– un effort en recettes négatif, lié aux mesures d’allègements des prélèvements obligatoires comme les exonérations de cotisations sociales ;

– un effet d’élasticité des prélèvements obligatoires, qui joue de façon positive sur le solde structurel. En effet, les prélèvements obligatoires réagissent moins fortement que l’activité, comme en témoigne l’hypothèse d’élasticité retenue par le présent PLFR (0,7), d’ailleurs encore revue à la baisse par rapport à celle associée au PLF 2021 (0,8). Les recettes apparaissent donc résilientes face à la contraction de l’activité, ce qui contribue à améliorer le solde structurel. Cependant, le choix du Gouvernement d’inclure ce surplus de recettes dans le calcul du solde structurel apparaît contestable (voir infra).

B.   Un solde conjoncturel qui continue de se dégrader

La composante conjoncturelle du solde public continue, à l’inverse, de se dégrader. Alors qu’elle devait être proche de l’équilibre dans les hypothèses de la loi de finances initiale pour 2020, elle atteindrait – 7,2 du PIB selon les données du PLFR 4.

L’évolution du solde conjoncturel est également affectée par le choix du Gouvernement d’inclure le dynamisme des prélèvements obligatoires dans le calcul du solde structurel, alors que les variations de recettes de nature fiscale sont, comme exposé plus haut, classiquement considérées comme de nature conjoncturelle, à l’instar des dépenses d’assurance chômage.

HypothÈses actualisÉes d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Croissance en volume du PIB

+ 1,5

– 10*

+ 8

+ 3,5

+ 2

+ 1,4

+ 1,4

Croissance potentielle

+ 1,25

– 0,3

+ 0,6

+ 1,35

+ 1,35

+ 1,35

+ 1,35

Écart de production en % du PIB

+ 0,3

– 9,4

– 2,7

– 0,7

– 0,1

0

+ 0,1

* Prévision du PLF 2021, révisée à la baisse par le présent PLFR à – 11 % du PIB.

Source : Rapport économique, social et financier pour 2021.

*

*     *

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF61 de M. Charles de Courson.

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

*

*     *

 

 


  1  

   PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Ressources affectées

A. Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Avant l’article 1er

La commission examine, en discussion commune, les amendements CF104 de Mme Véronique Louwagie et CF157 de M. Marc Le Fur.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit d’un amendement sur les loyers des entreprises, sujet déjà largement abordé lors de l’examen des précédents PLFR pour 2020. Si certaines entreprises peuvent prétendre au fonds de solidarité, dont le plafond d’aide est passé à 10 000 euros, dans un grand nombre de cas, il ne couvre pas les loyers. Or il s’agit de charges fixes importantes.

Je propose d’inciter les propriétaires soumis à l’impôt sur le revenu à procéder à une réduction de loyer par le biais d’un abattement fiscal d’un montant équivalent à l’abandon de loyer concédé.

Le rapporteur général l’avait indiqué lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2021 (PLF 2021), après l’annonce du reconfinement par le Président de la République, le Gouvernement devait faire un geste en faveur des loyers, mais rien n’est prévu dans le PLFR, d’où mon amendement.

M. Marc Le Fur. Alors que certains commerçants n’ont plus de recettes, ils doivent quand même payer leur loyer. Certaines foncières ne jouent pas le jeu. Il faut trouver une solution. Le Gouvernement y réfléchit, mais ses propositions semblent très partielles.

En outre, que se passe-t-il quand le propriétaire paie lui-même un loyer à une société civile immobilière (SCI) qui lui appartient ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Sur les loyers, le Gouvernement a annoncé un crédit d’impôt à hauteur de 30 %. Il n’a pas encore été voté puisqu’il s’agira d’un amendement gouvernemental sur les articles non rattachés du PLF 2021. Nous pourrons donc en discuter lors de leur examen.

En outre, je vous rappelle que, lors de l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative, à l’initiative d’Olivia Grégoire, Jean-Noël Barrot et aussi de vous-même, madame Louwagie, nous avons adopté un dispositif de déductibilité des abandons de créances locatives, qui va plus loin que l’abattement que vous proposez sur les seuls revenus fonciers, puisqu’il inclut notamment les bénéfices industriels et commerciaux (BIC).

Enfin, vous l’avez indiqué, le plafond du fonds de solidarité a augmenté, ce qui permet aux plus petites entreprises de financer l’ensemble de leurs charges, notamment celles liées au loyer.

Monsieur le Fur, le ministre de l’économie discute en outre avec les grandes foncières, une petite ou moyenne entreprise (PME) ne pouvant pas couvrir ses loyers avec le seul fonds de solidarité ou le crédit d’impôt. Le dispositif me semble donc complet, et de plus en plus large. C’est pourquoi j’émettrai un avis défavorable à vos amendements.

M. François Pupponi. Depuis le début de la crise, je considère que le Gouvernement fait globalement ce qu’il faut dans le domaine économique. Toutefois, les loyers restent un point de blocage – on le voit aux diverses mesures prises qui, malgré tout, ne répondent pas à tous les cas de figure. Prenez l’exemple de la SCI d’un propriétaire privé, qui a emprunté pour acheter les locaux qu’il loue. S’il n’a pas de loyer, il ne peut pas rembourser sa banque. Comme il s’agit d’une SCI, il n’est pas éligible au prêt garanti par l’État (PGE). De même, du fait du niveau des loyers parisiens ou de ceux des grandes villes, certains commerçants qui ne peuvent plus payer leur loyer ne pourront le couvrir par le biais du fonds de solidarité. Ici, il ne s’agit pas de grandes foncières, mais de propriétaires qui n’encaissent plus les loyers et vont être en grande difficulté. Ce n’est pas le crédit d’impôt de 30 % qui leur permettra de payer leur banque.

Il faut que la commission trouve des solutions pour ces multiples cas de figure, afin d’aider le Gouvernement, qui semble bloqué.

M. Gilles Carrez. Je partage totalement l’analyse de François Pupponi : le crédit d’impôt, qui, en outre, s’applique avec un décalage d’un an, peut éventuellement être utile pour de grandes structures propriétaires. Si tout ce qui a été mis en place est plutôt efficace, il reste un « trou dans la raquette » s’agissant des petits propriétaires. Il conviendrait d’inclure les loyers dans l’assiette du fonds de solidarité pour que le locataire puisse continuer à les payer au propriétaire, même s’il n’a pas d’activité.

M. Jean-Paul Mattei. En pratique, quand un locataire a du mal à payer un loyer, souvent, on signe avec lui un avenant transactionnel au bail qui prévoit le report du paiement des loyers sur les années suivantes. Ce type d’avenant permettrait également aux sociétés civiles de négocier avec leur banque. Nous avons déposé un amendement – je ne sais pas s’il a été retenu – pour neutraliser, dans ce cas, la fiscalité du surloyer.

Il faut réfléchir à plusieurs outils, car le crédit d’impôt n’est pas suffisamment efficace pour inciter les propriétaires à abandonner les créances.

M. Jean-Louis Bricout. Effectivement, il faut trouver des solutions rapides et durables, car cette charge fixe fait mal au petit commerce mais aussi aux petits propriétaires. À la campagne, c’est parfois l’ancien commerçant qui loue son local au nouveau commerçant. Les loyers sont difficilement supportables pour les petits commerces de la ruralité, en raison de la faible densité de la zone de chalandise et de l’absence de lien entre le loyer et le chiffre d’affaires.

M. le président Éric Woerth. Avec Les Républicains, nous présenterons un amendement afin de compléter le dispositif du Gouvernement. La proposition du Gouvernement est bonne mais, vous avez raison, il faut plusieurs outils pour toucher tous les cas de figure. On pourrait aussi imaginer un fonds d’intervention pour les loyers, afin de faciliter les choses pour les petits locataires, qui ne peuvent être uniquement dans la main des bailleurs.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je comprends vos interventions. Quel est le véritable problème ? C’est le petit locataire d’un petit bailleur. Pour les grandes foncières, le volontarisme du ministre va dans le bon sens. Je ne parle même pas des créanciers publics : il est prioritaire de reporter, voire d’annuler, leurs créances.

Pour la petite SCI ou le propriétaire individuel d’un commerce ou d’un pas-de-porte, qui a souvent besoin de ces loyers pour compléter sa pension, il faut intervenir pour donner les moyens à celui qui ne peut pas payer le loyer de l’honorer. C’est bien l’objectif du relèvement de 2 500 à 10 000 euros du fonds de solidarité, afin que le loyer soit intégré dans les charges à payer en priorité.

Gilles Carrez l’a très bien dit, le crédit d’impôt est un signal pour inciter à l’abandon de la créance, mais il ne résout pas le problème de trésorerie à court terme, puisqu’il s’applique avec un décalage d’un an.

On peut toujours considérer qu’il faut aller plus loin, mais je pense que ces outils vont démontrer leur efficacité.

Mme Émilie Cariou. À mon sens, le dispositif ne fonctionnera pas. Je ne pense pas du tout que le volontarisme suffira pour que les bailleurs – les gros comme les petits – consentent des réductions de loyer, même avec le crédit d’impôt. Donner accès au fonds de solidarité pour payer le loyer serait une aide beaucoup plus directe, qui s’apparenterait nettement moins à une usine à gaz. Le ministre a dit que le Gouvernement allait inciter les propriétaires à pratiquer des réductions de loyer, mais la seule incitation efficace, c’est la loi.

La commission rejette les amendements CF104 et CF157.

Elle examine l’amendement CF281 de Mme Valérie Rabault.

M. Jean-Louis Bricout. Le financement des entreprises peut se faire par des prêts classiques, des obligations ou du crédit-bail, ce dernier étant pratiqué par 2 % des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et 10 % des PME. L’amendement vise à éviter une distorsion de concurrence au détriment des PME qui se financent par le crédit classique en suspendant l’amortissement des biens industriels pendant la période où l’outil industriel n’est pas utilisé, afin de limiter les charges.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amortissement d’un outil industriel n’est pas nécessairement lié à l’activité ou au fait que l’entreprise ait fermé pendant quatre à six semaines. Il est appliqué sur la durée de vie de l’outil. On ne peut donc pas établir de lien systématique avec le confinement - et au demeurant des entreprises continuent leur activité pendant cette période. Avis défavorable.

M. Jean-Louis Bricout. Le lien existe par le type de financement choisi par l’entreprise, qui détermine la nature juridique de son obligation et ses charges comptables.

La commission rejette l’amendement CF281.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF119, CF118 et CF116 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Ces amendements, qui vont dans le même sens que le précédent, visent à permettre aux entreprises de différer la comptabilisation de leurs amortissements sans perdre le bénéfice de la déduction fiscale afférente. Le lien entre la période de confinement et l’amortissement existe bel et bien. La sous-utilisation du matériel et des infrastructures permet de les conserver dans des conditions plus favorables. C’est un sujet de préoccupation, car la comptabilisation des amortissements détériore la situation nette des entreprises, ce qui conduit à des changements de cotation de la Banque de France, qui, eux-mêmes, rendent plus difficile le recours au crédit, qu’il s’agisse du crédit fournisseur, du crédit de paiement, du factoring.

Ces amendements, que j’ai défendus dans les PLFR 2 et 3, puis dans le PLF 2021, ne devraient pas représenter un coût élevé pour l’État et apporteraient un réel soutien financier aux entreprises, ce qui les aiderait à recourir au crédit. L’amendement CF119 vise à autoriser les entreprises à déduire les amortissements courant du 17 mars 2020 au 31 décembre 2022 ; l’amendement CF118 concerne les amortissements allant jusqu’au 31 décembre 2021, et l’amendement CF116 ceux courant jusqu’au 31 décembre 2020.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Depuis la deuxième loi de finances rectificative, un certain nombre de mesures ont été adoptées ou annoncées. Le gouverneur de la Banque de France, le premier, a précisé que, compte tenu de la crise, les cotations du fichier bancaire des entreprises (FIBEN) ne seraient pas dégradées, s’agissant notamment du ratio des fonds propres sur la dette. Ainsi, le PGE n’alourdira pas la cotation des entreprises, qui entre dans les outils de notation bancaire.

Dans la première partie du PLF pour 2021, nous avons adopté la neutralisation fiscale de la réévaluation des actifs, qui est un outil efficace de renforcement des fonds propres comptables, donc de la cotation de la Banque de France. Nous avions identifié deux manières d’y parvenir – les amortissements ou la réévaluation des actifs –, chacune présentant des avantages et des inconvénients. Nous avons choisi la deuxième.

Enfin, dans le plan de relance, 2 à 3 milliards d’euros ont été engagés pour garantir des prêts participatifs, qui ont vocation à renforcer le haut de bilan des entreprises, en en faisant des quasi-fonds propres.

Je souscris à vos propos : il faut veiller à ne pas dégrader la situation nette des entreprises. Toutefois, le comportement de la Banque de France à leur égard, comme les outils que nous avons votés, répondent à cet objectif. Avis défavorable.

Mme Émilie Cariou. Je soutiens depuis le début ces amendements de Mme Louwagie. La comptabilisation des amortissements grève la situation nette des entreprises, ce qui, en dehors de la dégradation de la cotation de la Banque de France, a une autre conséquence : lorsque ses pertes excèdent 50 % du capital social, une société peut être obligée de procéder à une réduction de capital. Certes, nous avons réévalué les actifs, ce qui est une bonne mesure, que nous avons d’ailleurs tous votée. Toutefois, la disposition proposée, qui n’aurait pas d’incidence fiscale à long terme puisque les amortissements seront comptabilisés plus tard, est demandée par les entreprises, compte tenu de ses conséquences en matière de droit commercial, qu’il ne faut absolument pas négliger.

Mme Valérie Rabault. Je soutiens aussi ces amendements. Certes, la Banque de France s’est engagée à ne pas réviser les cotations, mais ce n’est pas le sujet. Sont en jeu non seulement le renforcement des fonds propres, mais aussi une distorsion qui s’instaure entre les entreprises qui financent leur matériel industriel par le crédit-bail et celles qui recourent à un crédit classique. Lorsque le banquier reporte l’échéance du crédit-bail, les charges de l’entreprise diminuent. Son bilan est moins dégradé que lorsqu’elle souscrit un prêt classique, car, dans ce dernier cas, il lui faut continuer à comptabiliser l’amortissement de ses outils. Une banque prêtera plus volontiers à l’entreprise qui aura un bilan acceptable grâce au crédit-bail. On ne doit pas sous-estimer cette question. J’ajoute que la mesure proposée n’aurait pas d’incidence sur les finances publiques, car l’entreprise est soit en pertes, soit assujettie à l’IS.

Monsieur le président, je ne comprends pas pourquoi nombre de mes amendements ont été déclarés irrecevables, alors qu’ils avaient été acceptés les années précédentes. Je tiens à vous faire part de mon vif mécontentement. Je suis consciente du fait que les délais ont été très courts, mais j’espère qu’il en ira autrement pour la séance. C’est à se demander si on peut encore avoir un débat économique !

M. le président Éric Woerth. J’ai donné des explications au début de la réunion.

Mme Valérie Rabault. Je me trouvais dans l’hémicycle, pour l’examen de la mission Économie du projet de loi de finances.

M. le président Éric Woerth. Il faut appuyer l’idée que vous voulez la suppression de l’article 40 de la Constitution…

Mme Valérie Rabault. Je n’ai jamais voulu la suppression de l’article 40 ! Simplement, expliquez-moi pourquoi mes amendements n’ont pas été acceptés.

M. le président Éric Woerth. Madame Rabault, six de vos amendements ont été déclarés irrecevables, car vous proposiez d’utiliser des crédits qui n’étaient pas disponibles – vous connaissez la règle. Peut-être l’étaient-ils l’année dernière, mais cela ne garantit rien pour l’année suivante…

M. Jean-Paul Mattei. Nous soutenons également ces amendements. L’enjeu n’est pas la cotation de la Banque de France ; les capitaux propres sont une image de l’entreprise. Différer l’amortissement me semble une mesure de bon sens. Aucun effet d’aubaine n’est à craindre, car il n’y aurait nulle perte fiscale – au contraire, serais-je tenté de dire, si on regarde à plus long terme. La disposition proposée correspond à la réalité du terrain et aux besoins des entreprises. La revalorisation libre des bilans est une excellente mesure, mais c’est autre chose.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai parlé de la cotation de la Banque de France, car Mme Louwagie l’a évoquée : ne me dites pas que cela n’a rien à voir.

Il y a une différence entre l’amélioration de la situation nette de l’entreprise, que vous visez par votre amendement, et la réévaluation des actifs et sa neutralisation fiscale, que nous avons faite. Je suis un peu étonné que vous n’anticipiez pas les comportements d’optimisation que cet amendement pourrait favoriser : une entreprise pourrait piloter comme elle le veut le bas de son compte de résultat. En revanche, par la neutralisation fiscale de la réévaluation des actifs, elle le fait de façon objective. Avis très défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Une entreprise ne pourrait pas piloter ses comptes comme elle le voudrait puisque j’ai pris la précaution de limiter cette mesure dans le temps. On peut très bien permettre à des entreprises, dont certaines auront connu près de six mois d’inactivité, de ne pas comptabiliser leurs amortissements puisque n’ayant pas utilisé leurs biens. Cette mesure mettrait en lumière la réalité.

La réévaluation des actifs est un bon outil, mais c’est un autre sujet. Comme pour les loyers tout à l’heure, nous avons besoin de plusieurs dispositifs – vous évoquiez les prêts participatifs, mais ceux-ci ne sont pas adaptés à toutes les entreprises.

Mme Émilie Cariou. Monsieur le rapporteur général, vous savez très bien que je ne suis pas favorable à des dispositifs permettant de piloter son résultat fiscal comme on le souhaite. En l’espèce, cela ne pourrait être qu’un pilotage à la hausse, puisqu’on réduirait les charges. Il y a donc peu de risques.

Par ailleurs, le dispositif serait limité dans le temps. C’est un mécanisme de crise, qui a pour objet d’éviter d’aggraver la baisse des fonds propres de nos entreprises.

Mme Valérie Rabault. Nous sommes tous mobilisés pour éviter l’optimisation fiscale abusive. Par définition, la comptabilité est censée refléter l’adéquation entre l’activité et l’utilisation du matériel industriel. Si vous avez souscrit un prêt classique et que vous n’utilisez pas un outil industriel pendant six mois, pourquoi devriez-vous inscrire son amortissement dans vos charges ? Cela introduit un décalage entre la réalité de l’activité économique et ce que vous faites apparaître au bilan, qui devient insincère. Dans le cas d’un crédit-bail, si vous bénéficiez d’un report de six mois pour le paiement du loyer, vos charges sont réduites à zéro.

M. Mohamed Laqhila. Je suis favorable à ce que propose Mme Louwagie. Il s’agit certes d’une disposition assez technique, mais qui reflète bien la réalité, puisqu’il s’agit de ne pas amortir un bien qui n’est pas utilisé. De surcroît, cela contribuerait à accroître les recettes fiscales de l’État, puisqu’on ne déduirait plus ces amortissements. Ce que nous avons décidé en matière de réévaluation des actifs est une très bonne chose, mais il s’agit là ici d’une mesure complémentaire, qui, je le répète, ne fait que refléter la réalité.

La commission rejette successivement les amendements CF119, CF118 et CF116.

Elle est saisie de l’amendement CF120 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Compte tenu de la crise économique, il tend à permettre aux bailleurs de déduire de leur revenu global, sans limitation de montant, les déficits des revenus fonciers issus de travaux visant à l’amélioration de la performance énergétique. Cette possibilité est aujourd’hui plafonnée à 10 700 euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. C’est un débat que nous avons à chaque projet de loi de finances. Je rappelle, une fois de plus, que le surplus éventuel de déficit imputé sur le revenu global peut être imputé sur les revenus fonciers des dix années suivantes. Il s’agit d’un dispositif fiscal déjà très avantageux. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF120.

Elle est saisie des amendements CF111 et CF112 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Les entreprises ont la possibilité de reporter leurs déficits sur les bénéfices réalisés au titre des exercices suivants, mais dans la limite d’un million d’euros par an, montant majoré de 50 % de la fraction du bénéfice supérieur à celui-ci. L’amendement CF111 vise à supprimer le plafonnement, le CF112 à le porter à 5 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous renvoie encore à nos débats lors de l’examen des précédents projets de loi de finances. Le plus efficace pour les entreprises en difficulté, c’est le carry back, le report en arrière des déficits ; c’est ce que nous avons mis en place dans la LFR 3. Le carry forward, le report en avant, est à destination des entreprises bénéficiaires, et c’est sans limitation de durée ; on pourrait éventuellement supprimer le plafond, mais, vous en conviendrez, ce n’est pas la priorité aujourd’hui. Avis défavorable sur les deux amendements.

La commission rejette successivement les amendements CF111 et CF112.

Elle examine l’amendement CF284 de M. Jean-Paul Mattei.

M. Jean-Paul Mattei. Il s’agit de faciliter la mise en société de l’entreprise individuelle – ce dont on a besoin dans le contexte actuel, car il est bien plus aisé d’obtenir des prêts participatifs ou de consolider ses fonds propres quand on est une société.

La transformation d’une entreprise individuelle en une société provoque en effet un frottement fiscal. Or, si l’on a prévu la possibilité de reporter l’imposition des plus-values, la valeur de l’apport reste fixe : si, par malheur, l’entreprise a perdu de sa valeur au moment de la cession, l’entrepreneur est néanmoins taxé sur la base du montant initial de son apport, ce qui pose un problème. Afin d’y remédier, le présent amendement tend à limiter la plus-value taxable à la valeur vénale du bien au moment de la cession.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit, là encore, d’un amendement qui avait déjà été présenté lors de la discussion des deux derniers projets de loi de finances. Il y aurait certes une réflexion intéressante à mener sur l’imposition des plus-values professionnelles, mais plus tard, dans un cadre élargi. Je ne crois pas qu’il s’agisse d’une mesure d’urgence. Demande de retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. Je retire l’amendement, mais j’espère que le groupe de travail sur le statut de l’entreprise individuelle, dont on ne cesse de parler, va enfin être mis en place, car il y a urgence – surtout dans le contexte actuel.

L’amendement CF284 est retiré.

La commission examine l’amendement CF87 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Le nombre de personnes en difficulté financière s’accroît. Les associations caritatives, très sollicitées, ont besoin de recettes. Différentes formules existent pour augmenter celles-ci, parmi lesquelles le don en nature. Celui-ci a bien fonctionné pour les produits laitiers : les associations auraient récolté quelque 2 millions de litres de lait par ce moyen. L’objet de cet amendement est d’étendre cette possibilité à d’autres produits de base, en particulier la viande et les autres produits alimentaires.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’amendement est satisfait, puisque les dons en nature effectués par les professionnels ayant une activité agricole entrent dans le champ de la réduction d’impôt pour dons. Avis défavorable.

M. Marc Le Fur. On me dit que cela vaut pour le lait, mais pas pour les autres produits.

La commission rejette l’amendement CF87.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF13 de M. Pierre Cordier.

La commission est saisie des amendements CF174, CF180 et CF177 de M. Jean-Félix Acquaviva.

M. François Pupponi. L’amendement CF174 tend à prolonger les exonérations de charges sociales prévues par la LFR 3 jusqu’en février 2021 ; les deux autres sont de repli.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable sur les trois amendements. D’abord, la question des exonérations de charges sociales a déjà été examinée dans le cadre du PLFR 3 et, plus récemment, dans celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021. Ensuite, pour ce qui concerne spécifiquement la Corse, je vous renvoie à la discussion que vous ne manquerez pas d’avoir avec le Gouvernement sur le sujet en séance.

La commission rejette successivement les amendements CF174, CF180 et CF177.

Elle est saisie de l’amendement CF109 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Il s’agit de prolonger les mesures de soutien déjà prises en ouvrant la possibilité d’obtenir le remboursement immédiat du crédit d’impôt recherche ou du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE).

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le remboursement immédiat du crédit d’impôt recherche est déjà effectif pour les PME et, pour toutes les entreprises, incluant donc les ETI et les grandes entreprises, il existe un préfinancement par Bpifrance des créances de crédit d’impôt recherche, qui permet d’obtenir une avance de trésorerie. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF109.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF173 de M. Éric Coquerel et CF110 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Sabine Rubin. Je vous préviens que nous allons défendre de nombreux amendements déjà présentés à plusieurs reprises par le passé – mais vu la période et votre sensibilité au déficit budgétaire et à l’évolution de la dette, il va bien falloir se décider à aller chercher l’argent là où il se trouve.

Première proposition : la suppression du crédit d’impôt recherche, que nous avons déjà justifiée à maintes reprises, et cela afin d’affecter les fonds correspondants à la recherche publique, qui, à l’occasion de cette crise, va souffrir davantage encore. Tel est l’objet de l’amendement CF173.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement CF110 vise, quant à lui, à permettre le versement anticipé d’un an des créances du CICE à Mayotte, ainsi que celles du crédit d’impôt recherche pour les années 2021 et 2022.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Deux amendements qui ne vont pas tout à fait dans le même sens…

Madame Rubin, nous n’allons pas refaire le débat sur le crédit d’impôt recherche – comprenez que je suis défavorable à votre amendement.

Madame Louwagie, je le répète, on peut d’ores et déjà obtenir le préfinancement des créances en germe l’année d’engagement des dépenses. Ce que vous évoquez là, ce sont des créances futures, au titre de l’année suivante, qui, par définition, ne sont pas fixées et ne peuvent donc pas être préfinancées. Il est néanmoins possible de recourir à des prêts de trésorerie, voire au PGE.

Avis défavorable aux deux amendements.

La commission rejette successivement les amendements CF173 et CF110.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF262 de M. Marc Le Fur et CF106 de Mme Véronique Louwagie.

La commission examine les amendements identiques CF105 de Mme Véronique Louwagie et CF156 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Véronique Louwagie. Les producteurs de spécialités laitières d’appellation d’origine contrôlée (AOP) et d’indication géographique protégée (IGP) sont confrontés à un arrêt brutal des circuits de commercialisation et de la consommation de leurs produits. Il convient de venir en aide à ce secteur particulièrement touché. Certes, le Gouvernement a pris des engagements en leur faveur, mais ce sont près de 2 000 tonnes de fromage qui sont aujourd’hui menacées de détérioration, faute de débouchés. Au travers de cet amendement, il vous est proposé de soutenir les dons et d’indemniser le mieux possible les pertes de ces producteurs. C’est un problème grave, qui pourrait mettre en péril des exploitations entières.

Mme Émilie Bonnivard. Nous souhaitons, en effet, vous alerter sur la situation des producteurs de spécialités fromagères. En Savoie, par exemple, le secteur touristique est pour eux un débouché essentiel ; vu l’incertitude qui règne, ils vont rencontrer de très grandes difficultés dans les semaines à venir.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Encore un débat que nous avons régulièrement. Avis défavorable.

De surcroît, vous proposez une réduction d’impôt basée sur le prix de vente, ce qui est problématique puisque cela porterait la réduction d’impôt à un niveau supérieur à 100 %. Il faudrait logiquement considérer le prix de revient.

Mme Véronique Louwagie. Cela signifie-t-il que si nous retravaillons nos amendements en ce sens, vous émettrez un avis favorable en séance ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce n’est pas ce que j’ai dit, madame Louwagie !

M. le président Éric Woerth. Vous avez fait une ouverture, quand même…

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Non, j’ai simplement relevé une caractéristique de l’amendement déposé.

La commission rejette les amendements CF105 et CF156.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CF224 de M. Pierre Cordier, CF7 de M. Guillaume Chiche et CF223 M. Pierre Cordier.

M. le président Éric Woerth. Les amendements CF224 et CF223 sont défendus. De toute évidence, le CF7 ne l’est pas.

Mme Émilie Cariou. Monsieur le président, nous étions convenus qu’en raison de la situation sanitaire, les amendements des députés qui n’étaient pas présents étaient considérés comme défendus. C’est, en tout cas, ce qui est écrit dans le courrier qui nous a été adressé.

M. le président Éric Woerth. Il faut quand même déclarer qu’ils le sont !

Mme Émilie Cariou. Leurs auteurs ne peuvent pas venir en commission à cause des règles sanitaires !

M. le président Éric Woerth. Il faut néanmoins qu’un collègue les reprenne ou les déclare défendus : on peut aussi ne pas vouloir qu’ils le soient.

Mme Émilie Cariou. En l’occurrence, il n’y a pas d’autres signataires.

M. le président Éric Woerth. Nous nous sommes expliqués sur ce point la dernière fois. Le problème n’est pas d’être ou non cosignataire. Je suis même allé au-delà de ce qu’avait décidé la conférence des présidents, en acceptant qu’un amendement soit défendu par quelqu’un qui ne fait pas partie du même groupe que son auteur – mais il faut que quelqu’un le défende ou le déclare tel, même s’il n’est pas cosignataire.

Mme Émilie Cariou. Je déclare donc que l’amendement CF7 est défendu.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF224, CF7 et CF223.

Elle est saisie de l’amendement CF89 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Je le répète, un certain nombre de nos compatriotes sont en train de tomber dans la pauvreté, voire dans la misère. Il faut leur apporter de l’aide, notamment alimentaire dans bien des cas. Des associations se mobilisent à cette fin, mais encore faut-il qu’elles soient soutenues. Le dispositif fiscal dit Coluche prévoit une déduction fiscale de 75 % pour les dons effectués, jusqu’à un plafond de 546 euros. En raison des circonstances, je propose de rehausser substantiellement ce dernier.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Votre amendement est satisfait, puisque nous avons voté la hausse du plafond à 1 000 euros pour l’ensemble de l’année 2020.

L’amendement CF89 est retiré.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements CF225, CF226 et CF227 de M. Pierre Cordier.

Elle est saisie de l’amendement CF17 de M. Charles de Courson.

M. François Pupponi. Nous proposons, pour le favoriser, d’inclure le mécénat dans le système dérogatoire dont bénéficient les dotations d’action territoriale.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette demande me paraît satisfaite. S’agissant du mécénat, je rappelle que les dons aux organismes aidant les personnes en difficulté ouvrent droit à une réduction d’impôt égale à 60 % de leur montant. Pour les autres dons, le taux est de 60 % jusqu’à 2 millions d’euros, et de 40 % au-delà – c’est la réforme du mécénat que nous avons adoptée en loi de finances initiale pour 2020. Par ailleurs, nous avons doublé le plafond forfaitaire des dons, qui s’élève désormais à 20 000 euros, précisément pour soutenir et encourager le mécénat territorial. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF17.

Elle est saisie de l’amendement CF19 de M. Charles de Courson.

M. François Pupponi. Il s’agit d’inciter au développement de l’actionnariat solidaire dans certaines entreprises, en particulier celles qui luttent pour la transition énergétique, en leur permettant de bénéficier d’avantages plus importants.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ce type de dispositif est difficile à faire approuver par la Commission européenne. Nous y sommes arrivés en ce qui concerne la réduction d’impôt sur le revenu pour la souscription au capital de petites et moyennes entreprises (IR-PME), mais je ne souhaite pas élargir cette mesure.

La commission rejette l’amendement CF19.

Elle est saisie de l’amendement CF165 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Nous souhaitons que l’activité numérique des GAFA soit quantifiée et que ces entreprises soient taxées au-delà d’un seuil fixé à 100 000 utilisateurs français ou à 3 000 contrats conclus avec des acteurs français. Selon la Commission européenne, les GAFA paient deux fois moins d’impôts que les entreprises françaises.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Cette disposition serait inopérante car elle serait neutralisée par les conventions fiscales. Je rappelle aussi que nous menons une action pionnière en matière de taxe sur les services numériques : nous sommes un pays en pointe dans le cadre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et au plan européen. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF165.

Elle est saisie de l’amendement CF183 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons de créer un fonds de justice pour le petit commerce, qui serait financé par une taxe sur les entreprises du e-commerce – elles ont vu leur chiffre d’affaires exploser. L’instauration d’une solidarité entre ces acteurs et les petits commerces est tout à fait d’actualité.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Avis défavorable. C’est un sujet d’actualité, mais nous examinons un projet de loi de finances rectificative pour 2020 : les effets de votre amendement seraient très limités.

Comme beaucoup d’amendements relatifs à la taxation du e-commerce ont été déposés après l’article 9, je vous propose de revenir plus tard sur cette question – et sur certains lieux communs –, à la faveur d’une discussion globale.

La commission rejette l’amendement CF183.

Elle examine l’amendement CF135 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement a été déposé après l’article 9, monsieur le rapporteur général, mais il a été déplacé ici. L’objectif est de rétablir une équité fiscale et territoriale entre les acteurs du e-commerce et ceux du commerce « physique ». Nous permettrions aux collectivités territoriales de réduire le taux de la taxe foncière et, pour maintenir leurs recettes, d’appliquer une taxe sur les livraisons, dont les territoires ruraux ne disposant pas de points de retrait seraient exonérés. Le dispositif inciterait, en effet, nos concitoyens à se faire livrer dans des points de retrait.

M. le président Éric Woerth. Nous en avons déjà discuté, lors de l’examen des articles non rattachés du projet de loi de finances pour 2021 en commission, il y a trois jours.

Si vous aviez prévu que cette disposition s’applique au 1er janvier prochain, l’amendement aurait eu sa place dans la seconde partie du texte. Or il prévoit de changer la donne pour 2020, ce pour quoi il est placé avant l’article 1er.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Vous avez également déposé, après l’article 9, un amendement qui s’appliquerait à partir de 2021. Je vous propose d’en discuter d’une manière globale lorsque vous nous présenterez cet amendement.

La commission rejette l’amendement CF135.

Elle est saisie de l’amendement CF175 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement vise à taxer les multinationales à la hauteur de leurs bénéfices. Chaque année, l’évasion fiscale serait comprise entre 80 et 120 milliards d’euros, qu’il serait bien utile de récupérer. Nous proposons, à cet effet, un mécanisme de taxation unitaire. L’administration fiscale pourrait recalculer les bénéfices réels en France dès lors que le ratio bénéfice français/bénéfice mondial serait décorrélé du ratio chiffre d’affaires français/chiffre d’affaires mondial.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Les conventions fiscales internationales priveraient totalement d’effet cet amendement.

La commission rejette l’amendement CF175.

Elle est saisie de l’amendement CF181 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons une contribution exceptionnelle, au titre de l’impôt sur les sociétés, de la part des entreprises qui, d’une certaine manière, profitent de la crise.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je ne pense pas que beaucoup d’acteurs profitent de la crise, comme vous l’avez dit. La priorité est de veiller à ce que tout le monde s’en sorte et à ce que les emplois soient maintenus. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF181.

Elle examine l’amendement CF185 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Si, des acteurs profitent de la crise – ou disons qu’ils en bénéficient…

M. le président Éric Woerth. C’est déjà mieux…

Mme Sabine Rubin. L’amendement CF185 concerne les géants de l’agroalimentaire dont le chiffre d’affaires hors taxes a dépassé 2 milliards d’euros – mais le e-commerce bénéficie également de la crise. Nous voulons mettre ces acteurs à contribution grâce à une taxe assise sur la fraction du résultat net de 2020 qui excède celui de l’année précédente. On appliquerait à cette assiette un taux de 50 %.

M. le président Éric Woerth. Ces entreprises paient des impôts.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Une entreprise qui réalise des bénéfices pendant la crise est effectivement imposée à ce titre. D’une manière plus générale, je ne comprends pas bien la logique que vous suivez. Est-ce que personne ne doit s’en sortir ? Est-on coupable quand on continue à faire des bénéfices pendant la crise ? Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF185.

Elle est saisie de l’amendement CF184 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Je vais vous apporter une explication. Vous savez que l’impôt permet d’exercer une solidarité. Des contributions exceptionnelles sont parfois levées pour assurer une redistribution, quand des gens bénéficient d’une situation donnée. Solidarité vient de solidus… C’est l’idée que nous faisons corps. Rien de nouveau !

L’amendement CF184 prévoit le même dispositif de contribution exceptionnelle s’agissant de la grande distribution, les petites entreprises étant obligées de fermer.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. J’ai bien compris le principe de l’impôt – merci, madame Rubin.

J’ajoute, en plus des précédents éléments, que vous fixez, pour la taxation du commerce de détail, un seuil d’assujettissement de 15 milliards d’euros de chiffre d’affaires en France. Or je ne connais pas beaucoup d’entreprises relevant du commerce de détail qui ont un tel niveau d’activité en France. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF184.

Elle est saisie de l’amendement CF166 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Nous proposons de tripler la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, c’est-à-dire ceux qui sont supérieurs à 250 000 euros par an.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF166.

Elle examine l’amendement CF265 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. On nous a présenté le nouveau mécanisme de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu comme ayant notamment pour avantage de permettre au contribuable, lorsqu’il anticipe une baisse de revenus, de le signaler à l’administration fiscale, qui doit alors en tirer les conséquences sur le taux d’imposition. Seulement, il faut que la perte de revenus soit supérieure à 10 % et il existe un risque – il vaut mieux ne pas le prendre si la baisse anticipée est comprise entre 9 % et 11 %.

Je suggère de ramener l’écart de 10 % à 5 %. En cette période très compliquée, beaucoup de nos compatriotes verront leur revenu se réduire, peut-être pas de 10 % – j’espère que cela ne sera pas trop fréquent –, mais ce sera d’au moins 5 % pour beaucoup. J’ai déjà défendu cet amendement : on m’a objecté des arguments techniques, mais je ne vois pas bien ce qui peut réellement s’y opposer.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. En effet, nous avons déjà eu ce débat. Si le revenu diminue, par exemple en cas d’activité partielle –  es gens perdent alors, en général, 14 % de leur rémunération –, le prélèvement à la source diminue d’autant. Par ailleurs, l’écart de 10 % ne concerne pas le revenu mais le montant de l’impôt. Il me semble que le dispositif est déjà assez souple : il n’existe pas vraiment de cas dans lesquels il faudrait réduire l’écart prévu.

M. Marc Le Fur. Quand le revenu diminue, la base se réduit et l’impôt aussi, mais pas le taux, sauf si la baisse des revenus est de plus de 10 %. Beaucoup de nos compatriotes subiront une baisse importante de leurs revenus, mais pas nécessairement de 10 %. Ils ne pourront donc pas utiliser la possibilité dont nous parlons, à moins de prendre un risque élevé.

Mme Cendra Motin. Nous n’allons pas refaire le match du prélèvement à la source. Je redis simplement que la baisse de 10 % concerne le montant de l’impôt. Je rappelle aussi que nous avons supprimé l’année dernière le plancher forfaitaire. Nous avons déjà fait beaucoup d’adaptations. Par ailleurs, comme l’a dit le rapporteur général, le montant du prélèvement diminue si le revenu baisse.

La commission rejette l’amendement CF265.

Elle est saisie de l’amendement CF170 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Nous demandons la suppression de l’abattement de 40 % sur les dividendes. Depuis le début de la crise, 37 milliards d’euros de dividendes ont été distribués.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je rappelle que cet abattement est en miroir de l’impôt sur les sociétés qui est acquitté. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF170.

Elle examine les amendements CF171 et CF176 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Le premier amendement vise à supprimer le prélèvement forfaitaire unique (PFU). Le second instaurerait une taxe de 4 % sur les dividendes pour les groupes qui en distribuent un volume toujours plus important. Il ne s’agit pas de taxer en soi mais d’inciter à une réorientation des bénéfices vers l’investissement, et donc l’emploi.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Il s’agit tout de même de taxer. Avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. Nous inciterions les entreprises à investir, ce qui créerait des emplois. C’est conforme à votre logique.

M. le président Éric Woerth. Laissez chacun libre en la matière.

La commission rejette successivement les amendements CF171 et CF176.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF211 et CF178 de M. Éric Coquerel, ainsi que l’amendement CF141 de Mme Véronique Louwagie.

Elle est saisie de l’amendement CF179 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement tend à supprimer les principales niches fiscales dont bénéficient les secteurs polluants – cela concerne notamment le gazole routier et le kérosène.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF179.

Suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements CF94 de M. Marc Le Fur et CF8 de M. Guillaume Chiche.

La commission aborde les amendements identiques CF113 de Mme Véronique Louwagie, CF159 de M. Marc Le Fur et CF228 de Mme Émilie Bonnivard.

M. Marc Le Fur. Il s’agit de ramener de 10 % à 5,5 %, au moins temporairement, le taux de TVA applicable aux travaux d’amélioration et d’entretien des logements. En 1999, la même mesure s’était révélée très favorable au secteur du bâtiment.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Défavorable. Le taux de TVA est déjà de 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique. S’y ajoute MaPrimeRénov’, dont il faut absolument se saisir : nous lui consacrons 2,5 milliards d’euros, elle doit se concrétiser.

M. Marc Le Fur. MaPrimeRénov’est un dispositif très compliqué, d’après les témoignages qui nous parviennent ; quant au taux réduit de TVA que vous évoquez, il ne vaut que pour les travaux d’amélioration énergétique, à l’exclusion des autres types de travaux.

La commission rejette les amendements identiques CF113, CF159 et CF228.

Puis, suivant l’avis du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements identiques CF114 de Mme Véronique Louwagie et CF160 de Mme Émilie Bonnivard et les amendements CF267 et CF85 de M. Marc Le Fur, dont elle était saisie en discussion commune.

Elle examine ensuite l’amendement CF26 de M. Hervé Saulignac.

M. Jean-Louis Bricout. Il s’agit d’étendre le périmètre de l’article 4 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 aux travailleurs non-salariés en leur permettant de débloquer de manière anticipée une partie de l’épargne retraite constituée par l’intermédiaire des contrats de plan d’épargne retraite populaire (PERP).

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF26.

Puis elle en vient à l’amendement CF83 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Les faillites d’entreprises vont être nombreuses ; si leurs créanciers publics font valoir leur privilège, leurs créanciers privés perdront tout, de sorte que chaque faillite risque d’en entraîner une autre par un effet domino. Nous proposons donc de supprimer temporairement la possibilité de faire valoir ce privilège lors de la liquidation.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’État a montré pendant la crise qu’il était prêt à tout faire pour maintenir les entreprises en vie. S’agissant du privilège des créanciers publics, il fait l’objet d’un examen au cas par cas et le remboursement des créances peut être reporté ou annulé si le sauvetage d’une entreprise est en jeu. On peut faire confiance à l’État pour ne pas réclamer son dû si cela risque de mettre l’entreprise en cessation de paiement ou en faillite.

Avis défavorable.

M. Marc Le Fur. C’est en effet le cas en amont de la défaillance, mais quand l’entreprise est défaillante, le privilège joue. Et le problème, ce sont les partenaires de l’entreprise touchée, qui risquent de subir les effets collatéraux de sa déconfiture.

M. Éric Woerth. Ce sujet a déjà été abordé à de nombreuses reprises.

La commission rejette l’amendement CF83.

Elle est alors saisie de l’amendement CF198 de Mme Aude Amadou.

Mme Sophie Errante. Cet amendement vise à réintroduire dans la loi le dispositif d’imposition des revenus tirés du droit à l’image des sportifs professionnels instauré en 2004. Il a fait ses preuves, mais il a été supprimé en 2010, puis remplacé par le mécanisme de redevance prévu par la loi du 1er mars 2017, quasi inappliqué à ce jour, car le décret d’application paru en 2018 n’est pas entièrement mis en œuvre à cause de sa complexité. En restaurant le dispositif du droit à l’image collectif (DIC), nous faciliterions le versement aux sportifs professionnels des revenus qu’ils tirent de l’exploitation de leur image.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le dispositif introduit en 2017 est surtout plus encadré, et donc moins utilisé… Il est cependant plus adapté. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF198.

Puis, suivant l’avis du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CF188 de Mme Sabine Rubin et CF189 de M. Éric Coquerel.

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*     *

 

Article 1er
Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées
à des organismes chargés de missions de service public

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article prévoit la diminution du plafond de la partie du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) affectée à Action Logement Services (ALS) en 2020, de 290 millions d’euros à 238 millions d’euros.

Par coordination, le XIII de l’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 est modifié pour adapter le mécanisme de financement complémentaire d’ALS prévu lorsque le plafond d’affectation n’est pas atteint.

Enfin, le présent article instaure, pour l’année 2020, un montant plancher pour le surplus de TSCA affecté à ALS qui est reversé au budget de l’État et un mécanisme de financement complémentaire du budget de l’État lorsque ce montant n’est pas atteint. Ainsi, si le produit annuel excédant le plafond d’affectation à ALS est inférieur à 52 millions d’euros, un prélèvement complémentaire permettant d’atteindre ce montant est prévu sur le produit de la TSCA affectée à la sécurité sociale.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 11 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite « loi PACTE » a relevé les seuils d’assujettissement des entreprises à la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) de 20 salariés à 50 salariés à compter du 1er janvier 2020.

Afin de compenser les baisses de recettes que cette mesure occasionne pour le groupe Action Logement, l’article 81 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a porté à 290 millions d’euros le plafond d’affectation d’une partie du produit de la TSCA à ALS. Ce plafond d’affectation, initialement fixé à 140 millions d’euros par l’article 123 de la loi de finances pour 2019, a été rendu nul par l’article 1er de la loi du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019 suite au report de l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la PEEC prévues par la loi PACTE.

L’article 26 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019 a prévu, pour les années 2019 à 2021, un mécanisme de financement complémentaire au profit d’ALS lorsque ce plafond n’est pas atteint, par le biais d’un prélèvement sur le produit de la TSCA affectée à la Sécurité sociale.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   État du droit

A.   La pEEC, ressource principale d’Action Logement Services

Créé en 2016 ([18]), le groupe Action Logement est issu de la restructuration du dispositif de gestion paritaire du « 1 % logement » constitué historiquement par le réseau des comités interprofessionnels du logement et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement. L’association faîtière (Action logement groupe) est à la tête de deux sociétés par action simplifiée :

– Action logement services (ALS) qui assure la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) et la distribution de prêts et services aux salariés, aux entreprises et aux organismes de logement social et intermédiaire ;

– Action logement immobilier (ALI) qui détient les titres de participation de l’ensemble des filiales immobilières du groupe, ce qui en fait le premier groupe détenteur de logements sociaux et intermédiaires en France.

Instituée par la loi du 11 juillet 1953 portant redressement économique et financier ([19]), la PEEC est une contribution obligatoire reposant sur les employeurs, qui peuvent théoriquement s’en libérer par le biais d’investissements directs strictement encadrés en faveur du logement de leurs salariés ([20]). Conformément à l’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitation, la PEEC pèse sur les entreprises du secteur industriel et commercial employant au moins 50 salariés, à hauteur, depuis 1992, de 0,45 % des rémunérations versées par les entreprises sur le dernier exercice écoulé. Elle peut être versée sous forme de prêt sans intérêts d’une maturité de 20 ans ou de subvention.

évolution du taux de la PEEC

1953

1978

1986

1988

1990

1992

1 %

0,9 %

0,77 %

0,72 %

0,65 %

0,45 %

Source : commission des finances

La loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006 a prévu l’assujettissement des entreprises agricoles de plus de 50 salariés à cette participation.

La loi de finances pour 2006 a relevé les seuils d’assujettissement à la PEEC de 10 à 20 salariés, avec une compensation par l’État de la perte qui en résultait pour Action logement via l’affectation d’une partie du produit de la taxe sur les bureaux jusqu’en 2017. L’article 11 de la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises dite « loi PACTE » a prévu un nouveau relèvement du seuil d’assujettissement à 50 salariés à compter du 1er janvier 2020.

évolution du seuil d’assujettissement à la PEEC

1953

2006

2020

10 salariés

20 salariés

50 salariés

Source : commission des finances

En 2019, d’après le rapport d’activité d’Action Logement, le prélèvement perçu au titre de la PEEC par Action Logement s’élevait à 1,742 milliard d’euros ([21]). Le remboursement des prêts consentis aux ménages et aux bailleurs représentant 1,275 milliard d’euros, les ressources totales nettes d’Action Logement se sont donc établies à 3 milliards d’euros ([22]).

B.   L’affectation d’une partie de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance à Action Logement

Créée par l’article 21 de la loi du 31 janvier 1944 portant réforme de certaines dispositions du code général des impôts et du code de l’enregistrement, la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) est codifiée aux articles 991 à 1004 bis du CGI. Elle s’applique sur le montant des sommes stipulées au profit de l’assureur sur les contrats d’assurance conclus avec un organisme assureur, hors cas d’exonérations prévus par les articles 995 à 1000 du CGI (par exemple, contrats d’assurance vie ou contrats de retraite supplémentaire), dès lors que le risque est situé en France. Elle est acquittée par l’assureur qui assume le rôle de collecteur-payeur, mais son poids économique repose, in fine, sur l’assuré. Le taux de cette taxe varie entre 7 % et 33 % selon le type de contrat d’assurance.

Conformément à l’article 1 001 du CGI, le produit de la TSCA, qui s’est élevé à 8,4 milliards d’euros en 2019, est affecté aux départements et à la métropole de Lyon, à l’exception :

– d’une fraction du produit de la taxe sur les assurances de protection juridique, prévue au 5° ter de l’article 1 001 du CGI, à hauteur de 35 millions d’euros en 2016 et de 45 millions d’euros à compter de 2017, affectée depuis le 1er janvier 2020 au budget général de l’État ([23]) (a de l’article 1 001 du CGI) ;

– du produit de la taxe sur les contrats d’assurance des véhicules terrestres à moteur dont le poids est supérieur à 3,5 tonnes et d’une fraction du produit de la taxe sur les contrats d’assurance des autres véhicules terrestres à moteur, prévues au 5° quater de l’article 1 001 du CGI, qui sont affectés à la Caisse nationale d’allocations familiale (CNAF) et dont le rendement s’établit à 1,02 milliard d’euros en 2019, et est estimée à 829 millions d’euros en LFI 2020 et 1,03 milliard d’euros en PLF 2021 ([24]) (b de l’article 1 001 du CGI) ;

– du produit de la taxe au taux de 9 % afférente aux contrats d’assurance en cas de décès, souscrits en garantie du remboursement d’un prêt ([25]), affectée dans la limite d’un plafond de 290 millions d’euros à Action Logement Services depuis le 1er janvier 2020, afin de compenser la baisse de recettes pour le groupe liée au relèvement des seuils d’assujettissement à la PEEC, prévu par la loi PACTE (c de l’article 1 001 du CGI). Le projet de loi PACTE prévoyait initialement une entrée en vigueur du relèvement des seuils d’assujettissement à la PEEC au cours de l’année 2019. Afin de prévenir la perte de recettes pour ALS qui aurait résulté de l’application de cette disposition en 2019, l’article 123 de la loi de finances pour 2019 a affecté une fraction du produit de la TSCA à ALS, dans la limite d’un plafond fixé à 140 millions d’euros. L’entrée en vigueur des dispositions de la loi PACTE mentionnées ayant été reportée au 1er janvier 2020, l’article 1er de la loi du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019 a annulé l’affectation à ALS de cette fraction de la taxe au titre de l’année 2019 en abaissant le plafond d’affectation à zéro euro.

L’article 81 de la loi de finances pour 2020 a prévu d’augmenter ce plafond d’affectation à 290 millions d’euros, niveau du manque à gagner pour ALS estimé en année pleine.

En sus, l’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 a prévu, pour les années 2019 à 2021, un mécanisme de financement complémentaire au profit d’ALS lorsque le plafond de TSCA n’est pas atteint, par le biais d’un prélèvement sur le produit de la TSCA affectée à la Sécurité sociale. Ce plafond d’affectation étant nul en 2019, le mécanisme de financement complémentaire n’a produit aucun effet juridique en 2019.

L’article 1 001 du CGI précise que le produit annuel de la TSCA sur les contrats d’assurance en cas de décès souscrits en garantie du remboursement d’un prêt excédant le plafond d’affectation à ALS est reversé au budget de l’État. Cela signifie donc qu’en 2019, l’entièreté du produit de cette taxe a été reversée au budget l’État.

II.   Droit proposé

● Le I du présent article prévoit la diminution du plafond de la partie du produit de la TSCA affectée à ALS pour l’année 2020, de 290 millions d’euros à 238 millions d’euros, conformément aux prévisions actualisées à la fin du mois de juin 2020 de la perte de recettes liée au relèvement des seuils d’assujettissement à la PEEC, réalisées par le groupe Action Logement.

● Le II du présent article prévoit, par coordination, une modification du XIII de l’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 afin d’adapter le mécanisme de financement complémentaire d’ALS à la baisse de ce plafond. Ainsi, lorsque le plafond d’affectation, fixé à 238 millions d’euros, n’est pas atteint, le produit dont bénéficie ALS est complété par un prélèvement sur la fraction de TSCA sur les contrats d’assurance de véhicules terrestres à moteur affectée à la CNAF.

● Enfin, le III instaure, pour l’année 2020, un mécanisme de financement complémentaire au profit du budget de l’État lorsque le rendement du produit de la TSCA sur les contrats d’assurance en cas de décès, souscrits en garantie du remboursement d’un prêt, qui vient alimenter le budget de l’État, est inférieur à 52 millions d’euros.

Ainsi, si le produit annuel de cette taxe excédant le plafond d’affectation à ALS est inférieur à 52 millions d’euros, un prélèvement complémentaire permettant d’atteindre ce montant est effectué sur la fraction du produit de la TSCA sur les contrats d’assurance de véhicules terrestres à moteur affectée à la CNAF. Cela revient à instaurer un montant plancher, fixé à 52 millions d’euros, pour le produit de TSCA reversé au budget de l’État, en sus des 45 millions d’euros de TSCA sur les assurances de protection juridique, prévus par le a de l’article 1001 du CGI. Ce montant correspond à l’écart entre le plafond d’affectation initial de TSCA à ALS (290 millions d’euros) et le plafond d’affectation actualisé (238 millions d’euros) prévu par le présent article.

La disposition prévue au III permet de transposer au budget de l’État le mécanisme de financement complémentaire initialement prévu au profit d’ALS sur les 52 millions d’euros qui ne lui sont finalement pas affectés.

D’après les informations données par le Gouvernement au Rapporteur général, le rendement de la taxe affectée à ALS n’atteindra pas le plafond de compensation fixé en loi de finances pour 2020 à 290 millions d’euros en raison du contexte économique (report ou annulation de décisions de souscriptions de prêts). Le Gouvernement n’a cependant pas été en mesure de préciser au rapporteur général le montant du rendement estimé de cette taxe en 2020, ni celui, par conséquence, du prélèvement effectué sur la TSCA affectée à la CNAF.

Tout au plus, le tome 1 de l’Évaluation des voies et moyens indique que le rendement de la part de la TSCA affectée à la CNAF diminuerait de 1,02 milliard d’euros en 2019 à 829 millions d’euros en 2020 avant d’augmenter à nouveau à 1,03 milliard d’euros en 2021 ([26]) sans qu’il soit possible d’identifier clairement la part de cette variation pouvant être expliquée par la crise sanitaire et celle issue du déclenchement du mécanisme de financement complémentaire au profit du budget de l’État, voire, le cas échéant, d’ALS.

● Il est important de rappeler que l’article 24 du projet de loi de finances pour 2021 prévoit la suppression de l’affectation d’une fraction du produit de la TSCA à ALS, dans un contexte de crise économique. Cette suppression se justifie par des prévisions anticipées de recettes de la PEEC en forte diminution sur les années 2021 et 2022 puisque cette contribution est assise sur la masse salariale de l’année précédente et ne l’est pas sur les allocations versées au titre de l’activité partielle. La rebudgétisation d’une partie de la TSCA permettra de financer l’action publique renforcée dans le domaine du logement.

III.   Impact de la mesure

La diminution du plafond d’affectation de la TSCA à Action Logement Services permet de compenser la perte réelle pour le groupe issue du relèvement des seuils d’assujettissement à la PEEC, conformément aux engagements de l’État.

Si la mesure n’a donc pas d’impact par rapport à une situation de compensation des besoins effectifs d’ALS, elle se traduit par la diminution de 52 millions d’euros de ressources pour le groupe Action Logement et la hausse, à due concurrence, des ressources du budget de l’État, par rapport à la situation prévue en loi de finances pour 2020.

Conformément au III du présent article, la hausse des ressources du budget de l’État ne pourra être inférieure à 52 millions d’euros, même si le rendement du produit la TSCA en partie affectée à ALS est inférieur à 290 millions d’euros.

Enfin, l’impact sur les recettes de la sécurité sociale est nul comparativement à la situation initialement prévue en loi de finances pour 2020 puisqu’à situation inchangée, le mécanisme de financement complémentaire aurait été activé au profit d’ALS. La CNAF verra en 2020 ses ressources issues de la part de la TSCA sur les contrats d’assurance des véhicules terrestres à moteur qui lui est affectée diminuer de la différence entre 290 millions d’euros et le rendement de la TSCA sur les contrats d’assurance en cas de décès souscrits en garantie du remboursement d’un prêt.

*

*     *

La commission est saisie de l’amendement de suppression CF274 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. L’article 1er ponctionne – une fois de plus – les ressources d’Action Logement, acteur essentiel de la construction de logements sociaux, après les 500 millions d’euros prélevés aux termes de l’article 225 de la loi de finances initiale pour 2020, les 290 millions retirés en 2021 et chaque année suivante par l’article 24 du projet de loi de finances pour 2021 et le milliard soustrait en 2021 par l’article 47 du projet de loi de finances pour 2021. Tous ces crédits sont certes transférés au Fonds national d’aide au logement, le FNAL, mais celui-ci est parallèlement privé des mêmes montants. Nous avons déjà eu ce débat ; cela va beaucoup trop loin, sans parler des demandes de fusion des petites structures des bailleurs sociaux. Rien d’étonnant, après cela, que votre politique du logement soit un échec !

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. L’article 1er n’introduit aucune nouveauté particulière : il se contente de remettre à niveau les montants initialement prévus. En effet, à la suite du rehaussement de vingt à cinquante salariés, dans le cadre de la loi PACTE, du seuil d’assujettissement à la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), il a été prévu qu’Action Logement subirait une perte de 290 millions d’euros ; elle n’est en fait que de 238 millions. D’où l’ajustement de la fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) affecté à Action Logement. La perte avait été surestimée ; d’où la modification du niveau de la compensation.

M. Jean-Louis Bricout. Soit, mais c’est révélateur d’une politique de ponction des acteurs du logement qui est à l’œuvre depuis plusieurs années et nuit à la construction de logements sociaux.

M. le président Éric Woerth. Nous en avons déjà longuement débattu à propos des articles non rattachés.

La commission rejette l’amendement CF274.

Puis elle adopte l’article 1er sans modification.

 

*

*     *

Après l’article 1er

La commission est saisie de l’amendement CF115 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Le versement issu du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) intervient avec deux ans de décalage sur la dépense qui le justifie. Les lois de finances rectificatives pour 2009 et la loi de finances pour 2010 ont permis à certaines collectivités de bénéficier de manière permanente d’attributions calculées sur leurs dépenses de l’année précédente. Nous proposons d’aller plus loin, vu la période exceptionnelle que nous vivons, en remboursant en 2020 et en 2021 les dépenses de l’année en cours. Cela apporterait un vrai soutien à l’ensemble des collectivités, en particulier aux départements.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La Cour des comptes l’a bien démontré, le précédent de 2009 n’a pas du tout entraîné une augmentation du niveau d’investissement. Il n’est donc pas efficace d’avancer les versements d’une année. Ce qui l’est, c’est d’abonder le FCTVA, ce que nous faisons pour 2021 à hauteur de 546 millions d’euros, de doubler les crédits de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) en autorisations d’engagement, comme nous l’avons fait dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020, bref de muscler les outils en place et les capacités de soutien de l’État aux investissements locaux.

M. le président Éric Woerth. Ce que vous dites reste à prouver : la Cour des comptes n’était pas aussi claire sur ce point. En tout cas, il y a bien eu un surcroît d’investissement dans les collectivités locales à cette époque.

Mme Véronique Louwagie. Les versements du FCTVA figurent dans le budget d’investissement !

M. le président Éric Woerth. En effet. Ils financent l’investissement, d’autant qu’ils réduisent l’endettement. Mais je croyais qu’ils avaient lieu au bout d’un an et non plus de deux ?

M. Jean-René Cazeneuve. Ça dépend !

M. le président Éric Woerth. Ah oui, bien sûr, sinon ce serait trop simple…

Mme Véronique Louwagie. Moi, je vous proposais de simplifier !

La commission rejette l’amendement CF115.

Puis elle examine l’amendement CF103 de M. Guillaume Chiche.

Mme Émilie Cariou. Il s’agit de permettre aux départements de faire face au surcroît de dépenses liées au revenu de solidarité active (RSA). Nous avions déjà défendu un amendement similaire en loi de finances, mais l’augmentation de ces dépenses ne rend que plus nécessaire d’accompagner les collectivités.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je parle comme précédemment sous le contrôle de Jean-René Cazeneuve, président de la délégation aux collectivités territoriales. On ne peut pas dire que nous n’accompagnons pas celles-ci. Faut-il rappeler les avances de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au bénéfice des départements à l’article 6 de la troisième loi de finances rectificative, le prélèvement sur recettes de 60 millions d’euros adopté en première partie du projet de loi de finances pour 2021 à l’initiative de Jean-René Cazeneuve ? L’État répond présent pour toutes les collectivités, dont les départements.

Avis défavorable.

Mme Émilie Cariou. Il ne s’agit pas de distribuer des dotations qui pourraient ne servir à rien, mais de coller au plus près aux dépenses de RSA, qui sont des dépenses de guichet, obligatoires, et appelées à augmenter – on ne peut continuer à nier l’explosion du chômage, le fait que des centaines de milliers de personnes vont tomber sous le seuil de pauvreté. Or les recettes fiscales des départements, elles, ne vont pas s’améliorer, au contraire !

La commission rejette l’amendement CF103.

Elle rejette ensuite, suivant l’avis du rapporteur général, les amendements identiques CF72 de M. Dino Cinieri et CF147 de M. Pierre Cordier.

*

*     *

 


B. Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 2
Modification des ressources du compte d’affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

Résumé du dispositif et effets principaux

La diminution de la circulation en lien avec les mesures de confinement conduit, en 2020, à une chute du rendement des amendes automatisées de la police de la route de 410,4 millions d’euros par rapport aux estimations de la loi de finances initiale.

Cette perte se décompose en – 155 millions d’euros sur les amendes radars forfaitaires et de – 255,4 millions sur les amendes radars majorées et provenant des autres contrôles de police de la route.

En raison des règles d’affectation des recettes liées au contrôle qui sont orientées en priorité vers le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers puis vers le Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), la perte de recettes est, en l’état du droit, intégralement supportée par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui en est affectataire en troisième et dernier ressort.

Afin d’équilibrer la perte de recettes prévisible entre les différents affectataires, le présent article prévoit d’abaisser, pour 2020, la part des recettes des amendes radars forfaitaires affectées au CAS. La règle d’affectation des recettes au FMESPP ne varie pas. Par conséquent, les recettes de l’AFITF en 2020 sont augmentées du montant qui n’est plus affecté au CAS.

Au sein du présent CAS :

– la section Contrôle automatisé verrait le plafond des recettes issues des amendes radars forfaitaires passer de 340 millions d’euros en LFI 2020 à 316 millions d’euros (– 24 millions d’euros) ;

– concernant la section Circulation et stationnement routiers, le plafond des recettes issues des amendes radars forfaitaires serait ramené de 170 millions d’euros à 39 millions d’euros (– 131 millions d’euros).

En cumulé, la baisse des recettes issues des amendes radars affectées au CAS est donc de 155 millions d’euros, qui bénéficient en conséquence au budget de l’AFITF.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 89 de la loi de finances pour 2019 a relevé de 32,1 millions d’euros le plafond de recettes affectées au CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers issues des amendes forfaitaires des radars automatisés. Le même article a également institué l’affectation d’une part de ces recettes au FMESPP, dans un plafond de 26 millions d’euros.

L’article 2 de la loi de finances rectificatives pour 2019 a ajusté le produit des amendes radars forfaitaires à 303,55 millions d’euros, dont 282,95 millions d’euros à la première section Contrôle automatisé et 20,6 millions à la section Circulation et stationnement routiers.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article ajuste le plafond de recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers – ci-après CAS Radars – au titre des amendes forfaitaires ([27]) issues du système de contrôle-sanction automatisé (les radars automatisés routiers), en prévoyant une baisse de 155 millions d’euros.

Il répartit cette baisse de plafond de recettes entre la première section Contrôle automatisé (– 24 millions d’euros) et la seconde section Circulation et stationnement routiers (–  131 millions d’euros).

Cette disposition a pour effet d’augmenter corrélativement les recettes de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 155 millions d’euros.

En effet, conformément au II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 ([28]), l’AFITF perçoit le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers :

– après l’atteinte du plafond d’affectation au CAS Radars, soit 509,95 millions d’euros en l’état du droit ;

– puis après l’atteinte du plafond d’affectation au Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), soit 26 millions d’euros en l’état du droit.

I.   l’État du droit

A.   Le fonctionnement du cas RadarS

Le CAS Radar a été créé par l’article 49 de la loi de finances pour 2006 précitée dans le but d’affecter une partie du produit des amendes de la circulation à des actions de sécurité routière.

ExÉcution du CAS ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

Années

Recettes

Dépenses

Résultat

Contrôle automatisé

Circulation et stationnement routier

Total

Sécurité routière (programmes 751, 753 et 754)

Désendettement (programme 755)

Total

2006

140

0

140

84

0

84

56

2007

140

0

140

109,6

0

109,6

30,4

2008

194

0

194

157,1

0

157,1

36,9

2009

212

0

212

180,1

0

180,1

31,9

2010

212

0

212

200,3

0

200,3

11,7

2011

358

942,9

1 300,9

321,7

362,2

683,9

617

2012

352

944,1

1 296,1

916,8

458,6

1 375,4

 79,3

2013

409

973,9

1 382,9

868,5

446,6

1 315,1

67,8

2014

409

907

1 316,0

918,1

414,8

1 332,9

 16,9

2015

409

919,7

1 328,7

874,5

411,1

1 285,6

43,1

2016

409

1 012,4

1 421,4

901,5

440,5

1 342,0

79,4

2017

419

1 108,7

1 527,7

923,5

438,8

1 362,3

165,4

2018

269,6

1 193,2

1 462,8

979,8

486,6

1 466,4

– 3,6

2019

283

1 063,7

1 346,7

891,7

495,3

1 387

 40,4

2006-2019

4 215,6

9 065,6

13 281,2

7 729,6

4 552,2

12 281,7

999,5

Source : lois de règlement du budget des années 2006 à 2019.

Le solde créditeur reporté en 2020 du CAS Radar s’élève à 999,5 millions d’euros.

Les recettes et les dépenses du CAS Radar sont ventilées au sein de deux sections, l’une dénommée Contrôle automatisé, l’autre Circulation et stationnement routiers.

La première section finance l’installation et l’entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points. La seconde section participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique et d’opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l’État via un programme spécifique dont les dépenses sont reversées au budget général en recettes non fiscales.

Le tableau qui suit récapitule les recettes et les dépenses propres à chacune des sections du CAS Radar, telles qu’elles ont été constatées en 2019 et telles qu’elles sont prévues pour 2020.

Ventilation des recettes et des dÉpenses au sein des deux sections
du Compte d’affectation spÉciale Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers

(en millions d’euros)

Année

Recettes / Programmes budgétaires du CAS

1re section

Contrôle automatisé

2e section

Circulation et stationnement routiers

Exécution 2019

 

Recettes Amendes perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé

283,0

20,6

Recettes Autres amendes de la police de la circulation

– 

1 043,1

Total des recettes 2019 par section

283,0

1 063,7

Programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

294,1

Programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

Programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

571,4

Programme 755 Contribution au désendettement

495,3

Total des dépenses 2019 par section

294,1

1 092,9

Solde

 40,4*

2020

Prévision actualisée **

Recettes Amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

316

39

Recettes Autres amendes de la police de la circulation

807,9

Total des recettes 2020 par section

316

846,9

programme 751 Structures et dispositifs de sécurité routière

348,3

programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers

26,2

programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières

840,8

programme 755 Contribution au désendettement

406,4

Total des dépenses 2020 par section

348,3

1 273,4

Solde

 458,8

* Effet d’arrondi au dixième.

** Après ouvertures et annulations de crédits prévus par le présent projet de loi de finances rectificative.

Source : rapport annuel de performances 2019 et présent projet de loi de finances rectificative.

Cette architecture est complexe et ne permet pas un suivi clair de l’affectation des recettes aux dépenses retracées dans le CAS. Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, en charge du suivi du compte spécial, ont d’ailleurs recommandé de supprimer les deux sections et de rapprocher les programmes ([29]).

1.   Les recettes du CAS Radar

En recettes, le CAS Radar est alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatisés routiers, ainsi que par une fraction non plafonnée du produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation.

Le tableau qui suit récapitule les règles de ventilation des recettes du CAS Radar.

Ventilation des recettes au sein des deux sections du CAS ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers

Recettes du CAS

Recettes affectées à la première section

Contrôle automatisé

Recettes affectées à la deuxième section

Circulation et stationnement routiers

Amendes perçues par la voie de systèmes de contrôle-sanction automatisé

339,95 millions d’euros

170 millions d’euros

Autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation

Totalité sous déduction d’une fraction de 45 millions d’euros attribuée au budget général (1 063,3 en 2020)

Source : article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 dans sa version issue de la loi de finances initiale pour 2020.

a.   Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction

Le produit des amendes forfaitaires issues des radars automatisés est affecté au CAS Radar dans la limite de 510 millions d’euros.

Ces recettes sont ventilées à hauteur de 340 millions d’euros au sein de la première section Contrôle automatisé et à hauteur de 170 millions d’euros au sein de la deuxième section Circulation et stationnement routiers.

Les recettes excédant ce plafond de 510 millions d’euros sont ensuite affectées, dans la limite de 26 millions d’euros, au fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) ([30]), qui finance, au bénéfice d’hôpitaux publics et privés, des investissements immobiliers et mobiliers, des acquisitions d’équipements matériels lourds, des opérations concourant au développement des systèmes d’information et des opérations concourant à la réorganisation de l’offre de soins.

Le solde des recettes, enfin, est affecté à l’AFITF, un établissement public administratif dont le rôle est d’apporter la part de l’État au financement des projets d’infrastructures nationales de transport.

Il s’ensuit que les relèvements successifs du plafond de recettes affectées au CAS Radar pourraient, de prime abord, pénaliser l’AFITF. Toutefois, la dynamique du produit des amendes issues des radars automatisés fut telle qu’en pratique, le solde revenant à l’AFITF n’a cessé de progresser jusqu’en 2018.

Toutefois, l’exécution des recettes en 2018 et 2019 témoigne d’un retournement de cette dynamique. En 2020, les recettes des amendes radars devraient être de 561 millions d’euros, contre une prévision de 729 millions d’euros en LFI 2020.

Cette diminution pouvait s’expliquer, en 2019, par la dégradation du parc de radars depuis novembre 2018 : le taux de disponibilité des radars est passé de 89 % en 2018 à 75 % en 2019. En 2020, ce taux de disponibilité devrait néanmoins se redresser à 90 % selon la prévision actualisée ([31]). Aussi, la chute de recettes serait liée cette année à la baisse du trafic qui a suivi la mise en place des mesures de confinement.

Affectation des amendes forfaitaires perçues par la voie de systÈmes automatiques de contrôle et sanction

(en millions d’euros)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

(LFI)

2020 (PLFR 4)

Rendement total

761

824,5

683

561

729

561

CAS Radars 1re section

239

249

269,6

283

340

316

CAS Radars 2e section

170

170

170

21

170

39

Sous-total CAS Radars

409

419

439,6

304

510

355

FMESPP

-

-

-

26

26

26

AFITF

352

406

243,1

231

193

180

Source : lois de règlement, loi de finances initiale pour 2020 et présent projet de loi de finances rectificative.

b.   Le produit des autres amendes forfaitaires et forfaitaires majorées
de la police de la circulation

Le produit des autres amendes de la police de la circulation, minoré d’une fraction de 45 millions d’euros revenant au budget général de l’État, est affecté au CAS Radars.

Affectation des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorÉes de la police de la circulation

(en millions d’euros)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

(LFI)

2020

(PLFR)

Rendement total

1 018,9

952,0

964,7

1 057,4

1 153,7

1 068,2

1 088

1 108

853

CAS Radar 2e section

973,9

907,0

919,7

1 012,4

1 108,7

1 023,2

1 043

1 063

808

FIPD (1)

45

45

45

Budget général

45

45

45

45

45

45

(1) Fonds interministériel de la prévention de la délinquance.

Source : lois de règlement pour 2013 à 2019 et présent PLFR.

2.   Les dépenses du CAS Radars

Le CAS permet de financer des dépenses de sécurité routière et participe au désendettement de l’État.

a.   La répartition des dépenses par programme et par section

Le CAS Radar prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière, réparties sur trois programmes budgétaires, et contribue au désendettement de l’État au titre d’un quatrième programme budgétaire.

La première section Contrôle automatisé comprend le seul programme budgétaire 751 Structures et dispositifs de sécurité routière, qui finance l’installation et l’entretien des radars et la gestion du système de permis à points.

La deuxième section Circulation et stationnement routiers comprend les trois autres programmes. Deux contribuent à la politique de sécurité routière : le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, qui porte des crédits destinés à la généralisation du procès-verbal électronique, et le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui participe au financement d’opérations destinées à rendre plus sûrs la circulation et les transports en commun.

Ces crédits sont péréqués entre les collectivités territoriales selon les règles fixées par le code général des collectivités territoriales ([32]) et doivent être affectés au financement d’opérations entrant dans les champs limitatifs des transports en communs, de la circulation routière ou d’équipements de sécurité ([33]).

Enfin, les dépenses du programme 755 Contribution au désendettement de l’État sont affectées au budget général de l’État en recettes non fiscales.

b.   Des dépenses majoritairement consacrées à la sécurité routière

La création du CAS Radars reposait sur la volonté de faciliter la compréhension de la politique de sanction aux infractions au code de la route. En substance, les recettes en provenance des amendes de la circulation, et en particulier issues du fonctionnement des radars routiers, devaient prioritairement être affectées à des dépenses en vue de renforcer la sécurité routière. Dans les faits, un peu plus de 58 % des recettes du CAS Radars ont été affectées à des actions de sécurité routière et environ 34 % ont servi à améliorer le solde budgétaire de l’État – le reliquat des recettes constituant le solde du compte au début de l’année 2020.

Utilisation 2006-2019 des recettes du CAS ContrÔle de la circulation
et du stationnement routiers depuis sa crÉation

(en millions d’euros)

Recettes et dépenses

Recettes

Dépenses de sécurité routière

Contribution au désendettement de l’État

Solde annuel et soldes reportés

Total en volume

13 281,2

7 729,6

4 552,2

999,5

Total en % des recettes

100

58,2

34,28

7,5

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances 2006 à 2019.

B.   Un circuit de financement complexe

De la même manière que la répartition des recettes des amendes radars suit un parcours sinueux, les bénéficiaires des dépenses retracées dans le CAS et les bénéficiaires hors CAS sont nombreux. Le schéma ci-dessous illustre cette complexité pour les prévisions budgétaires de l’année 2021.

architecture du CAS RADARS en 2021