N° 4195

______

ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 mai 2021

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 (n° 4090),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

 

ANNEXE N° 24
 

 

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

 

 

 

 

 

Rapporteure spéciale : Mme Catherine OSSON

 

Députée

____

 


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SOMMAIRE

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Page

SYNTHÈSE ET DONNÉES CLÉS

RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

PREMIÈRE PARTIE : EXÉCUTION 2020 DES DÉPENSES DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

I. LES PROGRAMMES 140, 141 et 139 : UNE EXÉCUTION budgÉtaire marginalement impactÉe PAR LA CRISE SANITAIRE

A. L’AMPLEUR DE LA MASSE SALARIALE SUR LES PROGRAMMES 140, 141 et 139 limite structurellement les marges de manœuvre en gestion

1. Une augmentation de la masse salariale malgré une diminution des emplois consommés

2. L’impact de la crise sanitaire sur les schémas d’emplois

a. Sur le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré

b. Sur le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré

c. Sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés

3. L’impact de la crise sanitaire sur les dépenses hors titre 2

a. Sur le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré

b. Sur le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré

c. Sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés

B. UN BESOIN DE DÉGEL DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION IDENTIFIÉ EN DÉBUT D’EXERCICE

1. Un avis réservé du CBCM sur la programmation

2. Des marges de manœuvre réduites sur le titre 2

a. Sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés

b. Sur le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré

3. Une prévision budgétaire néanmoins perfectible

C. DES CRÉDITS DE FORMATION CONTINUE NETTEMENT SOUS-CONSOMMÉS

1. Un schéma directeur de la formation continue qui a dû être adapté au contexte sanitaire

2. Des progrès à réaliser pour promouvoir la formation continue des enseignants

II. LE PROGRAMME 230 : DES DISPOSITIFS RENFORCÉS POUR MIEUX ACCOMPAGNER LES ÉLÈVES DANS LE CONTEXTE INÉDIT DE 2020

1. Les dispositifs « 2S2C » et « Vacances apprenantes » ont été renforcés pour soutenir les élèves fragilisés par la crise sanitaire

2. Le transfert du financement des AESH et AED vers le titre 2 s’effectue progressivement

3. Le sujet spécifique de la santé des élèves dans le contexte pandémique

a. L’attractivité limitée des métiers de la médecine scolaire dont le pilotage a été longtemps insuffisant

b. Le déploiement de la stratégie de l’« École promotrice de santé »

c. Le resserrement des liens avec les ARS et la CPAM

d. Le « Grenelle de l’éducation » doit mener à une réforme des professions de la santé scolaire

e. La maquette de performance doit être améliorée pour permettre de mieux suivre les progrès en matière de promotion de la santé à l’école

III. LE PROGRAMME 214 : LES MOYENS ALLOUÉS AU SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L’ÉDUCATION NATIONALE ont ÉtÉ mobilisÉs pour GARANTIR la continuitÉ pÉdagogique

1. L’exécution des crédits révèle des dépenses supplémentaires mais également des économies

a. Sur l’action 2 « Évaluation et contrôles »

b. Sur l’action 6 « Politique de ressources humaines »

c. Sur l’action 8 « Logistique, système d’information, immobilier »

d. Sur l’action 9 « Certification »

2. Le CNED et Réseau Canopé ont été fortement sollicités durant la crise sanitaire

3. Des indicateurs globalement satisfaisants dans un contexte atypique

IV. LE PROGRAMME 143 : DES RÉSULTATS TOUJOURS PROBANTS MAIS DES PERTES DE RECETTES IMPORTANTES DU FAIT DE LA CRISE SANITAIRE

1. Un impact financier important dû à la fermeture des établissements

2. Des aides spécifiques ont été nécessaires pour les établissements en difficulté

3. Les indicateurs montrent que la filière agricole permet toujours une excellente insertion dans la vie professionnelle

SECONDE PARTIE - Thème d’évaluation : LA GESTION DES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ DE L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

I. LES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ DANS L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : UNE NOTION AUX CONTOURS MAL DÉFINIS

A. LE MÉTIER D’ENSEIGNANT : DES SPÉCIFICITÉS ET DES DIFFICULTÉS PARTICULIÈRES

1. Une profession aux contraintes particulières

a. La nécessité d’avoir un haut niveau de compétences et de le maintenir

b. La porosité des frontières entre activités personnelles et professionnelles

c. La tension générée par l’enchaînement rapide des réformes

d. Une hiérarchie à la fois proche et lointaine

e. Une profession particulièrement exposée au regard extérieur

2. Les difficultés du métier

a. Savoir poser des limites et s’organiser pour éviter l’isolement

b. Un manque d’équipements individuels et collectifs

c. Des « acteurs » vieillissants face à un « public » toujours aussi jeune

d. La capacité à gérer une classe

B. UNE PROFESSION QUI NE SEMBLE PAS ÊTRE PLUS SUJETTE QUE D’AUTRES À LA « SOUFFRANCE AU TRAVAIL »

1. Les facteurs d’exposition aux risques psychosociaux ne sont pas les mêmes pour les enseignants que pour les cadres du privé

2. Des situations différentes qui ne permettent pas définir un portrait-type de l’enseignant en difficulté

C. LES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ NE FONT PAS L’OBJET D’UN TRAITEMENT DIFFÉRENCIÉ EN GESTION

II. LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ

A. DES MOYENS BUDGÉTAIRES EN APPARENCE RÉDUITS MAIS QUI NE TRADUISENT PAS LES EFFORTS RÉALISÉS EN MATIÈRE DE PRÉVENTION ET DE PRISE EN CHARGE

1. Une problématique qui ne fait pas l’objet d’un pilotage budgétaire spécifique

2. Les crédits budgétaires consacrés à la prévention et à la prise en charge sont difficiles à identifier et ne rendent pas compte des moyens réellement alloués à ces deux activités

B. UNE PRÉVENTION RENFORCÉE DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE GRH DE PROXIMITÉ

1. Après une période d’expérimentation, la GRH de proximité est étendue à l’ensemble des académies

2. Le renforcement de l’entrée de carrière et la création d’un quatrième « rendez-vous de carrière »

C. UNE PRISE EN CHARGE TANT INTERNE PAR LE CNED QU’EXTERNE PAR LE BIAIS DE PARTENARIATS

1. Le CNED accueille des personnels en difficulté pour raison de santé

2. La fédération des Autonomes de solidarité laïque accompagne un demi-million d’agents de l’éducation nationale

3. Les réseaux de prévention d’aide et de suivi académique (PAS) de la MGEN

4. Les centres de réadaptation des personnes l’éducation nationale sont le fruit d’un partenariat original entre le MENJS et la MGEN

a. Six nouveaux centres de réadaptation ont été ouverts en académies

b. Les stages proposés par les centres de réadaptation visent à accompagner la reprise d’activité professionnelle

c. Un partenariat performant qui mérite d’être étendu

TRAVAUX DE LA COMMISSION

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

ANNEXE : SOURCES UTILISÉES


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   SYNTHÈSE ET DONNÉES CLÉS

La mission Enseignement scolaire regroupe les crédits de l’enseignement public du premier et second degré, de l’enseignement privé et de l’enseignement technique agricole. Elle comporte également deux programmes transversaux de soutien à la politique de l’Éducation nationale, le premier destiné à favoriser les conditions d’apprentissage et de vie des élèves à l’école, le second portant les ressources nécessaires aux fonctions supports du ministère de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports (MENJS).

Hors la mission Remboursements et dégrèvements, elle représente le premier poste de dépenses pour l’État en LFI 2020, pour un montant total de crédits ouverts de 74,0 milliards d’euros. La mission se caractérise par la large prépondérance des dépenses de personnel (titre 2) qui constituent 93 % des crédits. En outre, environ 3 % des dépenses hors titre 2 se rattachent indirectement à des dépenses de personnel, s’agissant de subventions, notamment pour charges de service public, et de dépenses dites de guichet, comme les bourses éducatives. Le principal enjeu de la mission du point de vue budgétaire est donc le pilotage de la masse salariale. L’enjeu systémique de la mission est la performance du système éducatif français, synthétisée par les deux objectifs que sont, d’une part, la conduite de tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun jusqu’en fin de 3ème, d’autre part, la conduite du maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale avec le diplôme correspondant (baccalauréat général, technologique ou professionnel).

L’exécution des crédits de la mission par rapport à la prévision initiale est satisfaisante, dans la mesure où l’écart par rapport à la LFI 2020 est inférieur à 0,2 % en autorisations d’engagement (sous-consommation de 131,6 millions d’euros) et à 0,1 % en crédits de paiement (sous-consommation de 45,9 millions d’euros).

Le plafond d’emplois exécuté recule de 10 505 ETPT pour s’établir à 1 023 966 ETPT. Il traduit le schéma d’emplois de 2019 mais aussi les effets de la crise sanitaire sur les recrutements, notamment de contractuels pendant les périodes de fermeture des écoles.

Le schéma d’emplois réalisé en 2020 est en revanche positif et s’établit à + 2 963 ETP dont + 2 374 ETP pour l’enseignement public du premier degré. Cette sur-exécution s’explique essentiellement par des autorisations complémentaires de recrutement pour remplacer les enseignants vulnérables et assurer l’ouverture de toutes les classes, notamment en milieu rural.

Les crédits consommés sur le titre 2 s’élèvent à 68,55 milliards d’euros (+ 0,91 milliard d’euros, soit + 1,3 % par rapport à 2019) et correspondent à une sous-exécution de 197 millions d’euros qui s’explique notamment par la sur-exécution du schéma d’emplois de 2020, par l’organisation atypique des concours en 2020 et par les retenues opérées au titre de la grève du mois de janvier 2020.

Les dépenses hors titre 2 s’élèvent à 5,47 milliards d’euros en AE (+ 6,6 %) et 5,42 milliards d’euros en CP (+ 6,7 %). Ces crédits sont sur-exécutés de 54 millions d’euros en AE et 140 millions d’euros en CP, principalement en raison des mesures prises pour assurer la continuité pédagogique et la protection des élèves et des personnels tout au long de la crise sanitaire.

La rapporteure constate que le PPCR s’est poursuivi en 2020 pour 305 millions d’euros et que ces mesures de revalorisation au bénéfice des enseignants dépassent 1 milliard d’euros depuis 2017.

Elle s’est intéressée en particulier aux crédits de la formation continue, qui sont régulièrement sous-consommés, et à la médecine scolaire. La crise sanitaire a de nouveau souligné la nécessité d’une réforme de l’organisation d’un système de santé scolaire aujourd’hui insatisfaisant.

La rapporteure se félicite du recrutement massif d’accompagnants d’élève en situation de handicap (AESH) en 2020, qui sont désormais 67 993 contre 50 381 en 2019, et renouvelle son souhait de voir se poursuivre le mouvement de déprécarisation entamé depuis 2017.

Elle attire également l’attention sur la situation financière délicate d’un certain nombre d’établissements scolaires de l’enseignement technique agricole, fortement touchés dans leur activité économique par la crise sanitaire, et recommande de soutenir sans faille ces établissements qui font vivre une filière d’excellence du système éducatif français.

La thématique choisie par la rapporteure dans le cadre du Printemps de l’évaluation est la gestion des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire.

Le métier d’enseignant a des spécificités et est en mutation. La notion de personnels en difficulté est délicate à définir tant elle recouvre des situations diverses. Les enseignants sont sujets à des contraintes particulières (maintien des compétences, porosité entre sphère privée et professionnelle, enchaînement des réformes, positionnement de la hiérarchie, regard de la société) et des difficultés inhérentes au métier de l’enseignement (risque d’isolement, capacité à gérer une classe). La rapporteure a pu constater que les personnels en difficulté ne font pas l’objet d’un traitement différencié en gestion. Il n’y a pas d’indicateurs ni de statistiques.

Des actions de prévention sont mises en œuvre au sein du MENJS dans le cadre de la nouvelle GRH de proximité depuis 2019, tandis que la prise en charge est, à l’exception du CNED, largement externalisée par le biais de partenariats, notamment avec la MGEN et la fédération Autonome de solidarité laïque (ASL). Ces partenariats fonctionnent bien et montrent la complémentarité de la démarche. La rapporteure formule des recommandations portant notamment sur la prévention médicale et sur le renforcement de la GRH de proximité et des partenariats.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION PAR PROGRAMME

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE JEUNES DE 16 À 29 ANS EN CONTRAT D’APPRENTISSAGE

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP SCOLARISÉS


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   RECOMMANDATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

Au terme de l’examen de l’exécution des crédits de la mission en 2020, la rapporteure spéciale formule les recommandations suivantes :

● maintenir les efforts de revalorisation du métier d’enseignant notamment en termes de rémunération (recommandation reconduite) ;

● accélérer la transformation des emplois d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) en CDI et ouvrir l’agenda social pour donner des perspectives (recommandation reformulée) ;

● poursuivre les travaux en cours concernant la médecine scolaire afin de mettre en œuvre une réforme d’ensemble en 2022 (recommandation reformulée) ;

● mettre l’accent sur la formation continue des enseignants ;

● poursuivre le soutien financier aux établissements de l’enseignement technique agricole en difficultés.

Sur le thème d’évaluation :

● renforcer le service de médecine de prévention dans chaque académie ;

● poursuivre le développement de la gestion des ressources humaines (GRH) de proximité ;

● instituer un quatrième rendez-vous de carrière pour tous les enseignants à 50 ans et un cinquième rendez-vous de carrière entre 55 et 60 ans pour les enseignants du secondaire ;

● intégrer dans la formation continue un volet lié aux risques psychosociaux ;

● soutenir les efforts du centre national d’enseignement à distance (CNED) ;

● renforcer les différents partenariats avec la Mutuelle générale de l’enseignement national (MGEN) et l’association Autonome de Solidarité Laïque (ASL) ;

● accroître le nombre de centres de réadaptation afin de couvrir plus d’académies et satisfaire les besoins.

 


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   PREMIÈRE PARTIE : EXÉCUTION 2020 DES DÉPENSES
DE LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Les crédits exécutés en 2020 sur la mission Enseignement scolaire s’élèvent à 74 milliards d’euros tant en autorisations d’engagement (AE) qu’en crédits de paiement (CP), en hausse de 1,7 % par rapport à 2019. Il s’agit du premier poste de dépenses du budget de l’État (hors mission Remboursements et dégrèvements).

À titre de mise en perspective, sur les trois premières années du quinquennat, les crédits alloués à la mission ont augmenté de 3,74 milliards d’euros en AE et 3,64 milliards d’euros en CP, soit + 5,3 % en trois ans et + 1,7 % en rythme annualisé. Si l’on compare l’évolution des crédits entre le réalisé 2017 et la LFI 2021, l’augmentation des crédits de la mission est encore plus marquée avec une progression de 5,77 milliards d’euros en AE et de 5,59 milliards d’euros en CP, soit + 8,2 %. Sur cette période, ce sont donc en moyenne 1,4 milliard d’euros supplémentaires qui auront été consacrés chaque année à l’enseignement scolaire.

Le tableau ci-après rend compte de cette dynamique.

Évolution des crÉdits exÉcutÉs sur la mission entre 2017 et 2020

(en millions d’euros)

 

2017

2018

2019

2020

Évolution
2017-2020

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

140 – Enseignement scolaire public du 1er degré

21 573,8

21 573,7

22 001,0

22 000,9

22 549,1

22 549,3

23 101,8

23 101,3

+ 7,1 %

141 – Enseignement scolaire public du 2nd degré

32 436,8

32 436,3

32 916,4

32 916,8

33 203,5

33 204,0

33 451,6

33 452,2

+ 3,1 %

230 – Vie de l’élève

5 169,1

5 167,6

5 418,3

5 418,0

5 637,7

5 638,9

6 042,3

6 041,2

+ 16,9 %

139 – Enseignement privé du 1er et du 2nd degrés

7 477,4

7 477,1

7 564,3

7 564,5

7 626,7

7 262,7

7 721,6

7 721,6

+ 3,3 %

214 – Soutien de la politique de l’Éducation nationale

2 229,0

2 277,6

2 327,3

2 331,1

2 319,4

2 263,9

2 238,1

2 188,0

+ 0,4 %

143- Enseignement technique agricole

1 396,4

1 396,4

1 430,2

1 429,7

1 433,3

1 432,6

1 465,0

1 464,2

+ 4,9 %

Total mission

70 282,5

70 328,8

71 657,5

71 661,1

72 769,8

72 715,6

74 020,4

73 968,6

+ 5,3 %

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de performances.

L’architecture budgétaire de la mission est stable depuis 2006. Elle comprend six programmes dont le poids relatif, d’un point de vue budgétaire, est inégal. Les deux programmes Enseignement scolaire public du premier degré et Enseignement scolaire public du second degré représentent à eux seuls 76 % des crédits exécutés en 2020.

Alors que l’année 2020 a été atypique, l’exécution des crédits est globalement conforme à la prévision en loi de finances initiale, dans la mesure où l’écart par rapport à la prévision est inférieur à 0,2 % en autorisations d’engagement (sous-consommation de 131,6 millions d’euros) et à 0,1 % en crédits de paiement (sous-consommation de 45,9 millions d’euros).

EXÉCUTION des crÉdits de la mission EN 2020

(en millions d’euros)

Programmes de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiements

LFI 2020

Exécution 2020

Écart
(%)

LFI 2020

Exécution 2020

Écart
(%)

Part mission

140 – Enseignement scolaire public du 1er degré

23 070,0

23 101,8

+ 31,8
(+ 0,1 %)

23 070,0

23 101,3

+ 31,3
(+ 0,1 %)

31,2 %

dont titre 2

23 032,6

23 054,6

+ 22,0
(+ 0,1 %)

23 032,6

23 054,6

+ 22,0
(+ 0,1 %)

141 – Enseignement scolaire public du 2nd degré

33 634,5

33 451,6

- 182,9
(– 0,5 %)

33 634,5

33 452,2

+ 182,3
(– 0,5 %)

45,2 %

dont titre 2

33 530,9

33 359,7

 171,2
(– 0,5 %)

33 530,9

33 359,7

+ 171,2
(– 0,5 %)

230 – Vie de l’élève

5 966,5

6 042,3

+ 75,8
(+ 1,3 %)

5 966,5

6 041,2

+ 74,7
(+ 1,2 %)

8,2 %

dont titre 2

2 771,6

2 764,4

 7,2
 0,2 %)

2 771,6

2 764,4

– 7,2
(– 0,2 %)

139 – Enseignement privé du 1er et du 2nd degrés

7 636,8

7 721,6

+ 84,8
(+ 1,1 %)

7 636,8

7 721,6

+ 84,8
(+ 1,1 %)

10,4 %

dont titre 2

6 834,6

6 918,8

+ 84,2
(+ 1,2 %)

6 834,6

6 918,8

+ 84,2
(+ 1,2 %)

214 – Soutien de la politique de l’Éducation nationale

2 367,1

2 238,1

 129,0
(– 5,4 %)

2 229,5

2 188,0

– 41,5
(– 1,9 %)

3,0 %

dont titre 2

1 605,0

1 517,1

 87,9
(– 5,5 %)

1 605,0

1 517,1

– 87,9
(– 5,5 %)

143– Enseignement technique agricole

1 477,2

1 465,0

 12,2
(– 0,8 %)

1 477,2

1 464,2

– 13,0
(– 0,8 %)

2,0 %

dont titre 2

974,3

937,6

 36,7
(– 3,8 %)

974,3

937,6

– 36,7
(– 3,8 %)

Total mission

74 152,0

74 020,4

– 131,6
(– 0,2 %)

74 014,5

73 968,6

– 45,9
(+ 0,1 %)

100 %

Source : RAP 2020.

La mission Enseignement scolaire comporte quatre programmes sur l’enseignement (Enseignement scolaire public du premier degré, Enseignement scolaire public du second degré, Enseignement privé du premier et du second degrés, Enseignement technique agricole) et deux programmes à vocation transversale (Vie de l’élève et Soutien de la politique de l’éducation nationale).

● Avec 1 034 419 ETPT (contre 1 037 076 en 2019), la mission représente à elle seule environ 53 % du total du plafond d’emplois autorisés sur le budget général et les budgets annexes de l’État.

Le tableau ci-après rend compte de la variation des emplois rémunérés par programme.

EXÉCUTION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS par programme EN 2020

(en ETPT)

Programme

Réalisé 2019

LFI + LFR 2020

Réalisé 2020

Écart

LFI+LFR 2020 / Réalisé 2020

140 - Enseignement scolaire public du premier degré

339 889

342 308

340 755

– 1 563

141 - Enseignement scolaire public du second degré

453 822

454 692

450 251

– 4 466

230 - Vie de l'élève

61 003

61 970

61 823

– 150

139 - Enseignement privé du premier et du second degrés

132 781

133 867

132 248

– 1 619

214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale

25 005

26 248

23 586

– 2 676

143 - Enseignement technique agricole

15 382

15 334

15 303

– 31

Total mission

1 028 332

1 034 419

1 023 966

– 10 505

Source : RAP 2020.

En 2020, l’exécution est de nouveau marquée par une sous-consommation du plafond d’emplois à hauteur de 10 505 ETPT (11 542 ETPT en 2019) qui résulte, d’une part, de l’extension en année pleine du schéma d’emplois de 2019 qui était négatif de 3 868 ETP, d’autre part, des effets de la crise sanitaire sur les recrutements, notamment de contractuels au printemps 2020 lors de la fermeture des établissements secondaires.

Le schéma d’emplois réalisé en 2020 s’établit à + 2 963 ETP et concerne essentiellement le programme 140 Enseignement scolaire public du 1er degré (+ 2 374 ETP).

Malgré un schéma d’emploi sur-exécuté, la réalisation des crédits de titre 2 est marquée par une sous-exécution de 197 millions d’euros qui s’explique par :

 les effets de la crise sur les modalités d’organisation des examens et concours ;

– la gestion des promotions plus tardives ;

– des économies générées sur les retenues pour grève en début d’année 2020 (estimées à 97 millions d’euros).

Le tableau qui suit décrit l’évolution du schéma d’emploi entre 2019 et 2020.

EXÉCUTION du schÉma d’emplois EN 2020

(en ETP)

Programme

Réalisé 2019

LFI + LFR 2020

Réalisé 2020

Écart

LFI+LFR 2020 / Réalisé 2020

140 - Enseignement scolaire public du premier degré

+ 596

1 934

+ 2 374

+ 440

141 - Enseignement scolaire public du second degré

– 3 780

– 440

+ 84

+ 524

230 - Vie de l'élève

– 71

0

+ 139

+ 139

139 - Enseignement privé du premier et du second degrés

– 304

0

+ 434

+ 434

214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale

– 256

0

+ 17

+ 17

143 - Enseignement technique agricole

– 53

– 60

– 85

– 25

Total mission

– 3 868

+ 1 434

+ 2 963

+ 1 529

Source : RAP 2019 et 2020.

● Les dépenses hors titre 2 s’élèvent à 5,47 milliards d’euros en AE (+ 6,6 %) et 5,42 milliards d’euros en CP (+ 6,7 %). Ces crédits sont sur-exécutés de 54 millions d’euros en AE et 140 millions d’euros en CP principalement en raison de dépenses liées à la crise sanitaire, décrites dans le présent rapport.

● Les crédits ouverts en LFI ont été modifiés par les deux dernières lois de finances rectificatives ([1]) :

– à l’été, la LFR 3 a procédé à une ouverture nette de 126,5 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 230 Vie de l’élève afin de financer les dispositifs « 2S2C » et « Vacances apprenantes » respectivement à hauteur de 70 millions d’euros et 56,5 millions d’euros ;

– en fin de gestion, la LFR 4 a procédé à une annulation nette d’AE de 48,36 millions d’euros et une annulation nette de CP de 55,03 millions d’euros, ce mouvement portant sur divers programmes, notamment afin d’assurer les paies du mois de décembre 2020.

I.   LES PROGRAMMES 140, 141 et 139 : UNE EXÉCUTION budgÉtaire marginalement impactÉe PAR LA CRISE SANITAIRE

Les programmes 140, 141 et 139 regroupent 64,3 milliards d’euros de crédits en LFI pour 2020, soit 87 % des crédits de la mission, dont 63,4 milliards d’euros sur le titre 2 (98,6 % des crédits du programme).

S’agissant pour la quasi-totalité de crédits de personnels, la dépense exécutée sur 2020 a été très proche de la prévision.

Le tableau ci-après récapitule les écarts entre la prévision en LFI et l’exécution pour chacun des trois programmes.

EXÉCUTION des crÉdits dES programmeS 140, 141 et 139 EN 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2020

Exécution 2020

Écart

(%)

LFI 2020

Exécution 2020

Écart

(%)

140 – Enseignement scolaire public du premier degré

23 070,0

23 101,8

+ 31,8

(+ 0,1%)

23 070,0

23 101,3

– 41,5

(– 1,8%)

dont titre 2

23 032,6

23 054,6

+ 22,0

(+ 0,1%)

23 032,6

23 054,6

+ 22,0

(+ 0,1%)

141 – Enseignement scolaire public du second degré

33 634,5

33 451,6

– 182,9

(– 0,5%)

33 635,5

33 452,2

– 183,3

(– 0,5%)

dont titre 2

33 530,9

33 359,7

– 171,2

(– 0,5%)

33 530,9

33 359,7

– 171,2

(– 0,5%)

139 – Enseignement scolaire privé du premier et du second degré

7 636,8

7 721,6

+ 84,8

(+ 1,1%)

7 636,8

7 721,6

+ 84,8

(+ 1,1%)

dont titre 2

6 834,6

6 918,8

+ 84,2

(+ 1,2%)

6 834,6

6 918,8

+ 84,2

(+ 1,2%)

Source : RAP 2020

S’agissant du programme 140 (enseignement public du premier degré), les crédits exécutés de titre 2 s’élèvent à 23,05 milliards d’euros contre 22,50 milliards d’euros en 2019 (+ 2,4 %). L’exécution des crédits de titre 2 sur le programme 141 (enseignement public du second degré) traduit une croissance moins dynamique de la dépense qui s’élève à 33,36 milliards d’euros à comparer à 33,08 milliards d’euros en 2019 (+ 0,8 %). Enfin, sur le programme 139 (enseignement privé), la dépense de titre 2 s’élève à 6,92 milliards d’euros contre 6,83 milliards d’euros en 2019 (+ 1,3 %).

Ces trois programmes concentrent 923 244 ETPT soit 90 % des emplois de la mission. Le plafond d’emplois réalisé en 2020 diminue de 7 648 ETPT, conséquence de l’extension en année pleine du schéma d’emplois de 2019, du ralentissement des recrutements avec le décalage des concours de la fonction publique, et d’un moindre recrutement de contractuels durant la fermeture des établissements scolaires au printemps 2020.

Le schéma d’emplois exécutés est en revanche positif et s’établit à + 2 892 ETP dont + 2 374 ETP pour l’enseignement public du premier degré.

Le pilotage de la masse salariale est le principal enjeu de ces programmes et la marge de manœuvre est assez réduite, notamment du fait de la complexité particulière de la gestion des entrées et sorties des personnels. Le dégel de la réserve de précaution, utilisé de manière habituelle pour couvrir des besoins préexistants, ainsi que l’absence en crédits de titre 2 de près de 10 % des effectifs (81 350 ETPT) de l’éducation nationale – les assistants d’éducation (AED) et une partie des accompagnants d’élève en situation de handicap (AESH) – nuisent à la lisibilité budgétaire de ces trois programmes.

La rapporteure a également choisi d’observer plus en détail l’exécution des crédits liés à la formation continue des personnels enseignants, pour lesquels une sous-consommation est constatée chaque année.

A.   L’AMPLEUR DE LA MASSE SALARIALE SUR LES PROGRAMMES 140, 141 et 139 limite structurellement les marges de manœuvre en gestion

Le pilotage de ces trois programmes s’effectue, d’une part, sur les dépenses obligatoires du titre 2 par le biais des schémas d’emplois, d’autre part, sur les crédits hors titre 2 qui ne représentent qu’à peine 1,4 % des crédits de ces programmes.

En 2020, la masse salariale a augmenté alors que le plafond d’emplois exécutés a diminué. La gestion est donc à la fois contrainte et caractérisée par l’inertie des masses de crédits mouvementées. Les dépenses supplémentaires hors titre 2 liées à la crise sanitaire, qui sont détaillées ci-après, n’ont donc pas eu un impact significatif sur l’exécution des crédits de ces programmes en 2020.

1.   Une augmentation de la masse salariale malgré une diminution des emplois consommés

Selon la Cour des comptes ([2]), la hausse de la masse salariale de 571 millions d’euros hors CAS pensions ([3]) (+ 1,4 %) en 2020 s’explique par :

– le glissement vieillesse technicité (GVT) pour 325 millions d’euros ([4]), soit 22 millions d’euros de plus que la prévision en LFI ;

– une diminution des heures supplémentaires générée par la crise sanitaire pour 46 millions d’euros ;

– le coût du dispositif du parcours professionnel, carrières et rémunérations (PPCR) pour 305 millions d’euros.

Le PPCR aura représenté 1 milliard d’euros depuis 2017, soit deux fois plus que les mesures catégorielles.

La rapporteure rappelle que les enseignants bénéficieront en 2021 d’une nouvelle revalorisation à hauteur de 400 millions d’euros (500 millions d’euros en année pleine) avec la mise en œuvre de la dernière phase du déploiement du protocole PPCR.

 

La rapporteure se félicite de cet effort significatif de l’État en faveur des personnels de l’éducation nationale. Sans négliger la nécessité de surveiller la trajectoire des dépenses de personnels, elle recommande de poursuivre les efforts en vue de renforcer l’attractivité des métiers de l’enseignement dans le cadre du « Grenelle de l’éducation ».

Recommandation (renouvelée) : Maintenir les efforts de revalorisation du métier d’enseignant notamment en termes de rémunération.

2.   L’impact de la crise sanitaire sur les schémas d’emplois

La crise sanitaire a affecté de façon modérée les schémas d’emplois, à l’exception du premier degré.

a.   Sur le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré

La sur-exécution de 2 374 ETP est principalement due aux autorisations complémentaires de recruter en cours d’année qui visaient, d’une part, à maintenir ouvertes des classes dans le premier degré en milieu rural (1 498 ETP), d’autre part, à recruter à titre temporaire de personnels contractuels pour remplacer les enseignants vulnérables (1 529 ETP).

b.   Sur le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré

La sur-exécution de 84 ETP s’explique, d’une part, par des autorisations complémentaires de recrutement liées à la mise en œuvre du Plan de relance par l’affectation de moyens supplémentaires pour l’ouverture de places pour les bacheliers en post-bac (475 ETP), d’autre part, par la mise en place de la seconde heure supplémentaire annuelle (HSA) depuis la rentrée de 2019 qui a permis de limiter le recours aux contractuels dans le second degré.

c.   Sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés

Selon le principe de parité avec l’enseignement public, des autorisations complémentaires de recrutement ont également été obtenues pour 250 ETP afin de ne pas fermer des classes en milieu rural, pour 66 ETP pour la participation au Plan de relance afin d’ouvrir des places pour les bacheliers post-bac et 730 ETP afin de permettre le recrutement de maîtres délégués pour assurer le remplacement d’enseignants vulnérables. Sans ces recrutements exceptionnels, le schéma d’emplois aurait été sous-exécuté de 312 ETP.

3.   L’impact de la crise sanitaire sur les dépenses hors titre 2

Sur les trois programmes 140, 141 et 139, des dépenses supplémentaires et des économies sur les crédits hors titre 2 ont été constatées. Dans la mesure où les crédits hors titre 2 représentent globalement moins de 2 % des crédits des trois programmes, leur impact budgétaire est limité.

a.   Sur le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré

L’impact de la crise sanitaire sur le programme 140 a été estimé par la DGESCO à une économie de 1,5 million d’euros sur les frais de déplacement et sur la formation des personnels enseignants du premier degré (surcoût de 1,1 million d’euros et moindres dépenses de 2,6 millions d’euros).

Globalement, les crédits hors titre 2 consommés en 2020 s’élèvent à 46,77 millions d’euros en CP (50,35 millions d’euros en 2019) dont 15,33 millions d’euros pour le seul droit d’accueil ([5]) (9,55 millions en 2019). Ils sont ainsi en diminution de 3,58 millions d’euros par rapport à 2019 (– 7 %).

Plusieurs facteurs expliquent cette situation :

– la crise sanitaire avec le confinement puis le déconfinement progressif et les mesures de distanciation ;

– les consignes de la direction du budget, fin septembre, demandant aux contrôleurs budgétaires régionaux (CBR) de bloquer les demandes de fongibilité relatives au droit d’accueil. Faute de fongibilité, les académies ont dû régler le droit d’accueil sur leur dotation disponible. Ainsi, sur les 15,33 millions d’euros de dépenses de droit d’accueil, 12,67 millions d’euros ont fait l’objet de mouvements de fongibilité, le solde de 2,66 millions d’euros a été réglé sur la dotation globalisée des budgets opérationnels de programme académiques (BOPA) ;

– enfin, l’annulation de crédits de 2,8 millions d’euros en AE et de 3,1 millions d’euros en CP, dont 1,5 million d’euros prélevés sur les crédits mis en réserve, s’est répercutée sur les crédits disponibles des BOPA.

b.   Sur le programme 141 Enseignement scolaire public du second degré

L’impact de la crise sanitaire sur ce programme consiste en une économie de 0,14 million d’euros sur les crédits pédagogiques, de 2,47 millions d’euros sur les frais de déplacement et de 2,29 millions d’euros sur la formation des personnels enseignants.

Globalement, les crédits hors titre 2 consommés en 2020 s’élèvent à 92,42 millions d’euros en CP (120,58 millions d’euros en 2019). Ils sont ainsi en diminution de 28,16 millions d’euros par rapport à 2019 (– 23 %). Plusieurs facteurs expliquent cette situation :

 la crise sanitaire avec le confinement puis le déconfinement progressif et les mesures de distanciation ;

 des dépenses supplémentaires, d’une part, par la contribution du ministère chargé de l’éducation nationale au développement de la plateforme « Ma classe à la maison » du CNED pendant la première période de confinement (surcoût de 1 million d’euros), et, d’autre part, par un soutien financier aux groupements d'établissements (GRETA) ([6]) en difficulté (surcoût de 1,87 million d’euros) ;

 enfin, l’annulation de crédits de 16,31 millions d’euros en AE et de 17,08 millions d’euros dont 4,14 millions d’euros prélevés sur les crédits mis en réserve, s’est répercutée sur les crédits disponibles des BOPA.

c.   Sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés

Au niveau de ce programme, un surcoût de 3,3 millions d’euros a été constaté pour le forfait d’externat ([7]) pour le recrutement d’assistants d’éducation (AED), financé par redéploiement interne à hauteur de 2,3 millions d’euros et par un abondement de 1 million d’euros en LFR 4. Le forfait d’externat représente 678,3 millions d’euros, soit 85 % des dépenses hors titre 2 du programme.

Des dépenses additionnelles ont également été observées sur les fonds sociaux pour 0,7 million d’euros, financés par redéploiement, afin de prendre en considération les difficultés rencontrées par certaines familles d’élèves dans le contexte de crise sanitaire.

B.   UN BESOIN DE DÉGEL DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION IDENTIFIÉ EN DÉBUT D’EXERCICE

La réserve de précaution appliquée aux crédits de la mission s’est élevée à 426,4 millions d’euros en AE et 420,8 millions d’euros en CP, correspondant à un taux de 0,5 % sur les crédits de titre 2 et 4 % sur les autres crédits (soit un taux moyen de 0,58 % sur l’ensemble des crédits de la mission). Elle a fait l’objet d’un surgel de 205,2 millions d’euros sur le titre 2 qui tient compte de la moindre dépense liée aux grèves de janvier 2020.

La Cour des comptes souligne que la programmation budgétaire de la mission a reposé en 2020 (comme pour les années précédentes) sur l’hypothèse d’un dégel intégral de la réserve de précaution de titre 2 pour couvrir des besoins identifiés précocement et non couverts en loi de finances initiale ([8]). La réserve de précaution a ainsi été entièrement dégelée sur le titre 2 pour un montant de 403,6 millions d’euros.

Bien que modeste à l’échelle du montant total des crédits de la mission, il existe un problème, récurrent, de pilotage de la masse salariale, en raison d’une ouverture de crédits insuffisante en loi de finances initiale.

1.   Un avis réservé du CBCM sur la programmation

En début de gestion, le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a rendu un avis favorable mais assorti de réserves ([9]). En effet, la programmation affichait un dépassement de crédits disponibles pour trois programmes de la mission. S’agissant des programmes 140 et 141, le CBCM relevait que la programmation reposait sur des ressources alors non acquises (reports, fongibilité).

Le CBCM a également relevé que pour les trois programmes portant l’essentiel des crédits de titre 2 (139, 140, 141) et pour le programme 230 Vie de l’élève, il ressortait de la programmation un dépassement cumulé des crédits disponibles de 480 millions d’euros, supérieur à la réserve de précaution.

Le CBCM a donc appelé le ministère à la vigilance sur l’exécution des crédits en fin de gestion.

2.   Des marges de manœuvre réduites sur le titre 2

Interrogée par la rapporteure, la DGESCO estime qu’ « il n’y a pas de sous‑budgétisation des dépenses de titre 2 des programmes cités, qui traduisent toutefois, dans leur exécution, la difficulté à compenser une dépense nouvelle à due concurrence en cours d’exercice budgétaire (qui couvre, par ailleurs, deux années scolaires distinctes) ».

Sur les dépenses de titre 2 liées à la rémunération des agents, le ministère ne dispose en effet que de peu de leviers en gestion pour compenser un nouvel aléa survenu postérieurement à la construction du PLF (notamment après la rentrée scolaire) ou une erreur de prévision. La gestion 2020, dans le contexte de la crise sanitaire qui a fortement touché l’institution scolaire et les familles, illustre ces difficultés.

En outre, de manière structurelle, l’affectation des enseignants stagiaires recrutés l’année précédente doit obligatoirement être réalisée en cours de gestion de l’année suivante, ce qui est aussi un facteur de rigidité qui explique pour partie les écarts entre les schémas d’emplois prévus et ceux effectivement réalisés.

a.   Sur le programme 139 Enseignement privé du premier et du second degrés

Selon la DGESCO, le dépassement des crédits de titre 2 résulte de plusieurs facteurs non connus lors de la construction du PLF :

– un écart de socle (dépassement de masse salariale plus élevé que prévu fin 2019 se répercutant sur le socle 2020) ;

– le coût plus élevé que prévu du schéma d’emplois constaté fin 2019 ;

– le financement d’emplois et d’heures supplémentaires créés à la rentrée scolaire 2020, à la suite de la crise sanitaire, au titre de la non-fermeture de classes en milieu rural dans le premier degré ;

– la prime exceptionnelle covid notamment pour l’accueil des enfants de personnels prioritaires.

b.   Sur le programme 140 Enseignement scolaire public du premier degré

Le dépassement s’expliquerait, également, par des facteurs intervenus ou analysés en cours de gestion qui diffèrent de la budgétisation initiale :

– un GVT constaté plus élevé que la budgétisation en LFI ;

– des rétablissements de crédits moins importants que prévu ;

– le financement sous enveloppe de la création de postes non prévus en LFI pour pallier les effets de la crise sanitaire dans les écoles rurales ;

– également la prime exceptionnelle Covid notamment pour l’accueil des enfants de personnels prioritaires).

3.   Une prévision budgétaire néanmoins perfectible

Cependant, le dégel de la réserve de précaution sur le titre 2 a servi pour l’essentiel à permettre la liquidation de la paie de décembre 2020 pour trois programmes et non, comme le prévoit la LOLF, à faire face à des aléas de gestion.

À cela s’ajoutent des mouvements de fongibilité asymétrique (46,1 millions d’euros) qui, bien que peu significatifs à l’échelle du budget de la mission, suggèrent des possibilités d’amélioration de la prévision budgétaire.

Toutefois, le taux d’exécution des crédits de titre 2 de la mission est très proche de 100 %, ce qui est cohérent avec les besoins de financement constatés en cours de gestion.

C.   DES CRÉDITS DE FORMATION CONTINUE NETTEMENT SOUS-CONSOMMÉS

En termes de consommation des crédits, la crise sanitaire à une incidence sur la formation continue des personnels enseignants du fait du calendrier des formations et de la part prépondérante des formations réalisées en présentiel.

Ainsi, les crédits exécutés en 2020 pour la formation continue s’élèvent à 56,5 millions d’euros contre 71 millions d’euros en 2019. En 2019, les crédits étaient également sous-consommés.

1.   Un schéma directeur de la formation continue qui a dû être adapté au contexte sanitaire

La DGESCO dispose depuis 2019 d’un schéma directeur de la formation continue qui intègre les orientations pour la formation professionnelle des enseignants pour la période 2019-2022 et porte sur trois grandes thématiques : « se situer dans le système éducatif », « se perfectionner et adapter ses pratiques professionnelles », « être accompagné dans son évolution professionnelle et valoriser ses compétences ».

La DGESCO a indiqué à la rapporteure que la direction générale des ressources humaines (DGRH) avait organisé d’avril à juin 2020 une série de réunions bilatérales avec chaque académie, afin d’engager un dialogue sur le suivi de mise en œuvre du schéma directeur de la formation continue dans le contexte de la crise sanitaire.

2.   Des progrès à réaliser pour promouvoir la formation continue des enseignants

La Cour des comptes reconnaît que des efforts ont été faits mais propose d’intégrer la formation continue dans les obligations de services des personnels enseignants ([10]). Elle estime que « les dispositions du code de l’éducation applicables à tous les enseignants sont peu nombreuses et ont une portée normative limitée » et que « le contenu de la formation continue reste principalement utilisé […] comme un vecteur de transmission des réformes plutôt que de développement professionnel des enseignants ».

Sur cette thématique, le secrétariat général du MENJS a précisé à la rapporteure que, selon le code de l’éducation, « la formation continue est obligatoire pour chaque enseignant ». Les enseignants du premier degré doivent 108 heures d’activités pédagogiques dont 18 heures de formation continue ([11]). Pour le second degré, la formation continue est comprise dans le temps de travail. Seuls les enseignants bénéficiant d’actions de formation pendant les vacances peuvent bénéficier d’une allocation de formation, limitée à cinq jours.

La rapporteure préconise une réflexion sur les moyens à mettre en œuvre pour élargir le panel des formations ouvertes aux enseignants dans le cadre de la formation continue et pour encourager plus fortement ceux-ci à se former tout au long de leur carrière.

Recommandation : Mettre l’accent sur la formation continue des personnels enseignants.

II.   LE PROGRAMME 230 : DES DISPOSITIFS RENFORCÉS POUR MIEUX ACCOMPAGNER LES ÉLÈVES DANS LE CONTEXTE INÉDIT DE 2020

Le programme support Vie de l’élève se caractérise par l’importance des crédits d’intervention (titre 6) destinés à la rémunération des accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) et assistants d’éducation (AED) dans le cadre de l’inclusion scolaire. Ces crédits, qui représentent 53 % du programme, auront augmenté de plus de 61 % depuis 2018.

Les dépenses exécutées s’élèvent à 6 042,3 millions d’euros en AE (+ 7,2 % par rapport à 2019) et 6 041,2 milliards d’euros en CP (+ 7,1 %) et dépassent la prévision en LFI de 72,5 millions d’euros en AE et 74,7 millions d’euros en CP. Ce dépassement de 1,2 % s’explique par une surconsommation des crédits d’intervention au titre de la rémunération des AESH (2 815 emplois non prévus initialement par la LFI ont été pourvus dans le cadre du contingent supplémentaire de 4 000 recrutements annoncé par le ministre de l’Éducation nationale, de la jeunesse et des sports à l’automne 2020) et des AED.

Des crédits ont été ouverts en LFR 3 à hauteur de 126,5 millions d’euros en AE et en CP hors titre 2 pour financer le dispositif « Sport, santé, culture et civisme (2S2C) » et l’élargissement du volet « École ouverte » du dispositif « Vacances apprenantes ». En fin de gestion, la LFR 4 a ouvert 36,4 millions d’euros sur le titre 2 et annulé 49,2 millions d’euros en AE et 50,2 millions d’euros en CP.

 

 

 

L’exécution des crédits du programme en 2020, détaillée par titre, est synthétisée par le tableau ci-après :

EXÉCUTION des crÉdits du programme 230 par titre EN 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2020

Exécution 2020

Écart

(%)

LFI 2020

Exécution 2020

Écart

(%)

230 – Vie de l’élève

5 966,5

6 042,3

+ 72,5

(+ 1,2%)

5 966,5

6 041,2

+ 74,7

(+ 1,2%)

dont titre 2

2 771,6

2 764,4

– 7,2

(–0,2%)

2 771,6

2 764,4

– 7,2

(–0,2%)

dont titre 3

46,8

48,9

+ 2,1

(+ 4,5%)

46,8

48,1

+ 1,3

(+ 2,8%)

dont titre 6

3 148,1

3 229,0

+ 80,9

(+ 2,6%)

3 148,1

3 228,7

+ 80,6

(+ 2,%)

Source : RAP 2020

1.   Les dispositifs « 2S2C » et « Vacances apprenantes » ont été renforcés pour soutenir les élèves fragilisés par la crise sanitaire

Les dépenses supplémentaires, induites par la crise de la covid-19 en 2020, s’élèvent au total à 44,6 millions d’euros sur le hors titre 2 et concernent :

● l’achat de masques à hauteur de 2,8 millions d’euros, soit :

 2,5 millions d’euros au titre de l’achat de 300 000 masques destinés aux élèves des unités localisées pour l'inclusion scolaire (ULIS) du second degré, aux enseignants et aux AESH des ULIS du premier et du second degré, ainsi qu’aux enseignants des classes ordinaires ayant des élèves sourds ou malentendants dans le premier et le second degrés ;

 0,3 million d’euros au titre de l’achat de 45 000 masques inclusifs ([12]) taille enfant à destination des élèves de 6 à 11 ans sourds et malentendants scolarisés en milieu ordinaire, pôles d'enseignement des jeunes sourds (PEJS) et ULIS ;

● l’achat de thermomètres à destination des établissements scolaires à hauteur de 3 millions d’euros ;

● l’achat de 5 000 ordinateurs portables à hauteur de 3,8 millions d’euros, afin de permettre aux élèves, qui ne disposent pas d’outils numériques personnels, de conserver le lien avec l’école dans le cadre d’un confinement (élèves contaminés par le virus, cas contact) ;

● une subvention exceptionnelle de 1,2 million d’euros destinée à verser une avance de trésorerie aux établissements scolaires devant effectuer des remboursements aux familles des voyages scolaires annulés dans le contexte de la crise sanitaire ;

● la mise en œuvre du dispositif « Vacances apprenantes » à hauteur de 23,7 millions d’euros, mis en place après le confinement afin de permettre aux élèves fragilisés par celui-ci de bénéficier d’un renforcement scolaire et d’activités éducatives et de loisirs, au vu des crédits (7,9 millions d’euros) dédiés à « École ouverte » ;

● la mise en œuvre du dispositif « 2S2C » (Sport, Santé, Culture, Civisme) à hauteur de 10,2 millions d’euros, mis en place, lors du déconfinement du mois de mai 2020, et jusqu’à la fin de l’année scolaire, afin de permettre l’accueil des élèves sur une partie du temps scolaire pendant laquelle ils n’avaient pas la possibilité d’être avec leur professeur habituel du fait des règles sanitaires applicables. Ces modalités d’accueil et d’activités proposées ont fait l’objet de conventions passées entre l’État (directeurs académiques des services de l'éducation nationale - DASEN) et les collectivités territoriales ;

À l’inverse, des économies plus modestes ont été observées pour 1,5 million d’euros sur le hors titre 2 et concernent principalement les frais de déplacement des personnels (CPE, médecins, infirmiers, AED, AESH) durant la période du confinement.

2.   Le transfert du financement des AESH et AED vers le titre 2 s’effectue progressivement

Les crédits d’intervention destinés aux AED sont portés par l’action n° 1 Vie scolaire et éducation à la responsabilité et sont versés aux EPLE employeurs au titre de l’assistance éducative. Les dépenses à ce titre ont représenté 1,39 milliard d’euros en AE et en CP (1,36 milliard d’euros en 2019, soit + 2,7 %). Elles ont rémunéré 50 354 ETPT (49 300 ETPT en 2019).

Les crédits pour la rémunération des AESH relèvent des titres 2 et 6, et sont portés par l’action n° 3 Inclusion scolaire des élèves en situation de handicap.

Les dépenses exécutées sur le titre 6 se sont élevées à 868,8 millions d’euros en AE et en CP, pour des crédits ouverts en LFI de 807,2 millions d’euros. La surconsommation s’explique par la création de 4 000 ETP supplémentaires, annoncée à l’automne 2020. Au final, 32 346 ETPT ont été rémunérés en moyenne en 2020 sur le titre 6. Pour mémoire, en 2019, 15 704 ETPT avaient été rémunérés sur le titre 6 pour un montant de 403,3 millions d’euros en AE et en CP. Ce doublement des crédits consommés est la traduction de l’engagement du président de la République et du Gouvernement en faveur de l’école inclusive qui est l’ambition du quinquennat.

Le nombre d’AESH rémunérés sur le titre 2 était de 35 647 ETPT en moyenne en 2020 dont 12 479 ETPT en CDI. Les CDI ne représentent donc que 18 % des 67 993 ETPT d’AESH tous titres confondus.

 

Dans le cadre de la professionnalisation des personnels chargés d’une mission d’accompagnement collectif ou mutualisé des élèves en situation de handicap, le nouveau statut d’AESH, créé en 2014 ([13]), offre à ces personnels la possibilité de bénéficier d’un CDI après six ans de fonctions. Ces AESH en CDI sont alors transférés sur le titre 2. Le rythme de transfert des emplois AESH vers le titre 2 est de 910 ETP par an afin de couvrir les CDIsations annuelles.

La DGESCO, interrogée par la rapporteure, indique que « tant qu'une partie du contingent d’AESH sera pris en charge par des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), qui sont employeurs, avec rémunération sur des crédits hors titre 2, il ne sera pas possible de les inclure dans le plafond d'emplois ministériel ».

La DGESCO estime qu’il est nécessaire d’étudier les conditions et les risques inhérents au changement de titre de rémunération, d’analyser la sécurité juridique d’une éventuelle bascule des contrats, d’en évaluer les conséquences organisationnelles, notamment au niveau des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), ainsi que sur la gestion des ressources humaines de ces agents.

En premier lieu, la rapporteure se félicite du recrutement massif d’AESH réalisé au cours de l’année 2020 pour répondre pleinement au défi de l’inclusion scolaire. Leur nombre passe en effet de 50 381 à 67 993 ETPT (+ 17 612 ETPT, soit une augmentation de plus d’un tiers). Le nombre d’élèves en situation de handicap accueillis à l’école a également progressé, passant de 361 500 en 2019 à près de 385 000 en 2020.

En second lieu, elle salue l’installation le 27 février 2020 d’un comité consultatif des AESH, qui s’accompagne d’un agenda social et d’un nouveau cadre de gestion des AESH.

Elle insiste sur la nécessité de poursuivre le mouvement de déprécarisation des AESH et de leur donner des perspectives réelles d’évolution. Elle recommande d’accélérer la CDIsation au cours des prochaines années.

Recommandation (reformulée) : accélérer la transformation des emplois d’AESH en CDI et ouvrir l’agenda social pour donner des perspectives.

3.   Le sujet spécifique de la santé des élèves dans le contexte pandémique

La crise sanitaire a de nouveau souligné l’importance d’un dispositif de santé à l’école performant alors que l’on déplore les défaillances du système français à cet égard depuis de nombreuses années.

La rapporteure s’est souvent exprimée sur ce sujet, considérant que les lacunes du service de santé scolaire ne sont pas seulement qu’une question de moyens mais également d’organisation.

La consommation de crédits réalisée sur l’action n° 2 Santé scolaire du programme vient conforter cette analyse. Alors que les crédits ouverts en LFI s’élevaient à 516,2 millions d’euros en AE et en CP, la dépense exécutée est de 573,4 millions d’euros en AE et en CP. Malgré une sur-exécution de 11 % des crédits alloués à la santé scolaire, la performance de celle-ci ne s’est pas améliorée (voir infra e.).

Évolution du nombre de mÉdecins scolaires de 2014 À 2020

Source : MENJS-DEPP, personnels rémunérés en activité au 30 novembre.

a.   L’attractivité limitée des métiers de la médecine scolaire dont le pilotage a été longtemps insuffisant

Selon la Cour des comptes ([14]), le manque de médecins scolaires est patent. Avec 1 073 ETPT et 976 ETP au 30 novembre 2020 pour 12,5 millions d’élèves, le taux d’encadrement des élèves est en moyenne d’un médecin pour 12 500 élèves en 2020, soit 15 % en moins qu’en 2013. Le renouvellement des effectifs vieillissants est difficile : un tiers des postes de médecins sont vacants.

 

Hormis les effectifs de médecins, les effectifs des autres personnels ont augmenté : pour les infirmiers la hausse est de 40 % en 20 ans, alors que les effectifs scolaires sont restés stables ; ceux des assistants sociaux et des psychologues ont crû respectivement de 9 % et de 5,2 %. Le ministère dispose des crédits pour recruter 30 % de médecins supplémentaires mais les conditions de rémunération et d’exercice du métier sont en l’état trop peu attractives.

La rapporteure partage l’avis de la Cour qui estime qu’un effort de revalorisation des médecins, dont le coût budgétaire serait modeste (3 millions d’euros toutes choses égales par ailleurs), doit impérativement s’accompagner d’une réorganisation de la médecine scolaire. La DGESCO avait annoncé entamer des travaux à ce sujet([15]).

b.   Le déploiement de la stratégie de l’« École promotrice de santé »

Interrogée par la rapporteure sur les initiatives menées par le MENJS sur la santé scolaire, la DGESCO a indiqué que le ministère déploie, depuis janvier 2020, une nouvelle stratégie dite « École promotrice de santé » qui s’articule autour :

 du suivi biomédical des enfants, de la prévention des troubles et de leurs répercussions, ainsi que des comportements à risque ;

 de la promotion de la santé entendue comme un état de bien-être et non une seule absence de troubles ;

 d’un parcours éducatif de santé regroupant l’ensemble des éducations transversales en matière de santé, notamment l’éducation à la sexualité, la prévention des conduites addictives, l’éducation à l’alimentation et la promotion de l’activité physique ;

 de l’organisation d’environnements physiques et relationnels propices à une bonne santé au sein des écoles et établissements scolaires.

La gouvernance de cette stratégie repose sur un réseau d’équipes académiques pluri-catégorielles, ne se limitant pas aux seuls personnels de santé et de service social, en charge de former les personnels en contact avec les élèves et d’impulser des actions de promotion de la santé. Au niveau des établissements, le comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC), qui associe l’ensemble de la communauté scolaire et ses principaux partenaires locaux, notamment les collectivités territoriales et des associations agréées, contribue à définir les priorités en matière de promotion de la santé autour d’un diagnostic partagé.

La DGESCO reconnaît que « l’activité habituelle de visites médicales et de dépistages obligatoires, de prévention et de promotion de la santé s’est poursuivie dans des conditions dégradées depuis mars 2020 ». Elle précise qu’il n’y a pas pour l’heure de statistiques disponibles de l’impact de la crise sur cette activité. Toutefois, « les visites médicales obligatoires ayant lieu, habituellement, majoritairement de janvier à juin, l’impact est estimé comme étant assez fort. »

c.   Le resserrement des liens avec les ARS et la CPAM

Conséquence de la crise sanitaire, le MENJS a procédé à un resserrement des liens avec ses partenaires en matière de santé, en particulier avec les agences régionales de santé (ARS) et les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM). Il en est attendu, dans les prochaines années, des conséquences positives sur les coopérations locales, par exemple en matière de dépistage bucco-dentaire, visuel, auditif ou des troubles du langage et de l’apprentissage.

d.   Le « Grenelle de l’éducation » doit mener à une réforme des professions de la santé scolaire

Le MENJS étudie actuellement, dans le cadre du « Grenelle de l’éducation », les statuts et les rémunérations des professionnels de santé de l’éducation nationale, afin de mettre en cohérence la priorité accordée à la promotion de la santé incluant la prévention portée par la stratégie nationale de santé 2018-2022 et l’attractivité de ces professions de la prévention en milieu scolaire.

La rapporteure suit avec attention les réflexions du MENJS et souhaite que celles-ci permettent d’aboutir à une réforme cohérente d’ensemble de la médecine scolaire.

Recommandation (reformulée) : Poursuivre les travaux en cours concernant la médecine scolaire afin de mettre en œuvre une réforme d’ensemble en 2022.

e.   La maquette de performance doit être améliorée pour permettre de mieux suivre les progrès en matière de promotion de la santé à l’école

Si la Cour des comptes relève une amélioration du dispositif de performance dans son ensemble, avec une réduction sensible du nombre d’objectifs et d’indicateurs ([16]), elle considère, comme la rapporteure, que la maquette de performance reste perfectible.

Pour le programme 230, la Cour formule une critique concernant l’indicateur Proportion d’élèves des écoles en éducation prioritaire ayant bénéficié d’une visite médicale dans leur 6ème année (indicateur 2.1) ([17]). L’indicateur ne porte pas sur tous les élèves mais uniquement ceux scolarisés en REP/REP+ et ne permet donc pas d’avoir une vision d’ensemble de la politique de l’éducation nationale en matière de prévention et de promotion de la santé.

Dans son précédent rapport, la rapporteure avait également appelé à faire évoluer cet indicateur. La cible prévue dans le PAP 2020 était particulièrement ambitieuse (95 % en REP+ et 90 % en REP) alors que la réalisation de 2019 était décevante (57 % en REP+ et 56 % en REP). La réalisation de 2020 n’est pas connue à ce jour et ne figure donc pas dans le RAP.

La DGESCO a indiqué à la rapporteure que l’évolution de cet indicateur est effectivement souhaitable mais a souhaité expliquer les raisons pour lesquelles elle en différait la mise en œuvre.

Elle rappelle que le choix, dans le PAP 2018, de centrer l’indicateur sur l’éducation prioritaire visait à rappeler l’objectif de réduction des inégalités de santé dès le plus jeune âge. Sur le plan technique, elle souligne qu’en prenant un échantillon plus petit, elle fiabilise l’interprétation de l’indicateur. En outre, « les objectifs et les modalités d’organisation des visites médicales à 3 ans et de la sixième année sont encore dans l’attente du cadre réglementaire prévu par la loi [du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance] ».

La rapporteure insiste sur l’enjeu que représente pour la prévention et le dépistage le respect des cycles de visites médicales obligatoires pour tous les élèves. Elle sera attentive à ce que la maquette de performance permette de restituer le plus fidèlement possible les évolutions dans ce domaine pour mesurer l’efficacité des mesures annoncées par la DGESCO.

III.   LE PROGRAMME 214 : LES MOYENS ALLOUÉS AU SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L’ÉDUCATION NATIONALE ont ÉtÉ mobilisÉs pour GARANTIR la continuitÉ pÉdagogique

Le programme 214, qui concentre 80 % des crédits de fonctionnement de la mission, porte les ressources consacrées à la mise en œuvre de la politique de l’éducation nationale. Il est placé sous la responsabilité du secrétariat général du MENJS (SGMENJS). Depuis le 1er janvier 2020, la réforme de l’organisation territoriale de l’État a procédé au rapprochement entre l’éducation, la jeunesse et les sports au sein du MENJS au niveau des services déconcentrés que pilote le secrétariat général. Le SGMENJS a été fortement mobilisé pour la mise œuvre du plan de continuité pédagogique de l’enseignement scolaire en 2020.

L’exécution des crédits du programme en 2020, détaillée par titre, est synthétisée par le tableau ci-après.

EXÉCUTION des crÉdits du programme 214 par titre EN 2020

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2020

Exécution 2020

Écart

(%)

LFI 2020

Exécution 2020

Écart

(%)

214 – Soutien de la politique de l’Éducation nationale

2 367,1

2 238,1

– 129,0

(– 5,4%)

2 229,5

2 188,0

– 41,5

(– 1,8%)

dont titre 2

1 604,9

1 517,1

– 87,8

(– 5,5%)

1 604,9

1 517,1

– 87,8

(– 5,5%)

dont titre 3

576,6

586,4

+ 9,8

(+ 1,7%)

553,7

531,0

– 22,7

(– 4,1%)

dont titre 5

177,5

112,5

– 65,0

(– 36,6%)

62,9

113,0

+ 50,1

(+ 79,6%)

dont titre 6

8,0

22,1

+ 14,1

(+176%)

8,0

26,9

+ 18,9

(+ 236%)

Source : RAP 2020.

Les dépenses représentent 2 238,1 millions d’euros en AE (– 3,5 % par rapport à 2019) et 2 188 millions d’euros en CP (– 3,3 %) et sont nettement inférieures à la prévision en LFI, la sous-exécution provenant pour les deux-tiers d’une moindre consommation des crédits de titre 2.

1.   L’exécution des crédits révèle des dépenses supplémentaires mais également des économies

La crise sanitaire a engendré des économies importantes sur les indemnités de jury et sur les frais de déplacement en raison de l’annulation des épreuves d’admission. Parallèlement, les surcoûts portent essentiellement sur l’acquisition de matériels prophylactiques et de désinfection et sur l’équipement informatique. Ces dépenses non anticipées ont généré des restes à payer pour un montant de 17,1 millions d’euros qui devront être couverts en 2021.

Les principales charges et économies nouvelles concernent les actions 2, 6 et 8 du programme.

a.   Sur l’action 2 « Évaluation et contrôles »

Une économie de 0,7 million d’euros en CP a été constatée sur les frais de déplacement des membres de l’inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) et des inspecteurs santé et sécurité au travail (ISST), compte tenu des restrictions sur les déplacements.

b.   Sur l’action 6 « Politique de ressources humaines »

Un surcoût de 0,5 million d’euros s’explique par des versements de compensation des effets du confinement aux prestataires de restauration collective qui ont maintenu leur activité.

Par ailleurs, des économies plus significatives par rapport à 2019 ont été constatées sur les postes de dépenses suivants :

– Formation : – 6,3 millions d’euros ;

– Concours : – 6,2 millions d’euros ;

– Frais de changement de résidence : – 1,6 million d’euros.

c.   Sur l’action 8 « Logistique, système d’information, immobilier »

28,58 millions d’euros en CP de dépenses de fonctionnement courant sont directement liées à la crise sanitaire. Il s’agit principalement d’achats de masques (57 millions d’unités pour 14,96 millions d’euros), de tests antigéniques (5,85 millions d’euros) et d’équipements de protection individuelle (2,44 millions d’euros). Les coûts logistiques relatifs à leur approvisionnement se sont élevés à 2,11 millions d’euros.

Concernant les dépenses informatiques, le surcoût a été estimé à 14,74 millions d’euros. Les dépenses ont permis de couvrir les besoins immédiats pour la mise en œuvre du plan de continuité d’activité (PCA) et pour le déploiement du travail à distance des agents. L’acquisition d’ordinateurs portables a constitué le principal poste de surcoût (13,59 millions d’euros).

Par ailleurs, 0,3 million d’euros ont été consacrés aux dépenses d’entretien courant (prestations supplémentaires de ménage et de nettoyage, désinfection des locaux, installation de distributeurs, approvisionnement de matériel et de produits d’entretien et de nettoyage).

Les économies sur les frais de déplacement se sont élevées à 5,7 millions d’euros en CP, représentant une moindre exécution de 5,1 millions par rapport à 2019. En outre, une sous-exécution de 1,5 million d’euros a été constatée sur les énergies et fluides, les bâtiments ayant été moins occupés.

d.   Sur l’action 9 « Certification »

Sur cette action qui regroupe les crédits destinés à l’organisation des examens et concours, une sous-exécution de 20 millions d’euros a été constatée par rapport à la LFI. Elle intègre un surcoût pour des dépenses locales de mesures prophylactiques Covid (gels, masques, lingettes), pour un montant de 1,4 million d’euros. Cette sous-exécution s’explique par l’annulation des examens au profit du contrôle continu, générant des économies sur les frais de déplacement et d’organisation.

Sur les dépenses de titre 2, la sous-exécution par rapport à la LFI s’élève à 80,9 millions d’euros, compte tenu de la baisse des frais d’indemnisation des membres de jury.

2.   Le CNED et Réseau Canopé ont été fortement sollicités durant la crise sanitaire

Cinq opérateurs sont rattachés à la mission (CEREQ, France Éducation internationale (FEI), CNED, ONISEP et Réseau Canopé). Ils participent à la mise en œuvre de la politique éducative et perçoivent chacun une subvention pour charges de service public. Depuis plusieurs années, ces établissements s’inscrivent dans une dynamique de modernisation afin d’offrir aux usagers une expérience toujours plus pertinente.

Évolution des subventions versÉes aux opÉrateurs

(en millions d’euros)

 

LFI 2019

Réalisation
2019

LFI 2020

Réalisation
2020

CEREQ

7,03

7,04

6,93

6,85

France éducation international

5,94

6,00

0

0,29

CNED

28,57

31,56

28,57

31,64

ONISEP

29,58

29,53

27,55

27,61

Réseau Canopé

90,21

91,85

87,08

87,84

Total

161,33

165,97

150,13

154,23

Source : SGMENJS et RAP 2019-2020.

Les ressources allouées aux opérateurs se sont élevées à 154,23 millions d’euros en 2020 (0,2 % des crédits de la mission), en baisse de 11,7 millions d’euros par rapport à 2019 dont la moitié s’explique par l’absence de versement de subvention à FEI dont le fonds de roulement est excédentaire. Les emplois sous plafond représentent 2 888 ETPT, soit 295 ETPT de moins que la prévision, en raison de vacances de postes non pourvus et de gels d’emplois pour maîtriser la masse salariale.

L’activité de FEI, établissement tourné vers l’international, a été fortement impactée par la crise sanitaire. L’exécution de son budget devrait être déficitaire de 7,3 millions d’euros pris en charge sur le fonds de roulement.

Le CNED a eu une contribution très active dans la mise en place de la continuité pédagogique, notamment à travers le dispositif « Ma classe à la maison ». 11,9 millions de comptes élèves et familles, et près de 500 000 comptes enseignants ont été créés. Son coût global a été de 3,3 millions d’euros dont 2,8 millions d’euros au titre du FSE. De plus, l’intérêt accru des usagers pour l’enseignement à distance, dû à la crise sanitaire et à la dynamique commerciale engagée depuis trois ans, a conduit à une augmentation des inscriptions (102 000 contre 85 000 en 2019 soit + 20 %) et du chiffre d’affaires facturé (58,9 millions d’euros contre 52,5 millions d’euros en 2019).

 

Le tableau suivant rend compte de l’augmentation en 2020 par rapport à 2019 de la consultation des principaux services utilisés par les élèves, les enseignants et les parents. Le fait marquant est l’utilisation exponentielle de la visioconférence.

 

 

Élèves

Enseignants

Parents

Courrier électronique

+ 30,4 %

+ 105,1 %

+ 209,2 %

Cahier de textes

+ 2,4 %

+ 112,7 %

+ 82,6 %

Travail collaboratif

– 7,2 %

+ 73,8 %

+ 46,6 %

Parcours pédagogiques

+ 57,8 %

+ 202 %

+ 25,2 %

Visioconférence

+ 574 200 %

+ 52 410 %

Source : DGESCO.

Parallèlement, la crise a favorisé l’accélération de la transformation de Réseau Canopé vers la formation au et par le numérique, et en cela répondre aux besoins d’accompagnement des enseignants pour assurer la continuité pédagogique au travers de sa plateforme Canotech. Dans le cadre du PIA, Réseau Canopé a été désigné, pilote du projet e-INSPE, plateforme de formation à distance des professeurs. Ce projet représente un montant de 11 millions d’euros.

Les deux autres opérateurs (CEREQ, ONISEP) ont été moins impactés par la crise sanitaire dans leurs activités.

3.   Des indicateurs globalement satisfaisants dans un contexte atypique

D’une manière générale, les indicateurs du programme sont conformes à la cible.

● Les sous-indicateurs Postes non pourvus à la rentrée scolaire et Durée moyenne de vacances de postes (indicateur 1.1) présentent des résultats moins bons qu’attendus. Ainsi, le nombre de postes vacants à la rentrée atteint 1 831 dans le premier degré et 2 238 dans le second degré alors qu’il était attendu inférieur à 1 000 dans le premier degré et inférieur à 2 100 dans le second degré. La durée moyenne de vacances dans le second degré ([18]) était de 22,5 jours pour une cible inférieure à 18.

Le SGMENJS a indiqué à la rapporteure que le nombre de postes vacants reste marginal (0,56 % en moyenne dans le premier degré et 0,51 % en moyenne dans le second degré, avec des variations selon les académies). L’allongement de la durée des vacances est dû aux difficultés de recrutement de contractuels lors des trois premières semaines de la rentrée 2020 en raison du contexte sanitaire.

● Au niveau de l’indicateur Efficacité et efficience du remplacement des personnels (indicateur 2.4), les quatre sous-indicateurs sont en retrait par rapport à 2019 et inférieurs à leur cible respective.

INDICATEUR 2.4 : efficacitÉ et efficience des personnels enseignants

(en %)

Sous-indicateurs

Réalisation 2019

Prévision actualisée 2020

Réalisation 2020

Enseignement scolaire public du premier degré : taux de remplacement

83,3

85

78,9

Enseignement scolaire public du premier degré : taux d’optimisation du potentiel de professeurs remplaçant

70,7

75

62,2

Enseignement scolaire public du second degré : taux de remplacement

96,8

97

96,4

Enseignement scolaire public du second degré : taux d’optimisation du potentiel de professeurs remplaçant

89,7

90

86,7

Source : RAP 2020.

Selon le SGMENJS, « l’effet conjugué des grèves de décembre 2019 et de la situation sanitaire liée au coronavirus a eu un impact important sur les indicateurs de remplacement de l’année scolaire 2019-2020, notamment dans le premier degré ». Durant la période de confinement, la continuité pédagogique a été assurée ([19]) mais les potentiels de remplacement ont eux-mêmes été affectés d’absences limitant ainsi les ressources pour couvrir les remplacements. Le SGMENJS a indiqué à la rapporteure que « la tension sur le remplacement se poursuit encore en 2020-2021 ».

● S’agissant des indicateurs Dépenses de fonctionnement par agent (indicateur 3.1) et Ratio d’efficience bureautique (indicateur 3.2), les réalisations 2020 sont logiquement en forte augmentation, en raison des dépenses bureautiques additionnelles précédemment mentionnées (le coût bureautique par poste atteint 1 294 euros contre 876 euros en 2019). Le SGMENJS considère que ce surcoût est transitoire, le renouvellement du parc devant générer dès 2021 des économies de maintenance.


IV.   LE PROGRAMME 143 : DES RÉSULTATS TOUJOURS PROBANTS MAIS DES PERTES DE RECETTES IMPORTANTES DU FAIT DE LA CRISE SANITAIRE

En 2020, l’enseignement technique agricole regroupe 806 établissements scolaires, dont 217 publics et 589 privés, dispensant des formations allant de la quatrième aux CPGE et au BTS dans les domaines de formation variés que sont la production, la transformation et la commercialisation de produits agricoles et agroalimentaires, le service en milieu rural, l’aménagement, l’environnement.

Plus de 190 000 élèves, étudiants et apprentis, sont scolarisés dans un établissement de l’enseignement agricole technique, dont environ un tiers dans l'enseignement public et deux tiers dans l'enseignement privé. Par ailleurs, plus de 14 millions d’heures-stagiaires en formation continue pour adultes ont été dispensées en 2020.

Les crédits exécutés sur le programme s’élèvent à 1,46 milliard d’euros en AE et en CP. Ils sont quasi-identiques avec la prévision de la LFI (1,47 milliard d’euros) et comparables avec ceux exécutés en 2019 (1,47 milliard d’euros également). Pour autant, l’enseignement agricole a été plus impacté que l’enseignement scolaire par les conséquences de la crise de la covid-19, certains établissements rencontrant même des difficultés de trésorerie.

1.   Un impact financier important dû à la fermeture des établissements

L'enseignement agricole a été particulièrement touché par la crise sanitaire en raison de sa pédagogie innovante laissant une place importante aux cours pratiques mais également de son modèle de financement. Ce dernier fait appel à une part significative de fonds propres compte tenu des activités économiques importantes et de la présence quasi-systématique d’un internat. En effet, les établissements d’enseignement agricole intègrent un ensemble de structures : lycées, exploitations agricoles, ateliers technologiques, centres de formation continue, etc. En outre, 60 % des élèves sont internes.

La fermeture des établissements a conduit à des pertes de recettes sur leurs activités économiques et sur l’hébergement des élèves internes, estimées à 29,9 millions d’euros ([20]).

Ce montant correspond à diverses dépenses exceptionnelles destinées à assurer la continuité pédagogique pour les élèves (classe virtuelle, acheminement des devoirs, etc.), à l’achat de masques, à des aides sociales, au financement de la bourse exceptionnelle de 150 euros aux étudiants boursiers de l’enseignement supérieur de l’enseignement (1,18 million d’euros) ainsi qu’au versement d’une aide particulière aux établissements en difficulté.

Ces mesures ont été financées par fongibilité, le dégel intégral de la réserve de précaution (5,46 millions d’euros) et par une ouverture de crédits en LFR 4 du 30 novembre 2020 (7,38 millions d’euros).

 

2.   Des aides spécifiques ont été nécessaires pour les établissements en difficulté

La fermeture des établissements d’enseignement agricole a eu des conséquences financières significatives pour un certain nombre d’établissements qui se sont manifestées par des ruptures de trésorerie et des difficultés à assurer les salaires des agents contractuels sur budget sans recours à l’emprunt, le fonds de roulement ne permettant pas d’assurer un nombre de jours de fonctionnement suffisant.

Suite aux deux enquêtes réalisées au printemps et à l’été 2020 pour évaluer les pertes et les surcoûts directement imputables à la crise sanitaire ainsi que la situation financière des établissements sur la base de leur trésorerie et de leur prévision de résultat et de fonds de roulement, la DGER a mené une dernière enquête à la date du 31 octobre 2020 qui a permis d’affiner les critères de sélection et de cibler 130 établissements. Ceux-ci relèvent aussi bien du public que du privé ([21]). À l’issue de cette enquête une aide financière a été déléguée à ces établissements.

Le tableau ci-dessous recense la répartition de l’aide financière (10,2 millions d’euros) accordée aux établissements de l’enseignement technique agricole fin 2020 :

RÉPARTITION DES AIDES AUX ÉTABLISSEMENTS DE
L’ENSEIGNEMENT AGRICOLE PUBLIC ET PRIVÉ EN 2020

(en ETP)

Source : DGER, ministère de l’agriculture et de l’alimentation.

 

La DGER a indiqué à la rapporteure qu’ « un comité de pilotage comprenant la sous-direction des établissements, des dotations et des compétences et l’Inspection de l’enseignement agricole de la DGER ainsi que le service financier et les services de la CBCM du MAA s’est réuni le 20 novembre 2020 et a donné son accord sur les critères retenus pour le choix des établissements et la répartition de l’aide. Chaque établissement aidé a établi une convention avec l’autorité académique de son ressort et la DGER. Cette convention prévoit la réalisation d’un plan d’action pour rétablir sa situation financière et qui sera présenté devant le comité en juin 2021 ».

La rapporteure se félicite du soutien apporté aux établissements d’enseignement agricole que la crise sanitaire a mis en difficulté. Elle recommande la poursuite en 2021 du suivi particulier de ces établissements dans la mesure où la fermeture des établissements scolaires du 5 avril au 3 mai 2021 pourrait rendre nécessaire de nouvelles aides.

Recommandation : poursuivre le soutien financier aux établissements de l’enseignement technique agricole en difficultés.

3.   Les indicateurs montrent que la filière agricole permet toujours une excellente insertion dans la vie professionnelle

Les indicateurs de performance sont satisfaisants en 2020. Ainsi, le taux de réussite élevé résulte du contexte dans lequel se sont tenues les épreuves et la prépondérance du contrôle continu. Il ne peut servir de référence mais il est comparable celui observé pour l’enseignement scolaire.

taux de rÉussite aux examens de l’Enseignement technique agricole

(en %)

Examens

Réalisé 2018

Réalisé 2019

Prévision 2020 ([22])

Réalisé 2020

BTSA

74,7

79,1

91,5

91,1

Bac S Bac techno

91,3

89,9

98,5

98,6

Bac Pro

85,6

85

92,9

92,9

CAPA

95,6

95,9

96,2

96

Moyenne pondérée

86,4

85,7

93,8

92,6

Source : RAP 2020 et DGER.

La Cour des comptes fait remarquer que cet indicateur n’existe pas pour les programmes 139 et 141, l’indicateur assimilé portant sur le « taux d’accès au diplôme » ([23]). Elle recommande, dans un souci d’harmonisation, d’aligner l’indicateur du programme sur ceux de l’enseignement scolaire.

Le taux d’insertion professionnel constaté après 7 et 33 mois après l’obtention du diplôme, qui constitue l’autre indicateur du programme, n’est pas encore connu pour 2020. Les résultats 2019 ont pu être intégrés et montrent des taux d’insertion professionnelle satisfaisant (92 % pour les BTSA).

La rapporteure se félicite que l’enseignement technique agricole continue d’être une filière d’excellence malgré le contexte difficile pour les enseignants et les élèves.


—  1  —

   SECONDE PARTIE - Thème d’évaluation :
LA GESTION DES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ DE L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Le thème de la « souffrance au travail » connaît depuis une dizaine d’années une certaine popularité qui témoigne de son actualité dans la sphère sociale et dans la recherche en sociologie.

L’année 2020 a été particulièrement difficile pour toute la communauté éducative, enseignants et non enseignants, qui s’est mobilisée sans compter pour assurer la continuité pédagogique au bénéfice de tous les élèves.

Certaines enquêtes montrent cependant que le contexte aurait contribué à accroître le nombre d’enseignants en difficulté.

C’est la raison pour laquelle la rapporteure spéciale s’est intéressée aux contraintes et aux difficultés particulières auxquelles les personnels de l’enseignement scolaire sont confrontés. Elle a ensuite cherché à identifier les dispositifs existants ou en cours de déploiement s’agissant de la prévention et de la prise en charge de ces personnels, que ce soit au sein du MENJS ou à l’extérieure de ce ministère, tout en examinant les coûts associés lorsqu’il était possible de les distinguer, l’objectif étant de pouvoir formuler des recommandations.

I.   LES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ DANS L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE : UNE NOTION AUX CONTOURS MAL DÉFINIS

L’expression de personnels « en difficulté » semble plus relever d’une terminologie institutionnelle que d’une catégorisation scientifique. Les difficultés que peuvent rencontrer les enseignants dans leur exercice de leur métier ne sont pas une excroissance ou une dérive de celui-ci mais sont constitutives de cette profession singulière.

Les auditions réalisées par la rapporteure ont mis en évidence des contraintes particulières qui sont propres à l’exercice au métier d’enseignant.

A.   LE MÉTIER D’ENSEIGNANT : DES SPÉCIFICITÉS ET DES DIFFICULTÉS PARTICULIÈRES

Dans une première approche, la rapporteure a cherché à en connaître plus sur les contraintes et les difficultés du métier d’enseignant.

1.   Une profession aux contraintes particulières

a.   La nécessité d’avoir un haut niveau de compétences et de le maintenir

Le recrutement des enseignants repose sur le niveau master (niveau 7), que ce soit pour l’accès au concours de recrutement de professeurs des écoles (CRPE) pour enseigner de la maternelle à l’élémentaire, ou aux concours d’enseignement du secondaire (CAPES, CAPET, Agrégation, etc.).

La pratique quotidienne met souvent à l’épreuve les compétences et requiert une remise à niveau régulière. La qualification initiale ne suffit pas à garantir le maintien d’une qualification suffisante sur la durée de la carrière.

La formation continue apparaît donc essentielle pour maintenir des compétences alors même que les pratiques pédagogiques évoluent rapidement, avec une accélération récente liée au développement du numérique (environnement numérique de travail – ENT) et de l’enseignement à distance (visioconférence, webinaire, etc.).

b.   La porosité des frontières entre activités personnelles et professionnelles

Au-delà des obligations réglementaires de service (ORS) (voir encadré ciaprès), le temps de travail des enseignants ne se limite pas aux heures de cours. Il y a une continuité entre le temps de présence devant la classe et, particulièrement dans le secondaire, le temps de travail à la maison. L’enseignant n’est donc pas déchargé de la contrainte de travail une fois rentré chez lui : il prépare ses cours et corrige les devoirs des élèves. Le contexte de crise sanitaire a renforcé cette contrainte pour les enseignants du primaire alors qu’elle était peu ressentie auparavant pour ces enseignants.

Françoise Lantheaume, professeure en sciences de l’éducation, souligne que « ces frontières poreuses entre espace personnel et espace professionnel représentent une charge mentale accrue », puisque lorsqu’elles arrivent, les difficultés rencontrées dans la gestion de classe sont « apportées à la maison ». Comme dans beaucoup de métiers qui impliquent un important investissement relationnel, intervient la question subjective de la distanciation par rapport aux « difficultés importées » venant du travail.

Les organisations syndicales soulignent l’ « envahissement » que peut représenter le travail à la maison, accentué avec la crise sanitaire.

Les obligations réglementaires de service des enseignants

Les enseignants disposent d’un régime dérogatoire au sein de la fonction publique s’agissant de leur temps de travail. Les obligations réglementaires de service (ORS) sont notamment définies par deux décrets ([24]). Le service d’enseignement comprend des heures d’enseignement en présence des élèves auxquelles s’ajoutent des heures de service.

Dans l’enseignement du premier degré :

Le service s’organise en 24 heures hebdomadaires d’enseignement à tous les élèves auxquelles s’ajoutent 108 heures annuelles se répartissant de la manière suivante ([25]) :

 36 heures consacrées aux activités pédagogiques complémentaires (APC) ;

 18 heures pour l’animation et les actions de formation continue, dont 9 heures sous la forme de sessions à distance sur supports numériques ;

 6 heures pour les conseils d’école ;

 48 heures forfaitaires consacrées à des travaux en équipes pédagogiques, aux relations avec les parents, à l’élaboration et au suivi des projets personnalisés de scolarisation (PPS) des élèves en situation de handicap, à l’élaboration d’actions visant à améliorer la continuité pédagogique entre cycles et la liaison avec le collège, à l’identification des besoins des élèves, à l’organisation des APC.

Les directeurs d’école bénéficient d’une décharge de direction qui varie selon le nombre de classes dont ils ont la responsabilité : de 4 jours fractionnables pour une classe à une demi-décharge à partir de 9 classes et une décharge complète à partir de 13 classes.

Dans l’enseignement du second degré :

Les certifiés, les professeurs en lycée professionnel (PLP) ainsi que les professeurs d’enseignement général de collège (PEGC) ([26]) doivent 18 heures hebdomadaires. Les documentalistes y dérogent avec une ORS de 36 heures hebdomadaires dont 30 heures de présence en centre de documentation.

Les agrégés (hormis en EPS : 17 heures hebdomadaires) doivent 15 heures hebdomadaires.

Les chefs de travaux doivent 39 heures par semaine et les CPE 40h40.

Les professeurs d’EPS doivent 20 heures hebdomadaires dont 3 heures consacrées à l’animation de l’activité sportive

Un allègement de service d’une heure est accordé aux enseignants qui effectuent leur service sur 2 communes différentes ou sur 3 établissements (y compris TZR, à défaut, cette heure est payée en HSA) ou qui assurent au moins 8 heures de cours en sciences physiques ou SVT dans les collèges ou il n’y a pas d’agent de laboratoire.

Deux heures supplémentaires année (HSA) peuvent être inscrites sur la ventilation de service de l’enseignant (sauf ceux à temps partiel et les PEGC).

Source : MENJS


c.   La tension générée par l’enchaînement rapide des réformes

L’enseignement scolaire français fait régulièrement l’objet de réformes. Ainsi, depuis 2005, pas moins de cinq grandes réformes ([27]) (réforme Fillon en 2005, réforme Chatel en 2009, réforme Peillon en 2013, réforme Vallaud-Belkacem en 2016, réforme Blanquer en 2018) ont modifié le cadre d’exercice de l’enseignement scolaire, que ce soit dans l’enseignement élémentaire, au collège et au lycée.

C’est un contexte qui, selon les organisations syndicales, nécessite en permanence d’adapter la pratique pédagogique aux « injonctions » reçues de la hiérarchie pour décliner sur le terrain les nouvelles orientations issues de la réforme qui entre en vigueur.

L’autonomie de l’enseignant – sa liberté pédagogique – qui est « un élément essentiel de l’exercice de son métier » (F. Lantheaume) doit se concilier avec les prescriptions de la réforme, mais elle peut également entrer en conflits avec les directives, d’autant qu’ « il n’y a pas toujours congruence entre directives nationales et directives locales ». Par exemple, il peut y avoir un antagonisme entre la consigne d’améliorer les résultats des élèves dans leur ensemble et celle de faire du sur-mesure en faisant de l’accompagnement personnalisé.

Les organisations syndicales soulignent que « le rythme effréné des réformes éducatives génère aussi un stress » (UNSA) et « impacte la mobilité géographique des enseignants » (FSU).

d.   Une hiérarchie à la fois proche et lointaine

Le positionnement de la hiérarchie fait l’objet d’un questionnement.

La hiérarchie de l’enseignant est considérée proche quand il s’agit, pour la direction de l’établissement, de mettre en œuvre l’organisation pédagogique (ventilation de service, conseils de classe, etc.) et les réformes. Elle est plus lointaine lorsqu’il s’agit de régler des situations complexes, conflictuelles pour lesquelles ils ont besoin de soutien de la hiérarchie, d’où un « sentiment d’abandon » parfois ressenti par certains enseignants et relayé par les organisations syndicales.

Cette ambiguïté est plus marquée dans l’enseignement primaire du fait du rôle particulier du directeur d’école.

e.   Une profession particulièrement exposée au regard extérieur

La transmission de la connaissance est aujourd’hui bouleversée par l’arrivée des nouvelles technologies. Celles-ci amplifient le questionnement de la société sur l’école et les enseignants.

Parallèlement, les enseignants s’estiment souvent mal considérés, parfois par les parents mais surtout par les médias (« profbashing »), les articles de presse ayant souvent une tonalité négative selon les organisations syndicales. Leur capacité à transmettre le savoir fait l’objet d’une remise en question qui participe au malaise enseignant. Sont également mis en exergue les congés trop généreux dont bénéficieraient les enseignants, calqués sur ceux des élèves, c’est-à-dire sur les vacances scolaires.

Cependant, la mobilisation exceptionnelle des personnels enseignants pour assurer la continuité pédagogique pendant la crise sanitaire a indubitablement modifié la perception nuancée portée jusqu’à présent sur le métier d’enseignant.

2.   Les difficultés du métier

a.   Savoir poser des limites et s’organiser pour éviter l’isolement

Le risque d’isolement est l’une des difficultés identifiées tant par la DGRH du MENJS que par les organisations syndicales et les universitaires avec lesquels la rapporteure s’est entretenue.

Le métier d’enseignement est solitaire par certains aspects, puisque la préparation des cours se fait chez soi ou, à tout le moins, largement individuellement. Le rapport social est parfois peu sollicité en dehors des élèves.

Il nécessite des capacités d’organisation pour « jongler » avec l’emploi du temps. Selon Françoise Lantheaume, « l’impression de ne pas arriver à planifier correctement peut générer un questionnement sur la compétence alors que le problème vient de l’ajustement aux situations qui ne vient qu’avec l’expérience ». L’enseignant doit être en capacité de se fixer des limites à lui-même dans son exigence.

b.   Un manque d’équipements individuels et collectifs

Les organisations syndicales soulignent les lacunes de l’équipement individuel et collectif des enseignants, alors que l’usage du numérique se développe.

c.   Des « acteurs » vieillissants face à un « public » toujours aussi jeune

Les études sociologiques montrent que la démographie enseignante est vieillissante, en lien avec l’entrée plus tardive dans la carrière et l’allongement de celle-ci.

L’âge moyen de néo-titulaires de l’enseignement scolaire a augmenté de 2,6 ans dans le premier degré et de 3,9 ans dans le second degré entre 2008 et 2018 pour s’établir respectivement à 30 ans et 31,6 ans ([28]). L’âge moyen de la retraite était de 59,5 ans dans le premier degré et 62,4 ans dans le second degré en 2018. Les enseignants de plus de 50 ans représentaient en 2018 25 % des effectifs dans le premier degré et 30 % des effectifs dans le second degré. En Italie par exemple, 50 % des enseignants ont plus de 50 ans.

Les enseignants restent donc plus longtemps devant les élèves. Or les élèves restent, par définition, toujours aussi jeunes. De génération en génération, les jeunes évoluent, dans leurs comportements, leurs aptitudes et leurs besoins, en même temps que les modalités d’apprentissage se transforment. « On n’enseigne pas de la même façon à 60 ans qu’à 25 ans » souligne F. Lantheaume, pour qui la question que se pose un enseignant en fin de carrière est « comment durer, en bonne santé, toujours engagé dans son métier en étant heureux dans son travail ».

Les organisations syndicales rapportent que les enseignants plus âgés expriment un sentiment de dégradation des conditions de travail, de pression et de manque de soutien et de reconnaissance, plus fort que leurs cadets.

d.   La capacité à gérer une classe

Le métier d’enseignant se caractérise par la gestion d’une classe, c’est-à-dire la capacité à maintenir l’ordre. Cette difficulté touche tous les enseignants, qu’ils soient néo-titulaires ou chevronnés.

Le directeur du CNED estime que « dans certaines classes dans l’enseignement primaire, l’enseignant peut avoir à consacrer près de 40 % de son temps à la gestion sociale du groupe ».

L’enseignement est une profession d’accueil du public : accueil des élèves, mais également des familles lors des rendez-vous individualisés enseignants-parents notamment.

La DGRH du MENJS reconnaît qu’ « il y a une thématique nouvelle de violence de la part de certains élèves et de familles à l’égard des professeurs, que ce soit dans le premier degré ou dans le secondaire ». Elle est localisée dans certains établissements.

B.   UNE PROFESSION QUI NE SEMBLE PAS ÊTRE PLUS SUJETTE QUE D’AUTRES À LA « SOUFFRANCE AU TRAVAIL »

1.   Les facteurs d’exposition aux risques psychosociaux ne sont pas les mêmes pour les enseignants que pour les cadres du privé

Dans une étude menée en 2016 ([29]), la DEPP a, à partir de données de la DARES, réalisé une étude destinée à déterminer s’il existe une spécificité enseignante d’exposition aux facteurs de risques psychosociaux (RPS), en comparant les résultats obtenus avec ceux des cadres et professions intermédiaires de la fonction publique.

L’étude conclut qu’en 2013, les enseignants étaient plus exposés à certains facteurs de RPS que les cadres, avec une forte intensité de leur métier, des exigences émotionnelles plus importantes et un manque de soutien hiérarchique et entre collègues, notamment dans le premier degré.

En moyenne, les enseignants du premier degré sont, de loin, les plus exposés à l’intensité et à la complexité du travail, suivis par les cadres en contact avec un public. Les moins exposés sont les enseignants du second degré et les cadres sans contact avec un public. Dans l’ensemble, les femmes ressentent en moyenne plus la pression de leur métier. Il en est de même pour les salariés de 30-39 ans. À noter que les enseignants de moins de 30 ans dans le premier degré ressentent une plus forte intensité et complexité de leur métier que ceux du second degré.

À l’inverse, l’étude de la DEPP relève que certains facteurs de RPS sont moins marqués chez les enseignants. D’une part, ceux-ci peuvent concilier leur temps personnel et professionnel plus facilement que les cadres. D’autre part, le contenu du travail est jugé plus riche, donne une plus grande autonomie (liberté pédagogique) et permet de se sentir « plus utile ». Enfin, les enseignants auraient moins de pression quant aux objectifs quantitatifs et à l’imprévisibilité du rythme de travail que les cadres du privé.

Au final, cette étude conclut que les facteurs d’exposition des enseignants aux RPS ne sont pas les mêmes que ceux observés pour les cadres, sans pour autant être plus nombreux.

Source : DEPP, 2016.

La rapporteure a souhaité recueillir l’avis des organisations syndicales. Celles-ci considèrent « a minima que la souffrance au travail de la profession est croissante » (UNSA) et que « la période actuelle [de crise sanitaire] amène à nuancer les conclusions de l’étude de la DEPP, car nous constatons une augmentation des collègues concernés par les RPS » (SGEN-CFDT). L’UNSA publie un baromètre annuel ([30]) dont l’édition 2021 montre que la crise du covid-19 a été « un élément déstabilisateur et source de surcharge » pour 35 % des enseignants. Par ailleurs, les enseignants ont adapté leur pratique professionnelle. Le graphique ci-dessous rend compte des principales difficultés rencontrées par les enseignants dans le contexte inédit de l’année 2020.

Source : UNSA Éducation, 2021.

Le syndicat national des lycées et collèges (SNALC) a réalisé en 2018 une étude ([31]) sur la souffrance des personnels de l’éducation nationale. Elle conclut à l’imputabilité de la souffrance au travail, dans la plupart des situations, à l’institution elle-même.

Pour sa part, l’association L’Autonome de solidarité laïque (ASL), active dans la protection et l’accompagnement des enseignants, relève qu’ « avec un indice de santé psychique nettement inférieur à celui de la population générale, les études montrent que les conditions d’exercice au sein de l’éducation nationale sont difficiles et le malaise bien réel ».

Pour F. Lantheaume, qui a analysé les difficultés professionnelles dans divers métiers, « il n’y a pas plus de souffrance au travail chez les enseignants d’une manière générale que dans d’autres professions ». Elle relève que les enseignants font plus facilement appel aux soins que les cadres du privé. Il n’est pas mal vu d’aller voir un psychologue (les personnels techniques, tels que les ATOSS, ont cependant moins cette propension).

Focus sur les risques psychosociaux (RPS)

Les risques psychosociaux (RPS) correspondent à des situations de travail où sont présents, combinés ou non :

 du stress : déséquilibre entre la perception qu’une personne a des contraintes de son environnement de travail et la perception qu’elle a de ses propres ressources pour y faire face ;

 des violences internes commises au sein de l’entreprise par des salariés : harcèlement moral ou sexuel, conflits exacerbés entre des personnes ou entre des équipes ;

 des violences externes commises sur des salariés par des personnes externes à l’entreprise (insultes, menaces, agressions, etc.).

Ce sont des risques qui peuvent être induits par l’activité elle-même ou générés par l’organisation et les relations de travail.

L’exposition à ces situations de travail peut avoir des conséquences sur la santé des salariés.

Schéma des facteurs de risques

Les risques psychosociaux sont souvent imbriqués. Ils ont des origines communes (surcharge de travail, manque de clarté dans le partage des tâches, intensification du travail, mode de management, etc.). Ces risques peuvent interagir entre eux : ainsi le stress au travail peut favoriser l’apparition de violences entre les salariés qui, à leur tour, augmentent le stress dans l’entreprise.

Ils ont également des spécificités (en termes de facteurs de risque, de réglementation, etc.) qu’il convient de prendre en compte dans un objectif de prévention.

Comme l’impose la réglementation, les risques psychosociaux doivent être pris en compte au même titre que les autres risques professionnels. Il est nécessaire de les évaluer, de planifier des mesures de prévention adaptées et de donner la priorité aux mesures collectives susceptibles d’éviter les risques le plus en amont possible.

Source : INRS

2.   Des situations différentes qui ne permettent pas définir un portrait-type de l’enseignant en difficulté

Si le métier d’enseignant se singularise par des contraintes et des difficultés particulières dont on peut faire l’inventaire, définir ce qu’est un « enseignant en difficulté » est plus complexe car les difficultés rencontrées par un enseignant peuvent être d’ordre professionnel (gestion de classe, mutation, etc.) comme d’ordre personnel (vie familiale, santé, etc.) voire les deux en même temps.

La DGRH n’a pas d’indicateurs sur les personnels en difficulté de l’enseignement scolaire.

Elle se réfère au rapport sur l’état de la fonction publique en 2020 ([32]) qui indique que les enseignants ne sont pas plus arrêtés que les autres cadres de la fonction publique. Selon les chiffres cités dans ce rapport, 32 % des enseignants ont eu au moins un arrêt dans l’année ([33]) soit moins que pour la fonction publique dans son ensemble (36 %). Le nombre moyen d’arrêt pour raison de santé était de 11,4 jours par an au MENJS contre 13,5 jours par an dans les autres ministères.

En dehors de ces éléments généraux, la DGRH estime qu’il n’est pas aisé de créer un ou plusieurs indicateurs qui délimiterait de manière non subjective un personnel en difficulté d’un personnel qui ne l’est pas. D’une part, tous les enseignants rencontrent des difficultés à un moment de leur carrière (cela peut être par exemple le cas au cours d’une année pour une classe particulière). D’autre part, les difficultés peuvent être de nature et d’intensité variables, se cumuler éventuellement et l’enseignant peut ou non être capable d’y faire face seul.

Hors vie personnelle et santé, les difficultés identifiées par la DGRH sont notamment :

 l’insuffisante maîtrise de la discipline enseignée, par la perte de compétences pédagogiques faute d’une mise à niveau régulière, voire parfois dès la formation initiale ;

 l’insertion dans la communauté éducative, avec le risque d’isolement de l’enseignant qui ne parvient pas à trouver sa place au sein du collectif des collègues enseignants de l’établissement ;

 des difficultés personnelles, qui peuvent être d’ordre financier.

Comme il a été dit précédemment, la DGRH ne dispose d’aucun élément chiffré.

La MGEN a, logiquement, une approche plus médicale de l’enseignant en difficulté. Elle a indiqué à la rapporteure que sa fondation d’entreprise (Fondation d’entreprise pour la Santé publique-MGEN) avait identifié trois risques majeurs de santé pour les enseignants : les RPS, les troubles musculo-squelettiques et la voix. Dans une enquête qu’elle avait réalisée en 2014, elle notait que 20 % des arrêts de travail des enseignants étaient dus à des troubles de la voix (les enseignants utilisent leur voix jusqu’à 6 heures par jour, en particulier dans le premier degré).

Selon les universitaires, il n’y a pas d’âge précis pour être « en difficulté ». Ils soulignent néanmoins trois périodes de la vie professionnelle propices à la survenance de difficultés dans l’exercice du métier :

 la néo-titularité, c’est-à-dire la première affectation après l’INSPE, en fonction de la difficulté à gérer la classe ;

 pour les femmes, le retour de congé de maternité, qui doit être concilié avec la gestion du quotidien au domicile ;

 la fin de carrière, qui peut coïncider avec une lassitude pour l’enseignement et avec des contraintes familiales (s’occuper des parents âgés).

Ainsi, il n’existe pas un « portrait-type » de l’enseignant en difficulté.

C.   LES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ NE FONT PAS L’OBJET D’UN TRAITEMENT DIFFÉRENCIÉ EN GESTION

Les auditions de la DAF et de la DGRH du MENJS montrent qu’il n’y a pas de gestion particulière des personnels en difficulté en tant que tels. La rapporteure s’est également entretenu avec le recteur de la région académique d’Île‑de-France, recteur de Paris. Il lui a confirmé qu’au niveau de son académie, « aucune étude analytique n’est disponible […] les personnels en difficulté ne font pas l’objet en gestion d’un traitement spécifique ».

Seule la situation administrative de l’agent est connue en RH. Sa situation médicale est, bien entendu, inconnue du SI RH.

En paie, la seule donnée disponible est l’effectif des agents en congé de longue durée (CLD). Pour le ministère, il s’élevait au 31 décembre 2020 à 5 600 ETPT, soit 0,6 % de l’ensemble des ETPT de l’éducation nationale. La masse salariale concernée (traitement indiciaire et indemnités) s’élevait à 175 millions d’euros. Pour 46 %, il s’agit d’enseignants du premier degré et pour 54 %, du second degré.

II.   LA PRISE EN CHARGE DES PERSONNELS EN DIFFICULTÉ

La rapporteure a cherché à évaluer les moyens budgétaires consacrés à la prévention et à la prise en charges des personnels en difficulté et identifier les dispositifs concernés.

A.   DES MOYENS BUDGÉTAIRES EN APPARENCE RÉDUITS MAIS QUI NE TRADUISENT PAS LES EFFORTS RÉALISÉS EN MATIÈRE DE PRÉVENTION ET DE PRISE EN CHARGE

1.   Une problématique qui ne fait pas l’objet d’un pilotage budgétaire spécifique

La direction des affaires financières (DAF) du MENJS a indiqué à la rapporteure que la question de la gestion des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire n’a jamais véritablement été abordée sous l’angle budgétaire. Il semble qu’il n’y ait jamais eu d’analyse financière sur ce sujet, ce qu’a confirmé la Cour des comptes à la rapporteure.

La prise en compte de cette problématique évolue cependant positivement au sein du MENJS, sans avoir stricto sensu une traduction strictement budgétaire, c’est-à-dire sous la forme de crédits de prévention ou de traitement ou d’accompagnement psychosocial que l’on pourrait retrouver dans une maquette budgétaire (action, sous-action). En conséquence, la DAF recommande d’avoir « une approche large » pour évaluer le coût de la prévention et de la prise en charge des personnels en difficulté.

En effet, certaines réformes de grande ampleur conduite depuis 2018 sont structurantes pour la prévention et le traitement des difficultés des personnels de l’enseignement scolaire :

 tout d’abord, des moyens croissants vont être débloqués pour soutenir la nouvelle gestion des ressources humaines de proximité qui se met actuellement en place après son expérimentation en 2018 et 2019 (voir infra) ;

 la formation continue fait désormais l’objet d’un schéma directeur ([34]) et contribue d’une certaine manière à la prévention ;

 enfin, la réforme du recrutement et de la formation initiale (préprofessionnalisation) qui est engagée doit permettre aux jeunes enseignants de disposer d’outils pédagogiques plus adaptés et d’apprendre à se confronter très tôt, dès les premières années, aux réalités du métier, et le cas échéant, de se réorienter.

 

La rapporteure souligne que c’est également à l’aune de ces réformes que doit être mesuré l’effort financier consenti depuis trois ans pour mieux prévenir les difficultés que peuvent rencontrer les enseignants dans l’exercice de leur métier.

S’agissant de la formation continue, dont les crédits sont chaque année insuffisamment consommés, elle recommande d’y porter une attention particulière car le maintien des connaissances pédagogiques permet de limiter le « décrochage » de l’enseignant lié à une perte de compétences.

Elle suggère que, pour chaque personnel de l’éducation nationale, au moins une heure de formation continue par an soit consacrée à la prévention des risques psychosociaux.

Recommandation : intégrer dans la formation continue des personnels un volet lié à la prévention des risques psychosociaux.

2.   Les crédits budgétaires consacrés à la prévention et à la prise en charge sont difficiles à identifier et ne rendent pas compte des moyens réellement alloués à ces deux activités

La DAF a indiqué à la rapporteure qu’un grand nombre de dispositifs qui entrent dans le périmètre de l’évaluation ne sont pas portés directement par le budget de la mission Enseignement scolaire mais font l’objet de partenariats.

Typiquement, les cellules d’écoute des réseaux de prévention d’aide et de suivi (PAS) (voir infra) font l’objet d’un partenariat avec la MGEN pour la promotion de la santé et du bien-être via un accord-cadre. À ce titre, le MENJS met à disposition des personnels. Il s’agit :

 de psychologues cliniciens en académie qui assurent l’animation de ces cellules d’écoute. Du fait qu’ils partagent leur activité entre personnels et élèves, il n’est pas possible d’évaluer les ETPT qui y sont affectés ;

– d’assistantes sociales. L’effectif concerné est de 155 ETPT rattachés au programme 214, correspondant à une masse salariale d’environ 9,8 millions d’euros en 2020 ;

– de médecins de prévention. L’effectif mis à disposition est de 79 ETPT rattachés également au programme 214.

Il y a donc très peu de médecins de prévention, la répartition est peu homogène par académie (aucun en Guadeloupe et à la Réunion) et la DAF comme la DGRH soulignent les difficultés de recrutement dû à la faible attractivité de la médecine en milieu scolaire, sujet sur lequel la rapporteure réitère en première partie de ce rapport une recommandation qu’elle avait déjà formulée les années passées.

Recommandation : renforcer le service de médecine de prévention dans les académies.

Les centres de réadaptation des personnels de l’éducation nationale (voir infra) rentrent également dans le cadre d’un partenariat avec la MGEN. Le MENJS a versé à ce titre à la MGEN un concours de 3,5 millions d’euros en 2020.

Sur le programme 214, d’une part, 2,8 millions d’euros de subvention sont consacrés à des associations d’accompagnement pour les personnels fragilisés ou en situation de handicap, d’autre part, 5,6 millions d’euros sont alloués pour la prise en charge d’honoraires de prévention et de fournitures médicales pour les personnels.

Au total, la DAF estime à 15 millions d’euros l’ensemble des crédits hors titre 2 directement consacrés à la gestion des personnels en difficulté.

Ce montant peut paraît peu élevé dans l’absolu. Il constitue en réalité « la partie émergée de l’iceberg ». Pour appréhender l’ensemble des moyens consacrés à la prévention et à la prise en charge de ces personnels, il convient d’intégrer le développement de la gestion des ressources humaines dans les académies, initié depuis 2018, le rôle du CNED et les partenariats noués par le MENJS avec des tiers.

B.   UNE PRÉVENTION RENFORCÉE DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE GRH DE PROXIMITÉ

L’absence d’accompagnement individualisé des enseignants est une faiblesse de l’enseignement scolaire. Comme le reconnaît la DGRH, « le ministère n’a pas su jusqu’à présent suffisamment bien accompagner les agents de façon personnalisée en les conseillant sur leur évolution de carrière, sur les métiers, les formations, les concours et éventuellement les réorientations ».

La Cour des comptes soulignait dans son rapport de 2017 sur la gestion des enseignants ([35]) le sous-encadrement, particulièrement dans le second degré, et l’insuffisance de la gestion des ressources humaines d’une manière générale.

Le déploiement d’une gestion déconcentrée des ressources humaines a été initié en 2018 et s’étend depuis le 1er janvier 2020 dans le cadre du Grenelle de l’Éducation. Elle doit permettre, d’une part, d’améliorer la prévention et de faciliter la détection des enseignants en difficultés, d’autre part, de fluidifier la prise en charge en consolidant le CNED et en renforçant les partenariats avec des organismes extérieurs à l’éducation nationale, telle que la MGEN.

1.   Après une période d’expérimentation, la GRH de proximité est étendue à l’ensemble des académies

Le déploiement d’une gestion des ressources humaines (GRH) de proximité trouve son origine dans une demande du ministre de l’éducation nationale aux recteurs, le 23 février 2018, de mettre en place un dispositif expérimental de gestion des ressources humaines au plus proche du terrain afin d’en faciliter l’accès. Un rapport ([36]), réalisé à la demande de la DGRH par l’IGEN et l’IGAER en 2019, a servi de point d’appui pour la structuration de la GRH de proximité du MENJS pendant la phase d’expérimentation. Il procède à des parangonnages (notamment l’exemple de la conduite du changement au ministère des armées) et propose des pistes concernant les missions à assumer par les services de GRH.

Dans chaque académie, le service de ressources humaines de proximité est un service personnalisé d’accompagnement, de conseil et d’information à destination de tous les personnels du ministère, quels que soient leurs corps et leurs fonctions. Le service est généralisé depuis la rentrée 2019-2020 et doit monter en puissance en 2021.

Il s’adresse aux enseignants comme aux non-enseignants de l’éducation nationale.

infographie - Conseiller RH de proximité

La GRH de proximité instaure des conseillers RH de proximité placés sous l’autorité du DRH académique. Elle coordonne la médecine de prévention (psychologues, médecins de prévention) et les liens avec les partenaires (MGEN, ASL), les procédures administratives et de suivi (aménagement de postes, allègement de postes, poste adapté) et, le cas échéant, les procédures de reconversion et de reclassement. Chaque service académique de GRH accueillera une cellule de prévention des risques professionnels qui facilitera le recueil des signalements (RPS, addictions, absences, isolement) par les chefs d’établissements.

Les organisations syndicales et la rapporteure ont salué la mise en œuvre de la GRH de proximité, sur laquelle beaucoup d’espoir repose en matière de prévention.

Recommandation : poursuivre le développement de la GRH de proximité.

2.   Le renforcement de l’entrée de carrière et la création d’un quatrième « rendez-vous de carrière »

Le renforcement de la GRH devrait s’accompagner d’un nouveau rendez-vous de carrière pour les enseignants. Le rendez-vous de carrière est un temps dédié pour porter un regard sur une période de vie professionnelle, à des moments où il semble pertinent de faire le point sur le chemin parcouru professionnellement. Il s'agit d'un temps d'échange sur les compétences acquises et sur les perspectives d'évolution professionnelle. Il permet aussi de déceler les difficultés rencontrées par l’enseignant.

Le premier rendez-vous de carrière intervient 7 à 8 ans après l’entrée dans la carrière. Il paraît tardif selon la rapporteure et la DGRH en a convenu, car les difficultés surviennent en général dans les premières années d’enseignement. Le deuxième rendez-vous a lieu vers 30/35 ans et le troisième vers 40/45 ans. La DGRH a indiqué qu’il est prévu de créer un quatrième rendez-vous vers 50 ans.

La rapporteure souscrit à cette démarche et recommande d’augmenter le nombre de rendez-vous, en instituant un rendez-vous de carrière après 55 ans pour les enseignants du secondaire compte tenu de l’allongement des carrières.

Recommandation : instituer un quatrième rendez-vous de carrière pour tous les enseignants à 50 ans et un cinquième rendez-vous de carrière entre 55 et 60 ans pour les enseignants du secondaire.

C.   UNE PRISE EN CHARGE TANT INTERNE PAR LE CNED QU’EXTERNE PAR LE BIAIS DE PARTENARIATS

Au cours de ses auditions, la rapporteure a pu constater que les actions d’accompagnement des personnels en difficulté de l’enseignement scolaire étaient réalisées en interne par le CNED et en externe sous la forme de partenariats, en particulier avec la Mutuelle générale de l’éducation nationale (MGEN), partenaire historique du MENJS, et la fédération des Autonomes de solidarité laïque (ASL).

1.   Le CNED accueille des personnels en difficulté pour raison de santé

Le CNED, établissement public administratif sous tutelle du MENJS, est une institution dans le paysage éducatif français. Il permet notamment de scolariser des élèves qui ne peuvent aller physiquement en classe pour cause de maladie, d’itinérance, de compétitions de haut niveau, mais également d’assurer la formation tout au long de la vie d’adultes. Parallèlement, il offre également l’opportunité à des enseignants atteints de handicaps ou de maladies chroniques de continuer à exercer leur profession, tout en restant chez eux, dans le cadre d’un poste adapté.

Les enseignants accueillis par le CNED sont exclusivement des enseignants confrontés à des difficultés de santé. Le directeur général du CNED précise que les éléments relatifs à la santé sont couverts par le secret médical et ne sont bien entendu pas communiqués au CNED. Ces personnels représentent un effectif de 1 168 ETPT (1 156 ETP). Ils sont situés hors masse salariale et hors autorité hiérarchique du CNED ([37]) mais sont rémunérés et évalués par les académies.

Les personnels accueillis sont affectés par des comités médicaux et par des commissions académiques. Les postes sont adaptés, de courte ou de longue durée (1 à 3 ans ou 4 ans renouvelables). Les enseignants accueillis ont désormais un cadre de mission et des obligations réglementaires de service (ORS), ce qui n’était pas le cas il y a encore cinq ans. Les missions confiées à ces enseignants se sont dans le même temps largement diversifiées : il ne s’agit plus seulement de correction de copies mais également d’accompagner à distance (classes virtuelles) de façon synchrone ou asynchrone, les élèves, d’assurer leur tutorat et leur évaluation.

Le budget du CNED est de 90 millions d’euros environ. S’agissant des recettes en 2020, outre la subvention pour charges de service public de 31,6 millions d’euros, le CNED réalise un chiffre d’affaires de 58,9 millions d’euros.

Le coût d’accueil des enseignants ne correspond qu’à l’aménagement des postes puisque la rémunération est prise en charge par l’académie d’origine. Ce coût est estimé à 1 million d’euros environ par an.

 

La rapporteure considère que le CNED, loin d’être un lieu de relégation, joue un rôle essentiel pour le maintien dans l’emploi des enseignants. Elle souligne que le CNED et les enseignants accueillis ont contribué très activement à la continuité pédagogique pendant la crise sanitaire par la mise en place de solutions d’enseignement à distance innovantes.

Recommandation : soutenir les efforts du CNED pour améliorer l’accueil et le maintien dans l’emploi des enseignants en difficulté de santé.

2.   La fédération des Autonomes de solidarité laïque accompagne un demi-million d’agents de l’éducation nationale

La fédération des Autonomes de solidarité laïque (ASL) a une place particulière dans le paysage de l’enseignement scolaire puisque cette association, aujourd’hui centenaire, compte plus de 480 000 adhérents, soit un enseignant sur deux (y compris des AESH, des CPE, des personnels non enseignants). Comme le rappelle son président, Vincent Bouba, auditionné par la rapporteure, « l’ASL est administrée par des enseignants eux-mêmes bénévoles qui sont des militants ».

L’ASL a développé un réseau d’écoute qui permet l’accompagnement des enseignants et, le cas échéant, une orientation vers des tiers : associations, syndicats, hiérarchie, avocats-conseil, etc.

L’ASL a signé deux conventions, l’une avec le ministère de l’éducation nationale en 2002, renouvelée en 2019, qui porte sur des actions de formation et de prévention, l’autre avec le ministère de la justice, signée en 2015 et 2018, portant notamment sur la protection juridique des personnels de l’éducation. Par ailleurs, l’ASL a noué des partenariats avec deux acteurs du monde mutualiste, la MGEN et la MAIF, et avec les principales organisations syndicales enseignantes.

Quatre axes animent l’action de l’ASL :

 l’accompagnement et l’écoute, dans le cadre du partenariat avec la MAIF, qui peut, en cas de nécessité, s’accompagner d’une aide juridique ;

 l’observation du climat scolaire : l’ASL réalise depuis 2009 un « baromètre » du climat scolaire et des relations dans les établissements ;

– la formation des enseignants sur des thématiques de gestion du métier : l’autorité parentale, les risques liés à la pratique du numérique, la responsabilité civile et pénale, le harcèlement moral, le devoir de surveillance, etc. (10 000 enseignants formés par an) ;

 des propositions d’amélioration de la condition des enseignants vers les pouvoirs publics.

Les représentants de l’ASL ont indiqué à la rapporteure avoir constaté une augmentation des dossiers d’écoute en 2020 (+ 23 %) qu’ils expliquent par la crise sanitaire qui a ajouté de nouvelles contraintes pour les enseignants (horaires, usage du numérique, isolement).

L’ASL est donc un observatoire privilégié des difficultés rencontrées par les enseignants et une force de propositions. Vincent Bouba souligne trois lacunes dans la gestion de carrière des enseignants :

– le manque de suivi médical des enseignants ;

– la formation continue insuffisamment développée ;

– l’insuffisante individualisation du suivi RH des enseignants.

La rapporteure partage ces constats. Si le chantier de la GRH semble bien engagé en 2020, la formation continue demeure lacunaire. L’accès à la médecine de prévention reste à développer : il n’y a que 79 médecins en poste (67 ETP) pour un million de personnels.

Le graphique ci-après rend compte de l’activité de l’ASL en 2018 et 2019.