N° 4195

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 mai 2021

RAPPORT

FAIT

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020 (n° 4090),

 

PAR M. Laurent SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 25
 

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :

 

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES
ET FINANCIÈRES

action et transformation publiques

 

Rapporteur spécial : M. Alexandre HOLROYD

 

Député

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SOMMAIRE

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Pages

SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE : REVUE DES DÉPENSES

I. LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

A. LE PROGRAMME 156 : LES CHANTIERS DE TRANSFORMATION DE L’ADMINISTRATION FISCALE SE SONT POURSUIVIS MALGRÉ LA CRISE SANITAIRE

1. Un schéma d’emploi marqué par les difficultés de recrutement et une GPEEC en évolution

2. Les chantiers de transformation prévus dans le contrat d’objectifs et de moyens ont été engagés

3. Des indicateurs satisfaisants, certaines cibles impactées par les effets de la crise

B. LE PROGRAMME 218 : UNE SOUS-EXÉCUTION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT

1. Une dépense maîtrisée mais un tiers seulement des dépenses d’investissement ont été réalisées

2. Les cibles de résultats sont globalement atteintes

C. LE PROGRAMME 302 : LA DOUANE A ADAPTÉ SES MISSIONS AU DOUBLE CONTEXTE DU BREXIT ET DE LA CRISE SANITAIRE

1. Un schéma d’emplois stable après les renforts du Brexit, une GPEEC qui doit accompagner l’évolution des métiers

2. Les crédits d’investissement ont été nettement sous-consommés en 2020

3. Une performance satisfaisante dans un contexte atypique

II. LA MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES

A. LE PROGRAMME 348 : UNE GESTION BUDGÉTAIRE RIGOUREUSE MAIS d’IMPORTANTS GLISSEMENTS CALENDAIRES

1. Le calendrier des travaux a été bousculé par le confinement

2. La maquette de performance a évolué mais ne permet toujours pas de suivre l’avancement des projets

3. Des dépenses bien encadrées au sein de l’enveloppe quinquennale mais des prévisions de consommation qui pourraient être affinées

B. LE PROGRAMME 349 : LE FTAP, UN FONDS INTERMINISTÉRIEL POUR LA TRANSFORMATION À PÉRENNISER

1. Les délais de contractualisation et la durée des projets financés par le FTAP impliqueront une consommation de CP jusqu’en 2024

2. Le dispositif de mesure de la performance présente un intérêt limité et n’évoluera que marginalement en 2021

3. Un fonds interministériel qui aura permis de financer des projets de transformation pour près d’un milliard et demi d’euros en quatre ans

C. LE PROGRAMME 351 : QUE FAIRE DU FAIRH ?

1. Un fonds de petite taille dont la sur-budgétisation interroge

2. Le dispositif de mesure de la performance demeure lacunaire

3. Le FAIRH correspond-il à des besoins interministériels RH suffisamment importants pour justifier l’existence d’un programme spécifique ?

D. LE PROGRAMME 352 : UNE ÉVOLUTION DU PROGRAMME APPARAÎT NÉCESSAIRE

1. Un programme de petite taille dont les activités tendent à se diversifier

2. Des indicateurs insuffisamment tournés vers l’impact sur l’utilisateur

3. Une lisibilité budgétaire insuffisante qui nuit à son évaluation

deuxiÈme partie  ThÈme d’ÉVALUATION : DIRECTION DES IMPÔTS DES NON-RÉSIDENTS (DINR)

I. LA FISCALITÉ FRANÇAISE DES NON-RÉSIDENTs : des SOURCES DE COMPLEXITÉ

A. LES CRITÈRES D’ASSUJETTISSEMENT À L’IMPOSITION DES NON-RÉSIDENTS

1. La résidence fiscale est le critère fondamental en matière de fiscalité des revenus de source française

2. L’existence de revenus de source française constitue le second critère d’assujettissement à l’imposition des non-résidents

3. Les conventions fiscales bilatérales et la nationalité du contribuable

B. BRÈVE PRÉSENTATION DE LA FISCALITÉ APPLICABLE AUX NONRÉSIDENTS en France et dans d’autres pays

1. La fiscalité des non-résidents avant la réforme de 2019

2. Évolution de la fiscalité des non-résidents entre 2019 et 2021

3. La fiscalité des non-résidents dans les autres pays

4. Principales données concernant l’imposition des non-résidents

II. UNE DIRECTION À PART POUR GÉRER LES OBLIGATIONS FISCALES DES NON-RÉSIDENTS : UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE

A. LA DINR BÉNÉFICIE D’ATTRIBUTIONS ÉTENDUES

1. Une direction exclusivement dédiée aux impôts des non-résidents

a. Des compétences larges couvrant le contrôle, l’assiette et le recouvrement

b. Un droit d’enquête approfondi

2. Des missions complexes qui ne recouvrent pas complètement celles dévolues à l’ancienne DRESG

a. Des missions recentrées sur la gestion des obligations fiscales des non-résidents

b. Le périmètre des missions de la DINR n’est pas identique à celui de la DRESG et évolue en 2021

3. Qui gère l’impôt des non-résidents dans les autres pays ?

B. LA DINR A OBTENU UN RENFORCEMENT CONSIDÉRABLE DE SES EFFECTIFS DEPUIS 2017

1. Les effectifs de la DINR ont fortement progressé depuis 2017, à contre-courant des autres directions

2. La DINR est organisée autour de deux pôles, l’un pour les professionnels, l’autre pour les particuliers

a. L’accueil fiscal des non-résidents

b. Le service des impôts des particuliers non-résidents

c. Le service des impôts des entreprises étrangères

d. Le service de remboursement de TVA

e. La recette patrimoniale des non-résidents

f. Les services de contrôle

g. Les services juridiques

h. Le service de comptabilité et de dépenses de l’État

3. Une forte croissance du nombre de contribuables non-résidents

4. Le budget relativement modeste de la DINR

C. L’ÉVALUATION DE L’EFFICACITÉ DE LA DINR

1. La résorption de la dette technologique

a. L’adaptation des applicatifs nationaux

b. Le développement par la DINR d’applications « métier »

2. Améliorer la qualité de l’accueil et l’accessibilité des usagers aux services proposés par la DINR

a. Un nouveau serveur vocal interactif permet de mieux piloter l’accueil

b. La mise en place d’un dispositif de mesure de la performance

c. Le taux de télédéclaration des non-résidents est élevé mais des retraitements manuels sont fréquemment nécessaires

3. Progresser dans le traitement des contentieux de série

a. Des réclamations nombreuses mais à enjeux limités

b. Les montants à enjeux ont trait aux contentieux de série

III. CONCLUSIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

EXAMEN EN COMMISSION

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

ANNEXE 1 : L’IMPOSITION DES NON-RÉSIDENTS DANS DOUZE PAYS TIERS DE L’OCDE

ANNEXE 2 : SOURCES UTILISÉES


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   SYNTHÈSE ET CHIFFRES-CLÉS

Sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

L’exécution 2020 des crédits de la mission représente 10,11 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 10,03 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) et se traduit par une sous-consommation des crédits de 208 millions d’euros (taux de consommation de 98 %) et 236 millions d’euros (taux de consommation de 97,6 %). Cette sous-exécution est portée pour les troiscinquièmes par le programme 156 dont le plafond d’emplois exécutés s’élève à 96 991 ETPT (– 1 902 ETPT par rapport à la prévision et – 2 266 ETPT par rapport à 2019). Il convient de rappeler que 83 % des crédits de la mission relève du titre 2.

 Les administrations de Bercy ont été fortement mobilisées lors de la crise sanitaire, pour assurer la continuité des missions essentielles de l’État et des administrations publiques, pour mettre en œuvre les mesures de soutien à l’économie, et pour assurer la protection des citoyens (surveillance des frontières, respect des normes applicables aux produits sanitaires). Elles ont su montrer des facultés d’adaptation et une capacité de résilience remarquables, comme en témoignent les indicateurs de performance qui sont globalement satisfaisants eu égard au contexte.

 La DGFiP et la DGDDI rencontrent des difficultés structurelles de recrutement, qui se sont accentuées avec la crise sanitaire (décalage des concours) et expliquent une grande partie de l’écart négatif entre le schéma d’emplois prévu et celui exécuté. Les métiers « historiques » de l’administration fiscale et de la Douane sont en mutation ; il est constaté une baisse d’attractivité pour certains métiers de ces deux administrations qui, pour le rapporteur spécial, pourrait avoir un impact sur la capacité de celles-ci à réaliser leurs missions. Le rapporteur insiste également sur la nécessité de poursuivre le développement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEEC).

 Les budgets informatiques ont été préservés (plus en fonctionnement qu’en investissement) et la crise sanitaire a accéléré de manière radicale la dématérialisation et l’usage du télétravail. Sur cette question, le rapporteur spécial recommande une évaluation pour en mesurer les effets dans le temps en ayant plus de recul.

 Le confinement a eu en revanche pour effet de décaler marginalement certaines réformes (dont le nouveau réseau de proximité de la DGFiP).

Sur la mission Action et transformation publiques

Les crédits en AE ont été exécutés à hauteur de 327 millions d’euros (339 millions d’euros ouverts en LFI). En revanche, la sousexécution des CP s’amoindrit mais reste massive : 113 millions d’euros ont été consommés, soit 26 % seulement des crédits ouverts (435 millions d’euros) contre 18 % en 2019 (55,5 millions d’euros de CP consommés pour 312,1 millions d’euros ouverts).

 Les projets financés sont pertinents, de qualité, et nécessaires à la transformation du service public. Lors des périodes de confinement, les administrations sont restées fortement mobilisées.

Toutefois, la programmation trop volontariste génère des reports importants, principalement sur les programmes 348 et 349.

Sur ces deux programmes, le pilotage est rigoureux mais les glissements calendaires des projets impliqueront des CP au moins jusqu’en 2024. Sur le programme 351, peu de projets sont financés (15 millions d’euros en AE pour un budget de 50 millions). Le programme 352 pâtit d’un manque de lisibilité budgétaire.

 

 


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   RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Sur le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local :

● engager un effort concerté incluant des objectifs clairs et un suivi exigeant pour résorber le déficit de recrutement à court et moyen terme ;

● renforcer l’accompagnement des agents dans le cadre des réformes en cours (nouveau réseau de proximité, unification du recouvrement fiscal) ;

● poursuivre le renforcement des budgets informatiques (recommandation reconduite) ;

● évaluer l’impact du télétravail hors contexte de crise ;

Sur le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières :

● renforcer les capacités du Parlement à expertiser et auditer les grands projets informatiques de l’État dans leur dimension technique et non seulement budgétaire (recommandation adressée au Parlement).

Sur le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges :

● améliorer les dispositifs de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (recommandation reconduite) ;

● travailler sur la conclusion d’un contrat d’objectifs et de moyens de façon à ce que celui-ci soit prêt pour une mise en œuvre au plus tard au second semestre 2022 (recommandation reformulée).

Sur la mission Action et transformation publiques

● envisager une évolution de la maquette budgétaire pour plus de cohérence ;

Sur le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants :

● communiquer dans les PAP et les RAP des éléments d’information utilisés par les équipes projet afin de pouvoir suivre l’état d’avancement effectif des travaux (recommandation reformulée) ;

● fiabiliser la prévision de consommation des crédits (recommandation reconduite) ;

● entamer une réflexion sur la possibilité de transférer les CP résiduels du programme vers le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État lorsque la majorité des projets auront été achevés ;

Sur le programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique :

● mettre en place deux indicateurs, l’un portant sur le délai entre le dépôt des dossiers retenus et la fin de la phase contractualisation, l’autre sur l’état d’avancement des projets ;

● pérenniser le FTAP au-delà de 2022 en concentrant son action sur les projets interministériels les plus complexes ;

● faire intervenir toutes les autorisations administratives nécessaires aux projets avant l’étape de contractualisation ;

● libérer une partie des financements dès la signature du contrat de transformation ;

● optimiser la procédure de contractualisation et ainsi fiabiliser la prévision de consommation des crédits de paiement ;

Sur le programme 351 Fonds d’action interministériel Ressources humaines :

● rattacher le FAIRH au programme 148 Fonction publique.

Sur le programme 352 Fonds pour l’accélération du financement des startups d’État :

● entamer une réflexion sur l’avenir du programme et sur son possible rattachement au programme 129 Coordination du travail gouvernemental.

 

 


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   INTRODUCTION

Le présent rapport spécial retrace l’exécution des crédits ouverts sur les missions Action et transformation publiques et Gestion des finances publiques et des ressources humaines ([1]). Si ces missions sont différentes et poursuivent des objectifs de politique publique bien distincts, elles peuvent néanmoins faire l’objet d’une analyse commune, du fait d’une certaine complémentarité.

Ces missions poursuivent en effet des objectifs de politique publique différents :

– la mission Action et transformation publiques regroupe des crédits destinés à cofinancer des projets contribuant au chantier de la transformation publique ouvert à l’automne 2017. Les quatre programmes qui la composent fonctionnent par le biais d’appels à projets interministériels et poursuivent des objectifs spécifiques (réduction de la consommation énergétique des bâtiments de l’État, amélioration des conditions de travail des agents et d’accueil des usagers, financement de projets de transformation, essentiellement numériques, pour les programmes, accompagnement des mobilités et des reconversions des agents publics) ;

– la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines retrace les crédits des principales directions et services du ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR) qui assurent la mise en œuvre opérationnelle de la politique fiscale, comptable et douanière de l’État, ainsi que les crédits du secrétariat général des ministères économiques et financiers, commun avec le ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP).

Elles méritent néanmoins d’être analysées de manière complémentaire dans la mesure où les deux grandes administrations de réseau que sont la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirectes (DGDDI) constituent des administrations pionnières en matière de modernisation et font face à des défis de transformation importants pour lesquels elles reçoivent des cofinancements significatifs venant des programmes de la mission Action et transformation publiques.

Dans le cadre du Printemps de l’évaluation, le rapporteur a choisi d’évaluer l’une des directions de la DGFiP, la direction de l’imposition des non-résidents (DINR), qui assure notamment la gestion de l’imposition des personnes non domiciliées fiscalement en France mais disposant de revenus de source française ou de propriétés immobilières en France. La complexité de la fiscalité des non-résidents et la création récente de cette direction ont orienté le choix du rapporteur.

 


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   PREMIÈRE PARTIE : REVUE DES DÉPENSES

La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines réunit les programmes 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, qui concentre les crédits de la DGFiP, 218 Conduite des politiques économiques et financières, qui rassemble les crédits de diverses directions et agences du ministère des finances (secrétariat général des ministères économiques et financiers, direction du budget, direction des achats de l’État, Tracfin, agence pour l’informatique financière de l’État, etc.), et 302 Facilitation et sécurisation des échanges, qui retrace les crédits de la DGDDI.

83 % de ses crédits relèvent du titre 2, de sorte que le pilotage de la masse salariale est un enjeu essentiel du point de vue budgétaire.

L’exécution des dépenses est inférieure à celle prévue en loi de finances initiale, la sous-exécution représentant 2,3 % des crédits de paiement et s’expliquant par l’impact de la crise sanitaire et la diminution du plafond d’emplois. Les dépenses sont ainsi inférieures de 1 % à celles constatées en 2019.

S’agissant de la mission Action et transformation publiques, comme les deux années précédentes, la consommation des crédits de paiement est très inférieure à la programmation et n’atteint que 26 % des crédits ouverts en 2020. Cette sous-exécution récurrente résulte de prévisions particulièrement volontaristes mais également de décalages calendaires sur les quatre programmes de la mission, aggravés par la crise de la covid-19.

I.   LA MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES

L’exécution des crédits de la mission en 2020 représente 10,11 milliards d’euros en AE et 10,03 milliards d’euros en CP, traduisant une sous‑consommation globale de 208 millions d’euros sur les AE et 236 millions d’euros sur les CP (taux de consommation, respectivement, de 98 % et 97,7 %) ([2]).

Ces économies sont principalement portées par la DGFiP (60 % de la sous‑exécution) tandis que les moyens de la Douane sont stables après les renforcements obtenus en 2018 et 2019 dans le cadre de la préparation du Brexit. Dans un contexte heurté, la DGFiP et la DGDDI ont adapté rapidement leur organisation pour faire face à la crise et ont montré une remarquable résilience grâce à l’implication de leurs personnels. Les résultats de la performance globalement satisfaisants sont la traduction de ces efforts.

EXÉCUTION des crÉdits de la mission EN 2020

(en millions d’euros)

Programmes de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiements

LFI 2020

Exécution 2020

Écart
(%)

LFI 2020

Exécution 2020

Écart
(%)

Part mission

156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

7 790,0

7 655,7

- 134,3
(- 1,7 %)

7 714,6

7 576,7

- 137,9
(- 1,8 %)

75,6 %

dont titre 2

6 802,0

6 719,7

- 82,3
(- 1,2 %)

6 802,0

6 719,7

- 82,3
(- 1,2 %)

218 – Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

934,7

889,2

- 45,5
(- 4,9 %)

952,7

893,7

- 59,0
(- 6,2 %)

8,9 %

dont titre 2

517,3

504,3

- 13,0
(- 2,5 %)

517,3

504,3

– 13,0
(- 2,5 %)

302 – Facilitation et sécurisation des échanges

1 593,9

1 565,4

- 28,4
(- 1,8 %)

1 596,9

1 557,3

- 39,6
(- 2,5 %)

15,5 %

dont titre 2

1 270,4

1 246,9

- 23,5
(- 1,8 %)

1 270,4

1 246,9

– 23,5
(- 1,8 %)

Total mission
(hors programme 148)

10 318,6

10 110,3

- 208,3
(- 2,0 %)

10 264,2

10 027,7

- 236,5
(- 2,3 %)

100 %

dont titre 2

8 589,7

8 470,9

- 118,8

(- 1,4 %)

8 589,7

8 470,9

- 118,8

(- 1,4 %)

Source : RAP 2020

Les trois programmes de la mission ont fortement contribué à la dynamique de réduction budgétaire et, depuis cinq ans, la dépense agrégée a reculé d’environ 500 millions d’euros (hors mesure de périmètre relative à la réforme de la comptabilisation des loyers budgétaires en 2019), essentiellement sur le programme 156 et dans une moindre mesure, sur le programme 218.

Évolution pluriannuelle de la consommation des cp
de la mission ENtre 2016 et 2020

(en millions d’euros)

Cette dynamique s’explique principalement par l’évolution du plafond d’emplois sur le programme 156, pour lequel les suppressions d’emploi ont été plus importantes que celles prévues dans le schéma d’emploi.

Évolution pluriannuelle DES PLAFONDS D’EMPLOIS rÉmunÉrÉs
sur la mission ENtre 2016 et 2020

(en ETPT)

A.   LE PROGRAMME 156 : LES CHANTIERS DE TRANSFORMATION DE L’ADMINISTRATION FISCALE SE SONT POURSUIVIS MALGRÉ LA CRISE SANITAIRE

Le programme 156 retrace les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Il regroupe les moyens consacrés aux opérations de recettes (assiette, recouvrement, contrôle) de l’État et des collectivités territoriales, au paiement des dépenses publiques, et à la tenue des comptes publics.

Depuis trois ans, la DGFiP a ouvert d’importants chantiers de transformation, portant sur son organisation (réorganisation du réseau et « déconcentration de proximité », simplification des procédures avec les collectivités locales), ses missions (rapprochement des réseaux de recouvrement, suppression de petites taxes, mise en œuvre du prélèvement à la source, recul des opérations en numéraire) et la résorption de sa dette technologique (investissements informatiques et développement du data mining).

La DGFiP s’est engagée le 16 mars 2020, avec la direction du budget et le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF), dans un contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2020-2022 qui fixe le cadre stratégique pluriannuel et les moyens financiers nécessaires à l’atteinte des objectifs contractualisés.

Le rapporteur se félicite de cette contractualisation qui a permis une meilleure gestion des crédits, notamment dans le cadre d’investissements pluriannuels.

EXÉCUTION des crÉdits dU PROGRAMME EN 2020

(en millions d’euros)

Programme et actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiements

LFI 2020

Exécution

2020

Écart

LFI 2020

Exécution

2020

Écart

Part des crédits

01 – Fiscalité des grandes entreprises

115,6

118,3

+ 0,2 %

120,0

122,4

+ 0,5 %

1,6 %

02 – Fiscalité des PME

1 561,1

1 405,2

 0,7 %

1 567,5

1 406,8

 0,8 %

20,5 %

03 – Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale

2 146,0

2 123,9

 2,0 %

2 139,9

2 120,4

 1,8 %

27,7 %

05 – Gestion financière de l’État hors fiscalité

701,5

748,2

+ 1,4 %

701,3

737,5

+ 1,5 %

9,4 %

06 – Gestion des pensions

72,1

79,2

+ 3,0 %

72,1

78,6

+ 2,6 %

1,0 %

07 – Gestion financière du secteur public local hors fiscalité

1 334,6

1 308,9

 3,9 %

1 334,3

1 307,5

 3,8 %

16,9 %

08 – Gestion des fonds déposés

57,9

53,3

+ 4,3 %

62,3

53,3

 3,3 %

0,8 %

09 – Soutien

1 784,2

1 818,5

 2,7 %

1 700,3

1 750,4

 1,9 %

22,0 %

156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

7 773,0

7 655,7

 1,5 %

7 697,6

7 576,7

 1,6 %

100 %

Source : RAP 2020.

Les crédits consommés en 2020 par la DGFiP s’élèvent à 7,66 milliards d’euros en AE et en 7,58 milliards d’euros en CP, contre respectivement 7,75 milliards d’euros (- 1,2 %) et 7,68 milliards d’euros en 2019 (- 1,3 %).

Les crédits de titre 2 représentent 6,72 milliards d’euros (6,80 milliards d’euros en 2019), soit 88 % des crédits du programme. Depuis 2015, les CP exécutés ont diminué de 572,9 millions d’euros. Si l’on neutralise la suppression de la facturation des loyers budgétaires pour 245,8 millions d’euros en 2019 qui constitue une mesure de périmètre, la diminution s’établit à 327,1 millions d’euros en cinq ans ( 4,0 %), essentiellement imputable aux suppressions d’effectifs réalisées au sein du programme.

Les crédits hors titre 2 se sont élevés à 936 millions d’euros en AE et 857 millions d’euros en CP et sont stables par rapport à 2019 (- 3 millions d’euros en AE et - 2 millions d’euros en CP). Ils correspondent néanmoins à une sous‑exécution de 70 millions d’euros en AE et 60 millions d’euros en CP, qui s’explique par le décalage calendaire de certains chantiers de réorganisation de la DGFiP, dont le nouveau réseau de proximité. En revanche, la consommation des crédits d’investissement (titre 5) est en nette progression, aussi bien s’agissant des AE, à 69,9 millions d’euros (46,1 millions d’euros en 2019), que des CP, à 56,7 millions d’euros (49,3 millions d’euros en 2019).

En fin de gestion, le programme a fait l’objet d’une annulation de crédits en LFR 4, à hauteur de 29,0 millions d’euros pour le titre 2 et 28,2 millions d’euros en AE et 70,8 millions d’euros en CP pour le hors titre 2.

1.   Un schéma d’emploi marqué par les difficultés de recrutement et une GPEEC en évolution

● Le plafond d’emploi exécuté est inférieur à celui voté en LFI pour 2020 de 1 902 ETPT et le schéma d’emploi qui prévoyait 1 500 suppressions de postes s’est finalement traduit par la suppression de 1 969 ETP. Le tableau ci-après rend compte du nombre d’emplois rendus par la DGFiP depuis sa création en 2008.

Évolution pluriannuelle des EFFECTIFS DU PROGRAMME 156

(en ETPT et en ETP)

 

2008

2015

2016

2017

2018

2019

2020

PLF 2021

Plafond d’emplois voté

125 949

109 726

107 294

105 690

102 678

100 816

98 893

97 585

ETPT exécutés

125 541

107 202

105 121

103 473

101 394

99 257

96 991

Schéma d’emplois votés

– 2 385

– 2 000

– 2 130

– 1 630

– 1 600

– 2 130

– 1 500

– 1 800

Schéma d’emplois exécuté

– 2 699

– 2 000

– 2 050

– 1 630

– 2 038

– 2 203

– 1 969

Source : documents budgétaires.

L’écart important entre le plafond autorisé et le réalisé s’explique par :

– l’actualisation du plafond d’emploi voté en LFI 2020, en application des dispositions de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 (- 1 359 ETPT) ([3]) ;

– un moindre recours aux contractuels saisonniers en raison de la crise sanitaire (- 145 ETPT) ;

– une sur-exécution du schéma d’emplois provenant des difficultés de recrutement qui n’ont pas permis de compenser les départs à la retraite pour un impact de - 398 ETPT.

Les départs à la retraite ont été stables en 2020, les agents n’ayant pas modifié leur comportement, et le réalisé de 4 090 départs correspond aux données actualisées en gestion par la DGFiP (4 100 retraites).

En revanche, la tendance à la désaffection pour les concours administratifs, déjà observée les années précédentes, se poursuit et a conduit à des entrées externes moins importantes que prévu. En 2020, la DGFiP a, dans le contexte complexe de la crise sanitaire, organisé des recrutements par concours qui ont permis de recruter 2 445 agents. À ces entrées par concours se sont ajoutés 354 recrutements par contrat (postes restés vacants ou sans compétence en interne, notamment dans le domaine informatique ou immobilier), soit un total de 2 799 entrées externes. La DGFiP souligne l’augmentation du nombre d’agents titulaires qui candidatent aux concours externes, ce qui réduit au final le nombre de postes pourvus par des candidats extérieurs.

Ces difficultés de recrutement interpellent le rapporteur spécial car elles accentuent la diminution des schémas d’emploi de la DGFiP. Il s’interroge sur les risques potentiels liés au manque de ressources dans certains métiers et sur la capacité de l’administration fiscale à bénéficier de compétences nouvelles.

La DGFiP reconnaît un « besoin d’accroître sa capacité de recrutement » et indique avoir engagé un plan pour renforcer l’attractivité des recrutements (enquête de notoriété, participation plus active aux salons, développement des classes préparatoires intégrées, de l’apprentissage, refonte de la communication sur les recrutements par concours ou de contractuels).

Recommandations : engager un effort concerté incluant des objectifs clairs et un suivi exigeant pour résorber le déficit de recrutement à court et moyen terme.

Renforcer les mesures visant à accroître l’attractivité des métiers de la DGFiP.

● Le rapporteur a auditionné les quatre principales organisations syndicales de la DGFiP. Celles-ci ont fait part de certaines inquiétudes sur le télétravail qui s’est développé à la hâte pendant et après les périodes de confinement. Un autre sujet spécifique est la prime exceptionnelle covid ([4]) dont les organisations syndicales ont questionné la répartition jugée peu transparente.

Les organisations syndicales ont évoqué leurs préoccupations, d’une part, sur la mise en place du nouveau réseau de proximité (NRP), en particulier l’installation des conseillers aux décideurs locaux (CDL) et les transferts d’effectifs « démétropolisés » en province, d’autre part, sur les transferts d’effectifs qui accompagneront l’unification du recouvrement des taxes au sein de la DGFiP et sur « la chaîne d’exécution en matière de contrôles qu’effectuaient auparavant les douaniers ».

Le rapporteur spécial considère que l’accompagnement des agents dans le cadre des transformations en cours est essentiel pour la réussite de ces réformes. Cela passe par le développement de la GPEEC et de la formation.

Recommandations : engager une réflexion visant à définir et encadrer le télétravail, dont l’essor exceptionnel pendant la crise peut être source d’inquiétudes s’agissant de son usage post-crise.

Renforcer l’accompagnement des agents dans le cadre des réformes en cours (nouveau réseau de proximité, unification du recouvrement fiscal).

2.   Les chantiers de transformation prévus dans le contrat d’objectifs et de moyens ont été engagés

● En contrepartie des engagements pris en matière de transformation publique, la DGFiP a bénéficié en 2020 des instruments de souplesse budgétaire prévus dans le contrat d’objectifs et de moyens (COM) :

– visibilité pluriannuelle sur les ressources du programme ;

– taux de mise en réserve appliqué à la DGFiP plafonné à 3 % (au lieu de 4 %) pour les crédits hors titre 2 ;

– bénéfice de la fongibilité : trois mouvements de fongibilité asymétrique ont été appliqués en 2020 pour un montant total de 49,1 millions d’euros en AE et en CP ;

– bénéfice d’un niveau de report de crédits au-delà de la limite de 3 % fixée par la LOLF (48,4 millions d’euros en AE et 53,6 millions d’euros en CP) ;

La DGFiP a indiqué au rapporteur que ces facilités lui permettent, dans un contexte budgétaire contraint, de bénéficier des financements nécessaires pour répondre aux importantes ambitions de transformation affichées dans le contrat, notamment s’agissant de l’immobilier (avec le déploiement du nouveau réseau de proximité, la délocalisation des services et la rénovation de sites d’accueil), du comblement de la dette technologique (projets innovants) et de l’accompagnement des agents (amélioration des conditions de travail, développement du travail à distance, formation). Pour 2020, les redéploiements autorisés par le COM ont notamment permis d’abonder les crédits informatiques en vue d’acquérir des ordinateurs portables pour assurer la mise en œuvre du plan de continuité d’activité (PCA) ([5]) pendant et après le premier confinement de mars 2020.

Le bilan de la mise en œuvre du COM en 2020 est positif et le rapporteur en recommande l’extension.

● S’agissant des crédits informatiques, la DGFiP a bénéficié en 2020 de ressources additionnelles aux crédits votés en LFI, venant d’une part de la fongibilité asymétrique à hauteur de 63,8 millions d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP, d’autre part de cofinancements de différents fonds (FTAP, FTM, etc.) à hauteur de 43,4 millions d’euros en AE et 32,9 millions d’euros en CP.

Source : DGFiP

Les ressources dégagées ont permis à la DGFiP d’engager un plan accéléré d’équipement en ordinateurs portables. Le taux d’équipement en matériel nomade est passé d’environ 20 % fin 2019 à plus de 50 % en février 2021, avec un objectif d’atteindre 80 % fin 2021 (certains métiers ne peuvent pas être télétravaillés, notamment une partie du contrôle et l’accueil physique). Au total, 40 000 ordinateurs portables ont été commandés en 2020 pour un montant total de 28,9 millions d’euros. Des outils collaboratifs (Jitsi, Tchap, GoToMeeting, etc.) ont également été déployés. Au total, 35 millions d’euros ont été consacrés à l’équipement bureautique.

Cela s’est traduit au niveau de la dépense de bureautique par poste par un bond de + 36 % en 2020 (891 euros contre 653 euros en 2019).

Les grands projets informatiques déjà engagés ont été poursuivis. Ils concernent notamment PILAT (contrôle fiscal) et le nouveau réseau de la DGFiP. Le tableau suivant rend compte des crédits consommés sur 2020 pour les principaux d’entre eux.

PRINCIPAUX PROJETS INFORMATIQUES DE LA DGFIP EN 2020

(en millions d’euros)

Grands Projets 2020

AE

CP

PILAT

5,63

5,35

Nouveau réseau DGFiP

5,58

4,29

DATALAKE / APIM

5,27

2,05

ROC SP

5,27

2,83

EAIv2

4,97

2,60

E-contact +

3,20

1,33

Gérer MBI

2,43

1,64

OSS

2,36

1,52

PAYSAGE

2,32

2,93

Portail FDS

2,31

0,72

TELE_ENREG

2,23

1,72

Source : DGFiP

Le rapporteur spécial relève qu’un certain nombre d’entre eux font également l’objet d’un cofinancement par le FTAP. Dans le cadre de l’analyse de l’exécution des crédits de ce fonds (voir infra programme 349), il s’interroge sur la pertinence d’un financement par le FTAP des projets d’ampleur limitée de la DGFiP qui pourraient être financés sur les crédits du programme 156.

PROJETS INFORMATIQUES DE LA DGFIP COFINANCÉS PAR LE FTAP (programme 349)

(en millions d’euros)

Projet FTAP

Date de signature du contrat de transformation

Total des financements FTAP obtenus

AE

CP

1er appel
FTAP 2018-1
20/06/2018

Ciblage de la fraude – CFVR

10/12/18

5,20

0,89

0,47

Dématérialisation déclarations foncières

10/12/18

4,00

1,65

1,30

2e appel
FTAP 2018-2
12/11/2018

Télé-enregistrement

23/09/19

0,99

0,69

0,77

Refonte du SI du contrôle fiscal - PILAT

18/06/19

13,36

5,63

5,23

3e appel session 1
FTAP 2019-1
11/06/2019

Foncier innovant

14/10/19

12,12

0,52

0,21

Nouveau réseau DGFiP

08/11/19

7,18

4,08

3,85

3e appel session 2
FTAP 2019-2
23/09/2019

Datalake / APIM

14/01/20

8,30

4,27

1,64

INFINOE

24/04/20

2,65

0,47

0,00

Assistants Virtuels usagers

14/01/20

3,68

3,20

1,33

4e appel session 1
FTAP 2020-1
09/06/2020

ROCSP

22/10/20

20,87

2,79

0,00

FICOBA 3

22/10/20

7,82

0,04

0,04

TOTAL

86,17

24,25

14,84

Source : DGFIP.

Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de maintenir cette dynamique et de poursuivre le renforcement des budgets informatiques.

Recommandation (renouvelée) : poursuivre le renforcement des budgets informatiques.

 

Les principaux chantiers de la DGFiP en 2020

Le nouveau réseau de proximité (NRP) :

En 2020, le déploiement du NRP a été réalisé à 50 % du plan triennal. La DGFiP est partenaire du réseau France services qu’elle finance à hauteur de 13 % de son budget. Parallèlement, la DGFiP a déployé les premiers services de gestion comptables (SGC) et 350 conseillers aux décideurs locaux (CDL) ont été installés.

L’unification du recouvrement des taxes douanières :

Plusieurs structures de gouvernance ont été mises en place au sein de la DGFiP : outre la création de la mission interministérielle France recouvrement en septembre 2019, une mission d’unification du recouvrement fiscal (MURF) assure le pilotage de ce chantier et une mission de rationalisation des réseaux publics du recouvrement (MRRPR) en anime la conduite opérationnelle. Les transferts de taxes doivent s’échelonner jusqu’en 2024.

Le transfert de la taxe sur les boissons non alcooliques (TBNA) est effectif depuis le 1er janvier 2019.

Le transfert de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) « polluants » est effectué depuis le 1er janvier 2020. Pour les entreprises, cela permet d’avoir un interlocuteur unique et un seul acompte modulable à payer au lieu de trois.

Si le produit de TGAP (122,5 millions d’euros) est conforme au montant attendu, celui de la TBNA diminue de 565 millions d’euros en 2019 à 533 millions d’euros en 2020 (- 32 millions d’euros). La diminution du rendement est liée à une diminution des volumes vendus.

Le dispositif de « paiement de proximité » :

Il a été généralisé à l’ensemble du territoire depuis le 28 juillet 2020 après une phase de préfiguration auprès de 19 départements. 360 000 encaissements ont été réalisés en 2020 par le réseau des buralistes partenaires agréés pour le compte de la DGFiP dont 60 % des paiements ont été effectués au moyen d’une carte bancaire et 40 % en numéraire. Sur la seule période d’octobre à décembre 2020, 299 265 paiements (notamment avis de taxe foncière et de taxe d’habitation) ont été effectués par les usagers auprès des buralistes. Le rapporteur spécial constate avec satisfaction la montée en puissance et le succès de ce dispositif qui couvre 5 200 communes. Les chiffres communiqués par la DGFiP pour les premiers mois de 2021 sont prometteurs (175 000 transactions en janvier et février).

La facturation électronique :

La facturation électronique interviendra à partir de 2023 pour les entreprises dans leurs relations économiques avec les administrations. L’objectif de la DGFiP est de mettre en place une plateforme publique proposant un socle minimum de services de facturation électronique. À ce jour, la DGFiP est en phase d’amorçage sur ce projet, pour lequel elle a déposé une demande de financement pluriannuel auprès du FTAP de 53,7 millions d’euros.

Source : DGFiP


3.   Des indicateurs satisfaisants, certaines cibles impactées par les effets de la crise

Entre le 16 mars et le 11 mai 2020, la DGFiP a mis en œuvre son plan de continuité d’activité (PCA) de façon à assurer sans délai les missions indispensables (paiement des dépenses publiques de toutes natures et encaissement des recettes, soutien à l’activité économique par le biais de délais, de remises et de l’octroi de l’aide prévue par le fonds de solidarité, remboursement accéléré des crédits d’impôts). Malgré ce contexte, les résultats de la performance sont globalement plus que satisfaisants et certains indicateurs ont même progressé.

● Selon la DGFiP, ces bons résultats peuvent s’expliquer par différents facteurs, certains étant liés à la crise sanitaire :

– il y a eu par exemple une baisse d’activité en matière d’évaluations domaniales (- 17 % de dossiers traités par rapport à 2019), qui aura permis de dépasser l’objectif de réponse dans le délai d’un mois aux demandes d’évaluations réglementaires dans plus de 92 % des cas (sous-indicateur 2.1.5). Il en va de même s’agissant de la célérité avec laquelle la DGFiP répond aux demandes de rescrit dans le délai de 3 mois (sous-indicateur 2.1.3). En 2020, le résultat s’établit à 92,20 %, sensiblement au-dessus de la prévision (84 %) dans un contexte où les demandes de rescrit ont été moins nombreuses qu’à l’habitude, même si un retour à la normale a été constaté durant le dernier trimestre ;

– les indicateurs en lien avec les priorités du PCA de la DGFiP (par exemple, en matière de paiement des dépenses publiques – indicateur 2.3) sont logiquement bien orientés.

D’autres indicateurs sont structurellement bien orientés, notamment en matière de lutte contre la fraude fiscale.

La part des contrôles ciblés réalisés par intelligence artificielle (IA) et data mining passe de 21,95 % en 2019 à 32,49 % en 2020. 150 000 contrôles (+ 50 %) de ce type ont été réalisés en 2020. Selon la DGFiP, « cette trajectoire est conforme à l’objectif d’atteindre 50 % de contrôles ciblés en 2022 ». De même, la part des dossiers répressifs transmis au parquet augmente sensiblement (14,98 % contre 8,73 % en 2019), en lien avec la mise en œuvre des dispositions de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude.

Ainsi, les indicateurs de performance témoignent de la résilience de la DGFiP en 2020.

● S’agissant de la convergence des indicateurs de la DGFiP et de la DGDDI en matière de fiscalité des entreprises, attendue dans le cadre de l’unification du recouvrement ([6]), la DGFiP a indiqué au rapporteur spécial que les deux directions de Bercy sont « bien conscientes de la nécessité de faire converger leurs dispositifs de mesure de la performance […] même si les priorités liées à la crise sanitaire et aux travaux de préparation de la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne ont pu ralentir le rythme de cette démarche en 2020 ».

Un premier jalon a été réalisé avec la convergence des sous-indicateurs portant sur les délais de délivrance des rescrits et sur le civisme (indicateur 2.1).

Le résultat du contrôle fiscal en 2020

Le taux de paiement des amendes s’établit à 68,23 % au 31 décembre 2020, au-delà de la prévision actualisée (66 %), malgré une suspension de l’action en recouvrement forcé pendant treize semaines (mars-mai 2020).

En matière de recouvrement des recettes des collectivités locales, le résultat obtenu en 2020 demeure à un niveau élevé (97,88 %), au-dessus de la cible fixée en début de triennal (96 %).

Le taux net de recouvrement en matière de contrôle fiscal, s’est maintenu voire amélioré malgré l’année de pandémie. Le taux net de recouvrement au 31 décembre 2020 en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal prises en charge en n-1 s’établit à 74,56 % (sous‑indicateur 1.1.4), soit un niveau supérieur à celui constaté au 31 décembre 2019 (68,07 %).

Les résultats du contrôle fiscal en 2020 ont été impactés par la crise sanitaire, mais pas autant qu’on aurait pu le craindre et au final, les orientations stratégiques de la mission de contrôle ont été mises en œuvre. Certains chiffres sont logiquement en recul :

– les encaissements suite à contrôle fiscal baissent de 29 % et atteignent 7,8 milliards d’euros contre 11 milliards d’euros en 2019, retrouvant un niveau équivalent à celui de 2018 ;

– les résultats financiers, c’est-à-dire les sommes demandées aux contribuables et les sommes non remboursées, s’élèvent à 10,2 milliards d’euros contre 13,5 milliards d’euros en 2019 (- 24 %), avec une baisse logiquement plus marquée pour le contrôle sur place que pour les contrôles sur pièces. En revanche, les crédits d’impôt et les taxes non remboursés sont en progression de 11 %.

– le nombre global de contrôles est en baisse de 17 % : 365 000 contrôles ont néanmoins été effectués par les services dédiés, contre 440 965 en 2019.

Source : DGFiP

B.   LE PROGRAMME 218 : UNE SOUS-EXÉCUTION SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT

Ce programme support regroupe, sous la responsabilité du SGMEF, les moyens consacrés aux activités d’expertise, de régulation, de conseil et de contrôle, au soutien des administrations centrales ainsi qu’à l’animation et à la mise en œuvre des politiques ministérielles transversales et, dans certains cas, interministérielles.

Les crédits exécutés en 2020 s’élèvent à 889,2 millions d’euros en AE et 893,7 millions d’euros en CP, et sont en recul de 1,8 %, tant en AE qu’en CP, par rapport à 2019. On observe une importante sous-exécution par rapport à la prévision en loi de finances initiale, de 40,4 millions d’euros en AE et 53,9 millions d’euros en CP. La LFR 4 a procédé en conséquence à l’annulation d’un montant de 4,3 millions d’euros de titre 2, et 32,6 millions d’euros en AE et 30,9 millions d’euros en CP sur le hors titre 2.

EXÉCUTION des crÉdits dU PROGRAMME EN 2020

(en millions d’euros)

Programme et actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiements

LFI 2020

Exécution

2020

Écart

LFI 2020

Exécution

2020

Écart

Part des crédits

02 – Expertise, audit et contrôle

188,5

180,8

 4,0 %

186,0

178,8

 3,9 %

21,0 %

05 – Prestations d’appui et support

326,0

313,3

 3,9 %

345,9

336,2

 2,6 %

37,6 %

07 – Pilotage des finances publiques et projets interministériels

178,4

174,0

 2,5 %

179,0

167,2

 6,6 %

18,7 %

08 – Accompagnement du changement de l’action publique

49,1

54,2

+ 10 %

49,1

46,6

 5,1 %

5,2 %

09 – Action sociale ministérielle

187,5

166,8

 11 %

187,5

164,9

 12 %

18,4 %

156 – Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

929,6

889,2

 4,3 %

947,6

893,7

 5,7 %

100 %

Source : RAP 2020.

1.   Une dépense maîtrisée mais un tiers seulement des dépenses d’investissement ont été réalisées

Les dépenses de personnel sont en retrait de 5,6 millions d’euros (- 1,1 %) par rapport à 2019 à 504,3 millions d’euros. Ce mouvement correspond à un schéma d’emploi légèrement négatif de 61 ETP par rapport à 2019 et négatif de 118 ETP par rapport à la prévision (5 217 ETP exécutés contre 5 337 prévus). Cet écart s’explique par des décalages au niveau des recrutements et des mises à disposition en raison de la crise sanitaire.

Cette dernière a affecté de façon opposée l’exécution des dépenses de fonctionnement et celle des dépenses d’investissement.

PROGRAMME 218 : Évolution pluriannuelle des CP

(en millions d’euros)

 

Exécuté

2015

Exécuté

2016

Exécuté

2017

Exécuté

2018

Exécuté

2019 *

LFI

2020

Exécuté

2020

Var.

2019-2020

Titre 2

507

492,8

494,4

505,2

509,9

517,3

504,3

 1,1 %

Titre 3

493,6

446,9

455,9

471,6

373,1

353,5

364,6

 2,3 %

Titre 5

34,7

35,1

211,6

31,6

21,8

76,0

23,6

+ 8,2%

Titre 6

15,7

13,7

14,5

0,5

0,5

0,4

0,9

+ 120 %

Titre 7

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,3

0,3

 25 %

Total

1 051,3

987,8

1 176,8

1 009,4

905,7

947,6

893,7

 1,3 %

Avec loyers budgétaires

1 051,3

987,8

1 176,8

1 009,4

987,7

 

 

 

* À partir de la LFI pour 2019, la facturation des loyers budgétaires est supprimée, et les crédits auparavant inscrits sur le programme au titre de cette dépense font l’objet d’un débasage du même montant (82,4 millions d’euros), traité en mesure de périmètre.

Source : documents budgétaires.

S’agissant du fonctionnement, les dépenses se sont élevées à 358,4 millions d’euros en AE (- 15,9 millions d’euros par rapport à 2019) et 364,6 millions d’euros en CP (-8,5 millions d’euros par rapport à 2019), mais elles ont dépassé toutefois les montants ouverts en LFI de 37,7 millions d’euros pour les AE (surconsommation de 8,9 %) et de 11 millions d’euros pour les CP (surconsommation de 3,1 %).

14 millions d’euros ont été consacrés aux dépenses imprévues liées à la crise sanitaire (protection sanitaire, communication, dispositifs de crise, etc.), que des économies ont partiellement compensé, à hauteur de 3,5 millions d’euros (frais de déplacement, restauration collective, action sociale).

En revanche, alors que la LFI pour 2020 prévoyait une hausse des dépenses d’investissement (+ 14 millions d’euros en AE et + 35,7 millions d’euros en CP), l’exécution se révèle décevante sur le titre 5 puisque seulement 25,2 millions d’euros ont été consommés en AE (pour 90,9 millions d’euros ouverts, soit un taux de consommation de 28 % seulement) et 23,6 millions d’euros l’ont été en CP (76 millions d’euros ont été ouverts, soit un taux de consommation d’à peine 31 %).

Cette sous-consommation des dépenses d’investissement est récurrente puisque déjà en 2019, le rapporteur spécial avait constaté que les crédits d’investissement étaient inférieurs de 65 % (- 40 millions d’euros) à la programmation alors même que la LFI prévoyait leur forte augmentation. En sens inverse, la surconsommation des dépenses de fonctionnement se répète également puisqu’en 2019, il observait également que les dépenses de fonctionnement étaient surconsommées de 25 millions d’euros par rapport à la LFI, soit + 7 %.

La Cour des comptes relève que cette situation s’explique en grande partie par « un transfert en exécution de crédits de titre 5 vers le titre 3 », mais elle alerte sur le fait que ces moindres dépenses d’investissement par rapport aux crédits de LFI avaient déjà été observées en 2018 et en 2019 en raison « du report d’investissements informatiques ainsi que d’investissements non réalisés en immobilier » ([7]).

Cela pose la question de la fiabilisation de la répartition initiale entre dépenses de fonctionnement et d’investissement, notamment pour les grands projets informatiques.

Le rapporteur spécial constate que les dépenses informatiques tendent logiquement à prendre une part significative au sein des crédits de titre 3 et 5 des administrations des ministères financiers. Ainsi, la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines dispose globalement d’un « budget » informatique de 432 millions d’euros (en CP) ([8]). Le budget informatique du programme 218 affiche, pour une large part, une vocation interministérielle puisqu’il finance des applications comme RenoiRH utilisée par un nombre croissant d’administrations qui ne relèvent pas des ministères financiers.

Le rapporteur spécial s’interroge sur les capacités d’expertise et d’audit dont dispose le Parlement pour analyser les grands projets informatiques pluriannuels de l’État sous un angle qui ne soit pas simplement budgétaire mais également technique. Dans la mesure où l’OPECST ne dispose pas de compétence particulière en matière informatique, le rapporteur spécial préconise une réflexion sur ce sujet.

Recommandation (adressée au Parlement) : entamer une réflexion sur les capacités du Parlement à expertiser et auditer les grands projets informatiques de l’État dans leur dimension technique, et non sous le seul prisme budgétaire.

2.   Les cibles de résultats sont globalement atteintes

Les objectifs de performance sont globalement atteints :

– concernant l’objectif n° 1 Améliorer l’information du Parlement et la qualité des services rendus aux administrations, les taux de satisfaction sont en progression et dépassent les cibles fixées. Ils sont mesurés par des questionnaires soumis aux parlementaires ;

– concernant l’objectif n° 2 Améliorer les conditions d’emploi des personnels, les indicateurs qui portent sur les prestations d’action sociale sont en légère diminution. Ce résultat s’explique par la fermeture de petites structures de restauration fragilisées par une tendance de fond de désaffection des agents à l’égard de la restauration collective, tendance qui a été aggravée par la crise sanitaire ;

– concernant enfin l’objectif n° 3 Maîtriser le coût des fonctions support, le ratio d’efficience bureautique voit sa progression s’accélérer pour s’établir 921 euros, soit + 206 euros et +30 % en deux ans), en raison du déploiement rapide et massif d’ordinateurs portables dans les directions des ministères financiers destiné à permettre le télétravail dès le premier confinement.

C.   LE PROGRAMME 302 : LA DOUANE A ADAPTÉ SES MISSIONS AU DOUBLE CONTEXTE DU BREXIT ET DE LA CRISE SANITAIRE

La direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) assure une triple mission : la protection des citoyens (fraudes, trafics, respect des normes), le soutien au tissu économique et aux échanges internationaux et la collecte de l’impôt.

Au cours des dernières années, l’organisation de la Douane a significativement évolué. Ses moyens humains et budgétaires ont été renforcés pour faire face à la menace terroriste, entre 2015 et 2018, et depuis 2018, pour tirer les conséquences du Brexit. En parallèle, l’administration douanière a conduit d’importantes réformes relatives à son organisation et effectue progressivement depuis 2019 le transfert de missions fiscales vers la DGFiP.

La Douane a été confrontée en 2020 à deux défis de taille : l’effectivité du Brexit, qui s’est traduite par la mise en œuvre de la « frontière intelligente », et la pandémie de covid-19, face à laquelle la Douane s’est mobilisée pour garantir l’approvisionnement en masques et en produits sanitaires en grande quantité sur le territoire national, tout en assurant la qualité et la sécurité des produits importés ainsi que la fluidité des démarches administratives.

Les crédits du programme ont été exécutés à hauteur de 1 565,4 millions d’euros en AE (- 0,3 % par rapport à 2019) et 1 557,3 millions d’euros en CP (+ 1,0 %), se traduisant par une sous-exécution de 20,4 millions d’euros en AE et 31,5 millions d’euros en CP.

En conséquence, la LFR 4 a annulé 16,1 millions d’euros de titre 2 et 25,8 millions d’euros de CP hors titre 2.

Les crédits de titre 2, qui constituent 80 % des crédits du programme, ont été exécutés pour 1,25 milliard d’euros (1,23 milliard d’euros en 2019, soit + 1,4 %). Ces crédits ont néanmoins été sous-consommés de 23,5 millions d’euros par rapport à la LFI (taux de consommation de 98,1 %).

Les crédits hors titre 2 se sont élevés à 318,5 millions d’euros en AE et 310,4 millions d’euros en CP et sont en net recul par rapport à l’exécution 2019 (- 21 millions d’euros en AE et - 30,5 millions d’euros en CP).

Les coûts spécifiques liés à la crise sanitaire correspondent au versement d’une prime Covid aux agents pour un montant de 2,6 millions d’euros ainsi qu’à l’achat de masques de protection pour 2,9 millions d’euros. Cependant, l’état d’urgence sanitaire a eu des répercussions plus importantes sur les activités de la DGDDI que sur celles de la DGFiP en raison de la nature de celles-ci, ce qui a impliqué des mouvements d’effectifs.

EXÉCUTION des crÉdits dU PROGRAMME EN 2020

(en millions d’euros)

Programme et actions

Autorisations d’engagement

Crédits de paiements

LFI 2020

Exécution

2020

Écart

LFI 2020

Exécution

2020

Écart

Part des crédits

01 – Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière

528,4

546,8

+ 3,4 %

528,8

540,1

+ 2,1 %

34,7 %

03 – Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen

178,8

135,5

- 24,2 %

180,1

146,8

- 18,8 %

9,4 %

04 – Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement

247,8

235,0

- 5,2 %

247,1

231,4

- 6,3 %

14,9 %

05 – Fiscalité douanière, énergétique et environnementale

153,8

131,4

- 14,6 %

153,8

131,4

- 14,6 %

8,4 %

06 – Soutien des services opérationnels

384,7

434,9

+ 13 %

386,8

425,7

+ 10 %

27,3 %

08 – Soutien au réseau des débitants de tabac

92,2

81,8

- 11,3 %

92,2

81,8

- 11,3 %

5,2 %

302 – Facilitation et sécurisation des échanges

1 585,8

1 565,4

 1,3 %

1 588,8

1 557,3

 2,0 %

100 %

Source : RAP 2020.

 

 

1.   Un schéma d’emplois stable après les renforts du Brexit, une GPEEC qui doit accompagner l’évolution des métiers

● À la différence de la DGFiP, la DGDDI a bénéficié de renforts d’effectifs depuis 2015, d’abord dans le cadre du PLAT puis de la préparation au Brexit. L’autorisation de plafonds d’emplois est passée de 16 258 ETPT en 2016 à 16 964 ETPT en 2019 (+ 4,3 %).

Une allocation de 700 emplois supplémentaires (représentant 62,4 millions d’euros de masse salariale hors CAS pensions) a été obtenue par la DGDDI en 2018 pour accompagner les effets douaniers de l’accord du Brexit, selon le cadencement suivant : 250 ETP en 2018, 350 ETP en 2019 et 100 ETP en 2020.

Cependant, dans l’attente des négociations finales, les 100 ETP prévus en 2020 ont été décalés sur 2021.

Pour 2020, le plafond d’autorisation d’emplois a été fixé à 17 352 ETPT en LFI mais seulement 16 905 ETPT ont été réalisés. Selon la DGDDI, cet écart s’explique par le schéma d’emploi exécuté, négatif de 168 ETP en raison de l’arrêt des opérations de recrutement (concours, contrats, détachement entrants), lesquelles ont fait l’objet d’une reprogrammation.

L’augmentation des crédits consommés en titre 2 de 1,4 % (+ 16,9 millions d’euros) résulte par conséquent pour l’essentiel (15,7 millions d’euros) de la mise en œuvre du protocole d’accord social du 17 mai 2019 ([9]).

Par rapport à 2019, le plafond d’emploi exécuté en 2020 se stabilise (– 59 ETPT après plusieurs années de hausse liée au Brexit).

● La DGDDI s’est préparée depuis 2018 à cette échéance et a notamment développé un nouveau type de frontière pour les flux trans-Manche en provenance ou à destination du Royaume-Uni. Le processus de « frontière intelligente » a pour objectif de n’arrêter en frontière que les camions dont les marchandises nécessitent une formalité supplémentaire ou un contrôle douanier ou sanitaire et repose sur un nouveau système d’information, le SI Brexit, qui sert d’interface entre les systèmes informatiques des gestionnaires du lien trans-Manche (tunnel ou ferries) et le système informatique de dédouanement de la DGDDI.

La DGDDI a mis en place en 2020 des dispositifs de communication à destination des opérateurs. Un groupe de travail douanier franco-britannique a été mis en place en amont pour gérer les éventuels problèmes de congestion. Le trafic est fluide avec en moyenne 65 000 camions par semaine.

La DGDDI a indiqué au rapporteur spécial que « le flux était bien canalisé, le dispositif étant robuste », mais elle souligne que des frictions demeurent, d’une part, du fait que certains opérateurs sont encore peu familiarisés avec la chaîne du dédouanement, d’autre part, en raison de dysfonctionnements du SI britannique de transit qui a nécessité un important travail technique commun aux douanes françaises et britanniques.

Par ailleurs, la DGDDI a redéployé ses effectifs des aéroports, où le trafic passagers était quasiment nul, vers les frontières intérieures de l’Union européenne, notamment pour renforcer les contrôles sanitaires.

● S’agissant des conditions de travail des personnels, la DGDDI a indiqué au rapporteur spécial avoir accompli un certain nombre d’avancées par rapport à 2019 :

 des travaux d’aménagement immobilier ont été réalisés, en particulier dans les locaux de la Gare du Nord, grâce aux crédits du Plan de relance obtenus dans le cadre d’appels à projets ;

 les modalités d’acquisition du matériel ont été revues de façon à obtenir des livraisons plus rapides ;

 l’équipement des agents sur le terrain a été modernisé.

● Pour leur part, les organisations syndicales de la DGDDI avec lesquelles le rapporteur spécial a échangé estiment qu’il y a un sous-effectif au niveau du dédouanement lié au Brexit ([10]). Elles ont également fait part au rapporteur des mêmes préoccupations spécifiques, relatives à la prime exceptionnelle Covid et au télétravail, que celles évoquées par les organisations syndicales de la DGFiP (voir supra programme 156).

Le transfert du recouvrement de certaines taxes douanières à la DGFiP est un sujet de préoccupation évoqué par les organisations syndicales. Elles s’interrogent sur les transferts d’effectifs et sur la réalisation du contrôle par la DGFiP.

Dans le contexte de profonds changements que connaît la Douane, le rapporteur considère que l’accompagnement des agents est primordial. L’accent doit donc être porté sur la GPEEC.

Recommandation : améliorer les dispositifs de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

 

 

● Au regard de l’évolution de ses missions, la DGDDI a engagé en 2020 une réflexion stratégique. Le rapporteur estime qu’elle doit être poursuivie. Elle doit être menée conjointement avec les discussions portant sur un éventuel contrat d’objectifs et de moyens qui pourrait apporter plus de lisibilité et de flexibilité à la DGDDI comme le rapporteur l’a observé en ce qui concerne la DGFiP.

Recommandation : poursuivre les discussions sur la mise en place d’un contrat de transformation de façon à ce que ce contrat soit prêt pour une mise en œuvre au second semestre 2022 en l’absence d’une alternance politique conséquente. Dans le cas contraire, reprendre les discussions avec la direction du budget sur l’élaboration de ce contrat de transformation.

2.   Les crédits d’investissement ont été nettement sous-consommés en 2020

Les dépenses de fonctionnement (titre 3), qui étaient stables en LFI (+ 0,4 %), ont été sur-exécutées de 29,9 millions d’euros en AE et de 12 millions d’euros en CP. 5 millions d’euros en CP proviennent de dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire, le solde correspond à des dépenses initialement prévues pour relever du titre 5 (investissement) qui ont été transférées en raison de leur nature définitive sur le titre 3.

S’agissant des dépenses d’investissement, on relève une sousconsommation des crédits de 14,9 millions d’euros en AE et 8,1 millions d’euros en CP. Ces crédits non utilisés s’expliquent par un décalage dans la livraison et le paiement de vedettes garde-côtes et non par une réduction des dépenses informatiques.

Le rapporteur se félicite du maintien des efforts de la Douane en matière d’investissement informatique. Le tableau ci-dessous rend compte des dépenses informatiques en 2020 (titres 3 et 5).

ae et cp CONSOMMÉS PAR LA DIRECTION DES SI DES DOUANES EN 2020

(en euros)

 

AE

CP

Informatique des services

29 811 077

27 089 785

Services bureautiques

16 661 192

14 693 680

Services d’infrastructure

13 149 885

12 396 105

Informatique projets

30 264 951

28 742 805

Services applicatifs Lutte contre la fraude

1 786 472

2 029 951

Services applicatifs Sûreté-sécurité

219 124

2 496 277

Services applicatifs PNR

13 510 977

10 747 135

Services applicatifs Dédouanement

1 077 142

1 051 222

Services applicatifs Statistiques commerce

713 262

344 835

Services applicatifs Fiscalité

11 670 910

10 924 388

Services applicatifs Comptabilité recouvrement

1 663 810

1 144 202

Services applicatifs transverses

61 502

4 795

Total

60 076 028

55 832 950

Source : DGDDI

Ces dépenses sont significativement supérieures (de l’ordre de 18,5 % en AE et 10,3 % en CP) aux prévisions, qui étaient de 50,7 millions d’euros en AE et 50,6 millions d’euros en CP et elles témoignent du volontarisme du plan e-Douane de résorption du retard technologique, renforcé par les besoins liés à la crise sanitaire.

Les crédits consacrés aux trois grands projets informatiques pluriannuels en cours de la Douane (GUN, NSTI Delt@ et PNR ([11])) ont représenté 1,18 million d’euros en AE et 3 millions d’euros en CP.

3.   Une performance satisfaisante dans un contexte atypique

Les indicateurs de performance sont pour la plupart en recul, traduisant l’impact de la crise sanitaire sur les différentes activités de la DGDDI. Cependant, ce reflux logique des indicateurs apparaît très mesuré au regard du contexte et montre que la DGDDI, grâce à la mobilisation de ses agents, a su rapidement s’adapter pour réaliser ses missions.

Ainsi, le nombre de contentieux à enjeu en matière de lutte contre la fraude (indicateur 1.1) est en retrait modéré (11 850 contre 12 458 en 2019) mais se situe au-dessus de la cible fixée en LFI (11 500), ce qui est remarquable compte tenu du contexte.

 

Le nombre de contentieux en matière de contrefaçon et en matière de protection du consommateur (indicateur 1.2) recule logiquement, mais dans des proportions limitées (- 6 %), du fait de la chute des flux de passagers et de marchandises pendant le premier confinement. Les deux sous-indicateurs concernés sont légèrement inférieur à la cible pour l’un, supérieur à la cible pour le second. La DGDDI a toutefois indiqué au rapporteur que le second semestre 2020 a été particulièrement positif dans la lutte contre les activités frauduleuses dans la mesure où il y a une sorte de « rebond » de ces activités avec le déconfinement. La mobilisation de la Douane a alors permis d’obtenir de très bons résultats.

L’indicateur 2.1 du taux de réponse aux demandes de rescrit atteint 96,2 % pour une cible de 75 %. Introduit dans le PAP 2020 au titre de la convergence avec la maquette de performance de la DGFiP, il montre l’effort fourni par la DGDDI pour mieux sécuriser les opérations douanières des entreprises, conformément aux prescriptions de la loi ESSOC.

Le nombre de contentieux fiscaux à enjeu et le taux de contrôle positif en matière de dédouanement (sous-indicateurs 3.2.1 et 3.2.2) diminuent : 3 116 pour le premier (3 878 en 2019) et 3,9 % pour le second (4,7 % en 2019). Ces chiffres traduisent l’impact du confinement sur l’activité économique en avril et mai 2020. L’inconvénient de ces indicateurs quantitatifs est qu’ils ne traduisent pas la mobilisation des services de la DGDDI qui s’est poursuivie pendant cette période.


II.   LA MISSION ACTION ET TRANSFORMATION PUBLIQUES

La mission Action et transformation publiques s’inscrit dans le cadre du Grand Plan d’Investissement (GPI) et, à ce titre, les crédits de ses quatre programmes ont bénéficié en 2020 d’une exonération de mise en réserve et n’ont pas été soumis à la régulation budgétaire ([12]). Cette spécificité a disparu en 2021 avec le remplacement du GPI par le Plan de relance.

Avec la perte de la labellisation GPI qui cimentait la mission, la faible cohérence de cet ensemble de programmes hétérogènes interroge. La mission regroupe des crédits destinés à financer la transition énergétique des cités administratives (programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants), la transformation des métiers de l’administration en s’appuyant sur les leviers du numérique et de l’innovation (programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique - FTAP), des réformes structurelles à fort enjeu RH au sein de l’administration (programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines - FAIRH) et, enfin, le développement d’applications apportant des solutions à des problèmes de politique publique ainsi que le recrutement de profils rares dans le numérique pour le compte de différentes administrations (programme 352 Fonds d’accélération des start-up d’État - FAST). Le programme 348 réunit un milliard d’euros alors que le programme 352 est doté de 9,2 millions d’euros en AE. Le programme 348 n’est pas pérenne en toutes hypothèses alors que la durée des trois autres programmes est incertaine.

Ces programmes forment une mission composite, mais ils partagent néanmoins une logique d’attribution de crédits interministériels par le biais de procédures d’appels à projets pilotés par différentes directions ministérielles.

Les crédits exécutés en 2020 sur la mission se sont élevés à 327,3 millions d’euros en AE et 113,1 millions d’euros en CP. Ces montants sont à rapprocher des crédits ouverts en LFI auxquels s’ajoutent les reports de crédits provenant de 2019, soit des ressources disponibles totales s’élevant respectivement à 1 472,6 millions d’euros en AE et 143,2 millions d’euros en CP, après déduction des annulations de crédits décidées en fin de gestion.

Les reports de crédits en AE sur 2020 ont été particulièrement importants sur les programmes 348 (823,9 millions d’euros) et 349 (354,5 millions d’euros). Parallèlement, les annulations de crédits en CP votées en LFR 4 pour 2020 ont concerné les mêmes programmes 348 (162,4 millions d’euros) et 349 (119,6 millions d’euros) et, dans une moindre mesure, le programme 351 (36,5 millions d’euros en AE et CP). Ces opérations de grande ampleur traduisent une programmation budgétaire trop optimiste sur les programmes 348, 349 et 351 de la mission et une montée en charge des CP plus lente qu’anticipée, indépendamment des retards consécutifs à la crise sanitaire.

EXÉCUTION des crÉdits de la mission de 2018 À 2020

(en millions d’euros)

Programme

AE

CP

2018

2019

2020

LFI

Exécution

LFI

Exécution

LFI

Exécution

348 – Rénovation des cités administratives et des autres sites domaniaux multi-occupants

20

20

5,6

1,8

900

100

93,5

11,9

80

168

165,7

34,9

349 – Fonds pour la transformation de l’action publique

200

0

20,1

0

245

160

65,3

37,6

200

205,6

151,9

71,9

351 – Fonds d’accompagnement interministériel RH ([13])

-

-

50

50

0

0

50

50

0

0

352 – Fonds pour l’accélération des start-ups d’État

-

-

7,2

2,1

7,4

6,0

9,2

11,2

9,7

6,2

Total

220

20

25,7

1,8

1 202,2

312,1

166,2

55,5

339,2

434,8

327,3

113,1

Source : RAP 2018 à 2020 et documents budgétaires.

A.   LE PROGRAMME 348 : UNE GESTION BUDGÉTAIRE RIGOUREUSE MAIS d’IMPORTANTS GLISSEMENTS CALENDAIRES

● Le programme 348 Rénovation des cités administratives et des sites multi-occupants a pour objet le financement de la rénovation des cités administratives dans un triple objectif de gain de performance énergétique, de rationalisation des surfaces occupées et d’amélioration des conditions de travail des occupants et de l’accueil du public.

Sur les cinquante-six cités administratives, trente-neuf ont été sélectionnées en juillet 2019 au terme d’une expertise de l’existant et d’un appel à projets pilotés par la direction de l’immobilier de l’État (DIE). Les projets retenus constituent des opérations de rénovation ou d’extension (trente-cinq sites) ou de reconstruction (quatre sites) et représentent environ 2 % des surfaces de bureaux occupés par l’État et ses opérateurs ([14]).

Le programme a été doté d’une enveloppe budgétaire fermée d’un milliard d’euros en AE et en CP sur la période 2018-2022.

Au 31 décembre 2020, la totalité des AE est affectée aux différentes opérations immobilières sur tranche fonctionnelle et permet désormais d’engager les marchés d’exécution des projets.

La programmation initiale était particulièrement ambitieuse et prévoyait l’engagement des travaux en 2020. Le confinement à partir de mars 2020 a entraîné des ajustements et amplifié les décalages déjà constatés en 2019 dans les calendriers de mise en œuvre des projets, en reportant à 2021 voire début 2022 le démarrage effectif des travaux.

● La consommation des crédits en 2020 s’est élevée à 165,7 millions d’euros en AE (+ 77 % par rapport à 2019) et 34,9 millions d’euros en CP (+ 193 % par rapport à 2019). En montants cumulés, les AE consommées de 2018 à 2020 atteignent 264,7 millions d’euros (pour un milliard d’euros ouverts) tandis que les CP consommés sur la même période s’élèvent à 48,6 millions d’euros seulement (pour 288 millions d’euros ouverts). Malgré sa montée en charge en 2020, le programme demeure budgétairement largement sous-exécuté.

Ainsi, afin de tenir compte de la consommation prévisionnelle, 162,4 millions d’euros de CP ont été annulés en fin de gestion en LFR 4 pour 2020, soit la totalité des CP non consommés provenant de la LFI et des reports de 2019. Les reports de crédits sur 2021 sont particulièrement élevés et représentent respectivement 74 % et 27 % de l’enveloppe d’un milliard d’euros en AE et en CP. Les règles budgétaires d’engagement préalable à l’affectation sur tranches fonctionnelles impliquent l’engagement de l’intégralité des AE avant la passation des marchés nécessaires à l’exécution des différents projets, ce qui justifie des reports massifs d’AE d’une année sur l’autre.

Le tableau ci-après rend compte des crédits ouverts en LFI de 2018 à 2021, de la consommation des crédits de 2018 à 2020, des reports de crédits exécutés et prévus de 2018 à 2024 et des ressources disponibles.

rÉpartition pluriannuelle des crÉdits du programme 348 par action

(en millions d’euros)

 

LFI

2018

Exécuté 2018

LFI

2019

Exécuté 2019

LFI 2020

Exécuté 2020

LFI 2021

Prévision 2022

Prévision 2023, 2024…

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

11

Études

20

20

5,3

1,8

20

20

11

7,6

19

57

10,2

7,1

0

50,3

0

28,9

0

21

12

Travaux et gros entretien à la charge du propriétaire

0

0

0

0

465

47

82

3,9

37

72

57,9

14,4

0

105,8

0

232,2

0

261

13

Acquisitions, constructions

0

0

0,3

0

415

33

0,4

0,4

24

39

97,6

13,4

0

110,4

0

95,2

0

46,5

Total P 348

20

20

5,6

1,8

900

100

93,4

11,9

80

168

165,7

34,9

0

266,4

0

356,3

0

328,5

Reports

 

 

 

 

14,4

18,2

 

 

822,3

33,6

 

 

737,8

271,4

132,4

35,5

14,8

0

Ressources

20

20

 

 

914,4

118,2

 

 

902,3

201,6

 

 

737,8

271,4

132,4

391,9

14,8

328,5

Source : DIE et documents budgétaires.

 

 

 

1.   Le calendrier des travaux a été bousculé par le confinement

● Le calendrier d’exécution du programme a connu des ralentissements du fait du confinement à partir de mars 2020, puis une reprise progressive de l’activité. La DIE a mis en place des mesures organisationnelles permettant le travail à distance ainsi qu’une cellule spécifique pour accompagner les porteurs de projet sur les impacts sanitaires, juridiques et financiers de la crise sanitaire.

Dans la mesure où la plupart des projets étaient encore en phase de définition de programme ou de dialogue compétitif, la crise sanitaire a eu un impact globalement limité sur les travaux d’études et de préparation de consultation d’entreprises.

Des décalages calendaires plus ou moins prononcés ont cependant été constatés sur les procédures déjà lancées et les travaux en cours :

 le premier chantier, celui de la cité de Rouen qui a débuté en mars 2020, a accusé un retard correspondant à la période du premier confinement ;

 les dialogues compétitifs des marchés globaux de performance du Grand Est, en cours de négociation, ont été décalés, faute de pouvoir permettre aux candidats de visiter les cités administratives concernées ;

 certaines consultations de marché public en cours ont dû être aménagées avec un allongement des délais de remise des offres, afin de laisser le temps aux candidats de s’organiser pour déposer leur dossier, conformément aux dispositions réglementaires prises pendant la période d’état d’urgence sanitaire ([15]) ;

 certaines études préalables (fouilles archéologiques, diagnostic de structure, diagnostic de potentiel photovoltaïque, diagnostic amiante, etc.) ont dû être repoussées, lorsqu’elles nécessitaient la présence des prestataires sur les sites.

Au total, la DIE estime que le retard dû aux deux confinements de 2020 est de l’ordre de deux à trois mois selon les projets.

La DIE a indiqué au rapporteur spécial qu’elle a mis l’accent sur la double priorité du programme quinquennal :

– le respect des objectifs de la politique immobilière de l’État (PIE) dans le cadre du GPI en matière de transition écologique ;

– le respect du plafond de l’enveloppe d’un milliard d’euros.

Elle a également souligné qu’ « à chaque fois que [cette double-priorité] devait être mise en balance avec les délais d’exécution, le choix de la préserver a été fait. »

● Le tableau ci-après récapitule l’état d’avancement des trente-neuf projets sélectionnés (nature des travaux, montant, mode de contractualisation sanitaire ([16]), date de début des travaux, date de livraison prévue).

Les travaux ont commencé en 2020 pour les cités de Rouen (marché de conception-réalisation) et Cergy‑Pontoise. Plusieurs marchés ont été notifiés en 2020 (Amiens, Colmar, Strasbourg et Mulhouse). Le second confinement a décalé la signature des marchés globaux de performance (MGP) des cités d’Albi et Mulhouse sur le premier trimestre 2021. La grande majorité des contractualisations devrait intervenir au cours du premier semestre 2021, les travaux débutant quelques semaines plus tard. Le projet de Melun a été arrêté à la demande du préfet ([17]). Celui-ci a considéré que le projet ne répondait plus aux besoins des administrations de Seine‑et‑Marne.

S’agissant du respect des indicateurs budgétaires, énergétiques et calendaires, la DIE a mis en place une cellule d’appui (DIE-FIN INFRA) aux porteurs de projets lors de la phase dossier de consultation des entreprises (DCE) et en cours de procédure de négociation et de dialogue compétitif. La DIE a indiqué au rapporteur spécial que ces échanges ont permis de bien préciser aux entreprises candidates les besoins de la MOA et que des clauses énergétiques des marchés de performance et des clauses « Covid » sécurisent le respect des enveloppes budgétaires, des performances énergétiques et des délais. L’impact de la Covid serait peu significatif sur les coûts, même si la DIE constate des tensions dans le BTP en Île-de-France.

Les dates de livraison prévisionnelles ont été le plus souvent décalées de deux ou trois mois par rapport à celles communiquées au rapporteur spécial lors du PLF 2021. Les premières livraisons sont, à ce stade, attendues pour septembre 2022 (Aurillac, Besançon) et s’étageraient jusqu’en décembre 2023 voire mai 2024 (Toulon).

Six cités devaient être revendues (Toulouse, Nantes, Nancy, Lille, Lyon et Amiens), les nouvelles cités devant être reconstruites sur de nouvelles emprises. La DIE a précisé au rapporteur spécial que l’engagement des procédures de cessions (Lille, Nantes, Amiens) ou de valorisations (Toulouse, Lyon, Nancy) se déroulera à partir de 2022 en fonction des dates de livraison des nouvelles cités et des opportunités de marché. Les recettes seront affectées au compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

 

 


—  1  —

ÉTAT D’AVANCEment DES PROJETS FINANCÉS SUR LE PROGRAMME 348

 

Cité administrative

Date de sélection

Nature des travaux

Montant du projet
(en euros)

Modalités contractuelles

Date de signature du MGP ou MCR

Date de signature marché de MOE

Date de début des travaux

Date de livraison

Agen

06/12/2018

Rénovation

10 600 000

 MOP Classique

 

septembre-20

juillet-21

décembre-23

Albi

18/12/2018

Rénovation

8 044 000

 MGP

mai-21

 

septembre-21

février-23

Alençon

28/05/2019

Rénovation

8 575 000

 MOP Classique

 

avril-21

novembre-21

mars-23

Amiens

21/02/2019

Construction neuve

74 700 000

 MGP

décembre-20

 

septembre-21

septembre-23

Aurillac

06/12/2018

Rénovation

736 000

 MOP Classique

 

octobre-20

décembre-21

septembre-22

Avignon

28/05/2019

Rénovation

14 008 000

 MOP Classique

 

décembre-20

mars-22

novembre-23

Bar-le-Duc

12/07/2019

Rénovation

7 434 000

 MOP Classique

 

décembre-20

décembre-21

avril-23

Besançon

27/11/2018

Rénovation

5 400 000

 MOP Classique

 

janvier-20

mai-21

septembre-22

Bordeaux

06/12/2018

Rénovation

47 889 000

 MOP Classique

 

avril-20

avril-21

décembre-23

Bourges

15/11/2019

Rénovation

4 192 000

 MOP Classique

 

avril-21

janvier-22

décembre-23

Brest

12/07/2019

Rénovation

8 284 000

 MOP Classique

 

mars-21

juillet-22

décembre-23

Cergy-Pontoise

05/02/2019

Rénovation

16 290 000

 MOP Classique

 

novembre-19

septembre-20

octobre-23

Charleville-Mézières

28/05/2019

Rénovation

2 710 000

 MOP Classique

 

juin-20

juillet-21

décembre-22

Clermont-Ferrand

28/05/2019

Rénovation

3 165 000

 MOP Classique

 

décembre-20

février-22

août-23

Colmar

11/01/2019

Rénovation/Construction neuve

31 457 000

 MGP

nov.-20

 

juillet-21

décembre-23

Dijon

12/07/2019

Rénovation

4 096 000

 MOP Classique

 

mars-21

juin-22

juillet-23

Grenoble

12/07/2019

Rénovation

8 042 000

 MOP Classique

 

mars-21

janvier-22

décembre-23

Guéret

11/01/2019

Rénovation

4 980 000

 MOP Classique

 

mars-21

juin-22

octobre-23

La Rochelle

12/07/2019

Rénovation

5 640 000

 MOP Classique

 

mai-21

décembre-21

mars-23

Lille

11/01/2019

Construction neuve

149 400 000

 MGP

juin-21

 

novembre-21

décembre-23

Limoges

05/02/2019

Rénovation

1 569 000

 MOP Classique

 

mars-21

décembre-21

décembre-22

Lyon

14/03/2019

Construction neuve

88 400 000

 MGP

mai-21

 

novembre-21

février-23

Mâcon

28/05/2019

Rénovation

9 710 000

 MOP Classique

 

décembre-23

avril-22

décembre-23

Melun

18/01/2019

Rénovation

18 750 000

 MOP Classique

 

Projet arrêté

Metz

18/12/2018

Rénovation

7 562 000

 MOP Classique

 

juin-20

mai-21

décembre-22

Mulhouse

18/01/2019

Rénovation

19 147 000

 MGP

mars-21

 

novembre-21

octobre-23

Nancy

28/05/2019

Rénovation

32 500 000

 MGP

août-21

 

décembre-21

juillet-23

Nantes

21/02/2019

Construction neuve

51 161 000

 MGP

juin-21

 

décembre-21

novembre-23

Orléans

28/05/2019

Rénovation

36 940 000

 MGP

mai-21

 

septembre-21

juin-23

Périgueux

28/05/2019

Rénovation/Construction neuve

6 114 000

 MOP Classique

 

avril-21

avril-22

septembre-23

Rouen

21/02/2019

Rénovation

96 000 000

 MCR

novembre-19

 

mars-20

février-23

Saint-Lô

28/05/2019

Rénovation

3 742 000

 MOP Classique

 

mars-21

septembre-22

décembre-23

Soissons

28/05/2019

Rénovation

2 742 000

 MOP Classique

 

novembre-20

décembre-21

décembre-22

Strasbourg

25/01/2019

Rénovation/Construction neuve

54 700 000

 MGP

mars-21

 

octobre-21

décembre-23

Tarbes

12/07/2019

Rénovation

4 861 000

 MOP Classique

 

mai-21

mars-22

mars-23

Toulon

25/01/2019

Rénovation/Construction neuve

38 546 000

 MGP

décembre-21

 

octobre-22

mai-24

Toulouse

28/05/2019

Rénovation/Construction neuve

89 920 000

 MGP

novembre-21

 

mars-22

décembre-23

Tours

25/01/2019

Rénovation

6 790 000

 MOP Classique

 

février-20

juin-22

juin-23

Tulle

28/05/2019

Rénovation

7 655 000

 MOP Classique

 

février-21

janvier-22

juin-23

Source : DIE.

 

 


—  1  —

2.   La maquette de performance a évolué mais ne permet toujours pas de suivre l’avancement des projets

● Les indicateurs de performance présentés dans les PAP 2018 et 2019 étaient par nature temporaires, dans l’attente de la réalisation des appels à projet.

Tout d’abord, l’objectif du programme, à savoir « Optimiser le parc immobilier », ne cadrait pas complètement avec la priorité définie par le GPI axée sur la transition énergétique.

En outre, le premier indicateur reposait sur une logique d’évaluation ex post de la performance énergétique, une fois l’ensemble des projets achevés, tandis que le second indicateur relatif à l’avancement des projets s’appuyait sur la consommation des AE votées en LFI, ce qui ne donnait pas d’information sur l’avancement effectif des projets financés.

ANCIENNE MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 (PAP 2019)

Objectif/
indicateur

Libellé

Cible 2019

Objectif 1

Optimiser le parc immobilier

Indicateur 1.1

Performance énergétique (en kWh/m²)

ND

Indicateur 1.2

Investir en vue de réduire les dépenses immobilières relatives aux cités administratives et aux sites multi-occupants (% avancement des projets)

100

Source : PAP 2018-2019.

● Suivant les recommandations du rapporteur spécial ([18]) et de la Cour des comptes([19]), la DIE a procédé à des ajustements et des redéfinitions au niveau de la maquette de performance, en cohérence avec le GPI.

D’une part, les deux indicateurs sont remplacés pour tenir compte du fait que les économies d’énergie sont de deux ordres :

 les gains sur la facture énergétique des cités administratives grâce à l’amélioration de la performance énergétique ;

 les gains issus de la suppression de factures énergétiques, au titre de la libération de biens locatifs et domaniaux.

D’autre part, un nouvel objectif et son indicateur ont été créés pour mesurer l’efficience du programme, c’est-à-dire le coût par kilowatt-heure d’énergie primaire économisé (kWhep) pour la totalité des trente-neuf projets lauréats, avec une cible finale de 7,1 kWhep. Cet indicateur n’apporte pas d’information nouvelle car il s’agit tout simplement de l’enveloppe globale d’un milliard d’euros rapportée à l’indicateur d’économie d’énergie attendue. Un indicateur d’efficience par projet aurait été plus utile.

NOUVELLE MAQUETTE DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 348 (PAP 2020)

Objectif/
indicateur

Libellé

Cible 2020

Réalisé 2020

Objectif 1

Assurer la transition énergétique dans le cadre de la PIE

Indicateur 1.1

Économie d'énergie attendue
(indicateur en kWhep par an en fin de programme)

139 000 000

137 500 000

Indicateur 1.2

Optimisation de la surface occupée
(indicateur en m² de surfaces utiles brutes restituées en fin de programme)

239 000

257 000

Objectif 2

S’assurer de l’efficience des projets financés

Indicateur 2.1

Efficience énergétique – Coût du kWhep économisé
(indicateur en € investi / kWhep économisé en fin de programme)

7,1

7,2

Source : PAP 2020.

● Le suivi des indicateurs est assuré au cours de la mise en œuvre des projets dans le cadre du dispositif de suivi mis en place par la DIE avec les porteurs de projets. Sur la base des remontées des porteurs de projets, les économies d’énergie attendues (indicateur 1.1) ont été très légèrement réajustées à la baisse (– 1,5 GWhep/an, soit – 1,1 %). En conséquence, le coût du kWhep économisé augmente à due proportion (diminution très légère de l’efficience énergétique). En revanche, les efforts entrepris par la DIE dans le suivi des projets pourraient permettre de libérer 257 000 m², soit 18 000 m² de plus que la prévision en début de programme.

Le rapporteur spécial se félicite du maintien attendu d’un haut niveau d’économies d’énergie et du souci permanent de la DIE d’optimiser les surfaces tout en respectant l’enveloppe du programme. Comme l’année dernière, il constate cependant que la dimension « pilotage » de la mission est absente de la maquette.

À l’occasion de l’examen du RAP 2019, la DIE et la direction du budget avaient estimé préférable de ne pas modifier la maquette de performance des PAP et RAP, en cohérence avec la doctrine budgétaire définie dans le guide de la performance qui préconisait le retrait des « indicateurs d’activité ou de production ». Le PAP 2021 comprend ainsi, hors volet performance, quelques éléments sur l’état d’avancement des projets, mais cette information est parcellaire et globalisée puisque n’y figurent que le nombre de cités en phase de labellisation, celles dont le programme de travaux a été validé et celles dont les travaux ont été engagés, ainsi que les AE correspondantes.

Alors que l’essentiel des travaux de rénovation et de construction va être engagé en 2021 et que les dates de livraison pourraient s’étager jusqu’en 2023 voire 2024, le rapporteur spécial recommande une amélioration de l’information du Parlement sur l’état d’avancement des travaux.

Recommandation (reformulée) : communiquer dans les PAP et les RAP des éléments d’information utilisés par les équipes projet afin de pouvoir suivre l’état effectif d’avancement des travaux.

3.   Des dépenses bien encadrées au sein de l’enveloppe quinquennale mais des prévisions de consommation qui pourraient être affinées

● La Cour des comptes souligne que « l’enveloppe limitée du programme protège raisonnablement contre les risques de dérapage ». Elle note qu’une provision de 71,9 millions d’euros pour faire face à d’éventuels surcoûts a été constituée au sein du programme. La DIE a indiqué au rapporteur spécial que cette provision n’avait pas été modifiée à ce jour car, à chaque phase de négociation, elle se tourne vers le porteur de projet pour « recalibrer le projet et faire en sorte que celui-ci continue de coller à l’épure budgétaire et énergétique initiale ».

Le passage entre les différentes phases des projets (des études préalables jusqu’à la contractualisation et au démarrage des travaux) ainsi que la qualité du suivi témoignent d’une gouvernance robuste. Sur le plan opérationnel, la mise en œuvre de chaque projet relève de la responsabilité du préfet de département en tant que MOA. Un comité de pilotage rassemblant sous son autorité l’ensemble des services concernés ainsi qu’une équipe projet sont mis en place pour chaque cité. La DIE, en tant que responsable du programme, assure le pilotage et le suivi de la bonne mise en œuvre des projets et le maintien des performances prévues. Elle est destinataire de tout document associé à chaque étape (APS, APD, compte rendu de chantier, procès-verbal de réserve, de réception, etc.)

● Cependant, la Cour des comptes estime que les montants budgétés par la DIE sont supérieurs aux remontées des porteurs de projets, à hauteur d’au moins 40 millions d’euros pour les CP en 2020 ([20]).

La DIE fait valoir que la budgétisation annuelle de l’ensemble du programme provient des remontées des porteurs de projet et notamment des SGAR au niveau des préfectures de région, à travers un comité budgétaire (COBUD).

Le COBUD réunit deux fois par an les responsables de BOP ([21]) sous la présidence du responsable de programme. Il permet d’examiner l’exécution budgétaire et les prévisions de consommation de crédits, dans un souci d’optimiser l’utilisation des crédits disponibles. Ce dialogue de gestion doit permettre d’ajuster les besoins à l’état d’avancement.

Selon la DIE, les itérations de ce dialogue ont pu conduire à constater en cours de gestion des différences avec la budgétisation initiale, particulièrement dans le contexte de la crise sanitaire. Elle ajoute que les réorganisations en cours des services de l’État (organisation territoriale de l’État, nouveau réseau de proximité de la DGFiP) ont amené les préfets, en tant que MOA, à adapter certains projets à l’aune de ces réorganisations.

Le rapporteur considère que la qualité des projections budgétaires est un enjeu du programme, d’autant que les décaissements de CP vont être concentrés sur les exercices à venir, au moins jusqu’en 2024.

La DIE lui a indiqué travailler sur des leviers d’amélioration de la prévision qui reposent sur la méthode itérative précédemment décrite (fiche navette mise à jour au fil de l’eau, renforcement du suivi des comités de pilotage, etc.). Elle précise qu’ « aucun autre projet immobilier n’est géré par elle selon le même dispositif que le programme 348. Le programme 362 Plan de relance, qui comporte 4 214 projets, fait l’objet d’un suivi plus « macro » […]. Toutefois, le retour d’expérience du programme 348 est précieux ».

Recommandation (renouvelée) : fiabiliser la prévision de consommation des crédits.

Le rapporteur spécial s’interroge également sur l’avenir du programme 348 qui est atypique au sein du budget de l’État et même au sein de la présente mission. Il n’était d’ailleurs pas prévu à l’origine pour durer au-delà du GPI, les AE devant être affectées et engagées au plus tard en 2022.

Les décalages calendaires vont repousser la consommation intégrale des CP au moins jusqu’en 2024. Certains projets accuseront sans doute plus de retard que d’autres, ce qui va vraisemblablement amener le programme à perdurer plus longtemps avec un volume de CP très faibles voire résiduels. Le rapporteur spécial se demande s’il ne serait pas de bonne gestion de faire exécuter les CP, lorsqu’ils seront résiduels, par le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État et de supprimer en conséquence le programme 348. Cette recommandation rejoint, dans son principe, celle du rapporteur spécial du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État, M. Jean‑François Mattéi, de renforcer la lisibilité de la gestion du patrimoine immobilier de l’État.

Recommandation : entamer une réflexion sur la possibilité de transférer les CP résiduels du programme 348 vers le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

B.   LE PROGRAMME 349 : LE FTAP, UN FONDS INTERMINISTÉRIEL POUR LA TRANSFORMATION À PÉRENNISER

Jusqu’en 2020 sous la responsabilité de la direction du budget (DB), le fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) est placé depuis le 1er janvier 2021 sous la responsabilité du délégué interministériel à la transformation publique (DITP). Il vise à cofinancer, sur la base d’appels à projets, les coûts d’investissement nécessaires à la mise en œuvre de réformes structurelles au niveau interministériel. Les projets soutenus doivent permettre un niveau d’économies pérennes pour chaque euro investi par le fonds.

L’enveloppe pluriannuelle de crédits prévue sur le programme support s’élevait initialement à 700 millions d’euros en AE et en CP sur la période 2018-2022 ([22]).

Les quatre appels à projets conduits en 2018, 2019 et 2020 ont permis d’allouer à 97 projets une enveloppe globale de 612,4 millions d’euros. Le solde, soit 72,6 millions d’euros, serait engagé en 2021 à l’issue du dernier appel à projets.

Le coût total des projets cofinancés par le FTAP s’élève à 1,2 milliard d’euros.

rÉpartition pluriannuelle des crÉdits du programme 349

(en millions d’euros)

 

 

LFI 2018

LFI 2019

LFI 2020

LFI 2021

2022
et au-delà

 

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Prévision

Titre 2

0

0

5

5

10

10

5

5

1

1

Hors titre 2

200

0

240

155

190

196

45

153,7

0

234

Total

200

0

245

160

200

205,6

50

158,7

1

235

Reports

Titre 2

n.c.

n.c.

Hors titre 2

180

354,5

494,5

36,9

n.c.

n.c.

Total

180

354,5

494,5

36,9

n.c.

n.c.

Crédits disponibles

200

0

425

160

554,5

205,6

544,5

195,6

1

235

Exécution

Titre 2

0

0

0

0

0

0

 

 

 

 

Hors titre 2

20,1

0

65,3

37,6

151,9

71,9

 

 

 

 

Total

20,1

0

65,3

37,6

151,9

71,9

 

 

 

 

Source : DITP et RAP 2018 à 2020.

Sur l’exercice 2020, la consommation des crédits s’est élevée à 151,9 millions d’euros en AE (+ 132 % par rapport à 2019) et 71,9 millions d’euros en CP (+ 91 % par rapport à 2019). Cette montée en charge était attendue et correspond aux engagements et paiements sur les contrats de transformation signés en 2018 et 2019. Elle est toutefois significativement inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale qui affichait 200 millions d’euros en AE, auxquels s’ajoutaient 354,5 millions d’euros de reports de crédits de 2019, et 205,6 millions d’euros en CP.

1.   Les délais de contractualisation et la durée des projets financés par le FTAP impliqueront une consommation de CP jusqu’en 2024

● Au sein de la DITP, 3 ETP sont affectés au FATP. Le transfert de responsabilité du programme n’a pas eu d’impact significatif sur le fonctionnement du fonds dans la mesure où la DB s’occupait de la gestion technique du programme et de l’évaluation du retour sur investissement tandis que la DITP pilotait les appels à projets et instruisait les dossiers. Cependant, la charge administrative est désormais supportée par la DITP.

En outre, la même équipe est en charge du fonds innovation et transformation numérique (FITN), l’une des composantes du volet numérique du plan France Relance, dotée de 500 millions d’euros.

Si les enveloppes ouvertes en 2018 et 2019 au titre des trois appels à projets organisés ont été intégralement allouées, la consommation des AE et des CP s’établit cette année encore à un niveau bien inférieur à la prévision. Le retard dans la contractualisation et la mise en œuvre des projets pose la question de leur décalage au-delà de 2022.

La Cour des comptes considère que la programmation budgétaire pour 2020 s’est fondée sur des hypothèses extrêmement optimistes de consommation des CP pour les projets lauréats en 2018 et 2019 ([23]). Une analyse de la clé de décaissement observée sur les premiers projets de 2018 montre que seuls 21 % des financements ont été consommés l’année suivante. En cumulant les besoins de CP pour 2018, 2019 et 2020 et en ajoutant les crédits de l’enveloppe déconcentrée désormais mise à disposition des préfets pour le financement de projets locaux (28 millions d’euros en 2020), la Cour évalue rétrospectivement à 35 millions d’euros au minimum la surbudgétisation des CP ouverts sur le FTAP en 2020.

Au final, 119,6 millions d’euros de CP ont été annulés ([24]) en LFR 4 pour 2020 et ont été reportés sur 2021.

● L’allongement des délais de consommation des crédits a plusieurs origines :

– les délais liés à la sélection des projets lauréats (les projets durent en moyenne trois ans) reposant sur une procédure d’appels à projet permettant de sélectionner les meilleurs projets et de garantir le respect des critères du FTAP. Le confinement intervenu en cours de sélection pour la première session 2020 a entraîné un allongement de la durée de cette dernière ;

– les délais liés à la contractualisation (« contrats de transformation ») avec les porteurs de projets. La phase de contractualisation nécessite des itérations avec les porteurs sur la base de projets de contrats. Cette phase est particulièrement structurante car elle engage les porteurs sur le déploiement précis de leurs projets, sur un montant d’économies à réaliser et sur des indicateurs de suivi et d’avancement de leurs projets. La multiplicité des signataires et la complexité des projets peuvent ralentir la phase de contractualisation ;

– les délais liés à la montée en charge des projets : une fois les contrats de transformation signés, la consommation des crédits monte progressivement en charge car chaque projet nécessite la mise en place d’une gouvernance dédiée, la réalisation d’études préalables, la soumission d’un dossier en vue d’un avis conforme de la DINUM ([25]), la passation de marchés publics d’AMO, etc. Ces délais de montée en charge expliquent que les niveaux de consommation effectifs soient attendus à un niveau inférieur à celui des crédits mis à la disposition des porteurs pour conduire leurs projets, pourtant établis à partir des échéanciers contractuels ou des demandes actualisées des porteurs ;

– enfin, le retard pris du fait des mesures de confinement. Ce retard a été peu significatif du fait du recours massif au télétravail au niveau de la DTIP, de la direction du budget et des administrations porteuses de projets. La date de clôture des deux appels à projets a toutefois été repoussée d’un mois, impactant la phase de contractualisation.

● Le tableau ci-après présente la liste des projets lauréats du FTAP avec leurs principales caractéristiques (coût du projet financé et part financée par le fonds, montant des économies attendues ou gain de productivité, retour sur investissement (ROI) et durée prévisible du projet).

 

 


—  1  —

projets financÉS par le ftap depuis 2018

(en euros)

Nom du projet retenu

Année de sélection

Appel à projets

Coût total du projet

Financement apporté par le FTAP

Montant d'économies attendu

Gains de productivité attendus (ETP)

ROI attendu

Durée de réalisation du projet

Fin estimée

Agence de mutualisation des universités et établissements

2018

1

18 700 000

2 851 000

2 700 000

N/A

0,95

3 ans

2023

Dématérialisation des demandes d’autorisation d’urbanisme

2018

1

5 700 000

3 599 000

6 152 000

0

1,71

3 ans

2022

100 % Démat au ministère de la Culture

2018

1

7 500 000

2 000 000

1 068 484

17

0,53

3 ans

2021

Numérique en détention (NED)

2018

1

25 000 000

7 919 700

8 463 740

96

1,07

4 ans

2023

Systèmes experts en météorologie et climat

2018

1

3 930 000

2 900 000

2 325 000

31

0,80

3 ans

2022

AIFE - Améliorations par l’Innovation pour les Finances de l’État

2018

1

9 307 780

6 598 000

11 835 000

263

1,79

4 ans

2021

CFVR - Ciblage de la fraude et valorisation des requêtes

2018

1

11 700 000

5 200 000

27 786 800

500

5,34

4 ans

2021

Dématérialisation des déclarations foncières des propriétés bâties

2018

1

5 080 000

4 000 000

6 232 299

100

1,56

3 ans

2022

Indicateurs d’insertion des apprentis et lycéens

2018

1

4 800 000

1 061 940

1 600 000

0

1,51

3 ans

2021

Datasciences

2018

1

6 192 000

1 700 000

1 600 000

(recettes)

0

0,00

3 ans

2021

Incub-O, l’accélérateur régional de la transformation numérique en Occitanie

2018

1

2 676 750

1 235 000

1 824 000

32

1,48

3 ans

2022

Health data hub

2018

1

40 000 000

36 000 000

54 200 000

0

1,51

4 ans

2021

PJM - Protection juridique des majeurs (PJM)

2018

1

4 000 000

2 170 000

3 925 000

25

1,81

4 ans

2021

Intelligence Emploi

2018

1

49 544 000

20 000 000

27 000 000

447

1,35

4 ans

2021

Parcours Flexibles en Licence

2018

2

18 173 935

12 418 832

17 622 513

0

1,42

3 ans

2023

Maintien dans le logement des personnes vulnérables par les systèmes d’information

2018

2

7 000 000

1 900 000

6 900 000

57

3,63

4 ans

2022

Prévention des impayés locatifs

2018

2

4 000 000

2 100 000

2 190 000

30

1,04

3 ans

2023

Supports techniques Media global Radio France

2018

2

3 000 000

1 500 000

1 590 000

7

1,06

2 ans

2022

PILAT

2018

2

25 957 200

13 359 000

13 468 800

150

1,01

3 ans

2023

MENTOR - Plate-forme interministérielle de formation à distance des agents de l'État

2018

2

10 108 372

4 955 572

6 278 267

0

1,27

4 ans

2023

« PFRA étendue » : Expérimentation de la mutualisation en interministériel des achats ministériels dans les régions BFC et PACA

2018

2

5 160 000

3 570 740

5 300 000

0

1,48

3 ans

2022

Télé-enregistrement

2018

2

5 617 600

986 100

6 025 276

150

6,11

2 ans

2022

Géoplateforme : l'espace public de l'information géographique

2018

2

11 295 400

3 600 000

3 600 000

45

1,00

3 ans

2022

Team France au service du développement international des entreprises et des territoires

2018

2

10 075 000

6 005 000

7 044 390

83

1,17

2 ans

2021

HIPE "Harmonisation et Innovation autour du Parcours de l'Étranger" (certains éléments du dossier sont précisés en pièce jointe)

2018

2

14 000 000

7 000 000

4 221 488

21

0,60

3 ans

2022

INPS – Transformation de la police technique et scientifique

2018

2

10 150 000

5 150 000

2 915 590

39

0,57

4 ans

2022

Le pôle de l'État bisontin, un accélérateur de la modernisation de l'État en région bourgogne Franche-Comté

2018

2

2 816 428

1 828 928

1 106 320

17

0,60

3 ans

2021

SI national des fourrières en automobiles

2018

2

4 654 240

1 691 500

1 870 000

0

1,11

4 ans

2021

Chatbot démarches

2018

2

650 000

325 000

145 000

0

0,45

3 ans

2022

Code du travail numérique

2018

2

2 860 000

1 900 000

1 920 000

30

1,01

4 ans

2021

EASI Lab

2019

3-1

9 335 618

5 977 818

2 861 911

39

0,48

4 ans

2023

MISAOA

2019

3-1

11 103 000

2 170 000

1 995 062

8

0,92

4 ans

2023

Cerem'Avenir

2019

3-1

26 556 000

12 332 130

12 958 000

190

1,05

4 ans

2022

Surveillance navigation

2019

3-1

2 100 000

1 000 000

687 878

10

0,69

2 ans

2023

PIREX

2019

3-1

1 630 000

570 000

970 000

10

1,70

4 ans

2023

Foncier innovant

2019

3-1

24 310 000

12 122 000

12 603 930

300

1,04

4 ans

2023

Concentrateur DITP

2019

3-1

18 396 000

9 000 000

7 426 090

130

0,83

3 ans

2021

Nouveau réseau DGFiP

2019

3-1

16 075 400

7 183 400

17 574 557

363

2,45

3 ans

2023

Contrôles DGCCRF

2019

3-1

5 515 000

2 605 000

3 840 390

90

1,47

3 ans

2022

Portail Parents

2019

3-1

15 800 000

6 500 000

1 385 000

9

0,21

3 ans

2021

RECE

2019

3-1

5 000 000

3 000 000

1 812 346

20

0,60

4 ans

2022

OCTO

2019

3-1

4 598 849

2 540 000

1 835 009

32

0,72

3 ans

2023

Transate

2019

3-1

1 121 700

706 600

281 550

5

0,40

4 ans

2021

Med-FIRSST CONNECTE

2019

3-1

820 125

504 131

387 000

0

0,77

3 ans

2022

Plateforme d'appui Guyane

2019

3-1

1 065 000

765 000

95 750

0

0,13

3 ans

2022

Santé Franciliens

2019

3-1

2 877 200

300 000

6 800 000

136

22,67

1 an

2021

Moderniser l'organisation du travail de l'Opéra national de Paris

2019

3-2

3 600 000

2 800 000

N/A

N/A

N/A

N/A

N/A

Prison expérimentale

2019

3-2

50 000 000

35 000 000

1 300 000

32

0,04

4 ans

2026

Le déploiement de la télémédecine au sein des unités sanitaires en milieu pénitentiaire

2019

3-2

5 976 000

2 988 000

6 712 462

84

2,25

3 ans

2023

Projet 3D : Développement de la Donnée en Douane - Placer la donnée au cœur des métiers de la Douane

2019

3-2

29 342 902

18 803 737

18 544 267

483

0,99

3 ans

2021

TNCP : Transformation numérique de la commande publique

2019

3-2

16 105 000

9 180 000

6 718 000

99

0,73

3 ans

2022

DataLake DGFiP : Valorisation et mise à disposition des données de la DGFiP

2019

3-2

14 875 800

8 295 500

10 890 271

327

1,31

4 ans

2022

E-Contacts Plus : Assistant virtuel

2019

3-2

6 124 400

3 678 000

4 962 425

138

1,35

3 ans

2021

Infocentre des Établissements Publics Nationaux (EPN)

2019

3-2

4 464 600

2 652 200

8 235 000

0

3,10

3 ans

2022

Transformation numérique du service de santé au travail : dématérialisation du dossier médical et déploiement de la télémédecine

2019

3-2

2 548 400

1 782 240

906 580

2

0,51

3 ans

2021

Dématérialisation et responsabilité sociétale intégrée en Hauts-de-France

2019

3-2

1 431 250

852 450

1 308 000

148

1,53

3 ans

2021

Conforter la maîtrise des données et l'expertise technique au service des usagers

2019

3-2

400 000

200 000

377 940

9

1,89

3 ans

2023

Ligne Directe France Services

2019

3-2

603 222

277 484

145 000

1

0,52

2 ans

2023

Cartonaut, transformer la cartographie marine et l’information nautique

2019

3-2

5 750 000

1 987 000

1 122 000

10

0,56

3 ans

2023

Gestion électronique de document - Gestion électronique de courrier

2019

3-2

1 312 447

314 974

2 124 621

42

6,75

4 ans

2021

Remplacement de la PEC (Plateforme d’Échange et de Confiance)

2019

3-2

3 850 000

1 275 000

1 275 000

0

1,00

2 ans

2022

Rapprocher les personnes en situation de handicap de la formation et de l’emploi

2019

3-2

6 000 000

3 000 000

N/A

N/A

N/A

N/A

N/A

Mettre fin aux handicaps liés à l’insularité

2020

4-1

9 500 000

1 500 000

700 000

0

0,47

3 ans

2023

Support coopératif renforcé d’agents digitaux

2020

4-1

1 260 197

707 500

370 000

2

0,52

3 ans

2023

USER FIRST - Faciliter le travail au sein des laboratoires de recherche

2020

4-1

8 809 250

4 193 100

14 451 049

192

3,45

3 ans

2023

Bracelet anti-rapprochement pour lutter contre les violences conjugales et les féminicides

2020

4-1

20 107 250

8 725 000

6 600 000 de 2020 à 2023

N/A

0,00

3 ans

2023

Data Hub de la transition écologique en Grand Est

2020

4-1

520 000

260 000

299 940

6

1,15

3 ans

2023

Plan 2020-2022 pour les achats de l’État

2020

4-1

47 062 830

15 659 000

700 000 000

0

44,70

3 ans

2022

RocSP – Recouvrement Optimisé des Créances du Secteur Public

2020

4-1

48 718 700

20 873 900

11 908 147

280

0,57

3 ans

2023

FICOBA 3 - Refonte du FIchier des COmptes Bancaires et Assimilés

2020

4-1

14 433 900

7 821 000

8 973 247

219

1,15

3 ans

2023

Point de contact unique aux frontières - Volet numérique

2020

4-1

9 851 204

4 900 000

789 000

22

0,16

3 ans

2023

Refonte des systèmes d'information de la Politique agricole commune

2020

4-1

44 370 000

28 839 999

111 130 400

15

3,85

3 ans

2022

Modernisation et extension du Datacenter de la DGDDI à Toulouse (DNSCE)

2020

4-1

18 000 000

10 000 000

6 800 000

0

0,68

4 ans

2023

France Identité Numérique

2020

4-1

45 965 000

27 665 000

27 665 000

0

1,00

4 ans

2023

Outil de pilotage de la masse salariale - Au service d’une politique managériale innovante et efficace

2020

4-1

2 750 703

1 070 458

428 183

7

0,40

3 ans

2023

Outillage pour le capacitaire renforcé

2020

4-1

12 240 000

6 120 000

700 000

0

0,11

3 ans

2023

Maison numérique des blessés et des familles

2020

4-1

2 479 240

300 000

183 100

24

0,61

3 ans

2023

Portail de surveillance de l'exposition des travailleurs aux rayonnements ionisants

2020

4-1

2 674 925

1 000 000

553 278

2

0,55

3 ans

2022

Production d’un référentiel d’occupation et usage des sols dans le cadre de l’observatoire de l’artificialisation des sols

2020

4-2

18 576 000

11 145 600

3 470 000

0

0,31

3 ans

2023

Trackdéchets : Gérer la traçabilité des déchets en toute sécurité

2020

4-2

1 800 000

600 000

2 000 000

0

3,33

3 ans

2023

Le portail “démarches-plaisance”

2020

4-2

1 800 000

900 000

1 575 000

37

1,75

3 ans

2023

Mutualisation, dématérialisation et informatisation des procédures visant la protection et l’emploi des enfants âgés de moins de 16 ans dans le spectacle en IDF

2020

4-2

248 945

200 000

84 247

2

0,42

2 ans

2022

Développement d’une solution automatisée d’aide et d’assistance à la correction d’épreuves d’expression écrite en langue française

2020

4-2

1 000 300

323 825

421 000

8

1,30

3 ans

2023

Forêt 4.0 : La gestion forestière augmentée

2020

4-2

8 455 028

4 055 583

5 400 000

96

1,33

3 ans

2023

Fusion des deux régions de gendarmerie Haute et Basse Normandie

2020

4-2

400 000

230 270

230 270

26

1,00

3 ans

2022

Plateforme d’assistance et d’orientation du guichet unique formalités

2020

4-2

1 617 375

1 182 875

576 000

N/A

0,49

3 ans

2022

Résorption-bidonvilles : connaître, partager et agir pour résorber les bidonvilles

2020

4-2

1 971 951

767 500

750 000

N/A

0,98

3 ans

2023

Programme national Lidar Haute Densité : décupler la connaissance du territoire au service des politiques publiques

2020

4-2

34 376 000

21 550 000

18 800 000

7

0,87

3 ans

2023

La création du système d’information de l’ATIGIP : ATIGIP360°

2020

4-2

21 422 000

10 711 000

129 000 000

N/A

12,04

3 ans

2022

CAP 2030

2020

4-2

4 070 775

1 800 200

1 700 000

N/A

0,94

3 ans

2023

Sciences comportementales et optimisation de l’action publique

2020

4-2

4 722 110

4 000 000

4 000 000

N/A

1,00

3 ans

2023

GEOPOL Nouvelle Génération, un nouveau paradigme numérique de la gestion du temps de travail pour la police nationale

2020

4-2

7 630 600

3 179 300

26 400 000

390

8,30

3 ans

2022

Portail commun du recouvrement fiscal et social (PCR)

2020

4-2

44 798 111

28 887 980

100 000 000

(recettes)

0

N/A

3 ans

2022

« Système d’information pour le pilotage et le suivi des Contrats de plan État – Régions »

2020

4-2

1 575 000

775 000

434 000

7

0,56

3 ans

2023

Sécurité Économique Augmentée

2020

4-2

2 982 948

700 000

912 000

19

1,30

3 ans

2023

Design System de l'État

2020

4-2

4 800 000

3 000 000

1 500 000

16

0,50

3 ans

2023

Contrôles automatisés visant à diminuer la circulation de véhicules polluants et à améliorer la qualité de l’air

2020

4-2

49 150 000

18 320 000

1 380 000

N/A

0,08

3 ans

2025

Source : DITP.

 


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2.   Le dispositif de mesure de la performance présente un intérêt limité et n’évoluera que marginalement en 2021

À l’occasion de ses précédents travaux, le rapporteur spécial avait été amené à relever que le dispositif de mesure de la performance du programme 349 présentait un intérêt limité.

 En premier lieu, les sous-indicateurs visant à s’assurer d’un fonctionnement efficient du fonds (objectif n° 1) ne permettent pas d’apprécier précisément la qualité de la gestion des dossiers. En effet, le « taux de sélectivité des projets » relève plus de la constatation a posteriori et ne constitue pas une fin en soi, tandis que le « délai d’instruction moyen des projets » ne prend pas en compte la phase de contractualisation, particulièrement longue.

Le taux de sélectivité est stable depuis l’origine (59 % en 2018, 58 % en 2019 et 57 % en 2020). Ce sous-indicateur est supprimé dans le PAP 2021. L’information (nombre de dossiers candidats et nombre de lauréats par session) est cependant présente dans le RAP, ce qui est positif.

Le délai d’instruction moyen des projets s’est allongé en 2020 avec les effets du premier confinement (il passe de 71 jours en 2019 à 95 jours en 2020).

Le rapporteur spécial renouvelle sa recommandation de disposer d’un sous-indicateur portant sur le délai entre le dépôt des dossiers sélectionnés et la fin de la phase de contractualisation ([26]). Un sous-indicateur « pourcentage de lauréats pour lesquels le contrat est signé au cours de leur année de sélection » a été ajouté dans le PAP 2021, mais ce sous-indicateur, qui prend en compte l’année civile, ne semble pas très pertinent ([27]).

Recommandation (renouvelée) : mettre en place un sous-indicateur portant sur le délai entre le dépôt des dossiers retenus et la fin de la phase de contractualisation.

● En second lieu, si les deux indicateurs visant à s’assurer de l’efficacité des projets financés (objectif n° 2) traduisent bien les objectifs du fonds, leur formulation reste abstraite, et ils mesurent la performance prévue et non la performance réelle. Leur capacité à informer le Parlement sur la qualité du pilotage et de la gestion des projets financés, et sur l’efficacité concrète de ces projets, est donc limitée.

Le premier sous-indicateur « Part des projets ayant un impact direct sur la qualité de service aux usagers ou sur la qualité de travail des agents » ([28]) ne prend pas en compte la satisfaction du point de vue de l’usager ou de l’agent (« UX » ([29])).

Le second sous-indicateur « Retour sur investissement attendu des projets financés » porte sur le ROI attendu et non celui mesuré. Il est attendu à 1,50 euro par euro investi. Il est qualifié de « très positif » dans le RAP.

Le rapporteur spécial estime que ces indicateurs d’efficacité du FTAP pourraient être utilement complétés par un indicateur portant sur l’avancement des projets financés (par exemple, délai moyen entre la contractualisation et la réalisation de 30 % du projet, de 50 % du projet, de la totalité du projet / pourcentage de projets réalisés à 30 %, à 50 %, en totalité). Cela permettrait de disposer d’une information infra-annuelle et pluriannuelle sur la rapidité de mise en œuvre des projets financés par le FTAP.

Recommandation : mettre en place un indicateur permettant de disposer d’une information sur l’état d’avancement des projets.

3.   Un fonds interministériel qui aura permis de financer des projets de transformation pour près d’un milliard et demi d’euros en quatre ans

Le FTAP connaît depuis la création du programme une activité importante puisque les quatre appels à projets achevés à fin 2020 ([30]) ont déjà permis d’identifier 97 projets lauréats, présentant un investissement total d’environ 1,2 milliard d’euros, dont 612,4 millions apportés par le FTAP. Le dernier appel à projet lancé en novembre 2020 permettra d’allouer en 2021 le solde du financement disponible, soit 72,4 millions d’euros. Au final, environ 1,4 milliard d’euros auront été investis par l’État dans des projets de transformation publique, dont la moitié via le FTAP.

Le tableau ci-après synthétise les principales données d’activité du FTAP depuis 2018.

synthÈse des projets financÉs par le ftap (2018-2020)

(montants en millions d’euros)

 

2018

2019

2020

Totaux

Nombre d’appels à projets

2

1 × 2 sessions
(mars et juin)

1 × 2 sessions
(juin et octobre)

4

Candidatures

183

27

29

23

42

304

Lauréats

33

16

16

16

19

97

Taux de sélectivité

18 %

58 %

57 %

33 %

Montant global des projets

400

300

500

1 200

Montant alloué par le FTAP

199,8

160,4

252,2

612,4

Montant des enveloppes déconcentrées en régions

-

6

28

34

Source : DITP et commission des finances

● 30 contrats de transformation supplémentaires ont été signés en 2020 : 3 pour des projets déclarés lauréats en 2018, 19 pour des lauréats de 2019 et 8 pour des lauréats de 2020. La dynamique de contractualisation est ainsi stabilisée, 29 contrats ayant été signés en 2019 après 8 contrats signés en 2018. Au total, 67 contrats ont ainsi été signés à fin 2020.

Il est à noter que, depuis 2019, une partie des financements du FTAP a été déconcentrée et déléguée aux préfets de région à hauteur de 34 millions d’euros. Cela répond partiellement à l’une des critiques émises par la Cour des comptes dès 2019 ([31]) s’agissant du faible nombre de projets lauréats portés par des acteurs territoriaux ([32]). Pour la DITP, ce nombre limité s’explique par la rareté des compétences au niveau déconcentré pour répondre utilement aux appels à projets.

L’autre critique de la Cour des comptes concerne la forte concentration des crédits alloués à trois projets (le portail commun de recouvrement fiscal, la refonte du SI de la PAC et France identité numérique). La DITP a indiqué au rapporteur spécial que le ministère de l’économie et de la relance a présenté des dossiers « à fort ROI » et pour lesquels « les économies ont été bien objectivées ». Il était donc logique pour la DITP d’investir dans des projets coûteux générant à la fois des bénéfices importants pour les usagers et des économies de moyen terme. La DITP précise qu’elle a, depuis 2020, une « vision plus compréhensive » de la qualité de service rendu aux usagers dans ses choix d’investissement. L’appréhension du ROI a également été modifiée : « l’objectif de générer un euro d’économie pour un euro de subvention est désormais apprécié de manière globale sur l’ensemble du FTAP et non plus nécessairement projet par projet ».

Le rapporteur spécial constate que l’enveloppe de 685 millions ([33]) aura été intégralement consommée en AE à la fin de l’année 2021, que le nombre de projets financés est significatif et que ce financement s’opère à l’issue d’une sélectivité réelle des dossiers présentés, ce qui démontre le succès du fonds. En outre, les projets financés n’auraient probablement pas pu l’être sur des crédits ministériels Cependant, le faible nombre de projets déposés dans certains secteurs d’activité, comme la santé et la sécurité, dans lesquels il y a un vrai besoin de numérisation, interroge. Cette lacune s’explique peut-être par un déficit de notoriété du FTAP qui mériterait d’être comblé par une action de communication élargie à toutes les administrations, y compris hospitalières.

Le rapporteur spécial considère cependant que la pertinence d’un fonds qui finance des projets innovants au sein de l’administration, au bénéfice des usagers et des agents publics, n’est avérée que s’il réunit les trois caractéristiques suivantes :

– les projets financés ont un caractère interministériel et ne pourraient être financés par ailleurs sur les crédits des porteurs de projets concernés ;

– les projets soutenus doivent être d’une certaine complexité et nécessiter des investissements importants ;

– ces projets doivent être générateurs d’économies.

Le rapporteur spécial est favorable à ce que le FTAP soit pérennisé audelà de 2022 en concentrant ses crédits sur les projets interministériels complexes d’envergure.

Recommandations : pérenniser le FTAP au-delà de 2022.

Se concentrer sur les grands projets interministériels complexes qui nécessitent des investissements importants.

● La DITP a également indiqué que l’affectation tardive des fonds pouvait ralentir les projets lauréats dans la mesure où elle avait constaté que les porteurs de projets ne constituaient les équipes (recrutements) et ne réalisaient les achats nécessaires (marchés publics) qu’une fois les fonds du FTAP mis à disposition. En outre, l’accord d’autres administrations, comme la DINUM, est requis postérieurement à la signature du contrat de transformation, ce qui constitue également un facteur purement administratif de ralentissement des projets.