N° 4524

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 octobre 2021

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2022
(n° 4482),

 

TOME I

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Laurent SAINT-MARTIN

Rapporteur général,

Député

——

 

  SOMMAIRE

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Pages

   INTRODUCTION

Le projet de loi de finances pour 2022 amorce résolument un retour à la normale de nos finances publiques. Après deux années marquées par des déficits historiques (– 9,1 % en 2020 et – 8,4 % en 2021), le solde public devrait en effet s’établir à – 4,8 % en 2022. Ce redressement s’appuie à la fois sur la croissance vigoureuse attendue en 2021 puis en 2022 (respectivement + 6 % et + 4 %) et sur le net recul de la dépense publique en 2022. Par conséquent, la part de la dette publique diminuerait à la fin de l’année 2022 en s’établissant à 114 % du PIB, contre 115,6 % fin 2021 et 115 % fin 2020.

L’amélioration de la situation économique et budgétaire de notre pays résulte des choix politiques que nous avons faits depuis le début de la crise. Ces choix ont été et sont toujours, aujourd’hui, permis par le sérieux budgétaire mis en œuvre depuis le début de la législature. Ils se situent, au demeurant, dans la continuité de la politique budgétaire de la majorité qui est à la fois ambitieuse, raisonnable et réactive.

S’inscrivant dans le cadre d’une forte reprise économique, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit :

– de mettre fin aux aides d’urgence, qui ont constitué le « quoi qu’il en coûte ». La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, dont la création et la mobilisation ont profondément marqué l’action publique depuis 18 mois, est certes prolongée en 2022. Le déroulement si peu prévisible de la pandémie l’exige par précaution. Toutefois, il s’agit, à ce stade, de mobiliser de façon très résiduelle 200 millions d’euros de crédits pour l’achat de matériels sanitaires, sans rapport avec les dizaines de milliards d’euros qui ont permis le financement en 2020 et 2021 du fonds de solidarité et de l’activité partielle ;

– de poursuivre et, pour l’essentiel, d’achever le plan de relance, en respectant l’enveloppe de 100 milliards d’euros initialement fixée. Ce plan devrait donner lieu à des redéploiements limités dans le présent texte et dans le prochain texte financier rectificatif pour 2021, sans que l’enveloppe globale ni la structure d’ensemble du plan ne soient modifiées ;

– de poursuivre le financement de politiques publiques prioritaires, dans le respect des lois de programmation militaire, pour la justice et pour la recherche, largement approuvées sur de très nombreux bancs des assemblées parlementaires. Les forces de sécurité du ministère de l’Intérieur devraient également bénéficier, conformément au « Beauvau de la sécurité », de moyens supplémentaires. Au total, le schéma d’emplois de 2017 à 2022 aura permis la création de 10 000 postes au sein de la mission Sécurités ;

– de protéger nos concitoyens les plus fragiles. 200 millions d’euros sont ainsi prévus pour financer une mesure nouvelle, ambitieuse et redistributive, en faveur des bénéficiaires de l’allocation adultes handicapés (AAH) les plus précaires. Cette mesure s’inscrit dans la continuité de l’augmentation substantielle du montant de l’allocation au cours de la présente législature – les crédits de l’AAH en 2022 s’élèveraient à 12 milliards d’euros, dont 2,4 milliards au titre des mesures prises pendant le quinquennat. En outre, les bourses sur critères sociaux seront à nouveau revalorisées – pour un total de + 15 % sur le quinquennat – et les étudiants concernés continueront de bénéficier du ticket-restaurant à un euro.

Ces mesures s’accompagnent, bien évidemment, du respect de l’engagement majeur pris au début du quinquennat : celui de ne pas augmenter les impôts de nos concitoyens. 2022 sera au demeurant une année de baisse de la pression fiscale : c’est la dernière année pendant laquelle des contribuables paieront une fraction de la taxe d’habitation. La suppression de cette imposition locale, la baisse de l’impôt sur le revenu en 2020 et la baisse des cotisations sociales en début de quinquennat constituent chaque année un allègement des prélèvements obligatoires d’environ 25 milliards d’euros. Il n’est pas question de le remettre en cause. Il importe désormais, pour les ménages comme pour les entreprises, de bénéficier de la stabilité fiscale.

Cette stratégie économique et de finances publiques donne des résultats. Qui dirait aujourd’hui que la forte reprise économique que nous constatons n’a rien à voir avec le soutien massif aux salariés et aux entreprises mis en place depuis mars 2020 ? Qui dirait qu’elle n’est pas relayée par le plan de relance, auquel nous assumons d’y adjoindre un plan d’investissement à l’horizon 2030 ? Qui dirait qu’elle n’est pas confortée par une politique claire de modération fiscale, permettant notamment une hausse chaque année depuis 5 ans du pouvoir d’achat des Français, notamment les plus modestes, même dans le contexte d’une crise sanitaire et économique sans précédent depuis un siècle ?

Le texte qui nous est soumis comporte également des dispositions fiscales importantes, qui ont pour objectif de conforter et d’amplifier notre politique économique.

S’agissant de la fiscalité des ménages, l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, prévue par l’article 2, constitue une mesure d’un montant de 1,5 milliard d’euros en faveur du pouvoir d’achat des contribuables. Si cette indexation est classique, souvenons-nous qu’elle n’a pas été mise en œuvre dans les lois de finances pour 2012 et 2013, par deux majorités successives, alors que notre pays était en voie, comme aujourd’hui, de sortie de crise.

Les articles 4 à 6 constituent une partie du plan en faveur des indépendants présenté par le Président de la République le 16 septembre 2021. Les règles fiscales relatives au choix d’être imposé à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés seront plus simples et lisibles. Les transmissions d’entreprises individuelles seront moins coûteuses et plus aisées. Enfin, une capacité temporaire de tenir compte sur le plan fiscal de l’amortissement comptable des fonds commerciaux allégera le coût de leur transmission en sortie de crise. Il s’agit d’une baisse de la fiscalité évaluée à environ 300 millions d’euros chaque année sur 10 ans.

Les articles 8 et 29 améliorent notre fiscalité écologique. Le premier, issu du « Fontenoy du maritime », amplifie la portée de la déduction incitant les entreprises du secteur à équiper leurs navires et bateaux d’équipements propulsifs plus respectueux de l’environnement – ce n’est en rien un détail quand on constate le poids du transport maritime et fluvial dans les émissions de gaz à effet de serre et polluantes. Le second accroît encore les incitations fiscales à l’incorporation de biocarburants dans les carburants mis sur le marché.

Dans la continuité de l’action déterminée que nous menons depuis le début de la législature en faveur de l’efficacité du dispositif fiscal, il est par ailleurs proposé de supprimer plusieurs niches fiscales inefficientes (article 10) et taxes à faible rendement (article 30), ainsi que de conforter la modernisation du recouvrement de l’impôt (article 34). Si beaucoup reste à faire, la modernisation de nos finances publiques et de la loi fiscale aura discrètement mais résolument marqué l’actuelle législature. Formons le vœu de parvenir rapidement à compléter substantiellement ce mouvement par la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), portée par le président de notre commission des finances Éric Woerth et moi-même et désormais bien engagée après son examen en première lecture à l’Assemblée nationale et au Sénat.

L’amorce du retour à la normale de nos finances publiques dans le cadre du PLF 2022 ouvre la réflexion sur leur trajectoire au cours de la prochaine législature. On observe que, selon les projections du Gouvernement, l’endettement public rapporté à la richesse nationale augmenterait à partir de 2023, avant une inflexion à la baisse à compter de 2026. Notre déficit public serait ramené à moins de 3 % du PIB à partir de 2027. Cette trajectoire de rétablissement devra s’appuyer sur de nouvelles réformes soumises au choix des Français en 2022. Il est possible de fixer et mettre en œuvre une trajectoire appropriée et documentée d’évolution de la dépense publique. Celle‑ci, hors mesures d’urgence et de relance, aura d’ailleurs moins augmenté au cours du quinquennat qui s’achève qu’au cours de chacun des précédents.

Le projet de loi de finances, tel que déposé le 22 septembre dernier par le Gouvernement, sera enrichi, à son initiative, en dépenses comme en recettes. Il est regrettable que le Parlement n’ait pas été saisi initialement de l’ensemble des éléments constituant la politique budgétaire proposée par le Gouvernement pour 2022. Sachons néanmoins reconnaître qu’un plan d’investissement dans des technologies de rupture à l’horizon 2030, comme la mise en place d’un contrat d’engagement en faveur des jeunes les plus éloignés du marché du travail, nécessite un travail conséquent en amont. On ne peut, par ailleurs, que se réjouir du fait que l’examen du projet de loi de finances sera également l’occasion d’apporter une réponse adaptée à la hausse des prix de l’énergie.

Il convient bien entendu que le Gouvernement ouvre les débats correspondants en mettant à la disposition de l’Assemblée nationale l’ensemble des éléments nécessaires à sa bonne information.

 

   FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques. Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, est chargé d’apprécier la cohérence et la sincérité de ces prévisions.

I.   L’Économie française, qui restera affectÉe par la crise, poursuit son rebond en 2022

La crise sanitaire apparue début 2020 a profondément affecté l’économie française, qui avait jusqu’alors fait preuve de résilience dans un contexte international incertain.

Depuis la précédente crise financière, elle avait alterné entre période de rattrapage, en 2010 et 2011, de stagnation (2012 et 2013), puis de dynamisme retrouvé à partir de 2014, avec un point haut enregistré en 2017 s’appuyant sur la progression de l’investissement des entreprises et des ménages. Le rythme de croissance avait ensuite ralenti en parallèle de la détérioration des perspectives internationales.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Croissance	4,3	– 1,0	4,4	3,5	4,0	3,6	1,6	1,1	2,5	1,2	1,5
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Croissance	1,6	2,3	2,6	4,7	4,3	2,9	1,0	1,6	– 0,6	2,4	2,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Croissance	1,4	2,3	3,6	3,4	3,9	2,0	1,1	0,8	2,8	1,7	2,4
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Croissance	2,4	0,3	– 2,9	1,9	2,2	0,3	0,6	1,0	1,1	1,1	2,3
Année	2018	2019	2020
Croissance	1,9	1,8	–7,9

Source : INSEE, comptes nationaux.

La contraction de la production en 2020 a atteint, dans ce contexte, un niveau inédit.

A.   Au niveau international, la reprise s’accompagne de tensions sur les prix et les approvisionnements

À l’automne 2021, l’économie mondiale se redresse. Le PIB mondial est dorénavant supérieur à son niveau d’avant la pandémie ([1]). Les progrès de la vaccination, qui atténuent les dangers liés à la pandémie compris le variant Delta, ainsi que les puissantes mesures de soutien aux entreprises et aux ménages mises en œuvre dans de nombreux pays, permettent une reprise rapide au moment de la réouverture de nombreuses activités économiques.

La croissance mondiale atteindrait ainsi 5,7 % en 2021, avant de décélérer à 4,5 % en 2022 – progressions bien supérieures au rythme d’avant-crise (2,6 % en 2019). Des plans d’investissements importants au sein de l’Union européenne et aux États-Unis viendraient soutenir la croissance dans ces zones.

Évolution de la croissance mondiale

(croissance du PIB réel, en %)

	2019	2020	2021	2022
Monde	2,6	– 3,4	5,7	4,5
États-Unis	2,2	– 3,4	6,0	3,9
Chine	6,1	3,4	8,5	5,8
Japon	0,7	– 4,6	2,5	2,1
Brésil	1,1	– 4,4	5,2	2,3
Inde	4,2	– 7,3	9,7	7,9
Russie	1,4	– 2,5	2,7	3,4
Zone euro	1,3	– 6,5	5,3	4,6
France	1,5	– 8,0	6,3	4,0
Allemagne	0,6	– 4,9	2,9	4,6
Italie	0,3	– 8,9	5,9	4,1
Royaume-Uni	1,5	– 9,8	6,7	5,2

Source : OCDE, perspectives macroéconomiques, 21 septembre 2021.

Les États-Unis ont connu une récession limitée en 2020, ce qui ne les empêcherait pas de bénéficier d’un rebond important en 2021 (+ 6,0 %) et, dans une moindre mesure, en 2022. Le stimulus budgétaire massif a permis de conforter la consommation intérieure, alimentant la reprise de l’économie. Au total, l’économie y a retrouvé son niveau d’avant-crise dès le premier trimestre 2021.

La zone euro a été très affectée par la crise sanitaire, avec une récession deux fois supérieure à celle enregistrée au niveau international en 2020. Le redressement de 2021 y serait moins important, et équivalent en 2022. L’Allemagne retrouverait son niveau d’activité d’avant-crise dès la fin 2021, de même que la France (voir infra). À l’inverse, l’Espagne reste pénalisée par les difficultés du secteur touristique et ne retrouverait son activité de fin 2019 qu’à la mi-2022. L’Italie serait dans une situation similaire, mais les deux pays bénéficieraient de montants très importants en provenance du plan de relance européen. Dans ces deux pays, au premier trimestre 2021, l’activité se trouve très en-deçà de son niveau d’avant-crise (– 9,3 % en Espagne et – 6,4 % en Italie), ce qui est moins le cas en Allemagne (– 5,0 %) et en France (– 4,7 %).

Au sein de la zone euro, ce sont les secteurs du commerce, du transport et de l’hébergement-restauration qui contribuent le plus à la perte d’activité par rapport à l’avant-crise ([2]).

Le Royaume-Uni a également subi une grave récession, avant de connaître une dynamique de croissance importante en 2021 et 2022. En juillet 2021, le niveau d’activité y reste inférieur de 3,5 % à son niveau d’avant-crise. De même qu’aux États-Unis, le pays est néanmoins confronté à une forte dynamique d’inflation – qui pourrait dépasser les 4 % sur l’année ([3]).

La Chine, qui n’a pas subi de récession en 2020, enregistrerait un puissant rebond en 2021, à 8,5 %. Le pays a pu retrouver son niveau d’avant-crise dès la fin de l’année 2020, grâce à la dynamique des échanges extérieurs et la levée progressive des restrictions sanitaires. Il reste confronté, à court terme, à un certain nombre de fragilités liées à la situation de son marché immobilier et aux difficultés d’approvisionnement en électricité dans certaines régions du pays, qui tendent à freiner la dynamique de croissance de façon marquée ([4]).

L’Inde, beaucoup plus affectée lors de la crise avec une contraction de 7,3 % du PIB, devrait bénéficier d’une reprise économique rapide, proche de 10 % en 2021 et encore élevée en 2022. L’activité y est soutenue par une politique budgétaire expansionniste, mais le rebond pourrait être freiné par les nouvelles mesures de restrictions sanitaires introduites au 2ème trimestre 2021.

Le rebond économique enregistré dans le monde en 2021 n’est pas sans tensions. Dans de nombreux pays, l’activité et/ou le niveau d’emploi n’ont pas retrouvé leurs niveaux d’avant-crise. Les pays émergents et en développement ont, globalement, des taux de vaccination moins élevés, ce qui les expose à la diffusion du variant Delta, risquant de fragiliser plus encore les chaînes de production mondiales. Des pénuries importantes sont apparues dans certains secteurs-clés comme les semi-conducteurs ou le transport maritime – secteur où les prix ont triplé en un an.

Ces tensions s’accompagnent au demeurant d’une forte hausse de l’inflation. Plusieurs facteurs expliquent ce regain de la dynamique des prix : l’augmentation du prix des matières premières (+ 55 % en un an) et du transport maritime, les tensions sur l’offre liées aux difficultés d’approvisionnement, le rebond de la demande des consommateurs à la faveur de la levée des restrictions sanitaires et, enfin, des effets de rattrapage de prix dans certains secteurs qui avaient subi des baisses au début de la pandémie.

Ainsi, aux États-Unis, l’inflation annuelle a pu atteindre plus de 5 %, appuyé notamment par le vif stimulus budgétaire apporté pendant la crise, qui pourrait se poursuivre du fait des grands plans d’investissement de la nouvelle administration américaine. Au sein des pays du G20, l’inflation connaîtrait un pic à 4,5 % au dernier trimestre 2021, avant de reculer en 2022 avec la résorption attendue des difficultés d’approvisionnement. L’OCDE considère cependant que l’inflation devrait se stabiliser à un niveau supérieur aux taux moyens observés avant la pandémie ([5]).

B.   L’Économie française rattrape son niveau d’avant-crise

La quatrième vague épidémique n’a pas entraîné, en France, de recul majeur de l’activité économique, à l’inverse des trois précédentes. Celles-ci avaient, en effet, été accompagnées de restrictions sanitaires dont le dispositif a été affiné au fil du temps. Ainsi, alors que l’activité économique était inférieure de 30 % à son niveau d’avant-crise en avril 2020, ce chiffre n’était plus que de 7 % en novembre 2020 et 6 % en avril 2021.

Au moment de la quatrième vague épidémique, entre juillet et août 2021, l’activité se situe entre – 1 % et – 0,5 % de son niveau de fin 2019 ([6]). La progression de la vaccination et la mise en place du passe sanitaire ont donc permis d’atténuer fortement la corrélation, observée depuis le début de la crise, entre vague épidémique et contraction économique.

L’économie française devrait ainsi rattraper son niveau de fin 2019 avant la fin de l’année 2021. En 2022, l’activité se situerait à un niveau 1,5 % plus élevé qu’en 2019. Néanmoins, celui-ci ne permettra pas d’effacer l’ensemble des stigmates de la crise sanitaire, qui aura des effets structurels sur la trajectoire de croissance. Le président du HCPF a ainsi indiqué, devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, que la comparaison du PIB en volume du PLF 2022 et celle du RESF de l’automne 2019 faisait apparaître une perte de richesse de plus de 300 milliards d’euros ([7]). 

Plusieurs signaux positifs, dont la bonne situation financière des entreprises et le déploiement du plan de relance appuient le dynamisme de l’économie, d’autant que la préservation des emplois et des revenus des ménages pendant la crise alimente également la consommation privée. Le marché du travail se redresse et efface en partie les traces de la crise.

En revanche, les tensions sur les approvisionnements en matières premières et composants industriels, leurs conséquences sur les prix de production et les difficultés de recrutements demeurent des inconnues importantes qui pourraient freiner la reprise.

PrÉvisions de croissance pour la France

(évolution en % du PIB en volume)

Institut	Date	2021	2022
FMI	Juillet 2021	5,8	4,2
OCDE	Septembre 2021	6,3	4,0
Commission européenne	Juillet 2021	6,0	4,2
Banque de France	Septembre 2021	6,3	3,7
Insee	Septembre 2021	6,25	–
Consensus Forecast	Septembre 2021	6,1	3,8
PLF 2022	Septembre 2021	6,0	4,0

Source : commission des finances.

Après le fort rebond post-crise de 2021, prolongé en 2022, la croissance s’appuierait sur des éléments structurels et de plus long terme.

1.   Les déterminants de la croissance en 2022

Alors que la consommation des ménages se redresse, que le marché du travail recrée des emplois et que l’inquiétude sur la situation financière des entreprises s’estompe, le commerce extérieur français continuerait de peser sur la croissance, alors qu’une accélération de l’inflation témoigne des frictions causées par la crise sanitaire au moment de la reprise économique.  

a.   La consommation des ménages repart

Après une dégradation en début d’année avec le troisième confinement, la consommation des ménages se situe, à la mi-2021, à un niveau proche de celui d’avant-crise. Dans l’hypothèse d’une absence de nouvelles mesures de restriction, elle devrait retrouver ce niveau d’ici la fin de l’année, portée par la dynamique de l’hébergement-restauration et des activités de loisir, à la faveur de la mise en œuvre du passe sanitaire.

En revanche, les restrictions sur les déplacements internationaux continueraient de peser et, par ailleurs, les achats de véhicule resteraient déprimés en raison des difficultés d’approvisionnement auxquelles le secteur automobile est confronté. De plus, malgré la dynamique observée sur ces dernières semaines, le niveau de consommation des ménages resterait significativement inférieur à son niveau d’avant-crise dans le secteur du transport et de l’hébergement-restauration.

Écart de niveau de consommation des ménages par rapport au niveau d’avant-crise

(en %)

Secteur	2020	2021
Agriculture, sylviculture et pêche	0,4	– 3
Industrie	– 4,7	– 1
Construction	– 8,0	– 1
Services principalement marchands	– 12,1	– 8
dont commerce	– 10,1	– 3
dont transports et entreposage	– 43,6	– 32
dont hébergement et restauration	– 35,5	– 29
Services principalement non marchands	– 8,3	– 1
Total	– 7,6	– 3,5

Source : Insee, Point de conjoncture du 7 septembre 2021.

Le maintien d’une part prépondérante des emplois et des salaires permis par les mesures d’urgence, couplé à une restriction des possibilités de consommation, a entraîné un surcroît d’épargne des ménages de grande ampleur. Selon la Banque de France, celui-ci atteindrait environ 170 milliards d’euros fin 2021, soit l’équivalent de sept points de PIB ([8]).

Le projet de loi de finances anticipe, à cet égard, le retour du taux d’épargne à un niveau similaire à celui d’avant-crise : il n’y aurait, dès lors, pas de déblocage marqué de l’épargne accumulée pendant la crise. Le taux d’épargne des ménages passerait ainsi de 21,4 % en 2020 à 15,2 % en 2022. Avec – 4,8 points, la baisse serait particulièrement forte entre 2021 et 2022, permettant de retrouver le niveau de 2019 (15,0 %).

L’OFCE a étudié un scénario dans lequel les ménages consommeraient 20 % de l’épargne issue de la crise. Plusieurs arguments plaident en effet pour cette hypothèse, dans la mesure où une grande part de l’épargne accumulée est liquide – donc facilement mobilisable –, mais également parce que cette épargne serait plus « subie » que « désirée » : dès lors, les perspectives sur le marché du travail étant favorable et le Gouvernement n’ayant pas annoncé de mesures de consolidation budgétaire, les effets sur la croissance, le marché du travail et les finances publiques pourraient être particulièrement favorables ([9]).

b.   Le marché de l’emploi se redresse mais connaît des tensions réelles de recrutement

Pour la première fois en dix ans et depuis la crise financière, l’économie française a connu une baisse de l’emploi total en 2020.

DÉcomposition des Emplois en France en 2020

(en équivalent temps plein)

Catégorie d’employeurs	Nombre d’emplois	Évolution annuelle
Entreprises privées	19,3 millions	– 1,0 %
Administrations publiques	5,7 millions	– 0,1 %
Ménages et institutions sans but lucratif au service des ménages	1,6 million	– 3,3 %
Total	26,6 millions	– 0,9 %

Source : Insee, comptes nationaux 2020.

En particulier, l’emploi des entreprises privées a diminué en 2020 après deux années particulièrement dynamiques. Ces destructions d’emplois restent pourtant limitées au regard de ce dynamisme enregistré sur les deux années précédentes : l’emploi salarié à relativement résisté à la contraction de l’économie grâce au recours massif à l’activité partielle.

DÉcomposition des emplois par secteur en 2020

Secteur	Nombre d’emplois	Évolution annuelle
Industrie	2,8 millions	– 0,7 %
Industrie manufacturière	2,5 millions	– 0,8 %
Tertiaire principalement marchand	13,4 millions	– 1,7 %
Tertiaire principalement non marchand	7,7 millions	– 0,1 %
Branches marchandes non agricoles	18,1 millions	– 1,2 %
Total	26,6 millions	– 0,9 %

Source : Insee, comptes nationaux 2020.

Le tertiaire marchand connaît la plus forte contraction, avec – 1,7 %, en lien avec le recul de l’emploi intérimaire, ainsi que les difficultés dans les secteurs de l’hébergement-restauration, des services aux ménages et du commerce. En comparaison, l’emploi industriel apparaît plus stable, alors que le secteur de la construction a continué à créer des emplois en 2020.

Si l’économie française a connu une baisse du nombre d’emploi en 2020, le taux de chômage diminue entre 2019 et 2020.

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

Année	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Taux de chômage	9,8	10,3	10,3	10,4	10,0	9,4	9	8,4	8,0

Source : Insee, enquête Emploi.

Cet effet surprenant est lié aux difficultés à rechercher un emploi ([10]) dans un contexte de restrictions sanitaires : lors du premier confinement, le taux de chômage a nettement reculé (– 2,7 points en mars 2020 et – 2,6 points en avril), avant de rebondir. L’Insee calcule que, en neutralisant l’effet des deux confinements de l’année, le taux de chômage est quasi stable entre 2019 et 2020 ([11]).

L’année 2021 permettrait d’effacer une partie des traces de la crise sur le marché de l’emploi. Après une baisse de 355 000 emplois en 2020 par rapport à fin 2019, la reprise de l’activité conduirait à la création de 375 000 emplois sur l’année 2021.

Prévisions d’emploi

(en glissement annuel et en milliers)

	2020	2021	2022
Emploi salarié agricole	0	0	0
Emploi salarié marchand	– 355	325	65
Emploi salarié non marchand	60	35	60
Total salariés	– 295	360	125
Non-salariés	– 55	15	5
Emploi total	– 355	375	130

En raison d’effets d’arrondis, la somme des lignes d’une colonne peut ne pas coïncider avec le total indiqué.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Les prévisions présentées ci-dessus ont été arrêtées par le Gouvernement avant la publication par l’Insee de l’estimation détaillée de l’emploi salarié au 2ème trimestre 2021. Selon cette nouvelle estimation, les créations d’emplois salariés marchand observées au 1er semestre atteignent 380 000, alors même que le Gouvernement prévoit + 325 000 sur l’ensemble de l’année 2021. Dès lors, le rebond de l’emploi en 2021 devrait être plus important que prévu, tirant vers le haut les recettes reposant sur la masse salariale de l’année.

Le taux de chômage serait globalement stable en 2021. Selon l’Insee, deux effets inverses se compenseraient avec, d’un côté, la reprise de l’emploi décrite plus haut et, de l’autre, le retour sur le marché du travail de personnes qui s’en étaient éloignées du fait de la crise sanitaire.

La reprise de l’économie s’accompagne néanmoins de fortes tensions sur les recrutements, dont le volume continuerait de progresser. Au mois de juillet 2021, 15 % des entreprises de l’industrie et des services et 40 % de celles du bâtiment se déclaraient limitées dans leur production par l’insuffisance de personnel. Il s’agit d’un niveau élevé, mais moins important que les points hauts atteints en 2018-2019.

La dynamique de création d’emplois se poursuivrait en 2022, mais dans une ampleur moindre qu’en 2021 (+ 130 000 emplois).

c.   La situation des entreprises s’améliore nettement

La situation des entreprises apparaît encourageante. Signe de cette bonne santé, l’investissement des entreprises a démontré une forte résilience pendant la crise, puisqu’il est déjà revenu à son niveau d’avant-crise au deuxième trimestre 2021, sous l’effet notamment de la bonne tenue des marges, des conditions de financement favorables et de la vigueur des investissements immatériels.

L’investissement resterait dynamique en 2022 (+ 5,1 %, après + 12,2 % en 2021), notamment grâce à un taux de marge qui resterait élevé, après avoir connu un point haut en 2021.

Compte des sociÉtÉs non financiÈres

Indicateur	2019	2020	2021	2022
Taux de marge (EBE/VA)	33,2	31,8	34,7	33,2
Taux d’épargne (épargne/VA)	23,2	21,9	25,2	24,1
Taux d’autofinancement (épargne /FBCF)	94,6	89,1	96,4	93,0
Taux d’investissement (FBCF/VA)	24,5	24,6	26,1	25,9

* L’EBE est calculé comme l’excédent généré par les activités d’exploitation des entreprises après rémunération de la main-d’œuvre. Il s’agit du capital dont disposent les sociétés non financières pour rémunérer leurs créanciers, payer leurs impôts et financer leurs investissements. Source : Eurostat.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Selon la Banque de France, le taux de marge des entreprises se maintiendrait ensuite à un niveau élevé, proche de celui atteint en 2019 et très au-dessus de sa valeur moyenne de la décennie précédente. L’effet de la reprise économique et des mesures de soutien dans le plan de relance (subvention à l’investissement et à l’embauche, baisse des impôts de production) permettraient de compenser un certain dynamisme des salaires et la disparition progressive de l’activité partielle ([12]).

d.   Le commerce extérieur continuera de peser sur la croissance française

La crise sanitaire a profondément affecté le commerce extérieur de la France.

Commerce extÉrieur de la France

(en %)

	2020	2021	2022
Importations	– 12,2	9,0	10,4
Exportations	– 16,1	8,6	10,0
Demande adressée à la France	– 6,8	10,4	4,9
Contribution du commerce extérieur à l’évolution du PIB en volume	– 1,1	– 0,3	– 0,4
Balance commerciale (en %)	– 2,8	– 3,5	– 3,7
Balance commerciale (en mds)	– 65	– 86	– 95

Source : RESF 2022.

Les échanges extérieurs ont ainsi connu une forte contraction en 2020, le recul des importations étant cependant de moindre ampleur que celui des exportations.

Le Gouvernement anticipe que le rebond de l’activité entraînerait une forte hausse des importations (+ 9,0 % en volume en 2021 et + 10,4 % en 2022), alors que les exportations françaises resteraient perturbées par la crise et la spécialisation de la France sur des secteurs encore affectés par la crise (aéronautique, tourisme, matériel de transport). Celles-ci rebondiraient, dès lors, à un rythme plus lent : avec + 8,6 % en 2021, le rebond serait moins élevé que celui de la demande mondiale (+ 10,4 %), en raison de la reprise plus lente de la demande sur les secteurs où la France exporte beaucoup (aéronautique, matériel de transport).

En 2022, les exportations accéléreraient à + 10,0 %, un niveau bien supérieur à celui de la demande mondiale adressée à la France (+ 4,9 %) : les pertes enregistrées sur les secteurs de spécialisation française pourraient ainsi se résorber.

Au total, cependant, la balance commerciale française resterait dégradée à la fois en 2021 et 2022 : le déficit commercial se détériorerait de façon importante, augmentant de 20 milliards d’euros entre 2020 et 2022. Le commerce extérieur continuerait ainsi de peser négativement sur la croissance française en 2021 et 2022, mais dans une ampleur moindre qu’en 2020.

e.   La dynamique haussière des prix semble devoir demeurer ponctuelle

L’inflation connaît un regain depuis la fin de l’année 2020, en raison de la dynamique des prix de l’énergie et des matières premières mais aussi des effets de la crise sanitaire sur l’économie. En 2021, tant l’inflation totale que l’inflation sous-jacente, c’est-à-dire corrigée de la volatilité des prix de l’énergie et de l’alimentation, se redressent. 

Évolution des prix par secteur

(en pourcentage)

	2020	2021	2022
Alimentation	1,9	0,9	2,3
Tabac	13,7	5,6	– 0,1
Produits manufacturés	– 0,2	0,2	0,5
Énergie	– 6,1	9,0	3,7
Services	0,9	1,1	1,4
Inflation totale	0,5	1,5	1,5
Inflation sous-jacente	0,6	1,1	1,5

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Le rebond est net sur les produits énergétiques en 2021, alors que les cours pétroliers avaient plutôt joué à la baisse en 2020. Les prix des produits manufacturés et des services tendent également à se redresser. À l’inverse, la croissance des prix de l’alimentation et du tabac ralentissent.

En 2022, les prévisions du Gouvernement anticipent un ralentissement des prix de l’énergie qui serait compensé par une accélération sur l’ensemble des autres biens hors tabac (alimentation, produits manufacturés et services). L’inflation globale serait équivalente mais plus forte sur les autres secteurs hors énergie.

Ce rebond de la dynamique des prix sera-t-il durable ? Plusieurs facteurs conjoncturels, liés aux désorganisations entraînées par la crise sanitaire, conduisent à penser que ce rebond resterait passager.

La reprise mondiale s’est accompagnée de tensions sur les approvisionnements et d’une remontée des cours des matières premières : en juillet 2021, les prix à la production avaient ainsi augmenté de 8 % environ en un an. Cette hausse se concentre sur certains secteurs avec, en particulier, les prix du transport maritime qui ont très fortement augmenté avec la hausse de la demande et, par ailleurs, le coût de certains matériaux dans la construction qui a vivement progressé. Les enquêtes menées auprès des entreprises indiquent que la part d’entre elles qui se déclare limitée par des difficultés d’approvisionnement a marqué en juillet un point haut par rapport aux années précédentes dans nombre de branches. La production automobile a, par exemple, fortement rechuté au premier semestre sous l’effet de la pénurie mondiale de composants électroniques ([13]).

Néanmoins, ces facteurs ne devraient pas jouer durablement sur la dynamique des prix. En France, la poussée inflationniste est essentiellement liée à celle des prix de l’énergie, ce qui limite les craintes portant sur l’inflation sous-jacente. Si l’inflation pourrait dépasser 2 % en glissement annuel, l’Insee n’anticipe pas, à ce stade, d’effet sur les salaires ou d’effets de « second tour » qui conduiraient à affermir la dynamique inflationniste ([14]).

Au niveau de la zone euro, la Banque centrale européenne identifie les mêmes tensions, liées au rebond des prix de l’énergie, aux tensions sur les chaînes d’approvisionnement ou à l’impact de la levée des restrictions sanitaires sur le prix de certains services. Entre juin et septembre, elle a d’ailleurs été conduite à réhausser de 0,3 point de pourcentage sa prévision d’inflation pour 2021 dans la zone euro en la portant à 2,2 % en moyenne sur l’année, avec un pic à 3,1 % au dernier trimestre.

Ces effets devraient s’estomper à partir de l’année prochaine ([15]), l’inflation globale devant diminuer à 1,7 % en 2022 et à 1,5 % en 2023. En particulier, la BCE considère que le rebond d’inflation n’a pas encore causé de modifications des anticipations d’inflation à moyen terme, qui pourraient jouer un rôle déterminant dans l’accélération de la dynamique des prix si celles-ci se traduisaient dans les dynamiques de négociations salariales.

2.   Quel est l’impact de la crise sur la croissance du PIB français ?

Le PIB français rattraperait, avant le début de l’année 2022, son niveau d’avant-crise, effaçant ainsi la perte d’activité sans précédent enregistrée en 2020. La crise n’en a pas moins causé un choc profond qui a heurté le chemin de croissance de l’économie.

L’Insee a cherché à évaluer le « terrain perdu » par l’économie française en raison de la crise. Cette notion désigne l’écart en décembre 2022 entre la valeur ajoutée effective (en volume) à cet horizon et la valeur ajoutée tendancielle ou contrefactuelle, c’est-à-dire le niveau qu’elle aurait atteint en l’absence de crise.

L’impact de la crise sur l’économie française peut être étudiée à partir de l’évolution du PIB potentiel. Cette notion mesure le volume d’activité d’une économie hors effets des fluctuations conjoncturelles et indique le niveau maximum d’activité qui peut être atteint durablement par une économie, c’est-à-dire sans générer de tensions inflationnistes, en utilisant pleinement ses facteurs de production (stock de capital, quantité de travail potentielle) et compte tenu du niveau de productivité globale de ces facteurs.

À cet égard, la persistance de la pandémie est susceptible d’affecter durablement l’activité de certains secteurs, et donc le PIB potentiel, à travers plusieurs canaux :

– des réorganisations de la production et des réallocations sectorielles, du fait des contraintes sanitaires ;

– des changements durables dans les préférences nécessitant une adaptation de l’offre dans certains secteurs ;

– une réduction des capacités productives de certains secteurs.

Au total, le « terrain perdu » entre valeur ajoutée totale et valeur ajoutée tendancielle atteindrait 1,6 point à fin 2022, avec une forte concentration sectorielle : les secteurs les plus affectés par la crise ([16]), qui représentent 15 % de la valeur ajoutée, concentrent près de 60 % de la perte de PIB. Ainsi, des secteurs resteraient durablement affectés par la crise, à la fois dans leur modèle de production et leurs perspectives de croissance. À l’inverse, les secteurs moins touchés effaceraient l’écart à la trajectoire tendancielle après 2022.

L’OFCE indique, pour sa part, que le PIB français accuserait un retard de 3,2 % fin 2021 et de 1,3 % fin 2022 par rapport à une tendance de croissance de 1,2 % par an. La moindre accumulation du capital productif privé et public par rapport à ce scénario tendanciel conduirait à réduire le PIB potentiel de moyen terme de 0,5 % fin 2021 ([17]).

Le Gouvernement, quant à lui, a révisé à la baisse son estimation de l’effet de la crise sur le PIB potentiel par rapport à la trajectoire de la LPFP 2018-2022 ([18]). Alors que le choc provoqué par la crise sur le PIB potentiel 2021 était estimé à – 2,25 % dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021, cette perte est révisée à – 1,75 % au sein du rapport économique, social et financier 2022. Trois éléments expliqueraient l’amélioration de cette prévision : un recul de l’activité en 2020 moins élevé que prévu, des comptes d’entreprises moins dégradés et un niveau d’investissement qui a moins reculé et, enfin, des perspectives d’emploi plus résilientes que ce qui avait été anticipé. 

hypothèses de croissance potentielle

(en %)

	2019	2020	2021	2022	2023
PIB nominal (en volume)	1,8	– 8,0	6,0	4,0	1,6
PIB potentiel (en volume)	1,25	0,0	0,8	1,35	1,35
	2024	2025	2026	2027
PIB nominal (en volume)	1,4	1,4	1,4	1,4
PIB potentiel (en volume)	1,35	1,35	1,35	1,35

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

II.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Bien qu’il n’ait pas été en mesure de se prononcer sur l’ensemble des données du scénario de finances publiques en 2022, le HCFP valide l’essentiel des hypothèses présentées par le Gouvernement avec le projet de loi de finances pour 2022.

1.   Le scénario macroéconomique est, pour l’essentiel, validé

Le Haut Conseil des finances publiques a validé l’essentiel des hypothèses macroéconomiques associées au projet de loi de finances pour 2022.

L’hypothèse de croissance apparaît « prudente » en 2021 et « plausible » en 2022 :

– en 2021, elle suppose une accélération de la reprise au troisième trimestre, déjà observée ;

– en 2022, elle est entourée d’aléas importants dans les deux sens : le Gouvernement fait l’hypothèse que le taux d’épargne retrouverait son niveau d’avant-crise, alors que le déblocage pourrait être plus élevé ; les conditions sanitaires et les difficultés d’approvisionnement peuvent, à l’inverse, limiter les dépenses des ménages ; le Gouvernement fait l’hypothèse d’un taux d’investissement des entreprises historiquement élevé, qui pourrait se révéler plus faible.

La prévision d’inflation apparaît « réaliste », avec une inflation sous-jacente soutenue par la transmission dans l’économie de la hausse des prix des matières premières, du coût du transport maritime et du prix de certains composants intermédiaires (composants électroniques).

En revanche, les prévisions d’emploi et de masse salariale apparaissent trop basses. Le Gouvernement ne tient pas compte, en effet, de la révision à la hausse par l’Insee, début septembre, de l’emploi au premier semestre 2021 (voir supra). Par ailleurs, les enquêtes de conjoncture restent nettement meilleures que leur moyenne historique, ce qui permet d’estimer que la croissance de l’emploi sera encore vive au troisième trimestre.

2.   Des informations à compléter en matière de finances publiques

Le Haut conseil considère néanmoins que les informations à sa disposition ne lui permettent pas d’émettre un avis sur le solde budgétaire prévu pour 2022. En effet, certaines mesures annoncées pendant l’été (plan d’investissement, revenu d’engagement) devraient faire l’objet d’amendements du Gouvernement au cours de l’examen du projet de loi de finances pour 2022 à l’Assemblée.

Les éléments concernant les dépenses étant incomplets, le HCFP considère qu’il n’est pas en mesure de se prononcer sur la plausibilité de la prévision de déficit. En revanche, il note que le poids des dépenses publiques dans le PIB serait 1,8 point au-dessus de son niveau de 2019 (avant intégration des dernières annonces). Toutefois, les dépenses nettes des mesures non pérennes ne seraient supérieures que de 0,4 point de PIB par rapport à leur niveau d’avant-crise – même si ce chiffre pourrait être sous-estimé selon le président du HCFP ([19]).

Ce n’est pas la première fois que le HCFP émet des réserves sur le solde budgétaire présenté. Dans son avis sur le PLF 2017, il avait considéré que la prévision de déficit était « improbable ». Dans son avis sur la 3ème LFR pour 2020, il avait relevé que certains plans de relance sectoriels annoncés n’avaient pas été traduits dans le PLFR.

Lorsque les détails concernant les dépenses nouvelles auront été arrêtés pour 2022, il appartiendra au Gouvernement de saisir le HCFP, en amont de la présentation des amendements correspondants au Parlement, afin que celui-ci puisse rendre un avis définitif sur la prévision de déficit en 2022.

Le Haut Conseil note, pour autant, que les prévisions de prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu et que les prévisions de dépenses sont raisonnables au regard des éléments transmis.

Le Haut Conseil rappelle également que la LPFP 2018-2022 constitue une référence dépassée pour l’appréciation du respect de la trajectoire de solde structurel. En particulier, l’absence de réévaluation de l’évolution du PIB potentiel pendant la crise fausse l’évolution du solde structurel.

En dernier lieu, le HCFP renouvelle ses inquiétudes sur le soutenabilité à moyen terme des finances publiques, qui appelle à la plus grande vigilance. Le Haut Conseil considère ainsi que tout surcroît de recettes par rapport à la prévision devra être consacré au désendettement.

 

   FICHE N° 2 :
La rÉPonse des autorités publiques à la crise Économique : de l’urgence à la relance

I.   Le choc Économique provoquÉ par la crise sanitaire a ÉtÉ amorti par l’intervention de l’État

Le dispositif global de soutien à l’économie a été conçu comme une « boîte à outils » permettant de combiner des mesures différentes, sans cesse étendues, pour offrir les réponses les plus adaptées aux situations particulières de chaque entreprise. Le principal support de financement de ces mesures a été la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire qui a donné lieu à des décaissements de près de 72 milliards d’euros depuis le début de la crise auxquels s’ajoutent 7,9 milliards d’euros de mesures portées par le budget général (A) – et qui ont complété les dispositifs de garantie au premier rang desquels le prêt garanti par l’État (PGE) dont l’encours atteint 140 milliards d’euros à ce jour (B). Les dispositifs de subvention et le PGE ont fortement contribué à soulager la trésorerie des entreprises, qui ont également bénéficié de dispositifs fiscaux ad hoc (C). Le « retour à la normale » de l’économie attribué à l’efficacité des mesures publiques (D) a permis d’organiser une sortie des dispositifs d’urgence à compter de l’été 2021 (E).

A.   Près de 80 milliards d’euros mobilisés depuis le début de la crise pour faire face à l’urgence Économique

Depuis le début de la crise, l’État a mobilisé 79,7 milliards d’euros au titre des mesures de soutien à l’économie et aux ménages. L’essentiel de cet effort (41,8 milliards d’euros en 2020 et 30,1 milliards d’euros à mi-septembre 2021) a concerné quatre dispositifs regroupés au sein d’une mission budgétaire Plan d’urgence face à la crise sanitaire (1), mais de nombreuses autres mesures s’y sont ajoutées représentant 7,9 milliards d’euros (2).

1.   Un support budgétaire ad hoc pour identifier l’effort de soutien aux entreprises et à l’emploi

Pour financer les mesures de soutien à l’économie et l’emploi, le choix a été fait par les pouvoirs publics d’une mission budgétaire ad hoc, à même de garantir une certaine visibilité pour les acteurs économiques.

Dénommée Plan d’urgence face à la crise sanitaire, cette mission a été créée par la LFR 1 pour accueillir les crédits finançant les principales mesures en faveur des entreprises : fonds de solidarité et activité partielle puis renforcement des participations financières de l’État (programme créé en LFR 2) ([22]) et exonérations de cotisations sociales (programme créé en LFR 3) ([23]).

La mission comporte cinq programmes portant :

– le soutien à l’emploi au travers de l’activité partielle (programme 356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire) ;

– le soutien aux entreprises via le fonds de solidarité (programme 357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire).

– le programme 358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire a été créé par la deuxième loi de finances rectificative du 25 avril 2020 (LFR 2) pour permettre des interventions en capital de l’État dans des entreprises fragilisées par la crise ;

– le programme 360 Compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire pour compenser les exonérations exceptionnelles de cotisations sociales accordées aux entreprises a été créé par la troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020 (LFR 3) ;

– le programme 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19, plus modeste a été créé par la LFI 2021 pour l’achat par l’État de matériels et d’équipements de protection.

Placée sous la responsabilité du ministre chargé des comptes publics, la mission a été dotée de moyens considérables au fur et à mesure de l’adoption des quatre lois de finances rectificatives de l’année. Au total, 114 milliards d’euros ont été crédités sur la mission et 72 milliards d’euros ont été dépensés à la mi-septembre 2021.

Si l’activité partielle a mobilisé le plus de crédits en 2020 (17,8 milliards d’euros), c’est le fonds de solidarité qui a entraîné le montant de décaissements le plus élevé en 2021 (24,2 milliards d’euros à la mi-septembre) comme le montre le tableau ci-dessous. 

Évolution des crÉdits ouverts par programme sur la mission

(en millions d’euros, AE = CP)

Programme	Crédits ouverts en 2020	Crédits consommés en 2020	Crédits ouverts en 2021	Crédits consommés  sep. 2021	Total des crédits consommés en 2020-21
P356 Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire	22 633	17 806	5 200	2 390	20 196
P357 Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire	19 738	11 810	30 101	24 297	36 107
P358 Renforcement exceptionnel des participations financières de l’État dans le cadre de la crise sanitaire	20 000	8 304	4 496	622	8 926
P360 Compensation à la sécurité sociale des allégements de prélèvements pour les entreprises les plus touchées par la crise sanitaire	8 200	3 900	4 000	2 500	6 400
P 366 Matériels sanitaires pour faire face à la crise de la covid-19			528	270	270
Total	70 571	41 820	44 325*	30 079	71 899

* Ce montant inclut 28,5 milliards d’euros de reports et 15,8 milliards d’euros ouverts en LFI 2021 et LFR 2021.

** Ce montant n’inclut que les crédits votés et non reportés.

Source : commission des finances une extraction Chorus du 22 septembre 2021.

Le rythme des dépenses a suivi, globalement, l’évolution de la situation épidémique. Des pics de consommations ont été atteints à l’occasion des trois confinements, jusqu’à 7 milliards d’euros consommés chaque mois en avril et en décembre 2020. La levée, même partielle, des restrictions sanitaires conduit à des reflux spectaculaires de la consommation des crédits comme le montrent les graphiques suivants.

Évolution des ouvertures et de la consommation des crédits
sur l’ensemble de la mission en 2020

(en milliards d’euros, AE = CP)

Source : commission des finances d’après Chorus.

Évolution des ouvertures et de la consommation des crédits
sur l’ensemble de la mission en 2021*

(en milliards d’euros, AE = CP)

* L’extraction des données a été réalisée le 22 septembre 2021.

Source : commission des finances d’après Chorus.

Aux côtés des principaux dispositifs d’urgence, des mesures plus ciblées ont permis de répondre aux besoins particuliers nés de la crise sanitaire.

2.   La réponse à la crise a concerné tout le budget de l'֤État

Des mesures de soutien à des filières économiques (aéronautique, automobile, culture) ou aux ménages, notamment les plus modestes ont été prises en charge par le budget de l’État. Ainsi l’aide exceptionnelle de solidarité versée à deux reprises aux ménages modestes et aux étudiants a été imputée sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (2,4 milliards d’euros en 2020). De même, les moyens en faveur de la politique d’hébergement d’urgence ont été renforcés sur la mission Cohésion des territoires (449 millions d’euros en 2020).

La Cour des comptes ([24]) dénombre 7,9 milliards d’euros de dépenses nettes ([25]) d’urgence ouvertes sur des missions du budget général autres que la mission Plan d’urgence pour l’année 2020. Le tableau suivant résume les dépenses supplémentaires justifiées par la crise sanitaire et fournit le détail des plus importantes d’entre-elles.

dépenses et Économies du budget général de l’État par mission
imputables à la crise sanitaire en 2020

(en millions d’euros)

	Dépenses de crise	Économies permises par la crise	Évolution nette des dépenses liées à la crise	Justification des principales hausses
Plan d’urgence face à la crise sanitaire	41 820	–	41 820	Mesures de soutien
Solidarité, insertion et égalité des chances	2 425	– 22	2 403	Aides exceptionnelles de solidarité
Cohésion des territoires	2 027	– 182	1 845	Report de la réforme des APL, augmentation des dépenses d’hébergement d’urgence, d’aide au logement et de la politique de la ville
Travail et emploi	1 531	– 1 074	457	Aides exceptionnelles à l’apprentissage, aide aux employeurs de salariés en contrat de professionnalisation, fonds de soutien aux entreprises adaptées, prise en charge des coûts pédagogiques de salariés en activité partielle par le FNE et aide à l’embauche des moins de 26 ans
Défense	1 094	– 1 141	– 47	Soutien à la filière industrielle
Écologie, développement et mobilité durables	965	– 337	628	Plan automobile et soutien à l’AFITF
Économie	815	– 6	809	Achats de masques
Santé	705	– 2	703	Soutien à Santé publique France
Médias, livre et industries culturelles	566	–	566	Soutien aux industries culturelles et au système de distribution de la presse
Recherche et enseignement supérieur	470	– 204	266	Mesures en faveur des étudiants précaires
Enseignement scolaire	190	– 260	– 70
Action extérieure de l'État	161	– 30	131
Sécurités	157	– 69	88
Relations avec les collectivités territoriales	139	–	139
Investissements d'avenir	135	– 315	– 180
Culture	117	– 31	86
Sport, jeunesse et vie associative	110	– 35	75
Régimes sociaux et de retraite	94	–	94
Aide publique au développement	91	– 80	11
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	90	– 85	5
Justice	77	– 239	– 162
Administration générale et territoriale de l'État	71	– 21	50
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	46	– 11	35
Direction de l’action du Gouvernement	25	– 10	15
Immigration, asile et intégration	18	– 26	– 8
Outre-mer	11	– 180	– 169
Engagements financiers de l'État	5	–	5
Conseil et contrôle de l'État	2	– 9	– 7
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	2	– 9	– 7
Total BG	53 959	– 4 378	49 581
Total budget général	12 139	– 4 378	7 761

Source : Cour des comptes, Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation - juillet 2021, p 24.

Le soutien public à la crise n’a pas donné lieu qu’à des mesures budgétaires.

B.   Le Prêt garanti par l’État et les mécanismes de garanties

Un recours massif à la garantie publique a permis de se prémunir contre une crise de confiance.

Le dispositif des prêts garantis par l’État (PGE) a été mis en place dès mars 2020, par l’article 6 de la LFR 1. Ce dispositif exceptionnel a pour objet d’accorder la garantie de l’État, pour un montant d’encours plafonné à 300 milliards d’euros, aux prêts consentis à des entreprises non financières immatriculées en France par les établissements de crédit et les sociétés de financement. De premiers appels en garantie sont intervenus en fin d’année 2020, pour des montants réduits (11 millions d’euros). En 2020, l’encours des PGE a atteint 120 milliards d’euros. À fin août 2021, il atteint 140 milliards d’euros et bénéficie à plus de 685 000 entreprises ([26]) .

D’autres dispositifs de garantie ont été renforcés dans le contexte de la crise, sans toutefois qu’aucun ne donne lieu à la réalisation de dépenses budgétaires en 2020 :

– l’État a relevé de 15 milliards d’euros le plafond de sa garantie sur les émissions obligataires de l’Unédic, relèvement rendu nécessaire par les impacts de la crise sanitaire sur ses dépenses et ses recettes (voir commentaire de l’article 38 du tome 2 du présent rapport général), notamment le recours massif à l’activité partiel financée pour un tiers par l’Unédic. En 2021, la garantie de l’État à l’endettement de l’Unédic s’élève encore à 13 milliards d’euros contre 2,5 milliards d’euros en 2019 ;

– les dispositifs de réassurance publique des risques d’assurance-crédit court terme et crédit export, dont l’encours pourrait atteindre 15 milliards d’euros ;

– l’accroissement du plafond de garantie des prêts de l’agence française de développement (ÂGE) pour l’outre-mer et le secteur privé africain. L’État a notamment accordé sa garantie aux deux emprunts d’un montant respectif de 238 millions d’euros, d’une durée de 25 ans et comportant un différé de paiement de deux ans, accordés par l’AFD à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.

– par ailleurs, des garanties ont été accordées à des instruments européens ou internationaux pour la gestion internationale de la crise comme la garantie accordée à l’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (Fonds « Sure »), la garantie de l’État à la Banque européenne d’investissement au titre du fonds pan-européen de garantie ou le doublement de la contribution au compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance » du FMI.

C.   L’accompagnement fiscal et social des entreprises

La réponse publique a la crise a également mobilisé les leviers des prélèvements fiscaux et sociaux sur les entreprises afin d’alléger leurs contraintes de trésorerie. Dès le mois de mars 2020, le Gouvernement a ainsi ouvert la possibilité aux entreprises de reporter certaines échéances relatives aux charges fiscales et sociales.

Ces mesures ont inclus des reports des échéances d’impôts directs, dont l’impôt sur les sociétés, la taxe sur les salaires, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la taxe sur les surfaces commerciales. La troisième loi de finances rectificative pour 2020 a mis en place un dégrèvement exceptionnel de CFE en faveur des petites et moyennes entreprises (PME) des secteurs du tourisme, de l’hôtellerie, de la restauration, du sport, de la culture, du transport aérien et de l’événementiel. D’autres impôts spécifiques ont également pu être reportés, comme la taxe sur les salaires et la contribution à l’audiovisuel public pour les professionnels du secteur de l’hôtellerie-restauration, ou encore les prélèvements spécifiques aux jeux pour les casinos, clubs de jeux et opérateurs de paris sportifs ([27]).

Le Gouvernement a également accéléré le remboursement de certaines créances fiscales, dont tous les crédits d’impôts restituables en 2020 (crédit d’impôt recherche, crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi et crédits d’impôts sectoriels) ainsi que les excédents d’impôt sur les sociétés et les crédits de taxe sur la valeur ajoutée. Dans une même logique, le délai de remboursement des créances de report en arrière de déficits fiscaux, en principe de cinq ans, a été accéléré.

Le paiement de certaines cotisations sociales a également pu être reporté :

– les cotisations et contributions salariales et patronales dues au titre de la sécurité sociale, de la retraite complémentaire et de l’assurance chômage ;

– les contributions patronales au Fonds national d’aide au logement, le versement transport et la contribution solidarité autonomie ;

– l’ensemble des cotisations et contributions recouvrées par les Urssaf et les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) dans le cadre des guichets uniques et titres simplifiés ([28]).

Des exonérations de cotisations patronales et des remises de dette ont également été octroyées au profit des employeurs de certains secteurs particulièrement affectés par la crise et les restrictions sanitaires.

Au total, ces mesures ont représenté un soutien en trésorerie de 58,1 milliards d’euros à la mi-2021.

Impact des Mesures fiscales et sociales

(en millions d’euros)

Mesure	Montant
Report d’impositions (au 1er juillet 2021)	31 118,5
Reports, délais et accélérations	31 000
– Dont report et délais	3 550
Restitutions au titre des reports en arrière des déficits	118,5
Report de cotisations sociales (au 14 juin 2021)	21 400
Exonérations de cotisations patronales et remises de dette (au 5 juin 2021)	5 600
Total	58 118,5

Source : Comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, rapport d’étape, juillet 2021.

D.   des Évaluations positives pour le plan d’urgence

1.   L’appréciation du comité « Coeuré » de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de covid-19

Pour évaluer l’efficacité de l’intervention publique en faveur de l’économie, un comité de suivi et d’évaluation, dit « comité Coeuré », a été créé par l’article 6 de la LFR 1. Présidé par M. Benoît Cœuré, ancien membre du directoire de la Banque centrale européenne, il inclut des représentants des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, des associations des régions, des départements et des communes de France, des organisations représentatives patronales et de salariés, de la Cour des comptes et des administrations (Direction générale des finances publiques et Direction générale du Trésor). Le secrétariat du comité est assuré par France Stratégie et par l’Inspection générale des finances.

Son champ d’analyse couvrait les mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19. À l’occasion de son rapport final remis au mois de juillet 2021, le comité a fait part des connaissances accumulées après un an de crise ([29]) sur plusieurs axes.

En premier lieu, les mesures de soutien auraient permis de préserver la situation financière des entreprises. Dans l’ensemble des pays étudiés, en 2020, les défaillances d’entreprises ont diminué, mais de manière plus marquée en France (– 39 % en moyenne sur l’année). Les créations d’entreprises ont baissé en 2020 dans les grands pays européens, à l’exception de la France, où elles ont progressé de 4 % sur l’année. Le comité relativise la probabilité d’une envolée des faillites en sortie de crise.

Le comité estime en outre que la différence d’ampleur entre les pertes d’emploi et la perte d’activité en 2020 s’explique par le dispositif d’activité partielle. D’après les dernières données de l’INSEE, les pertes d’emploi engendrées par la crise ont été totalement résorbées à la fin du deuxième trimestre 2021. Entre le premier trimestre 2020 et la fin du deuxième trimestre 2021, 145 000 emplois salariés ont été créés comme le montre le graphique ci-dessous.

Évolution de l’emploi salarié privé et de l’activité partielle

(en milliers)

Source : INSEE, Emploi salarié – deuxième trimestre, septembre 2021.

Enfin, le fait que la baisse de l’investissement se soit limitée à la chute du PIB est interprété comme un signe de stabilisation des anticipations des entreprises, ayant pour origine les mesures mises en place par les pouvoirs publics – à même de permettre une reprise rapide à l’issue de la période de restrictions sanitaires. La chute de l’investissement a en effet été de 8,6 % en 2020, proche du recul du PIB, alors que généralement le cycle de l’investissement amplifie le cycle économique, à la hausse comme à la baisse. L’écart par rapport à la crise financière de 2008 est à cet égard frappant comme le montre le graphique suivant.

Cycle économique et investissement (variation annuelle en volume)

Source : Comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de covid-19, rapport final, juillet 2021.

Au global, le comité juge positivement les dispositifs mis en place notamment du fait de leur caractère universel et de leur facilité d’accès. Ils font ainsi l’objet d’un « satisfecit d’ensemble, et leur traçabilité en temps réel est un progrès par rapport à la crise précédente ». Par ailleurs, « les montants des dispositifs ont été globalement suffisants pour préserver la situation financière de la grande majorité des entreprises ».

En revanche, le comité pointe deux fragilités en sortie de crise : le déséquilibre des échanges commerciaux du pays et le niveau d’endettement public.

En 2020, le déficit du commerce de biens est de 65,2 milliards d’euros en hausse de 7,3 milliards d’euros par rapport à 2019. Par ailleurs, l’excédent des services a diminué de 7,6 milliards d’euros, passant de 24 milliards d’euros en 2019 à 16,4 milliards d’euros en 2020. La dégradation du déficit du commerce extérieur a contribué de façon négative à la croissance du PIB à hauteur de –1,1 point de pourcentage pour l’année 2020.

Enfin, la dette publique française, déjà élevée, aura augmenté de près de 16 points de PIB en deux ans. La divergence accrue des situations d’endettement public au sein de la zone euro, en particulier entre la France et l’Allemagne, est un sujet d’attention à moyen terme.

Le comité estime que l’apurement du passif accumulé par les acteurs publics et privés ne pourra résulter que d’une croissance économique soutenue.

2.   Les travaux de la Cour des comptes

À la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour des comptes a remis un rapport en juillet 2021 analysant les « dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation » ([30]).

La Cour, après s’être intéressée à l’évolution des dépenses de l’ensemble des administrations publiques du fait de leurs réponses économique et sanitaire à la crise, a proposé plusieurs appréciations qualitatives.

Elle a estimé que les dispositifs de soutien à l’économie et aux ménages ont été mis en place rapidement et efficacement. Leur accessibilité a été favorisée par un recours systématique aux outils informatiques.

Elle a jugé que les critères d’attribution et les modalités de calcul des soutiens publics ont été presque systématiquement définis de manière large, si bien qu’ils peuvent apparaître particulièrement généreux en comparaison des dispositifs étrangers de même nature. Des effets d’aubaines ont pu être permis par les recours croisés aux différentes aides.

Au global, les finances publiques, au prix d’un alourdissement de la dette, ont joué un rôle d’amortisseur des conséquences économiques et sociales de la chute de la production nationale, en se substituant pour partie aux employeurs ou aux clients.

Elle a donc appelé à un retrait rapide des aides d’urgence et à des contrôles renforcés pour détecter les éventuelles fraudes ainsi qu’à une vigilance sur l’évolution des dépenses publiques après crise.

E.   La mise en extinction des dispositifs d’urgence

Le retour à un niveau d’activité similaire à celui d’avant-crise permet d’envisager une sortie progressive des dispositifs d’urgence.

Le fonds de solidarité a été maintenu jusqu’en septembre 2021. À partir du mois d’octobre, il ne fonctionnera que dans les départements et territoires d’outre-mer dans lesquelles la situation sanitaire impose toujours des fermetures administratives obligatoires ([31]).

À partir du mois de juin 2021, les règles de prise en charge de l’activité partielle d’urgence ont évolué ([32])  :

– elles ont été maintenues à l’identique jusqu’à la fin du mois d’août pour les secteurs protégés (S1 et S1 bis). Le salarié bénéficie d’une indemnité de 84 % de son salaire net (et de 100 % au niveau du SMIC) et le reste à charge est nul pour l’employeur. À partir du mois de septembre, l’indemnité a été abaissée à 72 %. Le reste à charge pour l’employeur est passé à 15 % en juillet, 25 % en août puis 40 % à partir de septembre ;

– pour les entreprises du droit commun, hors secteurs protégés, l’indemnité salariée est restée à 84 % en mai et juin, puis est descendue à 72 % de juillet à septembre. Le reste à charge pour l’employeur a progressivement été augmenté depuis le mois de mai et est fixé à 40 % depuis juillet.

L’activité partielle de longue durée et l’activité partielle de droit commun ont vocation à prendre le relais en fin d’année.

L’article 25 de la loi de finances rectificatives pour 2021 supprime le dispositif d’exonération de cotisations sociales à compter du mois de juin 2021 (sauf pour les établissements qui demeurent fermés au-delà) et prolonge, en le modifiant, le dispositif d’aide au paiement pour les mois de juin à août 2021. Sont éligibles les employeurs relevant des secteurs S1 et S1 bis. Cette aide au paiement serait égale à 15 % des rémunérations dues au titre de ces périodes d’emploi contre 20 % jusqu’alors.

Enfin, les prêts garantis par l’État demeurent accessibles jusqu’au 31 décembre 2021 ([33]) . Suite aux annonces du ministre de l’économie, des finances et de la relance le 14 janvier 2021 ([34]), il a été convenu avec la Fédération bancaire française, que toutes les entreprises qui le souhaitent aient le droit d’obtenir un différé d’un an supplémentaire pour commencer à rembourser leur prêt garanti par l’État (PGE). Une entreprise ayant contracté un PGE en avril 2020, et qui ne serait pas en mesure de commencer à le rembourser en avril 2021, pourra ainsi demander un report d’un an et commencer à le rembourser à partir d’avril 2022.

II.   Un Programme de relance qui PrÉpare la sortie de crise

Après des mesures d’urgence ayant contribué à amortir le choc infligé à l’économie française par la crise sanitaire, le plan de relance présenté par le Gouvernement, le 3 septembre 2020, mobilise différents outils de politique économique pour continuer de soutenir ménages et entreprises et les aider à se projeter vers l’avenir.

Le plan de relance de 100 milliards d’euros, voté dans le cadre de la loi de finances pour 2021, est prévu pour une durée de deux ans jusqu’en 2022. Il allie baisse d’impôts, financements directs à l’économie et garanties de l’État. Ces moyens sont répartis entre trois priorités fixées par le Gouvernement : écologie, compétitivité et cohésion sociale.

Sur les 100 milliards d’euros prévus, le Gouvernement annonce avoir engagé près de 50 milliards d’euros à fin août 2021 et estime pouvoir atteindre 70 milliards d’euros à la fin de l’année ([35]) . Ces engagements se répartissent entre les trois axes Écologie (14 milliards d’euros), Compétitivité (17 milliards d’euros) et Cohésion (16 milliards d’euros).

Répartition du plan de relance selon les outils et les acteurs qui le financent

(en milliard d’euros)

	Annoncés en septembre 2020	Engagés à fin août 2021
Plan de relance	100	47
Minoration d'impôts	20	10
Baisse des impôts de production	20	10
Financements directs	78	37
État	64	34
Mission budgétaire Plan de relance	36	16
Programme d'investissement d'avenir (PRIA 4)	11	4
Autres vecteurs budgétaires (dont crédits engagés en 2020)	17	14
Administrations de sécurité sociale	9	2
Ségur de la santé - investissement public	6	1
Unedic - activité partielle de longue durée	2	0
Cnaf - majoration exceptionnelle de l'allocation de rentrée scolaire	1	1
Hors administrations publiques	5	1
Banque des territoires	3	1
Bpifrance	2	1
Garanties de l'État	2	0

Source : Dossiers de presse de présentation générale des PLF pour 2021 et pour 2022.

Le plan de relance repose sur une logique d’investissement de court terme (deux ans) pour accroître l’ampleur du redémarrage économique : baisse des impôts de production (A) et missions budgétaires dont la mission Plan de relance. Des projets de plus long terme sont portés par le programme d’investissement d’avenir (PRIA 4), la Banque des territoires et BPIfrance (B).

A.   Une baisse d’impôts de production de 20 milliards d’euros : La fiscalité au service de la compétitivité

La loi de finances pour 2021 ([36]) a entamé une baisse des impôts de production dont le coût brut pour les finances de l’État s’élève à 10 milliards d’euros par an. Sur la période 2021-2022 retenue pour le plan de relance, il s’agit d’une minoration d’impôts de 20 milliards d’euros. La mesure sera pérenne au-delà.

L’objectif de la mesure est double : stimuler sans délai la compétitivité des entreprises françaises, notamment industrielles, et favoriser l’implantation de nouvelles activités sur le territoire.

Les impôts de production portent sur les facteurs de production des entreprises, indépendamment de leurs bénéfices (masse salariale, immobilisations, chiffre d’affaires, principalement). Ces impôts sont plus nombreux et leur montant est nettement plus élevé en France que dans la moyenne des pays de l’Union européenne. Ils ont ainsi représenté 77 milliards d’euros en 2018 et 3,2 % du PIB, contre 1,6 % en moyenne dans l’Union européenne. Les entreprises industrielles supportent presque 20 % de ce poids ([37]).

Un consensus s’était dégagé avant la crise de la Covid-19 pour affirmer que ces impôts étaient particulièrement nocifs en raison des distorsions qu’ils engendraient sur les prix ([38]). Dans un contexte de crise économique, il a été estimé que ces impôts, parce qu’ils portent sur le haut du compte d’exploitation, pouvaient fragiliser davantage la trésorerie des entreprises et affecter négativement leur probabilité de survie ([39]). Le rapporteur général a complété et conforté ces constats dans son rapport d’application des mesures fiscales (RALF) consacré à la question des impôts de production en juillet 2020 ([40]) .

B.   Un redémarrage de l’Économie prolongÉ par des investissements

Le soutien budgétaire à l’économie rassemble la majeure partie des moyens consacrés au plan de relance. Il est porté par l’État à hauteur de 64 milliards d’euros (1), par les organismes de sécurité sociale pour 9 milliards d’euros (2) et par une mobilisation de 5 milliards d’euros des fonds propres de la Banque des territoires et de Bpifrance (3).

1.   Les crédits budgétaires de l’État sont majoritaires

Les 64 milliards d’euros de crédits portés par l’État se répartissent entre la mission Plan de relance, les autres missions budgétaires classiques et la mission Investissement d’avenir qui accueille un nouveau plan d’investissement d’avenir (PRIA 4) ([41]) .

a.   La mission Plan de relance

La mission Plan de relance est construite autour de trois programmes dont la responsabilité incombe à des sous-directeurs de la direction du Budget :

– le programme 362 Écologie a pour objectif d’accompagner la transition vers une économie verte et durable (42 % des autorisations d’engagement – AE) ;

– le programme 363 Compétitivité a pour but de créer conditions favorables à la relocalisation d’entreprises, au développement de leurs activités, à la préservation de l’emploi des salariés ainsi que d’amplifier la modernisation de l’État (16 % des AE) ;

– le programme 364 Cohésion a pour objectif de promouvoir la cohésion territoriale et sociale notamment en soutenant l’emploi (41 % des AE).

Les actions de la mission correspondent aux mesures du plan de relance présentées le 3 septembre. Pour chaque mesure, le Gouvernement a initialement publié un document rassemblant des fiches détaillant les politiques publiques menées et les indicateurs associés, les territoires bénéficiaires, le coût et le financement prévus ([42]).

Les autorisations d’engagement (AE) de la mission Plan de relance qui s’élèvent à 36,2 milliards d’euros ont été intégralement autorisées par la loi de finances initiale pour 2021. Les ouvertures de crédits de paiement (CP) seront étalées dans le temps : 21,8 milliards d’euros ont été votés lors de la loi de finances initiale pour 2021. Le présent projet de loi de finances propose 1,2 milliard d’AE et 12,9 milliards d’euros de CP supplémentaires. La mission affiche un niveau de consommation de 59 % en AE et de 57 % en CP au 22 septembre 2021 selon une répartition présentée par le tableau ci-dessous.

Répartition par action des AE et CP de la mission plan de relance

(en millions d’euros)

	AE			CP
	LFI 21	Consommés		LFI 21	Consommés
Programme 362 – Écologie	18 316	7 518	41 %	6 564	2 369	36 %
action 1 – Rénovation thermique	6 295	2 751	44 %	2 825	679	24 %
action 2 – Biodiversité, lutte contre l'artificialisation	1 220	403	33 %	417	70	17 %
action 3 – Décarbonation de l’industrie	1 000	238	24 %	281	84	30 %
action 4 – Économie circulaire et circuits courts	500	195	39 %	84	41	49 %
action 5 – Transition agricole	1 124	571	51 %	390	188	48 %
action 6 – Mer	250	122	49 %	45	37	82 %
action 7 – Infrastructures et mobilité vertes	3 607	2 090	58 %	1 300	1 043	80 %
action 8 – Technologies vertes	3 720	655	18 %	899	166	18 %
action 9 – Dotation régionale d'investissement	600	493	82 %	324	62	19 %
Programme 363 – Compétitivité	5 918	3 828	65 %	3 910	1 994	51 %
action 1 – Financement des entreprises	904	219	24 %	757	219	29 %
action 2 – Souveraineté technologique / résilience	1 497	1 194	80 %	853	549	64 %
action 3 – Plan de soutien à l’export	103,9	67	65 %	70	41	58 %
action 4 – Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises	1 813	1 340	74 %	1 094	393	36 %
action 5 – Culture	1 600	1 004	63 %	1 095	793	72 %
action 6 – Commandes militaires	0	4		42	0
Programme 364 – Cohésion	11 953	10 012	84 %	11 366	8 039	71 %
action 1 – Sauvegarde de l’emploi	4 988	4 450	89 %	4 988	4 450	89 %
action 2 – Jeunes	3 466	3 486	101 %	4 179	2 448	59 %
action 3 – Handicap	100	19	19 %	93	19	20 %
action 4 – Formation professionnelle	1 476	1 125	76 %	1 314	675	51 %
action 5 – Recherche	428	266	62 %	286	266	93 %
action 6 – Coopération sanitaire	50		0 %	50	0	0 %
action 7 – Cohésion territoriale	1 246	595	48 %	369	151	41 %
action 8 – Soutien aux personnes précaires	200	71	36 %	87	30	35 %
Total mission	36 187	21 358	59 %	21 840	12 401	57 %

Source : Commission des finances d’après une extraction Chorus du 22 septembre 2021

b.   Les crédits des autres missions budgétaires.

D’autres missions budgétaires portent des crédits intégrés au plan de relance à hauteur de 17 milliards d’euros (hors PRIA 4) annoncés par le Gouvernement et dont 14 milliards d’euros seront exécutés d’ici la fin de l’année 2021.

Parmi ces crédits se trouvent notamment :

– l’opération de recapitalisation de la SNCF (4,05 milliards d’euros) ;

– le soutien aux collectivités territoriales (3,1 milliards d’euros) ;

– les plans de soutien aux filières aéronautiques et automobiles (1,3 milliard d’euros) ;

– les aides à l’emploi des jeunes (0,9 milliard d’euros) ;

– l’abondement de la prime à la conversion et du bonus écologique dès l’été 2020 (0,6 milliard d’euros) ;

– la majoration exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire en 2020 (0,5 milliard d’euros).

– le FNE-Formation, qui propose des formations aux employés en activité partielle (0,4 milliard d’euros).

c.   Un quatrième plan d’investissements d’avenir

La loi de finances pour 2021 a créé un quatrième plan d’investissement d’avenir (PRIA 4) doté de 11,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagements (AE). La taille cible de ce nouveau PRIA est de 20 milliards d’euros sur cinq ans.

Sur les 20 milliards d’euros du PRIA 4, les trois premières années ont été intégrées au plan de relance soit 11,4 milliards d’euros selon la décomposition présentée par le tableau suivant.

Mesures du plan de relance financÉes par le PIA4

(en milliard d’euros)

Action du plan de relance	AE 2021
Innover pour la transition écologique	3,4
Investissements prioritaires pour la souveraineté	2,6
Soutenir les écosystèmes d’enseignement supérieur	2,5
Soutien aux entreprises innovantes	2,0
Stratégie numérique pour les industries culturelles et créatrices	0,4
Soutien en fonds propres dans le cadre du plan Climat	0,5
Total	11,4

Source : commission des finances d’après le dossier de presse du plan de relance
du 3 septembre 2020 (lien).  

Les deux dernières années du PRIA 4, hors plan de relance, auront vocation à financer les nouvelles stratégies d’accélération entérinées par la nouvelle gouvernance du PRIA, ainsi qu’à prolonger les aides aux entreprises innovantes et aux écosystèmes d’innovation.

2.   La contribution des organismes de sécurité sociale

Trois mesures du plan de relance sont portées par des organismes de sécurité sociale à hauteur de 8,8 milliards d’euros.

Les conclusions du Ségur de la santé ont prévu un plan d’investissement de 19 milliards d’euros, dont 13 milliards d’euros découlent de la mesure de reprise de dette des établissements de santé qui avait été annoncée par le Premier Ministre en novembre 2019.

En outre, 6 milliards d’euros correspondent à un effort intégré au plan de relance, qui se répartissent ainsi :

– 2,1 milliards d’euros seront consacrés, en cinq ans à la transformation, à la rénovation, à l’équipement et au rattrapage numérique dans les établissements médico-sociaux ;

– les projets hospitaliers prioritaires et les projets ville-hôpital bénéficieront d’une enveloppe de 2,5 milliards d’euros sur cinq ans ;

– 1,4 milliard d’euros en faveur de l’interopérabilité et la modernisation des outils numérique seront dépensés sur trois ans. 

En outre, l’Unédic prendra en charge 2,2 milliards d’euros du financement de l’activité partielle de longue durée (APLD) ([43]), en complément des 4,2 milliards portés par l’action 1 Sauvegarde de l’emploi du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance pour assurer la part de financement par l’État de cette mesure.

Enfin, la majoration de 100 euros de l’allocation de rentrée scolaire, versée à 3 millions de familles en août 2020, a représenté un coût de 600 millions d’euros pour la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf).

3.   Des financements directs de la Banque des territoires et de Bpifrance

Les 100 milliards d’euros du plan de relance intègrent 5 milliards d’euros de soutien de la Banque des territoires et de Bpifrance, toutes deux filiales de la Caisse des dépôts et des consignations. Ce montant s’inscrit dans un plan plus large annoncé par la Caisse des dépôts.

Au titre du plan de relance, 3 milliards d’euros sont issus du plan de relance propre à la Banque des territoires. Dans le cadre du programme Action Cœur de Ville, ils seront consacrés à un programme d’investissements et de prêts pour créer 100 foncières de redynamisation territoriale, permettant la restructuration de 6 000 commerces à horizon 2025.

Bpifrance participe à hauteur de 2 milliards d’euros au plan de relance de l’État. Il s’agira de proposer des « produits Climat » (prêts verts, prêts économies d’énergie, interventions en fonds propres) qui constitueront des financements pour les entreprises.

C.   L’Évaluation du plan de relance

1.   Les objectifs assignés au plan de relance

Deux critères ont été définis comme cruciaux pour évaluer le succès du plan de relance : le moment du retour à un niveau d’activité comparable à celui de la fin de l’année 2019 et les nouvelles perspectives offertes aux acteurs économiques par l’investissement dans la transition écologique et dans la réindustrialisation du pays.

Les mesures du plan de relance peuvent alimenter l’offre et la demande via six canaux macroéconomiques par lesquels l’économie française bénéficiera du plan de relance à horizon 2025 :

– volet « demande », pour environ un tiers du total : ­ investissement public, pouvoir d’achat, autres dépenses publiques ;

– un volet « offre » pour environ deux tiers : fiscalité des entreprises, innovation, compétences et emploi, même si, pour une grande partie d’entre elles, les mesures de ce second volet soutiennent aussi la demande agrégée.

Concernant les effets du plan sur l’activité, le Gouvernement envisageait le scénario suivant au moment de sa présentation en septembre 2020 :

– En 2020, les effets du plan de relance seraient négligeables en raison d’un décaissement limité du plan à cet horizon (8 %) ;

– En 2021, le plan de relance devrait soutenir l’activité à hauteur de 1,5 point de PIB ;

– À horizon 2022, la mise en œuvre du plan de relance permettra de retrouver le niveau de PIB d’avant crise.

2.   L’évaluation prochaine par le comité « Coeuré »

Le comité de suivi chargé de l’évaluation des dispositifs d’urgence a été reconduit et chargé de l’évaluation du plan France Relance par la loi de finances pour 2021 ([44]) .

Pour alimenter les débats budgétaires de l’automne 2021, il remettra un premier rapport d’étape au cours de la semaine du 18 octobre 2021. Il proposera un suivi de l’exécution du plan de relance et de premières évaluations sur quatre de ses dispositifs : MaPrimeRénov, la rénovation énergétique des bâtiments publics, le soutien aux investissements industriels, le plan « 1 jeune, 1 solution ».

III.   Des efforts dopÉs par la politique monÉtaire et budgÉtaire europÉenne

La réponse européenne à la crise s’est traduite par des mesures ambitieuses, mobilisant de nombreux leviers à la disposition des autorités communautaires.

A.   L’assouplissement des rÈgles budgÉtaires europÉennes

L’encadrement budgétaire européen a, d’abord, fait l’objet d’un assouplissement.

Le 20 mars 2020, la Commission européenne a proposé l’activation de la clause dérogatoire générale prévue dans le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Cette mesure inédite, jamais activée depuis son ajout en 2011 au PSC, permet aux États membres de déroger à leurs obligations budgétaires pour favoriser l’adoption de plans ambitieux pour un soutien à la hauteur de l’ampleur de la crise économique.

Le 23 mars suivant, les ministres des finances de l’Union se sont accordés sur le déclenchement de cette clause, qui a vocation à s’appliquer aussi longtemps que nécessaire pour permettre la mise en œuvre des mesures nationales destinées à contenir l’épidémie de covid-19 et à en atténuer les effets socio-économiques négatifs.

L’activation de la clause dérogatoire générale ne suspend pas, pour autant, les procédures d’encadrement budgétaire et macroéconomique mais permet à la Commission et au Conseil « de prendre les mesures nécessaires de coordination des politiques dans le respect du pacte, tout en s’écartant des obligations budgétaires qui s’appliqueraient normalement » ([45]).

Le 3 mars 2021, la Commission européenne a précisé que la décision de désactiver la clause dérogatoire générale devrait être prise à la suite d’une évaluation globale de l’état de l’économie fondée sur des critères quantitatifs, le niveau de l’activité économique dans l’Union constituant le principal critère quantitatif. Le 2 juin, sur la base des prévisions économiques du printemps, la Commission a annoncé que la clause dérogatoire générale continuera à s’appliquer en 2022 et devrait être désactivée à partir de 2023 ([46]).

La sortie de la clause dérogatoire générale pose la question de la révision des règles d’encadrement des finances publiques nationales, après l’augmentation massive de l’endettement au sein de l’Union avec la crise sanitaire. La Commission avait au demeurant réalisé, avant le début de la crise sanitaire, un réexamen de la gouvernance économique de l’UE. Cette revue devait permettre d’évaluer l’efficacité du cadre de surveillance économique au regard de trois grands objectifs :

– assurer la viabilité des finances publiques et une croissance économique durable, et prévenir les déséquilibres macroéconomiques ;

– permettre une coordination plus étroite des politiques économiques ;

– promouvoir la convergence des performances économiques des États membres.

Les règles du pacte de stabilité, affinées au fil des années, auraient eu des effets positifs selon la Commission européenne qui souligne que, début 2020, aucun État membre n’était soumis à la procédure pour déficit excessif, contre 24 en 2011. Par ailleurs, le déficit public a diminué de 6,4 % en 2010 à 0,9 % en 2019. Enfin, le taux de chômage a décru de 9,7 % à 6,2 % pendant la même période.

Ces conclusions pourront être revues et de nouveau débattues, une fois la crise sanitaire stabilisée, au regard des politiques budgétaires très expansionnistes menées par les États membres – d’ailleurs recommandées par les institutions européennes – qui ont contribué à une forte dégradation des comptes publics. Les trois objectifs présentés ci-dessus demeurent sans doute valables mais pourraient être complétés par un quatrième sur le financement de la transition écologique et numérique ainsi que par un cinquième concernant la simplicité et la lisibilité des règles adoptées. Le traitement des dépenses d’investissement permettant de dynamiser la croissance potentielle des économies européennes doit, en particulier, constituer un élément central du débat.

B.   L’avancÉe dÉcisive d’un plan de relance europÉen financÉ par l’Émission d’une dette commune

1.   Les mesures de soutien budgétaires d’urgence

L’action européenne ne s’est pas cantonnée à des aménagements juridiques. L’Union a rapidement mis en œuvre, aux mois de mars et avril 2020, plusieurs mesures de soutien dans le cadre de la crise sanitaire et économique avec, en particulier, un paquet de 540 milliards d’euros décliné en trois volets :

– 240 milliards d’euros dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité (MES), au titre de prêts aux États membres, le déblocage des fonds se faisant sans conditionnalité s’ils sont utilisés pour le financement des coûts directs et indirects des soins de santé, de guérison et de prévention face à la pandémie ;

– 100 milliards d’euros de prêts dans le cadre du programme SURE (« Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency ») pour soutenir les coûts liés à l’indemnisation du chômage ou aux mesures d’activité partielle prises par les États membres. Ce programme court jusqu’au 31 décembre 2021 ;

– 200 milliards d’euros mobilisés par effet de levier à partir du fonds paneuropéen de garantie de 25 milliards d’euros créé par la Banque européenne d’investissement (BEI).

L’allègement des contraintes sur les finances publiques nationales et les mesures de ce plan d’urgence européen auraient ainsi permis de mobiliser un total de 3 700 milliards d’euros.

SynthÈse de la rÉponse Économique europÉenne
À la crise liÉe au covid-19

(en milliards d’euros)

Mesure	Montant
Mesures nationales de liquidités (incluant celles prises dans le cadre de l’assouplissement des règles d’aide d’État)	2 553
Mesures nationales prises dans le cadre de l’assouplissement des règles budgétaires	524
Mécanisme européen de stabilité	240
Financement d’investissements par la BEI	200
Programme SURE	100
Soutien budgétaire européen direct	70
Total	3 687

Source : Commission européenne, « Jobs and economy during the coronavirus pandemic »,
lien, septembre 2021

Le programme Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) a permis à l’Union d’octroyer des prêts à des conditions favorables à certains États membres afin de leur permettre de faire face à l’augmentation des besoins liés à la protection de l’emploi, pour un montant maximal de 100 milliards d’euros. La répartition effective par pays est précisée dans le tableau ci-dessous.

Répartition des montants proposés et décaissés
au titre de l’instrument SURE

(en millions d’euros)

Pays	Montant du prêt proposé	Montant décaissé
Italie	27 438	26 687
Espagne	21 324	17 956
Pologne	11 236	6 676
Belgique	8 197	6 200
Portugal	5 934	3 000
Grèce	5 265	2 728
Roumanie	4 099	3 000
Irlande	2 500	2 470
Tchéquie	2 000	2 000
Slovénie	1 113	1 113
Croatie	1 020	1 020
Lituanie	957	602
Slovaquie	630	630
Chypre	604	479
Bulgarie	511	–
Hongrie	504	504
Malte	420	243
Lettonie	305	192
Estonie	230	–
Total	94 287	75 500

Source : Commission européenne, « Instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence (instrument SURE) », lien, septembre 2021.

2.   Le plan de relance européen

Au-delà de ces mesures d’urgence ambitieuses, l’Union s’est également dotée d’une capacité d’endettement commun afin de financer la relance européenne.

a.   L’instrument Next Generation EU

● Le Conseil européen de juillet 2020 a entériné la proposition d’autoriser la Commission européenne à emprunter, au nom de l’Union, les fonds nécessaires pour « relever les défis posés par la pandémie de Covid-19 » ([47]).

L’accord des chefs d’État et de gouvernements a ouvert la voie à la création de l’instrument « Next Generation EU », financé par des émissions obligataires à hauteur de 750 milliards d’euros ([48]) répartis entre 390 milliards d’euros de subventions et 360 milliards d’euros de prêts. Cet outil permettrait, en particulier, de financer en partie les plans de relance nationaux à des conditions préférentielles.

Actions financÉes par l’Émission obligataire de la Commission europÉene

(en milliards d’euros constants de 2018)

Instrument	Objectif	Montants
Facilité pour la reprise et la résilience	Principal instrument du plan de relance européen destiné à financer les plans de relance des États membres	Prêts 360 milliards
		Subventions 312,5 milliards
REACT-EU	Instrument de cohésion économique des pays de l’Union	47,5
Horizon Europe	Programme européen de recherche et d’innovation	5
InvestEU	Outil de mobilisation de l’investissement public et privé	5,6
Développement rural	Instrument de la politique agricole commune (PAC) de nature environnementale et sociale	7,5
Fonds pour une transition juste	Outil d’accompagnement des mutations économiques et industrielles liées à la transition écologique	10
RescEU	Mécanisme européen de protection civile	1,9
Total		750

Source : relevé de conclusions du Conseil européen de juillet 2020.

Les conclusions de la réunion du Conseil européen de juillet 2020 ont été traduites dans la décision 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’Union européenne et dans le règlement 2021/241 du 12 février 2021 établissant la Facilité pour la reprise et la résilience.

La nouvelle décision relative aux ressources propres a été ratifiée par tous les États membres au 31 mai 2021, ouvrant la voie à la mise en œuvre de l’outil Next Generation EU.

La Commission européenne a ainsi pu procéder à la levée de 20 milliards d’euros le 15 juin 2021, première opération de levée de dette dans le cadre de l’outil d’endettement commun. Les titres sont émis pour 10 ans, bénéficient de la notation AAA et offrent un rendement de 0,086 % – un montant limité mais supérieur à celui de l’Allemagne sur les titres de même échéance. Trois autres opérations ont suivi :

– le 29 juin 2021, pour 15 milliards d’euros ;

– le 13 juillet 2021, pour 10 milliards d’euros ;

– le 14 septembre 2021, pour 9 milliards d’euros.

Ainsi, début octobre 2021, la Commission européenne avait émis un total de 54 milliards d’euros. Deux autres levées devraient avoir lieu cette année, en octobre et novembre 2021, pour atteindre un total de 80 milliards d’euros ([50]).  

● Afin d’organiser la relance de l’économie européenne, les fonds devront être décaissés rapidement. La Commission doit, ainsi, rendre disponibles 70 % des 312,5 milliards d’euros prévus au titre des subventions de la Facilité pour la reprise et la résilience d’ici au 31 décembre 2022. Les 30 % restants seront mis à disposition en 2023.

La décision sur les ressources propres de décembre 2020 indique, quant à elle, que les engagements juridiques doivent être pris au plus tard le 31 décembre 2023 et que toute nouvelle activité d’emprunt devra avoir cessé à la fin 2026. Après cette échéance, les emprunts seraient limités aux opérations de refinancement destinées à assurer une gestion efficace de la dette.

Les montants non utilisés pour payer des intérêts seront utilisés à des fins de remboursement anticipé. Afin de parvenir à une réduction constante et prévisible des engagements, le remboursement annuel par l’Union ne devra pas dépasser 7,5 % des 390 milliards d’euros de dépenses prévues dans le cadre de l’instrument NGEU.

La Commission serait également autorisée à appeler les États membres à mettre provisoirement à disposition les ressources en liquidités nécessaires si les crédits autorisés inscrits au budget sont insuffisants pour couvrir les engagements découlant de l’emprunt.

Les premiers versements aux États membres, au 1er octobre 2021, sont retracés dans le tableau ci-dessous, pour un total de 51,5 milliards d’euros.

Premiers versements aux États membres au 1er octobre 2021

(en millions d’euros)

Pays	Montant
Portugal	2 200
Luxembourg	12,1
Belgique	770
Grèce	4 000
Italie	24 900
Lituanie	289
Espagne	9 000
France	5 100
Allemagne	2 250
Danemark	201
Chypre	157
Lettonie	237
Slovénie	231
Croatie	818
Tchéquie	915
Autriche	450
Total	51 530,1

Source : Commission européenne.

b.   Les modalités de financement

Le remboursement des sommes empruntées dans le cadre de Next Generation EU ne pourra intervenir que de deux façons : la création de nouvelles ressources propres ou l’augmentation des contributions nationales.

i.   Créer de nouvelles ressources propres

Dans sa résolution adoptée à propos des conclusions du Conseil européen de juillet 2020, le Parlement européen rappelait qu’il n’existe que trois possibilités concernant le remboursement de l’instrument de relance : effectuer des coupes au sein des programmes budgétaires jusqu’en 2058, augmenter les contributions des États membres et créer de nouvelles ressources propres.

Le Parlement considère que cette troisième option est la seule envisageable, afin « de contribuer au remboursement de la dette de l’Union tout en sauvant le budget de l’Union et en allégeant la pression fiscale qui pèse sur les finances nationales et les citoyens de l’Union » ([51]).

La position adoptée par le Conseil européen invite effectivement la Commission européenne à introduire de nouvelles ressources propres. L’objectif de ces nouvelles ressources propres serait de rembourser l’emprunt à partir de prélèvements sur des bases taxables encore peu mises à contribution ou qui portent sur des activités contraires aux objectifs climatiques de l’Union. Elles incluraient :

– une contribution nationale sur les emballages plastiques non recyclés sera mise en place à partir du 1er janvier 2021, composée d’une contribution nationale calculée en fonction du poids des déchets d’emballage plastique non recyclés (0,80 euro par kilogramme). Cette nouvelle ressource pourrait rapporter 7 milliards d’euros par an ([52]) ;

– la Commission est invitée à travailler à des propositions relatives à un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (entre 5 et 14 milliards d’euros par an) et à une redevance numérique (1,3 milliard par an), qui doivent être mises en place au plus tard le 1er janvier 2023.

La Commission doit également proposer une révision du système d’échange de quotas d’émission (SEQE), qui couvre actuellement les émissions de dioxyde de carbone, de protoxyde d’azote et des perfluocarbones, éventuellement étendu à l’aviation et au transport maritime. Cette mesure pourrait rapporter 10 milliards d’euros par an.

Enfin, l’Union doit s’efforcer de mettre en place d’autres ressources propres au cours du CFP 2021-2027, qui pourraient inclure une taxe sur les transactions financières.

Ces différentes étapes ont été formalisées au sein de l’accord interinstitutionnel entre Parlement européen, Conseil de l’Union et Commission européenne du 16 décembre 2020 ([53]). En particulier, il était prévu que la Commission présente ses propositions relatives à un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et à une redevance numérique, ainsi qu’une proposition connexe visant à mettre en place de nouvelles ressources propres sur cette base, d’ici juin 2021. Elle devait faire de même concernant la révision du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’Union européenne, éventuellement étendu à l’aviation et au transport maritime.

La Commission a présenté ses propositions relatives au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et à la révision du SEQE le 14 juillet 2021 ; en revanche, elle n’a pas accompagné cette présentation d’une proposition de révision de la décision ressources propres. À la date de publication du présent rapport, la Commission européenne n’avait pas encore présenté de proposition concernant une redevance numérique, contrairement à ce qui était prévu dans l’accord interinstitutionnel de décembre 2020. En effet, un accord final sur le projet Base Erosion and Profit Shifting de l’OCDE étant attendu en octobre, la Commission a reporté sa proposition de taxe sur les services numériques à cette échéance.

En tout état de cause, ces nouvelles ressources pourraient représenter, en retenant les hypothèses les plus favorables, un total de 125,5 milliards d’euros sur les sept années du CFP 2021-2027 ([54]). Le produit des nouvelles ressources propres introduites après 2021 sera utilisé pour le remboursement anticipé des emprunts contractés pour l’instrument Next Generation EU.

La proposition de la Commission européenne relative à l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) n’a pas été reprise dans les conclusions du Conseil européen. Celle-ci estimait le rendement de cette assiette, associée à un taux de 3 %, à 12 milliards d’euros par an sur la période 2021-2027 ([55]).

ii.   Augmenter les contributions nationales

En l’absence de nouvelles ressources propres qui couvriraient l’ensemble des montants empruntés, les États membres seraient amenés à augmenter leurs contributions au titre du revenu national.

Cette solution aurait un impact particulièrement important pour la France, alors que le Conseil européen de juillet 2020 a acté une augmentation conséquente des rabais accordés à certains autres États membres. En 2021, la contribution française au budget de l’Union européenne a ainsi augmenté de 700 millions d’euros afin de financer les réductions de contributions négociées par certains États membres.

RÉductions forfaitaires des contributions nationales

(en millions d’euros)

Pays	Rabais CFP 2014-2020*	Rabais CFP 2021-2027	Augmentation
Allemagne	3 358	3 671	9 %
Pays-Bas	1 510	1 921	27 %
Suède	693	1 069	54 %
Danemark	141	377	167 %
Autriche	132	565	328 %

* Sur le CFP 2014-2020, le chiffre agrège les différents « rabais » au titre de la ressource RNB, de la correction liée au financement du rabais britannique et des taux réduits de TVA dont certains de ces pays bénéficiaient.

Source : Commission européenne, document de travail « Financing the EU budget : report on the operation of the own resources system » mai 2018 et conclusions du Conseil européen de juillet 2020.

Ainsi, si le remboursement des sommes empruntées au titre de l’instrument Next Generation EU se fait, en l’absence de nouvelles ressources propres, par l’augmentation de la contribution RNB, la France pourrait être amenée à contribuer, au titre du remboursement du capital, à un total de 55,9 milliards d’euros ([56]).

C.   La politique monÉtaire, soutien dÉcisif à l’Économie et au secteur financier

1.   Un programme massif d’achats d’actifs destiné à limiter les tensions sur les marchés financiers

● Face à la dégradation des perspectives macroéconomiques, la politique monétaire a été assouplie partout dans le monde, par le biais d’une baisse des taux directeurs, la mise en place de programmes d’achat d’actifs et des interventions ciblées dans certains segments des marchés financiers.

La Banque centrale européenne (BCE) a mis en œuvre une réponse massive aux besoins nés de la crise.

Le 18 mars, la BCE a annoncé un programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP), à hauteur de 750 millions d’euros. Quelques jours avant, le Conseil des gouverneurs avait décidé qu’une enveloppe temporaire de 120 milliards d’euros serait consacrée à des achats nets d’actifs supplémentaires d’ici la fin de l’année, en plus du programme déjà en place (« asset purchase program », ou « APP »).

Le PEPP a permis d’atténuer les risques pesant sur les canaux de transmission de la politique monétaire et la dégradation des perspectives d’activité dans la zone euro en assurant la liquidité de certains marchés d’actifs sous tension.

Ces mesures ont fait l’objet d’adaptations successives. Fin avril 2020, le Conseil des gouverneurs a décidé de l’assouplissement des conditions des opérations de refinancement de long terme (« targeted long term refinancing operations », ou TLTRO) via une baisse du taux d’intérêt et un élargissement des contreparties exigibles. Une nouvelle série d’opérations de refinancement non-ciblé de long terme (« pandemic emergency long-term refinancing operations », ou PELTRO) a été également décidée, afin de soutenir la liquidité dans le système financier de la zone euro.

En juin 2020, l’enveloppe du PEPP a été augmentée de 600 milliards pour atteindre 1 350 milliards. Six mois plus tard, le 10 décembre 2020, l’enveloppe totale du PEPP a été augmentée de 500 milliards d’euros, la portant à un total de 1 850 milliards d’euros. Selon sa dernière décision de politique monétaire, le Conseil des gouverneurs continuera d’effectuer des achats nets d’actifs au moins jusqu’à mars 2022 et, dans tous les cas, jusqu’à ce qu’il juge que la crise du coronavirus est terminée ([57]).

Le Conseil des gouverneurs a récemment acté la diminution du rythme d’achat d’actifs dans le cadre du PEPP ([58]). La gouverneure de la Banque centrale européenne a cependant tenu à préciser qu’il ne s’agissant pas d’un « tapering », autrement dit un virage vers une politique monétaire moins accommodante, mais un « recalibrage » lié aux conditions sur les marchés financiers ([59]) – recalibrage ayant déjà eu lieu, d’ailleurs, en décembre 2020 et en mars 2021.

Par ailleurs, la BCE a décidé, en décembre 2020, de réinvestir les montants issus des remboursements en capital au titre du PEPP au moins jusqu’à fin 2023.

● Signe du succès de l’action de la BCE, les écarts de taux entre les pays membres de la zone euro sont restés contenus et, après un début de dissociation courant mars 2020, se sont rapprochés depuis la fin avril aux niveaux connus en 2019. Un même rétrécissement des écarts de taux a également été observé sur les actifs privés. Les mesures décidées par la BCE ont donc effectivement permis de stabiliser le secteur financier, en évitant notamment les mouvements de panique entraînant la fermeture de certains marchés d’actifs.

Ainsi, la politique monétaire très accommodante mise en œuvre depuis le début de la crise, avec des taux d’intérêts maintenus très bas et l’augmentation du portefeuille d’obligations d’État et de titres du secteur privé détenus par les banques centrales, a réduit les coûts de service de la dette publique des économies avancées, ce qui a permis d’accroître leurs marges de manœuvre budgétaires à court terme et réduit les risques d’instabilité sur les marchés financiers.

2.   La revue du mandat de la BCE

La BCE a également mené une revue de son mandat qui a abouti en juillet 2021. Elle conduit la BCE à procéder à plusieurs ajustements de l’appréciation qu’elle entend porter sur le mandat qui lui est confié par les traités. Trois points font l’objet d’inflexions importantes :

– la prise en compte de l’évolution des prix auxquels font face les propriétaires occupants, ce qui permettra de mieux refléter le coût du logement dans l’appréciation de l’inflation globale ;

– l’appréciation de l’objectif des 2 % d’inflation sera désormais apprécié sur le moyen terme. Autrement dit, la Banque centrale européenne pourra accepter une accélération de l’inflation de court terme, pendant quelques années, afin de compenser un ralentissement des prix antérieur. L’objectif ne sera donc plus d’atteindre une cible d’inflation « proche de, mais inférieure à » 2 %, comme c’était le cas jusqu’à maintenant ;

– le changement climatique sera pris en compte dans la mise en œuvre de la politique monétaire au sein de l’Eurosystème, ce qui se traduira dans les obligations de publications par les acteurs financiers, l’appréciation des risques, les achats d’actifs en provenance du secteur privé et l’acceptation des collatéraux pour le recours aux facilités de refinancement offertes par la BCE.

 

 

   FICHE N° 3 :
La situation des finances publiques

I.   Les prélèvements obligatoires sont dynamiques en sortie de crise

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes. En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques

Les prélèvements obligatoires connaissent, en tendance longue, une progression presque continue, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’année.

A.   Les prélèvements obligatoires jusqu’en 2020

La part des prélèvements obligatoires dans le PIB connaît une hausse régulière, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

1.   L’évolution de long cours

Les prélèvements obligatoires (PO) ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 4 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période, passant de 13,1 à 17,1 % du PIB. Le taux de PO a dépassé 40 % du PIB en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par pallier, selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,7 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Taux	33,7	35,1	37,1	37,0	37,2	38,9	39,6	39,8	40,3	41,1	41,8
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Taux	41,9	41,3	42,1	41,2	40,9	40,9	41,2	40,7	41,3	41,9	42,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Taux	43,2	43,4	43,3	44,0	43,2	42,9	42,2	42,0	42,2	42,6	43,0
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Taux	42,3	42,1	41,2	41,5	42,7	43,9	44,9	44,8	44,5	44,6	45,1
Année	2018	2019	2020
Taux	44,7	43,8	44,5

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO dans la richesse nationale a donc été une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,1 % du PIB.

Au cours des deux précédentes législatures, les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. La hausse a été d’une ampleur comparable durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,3 point).

Cependant, de 2017 à 2019, le taux de prélèvements obligatoires avait commencé à baisser de façon sensible (– 1,3 point).

PrÉlÈvements obligatoires

Année	En milliards d’euros	En % du PIB
2002	669,5	42,2
2007	820,8	42,3
2012	916,3	43,9
2013	950,5	44,9
2014	962,2	44,8
2015	978,4	44,5
2016	995,3	44,6
2017	1 036,8	45,1
2018	1 057,5	44,7
2019	1 069,6	43,8
2020	1 024,5	44,5
2021*	1 072,2	43,7
2022*	1 126,8	43,5

* Prévisions associées au présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014

La crise économique et sanitaire de 2020 a mis fin à cet effort de réduction du taux de prélèvements obligatoires, qui est remonté de 0,7 point. Cependant, dans le même temps, les prélèvements obligatoires ont diminué en valeur absolue de 45,1 milliards d’euros. Ce phénomène s’explique par un « effet dénominateur » : la contraction du PIB sur l’année 2020 a entraîné, mécaniquement, une remontée du taux de PO en diminuant le dénominateur de ce ratio.

Le taux de prélèvements obligatoires diminuerait de nouveau en 2021, à 43,7 % du PIB, à la fois en raison de mesures nouvelles – d’un effet total de – 15,2 milliards d’euros –, et d’une évolution spontanée moins dynamique que celle du PIB (+ 6,1 % pour les prélèvements obligatoires, contre + 6,5 % pour le PIB en valeur).

Cette baisse se poursuivrait en 2022, uniquement du fait de nouvelles mesures de baisse des prélèvements obligatoires pour un total de 4,1 milliards d’euros. L’élasticité attendue étant unitaire, l’évolution spontanée de ces prélèvements n’auraient pas d’effet sur le taux de PO en 2022.

2.   La structure des prélèvements obligatoires

Le tableau qui suit donne une répartition des PO telle que l’exécution pour 2020 la révèle pour chacun des sous-secteurs d’administration.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires en 2020

(en milliards d’euros)

Fiscalité globale	Fiscalité par sous-secteur d’administration	Principaux impôts	Montant 2020
692,2	État + organismes divers d’administration centrale (ODAC) + Union européenne   308,9	TVA (part État)	113,8
		Impôt sur le revenu (IR)	74,0
		Impôt sur les sociétés (IS)	36,3
		TICPE (part État)	15,9
		Impôts transférés aux ODAC	20,8
		Impôts transférés à l’UE	5,1
		Droits de succession et de donation	17,6
		Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité	8,0
		Autres	17,4
	Administrations publiques locales (APUL)   153,4	Taxe foncière (bâti et non bâti)	n.c.*
		CVAE-CFE-IFER	n.c.*
		Taxe d’habitation	14,5
		TICPE (part APUL)	12,7
		Taxe départementale sur les mutations à titre onéreux	11,4
		TVA (part Régions)	4,0
		Autres	n.c.*
	Administrations de sécurité sociale (ASSO)   230,8	CSG-CRDS	112,4
		Taxe sur les salaires	14,5
		Droits de consommation sur les tabacs	14,4
		TVA (part ASSO)	45,4
		Forfait social	5,4
		Contribution sociale de solidarité des sociétés	4,1
		Autres	34,6

 

Cotisations sociales 332,4
Total des prélèvements obligatoires 1 024,5

* Le RESF annexé au présent projet de loi de finances n’a pas actualisé les données relatives aux rendements de ces impositions.

Source : commission des finances. Les données des deux premières colonnes sont issues de la comptabilité nationale de l’Insee, tandis que les données de la dernière colonne proviennent de données issues de la comptabilité budgétaire de différentes annexes au PLF 2022.

Le tableau précédent cumule des sources chiffrées issues de comptabilités nationale (Insee) et budgétaire (annexes au présent PLF).

Dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, les cotisations sociales représentent une proportion de 32,4 % et les impôts une proportion de 66,3 %.

B.   Les prélèvements obligatoires en 2021 et 2022

Les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 072,2 milliards d’euros en 2021, soit 43,7 % du PIB.

Évolution PRÉVISIONNELLE des recettes publiques sur la pÉriode 2017 à 2022

(en milliards d’euros et en % du PIB)

Agrégat		2017	2018	2019	2020	2021	2022
PIB (en volume)		2 297,2 2,3 %	2 363,3 1,9 %	2 437,6 1,8 %	2 302,9 – 7,9 %	2 452,3 6,0 %	2 587,9 4,0 %
Recettes publiques		1 230, 1 53,5 %	1 261,0 53,4 %	1 274,6 52,3 %	1 210,4 52,6 %	1 279,1 52,2 %	1 330,1 51,4 %
dont prélèvements obligatoires*		1 036,8 45,1 %	1 057,5 44,7 %	1 068,6 43,8 %	1 024,5 44,5 %	1 072,2 43,7 %	1 126,8 43,5 %
dont crédits d’impôt enregistrés en recettes		29,0 1,5 %	36,5 1,5 %	35,9 1,5 %	26,1 1,1 %	22,4 0,9 %	22,4 0,9 %
dont autres recettes		168,3 7,3 %	171,6 7,3 %	174,7 7,2 %	164,8 7,2 %	189,8 7,7 %	186,5 7,2 %

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

Les « autres recettes » correspondent à des cotisations sociales imputées que l’État se verse à lui-même (44,0 milliards d’euros en 2020), à la production de ses branches marchandes et aux ventes résiduelles (61,4 milliards), à la production pour emploi final propre, c’est-à-dire les biens et services développés en interne (15,4 milliards d’euros) ou encore aux revenus de la propriété publique (11,3 milliards).

1.   Le rebond de la dynamique des prélèvements obligatoires à la faveur de la reprise économique

Après une hausse de 0,7 point en 2020, le taux de prélèvements obligatoires sur le PIB diminuerait de 0,8 point en 2021, puis de 0,2 point en 2022. Les prélèvements obligatoires en valeur absolue augmenteraient de 102,3 milliards d’euros entre 2020 et 2022, passant de 1 024,5 milliards à 1 126,8 milliards d’euros. Le même effet dénominateur décrit plus haut joue donc, ici, en sens inverse.

Le Gouvernement retient une hypothèse d’élasticité unitaire en 2022, les prélèvements obligatoires devant évoluer de façon similaire à l’activité économique.

Évolution spontanée des prélèvements obligatoires

(en %)

Prélèvements obligatoires (PO)		Évolution spontanée en 2022
État	Impôt sur les sociétés	5,8
	Impôt sur le revenu	8,5
	TVA	5,5
	Total	4,8
Organismes divers d’administration centrale		5,5
Administrations publiques locales		4,5
Administrations de sécurité sociale	Cotisations	5,8
	Prélèvements sociaux	n.c.*
	Total	4,9
Total des PO		5,5

* Le RESF annexé au présent projet de loi de finances ne présente pas d’hypothèse actualisée pour l’évolution spontanée de ces recettes.

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

2.   Les nouvelles mesures de baisse des prélèvements obligatoires

Le dynamisme des PO lié à la reprise de l’activité serait en partie compensé par les mesures nouvelles prévues dans le présent PLF et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022, détaillées dans le tableau ci-dessous.

Principales mesures lÉgislatives sur les prÉlÈvements obligatoires
en 2022 (toutes APU)

(en milliards d’euros)

Mesures	Rendement
Mesures de baisse
Baisse du taux d’impôt sur les sociétés	– 2,9
Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales	– 2,8
Contemporanéisation du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile (PLFSS 2022)	– 1,1
Affectation d’1 milliard d’euros de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) au Fonds national d’aide au logement (FNAL)	– 1,0
Suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)	– 0,6
Surtaxe exceptionnelle sur les organismes complémentaires	– 0,5
Bascule entre cotisations/CSG	– 0,4
Réforme des crédits de paiement sur les droits de succession (LFI 2014)	– 0,3
Prorogation des aides fiscales à l’économie ultra-marine, assortie de mesures anti-abus – allongement de 15 ans pour les locations de tourisme (LFI 2019)	– 0,2
Prorogation et recentrage du dispositif de prêt à taux zéro (PTZ)	– 0,2
Prorogation du dispositif Pinel pour trois ans	– 0,2
Contentieux sur la retenue à la source- société d’assurance-vie – principal	– 0,2
Mesures de hausse
Transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisation	1,7
Effet retour sur l’impôt sur les sociétés de la baisse des impôts de production dans le cadre du plan de relance	1,3
Hausse des taux d’imposition des impôts directs locaux (TFPB)	0,6
Remboursement des créances anticipées de carry back (LFR 3 2020)	0,6
Abaissement du taux de plafonnement de la contribution économique territoriale (CET)	0,6
Transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE)	0,5
Défiscalisation des heures supplémentaires	0,4
Assouplissement des paramètres du carry back (LFR 1 2021)	0,4
Prolongation d’un an de la mesure de suramortissement à l’impôt sur les sociétés	0,3

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi.

Les mesures nouvelles ont un impact baissier de – 4,1 milliards d’euros sur les prélèvements obligatoires en 2022. L’effort est réparti de la façon suivante :

– une baisse de 2,6 milliards pour l’État ;

– une baisse de 0,6 milliards pour les administrations de sécurité sociale ;

– une baisse de 1,0 milliard pour les administrations publiques locales.

II.   Une amorce de normalisation de la dépense publique après le choc expansionniste provoqué par la crise

La dépense publique est attendue en recul en 2022 du fait de l’effet mécanique de la reprise de l’activité et du reflux des mesures massives de soutien à l’économie et des dépenses sanitaires.

Il existe plusieurs indicateurs permettant d’appréhender l’évolution de la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Les montants des masses financières en jeu et leurs liens avec des facteurs exogènes puissants imposent d’utiliser une pluralité de grilles de présentation de la dynamique de la dépense. Cette pluralité d’approche est d’autant plus nécessaire en cette période où les prévisions économiques doivent être analysées avec précaution.

Le Haut conseil des finances publiques, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour l’année 2022, a jugé « raisonnables » les prévisions du Gouvernement en termes de dépenses publiques ([60]) . Il précise, néanmoins, que cette appréciation ne porte que sur les dépenses contenues dans le projet de loi de finances. Certaines dépenses supplémentaires ont été annoncées par le Gouvernement depuis le début de l’été et ne figurent pas dans le texte soumis au Haut Conseil à l’image de celles devant financer le plan d’investissement ou le contrat d’engagement. Il alerte sur la possibilité que leur adoption par voie d’amendement, au cours de l’examen parlementaire du projet de loi de finances, ait pour conséquences de rehausser le niveau des dépenses publiques pour l’année 2022.

A.   Un recul des dépenses publiques porté par la fin des dépenses exceptionnelles de crise

D’après les hypothèses présentées par le présent projet de loi de finances, la dépense publique reculerait de – 3,5 % en volume en 2022, après une hausse + 3,4 % en 2021 et + 6,6 % en 2020. En 2021, le recul de la dépense est la résultante de la combinaison de deux effets opposés :

– le retrait des mesures d’urgence et la fin du déploiement du plan de relance ;

– la progression du reste des dépenses publiques à hauteur de + 0,8 %. ([61]).

 

taux de croissance en volume de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt

Source : Rapport économique social et financiers 2021.

B.   Une normalisation du ratio de dÉpenses publiques

Depuis 1974, il n’y a eu que trois périodes de plusieurs années successives de baisses du ratio de dépenses publiques. Jamais la part de dépense publique dans la richesse nationale (ou ratio de dépense publique) n’avait atteint un niveau similaire à celui de 2020.

Le ratio de dépense publique a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Il avait atteint un maximum en 2013 à 56,5 %. Cette part a été réduite six années durant, à compter de 2014. En 2019, la dépense publique représentait 53,8 % de la richesse nationale produite en une année.

La crise de la Covid-19 a interrompu cette dynamique baissière. En 2020, le ratio de dépense publique atteint 60,8%, en hausse de 7 points par rapport à 2019. La forte progression du ratio de dépenses publiques en 2020 s’explique par deux effets :

– une hausse du numérateur pour financer les mesures d’urgence et de soutien à l’économie, et les dépenses de santé ;

– une baisse du dénominateur liée au recul du PIB.

Le recul des dépenses de crise en 2022, couplé à l’augmentation du PIB, permettent une normalisation progressive ­ et non achevée pour autant en 2022 ­ du ratio qui atteindrait 55,6 points en 2022.

Évolution de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt dans le PIB depuis 1974

(en vert, les baisses de la part de dépense publique)

(en % du PIB)

1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
39,8	44,5	45	44,2	45,2	45,5	46,4	49,0	50,2	50,7	51,6
–	+ 4,7	+ 0,5	– 0,8	+ 1,0	+ 0,3	+ 0,9	+ 2,6	+ 1,2	+ 0,5	+ 0,9
1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
52,3	51,9	51,3	50,6	49,4	50,1	51,2	52,6	55,2	54,6	54,8
+ 0,6	– 0,4	– 0,6	– 0,7	– 1,2	+ 0,7	+ 1,1	+ 1,4	+ 2,6	– 0,6	+ 0,2
1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
54,8	54,5	52,9	52,6	51,6	51,7	52,6	53,1	52,8	53,0	52,5
+ 0,1	– 0,3	– 1,6	– 0,3	– 1,0	+ 0,1	+ 0,9	+ 0,5	– 0,3	+ 0,2	– 0,5
2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
52,0	52,5	56,3	56	55,5	56,3	56,5	56	55,3	55,2	55,1
– 0,5	+ 0,5	+ 3,8	– 0,3	– 0,5	+ 0,8	+ 0,2	– 0,5	– 0,7	– 0,1	– 0,1
2018	2019	2020	2021 (p)	2022 (p)
54,0	53,8	60,8	59,9	55,6
– 1,1	– 0,2	+ 7,0	– 0,9	– 4,3

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2014, Rapport économique social et financier pour 2022.

D’après la trajectoire pluriannuelle présentée par le Gouvernement, le retour au niveau de 2019 est envisagé pour 2025. Il s’agirait d’une évolution assez rapide comparée à celle observée après la crise financière de 2008. En 2019, le ratio de dépenses publiques, qui s’élevait à 53,8 % du PIB, demeurait toujours supérieur de 1,3 point à celui de 2008.

Prévision de l’Évolution de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt dans le PIB

(en % du PIB)

Source : Rapport économique social et financier pour 2022.

 

C.   La dépense publique en milliards d’euros courants

D’après les données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement, la dépense publique hors crédits d’impôts reculerait de 29,9 milliards d’euros courants en 2022 après des hausses de 89,7 milliards d’euros en 2020 et 67,8 milliards d’euros en 2021.

L’évolution de la dépense publique peut ainsi être présentée en milliards d’euros courants. Il s’agit sûrement de la présentation la plus lisible, mais elle n’est pas toujours la plus pertinente. Il faut garder à l’esprit que le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et en particulier aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse ne peut donc qu’être complémentaire de celle de l’évolution en volume (qui neutralise l’effet de l’inflation) et de celle de l’évolution du poids de la dépense publique dans le PIB.

Évolution annuelle de la dÉpense publique

(en milliards d’euros)

Année	Dépense publique, y compris crédits d’impôt	Évolution annuelle	Dépense publique, hors crédits d’impôt	Évolution annuelle
2002	838,3	–	835,7	–
2003	868,7	30,4	865,6	29,9
2004	902,9	34,2	899,6	33,9
2005	941,1	38,3	936,8	37,2
2006	977,2	36,1	970,5	33,7
2007	1020,5	43,3	1010,3	39,8
2008	1061,9	41,4	1046,7	36,4
2009	1106,7	44,8	1089,6	42,9
2010	1135,0	28,3	1117,3	27,7
2011	1158,7	23,7	1141,6	24,3
2012	1192,9	34,2	1176,3	34,7
2013	1211,6	18,8	1195,7	19,4
2014	1230,0	18,3	1204,6	8,9
2015	1248,7	18,7	1216,3	11,7
2016	1266,4	17,8	1234,8	18,5
2017	1298,0	31,6	1266,2	31,4
2018	1315,1	17,0	1275,4	9,3
2019	1349,3	34,2	1311,1	35,6
2020	1419,6	70,3	1400,7	89,7
2021 (p)	1484,7	65,1	1468,6	67,8
2022 (p)	1454,5	– 30,1	1438,7	– 29,9

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE base 2014, comptes de la nation publiés pour les années 2002 à 2020 et les données fournies par le Gouvernement pour les années 2021 et 2022.

D.   Une évolution de la dépense différenciée selon les sous-secteurs d’administration publique

L’évolution de la dépense publique suit une dynamique particulière liée à la réaction des différents secteurs d’administration publique à la crise sanitaire. Le rôle prépondérant de l’État et des administrations de sécurité sociale dans la gestion des aspects économiques et sanitaires de la crise ont conduit à une augmentation du poids de leurs dépenses dans le PIB en 2020 et 2021. L’année 2022 marque un retour à des niveaux plus comparables à ceux observés avant crise.

Évolution de la dÉpense publique
hors crÉdits d’impÔt, par sous-secteur

Dépense finale (= hors transferts) hors crédits d’impôt (%PIB)	2017	2018	2019	2020	2021	2022	Variation 2017-2022 (Md€)
Administrations publiques centrales	Poids à champ courant dans le PIB : 18,8% Évolution en volume à champ constant : +2,9%	18,0 % -3,0 %	17,9 % 0,0 %	21,4 % +12,3 %	21,4 % +5,4 %	18,9 % -8,7 %	56 Md€
Administrations de sécurité sociale	25,4 % +0,7 %	25,2 % +0,2 %	24,9 % +1,2 %	27,9 % +5,5 %	27,1 % +1,8 %	25,7 % -1,5 %	82 Md€
Administrations publiques locales	10,9% +1,2%	10,8 % +0,3%	11,0 % +4,1%	11,5 % -0,3%	11,3 % +3,3 %	11,0 % +1,3 %	35 Md€
Dont administrations publiques locales (hors investissement)	8,6 % +3,0 %	8,4 % -0,9 %	8,3 % +1,0 %	8,8 % +1,5 %	8,5 % +0,9 %	8,3 % +1,2 %	16 Md€
Total	55,1 % +1,5%	54,0 % -0,9%	53,8 % +1,4%	60,8 % +6,6%	59,9 % +3,3 %	55,6 % -3,5 %	173 Md€

Note : ces données sont présentées à champ constant, c’est-à-dire incluant la création de France Compétences.

Source : Données fournies au Rapporteur général par le Gouvernement

À champ constant, l’évolution de la dépense publique, hors crédits d’impôt, s’établirait à – 3,5 % en 2022. Cette baisse est principalement liée au recul des dépenses de l’État qui a financé les mesures d’urgence et de soutien à l’économie ainsi que, dans une moindre mesure, au repli des dépenses des administrations de sécurité sociale

● Les dépenses de l’État reculeraient en 2022 de – 8,7 % en valeur. Ce repli s’explique par l’extinction des mesures d’urgence et la fin du déploiement du plan de relance. Les dépenses des ministères continueraient toutefois de progresser pour le financement des priorités gouvernementales (solidarité, défense, sécurité, justice, éducation et recherche, aide publique au développement et écologie), compte non tenu à ce stade d’éventuels compléments apportés par amendements.

Le lecteur pourra se reporter à la fiche 4 du présent rapport pour étudier davantage dans le détail l’évolution des dépenses de l’État depuis le début du quinquennat ainsi que celle envisagée pour 2022.

● Le dynamisme retrouvé de la dépense locale en 2021 (+ 3,3 %) et en 2022 (+ 1,3%) s’explique par une hausse des dépenses de fonctionnement et d’investissement des collectivités territoriales. Les dépenses de fonctionnement sont portées par les mesures du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunération. Par ailleurs, l’investissement local ­ un temps freiné par le cycle électoral et la crise ­ connait un rattrapage important.

● Le recul modéré des dépenses des organismes de sécurité sociale en 2022 (– 1,5%) est lié à la baisse des dépenses exceptionnelles mobilisées pour la gestion de la crise sanitaire. Les prestations chômage diminuerait fortement (– 21,4 %) sous l’effet de la reprise économique, des moindres dépenses pour l’activité partielle et de la réforme de l’assurance chômage. Les dépenses de santé demeureraient contenues hors Covid et hors Ségur. Une provision de 5 milliards d’euros serait toutefois prévue pour la lutte contre la covid-19 au titre de la campagne vaccinale et des tests de dépistage pour l’année 2022. Les dépenses liées au Ségur de la Santé connaîtraient une augmentation moindre qu’en 2021, avec une marche supplémentaire de + 2,1 milliards d’euros en 2022 sur le volet rémunération après 6,4 milliards d’euros en 2021.

III.   Le déficit public connaît une amélioration marquée à partir de 2022

L’article liminaire du présent projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2022.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2020 À 2022

(en % du PIB)

Soldes	Exécution 2020	Prévision 2021	Prévision 2022
Solde structurel (1)	– 1,3	– 5,8	– 3,7
Solde conjoncturel (2)	– 5,0	– 2,5	– 0,9
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)	– 2,8	– 0,1	– 0,2
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)	– 9,1	– 8,4	– 4,8
Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)	– 6,3	– 8,3	– 4,6

NB : les chiffres étant arrondis au dixième, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : article liminaire du présent projet de loi de finances.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

La crise économique et sanitaire déclenchée en 2020 a mis fin à une décennie de consolidation budgétaire (A). Les effets de cette crise sur le déficit public continuent à se faire sentir en 2021 et s’atténueraient de façon marquée en 2022 (B).

Au sein des administrations publiques, l’État continue de supporter l’essentiel du déficit public (C). Enfin, le déficit de l’État en comptabilité nationale fait l’objet d’une analyse spécifique (D).

A.   L’évolution du déficit public sur longue période

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB. Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Solde	+ 0,1	– 2,9	– 1,6	– 1,1	– 1,8	– 0,5	– 0,4	– 2,4	– 2,8	– 2,5	– 2,7
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Solde	– 3,0	– 3,2	– 2,0	– 2,6	– 1,8	– 2,4	– 2,9	– 4,6	– 6,4	– 5,4	– 5,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Solde	– 3,9	– 3,7	– 2,4	– 1,6	– 1,3	– 1,4	– 3,2	– 4,0	– 3,6	– 3,4	– 2,4
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Solde	– 2,6	– 3,3	– 7,2	– 6,9	– 5,2	– 5,0	– 4,1	– 3,9	– 3,6	– 3,5	– 2,7
Année	2018	2019	2020*	2021*	2022*
Solde	– 2,5	– 3,0	– 9,1	– 8,4	– 4,8

* prévisions du présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014.

Avant 2020, le point le plus bas de solde effectif avait été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB. En 2020, le déficit a été encore plus élevé.

L’évolution des principales données relatives aux finances publiques est retracée dans le tableau ci-dessous, à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’Insee le 28 mai 2021.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2017 à 2022

(en milliards d’euros)

(en % du PIB)

Agrégat			2017	2018	2019	2020	2021	2022
PIB (en volume)			2 297,2 2,3 %	2 363,3 1,9 %	2 437,6 1,8 %	2 302,9 – 7,9 %	2 452,3 6,0 %	2 587,9 4,0 %
Recettes publiques			1 230, 1 53,5 %	1 261,0 53,4 %	1 274,6 52,3 %	1 210,4 52,6 %	1 279,1 52,2 %	1 330,1 51,4 %
dont prélèvements obligatoires*			1 036,8 45,1 %	1 057,5 44,7 %	1 068,6 43,8 %	1 024,5 44,5 %	1 072,2 43,7 %	1 126,8 43,5 %
dont crédits d’impôt enregistrés en recettes			29,0 1,5 %	36,5 1,5 %	35,9 1,5 %	26,1 1,1 %	22,4 0,9 %	22,4 0,9 %
dont autres recettes			168,3 7,3 %	171,6 7,3 %	174,7 7,2 %	164,8 7,2 %	189,8 7,7 %	186,5 7,2 %
Dépenses publiques			1 298,0 56,5 %	1 315,1 55,6 %	1 349,3 55,4 %	1 419,6 61,6 %	1 484,7 60,5 %	1 454,5 56,2 %
dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses			31,8 1,4 %	39,6 1,7 %	38,2 1,6 %	18,9 0,8 %	16,1 0,7 %	15,8 0,6 %
dont dépenses hors crédits d’impôt			1 266,2 55,1 %	1 275,4 54,0 %	1 311,1 53,8 %	1 400,7 60,8 %	1 468,6 59,9 %	1 438,7 55,6 %
Déficit public			68,0 – 3,0 %	54,1 – 2,3 %	74,7 – 3,1 %	209,2 – 9,1 %	205,6 – 8,4 %	124,5 – 4,8 %
Dette publique			2 254,3 98,1 %	2 310,9 97,8 %	2 357,7 97,5 %	2 649,3 115,0 %	2 835,6 115,6 %	2 949,7 114,0 %

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : Insee, base 2014.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à cinq périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives :

– une cinquième fois à partir de 2020.

L’année 2017 avait marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. Ainsi, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, avait été tendancielle, jusqu’à la crise déclenchée en 2020. Le niveau de déficit enregistré en 2020 (– 9,1 % du PIB) est, ainsi, le plus élevé enregistré depuis la création des comptes nationaux en 1948.

B.   Le solde public resterait dégradé en 2021 avant de diminuer sensiblement en 2022

Le présent projet de loi de finances prévoit une amélioration limitée de la prévision de solde public en 2021.

1.   Le rebond de l’activité et la sortie des mesures d’urgence et de relance permettent l’amélioration progressive du déficit

Le déficit s’améliorerait de 0,7 point entre 2020 et 2021 pour s’établir à – 8,4 % du produit intérieur brut. Cette amélioration est beaucoup moins importante que celle prévue initialement par le projet de loi de finances pour 2021, selon lequel le déficit devait s’améliorer de 3,5 points en un an pour atteindre 6,7 % du PIB. Cette prévision a ensuite été dégradée au cours de l’examen parlementaire du texte, pour atteindre – 8,5 % du PIB.

Évolution des prévisions de solde pour 2021

Soldes	LFI 2021	Pstab	LFR 1	PLF 2022
Solde structurel (1)	– 3,8	– 6,7	– 6,3	– 5,8
Solde conjoncturel (2)	– 4,5	– 2,2	– 3,0	– 2,5
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)	– 0,2	– 0,2	– 0,1	– 0,1
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)	– 8,5	– 9,0	– 9,4	– 8,4

En raison d’effets d’arrondis, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : LFI pour 2021, Pstab 2021-2027, LFR 1 pour 2021 et présent PLF pour 2022.

Le solde pour 2021 reste néanmoins inférieur de 1 point à la dernière prévision associée à la première loi de finances rectificative de l’année (9,4 % de PIB). Entre temps, la prévision de croissance a été portée de 5 % à 6 %, permettant ainsi d’envisager une amélioration du solde public. Cette amélioration est, pour beaucoup, liée à ce rebond du PIB au dénominateur dans la mesure où le déficit exprimé en valeur absolue ne diminuerait que de 3,6 milliards d’euros. 

L’amélioration sensible du solde public serait constatée en 2022, année au cours de laquelle il atteindrait – 4,8 % de la production nationale. Cela représente également une amélioration par rapport à la prévision du programme de stabilité (– 5,3 %). En valeur absolue, le déficit diminuerait de près de 40 %, passant de 205,6 milliards d’euros en 2021 à 124,5 milliards en 2022.

Évolution du déficit public entre 2020 et 2022

(en milliards d’euros)

	2020	2021	2022	Évolution 2020-2021	Évolution 2021-2022	Évolution 2020-2022
Recettes	1 210,4	1 279,1	1 330,1	68,7 5,7 %	51 4,0 %	119,7 9,9 %
Dépenses	1 419,6	1 484,7	1 454,5	65,1 4,6 %	– 30,2 – 2,0 %	34,9 2,5 %
Déficit	209,2	205,6	124,5	– 3,6 – 1,7 %	– 81,2 – 39,5 %	– 84,8 – 40,5 %

En raison d’effets d’arrondis au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

La forte réduction du déficit, en milliards d’euros, entre 2021 et 2022 est portée par un rebond des recettes publiques de 51 milliards d’euros et par une diminution du montant total des dépenses publiques de 30,2 milliards. Par rapport à 2020, l’augmentation des recettes est particulièrement importante (+ 119,7 milliards d’euros), alors que les dépenses publiques augmenteraient de façon plus limitée (+ 34,9 milliards).

2.   L’actualisation de la trajectoire pluriannuelle

Le Gouvernement programme une amélioration progressive de ce déficit selon une trajectoire détaillé dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Évolution du solde public jusqu’en 2025

(en % du PIB)

Année	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027
RESF 2022	– 8,4	– 4,8	– 4,3	– 3,8	– 3,4	– 3,0	– 2,6
Pstab 2021	– 9,0	– 5,3	– 4,4	– 3,9	– 3,5	– 3,2	– 2,8

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

À l’exception de l’actualisation des chiffres pour 2021 et 2022, le rapport économique, social et financier actualise à la marge la trajectoire du solde public entre 2023 et 2027 par rapport à celle du programme de stabilité 2021-2027, avec une amélioration de 0,1 point entre 2023 et 2025 et une amélioration de 0,2 point en 2026 et 2027.

Ces trajectoires soulignent, en tout état de cause, la caducité de la loi de programmation des finances publiques actuelle, comme le rappelle le Haut Conseil des finances publiques régulièrement depuis son avis sur le projet de loi de finances pour 2021 ([62]).

trajectoire de solde public de la loi de programmation des finances publiques pour les annÉes 2018 à 2022

(en % du PIB)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Solde public	– 2,9	– 2,8	– 2,9	– 1,5	– 0,9	– 0,3

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

3.   La présentation du déficit pour 2022 reste néanmoins incomplète

La présentation du déficit public en 2022 au sein du projet de loi de finances de l’année reste néanmoins incomplète dans la mesure où, selon le Gouvernement, d’importantes mesures en dépenses n’y sont pas incluses. Ces mesures incluent, en particulier, une fraction en 2022 d’un plan d’investissement à l’horizon 2030 ainsi que, éventuellement, la mise en place d’un contrat d’engagement pour les jeunes.

Le Haut Conseil des finances publiques a ainsi noté que, si la prévision de dépenses pour 2022 est raisonnable au vu des éléments transmis, elle n’inclut cependant pas l’intégralité des dépenses annoncées au cours de l’été et que le Gouvernement entend proposer en cours de débat parlementaire par voie d’amendement. Aussi, le HCFP considère qu’il ne lui est pas possible de se prononcer sur la plausibilité de la prévision de déficit pour 2022 ([63]).

Lors de son audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale dans le cadre de la présentation du présent texte, le ministre de l’économie s’est engagé à ce que ces dispositifs soient introduits en première lecture à l’Assemblée nationale. À cette occasion, une nouvelle saisine du HCFP devrait intervenir ([64]).

C.   L’État continue de supporter l’essentiel du déficit public

Parmi les quatre sous-secteurs d’administration publique, l’État est celui qui supporte la part la plus importante du déficit public.

Solde public par sous-secteur

(en points de produit intérieur brut)

Sous-secteur	2020	2021	2022
État	– 7,8	– 6,7	– 5,0
Organismes divers d’administration centrale	1,0*	– 0,1	0,3*
Administrations publiques locales	– 0,2	– 0,2	– 0,1
Administrations de sécurité sociale	– 2,1	– 1,4	0,0
Solde public	– 9,1	– 8,4	– 4,8

* La reprise du capital de la dette SNCF prévue par l’Etat en 2020 (25 milliards d’euros) et en 2022 (10 milliards d’euros) n’a pas d’impact sur le déficit et la dette toutes APU. En revanche, elle dégrade le solde de l’Etat et améliore le solde des ODAC.

En raison d’effets d’arrondis au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis. 

Source : rapport économique, social et financier.

a.   L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

i.   L’exécution budgétaire de l’État en 2020

En 2020, pour le budget général, les dépenses nettes, y compris les prélèvements sur recettes, se sont élevées à 443,7 milliards d’euros et les recettes nettes à 270,8 milliards. Le solde des budgets annexes et des comptes spéciaux est négatif pour 5,4 milliards d’euros. Le déficit budgétaire de l’État ressortait ainsi à 178,1 milliards d’euros.

ExÉcution 2020

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)		Recettes (II)
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes (PSR)	377,7	Recettes fiscales nettes	256,0
PSR au profit de l’Union européenne	23,7	Recettes non fiscales	14,8
PSR au profit des collectivités territoriales	42,0	Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)	– 5,4
		Solde (I – II – III)	– 178,1

Source : loi de règlement pour 2020.

ii.   La prévision actualisée du déficit de l’État en 2021

La loi de finances pour 2021 prévoyait un déficit du budget de l’État de 173,3 milliards d’euros.

La première loi de finances rectificative pour 2021 a porté ce déficit à 220,1 milliards d’euros, incluant les reports de crédits importants entre 2020 et 2021.

Le présent PLF actualise les prévisions pour 2021, en abaissant le déficit à 197,4 milliards d’euros.

prÉvision actualisÉe pour 2021

en milliards d’euros

Dépenses (I)		Recettes (II)
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes (PSR)	424,7	Recettes fiscales nettes	278,6
PSR au profit de l’Union européenne	26,4	Recettes non fiscales	22,2
PSR au profit des collectivités territoriales	43,7	Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)	– 3,4
		Solde (I – II – III)	– 197,4

Source : présent projet de loi de finances.

iii.   Le déficit de l’État en 2022

Selon les prévisions associées au présent projet de loi de finances, le déficit de l’État diminuerait de 54 milliards d’euros entre 2021 et 2022.

prÉvision pour 2022

en milliards d’euros

Dépenses (I)		Recettes (II)
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes (PSR)	385,0	Recettes fiscales nettes	292,0
PSR au profit de l’Union européenne	26,4	Recettes non fiscales	18,9
PSR au profit des collectivités territoriales	43,2	Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)	0,3
		Solde (I – II – III)	– 143,4

Source : présent projet de loi de finances.

Par rapport à 2021, le niveau des dépenses du budget général refluerait, alors que les recettes de l’État bénéficieraient d’un rebond marqué. 

passage du solde 2021 actualisÉ au solde du plf 2022

(en milliards d’euros)

	2021 Prévision actualisée	Variation	2022 PLF		2021 Prévision actualisée	Variation	2022 PLF
Dépenses (I)	494,8	– 40,2	454,6	Recettes (II)	300,8	10,1	310,9
Dépenses nettes du budget général (hors PSR)	424,7	– 39,7	385,0	Recettes fiscales nettes	278,6	13,4	292,0
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne	26,4	0	26,4	Recettes non fiscales	22,2	– 3,3	18,9
Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales	43,7	– 0,5	43,2	Soldes des comptes spéciaux (III)	– 3,4	3,7	0,3
				Solde (I – II – III)	– 197,4	54	– 143,4

Source : commission des finances.

iv.   La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Il devient même supérieur au déficit public à compter de 2017 à 2019, le déficit de l’État allant jusqu’à représenter 117 % du déficit public en 2019.

Cette tendance a été interrompue par la crise sanitaire, qui a pesé lourdement sur les finances sociales : en 2020, le déficit de l’État ne représentait plus que 85,7 % du déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration
depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

Année	Solde public	État	ODAC	APUL	ASSO
2010	– 137,4	– 122,9	11,3	– 2,0	– 23,9
2011	– 106,1	– 92,4	– 0,2	– 0,8	– 12,7
2012	– 104,0	– 85,1	– 2,6	– 3,7	– 12,7
2013	– 86,5	– 70,2	1,3	– 8,5	– 9,1
2014	– 83,9	– 74,3	2,6	– 4,8	– 7,4
2015	– 79,7	– 73,3	– 2,5	– 0,1	– 3,8
2016	– 81,3	– 75,9	– 6,2	3,0	– 2,2
2017	– 68,0	– 70,1	– 4,4	1,6	4,9
2018	– 54,1	– 66,0	– 2,6	2,7	11,7
2019	– 74,7	– 85,7	– 2,4	– 1,1	14,5
2020	– 209,2	– 179,3	23,0	– 4,2	– 48,7

En raison d’arrondis au dixième, la somme des soldes État, ODAC, APUL et ASSO peut ne pas correspondre au solde public.

Source : Insee, comptes nationaux.

b.   Le solde des administrations publiques locales serait peu affecté par la conjoncture

Le solde des administrations publiques locales est resté limité depuis le début de la crise : de 0,2 % du PIB en 2020, il diminuerait à 0,1 % en 2022.

Solde des APUL

	2020	2021	2022
Solde des APUL (en % de PIB)	0,2	0,2	0,1
Solde des APUL (en mds)	4,2	4,2	3,1

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

c.   La forte mobilisation des finances sociales dans la gestion de la crise

Les comptes de la sécurité sociale se sont améliorés de manière continue entre 2010 et 2018. Ces régimes constituent l’essentiel de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO).

Ainsi, les déficits sociaux, composés du solde du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), périmètre que retient la Cour des comptes ([65]) pour estimer le déficit de la sécurité sociale, se sont établis à 1,9 milliard d’euros en 2019 au lieu de 20,9 milliards d’euros en 2011, soit une baisse de 19 milliards d’euros. Après un point haut en 2018 (– 1,2 milliard), le solde est de nouveau à la baisse, traduisant une aggravation des déficits avant même le déclenchement de la crise sanitaire.

Évolution des dÉficits sociaux de 2011 À 2020

(en milliards d’euros)

Année	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Maladie	– 8,6	– 5,9	– 6,8	– 6,5	– 5,8	– 4,8	– 4,9	– 0,7	– 1,5	– 30,4
ATMP*	– 0,2	– 0,2	+ 0,6	+ 0,7	+ 0,7	+ 0,8	+ 1,1	0,7	1,0	– 0,2
Famille	– 2,6	– 2,5	– 3,2	– 2,7	– 1,5	– 1,0	– 0,2	0,5	1,5	– 1,8
Vieillesse	– 6,0	– 4,8	– 3,1	– 1,2	– 0,3	+ 0,9	+ 1,8	0,2	– 1,4	– 3,7
FSV**	– 3,4	– 4,1	– 2,9	– 3,5	– 3,9	– 3,6	– 2,9	– 1,8	– 1,6	– 2,5
Sous-total Régime général + FSV**	– 20,9	– 17,5	– 15,4	– 13,2	– 10,8	– 7,8	– 5,1	– 1,2	– 1,9	– 38,7
Régimes obligatoires de base + FSV**	– 22,6	– 19,1	– 16,0	– 12,8	– 10,3	– 7,0	– 4,8	– 1,5	– 1,7	– 39,7

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Cour des comptes.

Le déficit des comptes sociaux ne constitue pas, néanmoins, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend également en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR) et les régimes complémentaires. Sur la longue période, le solde des ASSO tendait à s’améliorer, passant de – 23,9 milliards d’euros en 2010 à + 14,4 milliards en 2019.

Le solde de la sécurité sociale s’est dégradé à – 48,7 milliards en 2020 en raison des mesures d’urgence décidées en réponse à la crise sanitaire pour atteindre – 2,1 % du PIB. Les dépenses de santé et d’activité partielle ont fortement progressé tandis que le repli de l’activité a entraîné une baisse des recettes.

Évolution des dépenses et recettes des ASSO

(en % du PIB)

	2020	2021	2022
Solde (en %)	– 2,1	– 1,4	0,0
Solde (en mds)	– 48,7	– 34,4	– 1,1
Évolution des dépenses	6,4	3,5	– 0,2
dont évolution des prestations	5,4	3,7	– 0,3
Évolution des recettes	– 3,7	6,1	4,9
dont évolution des cotisations sociales	– 4,2	4,4	5,8

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent PLF.

Le déficit des administrations de sécurité sociale diminuerait à 34,4 milliards d’euros en 2021. L’amélioration serait encore plus significative en 2022 puisque ce déficit se résorberait dans sa quasi-totalité (– 1,1 milliard d’euros).

La nette amélioration des déficits sociaux en 2022 s’explique pour l’essentiel par un rebond important des recettes en 2021 (+ 6,1 %) et 2022 (+ 4,9 %), et par un ralentissement de l’augmentation des dépenses en 2021 (+ 3,5 %, contre + 6,4 % en 2020) et une légère baisse en 2022 (– 0,2 %).

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Année	2021	2022
Total Administrations de sécurité sociale (ASSO)	– 34,4	– 1,1
Recettes	650,1	681,8
Dépenses	684,5	682,8
Régime général + Fonds de solidarité vieillesse	– 38,3	– 21,3
Recettes	449,8	471,5
Dépenses	488,2	492,8
Unédic	– 11,4	0,3
Recettes	39,6	42,0
Dépenses	51,0	41,7
Régimes complémentaires	0,9	3,5
Recettes	93,7	99,1
Dépenses	92,8	95,6
Cades	15,0	17,0
Recettes	18,7	19,2
Dépenses	3,6	2,2
Fonds de réserve pour les retraites (FRR)	– 1,7	– 1,7
Recettes	0,6	0,6
Dépenses	2,3	2,2
Organismes divers de sécurité sociale	1,1	0,0
Recettes	113,5	113,6
Dépenses	112,4	113,6

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

La diminution des déficits sociaux est particulièrement marquée sur le périmètre de l’Unédic, dont le solde retournerait à l’excédent en 2022 sous l’effet de la baisse des dépenses d’activité partielle. Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse se résorberait également de façon importante, tout en restant en 2022 à un niveau élevé.

D.   Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale

Le déficit budgétaire de l’État est prévu pour 2022 à 143,4 milliards d’euros par l’article 19 du présent projet de loi de finances. Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, serait toutefois inférieur de 14,3 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à – 129,1 milliards d’euros par le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public (qui doit être inférieur à 3 %) ou à son solde structurel. Plusieurs retraitements – exposés dans le RESF annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

L’écart entre le solde 2022 en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale s’explique par six principaux effets, retracés dans le tableau ci-dessous.

Principales ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire
au solde en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale		Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale
Reprise partielle de la dette de SNCF Réseau par l’État (affecte le solde de l’État, mais neutre sur l’ensembles des administrations publiques)	– 10	Traitement en comptabilité nationale des primes et décotes liées à l’émission de titres et des intérêts courus non échus	+ 13,6
Traitement des opérations du compte de concours financiers Prêt à des États étrangers	– 0,7	Traitement des crédits d’impôts	+ 6,6
		Traitement en opérations financières des prises de participations et cessions de titres effectués sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État	+ 3,4
		Décalage d’enregistrement comptable liés aux recettes de l’Union européenne reçues au titre du Plan de relance	+ 1,8
Total	– 10,7	Total	+ 25,4

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

IV.   La dette publique

La trajectoire d’endettement public a connu deux phases importantes durant la présente législature : d’une part, grâce aux efforts entrepris à compter de 2017, le ratio de dette publique a diminué de 0,6 point entre 2017 et 2019. D’autre part, suite au choc induit par la crise sanitaire en 2020, notre niveau d’endettement public a connu la plus forte augmentation de notre histoire récente (+ 17,5 points entre 2019 et 2020), s’établissant à des niveaux records de 115 % du PIB en 2020 et 115,6 % du PIB en 2021. Si la fin progressive de la crise sanitaire et la reprise de la croissance font apparaître une légère diminution du ratio de dette publique en 2022 (114 % du PIB), il sera nécessaire de suivre une trajectoire exigeante de désendettement à moyen terme.

A.   Après l’augmentation historique de l’endettement public en 2020, la progression du ratio de dette publique ralentit nettement en 2021

1.   Une dette publique élevée mais stabilisée fin 2019

a.    Un niveau de dette élevé et une évolution divergente par rapport à nos voisins européens (2013-2017)

L’accumulation de déficits publics depuis 1974 a eu pour effet la constitution d’un encours de dette conséquent. L’indicateur usuel pour apprécier la croissance de la dette publique est le montant de l’encours de la dette publique à une date donnée rapporté au PIB. Il permet d’appréhender la soutenabilité de la dette publique.

La dette publique française s’est établie à 2 376 milliards d’euros en 2019, soit 97,5 % du PIB. Comme l’ensemble des pays de la zone euro, la France a vu son ratio d’endettement s’accroître considérablement entre 2008 et 2012, sous le double effet de l’accumulation de l’encours de dette (effet numérateur) et de la chute ou de la faible progression du niveau du PIB (effet direct par le dénominateur et effet indirect par le numérateur par la moindre augmentation des recettes de prélèvements obligatoires corrélées à la croissance). En revanche, à partir de 2012, la trajectoire de l’endettement français a divergé de celle de ses partenaires européens.

COMPARAISON DES RATIOS DE DETTE DE LA FRANCE,
DE LA ZONE EURO ET DE L’Allemagne (2007-2019)

(en % du PIB)

Source : INSEE, comptes nationaux – zone euro à 19, Eurostat.

Si les différences de niveau d’endettement ne sont pas significatives selon la théorie économique, la divergence des trajectoires de dette révèle les fragilités des finances publiques françaises. Autrement dit, un niveau élevé de dette publique rapporté au PIB ne révèle pas forcément de fragilités quant à la soutenabilité de la dette, notamment si ce ratio suit une tendance baissière. L’objectif de réduction de l’endettement porté par le Gouvernement était donc nécessaire.

b.   La stabilisation du niveau de l’endettement public à fin 2017-2019

Entre 2013 et 2017, la croissance de l’endettement a été plus modérée, avant que le ratio ne recule pour la première fois depuis dix ans en 2018. On ne compte que neuf occurrences de recul du ratio d’endettement depuis 1978. D’après les prévisions actuelles du Gouvernement, une dixième occurrence aurait lieu en 2022 (voir développements infra).

LA DETTE PUBLIQUE DEPUIS 1978

(en vert, les périodes de baisse de la dette publique)

(en pourcentage du PIB au 31/12 de l’année)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Ratio	nd	nd	nd	nd	21,2	21,2	20,8	22,0	25,4	26,7	29,1
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Solde	30,7	31,3	33,7	33,6	34,4	35,6	36,5	40,2	46,6	49,9	56,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Solde	60,0	61,4	61,4	60,5	58,9	58,3	60,3	64,4	65,9	67,4	64,6
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Solde	64,5	68,8	83,0	85,3	87,8	90,6	93,4	94,9	95,6	98,0	98,1
Année	2018	2019	2020	2021 (p)	2022 (p)
Solde	97,8	97,5	115,0	115,6	114,0

Source : INSEE, base 2014, comptes de la nation et rapport économique social et financier 2022.

● Le ralentissement de l’accroissement de la dette a précédé l’amorce de son recul :

– entre 2007 et 2011, la dette a crû de + 23,3 points ;

– le rythme de la progression a été divisé par deux entre 2012 et 2016 à + 7,4 points.

– entre 2017 et 2019, le niveau d’endettement a décru de – 0,6 point.

● Ce recul de la dette dans la richesse nationale est intervenu précocement par rapport aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui envisageaient une croissance de la dette en 2018 et 2019. Ce recul s’explique à la fois par une croissance relativement dynamique et une faible évolution de l’encours de dette liée notamment à la modération de l’évolution des dépenses publiques.

COMPARAISON DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE AUX PRÉVISIONS DE LA LPFP 2018‑2022
POUR LES ANNÉES 2017 À 2019

(en points de PIB)

Année	2017	2018	2019
Dette publique – LPFP	96,7	96,9	97,1
Variation	–	+ 0,2	+ 0,2
Dette publique observée	98,1	97,8	97,5
Variation	–	– 0,3	– 0,3

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et INSEE, « Les comptes des administrations publiques en 2020 », 28 mai 2021.

Malgré cette évolution plus favorable, le niveau de la dette a été supérieur à celui prévu par la LPFP en raison de traitements comptables. En particulier, le reclassement comptable de SNCF Réseau en administration publique par l’INSEE à compter de 2016 a entraîné une révision à la hausse du ratio de dette publique de 1,7 point en 2017. Le point de départ de la trajectoire du ratio de dette publique pour les années 2017 à 2022 a donc été rehaussé à due concurrence de l’impact du reclassement de SNCF Réseau.

c.   Une trajectoire pré-crise moins exigeante que celle arrêtée en LPFP

La LPFP a fixé pour objectif une réduction de plus de 5 points du ratio de dette publique entre 2017 et 2022. Après avoir été portée à 7,8 points par le programme de stabilité d’avril 2018, cette cible a été nettement abaissée par le Gouvernement à l’occasion de la présentation du programme de stabilité d’avril 2019, puis à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques de juin 2019 qui l’a fixée à 1,4 point. Le projet de loi de finances pour 2020 a diminué à nouveau la réduction prévisionnelle du ratio de dette publique entre 2017 et 2022 pour l’établir à 0,7 point de PIB. La révision du ratio depuis l’adoption de la LPFP s’explique :

– par des révisions à la baisse des taux de croissance du PIB. Celle-ci a un effet direct haussier sur le ratio de dette publique, toutes choses égales par ailleurs, par la minoration du dénominateur. Elle a également un effet indirect sur le numérateur par la minoration des recettes publiques, dont l’évolution spontanée est corrélée à la croissance ;

– par les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages décidées en décembre 2018 puis en avril 2019, à la suite des conclusions du Grand débat national.

2.   Un choc haussier historique sur le niveau l’endettement public en 2020

a.   Une augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique en France et dans la zone euro

Dans le contexte de la crise sanitaire, la dégradation du déficit public en 2020 (– 9,1 % du PIB), la croissance de la dépense (+ 6,6 % en volume par rapport à 2019) et la chute du PIB (– 7,9 %) ont eu pour effet d’accroître très fortement le ratio de dette publique, en agissant à la fois sur le numérateur et sur le dénominateur de ce ratio. Il est ainsi passé de 97,5 % du PIB en 2019 à 115 % du PIB en 2020, soit une hausse de 17,5 points. En euros courants, la hausse représente 273,6 milliards d’euros et la dette s’établit à 2 649 milliards d’euros au 31 décembre 2020 (+ 11,5 %).

L’augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique n’est pas propre à la France, bien qu’elle y soit supérieure à celle observée en moyenne dans la zone euro (+ 1,8 point). Le ratio de dette publique dans l’ensemble des pays de la zone euro passe en effet de 83,9 % fin 2019 à 98 % fin 2020.

De façon générale, les ratios de dette publique constatés à la fin de l’année 2020 sont légèrement moins dégradés qu’anticipé grâce à une résistance des économies de la zone euro plus forte qu’initialement prévue. En septembre 2020, le niveau de l’endettement public à la fin de l’année 2020 était en effet attendu à 117,5 % du PIB pour la France et à 100,7 % du PIB pour la zone euro.

COMPARAISON DE l’évolution des RATIOS DE DETTE DE LA FRANCE,
DE LA ZONE EURO ET DE L’Allemagne

(en points de PIB)

*Les données présentées pour l’année 2021 sont des prévisions.

Sources : Eurostat, Rapport économique, social et financier 2022 et commission européenne, projections économiques du printemps 2021.

b.   Une progression plus élevée de la dette sociale

L’évolution du niveau de dette en 2020 a divergé selon les sous-secteurs d’administration publique concernés. Si tous ces sous-secteurs, à l’exception de celui des organismes divers d’administration centrale, ont connu une progression de leur endettement, la hausse de la dette des administrations de sécurité sociale est particulièrement forte (+ 40 %).

évolution de la dette publique française par sous-secteur

(en milliards d’euros)

Sous-secteur d’administration publique	Au 31/12/2019	Au 31/12/2020	Évolution 2019-2020
État	1 907,1	2 084,8	9,3 %
Organismes divers d’administration centrale	64,9	63,6	– 2,0 %
Administrations locales	210,5	229,8	9,2 %
Administrations de sécurité sociale	193,2	271,1	40,3 %
Ensemble des administrations publiques	2 375,7	2 649,3	11,5 %
En % du PIB	97,5	115,0	–

Source : INSEE, « Les comptes des administrations publiques en 2020 », 28 mai 2021.

 

Ainsi, la composition de la dette publique française a été légèrement modifiée en 2020. En 2020, la dette est portée à près de 79 % par l’État, à 2 % par les organismes divers d’administration centrale (ODAC) ([66]), à près de 9 % par les administrations publiques locales (APUL) ([67]) et à environ 10 % par les administrations de sécurité sociale (ASSO).

DÉcomposition de la dette publique française

      En 2019              en 2020

 

 

 

 

 

 

 

 

3.   Le net ralentissement de la progression de l’endettement public en 2021

Après une hausse de 17,5 point en 2020, le ratio de dette publique progresserait de 0,6 point en 2021. Il s’établirait ainsi à 115,6 % du PIB. Cette augmentation s’explique par un déficit public élevé (– 8,4 % du PIB) tandis que le rebond de l’activité (+ 6 %) permet de ralentir la croissance de l’endettement public.

Le déficit prévisionnel de l’année 2021 étant moins dégradé qu’anticipé et la croissance plus forte que prévue, le PLF pour 2022 prévoit un ratio de dette publique moins élevé que celui présenté dans le programme de stabilité au mois d’avril 2021 (117,8 % du PIB) et dans le DOFP au moins de juin 2021 (117,2 % du PIB).

TRAJECTOIRES DU RATIO DE DETTE PUBLIQUE

(en points de PIB)

Année	2019	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027
LPFP	97,1	96,1	94,2	91,4	-	-	-	-	-
Variation du ratio de dette publique		– 1,0	– 1,9	– 2,8	-	-	-	-	-
Programme de stabilité 2021	97,6	115,7	117,8	116,3	117,2	118,0	118,3	118,2	117,7
Variation du ratio de dette publique		+ 18,1	+ 2,1	– 1,5	+ 0,9	+ 0,8	+ 0,3	– 0,1	– 0,5
Débat d’orientation des finances publiques 2021	97,6	115,1	117,2	115,7	117,2	118,0	118,3	118,2	117,7
Variation du ratio de dette publique		+ 17,5	+ 2,1	– 1,5	+ 1,5	+ 0,8	+ 0,3	– 0,1	– 0,5
PLF pour 2022	97,5	115,0	115,6	114,0	115,2	116,1	116,3	116,2	115,7
Variation du ratio de dette publique		+ 17,5	+ 0,6	– 1,6	+ 1,2	+ 0,9	+ 0,2	– 0,1	– 0,5

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, programme de stabilité 2021, tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au débat d’orientation des finances publiques 2022, projet de loi de finances pour 2022.

B.   SI le ratio de dette publique diminue en 2022, une attention particulière doit être portée à la trajectoire pluriannuelle retenue et à la soutenabilite de la dette

1.   La baisse du ratio de dette publique en 2022

D’après les chiffres du présent PLF, le ratio de dette publique diminuerait en 2022 pour s’établir à 114 % du PIB, grâce, d’une part, à une croissance dynamique (+ 4 %) et à une réduction du déficit (– 4,8 % du PIB) qui se situerait ainsi en deçà du déficit stabilisant le ratio de dette publique.

Il est cependant important de rappeler que les mesures annoncées par le Président de la République relatives au plan d’investissement et au contrat d’engagement pour les jeunes ne sont pas comprises dans le texte initial et que leur intégration est de nature à modifier le montant du déficit public (voir infra). Par conséquent, le niveau de l’endettement public pourrait être supérieur à celui annoncé, à moins que l’activité soit plus dynamique que prévue.

2.   La nécessité de stabiliser la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité sur le long terme

a.   L’absence de risque d’insoutenabilité de la dette à court terme

La soutenabilité de la dette publique désigne la capacité pour un État à honorer ses engagements financiers dans le futur.

Plusieurs facteurs écartent la menace immédiate d’une situation d’insoutenabilité.

● La crise ne remet pour l’instant pas en cause la faiblesse des taux d’intérêt observée depuis les années 1980 dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Des causes structurelles expliquent cette tendance au long cours. Le taux d’intérêt réel est en effet le prix qui équilibre au niveau mondial l’épargne et l’investissement. Or, l’offre d’épargne s’accroît depuis les années 1990, sous l’effet notamment du vieillissement de la population. Parallèlement, l’investissement diminue en raison de la baisse de la productivité et du remplacement dans les pays avancés d’activités capitalistiques par des services qui le sont moins. Ces deux tendances s’accompagnent donc d’une baisse tendancielle du taux d’intérêt.

HISTORIQUE DES TAUX DE L’OAT À 10 ANS FRANÇAISE (moyenne annuelle)

(en %)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de l’AFT et les prévisions du présent PLF.

● Cette tendance de fond a été amplifiée par la politique monétaire. La politique accommodante de la Banque centrale européenne (BCE) menée depuis l’après‑crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur celle de l’ensemble des États de la zone euro. En outre, la BCE a réagi très rapidement en 2020 à la crise sanitaire. Dès le 18 mars, elle a annoncé un programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP). Cette action a été décisive pour maintenir les taux à des niveaux faibles et contenir les écarts de taux entre les pays membres.

La BCE a révisé sa forward guidance en juillet 2021 en indiquant que « les taux directeurs de la BCE resteront à leurs niveaux actuels ou à des niveaux plus bas jusqu’à ce qu’il [le Conseil des gouverneurs] constate que l’inflation atteint 2 % bien avant la fin de son horizon de projection et durablement sur le reste de son horizon de projection ». L’inflation constatée aujourd’hui dans la zone euro s’établissant autour de 1,5 %, il est anticipé que la politique monétaire de la BCE reste accommodante à moyen terme. Face à une reprise économique plus précoce qu’attendue, la BCE a cependant annoncé le 13 septembre 2021 qu’elle ralentirait le rythme de ses rachats mensuels de titres.

● La France parvient à financer sa dette à un moindre coût parce que les investisseurs ont confiance dans sa signature, condition nécessaire au financement de la dette publique dans de bonnes conditions. Le taux d’intérêt moyen de l’OAT à 10 ans (– 0,12 %) a été inférieur à celui de 2019 (0,23 %) et à celui retenu dans les hypothèses initiales du PLF 2020 (0 %). Ce taux d’intérêt devrait s’élever à 0,30 % en 2021 et 0,75 % en 2022 d’après les prévisions du présent PLF qui retient l’hypothèse prudente d’une remontée des taux longs.

Ainsi, la charge d’intérêt de la dette se maintient à des niveaux exceptionnellement bas entre 2020 et 2022, au moment où le stock de dette a augmenté très significativement. La hausse anticipée de cette charge en 2021 et 2022 par rapport à 2020 s’explique principalement par une inflation un peu plus élevée ([68]).

CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L’ÉTAT (1)

(en milliards d’euros)

(1) En charge budgétaire, retracée par les programmes 117 « Charge et trésorerie de l’État » et 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État »

Source : AFT, projet annuel de performance « Engagements financiers de l’État » et réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

● Afin entre autres de réduire les risques d’insoutenabilité des États européens, l’Union européenne a décidé d’émettre 750 milliards d’euros de dette commune d’ici à 2026 pour financer le plan de relance européen Next Generation (voir supra). 30 % de ces émissions devraient prendre la forme d’obligations vertes, ce qui placerait l’Union européenne en tête des émetteurs mondiaux de titres verts. La première émission de dette (20 milliards d’euros) a été réalisée en juin 2021, l’objectif étant d’emprunter 80 milliards d’euros en 2021 puis 150 milliards euros par an jusqu’à 2026.

b.   La nécessité de la fixation d’une trajectoire de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité sur le long terme

Dans le contexte d’une croissance revenue à son niveau potentiel (hors effets de rattrapage pour les années 2021-2022), le maintien de taux d’intérêt faibles est indispensable pour assurer la soutenabilité de la dette publique, ce qui implique de conserver la confiance des marchés. Si le niveau du stock de dette à refinancer ne pose actuellement pas de problème, il est indispensable de fixer dès à présent une trajectoire claire et crédible d’endettement pour les prochaines années, qui permette de stabiliser puis diminuer à moyen terme le niveau de l’endettement public.

L’impact d’une hausse des taux d’intérêt sur la charge de la dette est en effet d’autant plus fort que le stock de dette est important. D’après les chiffres fournis par le Gouvernement, une augmentation de 1 % des taux d’intérêt aurait un impact de 2,5 milliards d’euros la première année, de 6 milliards d’euros la deuxième année et de 15 milliards d’euros la cinquième année.

IMPACT D’UN CHOC DE TAUX DE 1 % SUR LA CHARGE
DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale.

Source : projet annuel de performance de la mission Engagements financiers de l’État annexé au projet de loi de finances pour 2022, octobre 2021, p. 37.

Or, la charge d’intérêts de la dette représente une dépense publique qui, en pesant sur le solde primaire, constitue un déterminant majeur de la capacité à stabiliser voire diminuer le ratio d’endettement public.

De plus, la confiance des marchés ne peut être conservée que si la trajectoire d’endettement public française est cohérente avec celle de nos principaux partenaires européens. Ainsi, il apparaît nécessaire d’éviter à tout prix la situation observée sur la période 2013-2017 d’une nette hausse ininterrompue du ratio de dette publique française dans un contexte où nos voisins se désendettent.

trajectoire du ratio de la dette publique française

Source : rapport économique social et financier 2022.

Après un recul du ratio de dette publique en 2022, la trajectoire de long terme présentée par le Gouvernement dans le présent PLF fait état d’une nouvelle hausse (+ 1,2 point) de ce ratio en 2023 et en 2024 (+ 0,9 point). Cette augmentation s’explique notamment par une croissance moins forte que celle attendue en 2022 alors que le déficit reste élevé (– 4,3 % en 2023 et – 3,8 % en 2024).

Cette trajectoire de l’endettement public prévoit une diminution très légère de ce ratio en 2026 (– 0,1 point) puis plus significative en 2027 (– 0,5 point). Cette trajectoire diffère légèrement de celle présentée par le Gouvernement à la Commission européenne dans son programme de stabilité 2021-2027 : le ratio de dette publique étant plus faible qu’anticipé en 2020 et 2021, son niveau a été abaissé dans les mêmes proportions à compter de 2023 tandis que les variations annuelles ultérieures attendues sont proches.

Enfin, il est important de rappeler que même en l’absence de matérialisation du risque d’insolvabilité, l’endettement constitue une perte de souveraineté. La charge de la dette constitue en effet une dépense qui réduit la possibilité pour l’État de disposer de marges de manœuvre financière pour mener sa politique budgétaire de façon autonome. En 2020, les dépenses de charge de la dette de l’État se sont ainsi élevées à 35,8 milliards d’euros, soit 9 % de l’ensemble des dépenses du budget général de l’État (390 milliards d’euros) et 1,8 % de l’encours de la dette négociable (2 001 milliards d’euros). Le remboursement de la dette en 2022 (38,4 milliards d’euros) aura peu ou prou le même impact sur le solde public que les crédits budgétaires alloués à la mission Défense (40,9 milliards d’euros en 2022).

écart de la dette publique à son niveau de 2020 (en points de PIB)

Source : Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2022, p.79.

L’analyse des différents programmes de stabilité réalisée par la Cour des comptes met en évidence une trajectoire de désendettement plus longue de la France par rapport à ses voisins. Les données actuellement disponibles ne permettent cependant pas de faire des comparaisons au-delà de 2024, alors que, selon le Gouvernement, 2025 marquerait un début de baisse du poids de l’endettement public en France.

3.   Le cantonnement de la « dette covid »

Le présent PLF prévoit la création d’un nouveau programme dans la mission Engagements financiers de l’État afin d’isoler 165 milliards d’euros de dette liée directement à la crise sanitaire de 2020, de la dette issue des déficits successifs antérieurs. Ce montant de 165 milliards d’euros retenu correspond aux écarts de déficits constatés sur la période 2020-2021 par rapport à ceux qui étaient anticipés à la fin 2019, retraités du plan de relance.

Le cantonnement de cette « dette covid » doit contribuer au renforcement de la lisibilité de l’information sur la trajectoire de la dette publique et constitue un engagement politique de la France à rembourser cette dette. Le Gouvernement prévoit ainsi un amortissement de la « dette covid » en vingt ans, d’ici 2042.

Le nouveau programme budgétaire, numéroté 369 et intitulé « Amortissement de la dette de l’État liée à la Covid-19 » est doté dès 2022 des 165 milliards d’euros identifiés en autorisations d’engagement.

Les crédits de paiement seront quant à eux fixés chaque année en fonction de la dynamique de croissance : 5,9 % du surcroît de recettes fiscales nettes dégagées chaque année au-delà de leur niveau de 2020 seront consacrés au désendettement, cette fraction permettant, dans la trajectoire prévisionnelle de croissance actuelle, de rembourser la « dette covid » d’ici 2042. Ainsi, la dette sera remboursée par les fruits de la croissance ([69]) et non par des hausses d’impôts : plus la croissance est élevée, plus les recettes fiscales nettes le sont également et plus la dette est amortie rapidement. A contrario, si les recettes fiscales nettes sont moindres qu’anticipées, l’échéancier prévisionnel d’amortissement de la « dette covid » s’allongera. 1,9 milliards d’euros en crédits de paiement sont inscrits sur le programme en 2022.

Ces crédits sont attribués, sous forme de dotation, à la Caisse de la dette publique (CDP), qui sera chargée du rachat de la « dette covid ». Concrètement, le programme budgétaire abondera le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État à partir duquel sera réalisé le versement à la Caisse de la dette publique. Ainsi, seront inscrits sur le CAS Participations financières de l’État une recette et un montant de crédits égaux aux montants des crédits ouverts sur le programme 369 « Amortissement de la dette de l’État liée à la covid 19 ».

Un contrat conclu entre la CDP et l’État détaillera le circuit opérationnel du remboursement. Il permettra également de préciser l’échéancier de remboursement et les modalités de calcul de l’abondement annuel de l’État à la CDP à partir de 2023, qui pourra légèrement différer de la fraction de 5,9 % de la croissance spontanée des recettes fiscales nettes prévue par défaut.

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