I. Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’amÉnagement du territoirE
La dotation budgétaire inscrite dans le PLF 2022 pour le programme 112 s’établit à 210,4 millions d’euros en AE et 240 millions d’euros en CP, soit une augmentation respective de 35,4 millions d’euros en AE (+ 20,2 %) et 10 millions d’euros en CP (+ 4,3 %) par rapport à la LFI 2021. La lisibilité de cette hausse est brouillée cette année encore par les crédits inscrits sur la mission Plan de relance : une partie des crédits supplémentaires ouverts au titre de la relance ne sont pas portés par le programme Cohésion de la mission Plan de relance en 2021 mais abonde directement le programme 112 en 2022 pour des raisons opérationnelles.
Hors plan de relance, le programme 112 dans le PLF 2022 est marqué par la diminution progressive de restes à payer (prime d’aménagement du territoire, contrats de ruralité et pactes État-métropoles pour les seules autorisations d’engagement de 2017), le déploiement d’une enveloppe nouvelle de 19 millions d’euros pour le financement des chefs de projets « Petites villes de demain » et les volontariats territoriaux en administration (VTA) ainsi que l’augmentation de l’enveloppe à destination des maisons France Services (+ 8 millions d’euros) pour s’assurer d’atteindre l’objectif fixé en début de quinquennat.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS du programme 112
Impulsion et coordination de la politique d’amÉnagement du territoire
(en millions d’euros)
|
|
Exécution 2020
|
LFI 2021
|
PLF 2022
|
Évolution LFI 2021-PLF 2022 en valeur absolue
|
Évolution LFI 2021-PLF 2022
(en %)
|
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Action n° 11 : section locale du FNADT
|
116,5
|
105,5
|
75,2
|
103
|
84,2
|
89,9
|
9
|
– 13,1
|
12,0
|
-12,7
|
|
dont CPER
|
99,8
|
91,2
|
66,4
|
101,7
|
66,4
|
84,6
|
0
|
– 17,1
|
0,0
|
-16,8
|
|
dont contrats de convergence et de transformation
|
3,5
|
1,7
|
5,5
|
0,8
|
5,5
|
2,5
|
0
|
1,7
|
0,0
|
212,5
|
|
dont pactes territoriaux
|
11,7
|
11,3
|
3,4
|
0,5
|
12,4
|
2,9
|
9
|
2,4%
|
264,7
|
480
|
|
Action n° 12 : section générale du FNADT
|
45,9
|
50,2
|
34,4
|
39,1
|
60,8
|
65,9
|
26,4
|
26,8%
|
76,7
|
68,5
|
|
dont Maisons France Services (ou MSAP)
|
29,7
|
29,7
|
28,3
|
28,3
|
36,3
|
36,3
|
8
|
8
|
28,3
|
28,3
|
|
dont fermeture d’installations militaires
|
2,8
|
2,5
|
1,8
|
4,8
|
1,2
|
4,6
|
– 0,6
|
– 0,2
|
– 33,3
|
– 4,2
|
|
Autres (soutien aux associations, revitalisation centre bourgs, autres décisions du Gouvernement)
|
12,3
|
16,2
|
4,3
|
6
|
4,3
|
6
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
Agenda rural
|
0
|
0
|
0
|
0
|
19
|
19
|
19
|
19
|
-
|
–
|
|
Action n° 13 : soutien aux opérateurs
|
78,4
|
78,4
|
65,3
|
65,3
|
65,3
|
65,3
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
dont ANCT
|
70,9
|
70,9
|
60,5
|
60,5
|
60,5
|
60,5
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
dont Business France
|
4,7
|
4,7
|
4,8
|
4,8
|
4,8
|
4,8
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
Action n° 14 : PAT, contrats de ruralité et pacte État métropole
|
0
|
32,5
|
0
|
22,5
|
0
|
18,9
|
0
|
– 3,6
|
0
|
– 16,0
|
|
dont PAT
|
0
|
9,3
|
0
|
11
|
0
|
9,6
|
0
|
– 1,4
|
0
|
– 12,7
|
|
dont contrats de ruralité
|
0
|
21,6
|
0
|
10
|
0
|
8,3
|
0
|
– 1,7
|
0
|
– 17,0
|
|
dont pacte État-métropole
|
0
|
1,6
|
0
|
1,5
|
0
|
1,5
|
0
|
0
|
0
|
0,0
|
|
TOTAL
|
476,2
|
527,3
|
349,9
|
459,8
|
420,7
|
480,6
|
70,8
|
20,8
|
+ 20,2
|
+ 4,5
|
Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.
Concernant les dépenses fiscales, la prévision est de 645 millions d’euros en 2022 sur le programme 112, dont 284 millions d’euros pour les seuls dispositifs de zones de revitalisation rurale (ZRR). Le rapporteur a pu constater les doutes de la direction de la législation fiscale (DLF) au sujet des scénarii de réforme des dispositifs zonés proposés par la mission IGF-IGAS-CGEDD de juillet 2020, Les dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l’emploi dans les territoires (). Pour rappel, le rapport mentionné propose trois scénarios.
Le scénario 1 préconise, d’une part, de regrouper les zonages existants dans trois catégories cohérentes (urbain, rural, en reconversion) et, d’autre part, de distinguer deux niveaux d’intervention pour le zonage rural.
Le scénario 2 propose de sortir d’une logique sectorielle et géographique du zonage pour privilégier une approche déconcentrée où le préfet de région et la région, en concertation avec les acteurs locaux, établiraient, sur la base de critères nationaux, une carte des territoires vulnérables.
L’un et l’autre de ces scénarios complexifieraient considérablement des dispositifs déjà illisibles pour les entreprises qui recourent faiblement aux différents dispositifs zonés. Le scénario 2 présenterait en outre le risque de méconnaître le principe d’égalité devant l’impôt. En cas de maintien d’exonérations fiscales préférées à une option budgétaire, des mesures d’harmonisation des différents régimes zonés seraient préférables : réduction du champ des activités éligibles en corrigeant les effets d’aubaine en particulier en écartant les professions libérales du bénéfice des exonérations, harmonisation des conditions de taille et de régime d’imposition, harmonisation des durées d’exonération, simplification des mesures anti-abus, suppression des dispositions fiscaux surnuméraires, etc.
S’il fallait en 2021 prolonger les dispositifs zonés en l’absence de solution alternative – le rapporteur avait d’ailleurs déposé des amendements en ce sens –l’analyse critique de la DLF concernant ces dispositifs est compréhensible. Un soutien budgétaire (scénario 3) pourrait être préférable au maintien de dispositifs qui n’ont pas fait leur preuve. Le rapporteur, par son expérience, constate empiriquement que les avantages fiscaux zonés constituent rarement un élément déclencheur pour un entrepreneur souhaitant développer une activité et créer des emplois.
Les réflexions concernant les dispositifs zonés qui ont été prolongés jusqu’en 2023 en LFI pour 2021 (ZRR, zones d’aide à finalité régionale (AFR), zones d’aide à l’investissement des petites et moyennes entreprises (ZAIPME), zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE), bassins d’emploi à redynamiser (BER), bassins urbains à dynamiser (BUD), zones de développement prioritaire), doivent donc être poursuivies avant leur remise à plat.
A. Un plan de relance qui abonde largement le FNADT, notamment au bÉnÉfice des CPER et CPIER
Le plan de relance abonde largement le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNDAT) qui constitue l’outil majeur de soutien aux projets des territoires dans le cadre de dispositifs contractualisés.
1. Les dispositifs du plan de relance
Dans le PLF 2022, 134,5 millions d’euros de crédits de relance (CP) supplémentaires sont alloués au FNADT selon les informations transmises par la DGCL.
ventilation des 250 millions du plan relance (cp) transférés sur le fnadt
en 2021 et 2022
(en millions d’euros)
|
Année
|
2021
|
2022
|
|
CPER/CPIER
|
77,6
|
77,4
|
|
Agenda rural
|
10
|
10
|
|
Fabriques de territoires
|
16,5
|
16,5
|
|
Corse PTIC
|
11,4
|
30,6
|
|
Total
|
115,5
|
134,5
|
Source : Direction générale des collectivités locales
La capacité à retracer ces crédits est cependant complexe : une partie des crédits dits de relance est en réalité positionnée directement sur le programme 112 et non le programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance.
Le tableau ci-dessous permet d’analyser plus concrètement l’évolution des crédits du FNADT entre 2021 et 2022.
Évolution des crÉdits du fnadt
en prenant en compte les crÉdits du plan de relance
(en millions d’euros)
|
Actions et
Sous-actions
|
P112
LR 2020
|
P112
LFI 2021
|
P112 et P364 (Plan de relance)
LFI 2021
|
P112
PLF 2022
|
P112 et P364 (Plan de relance)
PLF 2022
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Action 11 : FNADT section locale
|
116,5
|
105,5
|
75,2
|
103,0
|
152,8
|
122,7
|
84,2
|
89,9
|
161,8
|
142,5
|
|
Contrat de projets
État-Régions
|
101,0
|
92,2
|
66,4
|
101,7
|
144,0
|
121,4
|
66,4
|
84,6
|
144,0
|
137,2
|
|
Contrat de convergence et de transformation
|
3,8
|
2,0
|
5,5
|
0,8
|
5,5
|
0,8
|
5,5
|
2,5
|
5,5
|
2,5
|
|
Pactes territoriaux
|
11,6
|
11,3
|
3,4
|
0,5
|
3,4
|
0,5
|
12,4
|
2,9
|
12,4
|
2,9
|
|
Plan de transformation et d’investissements en Corse (PTIC)
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
11,4
|
3,4
|
0,0
|
0,0
|
30,4
|
12,0
|
|
Action 12 : FNADT section générale
|
45,9
|
50,2
|
33,0
|
37,7
|
59,5
|
59,2
|
59,4
|
64,5
|
85,9
|
88,0
|
|
FNADT hors CPER
|
45,3
|
48,9
|
33,0
|
37,7
|
59,5
|
59,2
|
59,4
|
64,5
|
85,9
|
88,0
|
|
Fonctionnement
|
0,7
|
1,3
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
0,0
|
|
TOTAL Action 11 et Action 12
|
162,4
|
155,7
|
108,3
|
140,7
|
212,4
|
181,9
|
143,7
|
154,4
|
248
|
230,5
|
Source : Direction générale des collectivités locales.
Le FNADT voit donc sa dotation augmenter de 35,6 millions d’euros en AE et de 48,6 millions d’euros en CP entre la LFI 2021 et le PLF 2022, soit une augmentation respective de 16,8 % et 26,7 % de ses crédits en prenant en compte les crédits du Plan de relance.
2. De nouveaux indicateurs de performance pour le FNADT
En réponse aux préconisations de la direction du budget et de la Cour des comptes, la DGCL a élaboré un indicateur visant à mesurer l’impact du FNADT dans les dispositifs contractuels entre l’État et les collectivités territoriales. Cet indicateur comprend deux sous-indicateurs : l’effet levier des crédits FNADT contractualisés, dont la cible est fixée à un coefficient de 6, et le délai d’exécution moyen des projets financés par le FNADT, fixé à 5 ans (délai séparant les engagements des mandatements de crédits).
Le FNADT est en effet doté d’une enveloppe relativement modeste et toute sa force doit résider dans sa capacité à déclencher des financements de la part des partenaires publics et privés de l’État pour des projets structurants sur les territoires. Le second indicateur doit permettre de s’assurer de la sélection de projets aboutis.
Le rapporteur rappelle son attachement au FNADT pour l’ensemble des actions territorialisées et contractualisées qu’il permet de financer. Cet outil a fait ses preuves. Sa force réside dans sa déconcentration et sa souplesse. La section locale du FNADT confère au responsable du budget opérationnel de programme (le préfet de région) une grande liberté concernant la nature des projets financés et le type d’acteurs soutenus.
Comme le rapporteur l’a indiqué dans son rapport d’exécution de juin 2021, l’enveloppe allouée au FNADT n’a pas permis, ces dernières années, à l’État d’honorer ses engagements au titre du volet territorial des contrats de plan État-région (CPER) et contrats de plan interrégionaux État-régions (CPIER), nécessitant l’utilisation d’autres véhicules budgétaires non dédiés comme la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). Il sera à l’avenir très important de préserver sa dotation alors que l’État assume des engagements significatifs notamment au sein des nouveaux CPER-CPIER.
3. La nouvelle génération CPER-CPIER 2021-2027
La plupart des CPER et CPIER 2021-2027 sont aujourd’hui finalisés et sont soumis à l’avis des différentes commissions et autorités compétentes (Autorité environnementale, CESER, etc.). Les premières signatures devraient avoir lieu à la fin de l’année 2021 ou au début de l’année 2022. Bien que la différenciation territoriale constitue la principale spécificité des CPER 2021-2027 et qu’en conséquence, l’inscription d’un volet territorial ne soit pas obligatoire, toutes les régions, exceptées la Corse et la Normandie où les négociations sont bloquées, bénéficient d’un volet territorial pour la période 2021-2027. Outre le traitement de problématiques « traditionnelles » des volets territoriaux (rénovation des quartiers, attention aux territoires fragiles, accessibilité aux services publics, actions en faveur de l’inclusion numérique, revitalisation des fonctions de centralité des villes moyennes et petites), d’autres objectifs plus spécifiques et s’inscrivant dans de nouvelles politiques publiques sont visés par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales : stratégie de reconquête industrielle, déploiement de l’agenda rural, etc.
Le niveau de participation de l’État a été défini dans les mandats de négociation adressés par le Premier ministre aux préfets de région le 23 octobre 2020. Le montant des volets territoriaux dont les crédits sont inscrits sur le programme 112 ou sur la mission Plan de relance est retracé ci-dessous.
montants envisagÉs des volets territoriaux des diffÉrents CPER et CPIER
(en millions d’euros)
|
CPER / CPIER
|
Montants contractualisés
|
Montant plan de relance
|
Montant total
|
|
2021-2027
|
2021-2022
|
|
Auvergne - Rhône-Alpes
|
60,7
|
19,3
|
80,0
|
|
Bourgogne - Franche-Comté
|
53,9
|
5,3
|
59,2
|
|
Bretagne
|
67,5
|
5,3
|
72,8
|
|
Centre - Val de Loire
|
39,8
|
5,3
|
45,1
|
|
Corse
|
14,5
|
5,3
|
19,9
|
|
Grand Est
|
79,4
|
13,3
|
92,7
|
|
Hauts-de-France
|
71,5
|
26,6
|
98,1
|
|
Ile-de-France
|
18,3
|
5,3
|
23,6
|
|
Normandie
|
44,9
|
5,3
|
50,2
|
|
Nouvelle-Aquitaine
|
81,0
|
8,0
|
88,9
|
|
Occitanie
|
75,8
|
5,3
|
81,1
|
|
Pays de la Loire
|
26,7
|
5,3
|
32,0
|
|
Provence-Alpes-Côte-D’azur
|
25,2
|
13,3
|
38,5
|
|
Sous-total CPER
|
659,2
|
123,0
|
782,2
|
|
CPIER Alpes
|
38,3
|
7,2
|
45,5
|
|
CPIER Jura
|
18,0
|
2,9
|
20,9
|
|
CPIER Massif central
|
47,7
|
7,2
|
54,8
|
|
CPIER Pyrénées
|
31,0
|
5,6
|
36,7
|
|
CPIER Vosges
|
20,3
|
2,9
|
23,3
|
|
CPIER Garonne
|
1,5
|
1,5
|
3,0
|
|
CPIER Loire
|
3,3
|
1,0
|
4,3
|
|
CPIER Rhône - Saône
|
9,2
|
2,3
|
11,5
|
|
CPIER Vallée de la Seine
|
12,2
|
0,5
|
12,7
|
|
CPIER Vallée du Lot
|
3,1
|
0,8
|
3,8
|
|
Sous-total CPIER
|
184,5
|
32,0
|
216,5
|
|
Total général
|
843,7
|
155,0
|
998,7
|
Source : Direction générale des collectivités locales (DGCL).
Comme cela a été dit, des crédits spécifiques du plan de relance ont permis dès 2021 d’abonder les CPER et CPIER. En 2021, une partie des crédits prévus (77,7 millions d’euros en AE et 19,7 millions d’euros en CP) ont été transférés en gestion du programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance au programme 112 afin de simplifier leur pilotage. Pour autant, le rapporteur s’interroge sur le fait que ce transfert n’a pas concerné la totalité des crédits du programme 364. Le niveau d’engagement des crédits prévu en 2021 comme en 2022 atteint un niveau élevé de 144 millions d’euros en raison du plan de relance. Même s’il ressort de la dynamique traditionnelle de ces contrats que le rythme des AE est plus faible sur les premières années de contrat avant d’assister à une forme de rattrapage à la fin, il conviendra de s’assurer que les montants accordés en 2023 soient maintenus à un niveau suffisamment élevé pour honorer les engagements de l’État.
Le rapporteur rappelle l’importance de définir dès à présent des indicateurs de pilotage et d’évaluation au niveau national et local pour la nouvelle génération de contrats, tant cela a fait défaut à la précédente génération. Un nouveau programme informatique devrait être développé prochainement par la DGCL pour suivre en temps réel la consommation des crédits côté État. Certains indicateurs davantage qualitatifs pourraient être développés dans ce cadre – ce dont le rapporteur se félicite.
B. Les mesures nouvelles
Deux mesures nouvelles sont enregistrées sur le PLF 2022 pour le programme 112 : une enveloppe de 19 millions d’euros pour financer les besoins en ingénierie des collectivités au titre du programme « Petites villes de demain » et le volontariat territorial en administration, ainsi que 8 millions d’euros supplémentaires pour atteindre les engagements des maisons Frances Services.
1. Des moyens d’ingénierie supplémentaires au titre du programme Petites villes de demain
Le programme « Petites villes de demain » est le programme jumeau d’« Action cœur de ville » (ACV) pour les villes de moins de 20 000 habitants ayant des fonctions de centralité et confrontées à des fragilités, économiques ou sociales. Il constitue un des éléments phare de l’agenda rural.
1 626 communes ont été labellisées « Petites villes de demain » après le lancement du programme à l’automne 2020. Le démarrage du programme (signature des conventions d’adhésion, recrutement des chefs de projets, financement des premières opérations) est effectif depuis le premier semestre 2021, certaines actions (formations des équipes municipales, création du Club « Petites villes de demain » pour un budget global d’animation de 4,5 millions d’euros en 2022) ayant pu débuter dès l’automne 2020.
Comme pour le programme ACV, le déploiement du programme comprend une phase d’initialisation (convention d’adhésion approuvée par la délibération du conseil municipal ou communautaire) qui permet de bénéficier du recrutement du chef de projet, le lancement des premières études d’assistance à maîtrise d’ouvrage et l’élaboration de l’opération de revitalisation du territoire (ORT). La seconde phase de contractualisation doit permettre en 2022 d’aboutir à une convention-cadre qui prévoit le détail du projet de revitalisation constituant l’ORT du territoire concerné.
L’offre de services aux collectivités est à ce jour organisée en trois piliers :
– un soutien à l’ingénierie via le financement d’un poste de chef de projet pour définir et mettre en œuvre le projet de revitalisation ;
– un accès à l’appui thématique répondant aux problématiques de chaque territoire (habitat, commerce, patrimoine, équipements et espaces publics, etc.) par les différents ministères et opérateurs partenaires du programme ;
– un accès aux outils, formations, et partages d’expériences entre pairs, leur permettant d’améliorer la qualité et l’exécution de leur projet (Club « Petites villes de demain »).
La Banque des territoires mobilise au titre de l’ingénierie dédiée au programme « Petites villes de demain » 250 millions d’euros, dont 45 millions d’euros pour le soutien au financement des chefs de projet.
Les moyens de l’ANCT seront mobilisés, notamment au titre de l’ingénierie, pour financer, en 2021 comme en 2022, en liaison avec la Banque des territoires et l’Agence nationale de l’habitat, le déploiement de chefs de projets dans les collectivités concernées par le programme.
Si les crédits liés aux investissements sont encore faibles compte tenu du démarrage du programme, 128 communes sélectionnées ont déjà bénéficié du fonds friches pour un montant de 50,6 millions d’euros au 30 septembre 2021.
Sur le programme 112, 16,5 millions d’euros sont prévus en 2022 pour compléter ces moyens en ingénierie permettant de financer le recrutement des chefs de projet.
2. Une enveloppe supplémentaire de 8 millions d’euros pour les maisons France services
L’enveloppe supplémentaire de 8 millions d’euros allouée au dispositif France services doit permettre d’atteindre, d’ici la fin 2022, la cible de 2 500 maisons France services. Le programme 112 participera ainsi à hauteur de 36,4 millions d’euros en AE et en CP. Le fonds national France Services réunissant les neufs partenaires du dispositif participera au financement du dispositif à hauteur de 33,7 millions d’euros.
Au 31 juillet 2021, 1 494 structures sont labellisées France services. Parmi celles-ci :
– 197 sont situées en quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) ;
– 80 % des maisons France services labellisées en 2020 se trouvent dans des territoires ruraux, dont près de 50 % en zone de revitalisation rurale (ZRR) ;
– 269 sont des structures postales ;
– 44 maisons France services sont situées en outre-mer.
Le déploiement des conseillers numériques au sein des structures est également à noter, avec plus de 2 137 agents recrutés pour un déploiement cible de 4 000 agents d’ici fin 2022.
Le rapporteur remarque d’ailleurs une progression constante du dispositif : le taux de réalisation des démarches sans redirection vers un opérateur du réseau France Services devrait passer de 78 % en 2020 à 85 % en 2021, la cible étant fixée à 90 % pour 2022.
Non seulement c’est un engagement du Président de la République qui est ainsi honoré mais, plus encore, c’est un dispositif utile, connu et apprécié des Français qui constitue un pôle de référence et de proximité dans les quartiers et les territoires ruraux.
C. Le bilan des quatre derniÈres annÉes pour l’impulsion et la coordination de la politique d’amÉnagement du territoire
Dans un contexte de profondes recompositions territoriales (métropolisation, périurbanisation, fragilisation des villes petites et moyennes) et de crise sanitaire, économique et sociale liée à la Covid‑19, l’enjeu pour l’État fut durant ces quatre dernières années d’accompagner les collectivités locales, d’assurer aux citoyens l’égal accès à un socle de services fondamentaux et de veiller au dialogue et à la coopération entre tous les territoires.
1. Le renouveau contractuel adapté aux besoins spécifiques des collectivités
Face à ces enjeux multiples, l’objectif poursuivi par le Gouvernement au cours de ce quinquennat aura été celui de la mise en cohérence des financements apportés par l’État avec les besoins spécifiques des territoires par la refondation du cadre contractuel dans lequel s’inscrivent les relations entre l’État et les collectivités partenaires.
Outre la nouvelle génération de CPER-CPIER dont les thématiques contractualisées peuvent varier d’une région à une autre, la mise en place des contrats de convergence et de transformation (CCT) dans les régions d’outre-mer, en substitution aux contrats de plan État-région existants, témoigne de l’effort en vue d’adopter une stratégie différenciée. Ces plans définissent une stratégie de long terme de convergence (sur 10 à 20 ans) adaptée à chaque territoire ultramarin en vue de réduire les écarts de développement avec les régions métropolitaines.
Les contrats de relance et de transition énergétique (CRTE) signés pour six ans permettent quant à eux de garantir la cohérence de l’action publique en regroupant les dispositifs d’accompagnement de l’État à destination des collectivités territoriales, renforcés par les crédits du plan « France Relance » dont ils incarnent la déclinaison territoriale.
2. La mise en œuvre de programmes d’appui efficients
Parallèlement à ce cadre contractuel refondé, des programmes d’appui spécifiques autour de thématiques structurantes pour le développement local pilotés par l’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT) ont été développés : l’agenda rural (85 % de ses mesures mises en œuvre), le plan « Action Cœur de ville » doté de 5 milliards d’euros (plus de 6 000 actions recensées pour 3,3 milliards d’euros déjà engagés ()), le programme « Territoires d’industrie » (1,3 milliard d’euros sur le quinquennat pour 148 territoires recensés), les mesures en faveur de l’inclusion numérique pilotées comme le plan « France très haut débit » (6 millions de lignes FttH (« fibre jusqu’à l’abonné ») raccordables en 2020 soit 19 % de plus qu’en 2019), le « New deal mobile » (2 997 sites identifiés dont 1 000 sites déjà en service).
Les actions financées par le programme 112 se sont pleinement inscrites dans cette stratégie gouvernementale. Les évolutions les plus emblématiques ont été :
– la mise en œuvre du programme France Services à la suite des maisons de service au public, dont le déploiement et l’animation du réseau sont financés en partie par le FNADT (+ 28,4 millions d’euros programmés entre le PFL 2017 et le PLF 2022) ;
– la création de l’ANCT et l’obtention de moyens complémentaires pour renforcer l’appui apporté aux collectivités pour la réalisation de leurs projets (+ 20 millions d’euros entre 2020 et 2022 au titre de l’appui à l’ingénierie de l’Agence) ;
– l’amorçage des programmes d’intervention portés par l’ANCT, notamment par le financement de chefs de projet : territoires d’industrie, fabriques de territoire, « Petites villes de demain », etc. ;
3. La création de l’Agence nationale pour la cohésion des territoires
La création de l’ANCT au 1er janvier 2020 constitue d’ores et déjà un succès, malgré la jeunesse de l’établissement. Sa montée en puissance doit se poursuivre en 2022, aussi bien pour l’animation des programmes territorialisés que pour répondre aux attentes spécifiques des collectivités.
a. Les moyens humains
Au 30 septembre 2021, l’ANCT compte 343 collaborateurs, soit environ 318 ETP. Face au taux de vacance élevé, l’Agence a réalisé 102 recrutements en 2020 puis 48 en 2021. L’organisation de la structure devrait être stabilisée en 2022. La hausse de 13 ETP du plafond d’emploi (fixé à 324 en LFI pour 2021) doit permettre d’assurer le développement des programmes du numérique (10 postes) et le soutien à la ruralité (3 postes).
organisation des ressources humaines de l’ANCT
|
Site
|
Personnes physiques
|
ETPT mensuel
|
|
PARIS
|
286
|
269,3
|
|
LILLE
|
27
|
26,7
|
|
LYON
|
2
|
1,9
|
|
AIX EN PROVENCE
|
1
|
1
|
|
BESANÇON (Massif du Jura)
|
3
|
3
|
|
CLERMONT FERRAND (Massif Central)
|
7
|
3
|
|
ÉPINAL (Massif des Vosges)
|
3
|
2
|
|
GAP (Massif des Alpes)
|
3
|
2
|
|
GRENOBLE (Massif des Alpes)
|
6
|
6
|
|
TOULOUSE (Massif des Pyrénées)
|
5
|
3
|
|
TOTAL
|
343
|
317,9
|
Source : ANCT
b. L’offre en ingénierie
On notera notamment la sanctuarisation de 20 millions d’euros pour le soutien en ingénierie aux collectivités dans le PLF 2022 (soit le tiers du budget annuel de l’Agence). En complémentarité de l’offre d’ingénierie locale, de l’appui du réseau territorial de l’État et de celui des opérateurs du premier cercle (Agence nationale pour la rénovation urbaine, ADEME, Agence nationale de l’habitat, Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, Caisse des dépôts et consignations) et ses propres ressources internes, l’Agence a estimé nécessaire de disposer d’une offre supplémentaire d’expertise et d’ingénierie pouvant être proposée aux collectivités locales afin d’être en mesure de répondre à toutes les demandes, y compris de façon gratuite pour les plus petites collectivités territoriales (communes de moins de 3 500 habitants).
Sur cette enveloppe, un peu moins de la moitié est ainsi confiée à des prestataires externes. L’ANCT a en effet conclu en janvier 2021 un marché-cadre de 4 ans à bons de commande. Le recours à des prestataires privés expérimentés en matière d’assistance à maîtrise d’ouvrage auprès des collectivités territoriales (compétences généralistes de montage et de pilotage de projets territoriaux) et sectoriels (numérique, écologique, démographique, commerce) permet ainsi de démultiplier les moyens d’action sur les territoires et est jugé très complémentaire de l’offre interne de l’Agence, selon son directeur général.
Le marché a été décomposé en :
– 27 lots géographiques mono-attributaires correspondant à 3 types de prestations (diagnostics territoriaux, définition des enjeux et orientations stratégiques (i), association des habitants au projet, concertation (ii), accompagnement au pilotage et à la mise en œuvre des projets de territoires (iii)), proposés dans 9 zones géographiques ;
– ainsi que 9 lots thématiques nationaux multi-attributaires.
Les lots thÉmatiques nationaux mutli-attributaires
Source : ANCT.
Ces bureaux d’études accompagnent les collectivités territoriales dans la définition du montage et la mise en œuvre de leurs projets de territoire, qu’il s’agisse de la déclinaison locale de programmes nationaux d’appui territorialisés, de l’élaboration d’une stratégie globale d’intervention sur un territoire, ou de la déclinaison d’un projet particulier, structurant et complexe, en résultant. Les prestations semblent aujourd’hui donner satisfaction aux collectivités.
II. LE programme 162 interventions territoriales de l’État
Le programme des interventions territoriales de l’État (PITE), rattaché à la direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DMAT) du ministère de l’intérieur, est mobilisé pour des actions locales spécifiques, caractérisées par la nécessité d’une action rapide de l’État ou d’une accélération d’un plan complexe dans un cadre souvent contractualisé avec les collectivités territoriales. Pour ce faire, les préfets de régions disposent d’enveloppes fongibilisées de crédits en provenance de plusieurs ministères. Le programme 162 est composé des mêmes sept actions qu’en LFI pour 2021 dans le PLF 2022.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS du programme 162
Interventions territoriales de l’État
(en millions d’euros)
|
|
Exécution 2020
|
LFI 2021
|
PLF 2022
|
Évolution LFI 2021-PLF 2022 en valeur absolue
|
Exécution 2020
(%)
|
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Action 02 : Eau-Agriculture en Bretagne
|
6,8
|
6,4
|
2
|
2
|
2
|
2
|
0
|
0
|
0,0
|
0,0
|
|
Action 04 – Programme exceptionnel d’investissements en faveur de la Corse
|
45,8
|
33,4
|
16,7
|
17,7
|
23
|
17,7
|
+6,3
|
0
|
37,7
|
0,0
|
|
Action 08 – Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe
|
4,3
|
3,8
|
3
|
3
|
4,3
|
4,3
|
+1,3
|
+1,3
|
43,3
|
43,3
|
|
Action 09 – Plan littoral 21
|
4,6
|
3,1
|
5,9
|
4,4
|
5,9
|
4,4
|
0
|
0
|
0,0
|
0,0
|
|
Action 10 –Fonds interministériel de transformation de la Guyane
|
19
|
6,7
|
11,9
|
11,3
|
11,9
|
11,9
|
0
|
0,6
|
0,0
|
5,3
|
|
Action 11 – Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire
|
3,3
|
0,7
|
0,1
|
0,7
|
0,1
|
0,7
|
0
|
0
|
0,0
|
0,0
|
|
Action 12 – Service d’incendie et de secours à Wallis-et-Futuna
|
-
|
-
|
1,3
|
1,3
|
1,3
|
1,3
|
0
|
0
|
0,0
|
0,0
|
|
Total programme 162
|
83,8
|
54,1
|
40,9
|
40,4
|
48,5
|
42,3
|
7,6
|
1,9
|
18,6
|
4,7
|
Source : documents budgétaires, commission des finances.
A. des besoins de financement supplÉmentaires pour l’action 02 – Eau Agriculture en Bretagne – non prÉvus par le plf 2022
Les constats du rapport de la chambre régionale des comptes de Bretagne de juillet 2021 Évaluation de la politique publique de lutte contre la prolifération des algues vertes en Bretagne (2010-2019) à laquelle participe l’action 02 du PITE à hauteur de 7 millions d’euros (dont 5 millions d’euros grâce à un transfert annuel des crédits en provenance du ministère en charge de l’agriculture) sont sévères :
– des échouages d’algue, qui diminuent faiblement sur les huit baies bretonnes identifiées par le plan de lutte contre les algues vertes (PLAV) et ont même tendance à augmenter sur une partie des vasières hors plan de lutte ;
– une « politique de lutte aux objectifs mal définis et aux effets incertains sur la qualité des eaux » (objectifs inférieurs à l’ambition initiale dans quatre baies sur huit, absence d’évaluation des plans de lutte, manque de données) ;
– des financements modestes ;
– une gouvernance déséquilibrée ;
– une implication insuffisante des filières agricoles pour lutter contre les risques de fuite d’azote ;
– le manque de leviers incitatifs (aides directes limitées) et l’absence d’engagements contraignants s’accompagnant d’un recul des règles d’autorisation et de la politique de contrôle.
La chambre régionale des comptes propose ainsi cinq leviers pour renforcer et étendre l’action déjà engagée :
– renforcer la lutte au-delà des huit baies déjà concernées pour s’attaquer à la situation dégradée dans les vasières ;
– définir des objectifs évaluables et en suivre la réalisation tout en répondant aux besoins de recherche et d’appui en sciences humaines ;
– redéfinir des leviers financiers pour les agriculteurs (paiements pour services environnementaux) dans le cadre de la prochaine programmation de la politique agricole commune ;
– mobiliser les leviers du foncier agricole et conditionner le soutien aux filières agroalimentaires à la lutte contre les fuites d’azote ;
– adapter et faire respecter la réglementation.
Alors que la chambre régionale jugeait peu probable la mise en place prochaine d’une zone sous contrainte environnementale (ZSCE) qui impliquerait un niveau de contrainte sensiblement supérieur, le jugement du tribunal administratif de Rennes du 4 juin 2021 enjoignant à l’État de renforcer les mesures réglementaires dans les baies envahies par les algues vertes change de la donne.
Huit arrêtés ZSCE concernant chacune des huit baies concernées par le plan de lutte contre les algues vertes devront être signés au plus tard d’ici juillet 2022. Les arrêtés ZSCE définiront une phase contractuelle de trois ans, à la fin de laquelle certaines mesures (ou la totalité) pourront être rendues obligatoires en l’absence d’atteinte des objectifs fixés dans le cadre des ZSCE.
Très concrètement, les crédits du plan de lutte contre les algues vertes, qui sera prolongé cette année, vont être sollicités pour accompagner les agriculteurs dans le changement de leurs pratiques agricoles. La dotation du volet préventif du plan (3,4 millions d’euros sur le PITE) paraît aujourd’hui insuffisante et les besoins supplémentaires ont été évalués à 4 millions d’euros par an par le préfet de la région Bretagne.
Or, cette enveloppe de 4 millions n’a pas été budgétée au sein du PLF. Le rapporteur spécial a ainsi proposé à la commission d’adopter un amendement abondant de 4 millions d’euros l’action 02 du programme 162 (amendement CF940). Si l’amendement du rapporteur ne devait pas être adopté en séance, il faudra être très vigilant concernant les moyens supplémentaires dégagés en gestion en 2022.
B. les autres actions
Les évolutions de crédits du programme 162 s’expliquent principalement par le PEI Corse, pour lequel 2022 constitue la dernière année d’engagements des crédits, et la montée en puissance du plan chlordécone.
1. La dernière année d’engagement des crédits du PEI Corse
Le PEI Corse connaît sa dernière année d’engagements de crédits en 2022 avant la clôture des paiements en 2026, ce qui explique le rebond observé des autorisations d’engagements dans le PLF 2022 (+ 6,3 millions d’euros) afin de garantir le financement des dernières opérations programmées. L’accélération de la programmation observée depuis 2017 devrait ainsi permettre de solder l’ensemble des opérations inscrites au PEI d’ici 2026.
Comme les années précédentes, le PEI Corse pour son volet transport bénéficiera d’un rattachement de fonds de concours à hauteur de 20 millions d’euros en AE et 20,7 millions d’euros en CP en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France.
Les trois opÉrations de plus de 10 millions d’euros
restant À achever sur le pei corse d’ici 2026
(en millions d’euros)
|
Nature de l’opération
|
Montants estimés
|
|
Création d’une voie nouvelle Caldaniccia-Bodiccione
|
40
|
|
Réparation des ouvrages maritimes, portuaires et routiers du vieux port de Bastia
|
26
|
|
Aménagement et mise en accessibilité des principales gares intermodales du réseau ferré de Corse
|
11,8
|
Source : DGMAT.
2. Le volet territorial du plan national chlordécone
Le budget prévisionnel du plan IV pour la période 2021-2027 est fixé à 92 millions d’euros, soit environ le triple du précédent plan : 31 millions d’euros financés par le programme des interventions territoriales de l’État ; autres financements de l’État à hauteur de 25 millions d’euros (plan de relance, contributions directes des ministères, établissements publics) ; participation des organismes sociaux à hauteur de 20 millions d’euros et 16 millions d’euros qui seront à mobiliser par les collectivités territoriales et les fonds européens dont elles sont autorités de gestion ou organismes intermédiaires.
La montée en puissance du PITE cette année devrait se stabiliser pour les cinq prochains PLF.
plan de financement du plan chlordÉcone par le pite
Source : DGMAT
Le comité de pilotage du 3 mars 2021 a permis de préciser la mise en œuvre du plan () et a notamment montré, par les résultats de la consultation publique, le besoin d’informations exprimé par la population civile concernant le calendrier du plan, les réalisations et le financement. Le dosage de chlordéconémie doit se poursuivre ces prochains mois, notamment au bénéfice de populations exposées ou vulnérables (travailleurs agricoles, pêcheurs, femmes enceintes, etc.).
L’année 2022 sera notamment marquée par la remise des cartes professionnelles et des macarons aux pêcheurs professionnels, conditionnée au respect d’une charte de qualité et de bonne conduite (respect de la réglementation des pêches applicables en Martinique, respect des règles d’hygiène et de sécurité alimentaire, etc.). Le plan chlordécone IV accompagnera des campagnes de communication régulières pour maintenir la promotion de cette démarche auprès des consommateurs martiniquais.
Concernant le volet recherche, l’année 2022 sera l’occasion pour l’Agence nationale de recherche de publier le premier appel à projets dédié. Le cahier des charges s’appuiera sur les recommandations, en cours de rédaction, du comité de pilotage scientifique national du plan. Elles tiendront compte des priorités identifiées en matière de recherche sur la chlordécone, des attentes des parties prenantes exprimées lors de la consultation du publique et des propositions de la CLoReCA (coordination locale de la recherche sur la chlordécone aux Antilles) qui réunit des chercheurs antillais, des représentants du monde associatif et des collectivités. Un colloque scientifique sera également organisé fin 2022 et sera suivi d’une journée d’échange avec le grand public dans chaque île.
3. Le fonds interministériel de transformation de la Guyane
Le contrat de convergence et de transformation pour la Guyane, signé le 8 juillet 2019 pour la période 2019-2022, engage 294,2 millions d’euros de crédits contractualisés de la part de l’État, dont 198 millions d’euros exécutés dans le cadre de l’action 10 Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane du programme 162 Interventions territoriales de l’État sur la période 2020-2022, soit environ 66 millions d’euros par an. 76,1 millions d’euros en CP sont prévus en 2022 (dont 11,9 millions d’euros de crédit budgétaire et 63,9 millions d’euros de fonds de concours provenant principalement de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France).
Des retards sur le PITE sont constatés, la priorité ayant été donnée aux crédits du plan de relance. Le rapporteur espère que 2022 permettra de rattraper les retards opérationnels liés aux difficultés d’approvisionnement et de recrutement dans un contexte sanitaire particulièrement complexe en Guyane.
III. La nouvelle montÉe en puissance du programme 147 politique de la ville
Le programme 147 connaît une nouvelle augmentation de ses crédits dans le PLF 2022, à hauteur de 45,2 millions d’euros en AE et en CP, soit une hausse substantielle de 8,8 % des crédits du programme.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS du programme 147
politique de la ville
(en millions d’euros)
|
|
Exécution 2020
|
LFI 2021
|
LFI + LFR 2021
|
PLF 2022
|
Évolution 2021-2022 en valeur absolue
|
Évolution 2021-2022
(%)
|
|
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
AE
|
CP
|
|
Action n° 1 : Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville
|
504,1
|
504,3
|
443
|
443
|
460
|
460
|
490,5
|
490,5
|
+47,5
|
+47,5
|
10,7
|
10,7
|
|
Action n° 2 : Revitalisation économique et emploi
|
33,1
|
33,1
|
36
|
36
|
36
|
36
|
33,7
|
33,7
|
– 2,3
|
– 2,3
|
– 6,4
|
– 6,4
|
|
Action n° 3 : Stratégie, ressources et évaluation
|
2,8
|
2,7
|
18,9
|
18,9
|
18,9
|
18,9
|
18,9
|
18,9
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
Action n° 4 : Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie
|
25
|
25
|
15
|
15
|
15
|
15
|
15
|
15
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
Total programme 147
|
565
|
565,1
|
512,9
|
512,9
|
529,9
|
529,9
|
558,1
|
558,1
|
+45,2
|
+45,2
|
8,8
|
8,8
|
Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.
Le montant des dépenses fiscales atteint 206 millions d’euros. On notera le rattachement des dépenses fiscales liées au taux de 5,5 % pour certaines opérations relatives à l’accession sociale à la propriété à usage de résidence principale au programme 135 Urbanisme territoires et amélioration de l’habitat alors que ces dépenses étaient rattachées au programme 147 dans le PLF 2021. Cette dépense fiscale est estimée à 1,460 milliard d’euros en 2022. Ce rattachement logique répond aux recommandations du rapporteur de juin 2020.
En effet, conformément aux dispositions de l’article 278 sexies du CGI, relèvent du taux réduit de la TVA quatre dispositifs d’accession sociale à la propriété :
– les opérations de location-accession à la propriété conventionnées et agréées ;
– les opérations portant sur les logements situés dans les zones ciblées par la politique de la ville ;
– les opérations d’accession sociale à la propriété dans le cadre d’apports d’immeubles sociaux neufs faits par les organismes d’HLM aux SCI d’accession progressive à la propriété ;
– les opérations d’accession sociale à la propriété réalisées dans le cadre d’un bail réel solidaire.
Parmi ces dispositifs, un seul (le deuxième) concerne spécifiquement l’accession sociale à la propriété dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a effectivement instauré l’application du taux réduit de la TVA aux opérations d’accession à la propriété de logements neufs réalisés dans les quartiers défavorisés et leur périmètre proche, au profit de personnes disposant de ressources modérées. Le dispositif s’est appliqué aux immeubles des quartiers faisant l’objet d’une convention passée entre l’Agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU) et les collectivités territoriales ou ceux situés dans un périmètre de moins de 500 mètres de la limite de ces quartiers (réduit à 300 mètres à compter du 1er janvier 2014). Le taux réduit de 5,5 % s’applique à l’ensemble des opérations d'accession à la propriété situées dans les nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ou à moins de 300 mètres de la limite de ces quartiers par la loi de finances pour 2015.
S’il aurait été bienvenu de maintenir cette dépense fiscale dans le giron du programme 147, la direction de la législation fiscale (DLF) indique n’être pas en mesure de préciser ce seul montant : dans leurs déclarations mensuelles de TVA, les entreprises indiquent le taux appliqué mais non celui des quatre dispositifs qui permet de bénéficier de ce taux.
A. Les mesures nouvelles en 2022 : les bataillons de la prÉvention et l’augmentation du nombre de citÉs Éducatives
La hausse du budget 147 permet d’accompagner la création des « bataillons de la prévention » (300 médiateurs et 300 éducateurs spécialisés) annoncés par le comité interministériel à la ville (CIV) du 29 janvier 2021 à hauteur de 16 millions d’euros, ainsi que 74 nouvelles cités éducatives (+ 31,5 millions d’euros en AE et CP, soit 79,5 millions d’euros dans le PLF 2022) afin d’atteindre l’engagement des 200 cités éducatives d’ici 2022. Il est à noter que le PLF 2022 permet le maintien du dispositif de délégués du préfet (agents mis à disposition des préfets chargés de la politique de la ville pour assurer une présence de l’État au sein des QPV et assurer le déploiement des nouvelles mesures) alors que cela ne semblait pas acté selon le directeur général des collectivités locales.
1. Les bataillons de la prévention et le dispositif adultes-relais
Lors du CIV du 29 janvier 2021, a été décidée la mise en place des bataillons de la prévention, afin de lutter contre la recrudescence des violences entre jeunes dans les principaux quartiers touchés. Cette mesure, qui poursuit l’objectif de tisser un filet de protection contre la délinquance juvénile, a été mise en œuvre dès 2021.
Les bataillons de la prévention sont composés de binômes, constitués d’un éducateur spécialisé et d’un médiateur adulte-relais. Le but des bataillons de la prévention est donc d’outiller davantage les adultes-relais, qui interviennent systématiquement avec un éducateur spécialisé, pour aller plus loin que la médiation. Les nouveaux postes d’éducateurs en prévention spécialisée sont financés par de crédits complémentaires, qui ont été délégués aux préfets de département début août, tandis que les postes d’adultes-relais ont été financés sur les dotations départementales et régionales existantes. L’enveloppe de 16 millions d’euros a ainsi vocation à financer les 300 éducateurs spécialisés tandis que les 300 médiateurs sont financés à partir de la dotation existante de 93 millions d’euros, reconduite dans le PLF 2022.
Le programme 147 accorde une aide financière par poste d’adultes-relais, par le biais d’un subventionnement versé par l’Agence des services et de paiement à hauteur de 20 071,82 euros dans le cas d’un temps plein. S’agissant des éducateurs en prévention spécialisée, diplômés d’État, la rémunération est calculée sur la base du diplôme dont le travailleur est titulaire. La subvention annuelle pour permettre leur recrutement atteint la somme maximale de 50 000 euros par poste.
Les 45 quartiers identifiÉs pour l’implantation
des bataillons de la pRÉvention
Source : DGCL.
Lors du dernier comité de suivi du CIV du 1er octobre 2021, 145 personnes avaient été recrutées sur les 300 éducateurs spécialisés prévus. La difficulté sera, pour les collectivités territoriales (conseils départementaux et communes) comme pour les associations intervenant en matière de prévention spécialisée, de pourvoir les nouveaux postes ouverts d’éducateurs spécialisés alors que le recrutement des nouveaux adultes relais décidé en LFI pour 2021 n’est pas encore achevé. Au 6 octobre 2021, l’Agence de services et de paiement dénombrait 4 690 conventions signées entre l’État et l’employeur et 4 390 adultes‑relais en poste pour 6 514 postes ouverts sur l’ensemble du territoire. La montée en charge du dispositif adultes-relais doit être facilitée par l’assouplissement des conditions d’âge : le décret n° 2021‑1181 du 14 septembre 2021 relatif à la condition d’âge pour l’accès au contrat aux activités d’adultes-relais fixe à 26 ans, contre 30 auparavant, l’âge à partir duquel un demandeur d’emploi ou une personne en emploi accompagné résidant en quartier prioritaire de la politique de la ville peut conclure un contrat. Un processus de dématérialisation des procédures de transmission des formulaires a également été mis en place à compter du 1er juin 2021 afin d’assurer un meilleur suivi des conventions et d’accélérer le traitement des demandes par l’ASP.
2. Les cités éducatives
Annoncé par le Président de la République dans le cadre de la mobilisation nationale pour les habitants des quartiers en juillet 2018, le label d’excellence des « cités éducatives » vise à lutter contre les inégalités de destin en rassemblant tous les acteurs agissant dans le quotidien des enfants et des jeunes – jusqu’à 25 ans – autour de l’enjeu éducatif. Il s’agit de fédérer tous les acteurs de l’éducation – scolaire et périscolaire – dans les territoires les plus marqués par les inégalités de destin et les difficultés sociales (réseaux d’éducation prioritaire REP et REP+, zones de sécurité prioritaire, dysfonctionnements urbains majeurs) en assurant une meilleure coordination entre les différents acteurs et un renforcement des dispositifs existants. Le label « cité éducative » et les moyens affectés par l’État ont été accordés dès la rentrée scolaire 2019 aux territoires les plus avancés.
Le label repose sur un diagnostic de qualité et partagé entre tous les acteurs et les habitants des quartiers, un pilotage construit et fort, des indicateurs de suivi et de résultat pour répondre aux trois grands objectifs définis dans le référentiel des cités éducatives : conforter le rôle de l’école, organiser la continuité éducative et ouvrir le champ des possibles. Les trois pilotes de chaque cité éducative sont le chef d’établissement, un représentant de la commune et un représentant désigné par le préfet à l’origine de la convention signée pour trois ans. Un principal de collège est désigné chef de file de la cité éducative et un chef de projet opérationnel est désigné pour coordonner les actions engagées au sein de la cité éducative. Le pilotage interministériel est assuré par le Comité national d’orientation et d’évaluation (CNOE) présidé par la députée Sylvie Charrière. L’observatoire national de la politique de la ville a développé plusieurs indicateurs clés pour disposer de données de suivi des territoires ciblés par les cités éducatives. La plateforme Canopé permet l’échange de bonnes pratiques et le travail collaboratif entre cités éducatives.
Le rapport de la mission d’appui et d’accompagnement de juin 2021 a débouché sur 17 recommandations, déjà mises en œuvre pour certaines d’entre elles : association systématique du chef de projet opérationnel aux travaux de l’instance de gouvernance, renforcement des capacités nationales d’animation, renforcement du caractère central du projet éducatif, organisation du partage des bonnes idées et des bonnes pratiques avec les professeurs. Certaines recommandations nécessiteront davantage de temps, comme la mise en œuvre de la décharge systématique de fonction des principaux de collège chef de file ainsi que leur formation et leur accompagnement. Mais quoi qu’il en soit, ce rapport témoigne du caractère novateur de la démarche qui casse les pratiques habituelles « en silo » pour associer réellement l’ensemble des acteurs dans une co‑construction et une co‑organisation sans leadership. Les retours du terrain, très positifs, sont d’ailleurs cohérents avec le constat de la mission.
Chaque cité éducative est aujourd’hui financée à hauteur de 350 000 euros par an. L’enveloppe allouée à chaque cité éducative est en priorité réservée pour renforcer les moyens existants ou développer de nouvelles actions innovantes. Un « fonds de la cité éducative » de 30 000 euros dans chaque territoire est financé à parité par le programme 230 Vie de l’élève de la mission Enseignement scolaire et le programme 147 Politique de la ville. Ce fonds permet de financer des actions diverses et touchent de nombreux domaines (numérique, citoyenneté, culture, bien-être, santé-nutrition, sport, relation avec les familles, lutte contre le décrochage scolaire).
Après l’annonce des 80 premières cités éducatives en septembre 2019, le CIV du 29 janvier 2021 a porté à 126 le nombre total de cités éducatives en 2021. L’augmentation de crédits prévue par le PLF 2022 devrait permettre d’atteindre la barre des 200 cités éducatives en 2022.
B. cinq annÉes d’investissement dans la politique de la ville
Les crédits du programme 147 ont fortement augmenté de 2017 à 2022. Cette augmentation symbolise les efforts budgétaires de l’État pour la politique de la ville au-delà même du programme 147.
1. La montée en puissance du programme 147 Politique de la ville depuis 2017
Les crédits du programme 147 ont augmenté de plus de 30 % en AE et en CP à périmètre constant entre le PLF 2017 et le PLF 2022 :
– l’action 1 Actions territorialisées et dispositifs spécifique de la politique de la ville est passée de 335 millions d’euros à 490 millions d’euros pour financer la mobilisation nationale pour les quartiers lancée en 2018 (+ 85 millions d’euros pour financer notamment les premières cités éducatives, le dispositif de soutien à des associations nationales Tremplin Asso ou le dispositif des stages de 3ème). Les PLF 2021 (+ 17 millions d’euros) et 2022 (+ 47,5 millions d’euros) ont permis de renforcer les crédits alloués aux cités éducatives ainsi que le lancement des bataillons de la prévention. S’y sont ajoutés, en exécution, les crédits complémentaires intervenus en cours d’année en 2020 et en 2021 pour mettre en place les dispositifs consécutifs à la crise sanitaire et aux confinements (quartiers d’été et quartiers solidaires notamment) ;
– la baisse relative de l’action 2 Revitalisation économique et emploi passée de 48 millions d’euros en 2017 à 34 millions d’euros en PLF 2022. La baisse du remboursement des caisses de sécurité sociale est due à l’extinction progressive du coût du dispositif des exonérations sociales en zones franches urbaines (ZFU), passé progressivement de 26,7 millions d’euros budgétés en LFI 2017 à 2,5 millions d’euros en PLF 2022. Cette baisse a été en partie compensée par l’augmentation des crédits de l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (EPIDE) passés de 28,9 millions de 2017 à 2019 à 32 millions d’euros depuis 2021 ;
– la diminution des crédits de l’action 3 Stratégie, ressources et évaluation à partir de 2020 s’explique par la création de l’ANCT. La subvention pour charges de service public de cette Agence est en effet portée par le programme 112. Les crédits de personnel au titre des délégués du préfet, inclus dans l’action 3 ont été stabilisés, pour un montant passé de 20,4 millions d’euros en PLF 2017 à 18,9 millions d’euros depuis la LFI pour 2020 ;
– les montants de l’action 4 Rénovation Urbaine ont fortement fluctué du fait du mode de comptabilisation des crédits en AE et CP pour financer le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Initialement non prévus en PLF 2017, les crédits ont été abondés de 100 millions d’euros en AE en LFI pour 2017 et 185 millions d’euros en AE en LFI pour 2019. Les retards pris dans le déploiement du NPNRU ont conduit à revoir la trajectoire de décaissement des crédits (15 millions d’euros en CP dans le PLF 2022 contre 75 millions d’euros prévus dans la trajectoire initiale).
2. Un exemple de politique publique de soutien aux habitants des QPV menée depuis cinq ans : la politique éducative et scolaire
Il faut rappeler que le programme 147 ne constitue budgétairement que la face émergée des efforts réalisés pour les quartiers prioritaires politique de la ville. Le rapporteur avait souhaité mettre en lumière dans son rapport à l’automne 2020 les efforts en faveur de l’emploi et du développement économique. Il souhaite rappeler cette année l’ensemble des efforts déployés pour l’éducation prioritaire dans les QPV depuis 2017, notamment ceux conjointement menés par le ministère en charge de l’éducation nationale et le ministère chargé de la ville.
Bilan budgÉtaire des principaux dispositifs de soutien scolaire et d’action Éducative concernant les qpv menÉs par le ministÈre de l’Éducation nationale en coopération avec le ministÈre en charge de la ville depuis 2017
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Dispositifs
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Programme budgétaire concerné
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Exécution 2017
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Exécution 2018
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Exécution 2019
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Exécution 2020
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PLF 2021
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PLF 2022
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PRE
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147
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60,7 millions d’euros
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62,3 millions d’euros
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60,5 millions d’euros
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62 millions d’euros
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68,2 millions d’euros
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68,2 millions d’euros
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Cités éducatives
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147
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-
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-
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8,2 millions d’euros
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28,8 millions d’euros
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48 millions d’euros
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79,5 millions d’euros
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Devoirs faits
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230
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1 590 442 HSE*
6,3 millions d’euros pour les associations
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1 873 451 HSE
120 200 heures d’AED prépro*
5,8 millions d’euros (associations)
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1 746 435 HSE
312 000 heures d’AED prépro
4,5 millions d’euros (associations)
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2 664 717 HSE
312 200 heures d’AED prépro
6,5 millions d’euros (associations)
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2 664 717 HSE
312 200 heures d’AED prépro
6,5 millions d’euros (associations)
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Dédoublements
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140
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2 200 ETP
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4 700 ETP
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3 884 ETP
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2 014 ETP
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1 289 ETP
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1 664 ETP
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Revalorisation de la prime REP+
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140
141
230
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-
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-
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-
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-
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-
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40,30 millions d’euros
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École ouverte (dans vacances apprenante à partir de l’été 2020)
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230
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7,7 millions d’euros
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6,8 millions d’euros
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31,8 millions d’euros
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35 millions d’euros
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7,9 millions d’euros
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École ouverte
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147
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1 million d’euros
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1 million d’euros
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0,8 million d’euros
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19,4 millions d’euros (incluant « colos apprenantes » et « quartiers d’été »)
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n.d
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n.d
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Cordées de la réussite et Parcours d’excellence (dispositifs fusionnés à partir de 2020/21)
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141
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n.d.
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0,875 million d’euros
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2,01 millions d’euros
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0,947 millions d’euros
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7,4 millions d’euros
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7,4 millions d’euros
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Cordées de la réussite
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147
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3,5 millions d’euros
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4 millions d’euros
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6,1 millions d’euros
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6 millions d’euros
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n.d
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n.d
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HSE* : heures supplémentaires effectives.
AED prépro* : assistants d’éducation en préprofessionnalisation.
Source : Commission des finances d’après les réponses de la DGSCO et des documents budgétaires.
Outre les cités éducatives (voir supra), de nombreux dispositifs du ministère de l’éducation nationale concourent à la politique éducative et scolaire spécifiquement dans les QPV (les réseaux d’éducation prioritaire touchant de très nombreux QPV mais aussi certaines zones rurales) ou sur l’ensemble du territoire avec une attention particulière pour ces quartiers :
– le dédoublement des classes de CP et de CE1 a été finalisé dès la rentrée 2021. Une étude des services statistiques de l’éducation nationale (DEPP) de septembre 2021 a montré les résultats encourageants de cette politique. Le dédoublement étendu aux classes de grande section de l’éducation prioritaire, crucial pour attaquer les inégalités à leurs racines, devrait atteindre 70 % de ces classes à la rentrée 2022 ;
– la prime REP + mise progressivement en place depuis 2015 et portée à 3 000 euros net maximum en 2021 (dont une part variable pouvant atteindre 600 euros) pour les personnels exerçant dans les écoles et établissements relevant du programme réseau d’éducation prioritaire renforcé (maximum annuel de 5 816 euros brut) ;
– le dispositif « école ouverte » conjointement mené par les deux ministères pour accueillir dans les établissements scolaires des élèves des zones défavorisées qui n’ont pas la possibilité de partir en vacances. Les ateliers « école ouverte », organisés pendant l’été, ont ainsi permis d’accueillir près de 250 000 élèves (dont plus de 45 % issus des QPV). S’est ajoutée, à l’été 2020 puis à l’été 2021, l’opération « vacances apprenantes » ayant permis à un million d’enfants de profiter d’activités culturelles, sportives ou de nature près de chez eux ou de partir en vacances pendant l’été ;
– le dispositif « Devoirs faits » a été mis en place au mois de novembre 2017 et a permis aux élèves volontaires de faire leurs devoirs dans un temps dédié en dehors des heures de classe (3 heures par semaine) grâce à la mobilisation d’enseignants, d’assistants d’éducation et de volontaires du service civique. Pour l’année scolaire 2020-2021, plus de 770 000 élèves en ont été bénéficiaires, ce qui représente 30,5 % de l’ensemble des élèves des collèges pour un taux horaire moyen national de plus de 2,6 heures par élève. La proportion des élèves bénéficiant de ce dispositif est supérieure en éducation prioritaire avec 36,8 % (avec 43,6 % en REP+ et 33,2 % en REP) contre 25,5 % hors EP ;
– les « cordées de la réussite » permettent d’intervenir auprès de collégiens et lycéens des quartiers prioritaires de la politique de la ville pour favoriser leur entrée dans l’enseignement supérieur, grâce aux partenariats entre établissements têtes de cordées (587 en mars 2021) et établissements « encordés » (3 364 en mars 2021 dont 77 % des collèges en REP et REP+). Les crédits alloués au dispositif permettent le défraiement des frais de transport des tuteurs et élèves des QPV, l’indemnisation des coordinateurs référents dans les établissements d’enseignement supérieur et le soutien aux associations partenaires. Une enveloppe de 10 millions d’euros pour les exercices 2021 et 2022 a été attribuée dans le cadre du Plan de relance ;
D’autres dispositifs majeurs non présentés dans le tableau doivent également être cités : c’est le cas des internats d’excellence qui permettent d’offrir à des élèves défavorisés un cadre optimal pour la réussite de leur scolarité. Grâce au plan de relance qui a ouvert une enveloppe de 50 millions d’euros en AE pour la création de 1 500 places et la réhabilitation de plus de 3 000 autres places pour 54 internats de relance (25 en QPV), on compte aujourd’hui 305 internats scolaires labellisés excellence, dont 116 sont implantés en QPV ou à moins d’un kilomètre d’un QPV (soit 38 %), pour un nombre de places qui s’établit à près de 16 500 soit 46 % du nombre total de places labellisées.
C. La mise en œuvre des mesures du CIV
Le comité interministériel des villes (CIV) du 29 janvier 2021 a conduit à annoncer de nouveaux engagements gouvernementaux, en plus de la mobilisation de 1,1 milliard d’euros du plan de relance au bénéfice de ces quartiers. Ce sont au total 3,3 milliards d’euros supplémentaires qui ont été annoncés à cette occasion.
1. Le tableau de suivi des principales mesures du CIV
Des comités de suivi bimestriels rendent compte, sous la présidence du Premier ministre, de la mise en œuvre effective de l’ensemble de ces engagements. Le dernier comité de suivi, réuni le 1er octobre 2021 à Rennes, a permis de faire un point sur les mesures du CIV déployées dans les quartiers. Outre le déploiement de nouvelles cités éducatives et des bataillons de la prévention dont les crédits ont abondé le programme147, de nombreux autres dispositifs sont déjà mis en œuvre.
État de mise en œuvre des principales mesures du civ
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Objectifs du CIV
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État des lieux
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La poursuite du déploiement en 2022 des cités de l’emploi
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84 cités de l’emploi labellisées pour réunir autour d’une même table agents du service public de l’emploi, responsables associatifs et chefs d’entreprise pour aller vers les demandeurs d’emploi des QPV, particulièrement ceux qui en sont les plus éloignés, afin de leur proposer un accompagnement sur-mesure.
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500 conseillers supplémentaires dans les agences Pôle Emploi des quartiers prioritaires
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483 agents supplémentaires dans 66 Pôle Emploi pour renforcer l’offre dans les quartiers prioritaires concentrant le plus de difficultés.
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1 internat d’excellence par département d’ici 2022
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Sur les 54 internats sélectionnés dans le cadre du Plan de relance (dont la moitié en QPV), 7 sont déjà labellisés. Au total 115 internats sont implantés en QPV pour 46 % du nombre de places offertes (16 367).
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7 nouveaux quartiers de reconquête républicaine et 180 policiers et gendarmes supplémentaires pour un total de 1 200 policiers et gendarmes dans 62 quartiers de reconquête républicaine
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D’ici 2022, les 62 QRR annoncés par le ministre de l’Intérieur auront donc été intégralement mis en place, avec un renfort total de 1 094 policiers et 60 gendarmes.
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Reconduction des quartiers d’été, vacances apprenantes et quartiers solidaires
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Les opérations « Quartiers d’été » et « Quartiers solidaires jeunes » ont été reconduites à l’été 2021 et ont bénéficié à 685 000 jeunes.
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60 maisons et centres de santé participatifs ouverts d’ici 2022 pour favoriser l’accès aux soins des habitants des quartiers
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333 centres de santé et maisons de santé pluridisciplinaires dans les QPV au 1er octobre 2021 contre 300 identifiés en mars 2020.
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Déployer 400 maisons France services d’ici fin 2022 couvrant 100 % des quartiers de reconquête républicaine et des quartiers NPNRU
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229 maisons France services sont à ce jour labellisées au sein des quartiers prioritaires de la ville.
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2. Le Nouveau programme national de renouvellement urbain
L’abondement de 2 milliards d’euros du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) par l’État, Action Logement et le mouvement HLM doit être confirmé par l’adoption d’un amendement gouvernemental rehaussant l’engagement de l’État, inscrit à l’article 9-2 de la loi n°2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, de 200 millions d’euros et prolongeant les délais d’engagement des concours financiers au-delà du 31 décembre 2024, date fixée par l’article 9-1 de la loi précitée.
L’enveloppe du nouveau programme national de renouvellement urbain ayant été portée à 14,1 milliards d’euros (dont 12 milliards en équivalent-subvention), les contributions des partenaires ont été ainsi précisées :
– 9,5 milliards d’euros (dont 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés) d’Action Logement ;
– 2,8 milliards d’euros des bailleurs sociaux via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;
– 1,2 milliard d’euros de l’État (contre un milliard avant les annonces du CIV) ;
– 0,6 milliard d’euros provenant des subventions non consommées dans le cadre du Programme national de rénovation urbaine.
Dans le PLF 2022, l’enveloppe de 15 millions d’euros en AE et en CP apparaît comme étant largement suffisante au regard du niveau de trésorerie de l’ANRU. Faisant l’objet d’un suivi opérationnel régulier, les versements de l’État et d’Action Logement sont aujourd’hui ajustés aux besoins de l’agence. Les réformes engagées par l’agence (nouveau règlement financier, mise en place d’un échéancier de paiement, etc.) doivent permettre d’assurer un suivi encore plus fin de l’avancement financier du programme et de mieux corréler avancement physique des opérations et avancement financier du programme. Le rapporteur souhaite que le rythme des versements des différents partenaires, dont Action Logement, soit ajusté lors de la négociation d’une nouvelle convention tripartite État – Action Logement – ANRU qui arrive à échéance en 2022, comme il en avait déjà fait la recommandation par le passé.
Au niveau opérationnel, ces concours financiers doivent permettre la réhabilitation de près de 160 000 logements locatifs sociaux, la démolition de 114 000 logements et la reconstruction de 95 000 logements locatifs sociaux, la construction/réhabilitation d’équipements publics ou encore la résidentialisation de plus de 163 000 logements. Au 31 août 2021, les projets du NPNRU étaient désormais validés dans 425 quartiers sur les 480 concernés. Par ailleurs, les chantiers ont démarré dans 291 quartiers concernés par le programme, conformément à l’objectif fixé par le Premier ministre de voir les chantiers débuter dans au moins 300 quartiers NPNRU d’ici la fin 2021.
Au 25 juin, 430 opérations étaient achevées et avaient permis :
– la réalisation de 40 opérations d’aménagement ;
– la démolition de 7 600 logements ;
– la réhabilitation de 3 875 logements ;
– la construction de 2 350 logements neufs et de 72 équipements publics.
Tout doit être fait aujourd’hui pour accélérer le déploiement du NPNRU et rattraper les retards liés au lancement du programme en 2017 et à la crise sanitaire.
N° 4524
