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« Une société se juge à l’état de ses prisons », écrivait Albert Camus. L’auteur avait vu juste, notamment pour ce qui concerne notre pays. Malgré les nombreux efforts de modernisation accomplis depuis des années, nos prisons posent encore question, dans une société parfois indifférente à leur avenir. Avec près de 190 établissements pénitentiaires, dont plus de 80 maisons d’arrêt touchées par la surpopulation carcérale, 69 000 détenus pour 60 000 places, dont 1 600 matelas au sol, plus de 1 000 détenus radicalisés, 120 suicides en 2020, un personnel pénitentiaire mal reconnu et aux missions de plus en plus complexes, il y a urgence. Sans noircir à l’envi le tableau d’un monde carcéral en forte mutation, les problématiques restent nombreuses. Elles fondent la nécessité d’une évaluation objective mais sans complaisance.

Un champ d’investigation ambitieux

C’est à l’aune de ce constat que la commission d’enquête visant à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française a fixé un champ d’investigation ambitieux :

– identifier les facteurs de la surpopulation carcérale et de la dégradation progressive des conditions de détention des personnes incarcérées en France ;

– étudier l’éventuel lien de causalité entre les conditions d’incarcération et le phénomène de la radicalisation religieuse de personnes détenues ;

– évaluer le risque de la dégradation de la réponse pénale associée à l’insuffisance du nombre de places de prison et l’efficacité des aménagements des peines ;

– mesurer l’incapacité grandissante à garantir l’accès aux dispositifs de réinsertion et de préparation à la sortie des personnes détenues ;

– améliorer, le cas échéant, le traitement carcéral des délinquants mineurs.

En corollaire à ces thèmes généraux, la commission d’enquête a en outre convenu de se pencher sur :

– les moyens consacrés à l’entretien du parc immobilier existant et à la construction de nouvelles structures ;

– les ressources humaines (recrutements, conditions de travail, attractivité des carrières, formation, logement et prestations sociales) ;

– les conditions de détention (accompagnement éducatif, social et de loisirs, activités professionnelles et accès aux soins, notamment psychiatriques) ;

– la question de l’encellulement individuel ;

– la différenciation entre les catégories de détenus, en particulier les différents régimes d’incarcération ;

– les violences en prison ;

– la sécurisation des lieux de détention ;

– le respect de la laïcité en prison.

Les centres de rétention administrative (CRA), évoqués dans la proposition de résolution tendant à la création de la commission d’enquête, ne relèvent pas de l’autorité de l’administration pénitentiaire, mais de celle du ministère de l’intérieur. La situation de ces établissements a par conséquent été exclue de son champ d’investigation.

Par ailleurs, s’agissant des jeunes placés sous main de justice, la commission d’enquête s’est seulement intéressée à ceux détenus dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et les quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires, à l’exclusion des différentes catégories de structures relevant de la protection judiciaire de la jeunesse.

Enfin, interrogé par le président de l’Assemblée nationale conformément à l’article 139, alinéa 1, du Règlement de l’Assemblée nationale, M. Éric Dupond‑Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice, lui avait fait savoir, dans un courrier du 5 juillet 2021, que le périmètre de la commission d’enquête envisagée était « susceptible de recouvrir des procédures liées au contentieux de l’indignité des conditions de détention ». La commission d’enquête a donc veillé, tout au long de ses travaux, à ne pas faire porter ses investigations sur des questions relevant de la compétence exclusive de l’autorité judiciaire.

Le constat d’une lacune politique

Sous la XIVe législature et depuis le début de la XVe législature, de nombreux textes ont intégré des mesures ou soulevé des débats relatifs à la politique pénitentiaire. Par ailleurs, à l’Assemblée nationale – comme au Sénat –, plusieurs rapports parlementaires ont alimenté le débat sur les questions carcérales, sans compter les travaux du groupe d’études prisons et conditions carcérales de l’Assemblée nationale, auxquels adhèrent plusieurs membres de la commission d’enquête et que préside la Rapporteure de notre commission, Mme Caroline Abadie.

Cependant, malgré l’ensemble des réflexions conduites et des mesures envisagées, les moyens mis à la disposition de l’administration pénitentiaire par les pouvoirs publics demeurent insuffisants, dans certains établissements de métropole comme d’outre-mer, afin de mieux répondre aux missions de l’institution pénitentiaire :

– sévir contre des personnes que la justice a jugées suffisamment dangereuses pour les priver de liberté, à la fois pour sanctionner leurs actes et pour protéger la société ;

– quelle que soit la durée de la peine accomplie, préparer la sortie des personnes incarcérées afin de leur permettre de se réinsérer convenablement, dans leur intérêt comme dans celui de la société.

L’intention du groupe Les Républicains, qui a exercé son droit de tirage annuel en demandant la création de cette commission d’enquête, a été précisément de combler cette lacune politique en cherchant à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française.

Concernant l’intitulé de la commission d’enquête, une mise au point s’impose afin de tuer dans l’œuf toute tentative de procès d’intention : le groupe Les Républicains n’a nullement eu pour intention d’incriminer l’administration pénitentiaire, ses responsables opérationnels et ses dizaines de milliers de fonctionnaires engagés quotidiennement en première ligne de la République, mais bien de pointer du doigt les manquements et dysfonctionnements de la politique pénitentiaire, déterminée et conduite par les autorités auxquelles il incombe de donner aux prisons de France des moyens humains, immobiliers, matériels et organisationnels suffisants.

Un travail d’investigation en séquences, jalonné par des visites de terrain

Sur un sujet aussi vaste, la commission d’enquête a choisi, par souci de clarté, d’organiser ses travaux de façon séquencée, en examinant successivement les problématiques suivantes :

– l’organisation et les missions de la direction de l’administration pénitentiaire ;

– les autorités administratives et services nationaux et européens compétents pour le contrôle et l’inspection du milieu carcéral ;

– les travaux de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République ;

– les organisations syndicales des différents corps et catégories de personnels de surveillance, d’insertion et de probation, ainsi que de support administratif et technique ;

– l’immobilier pénitentiaire ;

– l’insertion des prisons dans leurs écosystèmes locaux ;

– la situation particulière des établissements pénitentiaire d’outre-mer ;

– le travail en prison, la formation professionnelle et l’employabilité des détenus libérés ;

– le phénomène de la radicalisation islamiste en prison ;

– les associations partenaires de l’administration pénitentiaire ;

– la vie quotidienne en détention ;

– la santé des personnes détenues ;

– les dispositifs de détention des mineurs ;

– la politique pénale, l’application des peines et les alternatives à la détention ;

– l’insertion et la probation ;

– la prospective pénitentiaire.

Le cycle de ces auditions a commencé avec M. le directeur de l’administration pénitentiaire et s’est achevé avec celle de M. le ministre de la justice, garde des sceaux.

Il a été jalonné par la visite de quatre établissements représentatifs de la diversité des infrastructures d’incarcération et des dispositifs de prise en charge des personnes détenues :

– à Paris, La Santé, centre pénitentiaire implanté en milieu urbain dense, rénové en 2019 et fonctionnant depuis lors en gestion déléguée dans le cadre d’un partenariat public-privé, doté d’un module « Respect » et d’un quartier de prise en charge de la radicalisation ;

– à Marseille, Les Baumettes, centre pénitentiaire lui aussi historique, en cours de rénovation et d’agrandissement, doté d’un quartier pour femmes (QF) accueillant notamment des mineures, d’une unité pour détenus violents (UDV) et d’une structure d’accompagnement vers la sortie (SAS) ;

– à Fresnes, deuxième plus grand centre pénitentiaire de France, qui n’a jamais fait l’objet d’une rénovation d’ensemble depuis son inauguration, en 1898, qui héberge le Centre national d’évaluation et où vient d’être créé un quartier de prévention de la radicalisation spécialisé dans l’évaluation (QPRse) destiné aux femmes ;

– à Château-Thierry, petit centre pénitentiaire, l’un des plus vétustes de France, spécialisé dans la prise en charge des personnes présentant des troubles psychiatriques lourds.

Le recueil d’un matériau analytique considérable

Au total, 135 personnes ont été auditionnées, au cours de 42 séances, qui se sont tenues tantôt à l’Assemblée nationale, tantôt en visioconférence. Parallèlement, une cinquantaine de professionnels exerçant en prison ont été rencontrés sur le terrain lors des visites d’établissements pénitentiaires. De plus, une cinquantaine de contributions écrites substantielles, émanant d’institutions publiques, d’organisations privées ou d’experts, nous ont été adressées.

Je tiens à adresser mes remerciements à chacun de ceux qui, à titre personnel ou en leur qualité de représentants d’une administration, d’une autorité administrative, d’un syndicat, d’une entreprise ou d’une association – sans oublier M. Éric Dupond-Moretti, ministre de la justice, garde des sceaux –, ont ainsi contribué à parfaire notre connaissance du milieu carcéral et à alimenter le matériau analytique sur lequel nous avons fondé notre réflexion.

Je remercie également l’ensemble des membres de la commission d’enquête, qui, par-delà les appartenances politiques, ont œuvré avec le souci de l’intérêt collectif en vue d’identifier les problèmes structurels à régler et de faire émerger des propositions réalistes. Je souligne en particulier la qualité du travail en commun avec Mme la Rapporteure Caroline Abadie, qui a été déterminante pour garantir le bon esprit dans laquelle nous avons conduit nos investigations.

Enfin, je salue l’implication de l’équipe administrative de la direction du contrôle et de l’évaluation de l’Assemblée nationale qui nous a accompagnés.

L’administration centrale et déconcentrée du ministère de la justice, en particulier la totalité des services de l’administration pénitentiaire sollicités – au premier rang desquels les personnels de direction, d’encadrement et d’application des prisons visitées –, s’est montrée très coopérative, sauf sur un point particulier.

En effet, la commission d’enquête a élaboré un questionnaire détaillé à destination des établissements pénitentiaires, qu’elle souhaitait diffuser directement. Elle s’est cependant heurtée à des prétextes dilatoires de l’administration centrale, qui s’est refusée à lui communiquer la liste des coordonnées des chefs d’établissement. Pour ne pas trop retarder l’opération, la commission d’enquête a préféré consentir à ce que le questionnaire soit finalement diffusé sous la responsabilité de l’administration centrale. Au total, moins d’une centaine de réponses nous sont parvenues, soit à peine plus de la moitié des établissements pénitentiaires français. La validité du traitement statistique des données est par conséquent sujette à caution ; ceci est dommage car des résultats plus probants auraient non seulement été utiles pour les travaux de la commission d’enquête, mais auraient surtout servi à l’administration pénitentiaire pour compléter son portefeuille de données internes.

Cinq thèmes prioritaires

Quoi qu’il en soit, au terme des travaux de la commission d’enquête, cinq thèmes me semblent devoir être traités prioritairement pour améliorer la situation des prisons françaises.

Premièrement, l’État se doit d’accentuer son effort en faveur des personnels pénitentiaires, en améliorant la formation, en renforçant l’accompagnement social – notamment dans le domaine de l’accès au logement –, en revalorisant les déroulements de carrière, en réexaminant les grilles indiciaires. C’est la condition indispensable pour doper l’attractivité des métiers, aussi bien dans la filière surveillance que dans la filière insertion et probation, et ainsi pour accroître le nombre et le niveau des candidats se présentant aux concours.

Deuxièmement, force est de constater que le Gouvernement, en dépit de promesses, n’est aucunement parvenu à réduire la surpopulation carcérale, qui nuit à la dignité des personnes détenues. Résoudre durablement le problème passe par une meilleure coordination entre politique pénale et politique pénitentiaire, ainsi que par la construction de nouvelles places de prison afin d’assurer une meilleure application du principe d’encellulement individuel prévu par la législation. Ainsi, sur les 15 000 places annoncées, seules 2 000 places nettes ont été créées et 7 000 places mises en chantier – dont 2 000 programmées déjà avant 2017. Il faut néanmoins avouer que la construction de places de prisons coûte cher et prend du temps.

Troisièmement, la prison est de plus en plus un lieu de cristallisation de la radicalisation religieuse, compte tenu de la concentration de détenus islamistes, qu’ils aient été condamnés pour des faits de terrorisme ou de droit commun. L’administration pénitentiaire a eu la clairvoyance de s’adapter à cette nouvelle donne en créant des quartiers d’évaluation de la radicalisation (QER), des quartiers de prise en charge de la radicalisation (QPR) et de nouvelles spécialisations professionnelles, comme celles des médiateurs du fait religieux. La structuration de la réponse à ce phénomène doit être renforcée, dans la perspective de la libération des détenus concernés, au terme de leur peine judiciaire.

Quatrièmement, un système pénitentiaire ne marche sur deux jambes que si la privation de liberté s’accompagne d’une préparation à la réinsertion. À cet égard, l’employabilité des personnes détenues est évidemment essentielle, à travers l’éducation, la formation professionnelle et l’exercice d’une activité professionnelle qualifiante et non occupationnelle. Or, malgré de nombreuses initiatives locales, les résultats sont encore faibles. La situation est spécialement préoccupante en matière d’emploi puisque le nombre de postes de travail proposés a chuté ces dernières années.

Cinquièmement, la société se doit de prendre en charge la santé des personnes détenues. Au-delà de l’impératif humain, c’est aussi une condition indispensable à la réinsertion. Or, l’accès aux soins est partout difficile, surtout pour certaines spécialités médicales et paramédicales, comme les soins dentaires. La première urgence est l’augmentation des moyens consacrés au suivi psychologique et psychiatrique en prison, le système actuel ne permettant pas de traiter convenablement la masse des patients concernés – au moins 30 % de la population carcérale –, et encore moins les cas les plus aigus.

Le développement d’un modèle carcéral considérant les surveillants à leur juste valeur, permettant une réinsertion effective des détenus et profitant ainsi à l’ensemble de la société ne pourra faire l’économie de ces cinq grands chantiers.

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introduction

Selon les termes de l’article 24 de la Constitution du 4 octobre 1958, le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques ». Dans ce cadre, le droit d’enquête, corollaire de la mission de contrôle des parlementaires, revêt une importance particulière puisqu’il confère aux parlementaires des pouvoirs spécifiques.

La commission d’enquête sur les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française, constituée en juillet 2021 par l’exercice du droit de tirage annuel du groupe Les Républicains, porte l’ambition de faire le bilan de l’action des gouvernements dans ce domaine au cours des dernières années.

Avant tout, votre Rapporteure souhaite remercier le président de la commission d’enquête, M. Philippe Benassaya, avec lequel elle a pu travailler en bonne intelligence. Abordant, lui aussi, les sujets carcéraux avec pragmatisme et ambition, cherchant sans idées préconçues à ancrer l’enquête dans le réel, il a garanti le bon déroulement des travaux de la commission. Elle salue en particulier le climat apaisé et l’esprit transpartisan dans lesquels se sont déroulés aussi bien les auditions que les déplacements.

Le sujet des prisons tient une place particulière dans les travaux parlementaires et nombre d’entre eux ont abordé les problématiques carcérales ; dont certains constituent sans aucun doute des réflexions clefs, dans la lignée desquelles s’inscrit le travail de votre Rapporteure.

● L’un des premiers travaux parlementaires effectués sur cette question remonte aux débuts de la Troisième République, sous l’impulsion du député orléaniste Paul-Gabriel d’Haussonville. Intervenant durant la période de l’Ordre moral, en réaction à la Commune de Paris, le système pénitentiaire y est observé sous le prisme de la « moralisation » des détenus. Lancé en 1872, ce vaste travail d’enquête – qui aboutira à la publication de six volumes rassemblant une soixantaine de rapports sur les prisons françaises et leur fonctionnement – était motivé par des statistiques carcérales mettant alors en évidence une augmentation continue de la récidive. La commission parlementaire, composée de trente-sept membres, a mené un travail d’enquête minutieux, auditionnant de nombreux députés, préfets, magistrats, représentant de l’administration pénitentiaire et experts étrangers. Ce travail a été à l’origine de la loi du 5 juin 1875 sur le régime des prisons départementales qui a intégré dans notre droit le principe de l’encellulement individuel.

● Bien plus tard, en 1989, sur proposition du garde des sceaux de l’époque, M. Pierre Arpaillange, le Premier ministre, M. Michel Rocard, charge le député socialiste Gilbert Bonnemaison de dresser un bilan des problèmes que rencontre l’administration pénitentiaire et de proposer des mesures d’amélioration. Le système carcéral est alors en pleine évolution, notamment depuis les révoltes de prisonniers de l’été 1974. Le régime des peines a été réaménagé et les détenus se sont vu reconnaître davantage de droits. La prison n’a désormais plus comme rôle essentiel de punir et de moraliser, mais de réinsérer socialement les condamnés. Le rapport Bonnemaison, qui n’est pas à proprement parler un rapport parlementaire, centre sa réflexion sur l’amélioration de la vie en détention ainsi que sur la restructuration et la rénovation des établissements.

● Les 28 et 29 juin 2000, l’Assemblée nationale ([1]) puis le Sénat ([2]) publient les rapports de leurs commissions d’enquête respectives. Tandis que l’Assemblée nationale s’est fixé un champ d’investigation vaste, ayant pour ambition de traiter l’ensemble des aspects du système carcéral français, le Sénat a concentré son enquête sur les conditions de détention dans les maisons d’arrêt au regard de la présomption d’innocence et sur le régime de contrôle des prisons relevant de la justice et de l’administration. Ces deux rapports d’enquête sont intervenus, d’une part, après la visite par l’Assemblée nationale, en septembre 1999, de la maison d’arrêt de Saint-Denis, à La Réunion, constatant l’état lamentable de l’établissement et la nécessité d’une réflexion sur le système pénitentiaire français, et, d’autre part, après la publication de l’ouvrage du Dr Véronique Vasseur ([3]) mettant en lumière les dysfonctionnements de la prison, déjà connus mais qui, relayés dans les médias, ont suscité une grande émotion dans l’opinion publique.

Ces différents rapports réalisés, à des époques et dans des cadres différents, par des membres du Parlement, ont constitué des jalons essentiels dans l’évolution de la politique pénitentiaire en France. Ils ont abordé, avec des perspectives qui leur sont propres, des problématiques qui sont, aujourd’hui encore, le socle des réflexions conduites sur les questions carcérales. Ces rapports éclairent utilement le travail qui a été conduit par la présente commission d’enquête et permettent de prendre un recul nécessaire sur les différentes questions abordées.

I. Une commission d’enquête qui s’inscrit dans la continuitÉ d’une longue rÉflexion parlementaire sur les sujets carcÉraux

1. Des conditions de travail difficiles pour le personnel pénitentiaire, confronté à un sous-effectif chronique

● Le premier sujet auquel la commission d’enquête de 1875 s’est attachée concernant le personnel était celui du sous-effectif des agents de surveillance, dans les prisons départementales comme dans les maisons centrales, empêchant une présence optimale de jour et de nuit. Le matériel insuffisant et défectueux participait également aux difficultés des conditions de travail des surveillants. Certaines personnes auditionnées par cette commission, notamment les aumôniers, mentionnaient aussi l’insuffisance des modalités de recrutement des agents pénitentiaires, amenant au recrutement de gardiens dépourvus de principes et empêchant l’amendement moral du prisonnier : « Savoir lire et écrire, c’est tout ce que vous demandez au candidat. Tout est bon pour garder un prisonnier. Est-il surprenant que dans cette grande légion d’agents il y ait des hommes sans mœurs, sans délicatesse, sans fidélité, sans humanité ? ».

● Faisant suite aux mouvements sociaux des personnels pénitentiaires de 1988, les enjeux de personnel et de conditions de travail sont au cœur du rapport Bonnemaison de 1989. Les conditions de travail, tout d’abord, faisaient toujours l’objet de critiques. Les sous-effectifs étaient encore d’actualité, avec un déficit de personnel administratif et technique, et de travailleurs sociaux. Le rapporteur constatait le désinvestissement des personnels, certains exerçant des activités extraprofessionnelles, conduisant à un taux d’absentéisme élevé et rendant difficile l’organisation des temps de travail et la mise en œuvre d’un projet d’établissement. À cela s’ajoutait le fait que la médecine du travail et l’assistance sociale gratuite peinaient à se mettre en place, malgré la règlementation. En outre, ces difficultés s’accompagnaient d’une mauvaise image dans l’opinion publique et d’accusations diverses, en particulier de laxisme. Dans ce contexte, le personnel se sentait dévalorisé, écarté, isolé, réduit à la fonction de porte-clés, doté toujours, comme en 1875, d’un matériel insuffisant et dégradé. Le sentiment de marginalité du personnel était aggravé par les relations difficiles entretenues avec les magistrats. L’administration pénitentiaire était considérée comme une « exécutante » par les magistrats, et les personnels se considéraient comme les « mal-aimés » du ministère de la justice, les juges ne prenant pas assez en compte les contraintes de la détention. Les personnels en ressentaient un manque de légitimité, notamment dû à un défaut de discussion, de concertation et de prise en compte de la relation entre surveillants et détenus, dans un contexte d’irruption de nouveaux droits pour ces derniers.

● Ces difficultés ont aussi été soulignées par les rapports d’enquête de 2000, d’autant que la surpopulation et les mauvaises conditions ont rendu le travail des personnes particulièrement pénibles. Le personnel pénitentiaire se sentait, en outre, relégué à la gestion des incidents, au détriment de la mission d’observation et de surveillance. Le problème chronique du sous-effectif était à nouveau souligné, avec un faible taux d’encadrement des détenus – théoriquement de 2,6 détenus par surveillant, mais en réalité d’un surveillant seulement par coursive, accueillant une centaine de détenus. Cette situation s’expliquait par le fait que les effectifs d’un établissement étaient fonction de sa capacité d’accueil théorique et non de son niveau d’occupation réelle. Ce sous-effectif a eu pour conséquence de conduire à renoncer à des tâches essentielles à la sécurité comme des services de nuit, des fouilles de cellules ou des passages dans les chemins de ronde. Il pesait aussi sur la formation des agents, qui n’avaient pas toujours la possibilité de quitter leur poste pour partir en formation. Les rapporteurs notaient aussi que la politique pénitentiaire, favorisant le contrôle électronique, a sédentarisé les agents dans leurs postes de contrôle et diminué les contacts avec les détenus, d’autant plus avec la construction d’établissements à grande capacité. Le personnel ressentait ainsi un profond déphasage entre, d’une part, les missions de réinsertion et d’organisation des meilleures conditions de détention possibles, et, d’autre part, les moyens financiers et humains accordés. Enfin, les formations sont jugées inadaptées, orientées principalement vers la sécurité plutôt que le dialogue, la gestion des mineurs et le travail en partenariat avec le social, le médical ou l’éducatif, sans sensibilisation à la réinsertion et sans formation continue, ce qui ne permet pas aux personnels de s’adapter aux évolutions de l’administration et de voir évoluer leur carrière.

Ainsi, comme en 1989, les personnels pénitentiaires ressentaient un malaise relatif au décalage entre leur travail et les missions qu’ils perçoivent être les leurs, et au manque de concertation : « En maison d’arrêt, le temps de parole est largement insuffisant ; nous sommes confrontés à une surpopulation chronique, et le surveillant n’a pas le temps d’engager un réel dialogue avec les détenus ». Le sentiment de manque de soutien hiérarchique a aggravé un sentiment d’isolement des personnels dans l’accomplissement de leurs missions. Si des progrès ont eu lieu ensuite en matière de concertation, avec la création des comités techniques paritaires au niveau des régions, en 1991, et des comités d’hygiène et de sécurité spéciaux au niveau de chaque établissement, en 1992, le dialogue n’était pas organisé de façon continue. À ce titre l’intérêt porté par la représentation nationale au travers de ces deux commissions d’enquête à la situation des personnels et plus largement à la question pénitentiaire a été positivement ressenti.

2. La problématique particulière des mineurs en prison

● Les jeunes détenus sont un sujet important pour la commission d’enquête de 1875. En effet, en 1850, une législation avait été adoptée à propos des mineurs de 16 à 21 ans, permettant aux magistrats, souvent réticents à assimiler ces jeunes aux adultes, de recourir au placement en établissements de correction jusqu’à l’âge de 20 ans ou à une incarcération en maison d’arrêt quand les peines étaient inférieures ou égales à trois ans.

Les jeunes étaient ainsi principalement envoyés dans des colonies pénitentiaires, établissements de correction privées ou publiques, ou des maisons d’éducation pour filles. Selon la loi dite « Corne » ([4]), ces derniers devaient y « recevoir en commun une éducation morale, religieuse et professionnelle, être appliqués aux travaux de l’agriculture et aux principales industries ». Dans ces établissements, on trouvait aussi des enfants délaissés par leurs familles ou éloignés de ces dernières par le juge, sans avoir été nécessairement condamnés. Le législateur a voulu, d’après le rapport, « venir en aide à de pauvres enfants délaissés et entraînés dans de premiers écarts, les préparer à rentrer dans la vie, débarrassés des mauvaises impressions et des vices qui ont failli les perdre, rendre à la société d’honnêtes et paisibles ouvriers de l’agriculture, au lieu de jeter dans les carrefours de nos grandes villes de jeunes êtres pervertis et prêts à toute espèce de guerre contre les lois et la société ».

Si la commission avait constaté des effets bénéfiques – pour commencer, sur le fait que les enfants ne soient pas placés en prison, dans la promiscuité avec des adultes –, elle a aussi pointé des incohérences et des lacunes. Tout d’abord, ces colonies étaient surpeuplées, ce qui rendait difficile le travail de « moralisation », la surveillance et l’enseignement professionnel, et conduisait également à l’absence de séparation et de distinction de traitement entre les acquittés, les condamnés et les enfants soustraits à leur famille. Cette réalité était d’autant plus problématique que la commission soulignait le nombre relativement élevé de mineurs de moins de 12 ans dans ces établissements. Par ailleurs, le système d’éducation y était médiocre et non adapté à la future réinsertion des jeunes, notamment ceux vivant en ville, le législateur ayant essentiellement prévu des travaux agricoles, considérés comme plus efficaces du point de vue de la régénération morale. En conséquence, le taux de récidive avoisinait les 25 %.

● Bien sûr, cette problématique est bien différente à partir de la seconde moitié du XXe siècle. Selon l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, les mineurs doivent « en priorité, bénéficier de mesures de surveillance, de protection, d’assistance et d’éducation et une condamnation pénale ne pourra être prononcée que lorsque la personnalité du mineur et les circonstances particulières l’exigeront ». Le juge, concernant les mineurs, doit ainsi prioriser la liberté surveillée préjudicielle, le contrôle judiciaire, les mesures de réparation ou placement en foyer, en unité éducative renforcée, en centre de placement immédiat ou dans une famille. Un décret de 1972([5]) a fixé le principe de séparation entre les détenus mineurs de moins de 21 ans et les détenus adultes, et une loi de 1987 ([6]) a interdit le recours à la détention provisoire en matière correctionnelle pour les mineurs de moins de 16 ans.

● En 2000, les rapports d’enquête de l’Assemblée et du Sénat ont constaté que la délinquance des mineurs s’est aggravée et que la détention provisoire constituait plus de 90 % des incarcérations de mineurs. Cependant, peu de structures permettaient d’accueillir des mineurs en difficulté et le placement de mineurs, notamment récidivistes, dans des foyers classiques représentait souvent un danger pour ces derniers. Des unités éducatives à encadrement renforcé ont été créées mais elles étaient insuffisamment nombreuses et la protection judiciaire de la jeunesse souffrait d’un manque d’éducateurs. Si les conditions de détention des mineurs, notamment par l’amélioration de la prise en charge des structures éducatives, se sont améliorées depuis 1998, elles restaient tout de même déplorables. Dans beaucoup d’établissements, les mineurs ne sont pas séparés des majeurs, notamment en raison de la surpopulation et l’encellulement individuel n’était généralement pas appliqué.

Dans le cas des mineurs en détention, l’enjeu primordial, selon les rapporteurs, était celui de la scolarité, obligatoire jusqu’à 16 ans. Très peu de mineurs en détention suivaient des cours au-delà, incitant à la réflexion sur une possible extension de l’obligation de scolarité au-delà de cet âge. Cependant, la gestion même de la scolarité était complexe en détention, les enseignants étant trop peu nombreux, des associations intervenaient souvent en complémentarité, comme le GENEPI – Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées.

L’administration se trouvait ainsi démunie, et surtout sans formation spécifique, face à cette population de mineurs qui « n’est pas à réinsérer mais à insérer purement et simplement » et pour laquelle on attend de la prison qu’elle « réussisse là où tous les autres intervenants de la société ont échoué ». Cette population est d’autant plus compliquée à gérer qu’elle dispose de ses propres codes et qu’elle tend souvent à reproduire l’organisation sociale à laquelle elle était soumise à l’extérieur des murs, en constituant des bandes, avec des phénomènes corollaires de violences, de trafics et de rackets, d’autant même que la prison a tendance à renforcer le « prestige du mineur délinquant » dans son quartier. Le rapport du Sénat concluait ainsi que la prison devait être en réalité « le dernier recours à envisager pour les mineurs » car elle fabrique « des fauves, des individus détruits, néanmoins très jeunes ».

3. Le constat d’une surpopulation carcérale persistante en dépit du principe d’encellulement individuel

● En 1875, le rapport d’Haussonville a mis en lumière un des points noirs du système carcéral de l’époque, à savoir la promiscuité entre détenus et la non-séparation entre différentes catégories. La promiscuité est constante, en particulier dans les dortoirs et cellules, où les prisonniers sont entassés. La commission constatait alors que la division des détenus par quartiers – quartiers pour les prévenus, quartiers pour les accusés et condamnés et quartiers pour les enfants, avec à chaque fois séparation des sexes – n’était effective presque nulle part. L’Inspection générale des prisons déplorait que les prévenus et les condamnés soient mélangés, de même que les récidivistes et les primo-délinquants, et que des enfants soient parfois enfermés avec des adultes. Selon la commission, si ces questions ne sont pas résolues, aucune réforme ne sera possible.

La question de la surpopulation était alors traitée sous l’angle de la moralité. Ainsi la non-séparation entre catégories de détenus revenait à « soumettre à un contact impur des hommes qui sont peut-être innocents ». Les récidivistes et les criminels participeraient à une « école du vice » et à une corruption des primo-délinquants, nuisibles pour la moralité de ces derniers et leur rédemption. Elle estimait qu’« il y a des milliers d’individus qu’on pourrait ne pas mettre en prisons [et que] vingt-quatre heures peuvent suffire pour perdre une existence ».

Face à ces problèmes, la commission s’est interrogée sur l’encellulement individuel. Depuis l’adoption d’une loi de 1844 qui l’érigeait en principe ([7]), cette question faisait l’objet d’un vif débat : certains considérant qu’il assure l’amendement du détenu et le préserve de la contagion criminelle ; d’autres jugeant ce système néfaste pour la santé mentale. Ce principe est discuté par la commission, laquelle conclut qu’il s’agit d’un principe essentiel à mettre en application car il permettra de préserver les détenus « de tout contact impur » et d’éviter la récidive.

Cependant, l’état des locaux et leur configuration inadaptée ne permettait pas de le mettre en application. Or, à l’époque, l’État était rarement propriétaire des bâtiments : les maisons d’arrêt, pour les prévenus, les maisons de justice, pour les accusés, et les maisons de correction, pour les condamnés à un an et plus, sont des prisons départementales. Ainsi, aucune reconfiguration des locaux, pour résoudre leur mauvaise disposition ou leur exiguïté, ne pouvait s’effectuer sans validation du conseil départemental, et celui-ci était libre de ses choix financiers. Selon de nombreux membres de la commission, l’un des enjeux était donc l’étatisation des prisons, sans laquelle « aucune amélioration n’est possible ». Le rapport d’Haussonville conclut finalement à la nécessaire mise en place d’un encellulement individuel mais sous un angle essentiellement moral.

● Les rapports suivants ne pourront que constater la persistance du phénomène de surpopulation, en particulier dans les maisons d’arrêt. Malgré l’étatisation des prisons départementales en 1947, le système pénitencier est toujours marqué par la promiscuité du fait de la surpopulation carcérale, le nombre de détenus ayant même tendance à fortement augmenter à partir de la fin des années 1960.

Le rapport Bonnemaison de 1989 a ainsi constaté que les maisons d’arrêt étaient principalement touchées par ce phénomène, avec un taux d’occupation moyen de 170 %. Ainsi, les prévenus et condamnés à de courtes peines sont ceux qui supportent les plus mauvaises conditions, en raison de cette surpopulation, et qu’une grande partie d’entre eux n’ont rien à faire en prison. Face à cela, le rapport a proposé d’instaurer un numerus clausus pour les maisons d’arrêt, tout en développant le milieu ouvert, et en le sécurisant grâce à un système de surveillance électronique. Pour M. Bonnemaison, l’emprisonnement doit être une sanction parmi d’autres, et non celle qu’il faut privilégier, et l’on doit y recourir avec discernement. La réalisation de cet objectif supposait un parc d’établissements diversifiés et justifiait une politique d’investissement ambitieuse. Le rapport précisait néanmoins que le risque était de voir de plus en plus de personnes en détention, en réaction à l’augmentation du nombre de places, aggravant ainsi la surpopulation.

● Les rapports d’enquêtes publiés en 2000 ont toutefois constaté que ce problème de surpopulation n’a jamais été résolu, la population pénitentiaire ayant même doublé en une vingtaine d’années. Le phénomène est toujours imputable aux mêmes raisons : multiplication de la détention provisoire, augmentation de la durée des peines, lenteur des procédures judiciaires. Comme en 1989, la surpopulation concerne essentiellement les maisons d’arrêt, dont le taux d’occupation moyen atteint 132 %. Les deux rapports parlementaires soulignant que celles-ci sont utilisées comme variable d’ajustement du système pénitentiaire, en accueillant les prévenus – qui représentent 35 % de la population carcérale –, les condamnés à des courtes peines mais aussi les condamnés en transfert attendant une place en établissement pour peines. Le numerus clausus de ces derniers provoque d’ailleurs un bouchon à leur entrée et vient aggraver le surencombrement des maisons d’arrêt. Cette surpopulation empêche de respecter le principe légal de l’encellulement individuel. En outre, la promiscuité est aggravée, dans nombre d’établissements, par l’absence de quartiers séparés selon la nature des statuts de détention, les détenus étant principalement affectés en fonction de l’âge, de leur comportement voire de leur nationalité ou de l’origine ethnique, ce qui rend les conditions de prévention de la récidive et réinsertion sous-optimales. Le rapport des sénateurs a d’ailleurs affirmé que cette situation « fait le lit de la récidive et constitue une école de perfectionnement de la délinquance », non sans rappeler les réflexions de 1875. Ce dernier rapport constatait par ailleurs qu’une grande partie de la population carcérale n’a rien à faire en prison. En effet, beaucoup de détenus sont des étrangers en situation irrégulière, des toxicomanes, des malades mentaux ou des mineurs, qui alourdissent la surpopulation pénale et compliquent les conditions de détention, alors qu’ils mériteraient une prise en charge alternative. Les rapports se sont enfin questionnés sur l’opportunité du remède à la surpopulation que constitue théoriquement la construction de nouvelles places de prison, en constatant qu’elle a souvent amené à l’augmentation parallèle du nombre de détenus. Pour cette raison, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait rappelé le caractère indispensable d’une régulation des entrées et posé le principe d’un numerus clausus pour les incarcérations dans les maisons d’arrêt, en concertation avec les magistrats.

4. L’état toujours préoccupant du parc pénitentiaire

● Interrogé lors de la commission d’Haussonville de 1875, l’Inspection générale des prisons faisait remarquer qu’un grand nombre d’établissements, souvent d’anciens couvents ou d’anciennes prisons seigneuriales, étaient inadaptés aux règlements de la détention. Ainsi, la plupart ne comportait ni jardin ni préau, et le nombre de cellules était insuffisant. Comme rappelé précédemment, le problème de l’état des locaux, à l’époque, était indissociable de la propriété des prisons. Si l’État avait l’usage des prisons, il ne pouvait en réaliser les travaux d’adaptation nécessaires car celles-ci demeuraient la propriété des départements. Comme l’avait souligné un des membres de la commission, « on ne peut rendre responsable l’administration de l’étroitesse, de l’insalubrité, du délabrement des locaux dont elle dispose […]. Il ne suffit pas que l’usage des prisons départementales lui ait été remis, il faut à toute force que l’État devienne propriétaire de ces bâtiments ».

● Le rapport de 1989 a, quant à lui, été remis un an après le lancement du programme de construction « 13 000 places de prison ». Selon M. Bonnemaison, ce programme avait cependant pour conséquence de grever les crédits nécessaires pour assurer la maintenance du patrimoine existant et de renoncer aux programmes de rénovation pourtant indispensables compte tenu de la dégradation de certains établissements.

● Ce constat est à nouveau partagé en 2000. Les rapporteurs ont constaté que le parc pénitentiaire, tout particulièrement les maisons d’arrêt, était devenu inadapté à la réalité carcérale, avec des établissements majoritairement vétustes, dégradés ou mal adaptés, plus de la moitié d’entre eux datant d’avant 1920. Les locaux sont humides et insalubres, les cellules étroites, les coursives exiguës, et les normes de sécurité, notamment pour les installations électriques, sont ignorées. Ainsi, la surpopulation n’a pas été prise en compte et, faute de programmes de maintenance et de personnels techniques, les équipements ont vieilli.

5. La prise en compte récente de la nécessité des conditions dignes de détention

● Sous la Troisième République, la question des droits de l’homme et des droits des détenus ne se posait pas. Même si apparaît alors l’idée d’une fonction de rédemption morale, la prison est essentiellement conçue comme devant appliquer un châtiment en réponse à une faute, le détenu n’étant pas considéré comme sujet de droit. Du reste, rappelons que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne s’appliquait que partiellement en droit positif – et encore moins dans le monde carcéral – et que la Convention européenne des droits de l’homme, importante source pour le droit de la prison, n’entrera en vigueur qu’en 1953.

Les conditions de vie en détention ne sont cependant pas absentes des réflexions de la fin du XIXe siècle. En 1875, les conditions sanitaires des détenus étaient jugées médiocres. Si la nourriture, essentiellement constituée de pain et de soupe, était considérée comme suffisante en quantité – dans le sens où les détenus ne mouraient pas de faim –, du point de vue hygiénique, le pain n’était pas toujours fabriqué selon les prescriptions, mais quelquefois avec des farines de qualité inférieure, achetée par un entrepreneur trompant ainsi l’administration.

● Toutefois, à partir des années 1980, les rapports se sont beaucoup concentrés sur les conditions dignes de vie en détention ; le changement de conception du système pénitentiaire est évident. Dans son observation des prisons, M. Bonnemaison jugeait inacceptable que le système carcéral porte encore atteinte à la dignité de la personne et aux droits de l’homme. La surpopulation et la promiscuité constituaient des conditions de détention ne correspondant plus aux standards fondamentaux. Les conditions de détention sont donc devenues un enjeu déterminant dans la réflexion sur le système carcéral. L’idée que le détenu a des droits, jadis étrangère à l’administration pénitentiaire, est notamment illustrée par un décret de 1972 ([8]) assouplissant les règles de correspondance, le régime des visites, les permissions de sortir et l’accès des détenus aux journaux et à la radio.

● En 2000, les constats portaient sur la vétusté des locaux et ses conséquences sur la vie en détention, du fait du manque criant d’hygiène. Les repas arrivaient rarement chauds, les capacités de production d’eau chaude étaient insuffisantes pour permettre le nombre de douches réglementaires et certaines cellules n’étaient pas équipées en sanitaires et ne jouissaient pas d’une bonne aération. À cela s’ajoute le fait que les installations, notamment dans les cuisines, étaient rarement conformes aux normes techniques et sanitaires, que les parloirs étaient mal nettoyés et mal éclairés, et que les douches étaient dégradées, avec du salpêtre, des moisissures voire la présence de cafards.

Le rapport du Sénat en 2000 a choisi de faire des droits des détenus un des axes majeurs de son enquête.

Le premier enjeu était celui du régime de détention des prévenus, lesquels, quoique présumés innocents, subissaient des conditions de vie moins bonnes que les condamnés, en raison de la surpopulation et de la promiscuité en maison d’arrêt, du manque d’activités culturelles, sportives, de formation et de travail, d’absence de permissions de sorties ainsi que de l’interdiction de téléphoner : les sénateurs vont d’ailleurs jusqu’à affirmer que les conditions de détention en France sont indignes du pays des droits de l’homme. De surcroît, les durées d’encellulement étaient plus élevées qu’ailleurs.

L’arbitraire carcéral constituait le deuxième enjeu de taille. Selon les rapporteurs du Sénat, le droit de la prison était illusoire car reposant sur des dispositions réglementaires, des circulaires et des notes de services surabondantes, dont la mise en œuvre apparaissait très disparate selon les établissements. Il était ainsi très difficile, pour les détenus, de connaître les règles qu’ils devaient suivre et leurs fondements, d’autant que les principes composant le droit de la prison – l’encellulement individuel par exemple – sont assortis de dérogations et de souplesse afin d’assurer une meilleure sécurité.

Alors que le détenu est normalement privé de sa seule liberté d’aller et venir, de nombreuses libertés, en prison, étaient, de fait, inapplicables. Par exemple, le droit de vote n’était pas interdit mais quasiment inappliqué car aucune disposition ne facilite son exercice, et le secret de la correspondance était constamment violé car la permission donnée à l’administration de contrôler les lettres des détenus a été transformée en principe de fonctionnement.

De plus, chaque établissement possédait son propre règlement, qui pouvait fortement varier d’un établissement à un autre : certains établissements autorisaient le téléphone, d’autres non ; certains se conformaient à la règle concernant le nombre de douches, d’autres les accordaient à la demande. Si ces règles spécifiques sont censées être détaillées dans un « guide du détenu arrivant », ce dernier n’était pas systématiquement distribué ; de ce fait, elles deviennent souvent un enjeu de négociation entre détenu et surveillants, pour une douche, un parloir, une heure de sport ou un déplacement en bibliothèque.

Enfin, les rapports notaient que les détenus manquaient d’informations concernant leur situation judiciaire, et que les juges, de leur côté, recevaient peu d’informations sur le prévenu.

En outre, selon les auteurs des rapports remis en 2000, l’administration disposait d’une trop grande latitude dans la procédure disciplinaire : elle en était à l’initiative tout en jouant le rôle de juge, le prétoire étant composé d’un représentant de la direction et d’un représentant du personnel, devant lesquels le détenu devait assurer seul sa défense. Comme l’observe le Sénat, la procédure disciplinaire était surtout, dans certains établissements, une opération de communication interne, car les surveillants obtenaient souvent gain de cause, la direction se gardant de les désavouer. Il apparaissait que les sanctions prévues par le code de procédure pénale pouvaient être prononcées quelle que soit la faute, et il était constaté un nombre de punitions à des peines de quartier disciplinaire très élevé, mais surtout une adéquation irrégulière, voire une réelle disproportion, entre infractions et sanctions. Ces dernières, en tant que mesures d’ordre intérieur, furent longtemps insusceptibles de recours pour excès de pouvoir ; si cette possibilité a été reconnue par la jurisprudence en 1995 ([9]), cela s’avérait assez théorique.

Des progrès ont été notés quant aux conditions de détention dans les quartiers disciplinaires, qui étaient particulièrement rigoureuses avant 1970 – pain sec et eau, obscurité quasi complète et seau hygiénique. Cependant, l’état des mitards demeurait variable, certaines cellules étant encore dotées de toilettes à la turque dégradées, d’un simple robinet, d’un mince matelas posé sur une dalle de béton et d’une aération déficiente, ou encore soumises à une température glaciale en hiver et suffocante en été.

6. Le contrôle parcellaire du système pénitentiaire mais de plus en plus effectif

● Le constat dressé en 1875 était celui d’une quasi-absence de contrôle du système pénitentiaire. Le contrôle des établissements pénitentiaires était normalement assuré par les commissions de surveillance, créées par une ordonnance royale de 1819 ([10]). Si, dans certains cas les commissions de surveillance s’avéraient dynamiques, la plupart d’entre elles se montraient peu efficaces voire inexistantes : les visites d’inspection étaient trop rares ou jamais effectuées. Cette inefficacité des commissions, qui n’existaient « que sur le papier », laissait au gardien-chef un pouvoir discrétionnaire. D’autres autorités devaient théoriquement visiter les prisons, comme les préfets et les maires, mais ces visites étaient tout aussi peu effectuées.

● Le rapport Bonnemaison de 1989 constatait, quant à lui, le manque de contrôle exercé par les magistrats. En effet, le code de procédure pénale prévoit le contrôle par les magistrats de l’exécution de leurs décisions et des conditions de leur application : cela nécessitait qu’ils se rendent sur place, afin de connaître et de prendre en compte l’organisation et le fonctionnement des prisons. Or ces visites étaient très peu effectuées. De même, les juges d’instruction, qui avaient la possibilité de voir les prévenus à la maison d’arrêt, le faisaient peu voire pas du tout.

● En 2000, alors que l’enjeu du contrôle était devenu fondamental notamment sous l’effet de la Convention européenne des droits de l’homme de 1952, les rapporteurs remarquaient que si les contrôles étaient multiples en théorie, ils étaient en réalité inexistants ou inefficaces car trop disséminés et parcellaires pour constituer une véritable force de contrainte sur l’administration pénitentiaire.

Il existait tout d’abord des contrôles internes à l’administration, exercés, en théorie, par les directions régionales des services pénitentiaires. Toutefois, en pratique, ces derniers n’ayant pas de service d’inspection, le gros du contrôle interne était assuré par l’Inspection des services pénitentiaires (ISP) et l’Inspection générale des services judiciaires (IGSJ), qui n’avaient pas de capacité d’intervention suffisante. L’ISP ne disposait ainsi que de cinq inspecteurs, et les deux services avaient des tâches multiples, comme le conseil technique de l’administration pénitentiaire pour l’ISP et le contrôle des 1 100 juridictions françaises pour l’IGSJ. Ce contrôle n’était donc pas susceptible de s’assurer des conditions de détention et de détecter des dysfonctionnements dans une prison. À la marge, d’autres services d’inspection pouvaient être compétents : l’Inspection du travail pour le contrôle du respect des conditions d’hygiène et de sécurité sur les lieux de travail des détenus ; l’Inspection des affaires sociales pour le contrôle des conditions d’hygiène relatives à l’alimentation des détenus ; l’Inspection générale de l’éducation nationale pour le contrôle des activités d’enseignement et des formations. Cependant, ces contrôles, même s’ils étaient t nombreux et fréquents, s’avéraient inefficaces, car un grand nombre d’installations ne respectaient pas les normes sans qu’aucune conclusion en soit tirée.

Les commissions de surveillance demeuraient un sujet de préoccupation en 2000. Chaque établissement pénitentiaire disposait d’un tel organe, présidé par le préfet ou le sous-préfet et composée de magistrats, d’élus, de fonctionnaires, de personnalités et de membres d’associations. Selon la loi, elle se réunissait au moins une fois par an dans l’établissement où elle est située, un ou plusieurs de ses membres pouvaient être délégués pour effectuer des visites, elle pouvait procéder à l’audition de toute personne susceptible de lui apporter des informations, et elle recevait les requêtes des détenus sur toute matière relevant de sa compétence. Néanmoins, en pratique, les commissions de surveillant ne remplissaient pas leurs missions. Elles se réunissaient au mieux une fois par an, mais le plus souvent jamais. Les visites, quand elles existaient, étaient très brèves, et les commissions n’assuraient pas de suivi et n’utilisaient pas la possibilité de procéder à des auditions.

Enfin, les magistrats n’assuraient presque jamais leur mission de contrôle. Les juges de l’application des peines, pourtant fortement impliqués dans la vie des prisons, ne procédaient pas tous à la visite destinée à vérifier les conditions dans lesquelles les condamnés exécutent leur peine. Ces défaillances s’expliquaient avant tout par la charge de travail des magistrats, en sous-effectif chronique ; mais aussi par la difficulté, pour eux, d’appréhender leur rôle vis-à-vis de la détention, certains ayant le sentiment qu’il s’agissait là d’un contrôle inutile, les rapports produits ne faisant l’objet d’aucun retour.

Selon le rapport du Sénat, le seul contrôle efficace existant concernant les prisons était celui exercé par un organe supranational : le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) du Conseil de l’Europe, qui a pris l’habitude d’examiner l’ensemble des sujets concernant la détention, particulièrement les conditions matérielles. Le CPT exerce son contrôle au moyen de nombreuses visites, ses rapports sont complets et il démontre une grande capacité à détecter les dysfonctionnements, mais ses recommandations n’étaient pas entendues.

7. La question de la prise en charge médicale des détenus

● En 1875, le service médical apparaissait lacunaire. Les prisonniers étaient pris en charge par un médecin installé hors des murs et qui ne percevait pas une indemnité suffisante pour être présent assez souvent. Certaines prisons, qui disposaient d’un nombre de lits médicaux limité, voire qui ne possèdent pas du tout d’infirmerie, étaient ainsi obligées d’envoyer des malades à l’hôpital, dans des conditions difficiles et dangereuses.

● En 1989, le rapport Bonnemaison a cependant fait le constat que, dorénavant, le service public pénitentiaire était davantage préoccupé par les conditions de détention qu’un siècle auparavant : « La société doit assurer aux détenus une exécution des peines dans des conditions satisfaisantes et dignes de notre temps ». Toutefois, la pauvreté de l’administration en infirmières était notée. La santé mentale, peu considérée en 1875, est devenue une question à part entière : le recrutement de psychologues professionnels pour suivre la population pénale souffrant de troubles du comportement est affirmé comme une nécessité. Le rapport intervient, en effet, après un décret de 1986 qui crée des services médico-psychologiques régionaux dans certains établissements pénitentiaires ([11]).

● Alors que la prise en charge médicale en détention relevait au départ de la seule compétence de l’administration – avec des médecins vacataires désignés auprès de chaque établissement et un chirurgien-dentiste tenu de faire minimum deux visites par mois, ce qui était dérisoire au regard des besoins –, elle a évolué dans les années 1980 et 1990, avec le décret de 1986 sur les services médico-psychologiques régionaux (SMPR) et une loi de 1994 ([12]) qui donne mission au service public hospitalier de dispenser les soins aux détenus en milieu pénitentiaire et affilient ces derniers à l’assurance maladie. Il s’agit alors d’un tournant dans la conception des soins en prison : sont reconnus le droit pour les détenus de bénéficier des mêmes soins que s’ils étaient à l’extérieur, le respect de la relation médecin-patient et la continuité des soins à la libération. Ainsi, des unités de consultation de soins ambulatoires (UCSA) ont été aménagées dans les prisons afin d’assurer les soins courants et les consultations.

Cependant, comme l’ont constaté les rapports d’enquête de 2000, la prise en charge médicale connaissait toujours des difficultés importantes. Les locaux étaient souvent inadaptés aux soins car peu rénovés et avec une surface insuffisante. En outre, certaines prisons étant éloignées des centres urbains, il était difficile de trouver des médecins pour assurer les consultations spécialisées. Par ailleurs, le manque des spécialistes dans les prisons était dénoncé comme criant : des établissements disposaient d’appareils de radiologie neufs mais inutilisés faute d’un manipulateur radio ou d’un médecin spécialiste.

En conséquence, le nombre d’extractions s’est multiplié, avec toutes les difficultés d’organisation et de sécurité que cela implique. Il revient à la police ou à la gendarmerie d’assurer la garder des détenus, missions peu appréciées car mobilisant sur une longue période des effectifs importants, requérant de multiples autorisations et une coordination entre trois administrations différentes. Enfin, les rapporteurs s’interrogeaient sur le respect du secret médical lors des consultations médicales en milieu hospitalier, car, par peur pour leur sécurité, il arrive que les médecins demandent à un surveillant de rester dans la pièce.

La prise en charge des addictions et des troubles psychiatriques est aussi devenue un enjeu fondamental dans la prise en charge médicale en détention. En effet, la consommation de substances addictives, drogues, alcool ou produits psychotropes, a des conséquences lourdes sur la prise en charge et la vie en détention, car elle alimente aussi des trafics internes. Cette consommation est d’ailleurs très liée, comme l’ont constaté les rapporteurs, à la prévalence des troubles psychiatriques communs parmi la population carcérale. Cette prise en charge psychiatrique a connu d’indéniables progrès, malgré des difficultés latentes. Ainsi, le rapport de l’Assemblée nationale mentionnait tout d’abord que les expertises psychiatriques étaient trop rapides et mal rémunérées. Elles étaient effectuées par des psychiatriques qui, pour beaucoup, ne connaissaient pas la vie en prison. Elles pouvaient aussi se retrouver biaisées, les experts voulant éviter que la personne détenue ne se retrouve à sa charge, à l’hôpital psychiatrique du département, donnant ainsi à la prison une vocation asilaire qu’elle ne devrait pas avoir. Par ailleurs, la prise en charge était difficile en raison du nombre insuffisant de SMPR, de la vacance de postes dans certains secteurs de psychiatrie, d’une disparité de moyens au détriment des maisons d’arrêt, et de la complexité des hospitalisations en hôpital psychiatrique ou en unité pour malades difficiles, dans la mesure où les établissements d’accueil n’avaient souvent pas la capacité nécessaire et n’étaient t pas équipés contre le risque d’évasion. Enfin, le service de santé en prison ne pouvait assurer le suivi psychiatrique des détenus en dehors de la prison, et le service de secteur compétent devait prendre la suite. Or ce dernier était soit débordé, soit inquiet de la dangerosité du patient ex-détenu.

Un autre enjeu a suscité l’intérêt des membres des commissions d’enquête : le vieillissement de la population carcérale, notamment dû à l’allongement de la durée moyenne des peines. Les détenus âgés sont parfois dépendants physiquement, présentant des problèmes de santé de type gériatrique et nécessitant par conséquent une prise en charge particulière. L’administration pénitentiaire apparaît démunie face à cette situation, les établissements étant inadaptés à une telle prise en charge, ne possédant pas l’équipement ni l’architecture pour des personnes invalides ou dépendantes, dont l’hygiène devient d’ailleurs souvent précaire.

8. Un climat de violence endémique

● En 1875, les parlementaires s’inquiétaient du climat de violence carcérale, liée à la fois à la promiscuité et aux mélanges des personnes écrouées. Face à cette violence, le pouvoir disciplinaire était entièrement exercé par le gardien-chef, qui peut infliger des punitions, par exemple priver de vivres chaudes et de promenade ou infliger le cachot et les fers. Différents témoins rapportent que ces punitions étaient décidées arbitrairement car ne nécessitant qu’un simple contrôle du directeur départemental. Les punitions les plus sévères devaient faire l’objet d’une mention sur un registre, soumis théoriquement au visa du maire, lequel, bien souvent, ne prenait pas la peine de le signer ou de prendre connaissance du dossier.

● Pour les parlementaires de 2000, la violence dans les établissements pénitentiaires met en lumière une certaine impuissance de l’administration pénitentiaire à faire face à la vie quotidienne carcérale, faite de tensions et de rapports de force entre les détenus et avec les personnels, aggravée par la surpopulation carcérale et le manque d’effectifs. Les violences prennent ainsi diverses formes et connaissent une croissance relative, notamment dans les maisons d’arrêt : agressions entre détenus, rackets, violences sexuelles, encore très occultées dans le milieu carcéral ; auto-agressions – automutilations et suicides – ; violences contre les surveillants ; dans une moindre mesure, agressions de détenus par des surveillants, réprimées avec faiblesse par l’administration. La population carcérale a fortement évolué, avec de nouvelles catégories de délinquants : par exemple, ceux liés au trafic de stupéfiants, qui posent des problèmes de gestion et de coexistence, ou encore les délinquants sexuels, qui suscitent le rejet de leurs codétenus et subissent des violences psychologiques, physiques et sexuelles face auxquelles l’administration est démunie.

9. Le travail de réinsertion et la prévention de la récidive

● Au XIXème siècle, si l’amendement moral, qui passe essentiellement par le travail et la religion, est considéré comme un des moyens d’action que l’État doit utiliser pour réduire la récidive, il n’est pas considéré comme le principal objectif du système pénitentiaire. En effet, les doctrines de droit pénal de l’époque affirment le besoin de défendre la société et d’infliger un châtiment proportionné au détenu, en prenant en compte certains principes d’humanité : la prévention de la récidive ne sera efficace que lorsque « les détenus sortiront des prisons corrigées aussi bien que punis ».

Cependant, le taux de récidive reste très important et croissant, passant de 28 % en 1850 à plus de 40 % dans les années 1870, et même 80 % dans certaines prisons départementales. La réinsertion commence alors à être pensée au travers du travail en détention – de plus en plus considéré comme le socle essentiel de la moralisation – et de l’enseignement, ainsi que du patronage, une aide apportée aux libérés, principalement assurée par les aumôniers, permettant à ces derniers de retrouver ressources et emploi.

Selon le rapport d’Haussonville, le travail est un agent puissant de moralisation pour le détenu et de lutte contre l’oisiveté. Elle a cependant constaté que peu de travail était proposé, notamment dans les prisons départementales. Elle estimait en outre que le travail, paradoxalement, pouvait constituer un obstacle à la moralisation, puisqu’il impose le rapprochement entre détenus, c’est-à-dire la promiscuité, source de corruption. L’entrepreneur étant un spéculateur, il peut se retrancher derrière son cahier des charges pour faire obstacle aux réformes qui visent justement à séparer les catégories de condamnés.

En plus du travail, l’enseignement – ainsi que le service religieux, qui, à l’époque, lui est indissociable – était un facteur important d’amendement moral essentiel contre la récidive. Dans les prisons départementales, le service religieux était assuré par un vicaire de la localité, mais qui disposait d’une rétribution trop minime pour pouvoir assurer l’enseignement, rendant cette mission négligeable voire nulle dans ces établissements, si ce n’est la présence de quelques instituteurs, dotés de matériel scolaire très incomplet. Dans les prisons centrales, si le service religieux était assuré et que, grâce à une rétribution correcte, l’aumônier assurait aussi l’enseignement primaire, le nombre de détenus était beaucoup trop important pour un seul enseignant.

Selon la commission, il ne saurait y avoir de réforme pénitentiaire moderne sans patronage pour le suivi des libérés, surtout pour ceux ne disposant d’aucun pécule, et des sociétés privées ont été fondées à cet effet. Ce dispositif apparaissait alors indispensable pour accompagner la liberté provisoire ou les réductions de peine, récompensant ainsi la bonne conduite et l’amendement moral. Ce système devait permettre de « réveiller, dans l’esprit des condamnés, la notion du bien et du mal ».

Mais dans certaines maisons centrales, il n’y avait pas de patronage ou alors il pouvait être perturbé par la surveillance dite « de haute police » : l’administration choisissait le lieu de vie de certains libérés et les obligeait à suivre des procédures complexes avant d’être autorisés à changer de localité, ce qui pesait sur leur réinsertion et les faisait « retomber dans le mal ». Plusieurs membres de la commission d’enquête réclamaient une réforme de cette surveillance et un plus grand soutien du patronage de la part de l’administration.

● Le rapport Bonnemaison en 1989 témoigne d’une nouvelle conception de la réinsertion qui, en vue notamment d’éviter la récidive, apparaît comme l’objectif majeur de l’établissement pénitentiaire.

Sur ce plan, le rapport est ainsi très critique, constatant que le système, en n’intégrant pas assez l’insertion sociale, n’a cessé de produire de la délinquance, avec des personnes incarcérées de plus en plus longtemps et un taux de récidive qui reste très élevé, entre 60 et 70 %. La peine de prison favorise souvent davantage la délinquance qu’elle ne la combat, et le recours à l’incarcération sans discernement est une pratique aberrante. Mais cette mission d’insertion est difficile, la prison arrivant souvent après l’échec du cercle familial et de l’école.

Des progrès ont tout de même eu lieu : depuis 1975 les activités socio-éducatives se sont développées en détention, décloisonnant la prison en y faisant entrer la culture, le sport, la santé et la formation, ce qui facilite l’insertion sociale des détenus, pour laquelle le rôle des travailleurs sociaux devient essentiel. De même, le milieu ouvert s’est développé, avec la montée en puissance des comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL), créés à la Libération, dont les missions se sont diversifiées : chargés des sursis avec mise à l’épreuve, des libérations conditionnelles et de l’accueil des sortants, ils se sont également vus confier le travail d’intérêt général et le contrôle judiciaire.

Cependant, selon le rapport, la mission d’insertion sociale était mise en défaut, d’abord parce que la prison n’est pas assez ouverte sur la société – l’auteur milite pour davantage de partenariats locaux et régionaux ainsi que pour le développement d’actions de la ville en matière de formation, d’emploi, de culture ou de santé dans les prisons –, mais aussi et surtout en raison du nombre très insuffisant de travailleurs sociaux et d’agents des CPAL.

● Les rapports de 2000 observent les défaillances persistantes de l’administration pénitentiaire en matière de réinsertion. Selon les rapporteurs, le personnel de surveillance est en première ligne pour cette mission : leur contribution à la réinsertion passe par l’écoute, le dialogue et le contact avec les détenus. Or les sous-effectifs, les conditions de travail et les conditions de détention font obstacle à sa réalisation. De plus, l’impératif de sécurité, basé sur la crainte de l’évasion et des désordres dans un climat de détention tendu, prime encore sur l’insertion : « Quand les jeunes arrivent dans l’établissement, on leur dit d’oublier ce qu’ils ont appris en sciences humaines ou en psychologie. Le principal est que le détenu ne s’évade pas. La preuve en est qu’en cas d’évasion, le surveillant passe au conseil de discipline alors que ce n’est pas le cas lorsqu’un suicide a lieu ». Les objectifs d’insertion n’étant pas évalués clairement, l’administration pénitentiaire se recentrait sur cet impératif sécuritaire, déshumanisant ainsi la prison. Les sénateurs ont d’ailleurs précisé que le contact humain avec le surveillant, souvent l’unique personne avec laquelle le détenu peut s’entretenir, est fondamental dans le processus de réinsertion. Or la conception sécuritaire des établissements pénitentiaires peut faire qu’un détenu ne voit aucun surveillant pendant toute une journée. Elle a de plus comme effet d’infantiliser les détenus, ce qui ne les incite pas à s’impliquer dans une démarche d’insertion, surtout lorsque cela s’accompagne d’un cadre de détention dégradé et d’une absence des mesures d’aménagement de peine, privant de perspectives les détenus de longue durée – en 1996 et 1997, 82 % des condamnés libérés n’avaient bénéficié d’aucun aménagement.

En second lieu, les détenus doivent être intégrés socialement. Les deux rapports ont noté que l’isolement du détenu par rapport à la société nuisait à la réinsertion sociale. La situation des prisons, souvent reléguées dans des zones inaccessibles en transport, a des conséquences en matière de lien social : selon les rapporteurs il apparaissait alors nécessaire de réintégrer les prisons dans les villes pour faciliter les liens familiaux et sociaux, et faire de ces derniers un fondement de la politique de réinsertion.

De manière plus générale, les députés ont constaté que l’insertion était « le parent pauvre de l’administration pénitentiaire », avec des activités socio-éducatives, culturelles, sportives ou de formation inégalement organisées – les maisons d’arrêt, où les séjours sont brefs, éprouvent plus de difficulté à cet égard ‑, un matériel pédagogique variable et quelquefois inaccessible, et une pénurie de postes de travailleurs sociaux toujours criante.

De surcroît, l’organisation de la détention n’était en elle-même pas favorable à la réinsertion car elle désocialisait les personnes. En raison des contraintes des horaires de travail des agents, les journées de détention sont courtes et laissent de grandes plages horaires sans activité – le soir à partir de dix-huit heures, les week-ends et l’été –, ce qui favorise les tensions et les complications d’organisation, quand il faut choisir, par exemple, entre les cours scolaires, la promenade et le travail. Sur ce sujet, les sénateurs ont émis l’idée d’une rémunération des détenus suivant une formation.

Depuis 1999, les services d’insertion ont connu des évolutions, avec une fusion des CPAL, qui s’occupaient du milieu ouvert, et des services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires, qui étaient chargés du milieu fermé. Les sénateurs ont dressé un bilan mitigé de cette réforme : en étant à présent organisés au niveau départemental et étendus au milieu ouvert, les travailleurs sociaux sont moins présents en détention, tandis que les intervenants extérieurs ont un contact moins clair avec les établissements ; de plus, se renforçait la crainte des surveillants d’être cantonnés au rôle de porte-clés.

Le travail en détention n’est désormais plus considéré comme un outil de moralisation, mais comme un moyen de réinsertion sociale. Les deux rapports soulignaient néanmoins que la réalité est bien loin de cette mission car le travail apparaissait davantage comme un instrument de gestion de la détention. Il n’est d’ailleurs pas proposé partout et les locaux étaient diversement adaptés selon les établissements. De plus, les activités en elles-mêmes ne nécessitaient généralement pas de qualification et avaient donc peu de valeur pour la future réinsertion professionnelle des détenus : le rapport du Sénat a donc insisté sur la nécessité de développer les activités qualifiantes et d’instituer des procédures de certification des compétences. L’objectif de réinsertion par le travail est, en dernier lieu, compromis par la non-application du droit du travail, du fait de l’absence de relation contractuelle et de l’impossibilité de recours contre les conditions d’exercice de l’activité.

II. Une commission d’enquÊte qui s’intéresse à ces questions et à de nouveaux enjeux

1. Les prisons : un sujet central pour les parlementaires

L’analyse des rapports précédents montre que la politique pénitentiaire tient une place à part dans le contrôle parlementaire.

Comme le rappelle Michel Foucault dans Surveiller et punir, la prison est « un appareil disciplinaire exhaustif » qui « doit prendre en charge tous les aspects de l’individu », sans interruption, et qui « donne un pouvoir presque total sur les détenus » ([13]). Les règles pénales et la procédure pénale relevant du domaine de la loi, le législateur y a toujours porté une attention spécifique. D’ailleurs, depuis les dernières commissions d’enquête sur les prisons, nombreuses sont les lois qui ont fait évoluer les normes applicables. Les différentes lois de programmation et de réforme pour la justice, ainsi que la loi pénitentiaire de 2009 ([14]) ont ainsi marqué des étapes importantes dans l’évolution du cadre juridique de la politique pénitentiaire.

Depuis 2000, les membres du Parlement disposent en outre d’un droit formel de visiter à tout moment, même à l’improviste, les établissements pénitentiaires ([15]). Ils peuvent, dans ce cadre, être accompagnés de journalistes. Visant à mieux contrôler les conditions de détention, le rôle des parlementaires, représentants de la Nation, est essentiel et il n’a eu de cesse de se développer, en particulier au cours des dernières années. Ainsi, en 2017, 212 parlementaires sur les 999 représentants aux parlements français et européen ont visité un établissement pénitentiaire, soit 21,22 % d’entre eux, contre seulement 7,4 % en 2014 ([16]).

Le sujet pénitentiaire constitue un des sujets d’attention de la commission des Lois de l’assemblée nationale. Le 6 novembre 2017, les députés membres de la commission, de tous bords politiques, avaient ainsi décidé d’exercer, simultanément et sur l’ensemble du territoire de notre pays, leur droit de visite : plusieurs dizaines de centres pénitentiaires et de maisons d’arrêt ont été concernés.

Établissements pénitentiaires visités par les députés membres de la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 6 novembre 2017

Source : Assemblée nationale

À la suite de cette initiative inédite, emblématique d’une volonté nouvelle d’aborder les politiques publiques sur la base de contrôles exercés « sur le terrain », la commission des Lois a décidé, en décembre 2017, la création exceptionnelle de quatre groupes de travail transpartisans, dont la direction a été confiée à la présidente, Mme Yaël Braun-Pivet, et à trois vice-présidents, Mme Laurence Vichnievsky et MM. Philippe Gosselin et Stéphane Mazars, afin d’étudier plus spécifiquement quatre sujets centraux : l’activité en détention ; le lien avec le tissu économique local dans une perspective de réinsertion ; la prise en charge des détenus présentant des troubles psychiatriques et la diversification des conditions de détention par le recours aux établissements ouverts. S’inscrivant dans une démarche concrète, au plus proche du terrain, leurs travaux ont également permis de formuler des recommandations pragmatiques.

C’est dans la même démarche concrète et opérationnelle que veut s’inscrire aujourd’hui votre Rapporteure. L’objectif de cette commission d’enquête n’est ni de critiquer les personnels de l’administration pénitentiaire, dont le travail est remarquable et le dévouement certain, ni de faire le procès des responsables politiques, dont l’objectif – de tout temps et quel que soit leur bord politique – est toujours d’améliorer la politique pénitentiaire, l’état de nos prisons, ainsi que les conditions de travail et de détention.

Comme l’a montré le développement historique qui débute cette introduction, les questions carcérales sont anciennes et dépassent de loin le seul champ politique. Cela n’enlève toutefois rien aux réalités qui se jouent derrière les murs des établissements, ni à la responsabilité que portent les responsables publics, dont font partie les parlementaires qui participent aujourd’hui à la présente commission d’enquête. Nous nous devons de garantir l’état de nos prisons et l’efficacité de notre politique pénitentiaire : c’est un enjeu crucial pour notre société.

2. Neuf thématiques anciennes, devant aujourd’hui être appréhendées avec l’œil du XXIe siècle

Conditions de travail, détention des mineurs, surpopulation carcérale, état du parc immobilier, dignité des conditions de détention, contrôle du système pénitentiaire, prise en charge médicale, violences, réinsertion et prévention de la récidive : ces sujets, tous abordés par les rapports décrits ci-avant, sont encore d’actualité et, logiquement, tous sont abordés dans le présent rapport d’enquête.

Bien sûr, le contexte n’est plus le même, de nombreux changements ont eu lieu et c’est d’ailleurs ces évolutions qui sont au cœur de la réflexion de votre Rapporteure : vingt après les commissions d’enquête parlementaires de 2000, où en est-on sur ces différentes thématiques ? Comment doit-on aujourd’hui les aborder ? Quelles sont les questions qui se sont posées au cours des travaux de la commission d’enquête ?

● Conditions de travail : le constat des difficultés de recrutement et du manque de valorisation du travail réalisé par les agents pénitentiaires apparaît d’emblée. Malgré un engagement constant, l’administration pénitentiaire demeure méconnue et la question d’une amélioration des carrières des personnels se pose encore aujourd’hui avec acuité.

● Détention des mineurs : ce sujet demeure essentiel. La récente réforme de la justice pénale des mineurs et l’entrée en vigueur du nouveau code afférent en septembre 2021 marquent des avancées importantes qui soulignent la volonté politique actuelle d’améliorer la prise en charge des mineurs. Leur placement en détention demeure exceptionnel, mais il doit être parfaitement adapté aux besoins présents et à venir de ce public spécifique.

● Surpopulation carcérale : les récentes condamnations de la France par la CEDH suffisent à prouver que ce sujet est malheureusement toujours d’actualité. Depuis des décennies, il s’agit d’ailleurs sans doute d’un des pivots de toutes les réflexions sur les questions carcérales. Force est de constater que les politiques menées depuis vingt ans n’ont donc pas permis de résorber la surpopulation carcérale, ce qui dégrade tout le système pénitentiaire. Est-on alors condamné à l’impuissance dans ce domaine ? Quelles autres pistes existent ?

● État du parc immobilier : l’ambitieux programme de construction de 15 000 nouvelles places de prison d’ici 2027 (7 000 d’ici 2022, puis 8 000 d’ici 2027) et l’augmentation des moyens dédiés à l’entretien du parc existant sont autant de marqueurs de l’engagement du Gouvernement pour améliorer l’état de l’immobilier pénitentiaire. L’avancement de ces projets fera bien sûr l’objet d’une attention particulière dans le présent rapport. Cette analyse ne doit pas être que quantitative, mais intégrer également les aspects qualitatifs : type de places créées, développement de structures innovantes tournées vers la réinsertion, modernisation de la détention, sécurisation des établissements, développement du numérique, liens des établissements avec leur environnement local, etc.

● Dignité des conditions de détention : dépendant directement de l’état du parc immobilier, cette question ne se résume toutefois pas aux conditions matérielles. La jurisprudence de la CEDH prend ainsi de nombreux aspects en compte : conditions d’hygiène en cellule, fouilles corporelles imposées aux détenus, règles disciplinaires, isolement, violences et mauvais traitements, transfèrements répétés… Ces différents critères ne sont bien sûr pas exclusifs, mais bien souvent c’est le cumul de ces difficultés qui conduit à caractériser le caractère indigne de certaines conditions de détention. L’accroissement des droits reconnus aux personnes détenues – qui sont privées de leur liberté d’aller et venir, mais ne doivent pas être privées des autres libertés – impliquent de considérer cette question des conditions de détention sous un angle plus large et plus inclusif.

● Contrôle du système pénitentiaire : les vingt dernières années ont été marquées par de très importants progrès dans ce domaine. En particulier, des autorités ad hoc ont été créées et le contrôle des juges (administratifs et judiciaires) s’est développé. L’attention ainsi portée au respect des droits des personnes détenues marque une nouvelle ère de notre politique pénitentiaire : l’entrée du droit commun dans les prisons.

● Prise en charge médicale : les alertes, concernant notamment la santé mentale des personnes incarcérées, ont été nombreuses au cours des dernières années. Malgré l’arrivée de l’hôpital dans la prison et la professionnalisation de la prise en charge sanitaire des personnes détenues, des difficultés persistent. De nouvelles questions doivent être prises en compte, par exemple la mise en œuvre d’une véritable politique de réductions des risques ou encore l’adaptation de la détention au vieillissement de la population carcérale.

● Violences : ce sujet, comme tous ceux qui caractérisent la vie en détention, a été influencé par l’entrée du droit commun dans les prisons. Les procédures disciplinaires sont mieux encadrées, des points d’accès au droit ont été créés, le CGLPL et le Défenseur des Droits peuvent être saisis. Ces progrès ont-ils permis de réduire la violence en détention ?

● Réinsertion et prévention de la récidive : en vingt ans, la réinsertion est devenue un objectif aussi central dans les missions de l’administration pénitentiaire que la garde des détenus. La montée en puissance des services pénitentiaires d’insertion et de probation marque un tournant dans les pratiques professionnelles de prise en charge des personnes détenues. Cela implique de très nombreux sujets : programmes de réinsertion, diversification des types de structures pénitentiaires, développement des activités, du travail, de la formation professionnelle… Par ailleurs, mieux réinsérer passe par une prise en charge toujours plus spécialisée, qui doit s’adapter aux différentes composantes de la population carcérale. Dans une perspective de lutte contre la récidive et de réinsertion, la prise en charge des détenus radicalisés a confronté ces dernières années les personnels pénitentiaires à de nouveaux défis qui doivent eux aussi faire l’objet d’une analyse particulière.

Ces sujets ne sont bien sûr pas distincts les uns des autres. En réalité, le système carcéral se définit par l’addition de tous ces aspects qui s’entrecroisent. Par exemple, la question de la radicalisation concerne aussi bien la formation des agents, que le développement de quartiers de détention spécifiques, les conditions de détention adaptées, les programmes de réinsertion… Tout sujet carcéral est par essence transversal car il touche à l’humain et la prison accueille ainsi en son sein une partie de notre société.

3. Un rapport d’enquête qui entend prendre en compte ces différentes questions et remettre la prison au cœur de la cité

Le système carcéral est complexe et multidimensionnel. Pour prendre en compte l’ensemble de ses composantes, votre Rapporteure a organisé sa réflexion autour de trois grands axes qui structurent la prison :

– Des Hommes : personnels pénitentiaires et personnes détenues

En grande partie coupée de la société extérieure, la prison n’en demeure pas moins un lieu humain, un lieu de vie quotidienne, dans lequel évoluent les agents pénitentiaires et les personnes détenues. La prison, se caractérise avant tout par son encadrement humain, ces hommes et ces femmes – personnels de direction, de surveillance, d’insertion et de support –, qui assurent une mission de service public au sein d’une institution de la République et dont le travail n’est pas reconnu à sa juste valeur. La prison, c’est aussi évidemment les prisonniers : ces hommes, principalement, qui ont été privés de leur liberté par décision de justice et qu’il revient à l’administration pénitentiaire de prendre en charge, en tenant compte de leurs spécificités.

– Des murs : des conditions de travail et de détention qui se confondent

La prison est un espace identifiable et identifié. Dans ce lieu, les conditions de travail des agents et les conditions de détention des prévenus et des condamnés sont intimement liées. Composée par un important parc immobilier, les prisons couvrent différents types d’établissements, qui correspondent à des réalités architecturales complexes et à des normes spécifiques définies par la politique pénitentiaire ainsi que par la politique pénale.

– La prison : une ville dans la ville

Du fonctionnement des hommes et de l’organisation des murs découle le quotidien du système carcéral, une réalité complexe faite d’interactions nombreuses. Contrairement à une idée reçue, une prison n’est pas intégralement coupée du reste de la société. Au contraire, il s’agit d’une institution de la République, partie prenante de la communauté nationale. Dans le rapport d’enquête du Sénat de 2000, cet enjeu de l’ouverture des prisons à la société était déjà mis en avant, car « la prison ne peut changer que si elle est placée sous le regard des citoyens ». Vingt ans après, d’importants progrès ont été faits : la prison a ouvert ses portes à des intervenants extérieurs toujours plus nombreux, le droit des détenus s’est rapproché du droit commun dans de nombreux domaines, le développement de la mission de réinsertion de l’administration pénitentiaire a conduit à concevoir la peine de manière plus inclusive.

La prison joue un rôle essentiel pour le fonctionnement de notre justice et le maintien du lien social. C’est dans cette perspective que certaines pratiques doivent encore être questionnées et que l’ouverture du monde carcéral vers l’extérieur doit se poursuivre. La prison ne peut continuer d’être vue comme un lieu d’exil, éloigné du travail, des villes, des citoyens…

C’est dans cette perspective que votre Rapporteure a choisi d’aborder l’ensemble des questions carcérales au sein d’un rapport complet qui conclue six mois d’un travail particulièrement riche.

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SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

Offrir de meilleures conditions de travail aux personnels pénitentiaires

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Des conditions de travail difficiles et des métiers mal connus et peu reconnus

Proposition n° 1

Réviser les organigrammes des établissements pénitentiaires afin de les adapter aux effectifs réels des personnes détenues.

Mieux reconnaître le rôle des agents pénitentiaires

Proposition n° 2

Renforcer l’attractivité de la profession de surveillant pénitentiaire en :

– améliorant leurs conditions de logement, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière ;

– étudiant le passage de l’ensemble des personnels de surveillance du corps d’encadrement et d’application en catégorie B.

Proposition n° 3

Renforcer la formation des agents pénitentiaires en :

– alignant la durée de formation initiale des surveillants pénitentiaires dispensée à l’École nationale d’administration pénitentiaire sur celle des gardiens de la paix, afin d’accroître le niveau de recrutement et la professionnalisation de la filière surveillance qui assure des missions de plus en plus diversifiées ;

– valorisant d’avantage les bonnes pratiques de formation continue mises en œuvre dans les établissements pénitentiaires en facilitant leur partage via la plateforme numérique de l’École nationale d’administration pénitentiaire.

Proposition n° 4

Affirmer une véritable identité professionnelle du surveillant pénitentiaire en :

– créant un référentiel-métier permettant de clarifier la diversité des tâches qui lui sont aujourd’hui confiées ;

– mettant en valeur les possibilités de progression de carrière du premier au dernier échelon dans l’administration pénitentiaire ;

– élargissant ses opportunités de carrière via l’ouverture de passerelles vers les autres administrations, notamment au sein du ministère de la justice.

Mieux valoriser le rôle des services de probation et d’insertion pénitentiaires

Proposition n° 5

Engager une réflexion sur la revalorisation du statut des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation et le développement de passerelles entre les postes de directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation et de directeurs des services pénitentiaires.

Proposition n° 47

Pérenniser l’échelon départemental des services pénitentiaires d’insertion et de probation et renforcer la coopération de ces services avec les collectivités territoriales.

Proposition n° 49

Internaliser les compétences d’assistance social et de suivi psychologique en créant des postes spécifiques dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation.

Proposition n° 50

Recruter des statisticiens et des sociologues dans chaque direction interrégionale des services pénitentiaires afin de réaliser des études sur des cohortes de personnes prises en charge par les différents services pénitentiaires d’insertion et de probation départementaux, afin notamment d’évaluer les dispositifs d’accompagnement mis en œuvre et, ainsi, de piloter une politique nationale dans ces domaines.

Résoudre le problème de la surpopulation carcérale

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Des marges de progrès en matière de politique pénale

Proposition n° 16

Permettre le transfèrement des personnes prévenues incarcérées dans des maisons d’arrêt particulièrement surpeuplées vers des établissements pour peine dont le taux d’occupation est inférieur.

Accélérer, après jugement, le transfèrement dans un établissement pour peine des personnes dont le projet de réinsertion n’est pas abouti, quand bien même le reliquat de peine serait faible.

Proposition n° 17

Conduire une évaluation de l’emploi de la détention provisoire selon les différentes procédures applicables afin de mieux calibrer son usage par rapport aux réalités des situations.

Proposition n° 18

Développer le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) comme alternative à la détention provisoire en :

– créant un répertoire des services pénitentiaires d’insertion et de probation mis à disposition des magistrats concernés ;

– harmonisant les gestions des alertes des bracelets électroniques afin notamment d’alléger la charge de travail supplémentaire induite pour les magistrats ;

– développant des canaux de communication facilités entre les services pénitentiaires d’insertion et de probation et les magistrats concernés pour fluidifier les procédures afférentes au prononcé et au suivi de l’ARSE ;

– sensibilisant davantage les magistrats et les avocats au recours à l’ARSE.

Proposition n° 19

Conduire une évaluation spécifique sur les conséquences des procédures de comparution immédiate en termes de détention provisoire, d’une part, et de prononcé d’une peine d’emprisonnement ferme, d’autre part.

Proposition n° 20

Favoriser les alternatives à l’incarcération en :

- développant une politique pénale spécifiquement liée aux peines privatives de liberté autres que l’emprisonnement ;

– lançant, le plus tôt possible, parfois dès la garde à vue, les enquêtes sociales rapides ;

– renforçant la mise en œuvre des peines de probation ;

– sensibilisant les professionnels de la justice, notamment les avocats et les magistrats, sur les peines alternatives à la détention.

Proposition n° 21

Systématiser et sanctuariser dans la loi les mécanismes d’échanges entre l’administration pénitentiaire et les juridictions afin de mieux réguler les incarcérations et de mieux lutter contre la surpopulation carcérale.

La question de l’encellulement individuel, un principe qu’il faut oser questionner

Proposition n° 22

Oser repenser l’absolu de l’encellulement individuel pour concevoir ce principe de manière plurielle et pragmatique.

Il est tout à la fois une obligation pour les détenus qui construit parfois le sens de leur peine, une mesure de sécurité et d’organisation de la détention et un droit pour les détenus qui participe de la dignité de leurs conditions de détention. Ce principe non absolu peut ainsi connaître de nombreuses dérogations pertinentes : pour éviter la désocialisation, pour faciliter la construction de projets de réinsertion, pour prévenir certains risques de santé…

L’encellulement individuel doit être garanti quand il est souhaité par la personne détenue et quand il est souhaitable en termes d’organisation de la détention. L’encellulement collectif –en cellule double respectant le droit à la dignité – doit être possible quand il est souhaité par la personne détenue et quand il est souhaitable en termes d’organisation de la détention.

Proposition n° 23

Les dispositions ont été prises pour respecter la date butoir du moratoire, le 31 décembre 2022, pour le respect du principe d’encellulement individuel, tant en matière de construction de places qu’en matière de politique pénale (développement des aménagements de peine et des alternatives à l’incarcération). Dans ce second champ, les effets des réformes menées ne sont pas encore totalement visibles et devraient monter en puissance au cours de cette année, laissant espérer une amélioration de la situation carcérale. Nous resterons vigilants quant à l’application de ces nouveaux dispositifs.

Cela étant, dans la continuité de la réflexion sur le caractère non absolu du principe d’encellulement individuel, il conviendra d’oser questionner dans les mois qui viennent la pertinence de l’inscription dans notre droit d’un objectif de 100 % d’encellulement individuel qui ne correspond pas nécessairement aux réalités carcérales, que ce soit en termes de conditions de détention, souhaitées ou souhaitables, ou d’organisation des établissements pénitentiaires.

Améliorer durablement les conditions de détention

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L’enjeu de la lutte contre les violences en détention

Proposition n° 12

Lutter davantage contre les violences commises en détention en développant les statistiques, à l’aide notamment d’enquêtes de victimation auprès de la population carcérale, et en étudiant les facteurs et formes de violences en détention.

Proposition n° 13

Dématérialiser les procédures de signalement des violences subies par les personnes détenues, dans le cadre du grand plan numérique déployé en détention.

Autoriser l’accès à ces données au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, aux membres du Parlement et aux bâtonniers.

Faciliter le traitement de ces signalements en lien avec les autorités compétentes.

La prise en charge sanitaire, un investissement pour la réinsertion

Proposition n° 6

Diligenter une enquête épidémiologique sur l’état de santé des détenus en France afin d’adapter au mieux la prise en charge médicale au sein des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 24

En concertation avec les personnels pénitentiaires et à la lumière de l’expérience des pays voisins ayant mis en place ce type de politiques, prendre le décret d’application mentionné à l’article L. 3411-10 du code de la santé publique, créé par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, pour définir et encadrer les objectifs et les outils de la politique de réduction des risques en milieu carcéral.

Proposition n° 25

Renforcer la continuité de la prise en charge des détenus souffrant d’addictions au moment de la sortie de détention pour lutter contre les rechutes.

Proposition n° 26

Rendre plus attractive et plus facile la pratique médicale en détention en :

– mettant en place des dispositifs incitatifs à destination des praticiens se trouvant à proximité des établissements pénitentiaires, en particulier les psychiatres, les chirurgiens-dentistes et les kinésithérapeutes ;

– calculant les effectifs des professionnels de santé intervenant en détention et le budget alloué aux unités sanitaires en fonction des effectifs réels de personnes détenues – et non pas des effectifs théoriques.

Proposition n° 27

Associer le personnel de l’unité sanitaire de l’établissement pénitentiaire à la définition du niveau d’escorte en amont de chaque extraction médicale sans caractère d’urgence.

Associer systématiquement les personnels de santé à la conception architecturale des prisons en construction ou en rénovation.

Proposition n° 28

Mettre en place, sous l’autorité de chaque agence régionale de santé, un schéma pluriannuel d’organisation régionale de la prise en charge des soins somatiques et psychiatriques des personnes écrouées, en tenant compte des spécificités sanitaires de la population détenue et de l’offre régionale des soins.

Tenir une réunion semestrielle, sous l’autorité du directeur de l’agence régionale de santé, réunissant les représentants de l’État, le directeur interrégional des services pénitentiaires, les directeurs des centres hospitaliers, les chefs d’établissements pénitentiaires et les responsables médicaux, sur la mise en œuvre du schéma, les problèmes rencontrés et les solutions proposées.

Proposition n° 29

Mieux prendre en compte le vieillissement de la population carcérale en :

– proposant aux détenus en situation de dépendance de bénéficier de l’aide d’un binôme composé d’un intervenant extérieur spécialisé sur ces problématiques et d’un détenu bénévole ou auxiliaire du service général formé à cette mission ;

– chargeant le ministère de la justice de mettre en place un plan d’accompagnement au vieillissement de la population carcérale en détention et à la sortie de détention.

Proposition n° 30

Effectuer des évaluations régulières de l’état physique et mental des personnes placées en longue détention pour adapter les conditions de détention à l’état réel du détenu.

Proposition n° 48

Mettre en œuvre un parcours de santé pluridisciplinaire et individuel autour de quatre priorités :

– un bilan somatique et psychiatrique global à l’arrivée ;

– une amélioration de l’accès des femmes aux soins et une vigilance particulière sur leur santé ;

– la levée des obstacles techniques à la continuité de la protection maladie pendant et après la détention ;

– une multiplication des partenariats entre établissements pénitentiaires et acteurs extérieurs du champ de la santé somatique et psychique (notamment des addictions, du handicap et de la dépendance) qui interviendront pendant et après la détention. Ils favoriseront en outre les aménagements de peine.

Développer des prises en charge spécifiques

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Les mineurs incarcérés, une réalité minoritaire mais importante

Proposition n° 7

Fluidifier les éventuels échanges entre police, justice, conseils départementaux et administration pénitentiaire sur les mineurs non accompagnés.

Proposition n° 8

Profiter du temps de détention des mineurs pour préparer leur orientation professionnelle par la découverte des métiers et des éventuelles formations pour y accéder.

Garantir aux mineurs incarcérés une prise en charge scolaire adéquate, se rapprochant le plus possible des conditions de scolarité en milieu ouvert.

Proposition n° 9

Améliorer la coordination entre les différents acteurs impliqués dans la prise en charge des mineurs détenus, afin notamment d’assurer davantage de continuité dans leur parcours avant, pendant et après-détention.

Proposition n° 10

Garantir les mêmes conditions de détention et de prise en charge des mineurs dans les quartiers pour mineurs et les établissements pour mineurs.

Prendre en compte ce défi dans la conception des futurs établissements pénitentiaires.

La prise en charge des détenus radicalisés, un défi relevé par l’administration pénitentiaire

Proposition n° 11

Cinq ans après le déploiement par l’administration pénitentiaire des quartiers d’évaluation de la radicalisation et des quartiers de prévention de la radicalisation, conduire une évaluation globale de la prise en charge de la radicalisation en milieu pénitentiaire.

Envisager d’autres prises en charge spécifiques pour d’autres profils de détenus

Proposition n° 45

Développer les prises en charge spécifiques en fonction du profil de la personne détenue ou du type d’infraction commise. Permettant un suivi plus adapté de certains profils, ces prises en charge spécifiques pourront reposer sur :

– des établissements spécialement dédiés, comme c’est par exemple le cas avec les mineurs : ces établissements pourront, le cas échéant, accueillir simultanément prévenus et condamnés qui sont confrontés à des mêmes sujets, comme les violences intrafamiliales par exemple ;

– une prise en charge assurée par un binôme : cela pourrait être particulièrement pertinent pour les personnes souffrant de troubles psychologiques ou d’addictions par exemple ;

– la poursuite du développement des structures d’insertion par l’activité économique en milieu pénitentiaire.

Développer les activités en détention en lien avec l’extérieur

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Le travail en détention, une voie pour mieux inclure les détenus dans la vie professionnelle

Proposition n° 31

Recenser les difficultés matérielles faisant obstacles au développement des activités de travail et engager les actions nécessaires afin d’adapter les établissements anciens aux impératifs logistiques.

Proposition n° 32

Retisser le lien entre la vie économique et la prison à travers la conception d’un plan national de développement des activités de travail en détention visant à :

– rendre visibles les activités proposées sur chaque territoire ;

– ajuster les offres en fonction du type d’établissement pénitentiaire ;

– disposer d’un outil d’ensemble pour développer les offres manquantes là où les besoins existent et s’adapter ainsi davantage aux réalités locales.

Proposition n° 33

Systématiser et développer les bilans de compétence des détenus lors de leur arrivée en détention afin de déterminer un programme de formation ou une orientation vers un travail.

Proposition n° 34

Renforcer et structurer le réseau des acteurs du travail en détention grâce notamment à :

– la professionnalisation et la spécialisation des référents locaux du travail qui doivent avoir le temps et les moyens nécessaires pour accomplir les missions qui leur sont dévolues ;

– la mise en réseau, impulsée et coordonnée par l’ATIGIP, des acteurs impliqués dans le travail en détention.

Proposition n° 35

Systématiser l’organisation de forums sur l’emploi en détention, afin de préparer les détenus aux entretiens d’embauche, de favoriser les liens entre les acteurs, de sensibiliser des différents publics à cette problématique et de développer de nouvelles activités professionnelles en milieu carcéral.

La formation professionnelle et l’enseignement, deux enjeux centraux pour la réinsertion

Proposition n° 36

Évaluer le déploiement du test de compétences élémentaires en lecture du français dans l’ensemble des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 37

Établir une nouvelle convention entre la direction de l’administration pénitentiaire et les régions sur la formation professionnelle en détention, définissant pour 2022-2026 les objectifs chiffrés de formation et coordonnant les actions en la matière, afin que la formation professionnelle retrouve son niveau d’avant 2014.

Proposition n° 38

En s’appuyant sur le rôle national de l’ATIGIP, renforcer le pilotage de la formation professionnelle en détention par la publication d’un plan d’actions précis et la création d’un point de rencontre des acteurs impliqués dans ce domaine.

L’importance et la diversité des autres activités

Proposition n° 39

Inscrire dans la loi un objectif de temps « hors cellule », par exemple de huit heures par jour.

Poursuivre le développement et la diversification des activités en détention.

Prévoir des financements spécifiques, visibles dans le budget de l’administration pénitentiaire, pour la mise en œuvre des activités.

Proposition n° 40

Développer des partenariats entre établissements pénitentiaires et fédérations sportives afin de favoriser l’organisation d’événements associant les personnes détenues.

Proposition n° 41

Développer et diversifier les activités en détention, notamment en :

– construisant avec les services pénitentiaires d’insertion et de probation un référentiel listant les associations du territoire, y compris celles qui ne sont pas initialement tournées vers l’univers carcéral ;

– développant les liens avec ces différentes associations, par exemple grâce à un forum annuel des associations au sein de l’établissement pénitentiaire.

Proposition n° 42

Mettre en place un agrément « visiteur de confiance » permettant aux intervenants réguliers – en particulier les aumôniers, les employeurs, les formateurs et les acteurs associatifs – de bénéficier d’un accès à l’établissement pénitentiaire sur des horaires élargis et selon des modalités simplifiées.

Inclure la prison dans la vie de la Cité

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Solidifier la réinsertion des personnes détenues

Proposition n° 43

Accroître le nombre de places en centres ou quartiers de semi-liberté et développer les passages dans ces structures dans le parcours d’exécution de la peine.

Proposition n° 44

Mieux adapter la politique de transfèrements aux réalités des personnes détenues :

– limiter les transfèrements quand un projet de réinsertion est en cours de construction dans un établissement pénitentiaire ;

– accélérer les transfèrements quand un détenu souffre d’un environnement carcéral qui l’empêche de s’investir dans des activités et de préparer sa réinsertion ;

– sauf pour des impératifs de sécurité, informer systématiquement les avocats en amont des transfèrements ;

– identifier des interlocuteurs dédiés aux relations avec les avocats au sein des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 46

Assurer une meilleure coopération entre les services pénitentiaires d’insertion et de probation et les services intégrés de l’accueil et de l’orientation (SIAO) en :

– en actualisant la circulaire relative à la coordination entre les SIAO et les services pénitentiaires d’insertion et de probation, pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sortant de détention ou faisant l’objet d’un placement à l’extérieur du 13 mai 2016 ;

– assurant le lien entre services pénitentiaires d’insertion et de probation et SIAO et les associer systématiquement aux partenariats avec les acteurs de l’hébergement et du logement ;

– nommant des référents justice dans chaque SIAO afin de mieux accompagner les publics sortant de détention qui sont dans une situation de particulière fragilité ;

– mettant en place des dispositifs permettant d’éviter la perte du logement pendant la période de détention, en particulier pour les personnes condamnées à de courtes peines.

Ouvrir le monde carcéral vers l’extérieur et resserrer les liens entre prison et société

Proposition n° 14

Conduire une réflexion globale sur les leviers financiers à même de faciliter l’adhésion des élus locaux :

– s’agissant de la part de la dotation générale de fonctionnement destinée à la péréquation communale pour les communes accueillant des établissements pénitentiaires, de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, des modalités de calcul du taux de logements locatifs sociaux, du financement de dispositifs ponctuels tels que « Action cœur de ville » ou « Petites villes de demain » ;

– concernant les retombées économiques locales des établissements pénitentiaires par le biais d’une politique volontariste d’approvisionnement auprès des commerçants et producteurs locaux.

Proposition n° 15

Améliorer les relations entre les acteurs locaux, les membres du Parlement, le représentant de l’État et l’administration pénitentiaire en instituant des réunions trimestrielles à l’échelle des territoires possédant une prison.

Changer l’image et la place des prisons dans notre pays

Proposition n° 51

Identifier d’anciens détenus au parcours de désistance exemplaire afin qu’ils participent bénévolement à des actions concourant à la lutte contre la récidive et à une image plus positive de la prison.

Proposition n° 52

Permettre l’accès des personnes détenues à Internet, selon des modalités adaptées aux spécificités de la détention et aux caractéristiques des personnes détenues et des régimes de détention, afin de mieux garantir l’accès effectif aux droits et de favoriser la construction des parcours de réinsertion.

Proposition n° 53

Faire entrer davantage les services publics en détention, notamment en permettant l’accès des Bus France Service à l’intérieur des établissements pénitentiaires.

Proposition n° 54

Accroître la visibilité de la prison et améliorer la connaissance de l’administration pénitentiaire dans la cité :

– en créant une journée porte ouverte annuelle dans les établissements pénitentiaires afin de permettre au grand public de découvrir le fonctionnement carcéral, selon des modalités adaptées aux contraintes de la détention ;

– en systématisant le défilé des personnels pénitentiaires à l’occasion de la cérémonie nationale du 14 juillet.

Proposition n° 55

Changer l’image de la prison par une communication plus moderne en proximité grâce :

– aux chefs d’établissements, les mieux placés pour communiquer sur le territoire avoisinant, notamment auprès des habitants, associations, entreprises… ;

– à la distribution aux habitants d’un bulletin régulier présentant l’établissement pénitentiaire, ses interactions positives avec le territoire et les activités qui y sont développées ;

– à l’ouverture de pages dédiées à chaque établissement pénitentiaire sur les réseaux sociaux, comme le font par exemple la police nationale ou la gendarmerie ;

– à la mise en place de modules de présentation des métiers pénitentiaires dans les établissements scolaires ;

– à la création de stages d’observation pour les élèves à partir de la classe de troisième.

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I. Les agents de l’administration pÉnitentiaire

La prison, c’est donc avant tout son encadrement humain, l’ensemble du personnel pénitentiaire – de surveillance, d’insertion et de support – qui assure le bon fonctionnement de cette institution de la République et dont le travail manque de reconnaissance.

Comme l’a rappelé M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire des personnels de direction FO (SNP PD FO), « La politique pénitentiaire n’est certes pas parfaite, mais elle est portée par des hommes et des femmes qui ont beaucoup donné au cours des quarante dernières années pour faire évoluer l’administration, dont l’évolution est sans pareille. Il convient de mesurer, à l’échelle de l’histoire, le travail réalisé. » Votre Rapporteure mesure le travail réalisé par l’administration pénitentiaire et ses personnels. Sans nier d’éventuelles difficultés de terrain ni la problématique systémique de la surpopulation carcérale, elle mesure l’ampleur des progrès déployés, ces dernières années, pour améliorer l’organisation et le fonctionnement de la détention.

Alors qui sont ces hommes et ces femmes qui travaillent dans nos prisons ? Comment l’administration pénitentiaire est-elle organisée ? Son fonctionnement est-il satisfaisant ? Quels points doivent encore être améliorés ?

A. État des lieux

L’administration pénitentiaire est principalement structurée autour d’une administration centrale, de directions interrégionales et des directions des 186 établissements pénitentiaires et des 103 services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP).

1. Organisation et effectifs de la direction de l’administration pénitentiaire

a. Rappel historique sur l’administration pénitentiaire

Sans prétendre, bien sûr, présenter une histoire exhaustive des prisons dans notre pays, certaines évolutions sont à connaître pour appréhender la réalité de l’administration pénitentiaire, de son organisation et de ses missions en 2022.

En 1791, le premier code pénal place l’enfermement au cœur du dispositif judiciaire et généralise la peine privative de liberté. La prison est un lieu de punition mais aussi d’amendement du condamné, par le travail et l’éducation. Après 1791, deux types de prisons coexistent : les départementales, maisons d’arrêt pour les courtes peines et les prévenus ; les maisons centrales pour les longues peines.

Dès 1795 est créée, au sein du ministère de l’intérieur, l’administration des prisons. Celle-ci se développe progressivement et, en 1858, elle compte 5 bureaux et 55 agents.

Le 13 mars 1911, l’administration pénitentiaire est transférée par décret au ministère de la justice. Elle ne changera plus de tutelle – sauf sous le régime de Vichy ([17]). Les gardiens deviennent des surveillants – ils sont rebaptisés officiellement en 1919 ([18]) – et le rôle des juges dans l’exécution des peines se trouve renouvelé. Jusqu’en 1924, ils ne bénéficient pas du droit de se syndiquer.

L’après-guerre marquera plusieurs changements de l’administration pénitentiaire. Auparavant organisées autour des maisons centrales, les circonscriptions pénitentiaires ont été rénovées en 1944, avec la création de dix-neuf régions pénitentiaires, dotées d’organes administratifs autonomes. Puis le décret du 16 juillet 1948 a réduit le nombre de circonscriptions aux neuf directions régionales métropolitaines encore existantes de nos jours – Paris, Bordeaux, Dijon, Lille, Lyon, Marseille, Rennes, Strasbourg, Toulouse ([19]) – auxquelles s’ajoutera l’outre-mer. En outre, en 1945, la réforme Amor, instituant une politique d’humanisation des conditions de détention, assigne à la prison, donc à son administration, des objectifs d’amendement et de reclassement social du condamné.

En 1964, les premiers instituteurs sont détachés dans les prisons par le ministère de l’éducation.

En 1974, un secrétariat d’État à la condition pénitentiaire voit le jour.

En 1987, la loi relative au service public pénitentiaire précise les missions de celui-ci : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation des peines » ([20]). La loi pose aussi le cadre de la participation du secteur privé à la gestion des établissements pénitentiaires.

Dans les années 1990, la prise en charge de certaines fonctions se spécialisent. En 1994, la santé en milieu pénitentiaire est confiée aux hôpitaux publics et en 1999, les services pénitentiaires de probation et d’insertion sont créés par décret ([21]). Ces derniers possèdent une compétence départementale et résultent de la fusion des comités de probation et d’assistance aux libérés, pour l’insertion en milieu ouvert, et des services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires, pour l’insertion en milieu fermé.

Depuis 2000, de nombreuses mesures sont venues préciser et étendre les missions de l’administration pénitentiaire, tandis qu’une attention spécifique est portée aux conditions de détention et au respect des droits des personnes détenues ([22]).

En 2003, les équipes régionales d’intervention ont été créées par voie de circulaire en réponse à des incidents survenus en détention l’année précédente – mutineries, évasions.

En 2007 et 2009 sont créés les établissements pour mineurs.

Le 30 octobre 2007, la loi institue une nouvelle autorité indépendante, compétente dans le champ pénitentiaire : le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ([23]).

En 2009, la loi pénitentiaire clarifie et précise les missions du service public pénitentiaire ([24]).

En 2010, le code de déontologie du service public pénitentiaire est créé par décret ([25]).

À partir de 2015, l’administration pénitentiaire se voit également confier plusieurs missions en matière de lutte contre le terrorisme et contre la radicalisation violente.

En 2018, l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) est créée par décret ([26]).

En sus de ces évolutions touchant spécifiquement au monde pénitentiaire en tant qu’administration, de nombreux textes de loi ont également modifié le droit pénal et notamment l’exécution des peines, entraînant ainsi d’importants changements dans les pratiques des agents pénitentiaires.

Comme le souligne M. Laurent Ridel, directeur de l’administration : « L’administration pénitentiaire est l’une des administrations qui a le plus évolué en l’espace d’une génération. »

b. Organisation actuelle de l’administration pénitentiaire

La direction de l’administration pénitentiaire (DAP) se compose :

– d’une administration centrale ;

– de services déconcentrés : les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP), les établissements pénitentiaires et les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) ;

– d’un service à compétence nationale dédié au renseignement : le service national du renseignement pénitentiaire (SNRP) ;

– d’un établissement public administratif dédié à la formation des personnels : l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP).

En outre, l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice est rattachée à la DAP pour sa gestion administrative et financière.

En 2017, la DAP a connu une nouvelle réforme organisationnelle, après celle de 2015, conduisant à la création, d’une part, d’une cinquième sous-direction de sécurité pénitentiaire et, d’autre part, d’une mission nouvelle du renseignement pénitentiaire, au sens de l’article L.811-4 du code de la sécurité intérieure.

Conformément à l’extension de ses missions, la composante centrale de l’administration pénitentiaire se répartit aujourd’hui en différents bureaux spécialisés sur les grands sujets de compétences.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

c. Les métiers et l’évolution des effectifs pénitentiaires

En tout, au 1er janvier 2021, la DAP comptait 42 452 agents, répartis comme suit entre ses différentes structures :

– 488 en administration centrale ;

– 3 776 dans les services déconcentrés ;

– 30 488 dans les établissements pénitentiaires ;

– 5 946 dans les SPIP ;

– 1 588 à l’ENAP ;

– 166 à l’ATIGIP.

Ces dernières années, les effectifs ont connu une augmentation très importante, passant de 21 573 en 2007 à près du double aujourd’hui.

Évolution des effectifs de l’administration pénitentiaire entre 2007 et 2021

Au 1er janvier de chaque année

	Adm.centrale	ATIGIP	DISP	établissements	SPIP	ENAP	Autres	Total
2007	103	68	1 268	17 566	2 286	166	116	21 573
2008	143	94	1 702	21 854	3 198	191	2	27 184
2009	166	119	3 128	24 209	3 304	205	2	31 133
2010	221	123	3 220	26 252	3 467	208	4	33 495
2011	269	125	2 875	26 909	3 777	211	4	34 170
2012	297	127	3 196	27 072	4 069	220	2	34 983
2013	326	124	3 076	27 580	4 075	226	2	35 409
2014	334	126	2 614	27 774	4 205	223	1	35 277
2015	360	123	3 049	27 641	4 388	212	0	35 773
2016	368	130	3 548	27 991	4 777	221	0	37 035
2017	395	151	2 999	28 016	5 227	1 887	0	38 675
2018	411	151	3 187	28 806	5 240	2 392	0	40 187
2019	463	152	3 517	28 922	5 357	2 926	0	41 337
2020	466	160	3 702	30 011	5 556	1 901	0	41 796
2021	488	166	3 776	30 488	5 946	1 588	0	42 452

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Il convient de signaler qu’à plusieurs reprises, la hausse du nombre d’agents pénitentiaires a résulté de conflits sociaux. Par exemple, le 14 décembre 2015, un accord a été signé entre la garde des sceaux et les représentants syndicaux des personnels de surveillance, qui mit fin à un conflit pénitentiaire en prévoyant la création de 1 100 emplois supplémentaires en 2016 et 2017 afin notamment de résorber les emplois vacants et de renforcer la sécurité en prison. À cette occasion ont également été accordées des revalorisations indemnitaires dans le but d’accroître l’attractivité des métiers de la pénitentiaire. Ces mouvements se sont poursuivis les années suivantes et, aujourd’hui encore, les principaux syndicats du personnel pénitentiaire réclament davantage de recrutements.

i. Les personnels de surveillance

Les surveillants prennent en charge les personnes confiées par les autorités judiciaires, en assurent la garde et participent à la mission de réinsertion des personnes détenues et de prévention de la récidive.

Le personnel de surveillance a toujours été majoritaire parmi les effectifs de la DAP (75 % des effectifs totaux en 2007 et 71 % en 2021). Entre décembre 2007 et juillet 2021, ses effectifs théoriques et réels ont augmenté de 87 %, avec l’ouverture de nouveaux établissements et le développement de nouvelles missions, notamment la reprise des extractions judiciaires ou celles incombant aux équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP).

La carrière des personnels de surveillance

Grâce au statut d’avril 2006 modifié en 2013, les surveillants pénitentiaires peuvent évoluer vers des postes d’encadrement (premier surveillant et major) puis accéder à des postes de commandement (lieutenant, capitaine, commandant pénitentiaire).

Ils peuvent être amenés à assurer les fonctions de chef d’établissement dans un établissement pénitentiaire de moins de 200 places.

– Les surveillants peuvent, par sélection interne, accéder à des fonctions spécialisées comme formateur des personnels, moniteur de sport, membre d’une équipe régionale d’intervention et de sécurité (ERIS).

– Les surveillants qui ont atteint au moins le cinquième échelon de leur grade, périodes de formation comprises, peuvent, par une validation des compétences sous forme d’unités de valeur (UV), devenir surveillant brigadier. Le surveillant brigadier est un surveillant expérimenté auquel sont confiées plus de responsabilités, mais il n’est pas le supérieur hiérarchique des autres surveillants.

– Les surveillants et surveillants brigadiers peuvent, après six ans d’ancienneté, par concours interne, atteindre le premier niveau des postes d’encadrement, celui de premier surveillant. Après treize ans de service dans l’administration pénitentiaire, dont quatre dans son grade, le premier surveillant peut devenir, par examen des capacités professionnelles, major pénitentiaire. Les premiers surveillants et majors pénitentiaires ont pour mission principale d’encadrer une équipe en détention. Les premiers surveillants peuvent occuper des fonctions spécialisées telles que référent local informatique, coordinateur du service des sports. Les majors pénitentiaires peuvent être responsables de secteurs particuliers, responsables de formation, etc.

– Les surveillants peuvent également présenter le concours de lieutenant en interne au bout de quatre ans d’ancienneté.

– Les premiers surveillants et majors pénitentiaires âgés de 38 ans au moins, après douze ans de service effectif dont cinq ans en qualité de premier surveillant, peuvent devenir, au choix, lieutenant pénitentiaire. C’est le premier niveau du corps de commandement. Au bout de deux ans, les lieutenants pénitentiaires peuvent être promus capitaine pénitentiaire. Les capitaines pénitentiaires, après six ans, peuvent accéder, par examen professionnel, au grade de commandant pénitentiaire.

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

Selon la DAP, pour l’année 2021, le besoin de recrutement des personnels de surveillance s’élevait à 1 908 surveillants : 1 189 équivalents temps plein au titre du comblement des départs et 719 équivalents temps plein au titre des créations en loi de finances.

En 2021, 655 surveillants stagiaires sortants de l’ENAP, recrutés en 2020, ont été affectés dans les établissements, puis environ 800 autres, recrutés en 2021, ont été affectés en juillet-août. Il convient toutefois de rappeler que l’administration pénitentiaire n’a pas atteint ses objectifs de recrutement en 2019 et que la demande de rattrapage de cette sous-exécution en 2020 n’a pas été acceptée. Les moindres sorties constatées sur 2020 ont permis de ramener le nombre de créations non réalisées sur les cinq dernières années à 72.

ii. Les personnels d’insertion et de probation

Les missions des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP)

Les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation ont pour missions d’aider à la prise de décision judiciaire et de mettre à exécution les décisions pénales, restrictives ou privatives de liberté. Pour mener à bien ces différentes missions, ils travaillent avec les autres personnels pénitentiaires et s’appuient sur un réseau de partenaires institutionnels et associatifs.

En prison

– Les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation accompagnent les personnes détenues dans le cadre d’un parcours d’exécution des peines.

– Ils aident à la décision judiciaire et à l’individualisation des peines : ils proposent des mesures d’aménagement de peine au juge de l’application des peines, en fonction de la situation du condamné.

– Ils aident à la préparation à la sortie de prison : il s’agit de faciliter l’accès des personnes incarcérées aux dispositifs d’insertion et de droit commun (logement, soin, formation, travail, etc.). Pour ce faire, les personnels pénitentiaires d’insertion et de probation développent et coordonnent un réseau de partenaires institutionnels et associatifs.

– Ils luttent contre la désocialisation des personnes détenues.

En milieu ouvert

– Les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation interviennent dans le cadre d’un mandat judiciaire.

– Ils apportent à l’autorité judiciaire tous les éléments d’évaluation utiles à la préparation et à la mise en œuvre des condamnations.

– Ils aident les personnes condamnées à comprendre la peine et impulsent avec elles une dynamique de réinsertion notamment par des programmes de prévention de la récidive.

– Ils s’assurent du respect des obligations imposées aux personnes condamnées à des peines restrictives ou privatives de liberté (semi-liberté, travail d’intérêt général, libération conditionnelle, placement sous surveillance électronique, etc.)

– Dans le cadre des politiques publiques, ils favorisent l’accès des personnes placées sous main de justice aux dispositifs d’insertion sociale et professionnelle.

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

Services déconcentrés de l’administration pénitentiaire à compétence départementale œuvrant sous mandat judiciaire, créés en 1999, les SPIP ont pour mission principale la prévention de la récidive. Ils sont ainsi chargés d’évaluer la personne placée sous main de justice et de lui assurer un accompagnement adapté. Ils assurent également le contrôle et le respect des obligations prononcées par l’autorité judiciaire et aident à la décision judiciaire, par la transmission de rapports réguliers aux magistrats. En milieu ouvert comme en milieu fermé, ils assurent le suivi, en pré-sentenciel, avant que la condamnation définitive ne soit rendue, ou post sentenciel, après celle-ci.

Comme l’explique Mme Laura Soudre, secrétaire générale de l’Union nationale des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (UNDPIP CFE‑CGC) : « Le SPIP intervient à tous les stades de la condamnation : en amont, pendant et après. Sa mission première est de prévenir la récidive et d’accompagner les personnes vers une réinsertion à travers un accompagnement individualisé. L’intervention du SPIP s’effectue en milieu ouvert – pour les deux tiers des personnes actuellement suivies par la justice – comme en milieu fermé. »

Entre 2007 et 2021, la part des personnels de SPIP parmi les effectifs totaux de l’administration pénitentiaire a augmenté, passant de 10,6 % à 14 %. En effet, leurs effectifs ont connu une forte augmentation de l’ordre de 160 % entre ces deux dates.

Effectifs affectés en SPIP depuis 2018

(en ETP)

Corps	2017	2018	2019	2020	2021
Directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation	438,2	417,2	423,8	470,0	476,1
Conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation	2 993,6	3 102,1	3 295,3	3 351,0	3 520,5
CPIP stagiaires et élèves	532,5	463,5	446,0	536,5	653,0
Assistants de service social	61,6	54,8	81,6	107,4	100,5
Non-titulaires social médico-social & culture	398,3	406,1	349,4	570,2	564,1
Personnels de surveillance	299,1	295,2	318,4	319,2	312,9
Attachés d’administration	29,6	29,6	30,7	27,9	30,8
Secrétaires administratifs	142,5	142,8	150,9	149,6	146,3
Adjoints administratifs	552,3	545,0	561,0	576,1	574,6
Non-titulaires administratifs	64,5	81,8	90,7	100,0	100,2
Apprentis, autres non-titulaires	26,4	37,7	35,0	45,0	38,8
Effectif Global	5 538,6	5 575,7	5 782,8	6 252,9	6 517,7

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

La loi de finances pour 2014 a permis de créer, pour la période allant de 2014 à 2017, 1 000 emplois supplémentaires afin de faire face à l’évolution constante des missions de la filière insertion et probation. Dans le cadre du développement des alternatives à l’incarcération et pour permettre d’assurer le suivi des mesures afférentes, la loi de programmation et de réforme pour la justice de 2019 a prévu de renforcer les SPIP par la création de 1 500 emplois supplémentaires sur la période 2018-2022 ([27]). Elle se décompose de la manière suivante : 150 créations en 2018, 400 en 2019, 400 en 2020, 300 en 2021 et 250 en 2022. Par ailleurs, cent emplois de CPIP contractuels ont été créés en fin d’année 2020 dans le cadre du renforcement de la justice de proximité.

L’administration pénitentiaire a précisé à votre Rapporteure qu’en raison des délais de formation, les agents recrutés au titre de ces créations d’emplois seront affectés à partir de la fin d’année 2021 : ainsi, 238 CPIP entrés à l’ENAP en 2019 ont été affectés en septembre 2021 et 289 élèves actuellement en cours de scolarité seront affectés en septembre 2022.

La carrière des CPIP

Le corps des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation du ministère de la justice, régi par le décret n°2019-50 du 30 janvier 2019, est classé en catégorie A.

Titularisés à l’issue de deux années de formation, les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation bénéficient d’un déroulement de carrière en deux grades :

– conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, comprenant deux classes (la seconde classe comporte douze échelons et un échelon élève, la première classe comporte neuf échelons)

– conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation de classe exceptionnelle (comportant neuf échelons)

Ils peuvent accéder au corps des directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation par voie d’examen professionnelle ou de promotion au choix.

Les personnels pénitentiaires d’insertion et de probation sont affectés principalement dans les 104 services pénitentiaires d’insertion et de probation ou de l’une de leurs antennes. Ils peuvent aussi être affectés au centre national d’évaluation, en direction interrégionale, à l’école nationale d’administration pénitentiaire ou à l’administration centrale.

À titre d’information, la durée minimale d’affectation d’un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation dans un premier emploi est fixée à deux ans. Une dérogation peut être accordée par le garde des sceaux, ministre de la justice, fondée notamment sur la situation personnelle ou familiale de l’agent ou dans l’intérêt du service.

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

iii. Les personnels de direction

Les effectifs des personnels de direction de l’administration pénitentiaire, qui comptent les directeurs des services pénitentiaires et les directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation, ont eux aussi augmenté ces dernières années, passant de 384 au 1er janvier 2007 à 1 148 au 1er janvier 2021, soit une hausse de 200 %.

● Les directeurs des services pénitentiaires mettent en œuvre la politique définie pour la prise en charge des personnes faisant l’objet d’une mesure privative de liberté. Ils sont pour cela chargés de l’encadrement des services pénitentiaires. Ils sont recrutés par la voie du concours, externe ou interne, de directeur des services pénitentiaires. Ils exercent leurs fonctions à la tête des établissements pénitentiaires, au sein des circonscriptions et services de l’administration pénitentiaire ou encore au sein de l’administration centrale.

● Les directeurs pénitentiaire d’insertion et de probation forment un corps classé dans la catégorie A et sont responsables de l’organisation et du fonctionnement des SPIP. À ce titre, ils sont chargés d’élaborer et de mettre en œuvre les politiques de prévention de la récidive et d’insertion et de réinsertion des personnes placées sous main de justice. Ils sont recrutés par concours, interne ou externe, par examen professionnel ouvert aux CPIP qui ont accompli au moins quatre ans de services effectifs dans ce corps et qui comptent au moins un an d’ancienneté dans le sixième échelon lorsqu’ils relèvent de la seconde classe du premier grade, ou encore au choix parmi les CPIP selon certaines conditions. Ils peuvent exercer leurs fonctions en SPIP, dans un centre pour peines aménagées ou un centre de semi-liberté, en quartier de préparation à la sortie, dans une direction interrégionale des services pénitentiaires, au Centre national d’évaluation (CNE), à l’ENAP ou en administration centrale.

iv. Les personnels administratifs et techniques

● Les personnels administratifs peuvent être des attachés d’administration qui ont vocation à exercer des fonctions de responsabilités administratives et financières en tant qu’attachés d’administration dans l’administration centrale. Ils peuvent également être des secrétaires administratifs, participant principalement à la gestion économique, financière ou administrative du lieu d’affectation et susceptibles d’encadrer des personnels d’exécution. Enfin, ils peuvent être des adjoints administratifs exerçant dans toutes les structures et amenés à remplir diverses fonctions de gestion administrative, de secrétariat, d’économat, de greffe, de comptabilité, etc.

En 2007, on comptait 2 842 personnels administratifs dans l’administration pénitentiaire. En 2021, ils sont 5 187.

● Les personnels techniques regroupent des métiers divers, ayant vocation à piloter l’ensemble des actions de maintenance, de production ou d’ingénierie dans les services pénitentiaires.

Ils participent à deux missions essentielles : le fonctionnement et la sécurité technique des établissements, en matière de patrimoine, d’équipement, de gestion quotidienne et de maintenance ; l’insertion professionnelle des détenus, à travers les actions de formation et l’encadrement du travail. Exerçant logiquement en service déconcentré ou en établissement pénitentiaire, ils sont recrutés par spécialités et par voie de concours.

En 2007, on comptait 267 personnels techniques dans l’administration pénitentiaire. En 2021, ils sont 674.

2. Recrutement et formation des personnels pénitentiaires

a. Les concours et l’École nationale d’administration pénitentiaire

Chacun des métiers de l’administration pénitentiaire dispose de son propre concours, comme présenté ci-avant. Cette diversité traduit la richesse du monde pénitentiaire et de ses missions, mais aussi la variété des profils des agents pénitentiaires.

Les niveaux de recrutement

– Aucun diplôme requis : adjoint administratif.

– Brevet national des collèges ou diplôme ou titre classé au moins de niveau 3 : surveillant pénitentiaire (de 18 à 45 ans au 1er janvier de l’année du concours) et adjoint technique.

– Baccalauréat : secrétaire administratif et technicien

– Bac + 2 : lieutenant pénitentiaire (40 ans au plus au 1er janvier de l’année du concours)

– Bac + 3 : directeur des services pénitentiaires (45 ans au plus au 1er janvier de l’année du concours), directeur pénitentiaire d’insertion et de probation, directeur technique, attaché d’administration (voie instituts d’administration publique) et conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation.

Source : École nationale d’administration pénitentiaire

L’ENAP est l’unique école de formation des fonctionnaires pénitentiaires, toutes catégories confondues. Bien sûr, les formations techniques, comme la maintenance, sont dispensées dans d’autres structures, mais l’exercice professionnel en milieu pénitentiaire fait toujours l’objet d’un apprentissage spécifique à l’ENAP. Le directeur de l’école, M. Christophe Millescamps, le souligne : « Toute personne travaillant pour l’administration pénitentiaire passe, à un moment donné, par l’ENAP, dans le cadre d’une formation initiale, d’une formation d’adaptation à l’emploi ou d’une formation d’adaptation à la prise de fonction. »

La durée de formation est variable : de six mois pour les surveillants pénitentiaires à deux années pour les directeurs des services pénitentiaires, les directeurs d’insertion et de probation et les CPIP.

S’agissant des surveillants pénitentiaires, le concours permet d’accéder à une formation à l’ENAP d’une durée de six mois, rémunérée 1 200 euros mensuels nets, pendant laquelle les élèves surveillants suivent, en alternance, différents cours – droit pénitentiaire, connaissance des populations prises en charge, gestion du stress, techniques d’intervention, etc. – et participent à des stages pratiques en établissement pénitentiaire.

S’agissant des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, le concours leur permet d’accéder à une formation de deux années à l’ENAP. Lors de la première année, les lauréats du concours ont la qualité d’élève CPIP et sont rémunérés à l’échelon d’élève. Ils sont soumis, à l’issue de la première année, à des épreuves de sélection permettant l’accès à la seconde année pendant laquelle ils seront nommés CPIP stagiaires et rémunérés au premier échelon de la seconde classe du premier grade.

b. Les enjeux de la formation continue

La formation continue est un enjeu stratégique dans la construction de la carrière des personnels pénitentiaires et dans l’effort de modernisation que l’administration doit poursuivre pour mieux accomplir les missions qui lui sont assignées. « Il s’agit d’un axe d’autant plus important que la carrière pénitentiaire des surveillants s’est beaucoup diversifiée : elle recouvre le métier de base des surveillants, l’extraction judiciaire, les équipes régionales d’intervention et de sécurité ou les équipes locales de sécurité pénitentiaire, par exemple » précise le directeur de l’ENAP.

L’administration centrale a un rôle d’organisation et d’impulsion ; plus précisément, elle transcrit en objectifs généraux de formation, les orientations définies par le directeur de l’administration pénitentiaire aux directions interrégionales et à l’ENAP, auxquels incombe la mise en œuvre de l’offre de formation.

● D’une part, l’ENAP est chargée des actions de portée nationale ou très spécialisées – monitorats, greffes pénitentiaires – ou des actions ponctuellement demandées par l’administration centrale. Cela concerne en moyenne près de 3 % des agents formés tous les mois ; sur l’année 2021, selon la direction de l’administration pénitentiaire, ce chiffre approche même les 5 % d’agents formés par mois.

● D’autre part, les directeurs interrégionaux élaborent des plans de formation régionaux qui doivent s’inscrire au plus près de la réalité des besoins des établissements, des services et des situations de travail. Cette offre est distincte et complémentaire de celle proposée par l’ENAP.

Cette politique de formation continue au plan interrégional est animée par les unités de recrutement et de formation et qualifications (URFQ), organisées en pôles de formation puis en services de formation. 60 % des agents affectés en services déconcentrés –– c’est-à-dire au sein des DISP, des établissements pénitentiaires et des SPIP– – ont suivi au moins une action de formation en 2021.

Au sein de chaque DISP, les services de formation disposent de salles de formation, de salles informatiques – près de quatre par DISP – et, dans certains cas, de dojos, plus rarement de stands de tir ([28]). Un centre de formation continue est en projet sur le domaine pénitentiaire de la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis. Il disposera de plateaux de simulations cellules incendie, dojos, stand de tir, un amphithéâtre et de nombreuses salles de formation modulables. Le catalogue de formation DAP comporte près de 400 désignations répertoriées autour de trois axes :

– garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ;

– accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice ;

– soutien aux missions.

La formation continue est à la fois un droit et un devoir conformément à la réglementation de la fonction publique. Les personnels pénitentiaires peuvent aussi choisir de suivre certaines formations d’ordre varié : outils de l’évaluation, gestion du stress, communication non violente, applicatifs informatiques, etc. Ils peuvent également bénéficier de l’offre de formation interministérielle sur des thématiques transverses et généralistes.

Les obligations de formation des personnels de surveillance renforcées en 2018

L’arrêté du 26 octobre 2018 portant organisation de la formation statutaire des surveillants relevant du corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire, prévoit une obligation de formation continue durant l’année de stage de dix jours de formation notamment sur les modules suivants : le tir ; les techniques d’intervention ; la sécurité incendie ; la prévention et secours civiques de niveau 1 (PSC1) ; le positionnement professionnel-déontologie.

La circulaire du 22 novembre 2018 relative au socle commun de formation des personnels de surveillance en matière de sécurité prévoit que tous les agents de la filière de surveillance doivent suivre cinq jours de formation annuels portant sur des modules sécurité dont : le tir ; les techniques d’intervention ; la sécurité incendie ; la prévention et secours civiques de niveau 1 (PSC1) ; le positionnement professionnel-déontologie.

La note du 30 juillet 2013 relative aux modalités d’organisation de la formation des agents affectés au greffe des établissements pénitentiaires prévoit une formation obligatoire pour les agents affectés au sein des greffes et des modules complémentaires pour les responsables. Elle prévoit également une convention d’engagement entre l’ENAP, la DISP et l’agent.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

Ce renforcement des obligations de formation a-t-il porté ses fruits ?

M. Sègla Blaise Gangbazo, président du Syndicat libre justice CFTC (SLJ‑CFTC), considère qu’en raison d’un nombre insuffisant de personnels, l’accès à la formation n’est pas suffisant pour permettre aux agents de gagner en compétence et de demeurer parfaitement performants. Il rappelle que c’est contraire à la règle 81‑2 des règles pénitentiaires européennes, selon laquelle « l’administration doit faire en sorte que, tout au long de sa carrière, le personnel entretienne et améliore ses connaissances et ses compétences professionnelles en suivant des cours de formation continue et de perfectionnement organisés à des intervalles appropriés. »

En effet, d’après les statistiques fournies par l’administration pénitentiaire, près de 25 % des agents inscrits en formation ne la suivent finalement pas, dont près de 5 % parce qu’ils ne s’y présentent pas. Les 20 % d’absentéisme restant s’expliquent par l’annulation des formations en raison de l’indisponibilité des agents ou des animateurs pour nécessité de service, problème de logistique ou en raison du contexte sanitaire.

Votre Rapporteure partage l’idée que la formation continue est un enjeu fondamental pour l’administration pénitentiaire qui doit poursuivre ses efforts en la matière, notamment en s’assurant que les animateurs comme les agents soient disponibles lors des sessions de formation. Elle note cependant que sur l’année 2021, de janvier à novembre, dans un contexte de crise sanitaire, selon l’administration pénitentiaire, les formations ont quand même été suivies par 60 000 stagiaires ([29]), ce qui représente en moyenne 5 400 stagiaires par mois.

c. Des métiers de terrain : l’importance de l’expérience et de l’apprentissage auprès des pairs

Si ce point n’a pas fait l’objet d’analyses ni d’auditions spécifiques au cours des travaux de la commission d’enquête, votre Rapporteure souhaiterait souligner que les métiers pénitentiaires sont des métiers particulièrement ancrés dans le réel. La formation initiale et continue est une nécessité absolue, mais elle ne saurait être suffisante pour garantir la parfaite opérationnalité des agents et doit toujours être complétée par un apprentissage de terrain.

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3. La revalorisation récente des conditions statutaires et salariales

Grilles indiciaires des corps de l’administration pénitentiaire
(pour les filières métiers et les filières de direction)

Octobre 2021

Catégories	Corps propres à la DAP	Corps type	IM Minimum	IM Maximum	IB Minimum	IB Maximum	Nombre d’échelons
Catégorie A +	DSP Classe Ex.		792	1124	977	HEB bis	11
Catégorie A +	DSP Hors Classe		632	972	767	HEA	9
Catégorie A +	DSP		448	807	522	996	11
Catégorie A +		Administrateurs généraux	830	1279	1027	HED	16
Catégorie A +		Administrateurs de l’Etat Hors Classe	667	1124	813	HEB bis	14
Catégorie A +		Administrateurs de l’Etat	461	821	542	1015	10
Catégorie A	CSP Classe Ex.		655	972	797	HEA	9
Catégorie A	CSP Hors Classe		500	821	593	1015	10
Catégorie A	CSP		390	673	444	821	13
Catégorie A	DPIP Classe Ex.		655	972	797	HEA	9
Catégorie A	DPIP Hors Classe		515	821	614	1015	10
Catégorie A	DPIP		410	673	469	821	11
Catégorie A	CPIP Classe Ex.		503	668	597	815	9
Catégorie A	CPIP		394	638	449	776	14
Catégorie A	DT Classe Ex.		695	972	850	HEA	8
Catégorie A	DT 1ère classe		519	821	619	1015	9
Catégorie A	DT 2ème classe		390	673	444	821	10
Catégorie A		Attaché Hors Classe	655	972	797	HEA	9
Catégorie A		Attaché Principal	500	821	593	1015	10
Catégorie A		Attaché	390	673	444	821	11
Catégorie B	Officiers : Commandant pénitentiaire		512	756	609	930	9
Catégorie B	Officiers : Lieutenant et capitaine		365	640	404	778	11
Catégorie B	Technicien 1ère classe		439	587	510	707	8
Catégorie B	Technicien 2ème classe		356	534	389	638	10
Catégorie B		SA Classe Ex.	392	587	446	707	11
Catégorie B		SA Classe Supérieure	356	534	389	638	13
Catégorie B		SA Classe normale	343	503	372	597	13
Catégorie C	CEA : Major		484	553	573	663	6
Catégorie C	CEA : Premier surveillant		426	517	494	616	6
Catégorie C	CEA : Surveillant brigadier		377	483	425	572	6
Catégorie C	CEA : Surveillant et surveillant principal		332	472	354	557	12
Catégorie C	AT 1ère classe		379	482	429	570	7
Catégorie C	AT 2ème classe		332	442	354	514	10
Catégorie C		AAP1	355	473	388	558	10
Catégorie C		AAP2	341	420	368	486	12
Catégorie C		AA	340	382	367	432	11

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

De nombreuses mesures catégorielles ont été prises au cours des dernières années afin de revaloriser certains métiers pénitentiaires à travers des mesures d’amélioration catégorielles des carrières et des régimes indemnitaires des personnels pénitentiaires. Les différentes lois de finances consacraient pour cela :

– 16,8 millions d’euros en 2018 ;

– 19,1 millions d’euros en 2019 ;

– 11,7 millions d’euros en 2020 ;

– 29,2 millions d’euros en 2021 ;

– 22,4 millions d’euros en 2022.

Au total, sur ces cinq années, près de 100 millions d’euros sont ainsi dédiés à la politique catégorielle de l’administration pénitentiaire. Sans viser ici à l’exhaustivité – ces données faisant l’objet d’une analyse approfondie chaque année dans les rapports spéciaux et avis budgétaires – certaines de ces mesures méritent d’être soulignées.

D’une part, il s’agit de refontes de grande ampleur de certains corps : passage en catégorie A des CPIP, réforme statutaire du corps de commandement, réforme statutaire de la filière technique. Comme l’a confirmé la direction de l’administration pénitentiaire, d’ici 2023, lorsque les réformes concernant la filière de surveillant auront été menées à leur terme, 1 400 agents de catégorie C auront ainsi été requalifiés en catégorie en B et 450 agents de catégorie B en A.

D’autre part, ce sont des mesures indemnitaires et de carrière : création d’une prime de fidélisation pour certains établissements ([30]), hausse de la prime de sujétions spéciales, de l’indemnité pour charge pénitentiaire ou de l’indemnité forfaitaire des personnels d’insertion et de probation, ou encore revalorisation de l’indemnité pour charges pénitentiaires des surveillants pénitentiaires.

Le passage en catégorie A+ des directeurs des services pénitentiaires

La création du corps de chefs des services pénitentiaires (CSP) entre le corps de commandement (catégorie B) et le corps des directeurs des services pénitentiaires (catégorie A), par le décret n° 2019‑1038 du 9 octobre 2019 modifiant le décret n° 2006‑441 du 14 avril 2006 portant statut particulier des corps du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire, nécessite aujourd’hui la modification des modalités d’accès au corps des directeurs des services pénitentiaires (DSP) prévues par le décret n° 2007-930 du 15 mai 2007 portant statut particulier du corps des directeurs des services pénitentiaires.

Le projet de décret modificatif prévoit ainsi de substituer à l’actuel accès réservé de la voie promotionnelle (examen professionnel et liste d’aptitude) une voie professionnelle dont les modalités sont identiques à celles du « tour extérieur » prévu par le statut particulier du corps des administrateurs civils.

Il est également proposé, afin de positionner le corps des DSP en catégorie A+, d’introduire des « marqueurs » de cette catégorie dans le statut des DSP. Dans cette optique, le projet de décret prévoit :

– de modifier les règles de classement au moment de la nomination dans le corps, afin de substituer aux actuelles règles inspirées de celles applicables aux attachés, les règles applicables aux administrateurs civils ;

– la possibilité d’affecter des DSP dans tous les services de l’administration centrale du ministère ;

- une durée de formation initiale d’un an sous le statut de stagiaire pour les DSP issus du tour extérieur ;

– l’augmentation de la durée minimale d’engagement de servir à sept ans, contre cinq actuellement, avec la possibilité de comptabiliser la durée de services accomplie dans un emploi relevant de la fonction publique territoriale ou hospitalière, ou des services de l’Union européenne ;

– l’intégration d’officiers supérieurs dans le corps des DSP sur le modèle de celle prévue dans le corps des administrateurs civils ;

– l’obligation de mobilité statutaire pour accéder au grade de DSP hors classe.

Par ailleurs, le projet de texte prévoit l’introduction de la mesure issue de l’article L. 412-1 du code de la recherche relative à l’accès des titulaires d’un doctorat aux concours de la fonction publique et il propose de subordonner l’accès au corps des DSP à la détention de la nationalité française, à l’instar des corps de la filière de surveillance et de la filière d’insertion et de probation de l’administration pénitentiaire.

La modification statutaire en cours lève toute ambiguïté sur le positionnement du corps qui devient un corps de catégorie A+. La réponse de la direction générale de l’administration et de la fonction publique valide ce positionnement. L’objectif serait de présenter au début de l’année 2022 le texte dans les instances paritaires, de saisir le conseil d’État et de publier le nouveau décret. Cette réforme fournirait un ancrage certain pour les évolutions indiciaires et indemnitaires du corps à l’identique des administrateurs de l’État.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

B. Des conditions de travail difficiles et des métiers souvent mal connus et peu reconnus

Au-delà de cet état des lieux factuel, la commission d’enquête a constaté que les métiers pénitentiaires étaient plus variés que dans l’imaginaire collectif, leurs fonctions ayant en plus eu tendance à se renforcer et à se diversifier au fil des dernières années. Cette diversification contribue à valoriser ces métiers, mais elle les rend aussi plus complexe à exercer, d’autant plus dans des conditions parfois difficiles, en particulier dans les établissements surpeuplés.

1. Les problèmes quotidiens des agents et de leur hiérarchie

a. Des difficultés concrètes et quotidiennes

i. Des conditions de travail difficiles qui doivent être mieux prises en compte

En premier lieu, la surpopulation carcérale ([31]) dégrade considérablement les conditions de travail des agents pénitentiaires. Comme l’ont rappelé l’ensemble des représentants syndicaux auditionnés par la commission d’enquête, ainsi que les membres du personnel rencontrés au cours des déplacements dans les établissements, les conditions de travail des personnels pénitentiaires sont intrinsèquement liées aux conditions de détention des personnes détenues. Ainsi, le constat posé par exemple par M. Samuel Gauthier, secrétaire général de la CGT pénitentiaire, est sans appel : « Les conditions de travail des personnels manquent d’attractivité, au regard des charges de travail. L’administration pénitentiaire n’attire pas, force est de constater qu’il s’agit d’un problème d’attractivité et de reconnaissance de nos métiers. »

Or, les organigrammes des établissements ne tiennent pas compte de la surpopulation carcérale car ils sont basés sur les places de détention théorique et non sur le nombre réel de détenus. Le directeur de l’administration pénitentiaire explique en effet qu’il n’existe pas d’indexation des personnels sur le nombre de détenus. Il serait donc judicieux de continuer les efforts de recrutement afin de permettre la révision de ces organigrammes et leur adaptation aux effectifs réels et non pas théoriques.

Proposition n° 1

Réviser les organigrammes des établissements pénitentiaires afin de les adapter aux effectifs réels des personnes détenues.

En outre, les métiers pénitentiaires sont délicats en ce qu’ils consistent à suivre les personnes que nulle autre institution de la République n’a finalement réussi à prendre en charge. Les agents peuvent ainsi être confrontés à des individus violents, le risque de subir une agression, les pressions voire les menaces sont des réalités quotidiennes de leur métier.

Mais l’aspect humain ne se résume pas à ces actes de violence ponctuels. En réalité, les métiers pénitentiaires s’inscrivent dans un rapport social spécifique. Les surveillants pénitentiaires en particulier ont une relation quotidienne avec les personnes détenues ; la prison s’inscrit dans un vivre ensemble qui repose sur un équilibre délicat entre respect de l’autorité pénitentiaire et respect des détenus. Bien souvent, les surveillants peuvent être interrogés sur des questions qui ne concernent pas directement leurs missions : dispositifs juridiques, actualités, fonctionnement de tel ou tel service, etc. Ils sont ainsi de plus en plus impliqués dans une forme d’accompagnement des personnes détenues.

ii. La question particulière de l’accès au logement

La commission d’enquête a été alertée à plusieurs reprises de difficultés de logement des personnels pénitentiaires, en particulier en Île-de-France.

Comme l’indique la direction de l’administration pénitentiaire, deux options d’aide au logement sont disponibles pour les personnels :

– le logement ministériel : une mise en relation entre les agents du ministère avec les bailleurs sociaux par le département des ressources humaines et de l’action sociale ; les offres sont publiées sur l’intranet ;

– les logements de la Fondation d’Aguesseau : plusieurs propositions de logements sociaux meublés ou de logements en colocation en Île-de-France principalement, disponibles pour les agents pour une période de vingt-quatre mois maximum. La DISP d’Île-de-France a en outre mis en place des dispositifs spécifiques.

Le directeur de l’administration pénitentiaire, insistant sur la nécessité de lutter contre l’isolement et le sentiment d’insécurité des personnels pénitentiaires, a rappelé que l’administration a mis en place des dispositifs d’accueil et de fidélisation. A par exemple été mis en place un accompagnement social, permettant notamment la recherche de logement.

Si elle salue, bien sûr, les efforts faits en la matière, votre Rapporteure souhaite ici se faire le relais des difficultés rencontrées par les personnels pénitentiaires et considère qu’il serait opportun de lancer une concertation pour améliorer les conditions de logement des personnels pénitentiaires, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière.

b. Des problèmes de recrutement et de gestion

i. Un déficit ancien de personnels pénitentiaires

Comme l’a reconnu le directeur de l’administration pénitentiaire lors de son audition par la commission d’enquête, cette administration a longtemps été confrontée à un déficit de personnels. Un plan de rattrapage a toutefois permis de passer « de 2 500 vacances d’emploi à 1 000, actuellement, ce qui représente un taux de couverture de 95 % ».

Si de réels progrès ont été accomplis en matière de recrutement, comme le montrent les chiffres précédemment évoqués, votre Rapporteure considère que l’effort doit se poursuivre. Elle tient d’ailleurs à rappeler que les organisations syndicales font toutes le constat d’un manque de moyens humains.

En outre, l’accroissement des missions confiées à l’administration pénitentiaire – ce qui va plutôt dans le sens d’une meilleure reconnaissance de ses métiers et des compétences qui y sont liées – augmente les difficultés. M. Samuel Gauthier, secrétaire général de la CGT pénitentiaire, explique par exemple que le transfert des missions d’extraction n’a pas été accompagné des moyens suffisants : « Ce sont les agents en charge de la détention qui ont été choisis pour compléter les effectifs dédiés aux missions extérieures, au détriment de la gestion de la détention. Nous trouvons toujours des postes vacants dans le domaine de la détention et dans les établissements pénitentiaires ». M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire des personnels de direction FO (SNP PD FO), confirme ce point et illustre ce transfert à moyen décroissant : pour la mission d’extraction judiciaire, « il nous a été accordé 800 équivalents temps plein (ETP) pour une mission préalablement calibrée pour 2 500 ETP par les services de police et de gendarmerie ».

Un personnel en effectifs insuffisants conduit à négliger des missions pourtant essentielles. L’administration pénitentiaire constate elle-même que cette situation rend difficile la gestion des ressources humaines. Ainsi, le ratio effectif gérants/effectifs gérés était en 2019 de 2,65 % pour la police nationale contre 2,29 % pour la DAP, soit un écart significatif dans une période où les deux directions sont régulièrement comparées.

ii. Des difficultés de recrutement

Le manque d’attractivité des métiers pénitentiaires, en particulier celui des surveillants, a été mis en avant tout au long des travaux de la commission d’enquête. Il rend difficile le recrutement et menace, à moyen terme, les effectifs de notre service pénitentiaire.

M. Philippe Kuhn, secrétaire général national adjoint du SPS a témoigné en ce sens : « On constate une déperdition importante, au point que la pénitentiaire recrute à 3 de moyenne. Notre syndicat dénonce cette situation. Il faudra savoir redonner confiance aux candidats pour les inciter à postuler, en sachant que le métier est compliqué ». L’attractivité des métiers permet en effet d’attirer davantage de candidats aux concours pénitentiaires et d’assurer un niveau de recrutement suffisamment élevé.

Le directeur de l’administration pénitentiaire a signalé un autre problème : les bassins d’emploi ne correspondent pas aux bassins de recrutement : « Les bassins de recrutement sont de plus en plus situés en outre-mer et dans le Nord de la France », tandis que le principal bassin d’emploi est l’Île-de-France.

c. Des difficultés de recrutement accrues pour certains établissements compte tenu de leur faible attractivité

i. Une attractivité inégale

À la fin de leur scolarité à l’ENAP, une liste de postes est proposée aux agents : elle correspond aux postes qui sont restés vacants à l’issue de mobilité des surveillants et qui sont donc considérés par les agents comme étant les moins attractifs. Les postes dans les établissements franciliens dominent parmi ceux proposés en sortie d’école.

Certaines affectations, ressenties comme plus difficiles, sont plus difficilement pourvues. En 2021, les établissements les moins attractifs étaient les suivants :

– à la DISP de Bordeaux, le centre de détention d’Uzerche ;

– à la DISP de Dijon, les centres de détention de Châteaudun et de Joux-la-Ville, les centres pénitentiaires de Châteauroux et d’Orléans-Saran et la maison centrale de Saint-Maur ;

– à la DISP de Lille, les centres pénitentiaires de Beauvais et de Liancourt ;

– à la DISP de Lyon, les centres pénitentiaires de Bourg-en-Bresse, d’Aiton, de Grenoble-Varces, de Moulins-Yzeure, de Saint-Etienne, de Saint-Quentin-Fallavier, de Valence et de Villefranche-sur-Saône ainsi que les maisons d’arrêt de Bonneville et de Lyon-Corbas ;

– à la DISP de Marseille, les centres pénitentiaires d’Aix-Luynes et de Marseille ainsi que les maisons d’arrêt de Grasse, de Nice et d’Arles ;

– à la DISP de Paris, les centres pénitentiaires de Bois-d’Arcy, de Fresnes, de Nanterre, de Meaux, de la Santé et du sud-francilien ainsi que les maisons d’arrêt de Fleury-Mérogis, d’Osny, de Versailles, de Villepinte et de Poissy ;

– à la DISP de Rennes, le centre de détention de Val-de-Reuil, les centres pénitentiaires d’Alençon, du Havre et de Nantes ainsi que la maison d’arrêt d’Évreux ;

– à la DISP de Strasbourg, les centres de détention de Montmédy, de Saint-Mihiel, de Villenauxe-la-Grande, les centres pénitentiaires de Lutterbach et de Nancy-Maxéville, la maison d’arrêt de Mulhouse et les maisons centrales de Clairvaux et d’Ensisheim ([32]).

Les élèves qui connaissent des difficultés sociales particulières – enfants handicapés, problèmes médicaux, charges de famille, soutien à ascendant – ont la possibilité de faire valoir leur situation, qui donne lieu à un examen. Quand le cas mérite un traitement particulier, il est alors procédé à une dérogation d’affectation. Les organisations syndicales sont informées de cette situation. À chaque promotion de surveillants pénitentiaires, une dizaine d’agents, sur environ 350, bénéficient d’une telle dérogation.

ii. Une prime de fidélisation pour pallier le manque d’attractivité de certains établissements

Comme mentionné précédemment, certains établissements sont considérés comme peu attractifs, souvent en raison de conditions de travail particulièrement difficiles, et rencontrent donc des difficultés de recrutement. Pour répondre à ces difficultés, l’administration pénitentiaire a instauré une prime de fidélisation.

En 2018, un décret ([33]) a ouvert aux membres des corps de commandement et du corps d’encadrement et d’application (CEA), dès le 31 décembre 2018, le bénéfice de deux dispositifs :

– pour l’ensemble des agents appartenant à ces deux corps, l’attribution d’une prime de fidélisation d’un montant de 1 000 euros après trois ans d’exercice effectif des fonctions au sein de l’un des vingt-huit établissements ou services listés par arrêté ;

– pour les lauréats d’un concours national de surveillants à affectation locale, l’attribution d’une prime de fidélisation de 8 000 euros en trois fractions : 4 000 euros bruts lors de l’affectation, 1 000 euros bruts à l’issue de la troisième année d’exercice effectif des fonctions après l’affectation et 3 000 euros bruts à l’issue de la cinquième année d’exercice effectif des fonctions après l’affectation.

Au total, cette prime de fidélisation a pu bénéficier à :

– 655 agents en 2019, pour 655 000 euros ;

– 1 123 agents en 2020, pour 1 123 000 euros ;

– 882 agents en 2021, pour 882 000 euros.

Soit 2 660 agents pour un total de 2 660 000 € sur la période 2019-2021.

À titre transitoire, les membres du corps de commandement et du CEA qui, lors de l’entrée en vigueur du décret, étaient affectés depuis au moins trois ans dans un établissement ou service mentionné dans l’arrêté, ont bénéficié du versement exceptionnel de la prime de fidélisation, d’un montant de 800 euros. Cette disposition transitoire a bénéficié à 3 597 agents, pour 2 879 400 euros.

Votre Rapporteure salue la mise en place de cette nouvelle prime de fidélisation afin de renforcer l’attractivité de certains établissements pénitentiaires.

2. L’accentuation récente de la revalorisation des métiers pénitentiaires

a. Mieux reconnaître le travail des personnels pénitentiaires

« La prise en charge des personnes détenues en France est exceptionnelle : notre pays est ainsi l’un des rares du monde à prendre en charge des personnes difficiles, sans arme, grâce à des techniques et pratiques professionnelles. L’autorité s’y exerce sans recourir à la violence, ce qui est tout à l’honneur de la France et des personnels pénitentiaires. » Ces mots de M. Jean-François Beynel, chef de l’Inspection générale de la justice (IGJ) illustrent parfaitement la particularité, la délicatesse et la pertinence du travail des personnels pénitentiaires. Votre Rapporteure y adhère pleinement et considère qu’il convient de continuer à mieux valoriser ces métiers et les agents qui les exercent.

i. La question de la progression statutaire et salariale

La commission d’enquête ne s’est pas penchée de manière exhaustive sur l’ensemble des conditions salariales et statutaires de chaque métier pénitentiaire. Toutefois, elle a été alertée à plusieurs reprises sur certaines revendications concernant notamment le statut des surveillants pénitentiaires.

Les organisations syndicales considèrent que la sous-évaluation statuaire et indemnitaire des métiers de la pénitentiaire ne permet pas de rémunérer leur travail à leur juste valeur et conduit à les dévaloriser. M. Frédéric Belhabib, conseiller technique de la CFDT pénitentiaire, fait ce constat du manque d’attractivité, liée selon lui « surtout à la rémunération et au manque de reconnaissance ».

Pour remédier à cette situation, le passage de certaines catégories d’agents pénitentiaires à une catégorie statutaire supérieure a été évoqué à plusieurs reprises au cours des auditions.

M. Sègla Blaise Gangbazo, président du Syndicat libre justice CFTC (SLJ CFTC), estime notamment que les surveillants du corps d’encadrement et d’application devraient passer de la catégorie C à la catégorie B. La même demande est formulée par la CGT pénitentiaire, dont son secrétaire général, M. Samuel Gauthier, explique : « Tout métier à risque et difficile justifie une reconnaissance indemnitaire et statutaire, par le biais du passage en catégorie B en ce qui nous concerne ». Il estime qu’une telle progression est nécessaire pour attirer des candidats : « Lorsqu’un candidat passe les concours de la fonction publique, la grille indiciaire revêt toute son importance. Il a donc tendance à s’orienter vers la police nationale ou municipale et la gendarmerie. »

M. Armand Minet, secrétaire général du SLJ CFTC, complète ce constat en expliquant que « le maintien en catégorie C est d’autant plus incompréhensible que le métier de surveillant se révèle différent et un peu plus compliqué que celui de policier ». Insistant ainsi sur la complexité du métier de surveillant pénitentiaire, « polyvalent, loin de l’image du porte-clés », il souligne que de surcroît la population pénale évolue et que le métier de surveillant s’imprègne d’un fort rôle d’accompagnement psychologique et technique qu’il ne faut pas négliger et qui justifie d’autant plus le passage en catégorie B. Plus précisément, « le corps du personnel de surveillance a été découpé, avec une partie des officiers qui accèdent à la catégorie A, celle qui reste en catégorie B, et le reste du corps d’encadrement et d’application, maintenu en catégorie C. C’est un non-sens, car il faut responsabiliser et rendre plus autonome la profession de surveillant à l’étage. Nous souhaiterions que le chantier de la catégorie soit rouvert. Les organisations syndicales se montrent quasi unanimes pour revendiquer cette catégorie B pour le corps d’encadrement et d’application. »

Interrogée sur ces questions, l’administration pénitentiaire précise que « plusieurs réformes statutaires et indemnitaires ont d’ores et déjà été lancées ces dernières années. Sur le plan indemnitaire on peut citer le passage des corps propres au RIFSEEP (DSP, DPIP, CPIP, techniques), avec des revalorisations indemnitaires. Des plans de requalification sont aussi en cours d’exécution (filière de surveillance et technique) jusqu’en 2023. À titre d’exemple à cette échéance, la DAP aura requalifié 1 400 agents de catégorie C en B et 450 agents de catégorie B en A pour la filière de surveillance. »

La nécessité de faire progresser en catégorie B les surveillants pénitentiaires est partagée par M. Jean-Louis Daumas, inspecteur général de l’administration, particulièrement catégorique sur ce sujet : « Les surveillants de prison relèvent de la catégorie C, quand les gardiens de la paix sont des fonctionnaires de catégorie B. Pourtant, ces métiers s’assortissent de difficultés et de responsabilités équivalentes. Malheureusement, la direction générale de l’administration et de la fonction publique s’est opposée à ce que les surveillants pénitentiaires rejoignent la catégorie B, au motif qu’il fallait, pour cela, être titulaire du baccalauréat. Il faut que vous nous aidiez à la convaincre de faire évoluer sa position. En effet, la mobilité est beaucoup plus facile pour un corps de catégorie B que pour un corps de catégorie C. Une réforme vient d’être mise en œuvre, pour permettre aux officiers pénitentiaires d’être rattachés à la catégorie A, ce qui constitue un excellent signal. Il est primordial de mettre en œuvre la même démarche pour les agents pénitentiaires de catégorie C. »

Votre Rapporteure estime que d’importants efforts de revalorisation et de fidélisation ont été conduits, notamment la revalorisation de la rémunération de tous les agents de la fonction publique de catégorie C. Elle espère vivement que cette évolution récente permettra à l’administration pénitentiaire de palier ses difficultés de recrutement et son manque d’attractivité. Cependant, en cohérence avec celles menées pour d’autres corps de nos forces de sécurité, elle appelle à engager une réflexion sur le passage de l’ensemble des personnels de surveillance en catégorie B.

Proposition n° 2

Renforcer l’attractivité de la profession de surveillant pénitentiaire en :

– améliorant leurs conditions de logement, en particulier dans les zones urbaines tendues et en début de carrière ;

– étudiant le passage de l’ensemble des personnels de surveillance du corps d’encadrement et d’application en catégorie B.

ii. Donner aux personnels les moyens d’assurer leurs missions

Exprimant sans doute une vision commune à l’ensemble des personnels pénitentiaires, M. Éric Faleyeux, secrétaire générale de la CFDT pénitentiaire, a rappelé que ceux-ci souhaitent « donner une autre image de l’administration pénitentiaire, toujours un peu ternie ». La démonstration en a largement été faite pendant la crise sanitaire et la commission d’enquête a fait le même constat sur le terrain : les personnels pénitentiaires font preuve d’un réel dévouement et d’un engagement profond à l’égard des missions qui leur sont confiées, absolument essentielles pour notre société. Mais pour cela, il faudrait « de nouveaux moyens humains et techniques dans ses différents domaines, qu’il s’agisse de la sécurité, de la prise en charge de la population pénale ou du renseignement pénitentiaire ».

Reconnaissant les efforts budgétaires, M. Sébastien Nicolas partage ce constat des moyens limités et constate que « nous partons néanmoins avec un certain retard qui nous a empêchés de rénover à hauteur suffisante notre parc immobilier, dont chacun s’accorde à dire qu’une part est vétuste et l’autre insuffisante. Cela ne nous a pas permis non plus de travailler suffisamment au recrutement et à la fidélisation des personnels pénitentiaires, toutes catégories confondues. »

Les moyens ont en effet considérablement augmenté ces dernières années : pour 2022, l’administration pénitentiaire voit un renforcement de ses moyens avec une progression globale des crédits de paiement de 7,4 % par rapport à 2021. Cette nouvelle augmentation s’inscrit dans la continuité de la dynamique enclenchée depuis 2017 avec des augmentations budgétaires de 2,2 % en 2018, 5,7 % en 2019, 6,2 % en 2020 et 7,8 % en 2021.

Cette évolution va dans le bon sens et la commission d’enquête ne peut que se réjouir de ce que le Gouvernement ait pris la mesure des enjeux liés à l’administration et à la politique pénitentiaires ces dernières années.

Votre Rapporteure tient toutefois à rappeler que les agents pénitentiaires voient leurs tâches croître et se diversifier : équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS), renseignement pénitentiaire, extractions, etc. Comme elle a eu l’occasion de le souligner précédemment, il s’agit d’une démarche vertueuse puisqu’elle enrichit les métiers pénitentiaires et permet de les valoriser et de diversifier les carrières. Toutefois, cette évolution des missions doit s’accompagner de moyens suffisants pour les exercer.

En outre, elle tient à souligner que l’administration pénitentiaire doit également prendre en compte d’autres évolutions, visant à moderniser le travail des personnels pénitentiaires. L’accès au numérique est un enjeu particulièrement important. Elle salue à ce titre le futur déploiement de terminaux portatifs, qui faciliteront les tâches quotidiennes des surveillants pénitentiaires.

Adapter le travail des agents pénitentiaires aux conditions actuelles :
deux exemples concrets

– Le développement du télétravail chez les professionnels en SPIP

Le télétravail était totalement absent de la pratique professionnelle en SPIP avant la crise sanitaire. Le confinement de l’ensemble de la population française a contraint les directions des SPIP à penser des solutions de contournement, afin d’assurer la continuité du service public de prise en charge des auteurs d’infractions. Ainsi, les agents ont été autorisés à travailler à domicile selon un système de rotation des ordinateurs portables disponibles dans les services. Depuis, les directions interrégionales ont doté l’ensemble de leurs agents en matériel informatique et en téléphones portables professionnels. Le succès de cette pratique dans le suivi des personnes placées sous main de justice et l’accueil favorable des professionnels pour cette nouvelle pratique ont incité les directions interrégionales et la direction de l’administration pénitentiaire à entamer des réflexions destinées à encadrer une pratique qui a vocation à se pérenniser, conformément aux accords relatifs à la mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique.

– Le développement et l’amélioration de l’outil numérique

La nécessité de doter les services d’outils numériques performants a été mise en lumière lors de la crise sanitaire. Le nécessaire repérage des profils délinquants les plus à risques et prioritaires en terme de suivi a permis de mettre à jour la nécessité d’améliorer les systèmes de requête du logiciel APPI (application des peines, probation et insertion). De plus, les services doivent désormais pouvoir être dotés d’outils à destination des cadres destinés à établir des plannings de façon rapide et simplifiée. Enfin, la nécessité d’une gestion documentaire au sein même de notre système d’information doit permettre la centralisation mais surtout la sécurisation de données et de documents personnels et confidentiels.

Le recours massif au système de visioconférence, notamment s’agissant de la tenue des commissions d’application des peines, a permis de gagner du temps et de réduire les déplacements au plus fort de la crise.

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

b. Mieux former le personnel pénitentiaire

i. Allonger le délai de formation initiale

La formation initiale des surveillants pénitentiaires à l’ENAP a été concentrée, passant de huit à six mois. Selon la DAP, une refonte de l’architecture de formation a permis de mettre en œuvre une approche par les compétences. Pour cela, la période de 4 semaines de pré‑affectation, auparavant comptabilisée dans les 8 mois de formation, ainsi que les 2 semaines de congés annuels, ont été supprimées de l’architecture. Le reste des temps de formation a été densifié pour parvenir aujourd’hui à 260 heures de formation en moyenne. La DAP précise en outre que cette formation de 6 mois en tant qu’élève est aujourd’hui mieux articulée avec la période d’un an passée au sein d’un établissement en qualité de stagiaire durant laquelle doit être mis en œuvre le principe de la formation « continuée ».

Chaque année, l’ENAP reçoit quatre promotions d’élèves surveillants qui se composent de 350 à 450 élèves, sachant, comme l’a rappelé le directeur de l’ENAP que « le contrat passé avec l’administration de tutelle porte sur la formation de quatre promotions de 600 élèves chaque année ».

Bien sûr, les besoins de recrutement sont forts, mais il ne serait pas acceptable de réduire la qualité de la formation pour en augmenter la quantité. Le directeur de l’ENAP le souligne lui-même : « Les besoins sont très forts. Il n’en demeure pas moins nécessaire de limiter les promotions, aux fins que la formation conserve un sens et puisse se dérouler dans de bonnes conditions. »

Le chef de l’IGJ a par ailleurs exprimé « de vraies inquiétudes sur le niveau de recrutement des agents pénitentiaires, qui fait l’objet d’efforts budgétaires considérables depuis des années. […] Il est indispensable de renforcer la durée de la formation des surveillants. Bien évidemment, il est difficile de le faire, puisque nos établissements ont besoin de personnels de terrain. En poursuivant sans rien faire, on favorise la dévalorisation des métiers pénitentiaires et on en dégrade l’attractivité ». Utilisant une comparaison courante, il rappelle que « la durée de la formation des policiers est très nettement supérieure à celle du personnel pénitentiaire ». Or la durée de formation des policiers devrait elle-même être augmentée : il considère donc qu’il devrait en être de même de la durée de formation des personnels pénitentiaires.

M. Jean-Louis Daumas, également inspecteur général de la justice, formule la même recommandation : « Le métier de surveillant est aussi difficile – peut-être même plus – que celui de gardien de la paix. Le Président de la République entend allonger la durée de la formation initiale des gardiens de la paix, ce qui est très positif. Aujourd’hui, ils sont formés en douze mois. Les surveillants pénitentiaires, pour leur part, ne le sont plus qu’en six mois, contre huit mois par le passé. À titre personnel, j’estime qu’il est primordial d’accroître la durée de leur formation, à des fins de qualité ».

Sur le terrain, les syndicats de personnels pénitentiaires s’inquiètent également de la formation initiale. M. Sébastien Nicolas, secrétaire général de SNP PD FO considère qu’en « abaissant considérablement le niveau du recrutement, on accepte des agents que l’on met en danger face à une population pénale extrêmement manipulatrice dans certains établissements ».

Cette situation apparaît problématique aux yeux de votre Rapporteure. Si la concentration de la formation de 8 à 6 mois lui apparaît ne pas poser de difficulté particulière, les témoignages et analyses des personnes auditionnées posent la question du niveau de cette formation. Même si votre Rapporteure est tout à fait consciente que l’allongement de la formation implique non seulement des efforts budgétaires, mais également des difficultés de gestion des ressources humaines tant les besoins sur le terrain sont importants, il lui semble problématique que la durée de formation initiale soit aussi courte ; elle considère qu’il faudrait envisager de l’allonger afin d’accroître le niveau de formation, en cohérence avec le passage en catégorie B qu’elle recommande par ailleurs s’agissant du personnel de surveillance.

ii. Mieux valoriser les bonnes pratiques de formation continue

Afin de former les personnels à leurs nouvelles missions, des efforts importants ont d’ores et déjà été fournis en matière de formation continue. Quelques exemples fournis par l’administration pénitentiaire sont particulièrement parlants.

Premièrement, la doctrine des unités pour détenus violents (UDV), de novembre 2018, prévoit une formation spécifique portant notamment sur les techniques d’intervention. Par la suite, une mallette pédagogique a été réalisée. La formation d’adaptation à l’emploi est d’une durée de trois semaines. Ces formations sont organisées à destination de l’ensemble des agents exerçant dans ces quartiers dont les CPIP.

Deuxièmement, des arrêtés du 24 mai 2019 prévoient une formation obligatoire d’adaptation à l’emploi pour les membres des équipes de sécurité pénitentiaire : les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), les ELSP, les unités hospitalières (UH) et les équipes nationales de transfert (ENT). Cette formation est composée :

– de trois modules de formation obligatoires validant, d’une durée de dix-huit jours : doctrine, tir et techniques d’intervention ;

– de quatre modules obligatoires non validant, d’une durée de dix-huit jours et demi : sécurité périmétrique, sécurité intérieure, seco