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N° 16

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 juillet 2022.

RAPPORT

 

 

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2021 (n° 10),

 

 

TOME I

 

 

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

 

 

 

PAR M. Jean-René CAZENEUVE,

 

Rapporteur général,

 

Député.

 

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SOMMAIRE

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Pages

introduction

fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2021

I. Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres

A. La comptabilitÉ budgÉtaire

B. La comptabilitÉ gÉnÉrale

C. La comptabilitÉ nationale

D. Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État

a. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

b. De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

II. La reprise Économique A PERMIS la diminution mesurÉe du dÉficit public

A. Évolution sur longue pÉriode

B. Analyse du dÉficit public de 2021

1. Un déficit public très inférieur aux prévisions initiales

2. Le déficit par sous-secteur d’administration publique

C. Le dÉficit public redevient essentiellement structurel

1. Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel

2. La composante structurelle du déficit redevient prépondérante

a. L’évolution en 2020 du solde structurel n’était pas significative

b. Le déficit structurel atteint un niveau plus élevé en 2021

3. L’avis du Haut Conseil des finances publiques

III. L’Évolution du dÉficit de l’État

A. Formation du solde budgÉtaire 2021

B. Analyse d’exÉcution à exÉcution

C. Analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions

fiche 2 : Les recettes de l’État En 2021

I. Les recettes fiscales de l’État

A. Montant global

B. Plusieurs Retraitements sont nÉcessaires pour une juste analyse Économique des recettes fiscales de l’État

C. Examen gÉNÉral des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État

1. Analyse d’exécution à exécution

a. Après la crise, un fort rebond des recettes fiscales

b. Les mesures fiscales nouvelles en 2021

c. Des mesures de périmètre et de transfert significatives

2. Analyse par rapport à la prévision

D. Examen impÔt par impÔt

1. La taxe sur la valeur ajoutée

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

2. L’impôt sur le revenu

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

3. L’impôt sur les sociétés (IS)

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

a. Analyse d’exécution à exécution

b. Analyse de l’écart avec la prévision

5. Les autres recettes fiscales

II. Les recettes non fiscales de l’État

A. Les dividendes et recettes assimilÉes

B. Les autres recettes non fiscales

1. Les produits du domaine de l’État

2. Les produits de la vente de biens et services

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

5. Les recettes diverses

Fiche 3 : les dÉpenses De l’État

I. L’augmentation des dÉpenses de l’État s’est poursuivie en 2021 pour faire face À une crise sanitaire persistante et pour la relance de l’Économie

A. L’Évolution des dÉpenses par mission budgÉtaire

B. Une sous-Consommation des crÉdits plus limitÉe qu’en 2020

C. L’Évolution des dÉpenses de personnel

1. Des dépenses de personnel en augmentation, mais inférieures à la prévision de la loi de finances initiale

2. Les emplois consommés par les ministères augmentent de nouveau

II. Le respect des normes de dÉpenses

III. Les autres moyens consacrÉs aux politiques publiques

Fiche 4 : les modifications de crÉdits intervenues au cours de l’exercice 2021

I. Les modifications apportÉes au cours de l’annÉe 2021

A. Des mouvements de crÉdits consÉquents autorisÉs par deux lois de finances rectificatives

1. Le budget général de l’État particulièrement mobilisé pour répondre à l’urgence sanitaire et à la relance de l’économie

a. Les ouvertures de crédits

b. Les annulations de crédits

c. Une fin de gestion marquée par d’importants mouvements de crédits

2. Des budgets annexes stables, une mobilisation supplémentaire limitée des crédits des comptes spéciaux

B. Les mouvements rÉglementaires

1. Les fonds de concours et attributions de produits complètent les crédits budgétaires à un niveau important

2. Des montants limités d’annulation par décret

3. Un niveau exceptionnel de reports de crédits sur la gestion 2021

4. Les autres mouvements réglementaires n’affectent pas le niveau des crédits ouverts

C. Les avancÉes en matiÈre d’assainissement de l’exÉcution budgÉtaire confirmÉes malgrÉ la crise Économique

1. Le faible taux de mise en réserve des crédits, une pratique poursuivie en 2021

a. Des taux de mise en réserve des crédits élevés entre 2012 et 2017

b. La poursuite de la sincérisation de l’utilisation de la mise en réserve abaissée à 3 %, hors titre 2, depuis 2018

2. Face à l’urgence, un premier recours au décret d’avance depuis 2017

II. Les modifications proposÉes par le prÉsent projet de loi de rÈglement

A. Les ouvertures portant sur le budget gÉnÉral

B. Les annulations portant sur le budget gÉNÉral

C. Les mouvements de crÉdits relatifs aux budgets annexes et comptes spÉciaux

Fiche 5 : la dette de l’État

I. Une augmentation de l’endettement de l’État toujours exceptionnelle en 2021

A. Un encours de la dette supÉrieur À 2 100 Milliards d’euros

1. L’accroissement de l’encours total de la dette négociable de l’État

2. La composition de la dette négociable

a. Un allongement de la durée de vie de la dette négociable

b. Une légère diminution de la part de dette détenue par les non-résidents

B. Un besoin de financement ÉLEVÉ en 2021

C. Les ressources de financement de l’État

1. La stabilisation à un niveau élevé des émissions de titre à moyen et long terme

2. La diminution de l’encours de titres de dette de court terme

3. Un montant des primes à l’émission en cours de normalisation

4. La forte croissance des dépôts des correspondants du Trésor

II. Une charge de la dette en augmentation et supÉrieure À la prÉvision

A. La hausse de la charge de la dette de l’État

B. Une charge de la dette supÉrieure aux prÉvisions de la loi de finances initiale

fiche 6 : La comptabilitÉ gÉNÉrale de l’État

I. Le bilan de l’État : la poursuite de la dÉgradation de la situation nette patrimoniale dans le contexte de crise sanitaire

A. Un actif en progression

1. Des immobilisations en hausse

2. Un actif circulant qui augmente

3. Une hausse mesurée du niveau de trésorerie disponible

B. la dÉgradation du passif

1. Une croissance toujours exceptionnelle des dettes financières

2. Des dettes non financières en progression

3. Une légère diminution des provisions pour risques et charges

4. Une trésorerie passive substantielle

II. Le compte de rÉsultat de l’État : Un rÉsulTat patrimonial en voie d’amÉlioration

A. Le cycle de fonctionnement

B. Le cycle d’intervention

C. Le cycle financier

D. Les produits rÉgaliens nets

III. Les engagements hors bilan

IV. Certification des comptes

travaux de la commission

audition de la commission

Audition de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2021

examen des articles

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2021

Article 1er Résultats du budget de l’année 2021

Article 2 Tableau de financement de l’année 2021

Article 3 Résultat de l’exercice 2021 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Article 4 Budget général  Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Article additionnel après l’article 4 Rapport sur les annulations de crédits de la mission Cohésion des territoires

Article additionnel après l’article 4 Rapport sur les annulations de crédits de la mission Travail et emploi

Article 5 Budgets annexes  Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Article 6 Comptes spéciaux  Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Article 7 Abandon de créances détenues sur la République fédérale de Somalie au titre de l’aide publique au développement

Après l’article 7

Article additionnel après l’article 7 Rapport sur les primes et décotes à l’émission de titres de moyen-long terme enregistrées par l’Agence France Trésor

Après l’article 7

Article additionnel après l’article 7 Rapport sur les fonds dépourvus de la personnalité morale

Après l’article 7


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   introduction

Pour ouvrir la seizième législature, notre commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire est saisie du projet de loi de règlement et d’approbation des comptes pour 2021. Le calendrier budgétaire fait ainsi bien les choses : quoi de mieux pour entrer en matière qu’un regard rétrospectif et analytique sur la dernière gestion ?

2021 a été une année hors norme du point de vue de nos finances publiques. Conformément à la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, elle a été la première année de plein exercice du plan de relance. Elle a également été, comme 2020, une année de financement du « quoi qu’il en coûte », pour compenser les restrictions à l’activité économique que la poursuite de la crise sanitaire a conduit à mettre en œuvre pendant le premier semestre.

L’exercice budgétaire 2021 a donc été marqué à la fois par des mesures d’urgence et de relance, dans un contexte économique toutefois radicalement différent de celui observé en 2020. Notre pays a connu en 2021 une croissance de 6,8 %, sans précédent depuis un demi-siècle. C’est nettement au-dessus de l’expansion observée en moyenne parmi nos principaux partenaires économiques, même s’il est vrai que la récession en France en 2020 avait été particulièrement forte.

La France a bien entendu bénéficié d’un environnement international favorable. Mais si notre pays a retrouvé son niveau d’activité d’avant-crise dès la moitié de l’année 2021 – avant nos partenaires économiques dans la plupart des cas –, il le doit également à des choix économiques et budgétaires efficaces. Le « retour sur investissement » d’une politique massive et constante d’urgence et d’un plan de relance à la fois diversifié et ciblé a été effectif. Il n’est en outre pas contestable que la baisse du taux de chômage à 7,4 % fin 2021, particulièrement marquée pour les jeunes, est en lien avec les réformes du marché du travail et de la formation mises en œuvre à compter de 2017 ainsi qu’avec les politiques publiques conçues en réponse à la crise comme le plan « 1 jeune 1 solution ». Ce mouvement favorable est également observé pour les collectivités territoriales : en 2021, leurs recettes, notamment fiscales, ont été dynamiques et leur capacité d’autofinancement s’est nettement accrue.

La situation de nos finances publiques en 2021 est la résultante de ce contexte contrasté : l’effort en faveur des dépenses d’urgence et de relance a été substantiel et a même été relayé en fin d’exercice par de nouvelles mesures rendues nécessaires par une inflation de plus en plus forte. En contrepartie, le dynamisme de l’activité économique et du marché du travail a contribué à accroître les ressources publiques – les prélèvements obligatoires ont couvert une partie plus importante qu’attendu des besoins de financement, alors même que des mesures de baisse de la fiscalité (poursuite de la suppression progressive de la taxe d’habitation et de la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés) conduisaient à modérer leur rendement toutes choses égales par ailleurs. L’accélération de la reprise économique en fin d’exercice a conduit d’ailleurs à des montants recouvrés nettement plus élevés que ceux anticipés en toute fin de gestion au titre de la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

Au total, le déficit public est demeuré très élevé, à 6,4 % du PIB, en nette amélioration néanmoins par rapport à 2020 où il s’était établi à presque 9 % de la richesse nationale. La dette publique s’est établie à 112,5 % du PIB au 31 décembre 2021, après avoir atteint 114,6 % fin 2020.

L’année 2021 a donc d’abord été marquée par la nécessité de poursuivre le décaissement des crédits d’urgence pour faire face à la crise sanitaire. Alors que peu de crédits avaient été ouverts sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire pour 2021 dans la perspective de la fin de la crise sanitaire, les cafés et restaurants notamment n’ont commencé progressivement à accueillir leur clientèle qu’à compter du mois de mai, et n’ont pu le faire sans restriction qu’à compter de juin. Le Gouvernement a donc été conduit, au cours du premier trimestre, à reporter 28,8 milliards d’euros de crédits d’urgence de 2020 vers 2021. Il a par la suite pris un décret d’avance en mai, afin de mieux répartir les crédits dédiés à l’urgence. Le Parlement a, en outre, accepté la proposition du Gouvernement d’augmenter de nouveau ces crédits d’urgence pour un montant de presque 10 milliards d’euros en adoptant la loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021. Au total, la mission Plan d’urgence a donné lieu en 2021 à 34,4 milliards d’euros de décaissement, soit seulement 8 milliards d’euros de moins qu’en 2020.

S’agissant du plan de relance, les craintes que son démarrage soit poussif et que les crédits se révèlent sous-consommés n’ont pas été vérifiées. Si son expression budgétaire n’a malheureusement pas la simplicité qui caractérisait le plan d’urgence, il est acquis qu’il a été engagé à plus de 70 % fin 2021 au titre des 100 milliards d’euros dont il est constitué pour les deux années 2021 et 2022, et qu’il a fait en 2021 l’objet de décaissements - équitablement territorialisés conformément à l’engagement pris - à hauteur de plus de 40 % de ce montant. C’est le résultat d’une volonté politique et de l’appropriation par les Français de dispositifs efficaces pour la transition écologique et l’économie – comme MaPrimeRénov’ ou la prime à la conversion pour acquérir un véhicule propre.

Les échéances électorales nationales empêchent cette année que les rapporteurs spéciaux de notre commission des finances procèdent, pour les crédits relevant de leurs compétences, à leur désormais traditionnel travail de suivi et de contrôle de l’exécution financière ainsi que d’évaluation. Le présent rapport examine toutefois l’exécution des crédits budgétaires par mission et programme, selon la structure choisie par la commission des finances pour examiner le projet de loi de finances pour 2021.

Ce panorama détaillé montre qu’au-delà de l’urgence et de la relance, l’exécution budgétaire 2021 est marquée par le respect des lois de programmation en matière de défense, de justice, d’aide au développement et de recherche. En outre, l’évolution des dépenses de personnel demeure relativement contenue, même si 2021 marque le début de la mise en œuvre du Grenelle de l’éducation et des revalorisations salariales, pleinement légitimes, qui lui sont associées en faveur des enseignants.

La fin de l’exécution budgétaire 2021 a également été marquée par l’accélération de l’inflation et par les premières mesures destinées à en protéger les Français. Outre la décision de geler les tarifs du gaz à leur niveau du 31 octobre 2021 et de prévoir un dispositif analogue pour la fourniture d’électricité, la loi de finances rectificative de fin de gestion a prévu le versement d’une indemnité d’inflation de 100 euros à 38 millions de personnes dont les revenus étaient inférieurs à 2 000 euros par mois. La même loi a donné lieu par ailleurs à l’ouverture de crédits au titre de la charge de la dette, au titre de la fraction de nos emprunts indexés sur les prix.

L’exercice 2021 a clôturé le « quoi qu’il en coûte », a placé le plan de relance au cœur de nos politiques publiques et a constitué un prélude aux défis économiques et financiers auxquels nous faisons face en 2022. Il s’agit de protéger les Français et leur pouvoir d’achat dans un contexte de forte inflation, alors que nos finances publiques sortent substantiellement dégradées de la période de crise sanitaire qui s’est ouverte au début de l’année 2020. Il conviendra, dans ce contexte, de redéfinir très prochainement la trajectoire de nos finances publiques. Ce sera précisément l’objet, dès le début de l’automne prochain, de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques et du premier débat sur la dette tel qu’il est désormais prévu par la loi organique relative aux lois de finances après sa réforme adoptée à la fin de l’année 2021.

Il nous appartient de nous prononcer sur le projet de loi de règlement pour 2021. Il ne s’agit pas d’approuver ou non cette gestion d’un point de vue politique mais de fixer, du point de vue comptable, l’exercice budgétaire de l’an dernier. Alors que les prochains textes financiers seront l’occasion des vrais débats budgétaires, je souhaite que ce projet de loi recueille l’assentiment de notre Assemblée, comme cela a été le cas au sein de notre commission des finances.

 


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   fiche 1 : Le dÉficit de l’État en 2021

La loi de règlement arrête le déficit public, toutes administrations publiques confondues, ainsi que le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale, le second selon ceux de la comptabilité budgétaire et générale. Ces trois types de comptabilité ont des objets différents.

Alors que la comptabilité budgétaire, comptabilité « de caisse », retrace les flux budgétaires entrants et sortants, les comptabilités générale et nationale sont fondées sur la constatation des droits et obligations nées au cours de l’exercice concerné.

les mesures du dÉficit en 2021

Déficit public

(toutes administrations publiques)

Comptabilité nationale

160,7 milliards d’euros

soit 6,4 % du PIB

 

Déficit de l’État

Comptabilité budgétaire

170,7 milliards d’euros

Comptabilité générale

142,1 milliards d’euros

Comptabilité nationale

143,7 milliards d’euros

Source : présent projet de loi de règlement.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB en comptabilité nationale, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de considérer le respect par la France de ses engagements européens.

La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel.

La mesure du résultat patrimonial en comptabilité générale permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables.

I.   Le dÉficit de l’État peut Être mesurÉ de plusieurs maniÈres

Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire, qui est une comptabilité de caisse. Plus récente, la comptabilité générale a fourni une approche davantage économique de la situation financière et patrimoniale de l’État. Enfin, la comptabilité nationale permet, dans une approche harmonisée avec les autres États de l’Union européenne, d’agréger le solde de l’État avec celui des autres administrations publiques locales et de sécurité sociale.

A.   La comptabilitÉ budgÉtaire

L’examen de la loi de règlement avait traditionnellement pour but de débattre de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui d’une comptabilité très commentée car elle permet de constater le niveau de recettes, en particulier fiscales, et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la LOLF ([1]). Son article 28 précise que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2021 sont arrêtés par l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B.   La comptabilitÉ gÉnÉrale

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite d’engagements est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise : un compte de résultat de l’année en cours est rattaché au bilan de l’État, et une annexe est également prévue pour détailler et justifier la nomenclature comptable. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effective.

Article 30 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

« La comptabilité générale de l’État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

« Les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action.

« Elles sont arrêtées après avis d’un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié. »

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions ou l’état des stocks. Elle retrace aussi les opérations de nature patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle représente.

Les résultats des comptes de l’État pour 2021 sont arrêtés par l’article 3 du présent projet de loi de règlement.

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 6 du présent rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges de l’année 2021.

Le rÉsultat de l’État depuis 2019

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2019

Exercice 2020

Exercice 2021

 

 

 

Cycle de fonctionnement

Charges (a)

271,7

270,2

282,7

Produits (b)

77,1

78,5

77,8

Charges nettes (I = a-b)

194,6

191,7

205,0*

 

 

 

Cycle d’intervention

Charges (a)

205,3

273,4

269,8

Produits (b)

43,0

50,1

68,2

Charges nettes (II = a-b)

162,4*

223,4*

201,6

 

 

 

Cycle financier

Charges (a)

49,7

71,2

50,1

Produits (b)

27,2

29,5

24,1

Charges nettes (III = a-b)

22,5

41,7

25,9*

 

 

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

379,5*

456,7

432,5

 

 

 

Produits régaliens nets (B)

294,9

291,1

290,4

 

 

 

Résultat (B-A)

– 84,6*

– 165,6

– 142,1

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : lois de règlement 2019 et 2020 et présent projet de loi de règlement.

C.   La comptabilitÉ nationale

Enfin, depuis 2013, l’examen du projet de loi de règlement permet, sur le fondement de l’article liminaire, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale présentés dans l’article liminaire sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB, qui joue un rôle toujours essentiel dans le cadre de l’examen et de la comparaison des finances publiques au niveau européen.

D.   Les clÉs de passage entre les diffÉrentes mesures du dÉficit de l’État

a.   De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

Selon la comptabilité nationale, le déficit de l’État s’établit à 143,7 milliards d’euros, c’est-à-dire 27,0 milliards d’euros de moins que le déficit budgétaire ([2]) qui atteint 170,7 milliards d’euros.

Cet écart s’explique par quatre effets principaux :

– certaines opérations budgétaires sont comptabilisées en opérations financières au sens de la comptabilité nationale, et sont placées ainsi hors du périmètre des « dépenses maastrichtiennes » (comptant pour le calcul du déficit public), ce qui améliore le solde de 4,4 milliards d’euros. La plupart des prises de participations de l’État en 2021 (3 milliards d’euros), de même que les prêts octroyés par l’État (4 milliards d’euros) n’affectent pas le besoin de financement en comptabilité nationale mais dégradent le solde budgétaire. À l’inverse, les remboursements intervenant dans le cadre des prêts consentis par l’État améliorent le solde budgétaire de 2 milliards d’euros alors qu’ils n’ont pas d’effet sur le solde en comptabilité nationale ;

– le rattachement comptable de droits constatés à l’exercice 2021 améliore le solde de 18,1 milliards d’euros. L’écart provient, pour 9,3 milliards d’euros, de la façon dont les recettes issues du financement européen du plan de relance français sont comptabilisées. En effet, les dépenses faisant l’objet d’un financement européen sont comptabilisées pour 14,4 milliards d’euros en 2021 en comptabilité nationale alors que seuls 5,1 milliards ont été enregistrés en comptabilité budgétaire. D’ici la fin de la période de versement des fonds européens, les différences entre ces deux chiffres cumulés auront disparu. Pour le reste, une partie de l’écart (6,3 milliards) s’explique par le traitement différent des créances de CICE en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale : la première appréhende l’effet budgétaire de cette créance au moment de son utilisation par les entreprises alors que la seconde prend en compte cette créance au moment de sa constitution ([3]) ;

– les autres opérations sans effet sur le solde budgétaire améliorent le solde en comptabilité nationale de 5,3 milliards d’euros avec, en particulier, l’enregistrement des intérêts en droits constatés qui améliore le déficit de 7,1 milliards d’euros et, à l’inverse, la conversion du prêt accordé à Air-France-KLM en instrument de capital, enregistré en dépense en comptabilité nationale, qui dégrade le solde en comptabilité nationale de 3 milliards d’euros ;

– l’absence de prise en compte du solde des budgets annexes dégrade le solde en comptabilité nationale de 0,8 milliard d’euros.

Le tableau ci-dessous retrace les clés de passage entre le solde en comptabilité budgétaire et celui en comptabilité nationale.

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire
À la comptabilitÉ nationale en 2021

(en milliards d’euros)

Solde d’exécution des lois de finances

 170,7

Opérations budgétaires traitées en opérations financières

+ 4,4

Corrections en droits constatés

+ 18,1

Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement

+ 5,3

Non prise en compte du solde des budgets annexes

 0,8

Déficit de l’État en comptabilité nationale

 143,7

Source : présent projet de loi de règlement.

b.   De la comptabilité budgétaire à la comptabilité générale

Selon la comptabilité générale, le résultat patrimonial de l’État, qui est la somme de ses charges et de ses produits mesurés dans le compte de résultat, s’établit à – 142,1 milliards d’euros, soit une amélioration de 28,6 milliards d’euros par rapport au déficit budgétaire. Le solde patrimonial de l’État est donc meilleur que son solde budgétaire.

L’écart entre les deux soldes s’explique par six effets de sens contraires :

– des écarts entre charges et dépenses (+ 9,9 milliards d’euros) en raison notamment de la baisse des charges à payer au titre du CICE, supprimé au 1er janvier 2021 et dont les effets s’éteignent progressivement ;

– une amélioration de la valeur nette des immobilisations financières (+ 9,6 milliards d’euros) avec des investissements importants en 2021 portés notamment par des prises de participations qui atteignent 6,6 milliards d’euros ;

– une hausse des immobilisations incorporelles ([4]) et corporelles ([5]) hors stocks (+ 6,7 milliards d’euros) en lien avec une dynamique d’investissement importante de l’État dans la gestion de ses actifs ;

– le traitement des opérations comptables en opérations de trésorerie (+ 4,1 milliards d’euros) avec deux effets majeurs de sens contraire : l’étalement des primes et décotes sur les titres de dette (+ 11,8 milliards d’euros) et le caractère plus élevé de la charge liée à l’indexation de certains titres en comptabilité générale qu’en comptabilité budgétaire (– 5 milliards d’euros) ([6]) ;

– le traitement des provisions (+ 2,3 milliards d’euros) ;

– les décalages entre produits et recettes (– 3,9 milliards d’euros).

Passage de la comptabilitÉ budgÉtaire
à la comptabilitÉ gÉNÉrale en 2021

(en milliards d’euros)

Solde d’exécution des lois de finances

 170,7

Décalage entre charges et dépenses

9,9

Immobilisations financières

9,6

Immobilisations incorporelles, corporelles et stocks

6,7

Opérations de trésorerie

4,1

Provisions pour risques et charges

2,3

Décalage produits et recettes

 3,9

Déficit de l’État en comptabilité nationale

 142,1*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de règlement.

II.   La reprise Économique A PERMIS la diminution mesurÉe du dÉficit public

A.   Évolution sur longue pÉriode

L’article liminaire du présent projet de loi de règlement établit le déficit public 2021 à 6,4 % du PIB.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les soldes supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

+ 0,1

– 2,9

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,5

– 2,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

– 3,0

– 3,2

– 2,0

– 2,6

– 1,8

– 2,4

– 2,9

– 4,6

– 6,4

– 5,4

– 5,1

– 3,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

– 3,7

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,2

– 4,0

– 3,6

– 3,4

– 2,4

– 2,6

– 3,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

– 7,2

– 6,9

– 5,2

– 5,0

– 4,1

– 3,9

– 3,6

– 3,6

– 3,0

– 2,3

– 3,1*

– 8,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2021

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

– 6,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* Hors effet de bascule du CICE, le solde atteint – 2,2 % du PIB.

Source : Insee, base 2014, présent PLR.

L’année 1974 est la dernière pour laquelle le solde public a été exécuté à l’excédent. Les années 1993 et 2009 ont enregistré des pics de déficit, respectivement à 6,4 % et 7,2 % du PIB. La France a ensuite connu neuf années consécutives de déficit supérieur à 3 % du PIB entre 2008 à 2016.

L’année 2017 avait marqué un retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis au Conseil de l’Union européenne de clôturer la procédure de déficit excessif dont la France faisait l’objet lors de sa réunion du 22 juin 2018.

Afin de faire face à la crise sanitaire qui s’est déclenchée en France en mars 2020, l’État a été conduit, à la faveur de l’assouplissement de l’encadrement budgétaire européen permettant des écarts temporaires à la trajectoire d’ajustement des comptes publics, à s’extraire des règles communautaires « maastrichtiennes ».

B.   Analyse du dÉficit public de 2021

Le solde public est déficitaire de 6,4 % du PIB en 2021. L’essentiel de ce déficit est de nature structurelle (4,4 % du PIB), la composante conjoncturelle continuant de peser (2,0 % du PIB) alors que l’effet des mesures ponctuelles et temporaires s’estompe (0,1 % du PIB).

1.   Un déficit public très inférieur aux prévisions initiales

Examinée dans le contexte sanitaire dégradé de l’automne 2020, la LFI 2021 prévoyait un déficit public de 8,5 % du PIB. Les hypothèses macroéconomiques et de finances publiques de cette loi avaient d’ailleurs été dégradées au cours de la discussion parlementaire, le projet de loi de finances prévoyant initialement un déficit limité à 6,7 % du PIB.

La première loi de finances rectificative pour 2021 a aggravé cette prévision à 9,4 % du PIB. En fin de gestion, la seconde LFR pour 2021 a, quant à elle, revu cette prévision à la baisse (8,2 % du PIB).

L’amélioration du solde par rapport à cette dernière prévision est liée à la fois à une bonne tenue des recettes fiscales (voir fiche n° 2) et par des sous‑consommations importantes sur certains crédits ouverts (voir fiche n° 3).

Évolution du solde public en 2021

(en % du PIB)

Composantes

2021

LFI

2021

LFR 1

2021

LFR 2

2021
Exécution

Solde structurel

– 3,8

– 6,3

– 5,7

– 4,4

Solde conjoncturel

– 4,5

– 3,0

– 2,3

– 2,0

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,2

– 0,1

– 0,1

– 0,1

Solde effectif

 8,5

 9,4

 8,2*

 6,4

* effet d’arrondi au dixième.

Source : loi de finances initiale pour 2021, lois de finances rectificatives 1 et 2 pour 2021 et présent projet de loi de règlement.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 31 mai 2022.

2.   Le déficit par sous-secteur d’administration publique

Le déficit de l’État, qui est l’objet principal de la loi de règlement, n’est pas la seule composante du déficit public en comptabilité nationale : celle-ci prend en compte le solde de l’ensemble des administrations publiques, en y incluant celui des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales.

Solde public par sous-secteur d’administration publique

(en % de PIB)

Sous-secteur

2020

2021

Administrations publiques centrales

– 6,8

– 5,7

   dont État

 7,8

 5,7

   dont organismes divers d’administration centrale

1,0

0,0

Administrations publiques locales

– 0,1

0,0

Administrations de sécurité sociale

– 2,0

– 0,7

Solde effectif toutes APU

 8,9

 6,4

Source : présent projet de loi de règlement.

Le déficit public tend à se concentrer, en 2021, sur le déficit de l’État, à la faveur d’une réduction du déficit des administrations de sécurité sociale.

Solde public par sous-secteur d’administration publique

(en milliards d’euros)

Sous-secteur

2020

2021

Administrations publiques centrales

– 156,0

– 143,4

   dont État

 180,2

 143,7

   dont organismes divers d’administration centrale

24,1

0,3

Administrations publiques locales

– 3,5

– 0,6

Administrations de sécurité sociale

– 46,0

– 16,7

Solde effectif toutes APU

 205,5

 160,7

Source : présent projet de loi de règlement.

C.   Le dÉficit public redevient essentiellement structurel

Le solde structurel se situe à un niveau élevé en 2021, après un exercice 2020 non significatif, tout en restant accompagné d’une composante conjoncturelle dégradée.

1.   Les notions de déficit structurel et de déficit conjoncturel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique et des événements exceptionnels. Le déficit conjoncturel correspond, lui, au déficit lié à la conjoncture. La composante structurelle du déficit a fait l’objet d’un encadrement européen renforcé depuis dix ans environ, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période favorable.

Il convient de noter que le solde structurel est une construction macroéconomique et non budgétaire, qui repose des conventions et sur un certain nombre d’hypothèses concernant le PIB potentiel et l’écart de production – qui sont également des notions macroéconomiques.

Ainsi, l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([7]). Ce volet préventif prévoit ainsi que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque la dette publique d’un État membre est supérieure à 60 % de son PIB).

Les modalités de calcul des différentes composantes du déficit sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle.

Méthode de calcul des composantes structurelle et conjoncturelle du déficit public

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit public fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (1).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 au rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture sont censés représenter, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB serait, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigée des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Aussi, un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

() Banque de France, « La croissance potentielle. Une notion déterminante mais complexe », Focus n° 13, mars 2015.

Le calcul du solde structurel repose sur des hypothèses de croissance potentielle et d’écarts de production qui ont été fixées par la LPFP pour les années 2018 à 2022 ([8]). Ces hypothèses avaient été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis portant sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([9]). Elles ont néanmoins perdu leur valeur comme trajectoire de référence à tout le moins avec l’irruption de la crise sanitaire début 2020 ([10]).

Le programme de stabilité 2021-2027 a actualisé une partie de ces prévisions, en étendant la durée de programmation. Ce document est cependant dépourvu de la valeur juridique que revêt la LPFP.

HypothÈses initiales d’Écart de production, de croissance effective
et de croissance potentielle dans la LPFP 2018-2022

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Croissance potentielle (LPFP)

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB (LPFP)

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Croissance potentielle (Pstab)

1,25

1,25

– 0,3

0,6

1,35

1,35

1,35

Écart de production en % du PIB (Pstab)

– 7,7

– 3,7

– 1,1

– 0,2

0

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2025

2026

2027

 

 

 

 

Croissance potentielle (Pstab)

1,35

1,35

1,35

 

 

 

 

Écart de production en % du PIB (Pstab)

0

0

0

 

 

 

 

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et programme de stabilité 2021-2027, avril 2021.

2.   La composante structurelle du déficit redevient prépondérante

L’évolution du solde structurel en 2020 n’était pas significative en raison du choix, justifié par les circonstances, de comptabiliser une partie des mesures de réponse à la crise comme ponctuelles et temporaires. En 2021, la déformation que ce choix entraînait a disparu et redonne de la lisibilité à l’évolution du solde public.

a.   L’évolution en 2020 du solde structurel n’était pas significative

La loi n° 2020-1039 du 5 août 2021 de règlement pour 2020 indiquait une amélioration du solde structurel entre 2019 et 2020 de – 2,2 % à – 0,9 % du PIB. Le rapporteur général avait cependant souligné, dans son rapport correspondant et à la suite du Haut Conseil des finances publiques([11]), que cette évolution ne devait pas être considérée comme significative. En effet, le Gouvernement avait fait le choix de comptabiliser intégralement les mesures d’urgence comme ponctuelles et temporaires.

Par ailleurs, le solde structurel est calculé en pourcentage de PIB potentiel, une grandeur normalement indépendante de la conjoncture. L’hypothèse de PIB potentiel retenue restait donc celle de la dernière loi de programmation des finances publiques, avec une croissance du PIB potentiel de + 1,25 % en 2020 alors même que le PIB effectif se contractait de 8,2 % sur l’année.

Enfin, les prélèvements obligatoires se sont révélés en 2020 résilients à l’activité, avec une élasticité inférieure à l’unité alors qu’ils évoluaient, « en temps normal », à un niveau comparable à celui du PIB. Cet effet a entraîné une amélioration du solde structurel de 0,6 point en 2020.

Aussi, le double effet de la neutralisation des mesures d’urgence et de la résilience des prélèvements obligatoires au numérateur – couplé à l’absence de baisse – et même la progression – du PIB potentiel au dénominateur dans un contexte de contraction du PIB effectif – a faussé l’appréciation du solde structurel en 2020.

Le rapporteur général soulignait alors qu’une évolution inverse devait être anticipée en 2021, par contrecoup d’un rebond de l’activité bien au-dessus de l’hypothèse de croissance potentielle de la LPFP ([12]). Le présent texte témoigne du bien-fondé de cette anticipation.

b.   Le déficit structurel atteint un niveau plus élevé en 2021

Le déficit structurel des administrations publiques françaises atteint, en 2021, un niveau élevé de 4,4 %. Si le rebond de l’activité économique assure des rentrées fiscales robustes (voir fiche n° 2 du présent rapport), le niveau encore élevé des dépenses d’urgence et la mise en œuvre du plan de relance contribuent au creusement du solde structurel (53,2 milliards d’euros consommés sur les deux missions concernées, soit 2,1 % du PIB). La composante conjoncturelle du solde atteint par ailleurs un niveau non négligeable de – 2,0 %, ce qui témoigne d’une conjoncture encore dégradée et d’un niveau d’activité éloigné de son potentiel.

Bien que l’évolution des composantes du solde public en 2021 soit plus significative que pour l’année 2020, il convient de remarquer que cette décomposition reste fondée sur les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques en vigueur ([13]). Or, ces hypothèses ont été invalidées par le nouveau contexte macroéconomique et de finances publiques. Le Haut Conseil des finances publiques a constaté que la loi de programmation de janvier 2018 constituait « une référence dépassée, qu’il s’agisse du scénario macroéconomique ou de celui de finances publiques » ([14]).

L’hypothèse de croissance potentielle retenue pour 2021 reste ainsi celle de la LPFP (+ 1,30 %), ce qui conduit à fausser l’évolution du solde structurel en surévaluant le PIB potentiel, qui constitue le dénominateur de ce solde. Aussi, le solde structurel pour 2021 serait, en toute vraisemblance, aggravé par l’actualisation des hypothèses d’évolution du PIB potentiel pendant la crise.

3.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Le Haut Conseil des finances publiques constate que le solde structurel en 2021 s’éloigne de 3,1 points de l’objectif de la loi de programmation des finances publiques afférente, ce qui constitue un « écart important » au sens de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Trajectoire de la LPFP 2018-2022 et exÉcution

(en % de PIB)

Composante

2019

2020

2021

LPFP

Exécution

LPFP

Exécution

LPFP

Exécution

Solde structurel

– 1,9

– 2,2

– 1,6

– 1,0

– 1,2

– 4,4

Solde conjoncturel

– 0,1

+ 0,2

0,1

– 5,0

0,3

– 2,0

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,9

– 1,0

0,0

– 2,8

0,0

– 0,1

Solde effectif

 2,9

 3,1

 1,5

 8,9*

 0,9

 6,4*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : LPFP 2018-2022, Insee, base 2014, et présent projet de loi de règlement.

Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (extraits)

I. ― En vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants, au sens du II, que fait apparaître la comparaison des résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi.

Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques et joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.

Lorsque l’avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l’examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée.

II. ― Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l’ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu’il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le Haut Conseil constate cependant, au regard de la poursuite de la crise sanitaire, que les circonstances exceptionnelles du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance continuent d’être réunies en 2021. Il n’y a, dès lors, pas lieu de déclencher le mécanisme de correction présenté supra. Le Haut Conseil souligne cependant que la clause de circonstances exceptionnelles ne saurait s’appliquer sans limite de temps, au risque de limiter la portée de la programmation pluriannuelle et du mécanisme de correction. Il invite dès lors le Gouvernement à préciser les critères de levée ou de maintien de la clause à l’occasion des prochains textes budgétaires.

Dans la ligne de ses avis précédents, le HCFP souligne enfin que l’évaluation du solde structurel est fortement brouillée et que celui-ci ne rend pas compte de la situation réelle des finances publiques, en raison des deux effets évoqués supra :

– la comptabilisation des mesures d’urgence et de relance comme ponctuelles et temporaires en 2020 puis au sein du solde structurel en 2021 ;

– et la sous-évaluation du solde structurel lié à son calcul sur la base des hypothèses caduques de la loi de programmation des finances publiques. Ainsi, le Gouvernement a lui-même présenté des hypothèses de croissance potentielle révisées en annexe au PLF 2022 ([15]) qui conduiraient à dégrader le solde d’un point supplémentaire (de 4,4 % à 5,4 %).

III.   L’Évolution du dÉficit de l’État

Le déficit budgétaire de l’État s’établit à 170,7 milliards d’euros, en baisse de 7,4 milliards d’euros par rapport au niveau enregistré en 2020.

Le dÉficit budgÉtaire de l’État depuis 2009

(en milliards d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

– 138,0

– 113,8*

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6*

– 70,5

– 69,1

– 67,7

– 76,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2019

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

– 92,7

– 178,1

– 170,7

 

 

 

 

 

 

 

hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2020, présent projet de loi de règlement.

A.   Formation du solde budgÉtaire 2021

Le tableau d’équilibre ci-dessous permet de détailler la formation du solde budgétaire et son évolution.

Évolution du solde budgÉtaire

(en milliards d’euros)

Composantes

Exécution 2020

LFI 2021

LFR 2 2021

Exécution 2021

Recettes fiscales nettes

256,0

257,9

277,6

295,7

Recettes non fiscales

14,8

25,3

22,3

21,3

Fonds de concours et attribution de produits

12,0

5,7

5,7

8,0

PSR au profit de l’Union européenne (à déduire)

– 23,7

– 27,2

– 26,5

– 26,4

PSR au profit des collectivités territoriales (à déduire)

– 42,0

– 43,4

– 43,6

– 43,6

Recettes nettes

217,0*

218,3

235,5

255,2*

Dépenses nettes

389,7

390,6

412,5

426,7

Solde du budget général

 172,7

 172,4*

 177,0

– 171,5

Solde des budgets annexes

0,0

0,0

– 0,1

0,0

Solde des comptes spéciaux

– 5,4

– 0,9

– 4,2

0,8

Solde budgétaire de l’État

 178,1

 173,3

 181,3

 170,7

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, RBDE 2021.

Le niveau du déficit budgétaire en 2021 résulte, in fine :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 426,7 milliards d’euros ;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 255,2 milliards d’euros ;

– et du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à 0,8 milliard d’euros.

B.   Analyse d’exÉcution à exÉcution

Le déficit budgétaire s’établit à 170,7 milliards d’euros en 2021, après 178,1 milliards en 2020.

passage du solde 2020 au solde 2021

(en milliards d’euros)

Composantes

2020

Évolution

2021

Recettes du budget général (I)

217,0*

+ 38,2

255,2

Recettes fiscales nettes

256,0

+ 39,7

295,7

Recettes non fiscales

14,8

+ 6,5

21,3

Fonds de concours et attribution de produits

12,0

 4

8,0

PSR au profit de l’Union européenne (à déduire)

24,0

+ 2,4

26,4

PSR au profit des collectivités territoriales (à déduire)

42,0

+ 1,4

43,4

Dépenses du budget général (II)

389,7

+ 37

426,7

Solde des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)

 5,4

+ 6,2

0,8

Déficit à financer (II-I+III)

178,1

 7,4

170,7

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, RBDE 2021.

Les données ci-dessus permettent de souligner que, si le déficit de l’État a commencé à refluer en 2021 en pourcentage de PIB, l’amélioration en valeur absolue reste limitée. Alors que les recettes du budget de l’État ont progressé presque aussi vite que les dépenses (+ 38,2 milliards contre + 37 milliards), l’amélioration du solde des comptes spéciaux et des budgets annexes de 6,2 milliards d’euros permet une diminution plus marquée du déficit de 7,4 milliards d’euros.

La présentation ci-dessus reprend celle des documents budgétaires présentés par le Gouvernement et de la Cour des comptes. Néanmoins, les prélèvements sur recettes, comptabilisés en moindres recettes, peuvent s’analyser comme des dépenses du budget général. Cela conduit à modifier à la marge la progression respective des recettes et des dépenses du budget général de l’État.

passage du solde 2020 au solde 2021
(PSR comptabilisés en dÉpense)

(en milliards d’euros)

Composantes

2020

Évolution

2021

Recettes du budget général (I)

282,8

+ 42,2

325,0

Recettes fiscales nettes

256,0

+ 39,7

295,7

Recettes non fiscales

14,8

+ 6,5

21,3

Fonds de concours et attribution de produits

12,0

 4

8,0

Dépenses du budget général (II)

455,7

+ 40,8

496,5

Dépenses nettes du budget général

389,7

+ 37

426,7

PSR au profit de l’Union européenne

24,0

+ 2,4

26,4

PSR au profit des collectivités territoriales

42,0

+ 1,4

43,4

Solde des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)

 5,4

+ 6,2

0,8

Déficit à financer (II-I+III)

178,1*

 7,4*

170,7

Source : commission des finances à partir de Cour des comptes, RBDE 2021.

Au terme de cette présentation, l’évolution du déficit est un peu plus clairement portée par le rebond des recettes du budget général, en particulier de ses recettes fiscales. En effet, les PSR ont connu une dynamique marquée, avec une hausse de 3,8 milliards d’euros entre 2020 et 2021 : le PSR au profit de l’Union européenne, en particulier, a connu une hausse de 10 %. Selon cette méthodologie, les recettes en 2021 ont progressé de près de 18 %, contre 9 % environ pour les dépenses.

Ces chiffres permettent de souligner que l’amélioration du déficit public est essentiellement liée à un effet sur le dénominateur, le PIB connaissant un rebond marqué. Ainsi, si le déficit de l’État, principale composante du déficit public, passe de 7,8 % à 5,7 % du PIB (soit – 2,1 points, ce qui représente une évolution de près de 49 milliards d’euros ([16])), son montant en valeur absolue ne diminue que de 7,4 milliards d’euros. Pour le reste, l’évolution du déficit public est liée à l’amélioration du solde des administrations publiques locales et de sécurité sociale.

C.   Analyse de l’Écart par rapport aux prÉvisions

L’exécution du déficit de l’État en 2021 s’éloigne peu de la prévision de la loi de finances initiale, avec un écart de 2,5 milliards d’euros. La progression des recettes du budget général et l’amélioration du solde des comptes spéciaux et budgets annexes apparaît plus que compensée par celle des dépenses.

passage de la LFI 2021 à l’exÉcution 2021

(en milliards d’euros)

Composantes

LFI

Évolution

Exécution

Recettes du budget général (I)

218,3

+ 37,0*

255,2

Recettes fiscales nettes

257,9

+ 37,9*

295,7

Recettes non fiscales

25,3

– 4,1*

21,3

Fonds de concours et attribution de produits

5,7

+ 2,3

8,0

PSR au profit de l’Union européenne (à déduire)

27,2

– 0,5

26,4

PSR au profit des collectivités territoriales (à déduire)

43,4

+ 0,2

43,4

Dépenses du budget général (II)

390,6

+ 36,1

426,7

Solde des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)

 0,9

+ 1,7

0,8

Déficit à financer (II-I+III)

173,3*

 2,6

170,7

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, RBDE 2021.

 


—  1  —

   fiche 2 : Les recettes de l’État En 2021

Les recettes alimentant le budget de l’État se décomposent en recettes fiscales et recettes non fiscales, complétées par les fonds de concours et attributions de produits. Les recettes nettes s’entendent des recettes brutes sous déduction des remboursements et dégrèvements.

Recettes nettes du budget gÉnÉral de l’État en 2021

(en milliards d’euros)

Impôt

Exécution 2020

LFI 2021

LFR 2 2021

Exécution 2021

Écart de l’exécution
aux prévisions

LFI 2021

LFR 2 2021

Impôt sur le revenu

74,0

73,3

77,0

78,7

5,4

1,7

Impôt sur les sociétés

36,3

31,0

36,4

46,3

15,3

10*

Taxe sur la valeur ajoutée

113,8

85,5

92,0

95,5

10,0

3,5

TICPE

6,9

17,1

17,5

18,3

1,3*

0,9*

Autres

25,0

51,1

54,7

56,9

5,8

2,2

Recettes fiscales nettes

256,0

257,9

277,6

295,7*

37,9*

18,2

Recettes non fiscales

14,8

25,3

22,4

21,3

– 4,1

– 1,1

Total

270,8

283,2

299,9*

317,0

33,8

17,1

* effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de règlement.

I.   Les recettes fiscales de l’État

Les 295,7 milliards d’euros de recettes fiscales nettes représentent, en 2021, un peu plus de la moitié des ressources de l’État, l’autre partie étant constituée des émissions de dette pour 260 milliards d’euros.

A.   Montant global

La chronique du montant des recettes fiscales nettes est présentée dans le tableau ci-dessous.

Recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État depuis 2008

(en milliards d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

260,0

214,3

237,0*

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

284,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2017

2018

2019

2020

2021

 

 

 

 

295,6

295,4

281,3

256,0

295,7

 

 

 

 

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année-là.

Source : commission des finances.

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général ([17]).

Remboursements et dégrèvements

En 2021, le montant des recettes fiscales brutes du budget général a été de 426,1 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements se sont élevés à 130,4 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général se sont établies à 295,7 milliards d’euros.

L’État procède à des remboursements et dégrèvements d’impôts pour diverses raisons : les régularisations de trop-versés lorsqu’un contribuable a payé plus d’acomptes que l’impôt réellement dû ; le droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui place certaines entreprises en situation créditrice vis-à-vis de l’État lorsque le montant de la TVA collectée est inférieur au montant de la TVA déductible ; les crédits d’impôt lorsque ceux-ci dépassent le montant de l’impôt dû ; ou encore les corrections d’erreurs à la suite d’une réclamation ou d’un contentieux.

Les remboursements et dégrèvements intervenus en 2021 se décomposent ainsi en :

– 86,4 milliards au titre de la mécanique de certains impôts, dont 60,7 milliards d’euros au titre des crédits de TVA, 14,7 milliards d’euros de remboursements d’excédents d’impôt sur les sociétés et 10,8 milliards d’euros de restitutions et compensations de trop-versés d’IR et sur les prélèvements sociaux ;

– 21,9 milliards d’euros au titre du soutien à des politiques publiques via des remboursements de crédits d’impôt qui excèdent l’impôt dû ;

– 14,0 milliards d’euros au titre de la gestion des impôts (corrections d’erreurs, décisions de justice, remboursements par application des conventions fiscales internationales) ;

– et 8,1 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

B.   Plusieurs Retraitements sont nÉcessaires pour une juste analyse Économique des recettes fiscales de l’État

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Le montant de 295,7 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses et à l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Cette présentation budgétaire est toutefois incomplète, pour deux raisons :

– la présentation budgétaire déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux ;

– la présentation budgétaire écarte les recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État.

La récente réforme de la loi organique relative aux lois de finances, à la suite de recommandations récurrentes de la Cour des comptes, a permis de résoudre le défaut relatif à la présentation des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux([18]). Dorénavant, l’article 10 de la LOLF, dans sa version qui entrera en vigueur à compter du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023, dispose que « les crédits relatifs aux remboursements, restitutions et dégrèvements des impositions de toutes natures revenant à l’État ne sont pas pris en compte pour l’évaluation des recettes et la présentation du tableau d’équilibre prévues à l’article 34 ».

L’omission de la fraction de fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux apparaissait regrettable au regard de l’importance qu’avaient pris certains de ces impôts dans la période récente, en particulier la fraction de TICPE affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique. Ainsi, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État s’est élevé à 7,7 milliards d’euros en 2020 ([19]).

Néanmoins, la rebudgétisation du CAS Transition énergétique ([20]) au 1er janvier 2021 contribue à clarifier la situation, avec la réaffectation au budget général de l’État des impôts qui alimentaient jusqu’alors le compte. Dans une moindre ampleur, la suppression du CAS Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs contribue également à rationaliser l’architecture du budget de l’État.

ImpÔts affectÉs À des budgets annexes et comptes spÉciaux de l’État

(en millions d’euros)

Budget annexe (BA)

Compte d’affectation spéciale (CAS)

Impôt affecté

Rendement 2020

Rendement 2021

BA

Contrôle et exploitation aériens

Taxe de l’aviation civile

124,2

136,2

Frais d’assiette et recouvrement sur taxes perçues pour le compte de tiers

2,1

3,2

CAS

Développement agricole et rural

Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles

139,4

138,3

CAS

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution

375,5

376,8

CAS

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Contribution de solidarité territoriale

16,1

Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

226,0

Fraction de la taxe d’aménagement du territoire

70,7

CAS

Transition énergétique

Fraction de la taxe intérieure sur les produits énergétiques

6 753,7

Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes

1,0

Total

7 708,7

654,5

Source : Annexe « Développement des opérations constatées aux comptes spéciaux et aux budgets annexes » du présent projet de loi de règlement.

Aussi, en 2021, la fiscalité affectée aux comptes spéciaux et budgets annexes atteint désormais un montant limité de 654,5 millions d’euros.

C.   Examen gÉNÉral des recettes fiscales nettes du budget gÉNÉral de l’État

Les développements ci-après analysent les recettes fiscales nettes du budget général de l’État par rapport à l’exécution constatée en 2020 ainsi que par rapport aux prévisions de la LFI et de la deuxième LFR de l’année 2021.

1.   Analyse d’exécution à exécution

Après une année 2020 marquée par une forte contraction des recettes fiscales, un rebond puissant est observé en 2021, avec une hausse des recettes fiscales nettes de 39,8 milliards d’euros, soit + 15,5 %.

Évolution des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros)

Exécution

2020

Évolution

spontanée

Mesures fiscales nouvelles

Mesures
de périmètre

Exécution

2021

256,0

46,0

– 2,3

– 4,0

295,7

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État.

L’évolution d’une année sur l’autre des recettes fiscales dépend de trois facteurs : l’évolution spontanée, les mesures fiscales nouvelles et les mesures de périmètre et de transfert.

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre, l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Les mesures fiscales

Les mesures fiscales sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures fiscales ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures fiscales permet de mesurer l’impact des réformes décidées par le Parlement. Par exemple, si du fait des mesures fiscales le rendement d’un impôt augmente de 3 et que celui-ci bénéficie par ailleurs d’une évolution spontanée de 2 %, son rendement passera de 100 à 105. L’impact des mesures fiscales dans la hausse n’est alors que de 3 sur 5.

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5.

a.   Après la crise, un fort rebond des recettes fiscales

Le rebond spontané de 46 milliards d’euros des recettes fiscales nettes de l’État (+ 18 % par rapport aux recettes fiscales de 2020, contre + 8,2 % pour le PIB en valeur) est une des principales caractéristiques de l’exécution 2021. À l’inverse, en 2020, ces recettes avaient connu une contraction de 25,3 milliards d’euros (– 8,9 %), plus forte que le PIB en valeur (– 5,2 %). Aussi, l’exercice 2021 bénéficie du rebond faisant suite à la récession économique de l’année 2020.

L’élasticité des recettes fiscales nettes (2,3) apparaît ainsi exceptionnelle en 2021 grâce au dynamisme de l’ensemble des recettes fiscales avec, en particulier, de fortes augmentations des encaissements de taxe sur la valeur ajoutée et d’impôt sur les sociétés.

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un impôt est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un impôt évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée de l’impôt est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

La structure de notre législation fiscale fait qu’en période de faible croissance l’élasticité a tendance à être inférieure ou égale à 1, voire négative, tandis qu’en période de reprise l’élasticité est supérieure à l’unité. En effet, l’impôt sur le revenu est progressif et l’impôt sur les sociétés a pour assiette le bénéfice fiscal. Il s’ensuit que le rendement de ces impôts diminue ou progresse proportionnellement davantage que l’évolution des revenus et de l’activité économique.

Il s’agit de la septième année consécutive durant laquelle l’élasticité des recettes fiscales est supérieure à l’unité.

ÉlasticitÉ des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral de l’État

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1,0

4,5

1,6

1,6

– 0,2

– 1,6

– 0,4

0,9

1,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2017

2018

2019

2020

2021

 

 

 

 

2,0

1,3

1,1

1,5

2,3

 

 

 

 

Source : commission des finances.

b.   Les mesures fiscales nouvelles en 2021

Les mesures fiscales nouvelles, qui entraînent une baisse de 2,3 milliards d’euros du rendement des impôts en 2021, sont retracées dans le tableau ci-dessous.

Effet des mesures fiscales nouvelles en 2021

(en milliards d’euros)

Mesure

Effet 2021

Suppression du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

1,5

Effet retour sur les recettes d’impôt sur les sociétés (IS) de la baisse des impôts de production

1,4

Suppression du crédit d’impôt pour la transition énergétique au 1er janvier 2021

0,6

Effet de la baisse du coût des contentieux fiscaux

1,5

Baisse du taux d’impôt sur les sociétés de 33 % à 25 %

– 3,7

Contrecoup du retour IS en 2019 et 2020 de la bascule CSG-cotisations

– 2,3

Assouplissement des possibilités de reports en arrière (« carry back ») sur l’IS

– 0,3

Réforme des paiements fractionnés de droits de successions

– 0,3

Effet de la réforme du barème de l’impôt sur le revenu (IR)

– 0,4

Total

 2,3*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

c.   Des mesures de périmètre et de transfert significatives

De même qu’en 2019 et 2020, l’exécution 2021 est marquée par des mesures de périmètre et de transfert significatives affectant la TVA :

– en 2019, avec un transfert aux administrations de sécurité sociale de 31,2 milliards d’euros de recettes de TVA, se traduisant par une perte équivalente pour le budget de l’État ;

– en 2020, un nouveau transfert de TVA est réalisé au bénéfice de la sécurité sociale pour un total de 6,6 milliards d’euros ;

– les transferts de TVA à d’autres secteurs d’administration publique se poursuivent en 2021, avec 23 milliards d’euros transférés aux départements et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation et 9,8 milliards d’euros transférés aux régions en compensation de la baisse des impôts de production. L’ajustement des transferts de TVA à la sécurité sociale, prévu par la deuxième loi de finances rectificative pour 2021 (LFR), grève par ailleurs les recettes de TVA affectés au budget de l’État de 1,4 milliard d’euros.

Effet des mesures de pÉRIMÈtre et de transfert en 2021

(en milliards d’euros)

Mesure

Effet 2021

Transfert de TVA aux départements et EPCI en compensation de la suppression de la taxe d’habitation

– 23,0

Transfert de TVA aux régions en compensation de la baisse des impôts de production

– 9,8

Ajustement des transferts de TVA à la sécurité sociale

– 1,4

Rebudgétisation de la TICPE affectée auparavant au CAS Transition énergétique

6,8

Ajustement de la TICPE affectée à l’Agence de financement des infrastructures de France et aux collectivités locales

1,7

Effet de la suppression progressive de la taxe d’habitation (TH) via la diminution des remboursements et dégrèvements

13,7

Rebudgétisation temporaire de la TH

4,9

Effet de la suppression de la TH sur les frais d’assiette et de recouvrement

0,4

Baisse du dégrèvement barémique de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)

2,1

Transferts à l’État de 50 % des paiements de CVAE sur les millésimes antérieurs

0,3

Reclassement comptable de la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés (CRIS)

0,5

Autres

– 0,2

Total

 4,0

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

2.   Analyse par rapport à la prévision

Les recettes fiscales nettes du budget général atteignent, en 2021, un niveau nettement plus élevé que la prévision en loi de finances initiale (295,7 milliards contre 257,9 milliards d’euros prévus, soit + 14,7 %). De façon plus étonnante, l’écart à la prévision associée à la deuxième LFR pour 2021, promulguée le 1er décembre 2021, apparaît également élevé avec + 18,1 milliards d’euros (+ 6,5 %).

Écart des recettes fiscales nettes du budget gÉnÉral aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2021

 

 

LFI 2021

LFR 2 2021

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 4

295,7

257,9

277,6

+ 37,8

+ 18,1

Source : présent projet de loi de règlement.

En valeur absolue, les principaux écarts résultent des encaissements d’impôt sur les sociétés (+ 15,3 milliards d’euros) et de taxe sur la valeur ajoutée des entreprises (+10 milliards) – la plus forte sur-exécution par rapport à la LFI provient de l’IS (+ 49,4 %).

De façon générale, tant les prévisions de la LFI que celles de la LFR 2 ont été dépassées, sur l’ensemble des principales impositions. Les recettes d’IR dépassent ainsi la prévision de la LFI de 5,4 milliards d’euros (+ 7,4 %), de même que les autres recettes fiscales nettes, à hauteur de 5,8 milliards

Taux d’exÉcution par impÔt

(en milliards d’euros et en pourcentage de la prévision de LFI)

Impôt

LFI

Exécution

Écart en mds

Écart en %

Impôt net sur le revenu

73,3

78,7

5,4

7,4 %

Impôt net sur les sociétés

31,0

46,3

15,3

49,4 %

TVA

85,5

95,5

10,0

5,3 %

TICPE

17,1

18,3

1,3*

7,0 %

Autres recettes fiscales nettes

51,1

56,9

5,8

11,4 %

Total des recettes fiscales nettes

257,9*

295,7*

37,9*

14,7 %

* effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de règlement.

Le Haut Conseil des finances publiques avait relevé un risque de dépassement de ces prévisions, du fait notamment d’une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale ([21]). Il avait considéré, à l’inverse, que la prévision concernant la TVA était raisonnable et que la prévision relative à l’IS constituait, enfin, une des sources majeures d’incertitudes, en l’absence de révision depuis le dépôt du PLF initial pour 2021. De fait, les recettes d’IS ont connu une hausse marquée, à la faveur de versements pour le dernier acompte particulièrement élevés (voir infra).

D.   Examen impÔt par impÔt

Les quatre principaux impôts revenant à l’État (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 238,8 milliards d’euros, soit près de 81 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Aussi, ces différents impôts sont présentés ci-après en détail, par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Comme précédemment pour l’ensemble des recettes fiscales, le rendement de chaque impôt pour 2021 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2020 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2021.

1.   La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale et les régions. Elle joue un rôle croissant dans les transferts entre l’État et les autres administrations publiques, administrations de sécurité sociale (ASSO) et administrations publiques locales (APUL). Aussi, le produit de TVA qui revient à l’État a fortement diminué ces dernières années, alors que son rendement est nettement croissant au cours des dix dernières années.

Rendement net de la TVA depuis 2011

(en milliards d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

État

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

156,7

129,0

113,8

95,5

ASSO

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,5

10,3

41,5

45,4

53,8

APUL

4,2

4,3

4,0

37,4

Total

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

163,9

171,2

174,7

163,2

186,7

Source : commission des finances.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Les recettes de TVA affectées à l’État sont en baisse de 18,3 milliards d’euros par rapport à 2020. Cette évolution globale résulte néanmoins de deux mouvements de grande ampleur : d’une part, une évolution spontanée qui augmente le rendement de 16,4 milliards d’euros et, de l’autre, des mesures de périmètre ayant un effet total de – 34,6 milliards d’euros.

Des recettes nettes de TVA 2020 aux recettes nettes de tva 2021 (part État)

(en milliards d’euros)

Exécution

2020

Évolution

spontanée

Mesures fiscales nouvelles

Mesures
de périmètre

Exécution

2021

113,8

16,4

0,1

– 34,6

95,5*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

L’évolution spontanée des encaissements de TVA, de + 14,4 % entre 2020 et 2021, témoigne du dynamisme de la reprise économique. La consommation des ménages, qui pèse pour les deux tiers environ dans l’assiette de l’impôt, a progressé de 6,6 % en valeur, après avoir été pénalisée au premier semestre 2021. L’investissement des entreprises progresse vivement (+ 14,5 % en valeur), de même que les consommations intermédiaires des entreprises (+ 13 %). Ces deux agrégats connaissent d’ailleurs une évolution bien plus dynamique que le PIB en valeur (+ 8,2 %).

Le dynamisme de cette évolution spontanée est plus que compensé par d’importantes mesures de transfert au profit d’autres administrations publiques. Ainsi, la suppression de la taxe d’habitation conduit à un transfert d’une fraction de 23 milliards d’euros au profit des départements, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de la Ville de Paris. Dans le cadre de la baisse des impôts de production, un autre transfert est réalisé au profit des régions pour 9,8 milliards d’euros. Enfin, un ajustement des transferts de TVA à la sécurité sociale, réalisé en LFR 2 pour 2021, aboutit à une nouvelle baisse de 1,4 milliard d’euros de recettes de TVA affectées à l’État. D’autres mesures ont un impact plus limité de – 0,3 milliard d’euros.

Ainsi, l’exercice 2021 continue le mouvement de répartition des recettes de TVA entre les différents sous-secteurs d’administration publique. Depuis 2019, la part de TVA revenant à l’État a ainsi diminué de 41 %.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

De même que pour l’ensemble des recettes fiscales, les prévisions d’encaissements de TVA des différentes lois de finances ont été dépassées.

Écart des recettes nettes de TVA 2021 aux prÉvisions (PART État)

(en milliards d’euros)

Exécution 2021

 

 

LFI 2021

LFR 2 2021

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 2

95,5

85,5

92,0

+ 10

+ 3,5

* effet d’arrondi au dixième.

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2020 et présent projet de loi de règlement.

L’écart aux prévisions s’explique principalement par une évolution spontanée plus élevée que prévue (+ 14,4 % contre + 6,9 % prévu en LFI), évolution dont les fondamentaux ont été détaillés plus haut. L’ajustement de 1,4 milliard d’euros des transferts de TVA à la sécurité sociale réalisé en LFR 2 n’était, par définition, pas non plus anticipé au moment de la LFI.

2.   L’impôt sur le revenu

L’impôt sur le revenu, contrairement à la TVA ou la TICPE, est intégralement affecté à l’État et contribue pour près de 29 % aux recettes fiscales nettes du budget général. Son rendement a progressé de près de 30 milliards d’euros entre 2011 et 2021.

Rendement net de l’IR depuis 2010

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement net

51,2

46,7

47,4

51,5

59,8

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

73,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2019

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

 

Rendement net

71,7

74

78,7

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Les recettes d’impôt sur le revenu avaient bien résisté en 2020 à la crise, les mesures d’urgence ayant permis de soutenir les salaires et de préserver l’emploi. Ainsi, depuis 2019, les recettes d’IR ont augmenté de 7 milliards d’euros, avec une progression marquée entre 2020 et 2021 de 4,7 milliards d’euros. Sur ce dernier exercice, l’essentiel de la hausse s’explique par l’évolution spontanée de l’impôt (+ 4,4 milliards d’euros).

Des recettes nettes d’IR 2020 aux recettes nettes d’IR 2021

(en milliards d’euros)

Exécution

2020

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2021

74

+ 4,4

+ 0,3

0

78,7

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

L’évolution spontanée des recettes d’IR atteint + 5,9 %, une progression moins marquée que le PIB en valeur (+ 8,2 %). Le principal déterminant de cette évolution spontanée reste la croissance de la masse salariale.

Les recettes du prélèvement forfaitaire unique progressent de 36 % par rapport à 2020, en raison du rebond du versement des dividendes (+ 34 %) et des intérêts sur les titres obligataires (+ 9 %). Les encaissements d’IR liés aux plus-values immobilières croissent également de façon marquée (+ 35 %).

La croissance des recettes d’IR est également liée à la diminution des remboursements et dégrèvements sur cet impôt. En particulier, les remboursements baissent significativement en 2021, après une année 2020 marquée par un nombre élevé de corrections d’erreurs déclaratives. Par ailleurs, le coût global de certains crédits d’impôts diminue, avec la disparition des effets du crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR) ([22]) et la diminution des dépenses engagées au titre du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile en raison des épisodes de confinement.

Le solde des mesures nouvelles résulte quant à lui de la contraction de cinq mesures, détaillées dans le tableau ci-dessous.

Mesures nouvelles sur l’IR

(en milliards d’euros)

Mesure

Effet 2021

Suppression du crédit d’impôt pour la transition énergétique au 1er janvier 2021

0,6

Effet retour sur l’IR de l’exonération de charges salariales sur les heures supplémentaires

0,2

Défiscalisation des heures supplémentaires

– 0,4

Effet de la réforme du barème de l’IR

– 0,4

Disparition du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

0,2

Total

0,3*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de règlement.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

Les recettes d’IR enregistrés en 2021 se situent à un niveau nettement supérieur à la prévision de la LFI, mais aussi à celle de la LFR 2.  

Tout au long de l’année en effet, les encaissements effectifs ont conduit à revoir la prévision en 2021, d’abord en LFR 1 (+ 3,0 milliards d’euros), puis en LFR 2 (+ 1,0 milliard). Au total, les lois de finances rectificatives ont augmenté de 5,5 % la prévision de LFI. L’exécution fait néanmoins apparaître un niveau supérieur de 7,4 % à la prévision initiale. 

Écart des recettes nettes d’IR 2021 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2021

 

 

LFI 2021

LFR 2 2021

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 2

78,7

73,3

77,0

5,4

1,7

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2021 et présent projet de loi de règlement.

3.   L’impôt sur les sociétés (IS)

L’impôt sur les sociétés présente un rendement volatil qui, après une période de baisse entre 2013 et 2018, tend à remonter depuis. En 2021, il représente 14,2 % des recettes fiscales nettes de l’État.

Rendement net de l’IS depuis 2008

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Rendement net

49,3

20,9

32,9

39,1

40,8

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

27,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2019

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

 

Rendement net

33,5

36,3

46,3

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IS augmente de 10,0 milliards d’euros en 2021 pour s’établir à 46,3 milliards d’euros. Après une année 2020 marquée par des recettes d’IS qui avaient connu une contraction spontanée plus vive que l’activité ([23]), un rebond inverse est enregistré en 2021, les recettes d’IS progressant bien plus vite (+ 27,5 %) que le PIB en valeur (+ 8,2 %).

Des recettes nettes d’IS 2020 aux recettes nettes d’IS 2021

(en milliards d’euros)

Exécution

2020

Évolution

spontanée

Mesures
fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2021

36,3

13,1

– 3,2

0

46,3*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

L’évolution spontanée des recettes d’IS est particulièrement significative (+ 36,1 %), et constitue le pendant de la contraction spontanée enregistrée en 2020 (– 28 %). En effet, l’assiette de l’impôt est constituée des bénéfices réalisés par les entreprises, eux-mêmes très volatils et dépendants de la conjoncture économique.

Plusieurs mesures nouvelles sur l’IS contribuent, à l’inverse, à atténuer le rebond de ses recettes en 2021, pour un effet total de – 3,2 milliards d’euros.

Mesures nouvelles sur l’IS

(en milliards d’euros)

Mesure

Effet 2021

Effet retour sur l’IS de la baisse des impôts de production

1,4

Suppression du CICE

1,3

Suramortissement de certains investissements

0,4

Baisse du taux d’IS de 33 % à 25 %

– 3,7

Contrecoup de l’effet retour sur l’IS en 2019 et 2022 de la bascule CICE-cotisations

– 2,3

Assouplissement des reports en arrière des déficits (« carry back »)

– 0,3

Crédit d’impôt bailleurs

– 0,1

Autres

– 0,1

Total

 3,2*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de règlement.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

L’exécution des recettes d’impôt sur les sociétés dépasse significativement les prévisions associées à la LFI (+ 15,3 milliards d’euros) et avec la LFR 2 (+ 9,9 milliards d’euros). Dans ce dernier cas, le dépassement atteint 21,4 %.

Écart des recettes nettes d’IS 2021 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2021

 

 

LFI 2021

LFR 2 2021

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 2

46,3

31,0

36,4

+ 15,3

+ 9,9

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2021 et présent projet de loi de règlement.

Le dépassement des prévisions d’IS s’explique en partie par les modalités de recouvrement de l’impôt. En effet, l’IS dont une société est redevable pour une année N est payée en quatre acomptes trimestriels, déterminés à partir des résultats du dernier exercice clos. Le complément d’impôt dû, s’il existe, est réglé lors du dépôt du relevé de solde au plus tard le 15 du quatrième mois qui suit la clôture de l’exercice ([24]). Si l’exercice est clos au 31 décembre, ou si aucun exercice n’est clos en cours d’année, le relevé de solde est à déposer au plus tard le 15 mai de l’année N+1.

Toutefois, les sociétés dont le chiffre d’affaires est supérieur à 250 millions d’euros sont soumises à des obligations complémentaires concernant le dernier acompte afférent à leur exercice fiscal, qui prennent la forme d’un « cinquième acompte » d’IS. Or, la Cour des comptes souligne la forte progression des sommes collectées au titre de ce cinquième acompte en 2019 et 2021 ([25]). Le dernier acompte pour 2021 atteint ainsi un niveau exceptionnellement élevé de 10 milliards d’euros, contre une moyenne de 2 milliards sur la période 2008-2019.

La Cour souligne que le montant de cet acompte dépend à la fois de la croissance du bénéfice fiscal entre 2020 et 2021, qui n’est connu de façon définitive qu’à l’été 2022, et de la répartition de cette croissance entre un cinquième acompte, versé fin 2021, et le solde, versé en 2022. Cette répartition est estimée, de façon classique, à 50 %, alors qu’il semblerait que la croissance du bénéfice fiscal en 2021 ait majoritairement bénéficié au cinquième acompte et que la propension des entreprises à favoriser les versements au titre de ce 5ème acompte soit supérieure à l’estimation classique.

En revanche, cette préférence apparente des entreprises pour le versement complémentaire en fin d’année N se traduira par un solde d’IS moins élevé en 2022. L’effet global sur les recettes de l’impôt serait donc neutre sur les deux exercices 2021 et 2022.

4.   La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Le produit de la TICPE est partagé entre le budget général de l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent, pour l’essentiel, de compenser des transferts de compétences.

a.   Analyse d’exécution à exécution

Le montant de TICPE revenant au budget de l’État connaît une progression spectaculaire entre 2020 et 2021, avec une augmentation de 11,4 milliards d’euros (+ 165 %). Si d’importantes mesures de périmètre expliquent plus de la moitié de cette hausse, le rebond de la consommation de carburant a contribué à cette évolution.

Des recettes nettes de TICPE 2020 aux recettes nettes de TICPE 2021

(en milliards d’euros)

Exécution

2020

Évolution

spontanée

Mesures

fiscales

Mesures
de périmètre

Exécution

2021

6,9

2,6

1,6

7,3

18,3*

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

L’augmentation du rendement de TICPE s’explique par une forte évolution spontanée du rendement de l’impôt qui augmente, de ce fait, de 2,6 milliards d’euros, soit + 37,7 %. En effet, après les restrictions aux déplacements particulièrement importantes en 2020, l’année 2021 a été marquée par un allègement relatif, dans l’ensemble, des mesures sanitaires et un rebond de la consommation de carburant. Il est important de noter que les parts de TICPE affectées aux collectivités territoriales et à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) étant stables, le dynamisme des recettes de la taxe bénéficie pour l’essentiel au budget de l’État.

Le reste de l’évolution des recettes de TICPE s’explique par d’importantes mesures de périmètre, au premier rang desquelles la budgétisation du compte d’affectation spéciale Transition énergétique et, ainsi, l’affectation de la fraction de l’impôt correspondante (6,8 milliards d’euros) au budget général de l’État. Le contrecoup de la trimestrialisation des remboursements de 2020 a également un effet de 0,3 milliard d’euros en 2021.

Enfin, les recettes de TICPE affectées à l’État progressent de 1,7 milliard d’euros sous l’effet d’un ajustement de la TICPE affectée à l’AFITF et aux collectivités territoriales ([26]).

Évolution de la TICPE brute

(en milliards d’euros)

Agrégats

Exécution 2020

Exécution 2021

TICPE brute (a)

28,6

32,3

Transferts aux collectivités territoriales (b)

11,2

10,9

Transfert au CAS Transition énergétique (c)

6,8

0

Transfert à l’AFITF (d)

1,6

1,3

Transfert à Île-de-France Mobilités (e)

0,0

0,0

TICPE brute État (f=a-b-c-d-e)

9,1*

20,2*

À déduire : remboursements et dégrèvements de TICPE (g)

2,2

1,9

TICPE nette État (h=f-g)

6,9

18,3

* effet d’arrondi au dixième.

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

b.   Analyse de l’écart avec la prévision

L’exécution 2021 des recettes de TICPE revenant à l’État, de même que l’ensemble des recettes fiscales, dépasse tant le niveau de la LFI (+ 7 %) que celui prévu par la LFR 2 (+ 4,6 %).

Écart des recettes nettes de TICPE 2021 par rapport aux prÉvisions

(en milliards d’euros)

Exécution 2021

 

 

LFI 2021

LFR 2 2021

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 4

18,3

17,1

17,5

+ 1,2

+ 0,8

Source : différentes lois de finances relatives à l’année 2021 et présent projet de loi de règlement.

5.   Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales, qui se composent d’impositions variées, connaissent également une dynamique marquée entre 2020 et 2021, avec une progression de 6,7 milliards d’euros (+ 15,3 %).

Évolution des principales autres recettes fiscales nettes

(en milliards d’euros)

Impôt

2020

2021

Évolution

Mds

%

Droits de succession

12,6

14,8

+ 2,2

+ 17,5

Prélèvement de solidarité

10,6

10,8

+ 0,2

+ 1,9

Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE)

7,4

7,4

0

0

Retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et prélèvement sur les bons anonymes

3,2

5,2

+ 2,0

+ 62,5

Droits de donation

2,5

3,9

+ 1,4

+ 56

Produits des jeux exploités par La Française des jeux (hors paris sportifs)

2,1

2,7

+ 0,6

+ 28,6

Taxe intérieure de consommation de gaz naturel (TICGN)

2,2

2,3

+ 0,1

+ 4,5

Impôt sur la fortune immobilière (IFI)

2,0

2,1

+ 0,1

+ 5,0

Retenues à la source sur certains bénéfices non commerciaux et de l’impôt sur le revenu

0,8

1,0

+ 0,2

+ 25,0

Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos

0,5

0,4

 0,1

 20

Total

43,9

50,6

+ 6,7

+ 15,3

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2021 : recettes fiscales de l’État, juin 2022.

L’imposition du capital connaît une dynamique marquée, en particulier les recettes tirées de l’imposition des capitaux mobiliers, en forte hausse par rapport à 2020 (+ 2 milliards d’euros, soit + 62,5 %). Le rendement des droits de succession (+ 17,5 %) et de donation (+ 28,6 %) connaît également une hausse marquée, contrecoup du ralentissement observé en 2020 sur les dossiers du fait des confinements successifs.

II.   Les recettes non fiscales de l’État

Avec 21,2 milliards d’euros en 2021, les recettes non fiscales constituent une part non négligeable (environ 6,7 %) des recettes nettes du budget général de l’État.

Recettes non fiscales du budget gÉnÉral de l’État en 2021 par rapport À 2020 et aux prÉvisions de la loi de finances pour 2021

(en milliards d’euros)

Recette

Exécution 2020

Exécution 2021

Évolution 2021/2020

LFI 2021

Écart à la LFI

Dividendes et recettes assimilées

4,5

4,4

– 0,1

4,8

– 0,4

Produits du domaine de l’État

1,5

1,3

– 0,2

1,5

– 0,2

Produits de la vente de biens et services

1,7

2,8

1,1

1,9

0,9

Remboursement des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

0,4

0,5

0,1

0,9

– 0,4

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

5

2,8

– 2,2

1,7

1,1

Divers

1,7

9,5

7,8

14,5

– 5

Total

14,8

21,3

6,5

25,3

– 4,1

Source : présent projet de loi de règlement et loi de finances pour 2021.

A.   Les dividendes et recettes assimilÉes

Les dividendes et recettes assimilées représentent un cinquième environ des recettes non fiscales du budget général de l’État en 2021 avec 4,4 milliards d’euros, un montant stable par rapport à 2020 (4,5 milliards).

L’affectation des recettes des opérations patrimoniales de l’État

Les dividendes sont affectés au budget général de l’État. En revanche, les opérations patrimoniales – c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession – relèvent du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

Le dividende versé par la Banque de France atteint 1,9 milliard d’euros, un niveau inférieur à celui de 2020 (3,4 milliards), en raison de la baisse du bénéfice de la Banque. Parmi ce 1,9 milliard d’euros de bénéfice versé, 0,1 milliard a été affecté au compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce dans le cadre des programmes de rétrocession des intérêts perçus par la France sur des titres de dette grecque.

La Caisse des dépôts, quant à elle, a versé 877 millions d’euros de dividendes à l’État, soit une hausse importante par rapport au montant de 2020 (655 millions d’euros). Ces dividendes se répartissent entre un versement au titre des résultats de l’année N-1 (256 millions d’euros pour l’année 2020) et un acompte versé au titre des résultats de l’année N (621 millions d’euros pour 2021).

Enfin, les dividendes versés par les entreprises non financières du portefeuille de l’État actionnaire se redressent en 2021 pour atteindre 0,9 milliard d’euros, après 0,4 milliard en 2020. Cependant, ces dividendes ne retrouvent pas leur niveau de 2019 (1,7 milliard d’euros).

B.   Les autres recettes non fiscales

1.   Les produits du domaine de l’État

Les produits du domaine de l’État se sont élevés à 1,3 milliard d’euros, soit 0,2 milliard d’euros de moins qu’en 2020 (1,5 milliard).

À cet égard, la progression du montant des redevances d’usage des fréquences radioélectriques (+ 0,2 milliard d’euros) ne compense pas la non-reconduction du versement exceptionnel de 0,4 milliard d’euros par la Française des jeux en 2020 ([27]).

2.   Les produits de la vente de biens et services

Les produits de la vente de biens et services ont atteint 2,8 milliards d’euros en 2021, en hausse de 1,1 milliard par rapport à 2020.

Cette hausse marquée s’explique par deux effets principaux :

– la hausse du remboursement des frais d’assiette et de perception des impôts et taxes perçues par l’État au profit du budget communautaire (+ 0,2 milliard) ou au profit de tiers (+ 0,2 milliard) ;

– l’augmentation des recettes de quotas carbone affectées au budget général de l’État (+ 0,7 milliard d’euros) pour atteindre 1 milliard d’euros.

3.   Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières ont rapporté 0,5 milliard en 2021 contre 0,4 milliard en 2020.

La progression limitée de ces recettes provient de l’augmentation des intérêts perçus au titre des prêts, des avances et des créances liées à des participations.

4.   Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite s’établissent à 2,8 milliards d’euros.

Les recettes tirées des amendes en matière de concurrence s’élèvent à 1,2 milliard d’euros en 2021, contre 1,8 milliard en 2020, année au titre de laquelle ont été encaissés des montants faisant suite à des décisions concernant la société Google et le secteur des lunettes.

Les autres amendes et condamnations pécuniaires s’établissent à 0,8 milliard d’euros, en baisse marquée (– 1,8 milliard d’euros), à la suite du contrecoup du versement, en 2020, de l’amende payée par le groupe Airbus dans le cadre d’une procédure transactionnelle.

Le reste du rendement des amendes provient, pour l’essentiel, du produit des amendes de la police de la circulation et du stationnement routier (504 millions d’euros).

5.   Les recettes diverses

Cette catégorie de recettes a connu une forte hausse entre 2020 et 2021. En effet, un premier versement de l’Union européenne a été perçu par l’État dans le cadre de la Facilité pour la reprise et la résilience correspondant à un préfinancement de 5,1 milliards d’euros. La prévision de la loi de finances initiale atteignait 10 milliards d’euros, montant revu à la baisse en cours d’année en raison de l’actualisation des échéanciers de remboursement.

Au total, la France devait toucher 39,4 milliards d’euros de l’Union d’ici 2026, afin de financer une partie de son propre plan de relance. L’actualisation des clés de répartition entre États membres fin juin 2022 a conduit la Commission européenne à revoir à la baisse le financement total dont la France devrait bénéficier (37,5 milliards d’euros) ([28]).

La rémunération de la garantie par l’État des prêts accordés par les établissements bancaires dans le cadre de la crise sanitaire (PGE) est à l’origine d’un surcroît de recettes de l’ordre de 1,8 milliard d’euros en 2021, contre 0,4 milliard d’euros en 2020.

Enfin, les reversements prévus en loi de finances sont à l’origine d’encaissements à hauteur de 1 milliard d’euros du fait :

– de la rebudgétisation du Fonds Barnier pour un total de 0,7 milliard d’euros ([29]), accompagné de l’affectation au budget de l’État du prélèvement de 12 % sur les primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles qui alimentait le Fonds ([30]);

– et de la suppression des dernières dispositions du mécanisme de contribution au service public de l’électricité (CSPE) et du virement de 0,3 milliard d’euros perçu d’EDF à ce titre.

 

 


—  1  —

   Fiche 3 : les dÉpenses De l’État

Les dépenses de l’État ont augmenté de 23,7 milliards d’euros en 2021 en réponse à la crise et pour le soutien à la reprise économique (I). Dans ce contexte, les normes de dépenses fixées en loi de finances initiale (LFI) n’ont pas pu être respectées (II). L’analyse des dépenses de l’État ne peut néanmoins se réduire aux crédits budgétaires qui représentent moins de trois quarts de l’ensemble des moyens consacrés aux politiques publiques (III).

Évolution de l’exÉcution des crÉdits BUDGÉTAIRES DEPUIS 2017

(en millions d’euros et crédits de paiement)

 

Exécution 2017

Exécution 2018

Exécution 2019

 

Évolution annuelle moyenne 2019/2017

Budget général

326 775

329 722

336 069

 

+ 1,4%

Budgets annexes

2 321

2 321

2 265

 

 1,2%

Comptes spéciaux

201 627

198 509

191 143

 

 2,6%

Total

530 723

530 552

529 477

 

 0,1%

 

 

 

 

 

 

 

Exécution 2020

Exécution 2021

Évolution 2021/2020

 

Évolution annuelle moyenne 2021/2017

Budget général

389 678

426 732

9,5 %

 

6,9 %

Budgets annexes

2 224

2 352

5,8 %

 

0,3 %

Comptes spéciaux

205 215

191 697

 6,6%

 

 1,3%

Total

597 117

620 781

4,0 %

 

4,0 %

* hors mission Remboursements et dégrèvements

Source : commission des finances d’après les projets de loi de règlement pour les années 2017 à 2021.

I.   L’augmentation des dÉpenses de l’État s’est poursuivie en 2021 pour faire face À une crise sanitaire persistante et pour la relance de l’Économie

Les dépenses du budget général, hors mission Remboursements et dégrèvements, ont augmenté de 37,1 milliards d’euros en 2021 pour atteindre 426,7 milliards d’euros. La progression des dépenses publiques tend ainsi à ralentir par rapport à une année 2020 marquée par une hausse de 67,6 milliards d’euros de ces dépenses.

L’augmentation observée s’explique principalement par les mesures de réponse à la crise sanitaire et la mise en place de la relance de l’économie mais aussi par les moyens supplémentaires alloués aux politiques considérées comme prioritaires par le Gouvernement lors de la législature précédente (A).

Le plafond des dépenses autorisées, modifié par le Parlement à l’occasion des deux lois de finances rectificatives adoptées en 2021, s’est révélé trop élevé et une sous-consommation des crédits de 8,7 milliards d’euros est constatée (B).

Enfin, les dépenses de personnel continuent d’augmenter à un rythme modéré (+ 2 % hors CAS Pensions) tandis que le nombre d’emplois consommés par les ministères tend à remonter (C).

A.   L’Évolution des dÉpenses par mission budgÉtaire

Les dépenses du budget général de l’État ont augmenté de 37,1 milliards d’euros en 2021 pour s’établir à 426,7 milliards d’euros, en hausse de 9,5 %.

Les augmentations de crédits exécutés sur les missions du budget général reflètent les besoins engendrés par la réponse de l’État à la crise sanitaire et pour la relance de l’économie. Elles traduisent également les priorités données par le Gouvernement à certaines politiques publiques sous la législature précédente.

Créée par la loi de finances pour 2021, la mission Plan de relance, représente, avec une consommation de 18,8 milliards d’euros, une part importante de l’augmentation des dépenses du budget général de l’État entre 2020 et 2021. 

La mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, créée en 2020, connaît une consommation de 34,4 milliards d’euros, en baisse de 7,5 milliards d’euros par rapport à 2020 (41,8 milliards d’euros).

Les crédits de la mission Investissements d’avenir ont pratiquement doublé entre 2020 et 2021, passant de 2,0 milliards à 3,8 milliards d’euros, après avoir déjà doublé entre 2019 et 2020. Cette augmentation s’inscrit dans le cadre du déploiement des PIA 3 et 4.

Sur la mission Travail et emploi, les crédits consommés augmentent de 2,9 milliards d’euros, en raison notamment de la subvention, votée en LFR 2, versée à France compétences (2 milliards d’euros).

La mission Défense voit quant à elle ses crédits augmenter de 2,8 milliards d’euros, conformément à la trajectoire prévue par la loi de programmation militaire (LPM) ([31]).

Les crédits de la mission Aide publique au développement progressent de 2,2 milliards d’euros, en lien avec l’opération de renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement.

Les crédits de la mission Engagements financiers de l’État progressent également de 2,2 milliards d’euros par rapport à 2020. Cette évolution est notamment liée à l’augmentation de la charge de la dette liée aux titres indexés sur l’inflation.

L’augmentation des crédits de la mission Enseignement scolaire se poursuit avec 1,9 milliard d’euros supplémentaires en 2021, la masse salariale progressant en lien avec la mise en œuvre des mesures du Grenelle de l’éducation engagé à l’automne 2020.

À noter que la forte hausse observée des crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables (+ 8,3 milliards d’euros) est liée, pour l’essentiel, à des mesures de périmètre avec la rebudgétisation du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (6,3 milliards d’euros) et du « Fonds Barnier » (215 millions d’euros) ([32]). Pour le reste, l’augmentation s’explique par la mobilisation de crédits au titre de l’opération de recapitalisation de la SNCF et par certaines mesures du plan de relance.

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

Évolution des dÉpenses des missions (pÉrimÈtre courant)

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Missions

Exécution 2020

Ouvertures 2021

Exécution 2021

Évolution 2021/2020

Évolution en %

Action extérieure de l’État

2 941

2 941

2 864

– 77

– 3 %

Administration générale et territoriale de l’État

3 873

4 406

4 243

369

10 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 886

4 056

3 600

714

25 %

Aide publique au développement

3 380

5 601

5 568

2 188

65 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 186

2 115

2 101

– 85

– 4 %

Cohésion des territoires

17 725

17 824

17 151

– 574

– 3 %

Conseil et contrôle de l’État

690

734

714

23

3 %

Crédits non répartis

 

137

 

0

 

Culture

3 163

3 884

3 835

672

21 %

Défense

46 676

49 497

49 433

2 758

6 %

Direction de l’action du Gouvernement

716

939

784

69

10 %

Écologie, développement et mobilité durables

16 735

28 213

25 000

8 265

49 %

Économie

2 920

4 819

3 501

581

20 %

Engagements financiers de l’État

36 230

38 622

38 424

2 194

6 %

Enseignement scolaire

73 969

76 286

75 898

1 929

3 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 226

10 268

10 105

– 121

– 1 %

Immigration, asile et intégration

1 814

1 881

1 806

– 8

0 %

Investissements d’avenir

2 027

3 823

3 823

1 795

89 %

Justice

9 151

9 960

9 871

720

8 %

Médias, livre et industries culturelles

1 146

783

746

– 401

– 35 %

Outre-mer

2 332

2 429

2 372

40

2 %

Plan de relance

 

25 098

18 849

18 849

 

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

41 820

42 152

34 352

– 7 467

– 18 %

Pouvoirs publics

994

994

994

– 1

0 %

Recherche et enseignement supérieur

28 748

29 015

28 774

27

0 %

Régimes sociaux et de retraite

6 244

6 113

6 109

– 136

– 2 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 618

4 322

4 188

570

16 %

Remboursements et dégrèvements

151 021

130 749

130 386

– 20 635

– 14 %

Santé

1 724

1 673

1 495

– 229

– 13 %

Sécurités

20 613

21 181

20 988

375

2 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

29 019

29 828

29 476

457

2 %

Sport, jeunesse et vie associative

1 262

1 694

1 533

271

21 %

Transformation et fonction publique

113

509

455

342

303 %

Travail et emploi

14 736

19 557

17 681

2 945

20 %

Total

540 699

582 103

557 119

16 420

3 %

Total hors Remboursements et dégrèvements

389 678

451 355

426 732

37 055

10 %

Note : le tableau correspond à la consommation de l’ensemble des crédits au titre de ces missions, y compris fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances, d’après la loi de règlement pour 2020 et le présent projet de loi de règlement.


—  1  —

B.   Une sous-Consommation des crÉdits plus limitÉe qu’en 2020

L’exécution budgétaire 2021 revient à une situation de sous-consommation des crédits (– 5,5 %) plus limitée, après un exercice budgétaire 2020 exceptionnel de ce point de vue (– 8,8 %).

Les crédits consommés s’élèvent à 426,7 milliards d’euros ([33]), hors mission Remboursements et dégrèvements, soit 24,6 milliards en-deçà du plafond autorisé par le Parlement.

Écarts entre le montant des crÉdits de paiement ouverts À l’issue de la derniÈre LFR et l’exÉcution

(en millions d’euros)

Agrégat

Ouvertures 2018

Exécution 2018

Ouvertures 2019

Exécution 2019

Ouvertures 2020

Exécution 2020

Ouvertures 2021

Exécution 2021

Dépenses brutes

457 232

455 449

481 941

476 133

579 363

540 699

582 103

557 119

Remboursements et dégrèvements (à déduire)

124 615

125 727

143 034

140 064

152 168

151 021

130 749

130 386

Dépenses nettes

332 617

329 722

338 907

336 069

427 195

389 678

451 355

426 732

Écart en valeur

 

 2 895

 

 2 839

 

 37 517

 

 24 623

Écart en %

 

 0,9%

 

 0,8%

 

 8,8%

 

 5,5%

Source : commission des finances d’après les annexes au projet de loi de règlement sur le développement des opérations constatées au budget général pour les années 2017 à 2021.

● Les déterminants de cette sous-exécution sont majoritairement imputables aux deux missions Plan d’urgence face à la crise sanitaire et Plan de relance, bien que d’importants volumes de crédits n’ont pas été consommés sur d’autres missions

Écarts entre le montant des crÉdits de paiement ouverts À l’issue de la derniÈre LFR et l’exÉcution

(en millions d’euros)

Missions

Ouvertures 2021

Exécution 2021

Écart en valeur

Écart en %

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

42 152

34 352

7 800

– 18,5 %

Plan de relance

25 098

18 849

6 249

– 24,9 %

Autres missions hors Remboursements et dégrèvement

384 105

373 532

10 573

– 2,8 %

Total

451 355

426 733

24 623*

– 5,5 %

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : commission des finances d’après les annexes au projet de loi de règlement sur le développement des opérations constatées au budget général pour les années 2017 à 2021.

Hors mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, Plan de relance et Remboursements et dégrèvement, l’écart par rapport à la loi de finances initiale est de 10,6 milliards d’euros soit – 2,8%. Parmi ces autres missions, trois d’entre elles concentrent la moitié environ des sous-exécutions constatées.

Missions dont l’exÉcution s’Écarte le plus de L’autorisation budgÉtaire

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Missions

Ouvertures 2021

Exécution 2021

Écart

En % des ouvertures

Écologie, développement et mobilité durables

28 213

25 000

3 213

– 11%

Travail et emploi

19 557

17 681

1 876

– 10%

Économie

4 819

3 501

1 318

– 27%

Cohésion des territoires

17 824

17 151

673

– 4%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

4 056

3 600

456

– 11%

Solidarité, insertion et égalité des changes

29 828

29 476

352

– 1%

Note : en incluant les fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances d’après les annexes au projet de loi de règlement sur le développement des opérations constatées au budget général pour les années 2017 à 2020.

La sous-exécution de la mission Écologie, développement et mobilités durables s’élève à 3,2 milliards d’euros et s’explique, à titre principal, par la sous-consommation des dépenses du fonds de concours lié à l’opération de recapitalisation de la SNCF (2,4 milliards d’euros), dont les crédits ont été reportés en 2022.

La sous-exécution de la mission Travail et emploi de 1,9 milliard d’euros est due à une surbudgétisation initiale, désormais récurrente, du plan d’investissement dans les compétences (1,2 milliard d’euros non consommés).

L’écart observé sur la mission Économie atteint 1,3 milliard d’euros et s’explique pour l’essentiel par la sous-consommation de l’enveloppe destinée au financement des opérations en 2021 de l’Agence des participations de l’État.

Pour une analyse détaillée des écarts à l’exécution, il est renvoyé au volume du présent rapport qui décrit l’exécution budgétaire par mission et par programme.

C.   L’Évolution des dÉpenses de personnel

Les dépenses de personnel continuent de progresser en 2021 (+ 2 %) par rapport à 2020 (1) et, après une baisse en 2020, les emplois consommés progressent de nouveau (2).

1.   Des dépenses de personnel en augmentation, mais inférieures à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses de personnel du budget général de l’État ont augmenté de 1,6 milliard d’euros en 2021 (+ 1,2 %) pour s’élever à 134,2 milliards d’euros ([34]), après 132,6 milliards d’euros en 2020. Les dépenses de rémunération ont représenté 90,7 milliards d’euros et les contributions de l’État employeur au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions 43,5 milliards d’euros.

L’évolution des dépenses est portée principalement par les besoins des ministères considérés comme prioritaires par le Gouvernement (armées, éducation nationale, intérieur et justice), comme retracé par le tableau suivant.

Comparaison des dÉpenses de personnel en 2021 par rapport À la prÉvision
en LFI et à l’exÉcution 2020

(en millions d’euros)

Ministère

Exécution 2020

LFI 2021

Exécution 2021

Évolution 2021/2020

Évolution en %

Agriculture et alimentation

1 487

1 533

1 503

+ 16

+ 1

Armées

12 123

12 264

12 268

+ 145

+ 1

Cohésion des territoires

2

14

1

– 1

– 50

Culture

462

479

473

+ 11

+ 3

Économie, finances et relance

6 564

6 754

6 436

– 128

 – 2

Éducation nationale, jeunesse et sports

47 234

48 445

48 393

+ 1 159

+ 3

Enseignement supérieur, recherche et innovation

349

357

296

– 53

+ 15

Europe et affaires étrangères

965

991

951

– 14

+ 1

Fonction et transformation publiques

0

41

0

0

0

Intérieur

12 596

13 140

12 891

+ 294

+ 2

Justice

3 936

4 093

4 103

+ 167

+ 4

Outre-mer

109

112

113

+ 4

+ 4

Services du Premier ministre

665

699

687

+ 22

+ 3

Solidarités et santé

427

289

303

– 124

– 29

Transition écologique

1 877

1 832

1 828

– 49

+ 3

Travail, emploi et insertion

427

394

411

– 16

+ 4

Total

89 222

91 436*

90 656*

+ 1 558

+ 2

* effet d’arrondi au dixième.

np : non pertinent en raison d’effets de périmètre.

Source : présent projet de loi de règlement

Les dépenses de personnel ont été inférieures aux crédits prévus par la LFI, qu’il s’agisse des dépenses de rémunération (– 0,78 milliard d’euros) ou des dépenses de contributions au CAS Pensions (– 0,44 milliard d’euros). L’écart s’expliquerait, en 2021 comme en 2020, par les impacts divers de la crise sanitaire, entraînant des décalages dans les recrutements et nécessitant, dans le même temps, la mobilisation de moyens temporaires en renfort de certaines missions.

D’importants effets de périmètre expliquent l’évolution non significative des dépenses de personnel de certains ministères. Ainsi, les réductions de personnel constatées pour les ministères sociaux et de la transition écologique résultent de la mise en place des secrétariats généraux communs dans les services déconcentrés de ces ministères, avec un transfert des emplois associés au ministère de l’intérieur.

2.   Les emplois consommés par les ministères augmentent de nouveau

Le plafond d’emplois de l’État avait été fixé à 1 946 014 équivalents temps plein travaillés (ETPT) à l’issue de la dernière loi de finances rectificative de 2021 (y compris budgets annexes).

La consommation d’emplois s’est établie à 1 924 915 ETPT, un niveau inférieur de 21 099 ETPT au plafond (écart de 1,1 %).

L’article 11 de la LPFP ([35]) prévoit que le plafond des autorisations d’emplois de l’État prévu en LFI « ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Cette disposition a pour objet de renforcer la portée des plafonds d’autorisation d’emplois de la LFI en diminuant la vacance sous plafond.

En 2021, comme en 2020, l’écart entre la prévision et la consommation d’emplois respecte donc à très peu de chose près les prescriptions de la LPFP, après des écarts plus marqués de 1,2 % en 2019, 1,3 % en 2018 et 1,5 % en 2017.

● En outre les emplois consommés sont en légère hausse de + 2 497 ETPT en 2021 (+ 0,1 %).

Évolution de la consommation d’emplois
par rapport À l’exercice prÉCÉdent

(en ETPT)

Source : commission des finances, d’après les projets de lois de règlement.

L’augmentation de la consommation d’emploi se concentre sur certains ministères : armées (+ 1 510 ETPT), éducation nationale, jeunesse et sports (+ 2 570), intérieur (+ 4 391) et justice (+ 2 572).

Consommation d’emplois par ministÈre depuis 2020

(en ETPT)

Ministère

Consommation des emplois 2020

Consommation des emplois 2021

Écart 2021/2021

Agriculture et alimentation

29 883

29 681

 – 202

Armées

269 758

271 268

+ 1 510

Cohésion des territoires

17

19

+ 2

Culture

9 388

9 370

 – 18

Économie, finances et relance

130 239

127 857

 – 2 382

Éducation nationale, jeunesse et sports

1 010 178

1 012 748

+ 2 570

Enseignement supérieur, recherche et innovation

6 754

5 502

 – 1 252

Europe et affaires étrangères

13 525

13 583

+ 58

Fonction et transformation publique

1

0

 – 1

Intérieur

285 776

290 167

+ 4 391

Justice

86 917

89 489

+ 2 572

Outre-mer

5 191

5 290

+ 99

Services du Premier ministre

9 235

9 465

+ 230

Solidarités et santé

7 646

5 083

 – 2 563

Transition écologique et solidaire

38 351

36 289

 – 2 062

Travail

8 643

8 215

 – 428

Total budget général

1 911 502

1 914 026

+ 2 524

Pilotage et ressources humaines

495

483

 – 12

Soutien aux prestations de l’aviation civile

10 421

10 406

 – 15

Total budgets annexes

10 916

10 889

– 27

Total général

1 922 418

1 924 915

+ 2 497

Source : projets de loi de règlement de 2018 à 2021.

● Cette vision n’est toutefois pas exhaustive puisqu’elle n’inclut pas les emplois des opérateurs qui emploient près de 400 000 ETPT. Depuis 2009, un plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs est voté au niveau des programmes de chaque mission et réparti entre les opérateurs par le responsable de programme conformément à l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 ([36]). En 2021, ce plafond s’est élevé à 405 143 ETPT ([37]) .

Le rapporteur général regrette qu’une information systématique sur l’exécution de ces plafonds d’emplois ne soit pas fournie au niveau agrégé à l’occasion du projet de loi de règlement.

II.   Le respect des normes de dÉpenses

L’exercice 2021 est le quatrième exercice d’application des deux normes de dépenses définies par l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) en vigueur. En plus des plafonds initialement définis par cette LPFP, les lois de finances initiales procèdent à leur réactualisation chaque année.

La définition des normes de dépenses par l’article 9 de la LPFP

Afin de distinguer plus clairement un périmètre de dépenses conventionnellement à la main du gestionnaire et le périmètre de l’ensemble des dépenses de l’État, l’article 9 de la LPFP 2018-2022 a défini une norme de dépenses pilotables, qui est incluse dans l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE). Ces normes ne constituent pas des plafonds de dépenses inscrits dans le dispositif des lois de finances. Elles sont toutefois présentées à titre informatif par le Gouvernement, à la fois en programmation et en exécution, dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances et dans celui du projet de loi de règlement.

La norme de dépenses pilotables de l’État inclut : les dépenses du budget général hors les missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, hors la charge de la dette et hors les contributions au CAS Pensions, les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, les dépenses des budgets annexes hors contributions au CAS Pensions, les dépenses des CAS hors les CAS Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou programmes portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers, et les dépenses du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) inclut, outre l’agrégat précédent : les dépenses d’investissements d’avenir et la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) affectée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

Dès l’exercice budgétaire 2019, le plafond de dépenses pilotables défini par la LPFP a été dépassé par la LFI et en exécution pour financer les mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages prises en décembre 2018.

Programmation et exÉcution des dÉpenses pilotables entre 2018 et 2020

(en milliards d’euros, à champ constant 2021)

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2021, p. 114.

L’ampleur de la crise sanitaire débutée en 2020 a, plus tard, fini de perturber les équilibres envisagés en 2018, et bien que la LPFP soit toujours en vigueur, l’exercice de comparaison est devenu peu opérant.

En 2021, les dépenses dans le champ de la norme pilotable ont dépassé de 3 milliards d’euros la prévision de loi de finances initiale et de 18,4 milliards la prévision de LPFP, augmentant encore l’écart enregistré en 2020 (15,4 milliards d’euros).

L’exécution des dépenses dans le champ de l’ODETE a créé un écart plus grand encore à l’objectif de la LPFP. Ainsi, le dépassement de l’objectif de LFI atteint 34 milliards d’euros, en raison, pour l’essentiel, des reports de crédits très importants sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire (voir fiche n° 4).

ExÉcution des dÉpenses sous normes

(en milliards d’euros)

 

2020

LFI 2021

Exécution 2021

Écart à la LFI

Évolution depuis 2020

Norme de dépenses pilotables

285,8

290,3

293,3

+ 3

+ 7,5

Normes de dépenses totales

490,5

495,1

529,1

+ 34

+ 38,6

Source : Cour des comptes, le budget de l’État en 2021, p. 112.

III.   Les autres moyens consacrÉs aux politiques publiques

● Lors de la législature précédente, la mission d’information sur l’application de la LOLF avait plaidé pour élargir l’analyse des dépenses de l’État à l’ensemble des moyens mobilisés pour la mise en œuvre des politiques publiques ([38]) et pour un encadrement plus strict des instruments concourant à affaiblir le principe d’unité budgétaire.

Principe fondamental du droit budgétaire, l’unité budgétaire suppose le regroupement dans un texte unique de l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. Ce principe conditionne la clarté du budget et la portée du vote annuel du budget par les parlementaires. Il implique donc qu’il existe un texte de loi unique avec un compte unique qui récapitule la totalité des recettes et des dépenses, que les recettes et les dépenses soient présentées de façon homogène et qu’elles ne soient pas contractées.

● Le rapporteur général se réjouit donc de la présentation proposée par la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l’État, qui s’efforce de présenter une évaluation globale de ces moyens.

Les moyens de l’État au service des politiques publiques

(en milliards d’euros)