N° 16

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 juillet 2022.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2021 (n° 10),

TOME II

PAR M. Jean-René CAZENEUVE,

Rapporteur général,

Député.

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   SOMMAIRE

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Pages

Action extÉrieure de l’État.......................................... 5

Action extÉrieure de l’État : tourisme.................................. 13

Administration gÉNÉrale et territoriale de l’État.........................17

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ; DÉveloppement agricole et rural              27

Aide publique au dÉveloppement ; PrÊts À des États Étrangers..............43

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation....................53

CohÉsion des territoires : logement et hÉbergement d’urgence...............61

CohÉsion des territoires : politique des territoires.........................77

Conseil et contrÔle de l’État........................................87

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture.....101

Culture : Patrimoines..............................................111

DÉfense : PrÉparation de l’avenir ; Budget opÉrationnel de la dÉfense..........119

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative ; INVESTISSEMENTS D’AVENIR              139

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Paysage, eau et biodiversitÉ ; PrÉvention des risques ; Expertise, information gÉographique et mÉTÉorologie ;
Conduite et pilotage des politiques.....................................155

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Affaires maritimes...........171

Écologie, dÉveloppement et mobilitÉ durables : Énergie, climat et après-mines ; Service public de l’Énergie ;Financement des aides aux collectivitÉs pour l'Électrification rurale              177

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS ;
CHARGE DE LA DETTE DE SNCF RÉSEAU REPRISE PAR L’ÉTAT ;
CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS..............................193

Économie : DÉveloppement des entreprises et rÉgulations ;
PrÊts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Économie : Statistiques et Études Économiques ; StratÉgies Économiques et fiscale ; Accords monÉtaires internationaux              203

Économie : Commerce extÉrieur......................................219

Engagements financiers de l’État....................................225

Enseignement scolaire............................................233

Gestion des finances publiques.....................................247

Transformation et fonction publiques ; CrÉdits non répartis ; Gestion du patrimoine immobilier de l'État              265

Immigration, asile et intÉgration.....................................291

Justice.........................................................301

MÉdias, livre et industries culturelles ; Avances à l’audiovisuel public.........313

Outre‑mer......................................................327

Pouvoirs publics.................................................335

Recherche et enseignement supÉrieur : Recherche......................339

Recherche et enseignement supÉrieur : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 349

RÉgimes sociaux et de retraite ; Pensions..............................361

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; Avances aux collectivitÉs territoriales              377

Remboursements et dÉGRÈvements.................................395

Santé..........................................................403

SÉCURITÉs ; Police, gendarmerie, sÉCURITÉ routiÈre, ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers              415

SÉCURITÉs ; SÉCURITÉ civile.......................................429

SolidaritÉ, insertion et ÉGALITÉ des chances...........................437

Sport, jeunesse et vie associative....................................447

Travail et emploi.................................................459

Participations financiÈres de l’État ; Participation de la France au dÉsendettement de la GrÈce ; Avances à divers services de l’État
ou organismes gÉrant des services publics...............................475

Plan d'urgence face à la crise sanitaire................................483

Plan de relance..................................................497

action extÉrieure de l’État

SOMMAIRE

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Pages

La mission Action extérieure de l’État comprend trois programmes qui relèvent du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) : le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde (support budgétaire de la diplomatie), le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence (diffusion de la langue française, attractivité universitaire, promotion de la recherche française…) ([1]) et le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires (relations administratives avec les expatriés, traitement des demandes de visas…).

En 2021, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 2,86 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP). Ce niveau est légèrement inférieur, de 2,5 %, au montant disponible en début d’exercice (2,93 milliards d’euros en AE et en CP). Cette sous-exécution concerne chacun des trois programmes de la mission.

Évolution des crÉdits et des emplois de la mission

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

Par rapport à l’année 2020, les dépenses sont en baisse de 2,6 %. Seul le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde accuse une légère hausse de 1,4 % en raison de la mise en place de la Facilité européenne pour la paix, les deux autres programmes étant, quant à eux, particulièrement touchés par la baisse des moyens consacrés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE).

I.   le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Ce programme concentre 63 % des AE et des CP de la mission Action extérieure de l’État. Le versement des contributions financières de la France aux organisations internationales dont elle est membre ainsi que les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique représentent plus des deux tiers des charges budgétaires du programme.

Il rémunère également 68 % des emplois de la mission, correspondant au personnel de l’administration centrale du MEAE ainsi que des ambassades.

Évolution des crÉdits et des emplois du programme 105

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

A.   une exÉcution conforme À la prÉvision malgrÉ les alÉas des relations internationales

La consommation des crédits s’est élevée à 1,8 milliard d’euros en AE et en CP. L’exécution affiche ainsi un écart de – 44,6 millions d’euros en AE et de – 37,3 millions d’euros en CP par rapport à la prévision, soit un niveau inférieur de respectivement 2,4 % et 2 %. Toutes les actions mises en œuvre, à l’exception d’Action européenne, sont conformes à la loi de finances initiale (LFI) en raison de la nature relativement rigide des charges budgétaires retracées : contributions financières aux opérations de maintien de la paix et aux organisations internationales ainsi que dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique.

Par rapport à 2020, les crédits du programme 105 sont en hausse de 22,6 millions d’euros en AE et de 24,6 millions d’euros en CP. Cette augmentation trouve principalement son origine dans la mise en place de la Facilité européenne pour la paix (cf. infra).

L’exécution est ainsi très proche de la prévision malgré les événements ayant affecté la politique étrangère française comme le retrait des forces américaines d’Afghanistan en août 2021 ou la constitution de l’alliance AUKUS entre l’Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni au détriment de la France en septembre, sans oublier l’investissement dans la lutte contre le terrorisme au Sahel depuis plusieurs années.

Concernant les effectifs, 8 210 équivalents temps plein travaillé (ETPT) ont été rémunérés en 2021 contre 8 088 ETPT anticipés, soit une augmentation de 122 ETPT. Cette surconsommation est principalement due aux recrutements menés dans la perspective de la présidence française du Conseil de l’Union européenne (UE) au premier semestre 2022. Toutefois, les dépenses de personnel demeurent stables (– 0,6 % par rapport à 2020, – 1,1 % par rapport à la LFI).

Les indicateurs de performance relatifs au renforcement de la sécurité internationale, à la promotion du multilatéralisme et à l’efficience du service diplomatique sont conformes à la prévision pour la majorité d’entre eux, et ce malgré la pandémie de covid-19, témoignant ainsi de l’efficacité des services du MEAE à l’étranger comme au quai d’Orsay pour assurer leurs missions. Par ailleurs, la part des contributions internationales concourant à des objectifs environnementaux diminue à 3,98 %, soit un niveau inférieur à celui de 2019 (4 %) et de 2020 (4,25 %).

B.   la mise en place de la facilité europÉenne pour la paix tire les dÉpenses vers le haut

L’action 02 Action européenne enregistre une hausse importante de ses crédits à hauteur de 40,8 millions d’euros en AE et en CP par rapport à 2020 ainsi qu’une surconsommation de 32,6 millions d’euros par rapport à la prévision.

Ce constat est imputable au financement de la contribution française à la Facilité européenne pour la paix (FEP). Cet instrument extrabudgétaire de l’UE a pour objectif d’améliorer la paix et de renforcer la sécurité internationale. La FEP doit permettre le financement d’opérations relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et ayant des implications militaires.

Établie en mars 2021 par le Conseil ([2]), la quote-part française n’était donc pas encore connue au moment de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2021. Elle s’élève à 37,2 millions d’euros, soit près de la moitié du montant des contributions aux organisations internationales à vocation européenne (l’autre moitié étant principalement affectée au financement du Conseil de l’Europe).

II.   le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

Ce programme regroupe un quart des AE et des CP de la mission Action extérieure de l’État. La subvention pour charges de service public versée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) représente, à elle seule, 60 % des crédits. De manière générale, le programme constitue le support budgétaire du financement de quatre opérateurs (AEFE, Atout France, Campus France et l’Institut français). Le total de ces subventions représente 68 % des crédits exécutés.

À la différence des deux autres programmes, les dépenses de personnel ne sont pas significatives (moins d’un dixième des crédits) puisque le programme ne rémunère que 6 % des emplois de la mission.

Évolution des crÉdits et des emplois du programme 185

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

A.   une consommation des crÉdits fidÈle À la prÉvision en dÉpit des effets persistants de la crise sanitaire

Avec presque 707 millions d’euros d’AE et de CP consommés, les crédits de la mission sont très proches du niveau prévisionnel (717 millions d’euros), l’écart n’étant que de – 1,5 %. Par rapport à l’année 2020, les crédits sont en baisse de 6,7 % (– 51 millions d’euros en AE et en CP).

Cette diminution trouve principalement son origine dans la réduction de 30,6 millions d’euros des crédits alloués à l’AEFE. Outre le fait qu’elle doit être mise en regard avec le montant total de la subvention pour charges de service public consacrée à cet opérateur (424 millions d’euros en 2021), cet ajustement de la dotation de l’AEFE résulte du niveau particulièrement élevé de l’enveloppe accordée en 2020 en raison de la crise sanitaire. La troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([3]) avait en effet permis la mise en place d’un plan d’urgence de 100 millions d’euros afin d’apporter une aide aux familles en difficulté et de soutenir les établissements scolaires fragilisés.

Cette baisse attendue du soutien à l’AEFE n’a cependant pas été aussi forte que prévu. L’action AEFE du programme a, en effet, été surexécutée à hauteur de 7 millions d’euros en raison de la mise en œuvre du « plan Liban » pour soutenir les établissements en difficulté ainsi que les familles des élèves scolarisés dans ce pays à hauteur de 10,9 millions d’euros. Cet écart à la prévision a pu être compensé par la sous-exécution d’autres actions du programme, encore affectées par la crise sanitaire, notamment celles ayant trait à l’attractivité universitaire de la France et à l’insertion de la recherche française dans les réseaux internationaux.

B.   une performance encourageante pour l’influence culturelle, linguistique et Éducative de la france

La crise sanitaire a eu un impact majeur sur l’enseignement du français à l’étranger en diminuant de près de moitié le nombre d’élèves inscrits aux cours du réseau des Alliances françaises et des autres établissements culturels ainsi que le nombre d’heures dispensées entre 2019 et 2020.

Dans ce contexte, le rapprochement des indicateurs de performance liés à la diffusion de la langue française de leurs cibles doit être salué. En 2021, près de 930 000 élèves étaient inscrits, représentant plus de 32 millions d’heures de cours. Quant au nombre de candidats aux certifications de français, il atteint pratiquement 600 000, soit le niveau d’avant-crise.

Ce constat de rattrapage est encore plus important pour ce qui concerne l’enseignement français à l’étranger, dont les indicateurs de performance dépassent la prévision et atteignent leurs cibles. Le nombre d’élèves inscrits dans le réseau AEFE a augmenté de 2,8 % en 2021 et de 4 % si l’on ne prend en compte que les élèves étrangers. Enfin, près de 185 000 élèves étaient inscrits dans une section ou un établissement scolaire labellisé « Francéducation ».

III.   le programme 151 français à l’Étranger et affaires consulaires

Ce programme regroupe 12 % des AE et des CP de la mission Action extérieure de l’État. L’offre d’un service public de qualité aux Français de l’étranger constitue sa principale action (60 % des crédits).

En effet, le programme est le support de l’administration consulaire, dont les dépenses de personnel représentent près des deux tiers des charges budgétaires. Il rémunère d’ailleurs un quart des emplois de la mission.

Évolution des crÉdits et des emplois du programme 151

(en millions d’euros pour les AE-CP)

Source : rapport annuel de performances.

A.   la baisse de la dotation pour l’aide À la scolaritÉ en faveur de l’aefe explique la baisse des crÉdits

En 2021, les dépenses du programme se sont élevées à 350 millions d’euros en AE et à 348 millions d’euros en CP. Ce montant est sensiblement inférieur à la prévision (– 6,01 % en AE et – 6,58 % en CP). Cet écart de 24,5 millions d’euros est directement imputable au montant moins important qu’anticipé du transfert à l’AEFE au titre de l’aide à la scolarité.

Par rapport à 2020, les crédits sont en recul de plus de 12 % (environ – 50 millions d’euros) en raison, là encore, de la baisse de la dotation de ce programme au réseau de l’enseignement français à l’étranger.

En effet, des excédents de trésorerie sont apparus chez l’opérateur en fin de gestion 2020 grâce au plan d’urgence de 100 millions d’euros porté par le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence (cf. supra). La volonté de résorber ce surplus a permis au responsable de programme d’ajuster la dotation à la baisse. Initialement fixée à 104,8 millions d’euros, elle s’est finalement élevée à 80,5 millions d’euros en 2021, ce qui ne signifie pas que l’aide à la scolarité versée aux familles par l’AEFE ait baissé. Au contraire, une hausse de 5,7 % a été observée lors de la dernière campagne d’attribution.

Enfin, il convient de saluer la suppression de la condition de boursier pour bénéficier de l’aide à la scolarisation pour les enfants en situation de handicap depuis la rentrée 2021.

B.   un retour À la normale progressif pour l’administration consulaire depuis le dÉbut de la pandÉmie

À l’exception de l’aide à la scolarité de l’enseignement français à l’étranger, les crédits du programme sont conformes à la prévision (écart de – 0,3 % pour l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger et de + 0,6 % pour l’action 03 Instruction des demandes de visa).

Par rapport à 2020, les crédits de ces deux actions relatives à l’administration consulaire ont augmenté de 10 millions d’euros. Cette hausse témoigne en réalité d’un retour à la normale après un exercice particulièrement marqué par la crise sanitaire et une sous-consommation des crédits.

Toutefois, les indicateurs de performance ayant trait à « la qualité et l’efficience du service consulaire » rappellent que l’activité des services n’a pas encore retrouvé son niveau d’avant-crise. Le nombre de documents délivrés proportionnellement au nombre d’emplois du réseau des consulats (visas, passeports, inscriptions au registre mondial des Français établis hors de France, déclarations de perte ou de vol…) et du service central d’état-civil (copies et extraits d’actes de naissance, mariage, décès, livrets de famille…) demeurent nettement en deçà du niveau de 2019. Il en est de même pour le délai de traitement de ces documents de manière générale.

  action extÉrieure de l’ÉTAT 
TOURISME

Le budget de la politique du tourisme réside essentiellement dans l’action 7 Diplomatie économique et développement du tourisme du programme 185 de la mission Action extérieure de l’État. Pour cette action, prise dans sa globalité, la loi de finances initiale pour 2021 (LFI 2021) prévoyait des crédits à hauteur de 30,2 millions d’euros. In fine, la consommation s’élève à 34,3 millions d’euros AE=CP.

Concernant le titre 3 (dépenses de fonctionnement), la LFI 2021 prévoyait 28,2 millions d’euros (AE=CP) pour 27,3 millions d’euros finalement consommés. La subvention pour charges de service public (SCSP) d’Atout France, unique opérateur étatique en matière de tourisme, s’élevait en LFI 2021 à 28,3 millions d’euros avant mise en réserve – ce qui représentait une diminution de 2,6 millions d’euros par rapport à la LFI 2020, en raison de la réalisation d’une économie de 4 millions d’euros par l’opérateur en 2019 et d’une diminution de la subvention de – 0,4 million d’euros.

Toutefois, ces économies sont à relativiser compte tenu de la prise en charge par la Direction générale des entreprises, sur le programme 134 de la mission Économie, des mises à disposition de 13 agents de l’État auprès du réseau de l’opérateur, pour 1,5 million d’euros.

En outre, les dépenses de masse salariale ont diminué de 18 % entre 2019 et 2021 en raison de la mise en place d’un accord de rupture conventionnelle collective en 2020 (– 21 ETPT). En LFI 2021, le plafond d’emplois est demeuré inchangé par rapport à 2020 et s’établit à 338 ETPT, dont 278 ETPT sous plafond et 60 ETPT hors plafond. En 2020, le plafond d’emplois avait été baissé de 10 ETPT compte tenu de la vacance d’emplois constatée sur l’effectif sous plafond et par cohérence avec les économies de structures demandées à l’opérateur. Le plan d’économies de 4 millions d’euros a également porté sur la masse salariale et les emplois de l’opérateur (suppression de 30 postes depuis 2018 et diminution du plafond d’emplois de l’opérateur).

La SCSP effectivement versée à l’opérateur, après mise en réserve, s’est élevée à 27,3 millions d’euros.

Les charges de fonctionnement, hors personnels, ont diminué de manière significative sur les trois dernières années, passant de 12,7 millions d’euros en 2019 à 7 millions en 2021 ; ce qui résulte à la fois de la baisse d’activité induite par la crise sanitaire, mais également du plan d’économies de 4 millions d’euros lancé sur la période, avec une forte diminution des dépenses immobilières couplée à une rationalisation des dépenses de logistique.

En ce qui concerne le titre 6 (dépenses d’intervention), la consommation 2021 s’est élevée à 7 millions d’euros. Elle correspond :

– Au reversement d’une partie des recettes de visas à Atout France avec un soutien exceptionnel en compensation de la baisse de l’attribution de produits résultant de la crise du Covid et de la baisse du nombre de visiteurs étrangers, à hauteur de 3,6 millions d’euros ;

– Au financement de la participation française à l’Exposition universelle de Dubaï, reportée en 2021, à hauteur de 2,23 millions d’euros, auxquels il faut ajouter le versement de la cotisation française au Bureau international des expositions à hauteur de 600 000 euros ;

– Au financement des contributions 2020 et 2021 du Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères pour le Partenariat mondial pour l’intelligence artificielle à hauteur de 558 000 euros en AE et en CP ;

– Au financement du sommet Choose France à hauteur de 300 000 euros, par suite du surcoût généré par la mise en place d’un protocole sanitaire pour la tenue de l’événement, reporté de janvier à juin 2021 ;

– À l’organisation, en partenariat avec Atout France, de la première édition du Sommet Destination France, à hauteur de 126 155 euros en AE et 126 051 euros en CP, avec pour but la valorisation touristique de la France auprès des entreprises leaders du secteur, des opérateurs de voyage et prescripteurs.

Globalement, le montant des crédits consommés en 2021 est en baisse par rapport à 2020.

Consommation des crédits de l’action 7 du programme 185 de la mission Action extérieure de l’État

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

SOMMAIRE

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Pages

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) comprend trois programmes placés sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l’intérieur : le programme 354 Administration territoriale de l’État qui retrace les dépenses des préfectures, le programme 232 Vie politique, culturelle et associative qui permet l’organisation des élections et le financement des partis ainsi que le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur qui assure les fonctions « support » d’une grande partie de l’administration centrale du ministère.

En 2021, les dépenses de la mission AGTE se sont élevées à 4,243 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), soit un niveau très proche du montant ouvert par la loi de finances initiale ([5]) (4,203 milliards d’euros). Par rapport à l’année 2020, elles ont augmenté de 370 millions d’euros, principalement en raison de l’organisation des élections départementales et régionales de juin 2021 (programme 232) et de la hausse des dépenses immobilières du ministère de l’intérieur.

Évolution des crÉdits de la mission

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2021.

I.   le programme 354 administration territoriale de l’état

Ce programme a été créé le 1er janvier 2020 par la fusion des anciens programmes 307 Administration territoriale de la mission AGTE et 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de la mission Direction de l’action du Gouvernement dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE). L’exercice 2021 a donc été une année de consolidation pour la structure budgétaire de ce programme qui concentre plus de la moitié des crédits de la mission (2,33 milliards d’euros en AE et 2,36 milliards d’euros en CP).

La neutralité du schéma d’emploi, par son caractère inédit, constitue un élément important de l’exécution budgétaire en 2021 compte tenu du fait que les dépenses de personnel représentent les trois quarts des crédits du programme 354. Elle semble marquer la fin du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG) lancé en 2017.

L’année 2021 a également été marquée par une nette dégradation des indicateurs de performance relatifs à la délivrance des titres d’identité.

A.   une exÉcution fidÈle à la prÉvision qui tÉmoigne d’une annÉe de consolidation pour ce programme crÉÉ en 2020

Avec 2,36 milliards d’euros de CP et 2,33 milliards d’euros d’AE consommés en 2021, l’exécution du programme 354 a été proche du montant prévu en loi de finances initiale (2,41 milliards d’euros en CP et en AE). Ce constat s’explique par la nature des charges budgétaires, composées à 76 % de dépenses de personnel. Depuis le 1er janvier 2020, ce programme réunit en effet les emplois et la masse salariale des agents des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI).

À compter du 1er janvier 2021 ont été créés les secrétariats généraux communs départementaux (SGCD), chargés de mutualiser les fonctions « support » des préfectures et des DDI, qui s’inscrivent dans la réforme de l’OTE dont plusieurs objectifs visent à « réorganiser le réseau déconcentré de l’État pour mieux répondre aux priorités du Gouvernement » et « conférer aux responsables déconcentrés des pouvoirs de gestion accrus et garantir la cohérence de l’action de l’État au profit des territoires » ([6]).

Le 1er avril 2021, les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) sont venues remplacer les anciennes directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) et les directions régionales de la cohésion sociale (DRCS) ([7]). Quant aux plateformes « main-d’œuvre étrangère » (PFMOE), chargées de recueillir les demandes d’autorisation de travail pour recruter un salarié étranger, qui relevaient des DIRECCTE, elles ont été directement rattachées aux préfectures à compter cette même date.

B.   un schéma d’emploi neutre

L’année 2021 présente un caractère inédit en ce qui concerne les dépenses de personnel du programme 354. Il a, en effet, bénéficié d’un schéma d’emplois quasiment neutre puisque le solde des entrées et des sorties a été égal à 0, si l’on exclut la création temporaire de 23 emplois d’experts de haut niveau et de directeurs de projet auprès des préfets afin de renforcer le pilotage de projets prioritaires dans les départements.

Cette situation marque un tournant par rapport à la décennie écoulée puisque la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) de 2010 puis le PPNG en 2017 ont conduit à la réduction d’environ 11 000 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en dix ans, soit 14 % de l’effectif initial ([8]). Tirant les enseignements de la crise sanitaire, le Gouvernement a en effet souhaité préserver l’administration déconcentrée et renforcer son action de proximité, la pandémie ayant « mis en lumière les attentes fortes des citoyens envers les services de l’État » ([9]).

C.   une performance mitigÉe concernant les dÉlais de dÉlivrance des titres

Les délais d’instruction des demandes de titres d’identité des personnes physiques et des véhicules ont augmenté entre 2020 et 2021. Bien que moins important que prévu, l’allongement du délai de délivrance des passeports et cartes d’identité s’établit à plus de 80 %.

dÉlai moyen d’instruction des titres

(en nombre de jours)

Source : rapport annuel de performances.

La dégradation observée de l’indicateur de performance trouve principalement son origine dans l’effet de rattrapage constaté après la première année de la crise sanitaire au cours de laquelle les demandes de délivrance s’étaient fortement taries (restrictions des séjours à l’étranger, report des examens de conduite…).

II.   le programme 232 vie politique, cultuelle et associative

Si le programme ne représente que moins d’un dixième des crédits de la mission avec 371 millions d’euros en AE et 366 millions d’euros en CP, il est celui qui enregistre la hausse la plus importante de ses dépenses par rapport à 2020 (+ 144 millions d’euros), due en quasi-totalité à l’organisation du double scrutin local de juin 2021.

Les autres dépenses portées par le programme (financement des partis politiques et entretien des cultes concordataires en Alsace et en Moselle) sont relativement stables.

A.   le coût de l’organisation du double scrutin local de juin 2021 a eu un impact important sur l’exécution budgétaire même s’il demeure inférieur au montant prévu

L’élection des conseillers départementaux et des conseillers régionaux a eu lieu, pour la première fois, simultanément les mêmes jours (20 et 27 juin 2021) ([10]). Les dépenses de fonctionnement (acheminement de la propagande électorale, remboursement des dépenses de campagne) se sont élevées à 114,6 millions d’euros pour les élections départementales et à 103,8 millions d’euros pour les élections régionales. Quatre élections législatives partielles et un référendum en Nouvelle-Calédonie ont également été organisés pour un montant de 8,1 millions d’euros en CP.

Les dépenses de personnel – principalement constituées des indemnités pour travaux supplémentaires, des indemnités de mise sous pli ainsi que des indemnités dues aux membres des commissions de contrôle et de propagande – ont représenté un coût de 7,5 millions d’euros en CP pour l’ensemble des scrutins.

L’externalisation des opérations de mise sous pli, confiées par une majorité de préfectures à des prestataires privés (routeurs), explique la sous-consommation des crédits ouverts en loi de finances initiale (– 18 % en CP). En témoigne également la baisse du coût moyen de ces scrutins selon les indicateurs de performance du programme.

coÛt moyen des Élections

(en euros par électeur inscrit)

Source : rapport annuel de performances 2021.

La question du recours à des entreprises pour assurer la diffusion de la propagande électorale a été mise en exergue par les dysfonctionnements constatés lors de l’envoi des professions de foi chez les électeurs et sur lesquels se sont penchées deux missions d’information parlementaires, au Sénat en juillet 2021 ([11]) puis à l’Assemblée nationale en octobre 2021 ([12]). En réponse, le ministère de l’intérieur « a décidé d’internaliser la mise sous pli de la propagande qui sera désormais réalisée soit par la préfecture en régie, soit par des communes via une convention » ([13]).

B.   hors Élections, le financement de la vie politique demeure stable

En dehors des frais d’organisation des élections, le programme 232 retrace les dépenses liées au financement des partis politiques ainsi qu’au fonctionnement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

L’aide publique aux partis a coûté 66,06 millions d’euros en 2021, soit un montant très proche des crédits ouverts. Cette dépense varie peu puisque ce financement dépend des résultats des dernières élections législatives ainsi que du rattachement des parlementaires à une formation politique.

Les crédits alloués à la CNCCFP (9,2 millions d’euros en AE et 10,1 millions d’euros en CP) ont été consommés à un niveau moindre que celui estimé en loi de finances initiale (respectivement – 11 % et – 27 %) en raison, d’une part, du décalage dans le temps des opérations de contrôle du double scrutin local de juin 2021 et, d’autre part, des économies générées à la suite de la signature d’un nouveau bail pour les locaux de la commission. À noter que les seuls emplois rémunérés par le programme (57,41 ETPT) le sont pour la CNCCFP.

III.   le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

Avec 1,707 milliard d’euros en AE et 1,514 milliard d’euros en CP, ce programme concentre plus du tiers des crédits de la mission AGTE. Il prend essentiellement en charge les fonctions de pilotage, d’expertise et de soutien exercées par l’administration centrale du ministère de l’intérieur, hors police et gendarmerie.

Comme pour le programme 354 Administration territoriale de l’État, l’année 2021 constitue une année de consolidation après avoir été marquée en 2020 par d’importants transferts en provenance d’autres missions dans le but de renforcer la fonction « support » du programme.

L’importance croissante des restes à payer interroge néanmoins la soutenabilité de la gestion budgétaire pour les années à venir.

A.   une exÉcution lÉGÈrement supÉrieure à la prÉvision en raison des dÉpenses immobiliÈres et informatiques

Le programme 216 apparaît comme le seul programme de la mission AGTE dont le réalisé est supérieur au prévisionnel, quoique dans des proportions relativement modérées en ce qui concerne les CP (+ 5,4 %). En revanche, l’engagement de dépenses dépasse de 20,6 % le montant d’AE ouvertes.

consommation des autorisations d’engagement

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances.

La surconsommation des crédits alloués à l’action 05 Affaires immobilières a été permise par une ouverture d’AE de 290,3 millions d’euros par la seconde loi de finances rectificative pour 2021 ([14]). Il s’est ainsi agi d’acquérir un ensemble immobilier pour l’installation des services « support » du ministère de l’intérieur d’ici à 2026 et de procéder à des prises à bail de surfaces supplémentaires pour les sites « Lumière » (Paris, 12e arrondissement) et « Capitole » (Nanterre, Hauts-de-Seine).

Quant à l’écart entre la prévision et l’exécution des dépenses informatiques (+ 28,7 millions d’euros en AE et + 42,7 millions d’euros en CP), il s’explique essentiellement par des crédits supplémentaires issus du Plan de relance afin de financer deux projets informatiques d’importance : le Réseau radio du futur (RRF) et le SI Européen.

Au 31 décembre 2021, le montant des restes à payer s’élevait à 973 millions d’euros. Ils relèvent essentiellement de dépenses immobilières (712 millions d’euros) et informatiques (201 millions d’euros). Ces engagements ont doublé en dix ans, comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire.

B.   un recentrage autour des fonctions « support » du ministÈre en cours de consolidation

En 2020, le programme 216 a vu son périmètre recentré sur les fonctions « support » de l’administration centrale du ministère de l’intérieur. Le solde de transferts s’est élevé à + 472 millions d’euros en AE, + 457,5 millions d’euros en CP et à 4 356 ETPT, soit l’équivalent du tiers des crédits du programme. Ils ont permis la création de la direction du numérique (DNUM), du service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de l’intérieur (SAILMI) ainsi que le transfert des dépenses de personnel et de fonctionnement des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI).

Le SAILMI a pour but de renforcer la performance de la chaîne « achat » du ministère et de permettre l’économie de près de 222 millions d’euros d’ici à 2022 selon le plan triennal de transformation ministérielle. Il semble encore trop tôt pour analyser l’efficience de la fonction « achat ». Toutefois, l’indicateur de performance relatif aux gains apportés par celle-ci révèle un réalisé en deçà du niveau attendu : si ces gains étaient estimés à 51,6 millions d’euros d’économie par le projet annuel de performances, ils n’ont finalement été que 7,3 millions d’euros.

À noter que le programme 216 regroupe également les crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui se sont élevés à 70,3 millions d’euros en 2021. Si le FIPD représente moins de 5 % des CP, il constitue néanmoins un des principaux axes de la stratégie pour 2021. La consommation des crédits a été supérieure de 5 millions d’euros au montant prévisionnel en raison de « l’engagement politique à un soutien renforcé à la création de postes d’intervenants sociaux en commissariat et gendarmerie, ainsi qu’au renforcement du programme « sécurisation » dont le soutien à la vidéoprotection ».

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

SOMMAIRE

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Pages

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

A. La consommation la plus forte depuis 2017

1. Un dépassement de 18,5 % de la prévision initiale

2. Des ouvertures massives de crédits en cours d’année

B. programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture             

1. Des crédits mis sous tension en raison de crises multiples

2. Des moyens des opérateurs en hausse d’un cinquième

3. Des dépenses fiscales équivalentes aux deux tiers des crédits de la mission

4. Une maquette de performance bien construite mais non exhaustive

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

II. Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

A. Un solde dÉsormais Équivalent aux charges annuelles

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

I.   Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) est composée des trois programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture.

Même additionnée à celle du compte Développement agricole et rural (cf. infra), cette enveloppe ne constitue qu’une part minoritaire des concours publics à l’agriculture :

– au plan budgétaire, s’y ajoutent ceux de l’Union européenne (UE), à hauteur de 9,5 milliards d’euros, ceux portés par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), soit 1,5 milliard d’euros et, à un degré moindre, les aides des régions et des agences de l’eau, pour 0,5 milliard d’euros ;

– l’on compte 7,3 milliards d’euros d’allègements fiscaux et sociaux.

A.   La consommation la plus forte depuis 2017

Le projet de loi de règlement (PLR) pour 2021 fait apparaître une mobilisation de 3,58 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 3,6 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) par la mission AAFAR.

La consommation atteint (en CP) 118,5 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI) et 88,8 % des sommes ouvertes au long de l’exercice.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR de 2012 À 2021

(CP en milliards d’euros)

Source : lois de règlement pour 2012 à 2020 ; rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Le décaissement de 3,6 milliards d’euros en CP est le plus important depuis 2017 mais ne se situe que légèrement au-dessus de la moyenne des dix derniers exercices (soit 3,54 milliards d’euros).

1.   Un dépassement de 18,5 % de la prévision initiale

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 sollicitait l’ouverture de 2,96 milliards d’euros en AE et 2,97 milliards d’euros en CP pour la mission AAFAR. Au titre de la LFI pour 2021, cette unité de vote a finalement été dotée de 3,03 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2021
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La consommation est donc de 118,4 % en AE et 118,5 % en CP pour 2021, alors que les trois exercices précédents avaient été marqués par des dépenses, en CP, très proches de la programmation (100,3 % en 2018, 100,7 % en 2019 et 98,3 % en 2020).

2.   Des ouvertures massives de crédits en cours d’année

Les mouvements en gestion ont porté les montants disponibles à 4,05 milliards d’euros en AE et 4,06 milliards d’euros en CP, soit une augmentation de plus d’un tiers par rapport à la LFI. Ils correspondent surtout aux réponses apportées à la crise sanitaire et aux aléas environnementaux (cf. infra).

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire : reports de 84,2 millions d’euros en AE et 136 millions d’euros en CP (reliquats de 2020) ; virements sortants de 0,1 million d’euros en AE et en CP ; transferts entrants de 73,8 millions d’euros en AE et 20,5 millions d’euros en CP ; annulation de 0,3 million d’euros en AE et en CP ; fonds de concours et attributions de produits à hauteur de 26,2 millions d’euros en AE et en CP.

L’essentiel des moyens supplémentaires a été mobilisé dans le cadre des deux lois de finances rectificatives (LFR) de juillet et décembre 2021. Elles se sont traduites par des abondements nets de 835,1 millions d’euros en AE et 834,5 millions d’euros en CP : 348,4 millions d’euros en AE et en CP pour la première ([15]), 486,7 millions d’euros en AE et 486,1 millions d’euros en CP pour la seconde ([16]).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2021
par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Sur cette base, ont été consommés 88,6 % des AE et 88,8 % des CP.

B.   programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forÊt, de la pÊche et de l’aquaculture

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 66 % des crédits de la mission.

1.   Des crédits mis sous tension en raison de crises multiples

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 132 % des AE et 131,6 % des CP votés, contre 98,2 % et 97,5 % en 2020.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2021
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

La prise en compte des mouvements en gestion relatifs à ce programme fait apparaître une exécution de 86 % en AE et 86,3 % en CP : la quasi-totalité des ouvertures de crédits faites par voie réglementaire (83 %) et législative (97,5 %) a été réalisée à son profit et sa réserve de précaution a été entièrement dégelée (59,6 millions d’euros).

Trois situations se présentent pour la consommation des actions.

Premièrement, celle des actions 21, 23 et 24 respecte la LFI.

Deuxièmement, celle des actions 25, 27 et 28 est inférieure à la prévision :

– la dépense atteint seulement 4 millions d’euros (sur une enveloppe de 80 millions d’euros) pour la compensation à la sécurité sociale d’une exonération spécifique en faveur des employeurs de la filière viticole affectés par les sanctions américaines sur les exportations françaises, lesquels pouvaient formuler leur demande de remise jusqu’au premier trimestre 2022 ou se tourner vers un dispositif plus favorable (cf. infra) ;

– les 190 millions d’euros de la provision pour aléas ont été redéployés vers l’action 22, qui correspond mieux à son objet que la couverture des refus d’apurement prononcés par la Commission européenne (121,2 millions d’euros) ;

– la mobilisation des interventions économiques traditionnelles au profit des pêcheurs et des aquaculteurs (chômage pour intempéries et avaries, soutien à l’acquisition d’équipements, etc.) a été réduite de moitié du fait de leur émargement à d’autres instruments de soutien transversaux.

Troisièmement, celle de l’action 26 dépasse légèrement l’autorisation, avec l’octroi d’une subvention exceptionnelle de 30 millions d’euros à l’Office national des forêts via la seconde LFR, et celle de l’action 22 atteint 14 645,7 %, du fait de l’imputation sur cette ligne de la plupart des aides de crise : difficultés économiques liées au covid-19, épizooties, aléas climatiques, etc.

En volume, ce taux spectaculaire tient à ce que la dotation de départ de l’action 22 n’était que de 5 millions d’euros, comme depuis la LFI pour 2016. En valeur, la sur-exécution de 739,9 millions d’euros ([17]) se répartit entre :

– 480 millions d’euros de dépenses de titre 7 (opérations financières) pour abonder le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), dont 70 millions d’euros pour les épisodes récurrents de sécheresse ou de grêle et 410 millions d’euros en réponse au gel d’avril 2021 ;

– 258,7 millions d’euros sur le fonds d’allègement des charges (FAC), majoritairement pour des aides dans les secteurs bovin, betteravier et aviaire ;

– 5,3 millions d’euros de dépenses de titre 6 (intervention) sur le FNGRA, pour l’avance proposée aux producteurs de fruits à noyaux touchés par le gel.

Mesures en faveur des filiÈres agricoles (covid-19)

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2021.

Mesures en faveur des filiÈres agricoles (alÉas naturels)

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

(en autorisations d’engagement et en millions d’euros)

Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2021 ; rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) pour 2021.

Note : les chiffres concernant l’épisode de gel ne sont exprimés qu’en AE dans la documentation budgétaire.

2.   Des moyens des opérateurs en hausse d’un cinquième

Le programme 149 comprend huit des dix opérateurs de la mission.

Avec 1,55 milliard d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (456,69 millions d’euros), dotations en fonds propres (30,84 millions d’euros) et transferts (1,06 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 65 % des moyens du programme. Ce niveau dépasse l’exécution de 2020 et la prévision pour 2021 de 20 % : la différence s’explique par l’attribution à l’Établissement national pour les produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) des sommes nécessaires au décaissement des aides de crise dont la gestion lui a été confiée. Il faut ajouter à ce montant 41,03 millions d’euros de taxes affectées – dont près des deux tiers pour l’Office national des forêts (ONF) – qui s’élèvent à un niveau supérieur de 2,3 % à la prévision mais inférieur de 7,5 % à celui de 2020.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 711 ETPT pour une autorisation de 12 288 ETPT, ainsi que leur schéma, soit – 194 ETP.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du programme 149 en 2021
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

En outre, plusieurs établissements rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant total de 22,5 millions d’euros en CP ([19]).

3.   Des dépenses fiscales équivalentes aux deux tiers des crédits de la mission

Toutes les dépenses fiscales de la mission relèvent du programme 149. Elles représentent un effort de 2,2 milliards d’euros en 2021.

Comme le précédent, l’exercice 2021 est marqué par une amélioration de l’information quant au nombre de leurs bénéficiaires et au montant des plus modestes d’entre elles, alors que les données étaient auparavant lacunaires.

● Vingt-cinq « niches » portent sur des impôts d’État, pour un montant estimé à 2,1 milliards d’euros.

Ce total doit être mis en perspective avec celui des crédits de la mission (3,6 milliards d’euros) et fait apparaître une grande hétérogénéité :

– 68 % de l’ensemble, soit 1,4 milliard d’euros, correspondent uniquement aux taux réduits de taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) sur le gazole sous condition d’emploi et à l’avantage spécifique pour le gazole non routier (GNR), le fioul lourd, le gaz naturel et le gaz de pétrole liquéfié utilisés par les exploitants agricoles ;

– parmi les suivantes, l’ordre de grandeur reste très éclaté, avec trois allègements de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ou d’impôt sur les sociétés (IS) de plus de 100 millions d’euros, six dépenses fiscales dont le coût s’élève à plus de 20 millions d’euros, neuf autres comprises entre 1 et 10 millions d’euros, et, enfin, trois dépenses fiscales affichées comme « non-chiffrables » et deux comme d’un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros.

● Six dépenses fiscales diminuent le rendement de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB), impôt local, pour 119 millions d’euros (soit un niveau conforme à la prévision). Elles sont assumées par l’État.

4.   Une maquette de performance bien construite mais non exhaustive

Concernant les quatre objectifs associés au programme et leurs quatorze indicateurs de performance, si la part de la surface agricole consacrée en 2021 à la production biologique – elle devait être de 12,4 % et une première actualisation avait ramené ce taux à 10,5 % ([20]) – et le coût de gestion des aides de la PAC ne sont pas renseignés dans le RAP, la plupart des autres items ont des résultats positifs. Il en va ainsi, par exemple, du maintien des installations aidées, des investissements du plan pour la compétitivité et l’adaptation des entreprises (PCAE) ou du ratio entre les aides publiques et l’excédent brut d’exploitation (EBE) – même si le chiffre de 23,3 % doit être interprété à l’aune du rebond conjoncturel du premier semestre en comparaison avec 2020 et de l’inflation observée lors du second semestre.

C.   Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 612 millions d’euros en AE et 608,3 millions d’euros en CP, sa consommation ne dépasse que légèrement la prévision, mais affiche une hausse de 9,7 % et 9,5 % par rapport à l’exercice 2020.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2021
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Une fois pris en compte les mouvements en gestion – 10,7 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits, 7,4 millions d’euros de reports, 4,2 millions d’euros de transferts et un solde positif de 33,5 millions d’euros avec les deux LFR ([21]) –, le taux de consommation s’établit à 93,3 % en AE et 92,2 % en CP.

La sous-exécution des actions 1, 4, 6 et 8 s’explique notamment par les moindres besoins liés à la bactérie xylella fastidiosa ou au capricorne asiatique, par la restriction des travaux de la brigade nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) compte tenu des suites de la crise du covid-19 et par le ralentissement des contrôles du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP) à la suite de la sortie du Royaume-Uni de l’UE.

En sens inverse, les actions 2, 3 et 5 ont été fortement sollicitées par le double épisode d’influenza aviaire (47 millions d’euros pour les visites, les mesures d’abattage ou de désinfection et les indemnisations), la progression des analyses en laboratoire sur des zoonoses comme la salmonelle et le report de charges depuis l’exercice 2020 concernant les marchés publics d’équarrissage.

La rémunération des 4 842 ETPT du programme et les contributions ou cotisations afférentes (titre 2) comptent pour la moitié des crédits du programme.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([22]). Sur les 108 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2021, la contribution du MASA est de 63,5 millions d’euros (+ 0,7 % par rapport à 2020), ce à quoi s’ajoutent 24,2 millions d’euros de taxes affectées (+ 6,7 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant des deux autres programmes de la mission AAFAR ([23]) et douze extérieurs à elle ([24]), pour 15,9 millions d’euros en CP.

Les objectifs et indicateurs de performance enregistrent des résultats positifs, avec un dépassement de la cible s’agissant des doses de pesticides vendues ou des traitements d’animaux à la colistine (plans « Ecophyto » et « Ecoantibio ») et de l’existence de projets alimentaires territoriaux (PAT) dans 98 départements.

D.   Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2021
par rapport À la loi de finances initiale

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

Son exécution à hauteur de 95,6 % en AE et 96,7 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 94,6 % en AE et 95,7 % en CP après neutralisation des mouvements de gestion (fonds de concours et attributions de produits à hauteur de 10,2 millions d’euros en AE et en CP ; report de 4,5 millions d’euros en AE et 5,4 millions d’euros en CP ; virements et transferts de 3,7 millions d’euros en AE et en CP ; annulations à hauteur de 1,6 million d’euros en AE et en CP via la première LFR puis de 10,8 millions d’euros en AE et 11,4 millions d’euros en CP via la seconde LFR). Cela correspond à un recul de 2,1 % en AE et 1,6 % en CP en comparaison avec 2020.

L’exécution de l’action 1 est conforme à l’autorisation.

La sous-exécution de l’action 2 tient essentiellement à 4,1 millions d’euros en AE et 2,3 millions d’euros en CP économisés grâce à l’efficacité des prestataires choisis pour le recensement agricole décennal.

D’après le RAP, celle des actions 3 et 4 est justifiée par la « baisse de la fréquentation des restaurants ministériels du fait de la crise » du covid-19, la réduction du plan de formation pour le même motif, de moindres frais de contentieux et le décalage de certains travaux immobiliers.

Les crédits de titre 2 représentent 85 % de l’enveloppe. Le plafond d’emplois, prévu à 6 686 ETPT, avait été porté à 6 857 ETPT en cours de gestion, notamment via la mission Plan de relance, et est finalement exécuté à hauteur de 6 788 ETPT.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié d’une subvention pour charges de service public à hauteur de 1,3 million d’euros en 2021 (– 0,2 % par rapport à 2020). Aucun schéma d’emplois ne lui a été appliqué : les ETPT hors plafond et sous plafond s’élèvent respectivement à 48 et 4. Ont aussi, malgré leur rattachement à d’autres programmes, été soutenus FranceAgriMer et plusieurs établissements d’enseignement supérieur à hauteur de 0,5 million d’euros.

Sur les sept indicateurs de performance, cinq affichent des résultats inférieurs aux cibles, avec notamment un recul dans l’utilisation des téléprocédures (73 % en 2021 contre une cible de 81,3 % et un taux de 74 % en 2020) liée à des difficultés quant aux logiciels Expadon et Logics, une chute dans le respect de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés ([25]) – que le ministère estime « non conforme à la réalité du terrain » à cause de mauvaises imputations dans son système d’information de ressources humaines, alors qu’une pénalité a dû être versée au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) – et des données ambivalentes en matière d’achat, d’immobilier et d’informatique.

II.   Compte d’affectation spÉciale DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([26]) Développement agricole et rural (CAS‑DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture.

Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts. Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR pour 2014-2020, prolongé en 2021), visant à rendre l’agriculture moins dépendante aux intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A.   Un solde dÉsormais Équivalent aux charges annuelles

En 2021, le CAS enregistre 138,4 millions d’euros de recettes, soit 9,8 % de plus que les 126 millions prévus par la LFI (– 1,3 % par rapport à 2020). À l’inverse, ses 113,7 millions d’euros de dépenses en CP sont en retrait de 9,7 % par rapport au plafond autorisé (– 10,5 %). Il en résulte un excédent de 24,6 millions d’euros en 2021.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS-DAR EN 2021

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

S’agissant des seuls CP, ont été reportés 76,1 millions d’euros depuis l’exercice 2020, puis la seconde LFR a ouvert 10 millions d’euros.

1.   Un huitième exercice consécutif excédentaire

Puisque les excédents rappelés ci-avant interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante », le solde cumulé du compte atteint 117,8 millions d’euros.

Évolution du solde du CAS-DAR depuis 2006

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les lois de règlement pour les exercices 2006 à 2020 et le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2021.

2.   La nécessité persistante d’une réforme

Les recommandations suivantes ont été plusieurs fois émises par les rapporteurs spéciaux ou la Cour des comptes :

– identifier l’origine de la différence persistante entre le solde comptable et les crédits reportés d’un exercice à l’autre, soit 7 millions d’euros depuis la création du CAS, ainsi qu’entre les recettes cumulées et les engagements consommés, soit 22 millions d’euros en 2021 d’après le conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et l’inspection générale des finances (IGF), voire 23 millions d’euros d’après le ministère ;

– mieux anticiper le produit du prélèvement abondant le compte, qui doit, pour chaque contribuable, être retraité du montant de diverses aides avant de se voir appliquer une part forfaitaire et une part variable, au sein de laquelle les effets de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) doivent eux-mêmes être neutralisés ;

– être plus sélectif quant aux bénéficiaires, souvent reconduits, puis hausser le plafond de dépenses pour diminuer le solde en quelques exercices, conformément aux deuxième et troisième alinéas du II de l’article 21 de la LOLF, qui disposent que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes […] » et que « si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations […], des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté » ;

– poursuivre la réflexion sur un éventuel rapatriement au sein du budget général de l’État, par exemple sur le modèle retenu pour les comptes Financement du développement et de la modernisation de l’apprentissage, Aides à l’acquisition de véhicules propres et Transition énergétique ([27]).

Il conviendra d’être attentif à la mise en œuvre de la circulaire relative au PNDAR pour les années 2022 à 2027, qui vise à « simplifier et fluidifier [son] fonctionnement », grâce à une « harmonisation des règles administratives et budgétaires » ([28]). Devraient y contribuer le passage de vingt et un thèmes à neuf et le remaniement complet de la maquette de performance, opérés par la loi de finances initiale pour 2022.

B.   Programme 775 DÉveloppement et transfert

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales du secteur. Le RAP détaille ainsi les AE consommées :

– 40,4 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture ;

– 8 millions d’euros fléchés vers le programme de génétique animale ;

– 7,7 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur tête de réseau ;

– 7 millions d’euros pour financer divers appels à projets et actions régionales, dont 2,1 millions d’euros pour la sortie du glyphosate.

C.   Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Géré par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme tend à mener des expérimentations, pour in fine renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole. Les dépenses se répartissent en deux grandes catégories :

– 40 millions d’euros pour les études des instituts techniques agricoles (ITA) et l’Association de coordination technique agricole (ACTA) ;

– 15,8 millions d’euros pour six appels à projets, dont plus de la moitié au travers d’une cinquantaine d’expérimentations gérées par FranceAgriMer, avec une enveloppe de 4,9 millions d’euros pour la réduction du glyphosate.

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

SOMMAIRE

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Pages

La mission Aide publique au développement regroupe les crédits du programme 110 Aide économique et financière au développement, du programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, et, depuis la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021, du programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement.

Si cette mission budgétaire est centrale dans le déploiement de l’aide française, la politique d’aide publique au développement ne s’y résume pas : en 2020, les crédits budgétaires de la mission représentaient 48 % de l’effort national en matière d’APD ([29]). D’autres programmes budgétaires contribuent à cette politique, à hauteur de 2,9 milliards d’euros en 2020 (par exemple, les programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante de la mission Recherche et enseignement supérieur pour les bourses et les frais d’écolages). Sont également comptabilisés au titre de l’effort national les prélèvements sur recettes finançant l’APD de l’Union européenne via le Fonds européen de développement (FED – 1,7 milliard d’euros en 2020), les opérations de traitement de dettes (500 millions d’euros) et les prêts du Trésor (119 millions d’euros).

Deux ressources extrabudgétaires tirées d’une partie des recettes de la taxe sur les billets d’avion (TSBA – 150,4 millions d’euros collectés en 2021, pour un plafond fixé à 210 millions d’euros par an) et d’une partie des recettes de la taxe sur les transactions financières (TTF – 528 millions d’euros collectés en 2021, un montant équivalent à celui du plafond fixé) contribuent au financement de l’aide publique au développement en alimentant le Fonds de solidarité pour le développement (FSD), dont les dépenses sont également comprises dans le calcul de l’aide française.

Enfin, en sus de l’effort budgétaire de l’État, sont comptabilisés dans l’APD française les actions des collectivités territoriales et des agences de l’eau en faveur du développement (138 millions d’euros en 2020) ainsi que les frais administratifs de l’Agence française de développement (AFD ‑ 384 millions d’euros en 2020) ([30]).

I.   Une exÉcution de la mission proche de la prÉvision, malgrÉ des alÉas en gestion liés principalement à la crise sanitaire

● La mission Aide publique au développement se caractérise par le dynamisme de ses moyens

La mission Aide publique au développement a bénéficié d’une croissance importante de ses moyens au cours des dernières années, conformément aux objectifs fixés par le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) du 8 février 2018 et traduits par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Cette dernière a notamment fixé l’objectif de consacrer 0,55 % du RNB à l’aide au développement en 2022. En 2021, 0,52 % du RNB y est dédié, hors allègements de dettes ([31]), en cohérence avec les prévisions de la loi de programmation.

Après neutralisation du programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement créé en 2021, les crédits de paiement ouverts au titre de la mission Aide publique au développement ont progressé de 46 % entre la LFI pour 2018 et la LFI pour 2021 tandis que ceux exécutés ont augmenté de 58 % entre 2018 et 2021 ([32]).

Évolution des crÉdits de paiement exÉcutés pour la mission
Aide publique au dÉveloppement

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances de la mission Aide publique au développement des années 2018 à 2021.

● L’exécution pour 2021 est fidèle à l’autorisation accordée en LFI, malgré une légère sur-consommation des crédits de paiement

2021 confirme la croissance des moyens accordés à la mission Aide publique au développement.

prÉvision et exÉcution des crÉdits de la mission
Aide publique au dÉveloppement en 2020 et en 2021

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

Ainsi, les CP ouverts s’élèvent à 5,4 milliards d’euros, en progression de 60 % par rapport à 2020, et font l’objet d’une sur-exécution (103,2 %). Cela s’explique principalement par des dépenses supplémentaires et imprévues liées à la pandémie (financement complémentaire de 100 millions d’euros au profit de l’initiative ACT-A) ([33]) et par le soutien apporté par la France à des États en difficulté (Syrie et Afghanistan).

Les AE ouvertes s’établissent à 5,6 milliards d’euros, en baisse de 23,2 % par rapport à 2020. Cette baisse doit être relativisée car elle résulte principalement du rythme triennal de reconstitution des fonds multilatéraux. Ainsi, la baisse conséquente observée en 2020 et 2021, visible tout particulièrement sur le programme 110, s’explique par le fait que l’année 2020 a été marquée par la reconstitution de quatre grands fonds ([34]). La baisse des AE consommées est moindre (– 13,9 %), en raison des dépenses imprévues liées à la pandémie et de l’aide apportée à la Syrie et à l’Afghanistan. La sur-exécution est cependant moins importante pour les AE que pour les CP, en raison de moindres consommations en AE enregistrées sur d’autres postes de dépenses dépendant du programme 110 (principalement l’actualisation à la baisse du besoin pour les bonifications de prêts aux États étrangers liée au maintien d’un environnement de taux d’intérêt bas).

Au total, malgré des disparités selon les programmes, l’exécution globale pour l’année 2021 s’avère très proche des crédits ouverts concernant les autorisations d’engagement (100,3 % des AE ont été consommées), mais excède légèrement les crédits de paiement votés (103,2 % des CP ont été exécutés), en raison de mouvements budgétaires ([35]) justifiés par des besoins supérieurs aux prévisions sur le programme 209.

A.   Une exÉcution du programme 110 Aide Économique et financiÈre au dÉveloppement lÉGÈrement infÉrieure À l’autorisation accordÉe en Loi de finances initiale

Le programme 110, géré par la direction générale du Trésor du ministère de l’économie et des finances, regroupe les crédits destinés au financement des institutions multilatérales de développement et ceux destinés au financement des annulations de dettes. Il comprend également des crédits d’aide bilatérale, principalement des crédits de bonification permettant de rendre les prêts de l’AFD moins coûteux pour les pays emprunteurs.

PrÉvision et exÉcution des crÉdits du programme 110

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

La majeure partie des dépenses du programme 110 (86 %) ([36]) est constituée de dépenses obligatoires, qui résultent des engagements internationaux de financement de grandes institutions internationales et du versement à l’AFD de crédits de bonification de prêts d’ores et déjà engagés. Les reconstitutions de fonds multilatéraux en 2021, moins coûteuses que celles de 2020, expliquent l’importante baisse des AE consommées sur le programme. Les CP exécutés en 2021 ont en revanche augmenté de 23,13 % pour couvrir, à titre principal, les engagements pris par le passé pour la reconstitution du Fonds vert pour le climat et de l’AID, mais également la contribution de la France au Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT) du FMI. Cette dernière, d’un montant de 40 millions d’euros, a eu pour objet d’accorder, sous la forme de dons et, dans le contexte de crise liée à la pandémie, un allégement de la dette due au FMI par les pays bénéficiaires.

La crise liée au Covid-19 a également entraîné une baisse importante des ressources extrabudgétaires. Le programme 110 a donc été mis à contribution pour compenser ces moindres recettes : en 2021, un versement complémentaire de 47 millions d’euros en AE et en CP a été réalisé pour alimenter le FSD. 7,46 millions d’euros ont été ouverts à cette fin en loi n° 2021-1549 de finances rectificative du 1er décembre 2021. Le reliquat a été financé par des économies sur l’action 2, permises par la persistance de taux bas qui a concouru à diminuer le coût de bonification des prêts, de moindres dépenses de coopération technique et d’ingénierie et, enfin, par le report du sommet France-Afrique. De moindres dépenses significatives ont également été enregistrées en raison du retard pris par la mise en place de la Commission d'évaluation de l'aide publique au développement, prévue par l’article 12 de la loi du 4 août 2021 de programmation et dotée en LFI d’un budget de 3 millions d’euros.

Alors qu’en 2020, un versement de 18,26 millions d’euros a déjà dû être réalisé à partir du programme 110 pour combler le manque de recettes affectées au FSD, le déficit de ressources tirées de la TSBA et ses conséquences sur le budget général de l’État, observées depuis le début de la crise sanitaire, soulignent les risques inhérents à la débudgétisation et appellent un suivi particulier au cours des exercices budgétaires à venir.

D’autres éléments ont conduit à des mouvements en gestion. Après des reports importants (53,91 millions en AE et 7,30 millions d’euros en CP) affectés principalement à des initiatives multilatérales dédiées aux droits des femmes (AFAWA et initiatives G7 sur l’inclusion numérique financière des femmes en Afrique), une annulation de 95,44 millions d’euros a été réalisée en AE en loi de finances rectificative du 1er décembre 2021. Elle a été permise principalement par l’actualisation à la baisse du besoin de financement au titre des bonifications de prêts aux États étrangers, en raison du maintien de taux bas. Les AE ont également fait l’objet d’un surgel en cours de gestion, le portant à 9 %, avant d’être partiellement dégelées (en fin de gestion, 4,7 % des AE étaient toujours gelées).

B.   des dÉpenses conformes à la prÉvision pour le programme 365 Renforcement des fonds propres de l'AFD

Le programme 365, créé par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances initiale pour 2021, a pour objet d’allouer des capitaux supplémentaires à l’AFD afin de renforcer ses fonds propres et, ainsi, de lui permettre de respecter les obligations prudentielles attachées à son statut de société de financement.

Sur les 1 453 millions d’euros initialement ouverts, 953 millions étaient destinés à des remboursements anticipés par l’AFD et 500 millions à la contribution de l’État à l’Agence. 33 millions d’euros ont été annulés par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021, conduisant à une exécution presque conforme à la prévision (97,7 %).

PrÉvision et exÉcution des crÉdits du programme 110

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

C.   une exÉcution du PROGRAMME 209 SolidaritÉ À L’Égard des pays en dÉveloppement marquÉe par des besoins supplÉmentaires survenus en gestion

Le programme 209, mis en œuvre par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), regroupe la majeure partie des moyens d’intervention en dons. Le principal poste de dépenses est constitué du don-projet mis en œuvre par l’AFD. L’aide humanitaire, le soutien aux organisations de la société civile ou encore les moyens d’intervention directe du MEAE en dons sont également financés par ce programme.

PrÉvision et exÉcution des crÉdits du programme 209

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de la mission Aide publique au développement pour 2021.

La programmation et l’exécution du programme 209 traduisent tout d’abord les orientations politiques décidées par le Président de la République et autorisées par le Parlement au cours des exercices budgétaires successifs. La croissance importante des AE (+ 65,6 %) et des CP (+ 58,2 %) du programme depuis 2018 a notamment permis l’attribution d’un milliard d’euros d’AE au bénéfice du don-projet de l’AFD dès 2019 – montant stabilisé à 837,94 millions d’euros en AE en 2021 – et l’augmentation de l’aide humanitaire bilatérale, dont le niveau atteint 326,24 millions d’euros de CP ([37]) en 2021. Si les moyens consacrés à l’aide humanitaire ont fortement progressé depuis 2018, leur niveau reste inférieur à la cible de 500 millions d’euros en 2022 fixée par le CICID.

L’augmentation des moyens consacrés au programme est confirmée en 2021 : les AE exécutées augmentent de 8,09 % et les CP consommés progressent de 22,48 % par rapport à 2020. Les CP exécutés au titre de l’aide bilatérale sont particulièrement en hausse par rapport à 2020, en raison notamment de la croissance des crédits alloués au don-projet de l’AFD (592,44 millions d’euros en 2021) et à l’aide alimentaire (90,47 millions d’euros)

Le programme 209 se caractérise par une importante sur-exécution (107,6 % en AE et 108,8 % en CP), permise par des mouvements de crédits massifs en cours de gestion et concentrée sur la coopération multilatérale. Plusieurs facteurs justifient ces besoins supplémentaires, parmi lesquels la crise sanitaire, qui a entraîné des versements supplémentaires au profit de l’initiative ACT-A (100 millions d’euros supplémentaires, pour un coût total de 225 millions d’euros en 2021) et l’engagement pris par la France de verser une aide humanitaire de 100 millions d’euros à l’Afghanistan et de 50 millions d’euros à la Syrie (40 millions d’euros étaient prévus en LFI).

Les moyens nécessaires ont été mobilisés par :

– le redéploiement de crédits à partir des actions autres que l’action 5 Coopération multilatérale, permis par une sous-consommation des moyens destinés aux dépenses de personnel (retards dans les prises de fonction dus à la crise sanitaire) ainsi qu’à la coopération communautaire (dotation en baisse constante du fait de l’absorption du FED au sein de l’instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI), abondé par le prélèvement sur recettes pour l’Union européenne et non plus par la mission) ;

– le dégel intégral de la réserve de précaution du programme (104,4 millions d’euros en AE et 92,6 millions d’euros en CP) ;

– le transfert de 50 millions d’euros en AE et en CP issu du programme 364 Cohésion de la mission Relance ;

– l’ouverture nette de 165,38 millions d’euros en AE et 175,63 millions d’euros en CP en loi de finances rectificative du 1er décembre 2021.

II.   une exÉcution qui traduit la difficile anticipation des recettes et des dÉpenses du compte de concours financier PrÊts à des États Étrangers

Le compte de concours financier Prêts à des États étrangers retrace les prêts consentis par la France à des États étrangers. Les recettes du compte sont composées des remboursements en capital effectués par les débiteurs, tandis que ses dépenses retracent les versements réalisés au titre des prêts consentis à des États étrangers et à l’AFD.

Le compte présente en 2021 un excédent de 1 256,5 millions d’euros. Premier excédent constaté depuis 2016, il s’établit à 644,5 millions d’euros, soit le double du montant prévu en LFI pour 2021.

Prévision et exécution des recettes et des dépenses
du compte de concours financier

(en millions d’euros et en pourcentage)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances du compte de concours financier Prêts à des États étrangers pour 2021.

Cet écart par rapport à la prévision s’explique par de moindres dépenses en AE et en CP, enregistrées majoritairement sur le programme 852, dont les crédits, initialement inscrits à hauteur de 554,74 millions d’euros, n’ont pas été consommés. Cette sous-consommation, récurrente, illustre les difficultés d’évaluation au stade de la LFI. Les dépenses du programme 851 n’atteignent, quant à elles, que 44 % de la prévision.

Les recettes sont également inférieures à la prévision : elles ont été réduites de 77,4 millions d’euros par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2021 compte tenu du report en 2022 de l’opération de refinancement du Soudan à la suite du coup d’État survenu en octobre 2021 (cf. infra).

Le compte de concours financier est divisé en quatre sections.

Le programme 851 Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France permet le financement par des prêts du Trésor de projets participant au développement de pays étrangers faisant appel à des biens et services produits en France. Il peut s’agir de prêts concessionnels, pour les pays en développement, et de prêts non concessionnels, pour un ensemble plus large de pays. En 2021, 853,1 millions d’AE ont été consommés, sur un milliard d’AE ouvertes, pour les onze protocoles signés en 2021 (financement de projets d’éclairage solaire au Togo, modernisation d’une centrale hydroélectrique à Madagascar…). Le montant consommé est très dépendant des aléas qui surviennent lors de la réalisation des projets.

Le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France retrace les flux financiers liés à la mise en œuvre des accords de consolidation de dette négociés dans le cadre du Club de Paris. Les dépenses du programme correspondent aux nouveaux prêts accordés pour procéder au remboursement des anciens. Alors que 554,7 millions d’euros avaient été inscrits en LFI pour l’opération de refinancement de la dette du Soudan, ces moyens n’ont pu être mobilisés en raison du coup d’État intervenu dans le pays en octobre 2021.

Le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers retrace le versement à l’AFD de prêts très préférentiels (« ressource à conditions spéciales ») qui sont la contrepartie lui permettant de faire des prêts concessionnels à des États étrangers. L’encours total des prêts de l’AFD en 2021 s’élevait à 39,4 milliards d’euros. Depuis 2018, les prêts de l’État à l’AFD sont comptabilisés en comptabilité nationale, et sont donc financés via le programme 110 de la mission. Par conséquent, aucune AE n’est ouverte sur le programme 853. Les CP ouverts correspondent aux prévisions de décaissement destiné à couvrir les AE des années précédentes. La sous-consommation s’explique par de moindres versements sur les prêts adossés à la ressource à conditions spéciales pour 2021.

Le programme 854 Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro, créé pour retracer la contribution française au premier plan d’assistance financière à la Grèce, perçoit désormais les recettes du remboursement en capital des prêts accordés à la Grèce. En 2021, ces remboursements s’élèvent à 444,6 millions d’euros.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

SOMMAIRE

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Pages

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation finance les actions en faveur du monde des anciens combattants, les politiques de transmission et de mémoire impliquant l’armée, la jeunesse et la Nation, et la réparation des actes subis par les victimes de la Seconde guerre mondiale.

Elle se compose de trois programmes :

– Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée ;

– Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ;

– Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Elle permet également le financement de trois opérateurs, l’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG), l’Institution nationale des Invalides (INI) et le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (CNCCL).

La mission se caractérise par une diminution tendancielle des crédits programmés et consommés, principalement en raison de la diminution naturelle du nombre d’ayants droit. Ainsi, la consommation annuelle de crédits de paiement s’est réduite de 19 % entre 2017 et 2021. Les ressources de la mission sont essentiellement des moyens d’intervention (96 % des crédits), correspondant à des prestations servies aux ayants droit des différents dispositifs de reconnaissance, de réparation et d’indemnisation. Cette diminution tendancielle s’est confirmée en 2021, mais à un rythme moins soutenu qu’anticipé.

Cette baisse tendancielle a été également modérée par des hausses de moyens accordées à certains dispositifs (politique de la mémoire, pension de réversion des conjoints survivants et service militaire volontaire).

En 2021, le montant des crédits consommés a été de 2,01 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,10 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en baisse sur un an de 3,5 % en AE et de 3,9 % en CP. L’exécution des crédits ouverts s’élève à 100 %.

L’analyse de l’exécution budgétaire ne fait donc pas apparaître de difficultés majeures, à l’exception de tensions attachées au programme 169. Ces tensions appellent à une réflexion sur les anticipations notamment démographiques sous-tendant la prévision de dépenses des différentes allocations servies aux anciens combattants.

C’est grâce à des mouvements de gestion internes à la mission que l’exécution a pu s’achever à l’équilibre.

S’ajoute aux crédits budgétaires le coût des six dépenses fiscales rattachées, estimé à 705 millions d’euros pour 2021, niveau élevé qui représente près de 34 % des crédits budgétaires, en très légère baisse par rapport à 2020. Les dépenses fiscales sont concentrées au sein du programme 169.

évolution de l’exécution des CRédits de la mission Anciens combattants et liens avec la nation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I.   Le programme 167 Liens entre la nation et son armée

Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée finance d’une part les politiques publiques destinées à resserrer le lien entre l’armée et la jeunesse et d’autre part les actions et les lieux de mémoire. Ce programme porte 1,8 % des crédits de la mission.

A.   ANALYSE DE L’EXÉCUTION

La hausse importante en 2021 par rapport en 2020 en exécution connue par le programme en CP provient principalement de la croissance des crédits alloués au service militaire volontaire (+ 6,8 millions d’euros) et à la politique de la mémoire (+ 6,6 millions d’euros sur un an – hausse qui ramène son budget à celui antérieure à 2020).

Son exécution n’a pas soulevé de difficultés majeures, même si la crise liée à l’épidémie de la Covid-19 l’a affectée. Cette crise a en effet eu des conséquences importantes sur les journées Défense et citoyenneté (JDC) qui ont été effectuées soit de manière dématérialisée soit sur une demi-journée.

Les moindres coûts résultant de ces modalités adaptées d’organisation des JDC ont amené en particulier à une annulation par la loi de finances du 1er décembre de finances rectificative pour 2021 de 4,3 millions d’euros en AE et 4,7 millions d’euros en CP.

Évolution des crédits consommés du programme 167

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

En loi de finances rectificative de fin de gestion, l’annulation de la totalité de la réserve de précaution du programme (7,47 millions d’euros) a été rendue possible par les moindres consommations, ce qui a permis d’ouvrir une partie des crédits nécessaires pour répondre aux tensions connues sur le programme 169.

B.   La démarche de performance

Trois indicateurs évaluent la performance du programme.

Les deux premiers indicateurs répondent à l’objectif « Sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JDC de qualité et pour un coût maîtrisé ».

Le premier de ces deux indicateurs, qui mesure le taux de satisfaction de l’usager (le « jeune ») au regard de la JDC affiche des résultats bien supérieurs à la prévision pour 2021 (90 % de satisfaction pour une cible à 84 %).

S’agissant du second indicateur, qui mesure le coût moyen par participant de la JDC, la cible est également atteinte car le résultat est de 100,96 euros contre une cible actualisée de 107 euros (la cible initiale dans le projet annuel de performance était de 140 euros).

Le dernier indicateur répond à l’objectif « favoriser l’insertion professionnelle des jeunes éloignés de l’emploi ». Il mesure le taux d’insertion professionnelle des volontaires du service militaire volontaire. Ce taux correspond à la proportion de volontaires stagiaires qui connaissent une sortie de dispositif vers l’emploi durable (CDI, CDD long, fonction publique, contrat aidé etc.), vers l’emploi de transition (CDD court, contrat à temps partiel, contrat d’extra etc.) ou vers une « sortie positive » (reprise d’étude, d’un cursus qualifiant ou certifiant).

En 2021, le résultat est bien supérieur à la cible (82 % contre 70 %).

II.   le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

Ce programme retrace les actions et les interventions réalisées au profit des anciens combattants. Il finance principalement la « dette viagère » constituée des pensions militaires d’invalidité (PMI) et des retraites du combattant. Il porte 94 % des crédits de la mission.

A.   Analyse de l’exÉcution

Évolution des crédits consommés du programme 169

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

* Pensions militaires d’invalidité.

La loi de finances pour 2021 a doté le programme 169 de 1 957,9 millions de crédits de paiement, en baisse de 79,1 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2020, soit une diminution d’environ 5 %.

Cette diminution trouvait son fondement dans une projection de diminution naturelle du nombre d’ayants droit des deux dispositifs d’intervention les plus importants du programme (et donc de la mission) : les pensions militaires d’invalidité et la retraite du combattant.

Cette baisse devait être en partie compensée par l’augmentation de la valeur du point d’indice de pension militaire d’invalidité, en raison de son mécanisme d’indexation légale sur l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique de l’État. Ce point d’indice de pension militaire d’invalidité sert de base au calcul des pensions et retraites servies par le programme 169.

Toutefois, la baisse d’ensemble programmée a été établie sur une hypothèse de diminution de la démographie des ayants droit démentie par les faits, cette diminution ayant été plus modérée qu’attendu. Il s’en est suivi une exécution marquée par des tensions.

Les dépenses se sont ainsi élevées à 1 975,2 millions d’euros, nécessitant un abondement du programme par des crédits supplémentaires. Celui-ci a été opéré par la loi du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 via une ouverture de 18,1 millions d’euros en AE et CP.

Les écarts en 2021 entre les prévisions démographiques et la réalité constatée justifient de nouveau la nécessité que le ministère des armées engage une étude statistique déterminant plus finement les caractéristiques de la population bénéficiaire des deux principaux dispositifs d’intervention évoqués, recommandation déjà formulée par la Cour des comptes en 2014.

B.   Les dépenses fiscales

Les six dépenses fiscales attachées au programme 169, si elles portent sur des impositions diverses (impôt sur le revenu des personnes physiques, droits de mutation à titre gratuit) et prennent des formes également diverses (demi-part supplémentaire, déduction, exonération, réduction) ont pour objet commun de réduire la fiscalité affectant les revenus et les successions des bénéficiaires des différents dispositifs d’intervention du programme et, dans une moindre mesure, de leurs proches.

Malgré la recommandation constante de la Cour des comptes depuis 2017, l’évaluation des dépenses fiscales n’a une nouvelle fois pas été menée aux motifs que l’appréciation de ces dépenses fiscales relèverait d’une prérogative exclusive du ministère de l’économie d’une part, et que ces mesures n’ont jamais été remises en cause par le Gouvernement d’autre part. Cela correspond à une position constante du ministère des armées qui est la même pour les dépenses fiscales associées à la mission Défense.

C.   Les opérateurs

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation rassemblent trois opérateurs, rattachés au programme 169 :

– L’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG) ;

– L’Institution nationale des invalides (INI) ;

– Le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » (CNCCL).

En 2021, ces opérateurs ont perçu 69,9 millions d’euros de subventions pour charges de service public, en hausse de 18 % par rapport à 2020 (+ 10,9 millions d’euros). Cette hausse, en majeure partie au titre de la subvention accordée à l’ONAC-VG, ne correspond pas toutefois à une réelle hausse des moyens des opérateurs et résulte de deux mouvements :

– Un « retour à la normale » après une année de baisse en 2020 destinée à diminuer le niveau de trésorerie de l’ONAC-VG, jugé excessif ;

– Une mesure de périmètre avec le transfert à ce même opérateur depuis le programme 167 de 2,5 millions d’euros dédiés à l’entretien courant des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale.

D.   La démarche de performance

Cinq indicateurs, associés à quatre objectifs différents, évaluent la performance du programme.

Les cibles attachées aux indicateurs 1.1 ([38]), 2.1 ([39]) et 4.1 ([40]) sont atteintes tandis que s’agissant des indicateurs 3.1 (Nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent) et 3.2 (Nombre de titres/cartes anciens combattants traités et délai moyen des dossiers), si les résultats sont en dessous des cibles, cela s’explique principalement par la baisse du nombre de demandes et non pas d’une baisse de la productivité. La performance attachée au programme eu égard aux cibles est donc globalement satisfaisante.

III.   Le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

Placé sous la responsabilité du premier ministre, ce programme finance trois dispositifs d’indemnisation des personnes spoliées sous l’Occupation et des enfants des victimes des persécutions antisémites et d’actes barbares.

A.   Dynamique de la dépense et respect de la programmation

Ce programme porte 4,2 % des crédits de la mission. Il a été pourvu par la loi de finances pour 2021 de 91,6 millions d’euros en AE et CP, dont 1,48 million d’euros de crédits pour le titre 2.

évolution des crédits consommés du programme 158

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’exécution des crédits de ce programme n’a pas été marquée par des difficultés particulières, elle s’élève à 87,3 millions d’euros en AE et CP (soit 94 % des crédits ouverts), en baisse de 1,1 % par rapport à 2020.

Après reports de crédits de 2020, l’exécution a fait apparaître une sous-consommation, ce qui a conduit à une annulation de 4,96 millions d’euros par la loi du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 et de 5,0 millions d’euros par la loi du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

Si le programme 158 connaît à l’instar du programme 169 une baisse tendancielle de ses dépenses liées à une diminution naturelle du nombre des ayants droit, cette évolution est partiellement compensée par une revalorisation des dispositifs, soit en 2021 une augmentation du montant de la rente à hauteur de 2,5 %.

B.   La démarche de performance

La performance du programme est mesurée par l’indicateur Délai moyen de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliation (résidents français et non-résidents) après émission de la recommandation. Ses résultats sont conformes à la cible pour 2021.

COHÉSION DES TERRITOIRES

LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

SOMMAIRE

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Pages

La mission Cohésion des territoires est composée de six programmes dont trois forment un ensemble cohérent lié aux politiques publiques du logement et de l’hébergement d’urgence : le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables, le programme 109 Aide à l’accès au logement et le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat. Ces trois programmes représentent en 2021 une exécution de 16,711 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 15,812 milliards d’euros en crédits de paiement, soit plus de 90 % des crédits de la mission.

exécution des crédits par rapport aux prévisions de la LFI pour 2021

(en millions d’euros)
fonds de concours compris

Source : Documents budgétaires.

Comme depuis plusieurs années, le programme 177 a souffert d’une budgétisation initiale insuffisante au regard des besoins liés à l’hébergement d’urgence, ce qui a nécessité l’ouverture de 700 millions d’euros supplémentaires par la loi de finances rectificatives n° 2021-953 du 19 juillet 2021 (LFR 1). Le programme 135 a bénéficié de transferts significatifs de AE et de CP liés au plan de relance. La comparaison de l’exécution 2021 à l’exécution 2020 permet de noter la nette baisse du montant des aides au logement portées par le programme 109.

évolution de l’exécution des crédits depuis 2019

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

Par ailleurs, les dépenses fiscales rattachées aux trois programmes à titre principal ou subsidiaire représenteraient d’après la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes 13,35 milliards d’euros en 2021 soit plus de ¾ des dépenses budgétaires des trois programmes.

I.   le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables marquée par l’ouverture de 700 millions d’euros en loi de finances rectificative

Le programme 177 est composé de trois actions d’ampleur inégale :

–        l’action 11 Prévention de l’exclusion et l’action 13 Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale représentent à elles deux 88 millions d’euros de CP consommés en 2021 (61 millions d’euros prévus en LFI pour 2021), soit 3 % des crédits du programme. La première finance des prestations sociales à destination des personnes sans domicile âgées et en situation de handicap ainsi que des actions de prévention et d’accès aux droits en faveur des gens du voyage. La seconde porte principalement les subventions accordées aux associations intervenant dans le champ social et les dépenses liées au système d’information des services intégrés d’accueil et d’orientation (SI-SIAO) ;

–        l’action 12 Hébergement et logement adapté représente 97 % des crédits du programme (2,809 milliards d’euros de crédits de paiement consommés pour une prévision de 2,139 milliards d’euros en LFI). Elle porte les crédits de la veille sociale, de l’hébergement d’urgence, des centres d’hébergement et de réinsertion sociale et du logement adapté.

2 175 millions d’euros en AE et 2 200 millions d’euros en CP ont été ouverts en LFI pour 2021 sur le programme 177. En cours d’exercice, 709 millions d’euros de crédits de paiement supplémentaires ont abondé le programme dont 700 millions d’euros ouverts par la loi de finances rectificatives n° 2021-953 du 19 juillet 2021 (LFR 1).

A.   Des besoins supplémentaires sur l’action 12 liés aux mesures du plan de relance et au maintien du parc d’hébergement à 200 000 places

En avril 2021, la ministre en charge du logement a décidé de maintenir le parc d’hébergement à 200 000 places jusqu’à la fin du mois de mars 2022, en rupture avec la pratique traditionnelle de réduction du nombre de places à la sortie de l’hiver. Les 40 000 places exceptionnelles ouvertes en mars 2020 au début de la crise sanitaire ont ainsi été prolongées une année supplémentaire afin de faciliter une décrue progressive et une transformation pluriannuelle de l’offre vers le logement dans le cadre du dispositif « Logement d’abord ». D’autres mesures non prévues en LFI ont également été financées grâce à cette enveloppe supplémentaire.

Dispositifs exceptionnels non prévus financés par lA LFR 1

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

Au total, les dépenses en CP au titre de l’action 12 se ventilent en 2022 de la manière suivante :

–        188,5 millions d’euros au titre de la veille sociale ;

–        1 536,5 millions d’euros au titre de l’hébergement d’urgence pour 153 249 places ouvertes au 31 décembre 2021 (dont 69 433 places à l’hôtel) ;

–        661,7 millions d’euros au titre des places en CHRS (centres d’hébergement et de réinsertion sociale) pour 46 257 places au 31 décembre 2021 ;

–        422,9 millions d’euros au titre du logement adapté (pensions de famille, maisons-relais, intermédiation locative), soit un montant légèrement en deçà des objectifs de la LFI (432,4 millions d’euros) mais sensiblement supérieur au niveau atteint en 2020 (366 millions d’euros) reflétant la montée en charge du plan « Logement d’abord » (l’extension en année pleine des places ouvertes en 2020 ainsi que les nouvelles places ouvertes en 2021).

1 851 agréments PLAI pour des logements en pensions ont été ainsi octroyés en 2021 (+ 22 % par rapport à 2020). En 2021, 9 322 places en intermédiation locative ont été ouvertes. 34 sites étaient ouverts fin 2021 dans le cadre du dispositif « Un chez soi d’abord » qui propose un accès direct au logement à des personnes sans-abri qui souffrent de troubles psychiques sévères, d’addictions, de problèmes de santé somatique et de difficultés majeures d'insertion.

Source : Documents budgétaires et note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

B.   Une sous-budgétisation récurrente censée être corrigée à partir de 2022.

Outre le financement des mesures exceptionnelles, l’ouverture des crédits par la LFR du 19 juillet 2021 a également permis de couvrir les charges de 2020 non couvertes par le collectif budgétaire de fin d’année à hauteur de 108 millions. Cette ouverture de crédits supplémentaires en gestion est récurrente depuis plusieurs années.

Cette sous-budgétisation est liée selon la Cour des comptes à une « construction historiquement mal calibrée sur ces actions et la non-intégration d’un certain nombre de charges pourtant connues fin 2020 ». Pour améliorer la sincérité de la prévision budgétaire et soulager les opérateurs contraints d’assumer des avances de trésorerie, la direction interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), dorénavant chargée de la gestion du programme, a engagé un travail de renforcement du pilotage de la politique de l’hébergement d’urgence et d’accès au logement en lien avec les budgets opérationnels de programme régionaux : programmation pluriannuelle, enveloppes limitatives, suivi par tableau de bord de la consommation, dialogues de gestion stratégique, etc. Un rebasage de la dotation accordée à l’action 12 a été opéré en LFI pour 2022 ce qui doit permettre d’éviter l’ouverture de nouveaux crédits en gestion cette année pour répondre aux besoins structurels.

Par ailleurs, cette sous-budgétisation, couplée à une mise en réserve initiale au taux de 4 %, conduit à une mise sous tension du programme 177. En 2021, le responsable a demandé le dégel d’une partie des crédits mis en réserve (43 millions d’euros sur 88 millions d’euros) dès janvier 2021 afin de financer l’acte II de la stratégie Pauvreté. Il a demandé le dégel intégral dès avril pour couvrir les mesures d’urgence liées au Covid-19. Au regard du caractère quasi-obligatoire des dépenses financées par l’action 12, la Cour des comptes recommande depuis plusieurs années que soit appliqué un taux de mise en réserve de 0,5 % aux crédits de l’action 12, soit le taux qui s’applique aux dépenses de guichet.

En outre, la Cour des comptes note la nécessité de mieux évaluer les déports budgétaires pesant sur le programme 177, notamment ceux relatifs à l’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés relevant normalement du ministère de l’intérieur. Non budgétés, ces déports pourraient à nouveau mettre sous tension l’exécution du programme 177. Elle recommande aussi de mieux objectiver les coûts de l’hébergement, très variables selon les structures.

II.   Le programme 109 Aide à l’accès au logement marqué par l’entrée en vigueur de la contemporanéisation du calcul des aides au logement

Les crédits du programme 109 sont consacrés dans leur quasi-totalité (plus de 99,9 %) à l’action 01 Aides personnelles qui financent les différentes aides personnelles au logement. L’exécution de cette action atteint 12,430 milliards d’euros en 2021 soit un montant correspondant à la prévision en LFI (12,427 milliards d’euros) et inférieur de 1,456 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2020.

Le montant des crédits exécutés des deux autres actions du programme (02 Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté et 03 Sécurisation des risques locatifs) qui portent le financement de différents acteurs (l’Agence nationale pour l’information sur le logement, les agences départementales d’information sur le logement – ADIL – et diverses associations) ainsi que le financement du reliquat des contrats couverts par la garantie des risques locatifs, en voie d’extinction, atteint 8,6 millions d’euros pour une prévision de 12,3 millions d’euros en LFI pour 2021.

A.   des économies importantes générées par le programme en 2021

Le montant des aides au logement décaissées en 2021 a été affecté par différentes mesures.

La contemporanéisation des aides au logement – c’est-à-dire le calcul des aides sur les ressources des douze derniers mois glissants et non sur les revenus de l’année N-2 – a été mis en œuvre à partir du 1er janvier 2021. Évaluées à 746 millions d’euros à l’automne 2021, les économies engendrées par la mesure ont finalement atteint 1,114 milliard d’euros, soit 368 millions d’euros de plus que les prévisions. Le maintien transitoire de droits pour accompagner divers publics perdants de la réforme a cependant coûté 82 millions d’euros.

D’autres mesures non prévues en LFI sont également à noter :

–        le report au 1er janvier 2022 de la mise en œuvre du partage des aides en cas de garde partagée des enfants entre parents séparés, pour éviter une surcharge des systèmes d’information fortement sollicités par la contemporanéisation du calcul des aides, a généré 22 millions d’euros d’économie ;

–        l’abattement social sur les contrats de professionnalisation décidé en cours d’année 2021 pour faire face à la crise sanitaire a constitué un coût supplémentaire estimé à 107 millions d’euros en 2021.

Il est également à noter que la réduction de loyer de solidarité telle que prévue à l’article L. 442-1-1 du code de la construction et de l’habitation, qui constitue une baisse du loyer appliquée par les bailleurs aux locataires dont les ressources sont inférieures à un certain plafond et diminue ainsi le montant des aides au logement, n’était pas en mesure d’apporter le rendement souhaité de 1,3 milliard d’euros en raison d’un flux de nouveaux bénéficiaires amenés par la réforme du calcul des aides plus faible qu’attendu. Cela a nécessité un ajustement de son calcul en octobre 2021 ([41]) pour atteindre le rendement de 1,275 milliard d’euros d’économie.

B.   La réduction de la dette du Fonds national d’aide au logement FNAL (FNAL)

Côté recettes, le FNAL a pu bénéficier d’une hausse des recettes non prévue des cotisations employeurs à hauteur de 113 millions d’euros. La surtaxe sur les plus-values immobilières, dont la suppression est prévue en 2022 a rapporté 43 millions d’euros et la taxe sur les locaux à usage de bureaux 66 millions d’euros.

tableau des recettes et dépenses du fnal

(en millions d’euros)

Source : Documents budgétaires.

Grâce aux économies non prévues engendrées par la contemporanéisation du calcul des aides et le dynamisme des recettes des cotisations employeurs, les crédits non décaissés de l’action 01 au titre des charges du FNAL ont permis de résorber partiellement le niveau de dette constituée par le FNAL vis-à-vis des organismes payeurs au 31 décembre 2021. Ce niveau de dette atteint 96 millions d’euros soit une diminution de 147 millions d’euros par rapport à 2020.

III.   Le programme 135 urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat marqué par l’exécution du plan de relance et des dépenses fiscales à mieux évaluer

Le programme 305 est composé de neuf actions en 2021 dont deux créées en gestion par le transfert des crédits du plan de relance :

– l’action 01 porte les crédits du Fonds national d’aides à la pierre (FNAP) qui finance la construction et l’amélioration du parc locatif social. Ses recettes proviennent de deux fonds de concours financés par une fraction de la cotisation des bailleurs sociaux collectée par la Caisse de garantie du logement locatif social, d’une contribution d’Action Logement, d’une partie du prélèvement SRU et de la totalité de la majoration SRU. L’exécution des deux fonds de concours du FNAP est en deçà des attentes (392,3 millions d’euros en AE et 302 millions d’euros en CP contre 459 millions d’euros prévus en LFI). Alors qu’un objectif de 120 000 agréments dont 45 000 en PLAI avait été fixé pour 2021 (250 000 pour 2021 et 2022 dans le cadre du protocole en faveur de la relance de la production de logements sociaux), seuls 94 775 logements ont été agréés en 2021 dont 31 058 en PLAI ;

– les actions 02 et 03 financent respectivement les frais de gestion des dispositifs d’accession sociale à la propriété (3,6 millions d’euros en 2021) ainsi que divers dispositifs de lutte et de protection contre l’insalubrité et l’exposition au plomb (10,7 millions d’euros en CP en 2021) ;

– l’exécution de l’action 04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction témoigne de la montée en puissance du programme « Habiter mieux » mis en œuvre par l’Agence nationale de l’habitat (Anah). Outre l’inscription d’une enveloppe supplémentaire de 88 millions d’euros en LFI pour 2021 (170 millions d’euros en tout) afin de lutter contre les passoires thermiques dans le cadre du programme « Habiter mieux », 100 millions d’euros supplémentaires ont été accordés à l’Agence grâce à l’ouverture de 92 millions d’euros de crédits par la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 afin d’assurer la soutenabilité financière du programme. Le dispositif a également bénéficié d’une fraction des recettes issue de la mise aux enchères des quotas carbones à hauteur de 420 millions euros et d’une fraction de la taxe sur les logements vacants d’un montant de 61 millions d’euros. En 2021, 57 117 logements ont ainsi été traités par le dispositif « Habiter mieux » avec un montant d’aides progressant de 22 % par rapport à 2020 (plus de 560 millions d’euros d’aides) ;