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N° 282

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 octobre 2022

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation des finances publiques
pour les années 2023 à 2027
(n° 272),

 

 

 

Par M. Jean-René CAZENEUVE

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

Introduction

Travaux de la commission

Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics

Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut conseil des finances publiques sur l’avis du Haut conseil relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Discussion générale

Examen des articles

Titre Ier Orientations pluriannuelles des finances publiques

Article 1er Approbation du rapport annexé

Chapitre Ier Le cadre financier pluriannuel de l’ensemble des administrations publiques

Article 2 Définition de l’objectif à moyen terme (OMT)  et de la trajectoire de solde structurel

Article 3 Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires

Article 4 Trajectoire d’effort structurel

Article 5 Mécanisme de correction

Article 6 Plancher annuel des mesures nouvelles afférentes  aux prélèvements obligatoires

Article 7 Encadrement dans la durée des dépenses fiscales

Après l’article 7

Article 8 Plafond des taxes affectées

Après l’article 8

Chapitre II Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques centrales

Article 9 Objectif de dépenses de l’État

Article 10 Objectif d’exécution des schémas d’emplois pour la période 2023-2027

Article 11 Plafond des autorisations d’emplois pour le budget général et les opérateurs de l’État

Article additionnel après l’article 11 Évaluation des compétences des opérateurs de l’État

Article 12 Programmation du budget de l’État pour chaque mission  du budget général en crédits de paiement

Article 13 Montant maximal des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales pour la période 2023-2027

Article 14 Évolution du ratio entre les dépenses défavorables et les dépenses mixtes ou favorables

Article 15 Instrument de pilotage des dispositifs d’aides aux entreprises

Chapitre III Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques locales

Article 16 Objectif d’évolution des dépenses locales de fonctionnement pour l’ensemble des collectivités locales

Article additionnel après l’article 16 Engagement des collectivités territoriales  dans une démarche de « budget vert »

Chapitre IV Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques de sécurité sociale

Article 17 Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM)

Article 18 Encadrement des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et de l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique

Article 19 Mise en réserve d’une fraction du montant de l’objectif national  des dépenses d’assurance maladie

Article 20 Instrument de pilotage des « niches sociales »

Titre II Dispositions relatives à la gestion des finances publiques  et à l’information et au contrôle du Parlement

Chapitre Ier Ensemble des administrations publiques

Article 21  Dispositif d’évaluation de la qualité de l’action publique

Chapitre II Administrations publiques centrales

Article 22 Interdiction faite aux organismes divers d’administration centrale  de contracter des emprunts d’une durée supérieure à un an

Chapitre III Administrations publiques locales

Article 23 Objectif d’évolution des dépenses locales de fonctionnement par strates  de collectivités et suivi de la trajectoire

Chapitre IV Administrations de sécurité sociale

Article 24 Transmission par le Gouvernement de la décomposition du solde des administrations de sécurité sociale entre différentes catégories d’organismes

Chapitre V Autres dispositions

Article 25 Bilan annuel de la mise en œuvre de la loi de programmation des finances publiques

Article 26 Abrogation de dispositions de lois de programmation  des finances publiques antérieures


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   Introduction

 

Sixième projet de loi de programmation des finances publiques à être présenté au Parlement depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a introduit, à l’article 34, cette nouvelle catégorie de loi, le présent projet de loi est le premier à s’inscrire dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances tel que modifié par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

Il répond ainsi à de nouvelles exigences posées par le Parlement. En particulier, son article 1er prévoit l’approbation du rapport de présentation du cadrage macroéconomique, des perspectives en matière de finances publiques et des mesures destinées à garantir le respect de la programmation. Son article 3 fixe, notamment, l’évolution de l’agrégat des dépenses considérées comme des dépenses d’investissement, afin d’avoir une meilleure appréhension des dépenses d’avenir. Son article 12 détermine les plafonds de crédits pour les missions du budget général de l’État sur trois ans.

Le présent projet de loi a pour ambition de définir la trajectoire des finances publiques pour les années 2023 à 2027 et d’assurer les moyens de son pilotage, dans un contexte économique incertain puisque la France, après avoir fait face à la crise sanitaire, est confrontée à des chocs économiques externes qui conduisent à des niveaux d’inflation qu’elle n’avait pas connus depuis ces 35 dernières années.

Cette trajectoire a pour objectif de réduire le déficit public de telle sorte qu’il soit inférieur à 3 % de la richesse nationale à l’horizon de 2027 et de diminuer, dès 2026, le ratio de la dette publique rapportée au PIB. Après s’être établi à 112,8 % en 2021, ce dernier atteindrait 111,7 % en 2025 avant de baisser pour atteindre 110,9 % en 2027. Elle a également pour but de financer la réalisation d’investissements indispensables pour assurer les transitions écologique et numérique, soutenir la compétitivité des entreprises et atteindre le plein emploi.

Pour atteindre ces objectifs de maîtrise des finances publiques, le présent projet de loi propose des évolutions bienvenues en matière de bonne gestion comme le bornage systématique pour une durée de quatre ans des nouvelles niches fiscales (article 7) et sociales (article 20), le plafonnement de toutes les taxes affectées accompagné de la règle selon laquelle le montant de chaque plafond ne peut excéder 105 % du rendement attendu de l’imposition considérée (article 8), l’extension aux opérateurs de l’État du mécanisme d’abattement automatique de la vacance structurelle sous plafond d’autorisations d’emplois qui existe pour les emplois ministériels (article 11), le bornage systématique pour une durée de cinq ans au plus des mesures nouvelles ou prolongées d’aides aux entreprises – toute mesure d’extension ou de prolongation devant être accompagnée d’une évaluation du Gouvernement au Parlement –, le plafonnement des dépenses sociales au regard de l’ensemble des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (article 20) et, enfin, la conduite systématique par les pouvoirs publics d’évaluations de la qualité de l’action publique portant sur les dépenses publiques, ainsi que sur les niches fiscales et sociales, ces évaluations devant conduire à des mesures d’amélioration (article 21).

Des mesures sont également prévues pour les collectivités territoriales, comme l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de ces collectivités et de leurs établissements publics au niveau de l’inflation minorée de 0,5 point (article 16) et le suivi national spécifique des dépenses réelles de fonctionnement de chaque strate de collectivités territoriales, assorti d’un dispositif de retour individualisé – et le cas échéant de sanction – à l’objectif d’évolution pour celles ne respectant pas cet objectif quand leur strate ne le respecte pas (article 23).

Au-delà des moyens prévus au titre de la programmation du budget de l’État (article 12), le texte contient des mesures destinées à favoriser la transition écologique, comme la fixation d’un objectif de réduction de l’impact environnemental de ce budget qui consiste en l’amélioration de 10 % sur la période de programmation du ratio entre les dépenses défavorables à l’environnement et les dépenses favorables ou mixtes (article 14).

Au total, le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 s’inscrit pleinement dans l’objectif, défini à l’article 34 de la Constitution, d’équilibre des comptes publics. Fixant l’objectif à moyen terme de solde des administrations publiques et les trajectoires de soldes convergeant vers cet objectif, il est également l’instrument de mise en œuvre des engagements pris par la France en matière d’encadrement budgétaire dans le cadre du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. Ce texte constitue enfin la base de référence du Haut conseil des finances publiques pour rendre son avis sur les éventuels écarts entre l’exécution de l’année passée et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques, à l’occasion du dépôt, au printemps, du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

Aussi, malgré les réserves qu’il a soulevées sur les hypothèses de construction du présent projet de loi, M. Pierre Moscovici, président du Haut conseil des finances publiques, a-t-il souligné, lors de son audition du 28 septembre 2022, que « Sans loi de programmation, nous travaillons dans le vide. Dès lors, le Conseil constitutionnel et les institutions européennes pourraient estimer que, le Haut Conseil ne disposant pas des informations nécessaires à la production de ses avis, une partie substantielle des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale fait défaut », avant d’ajouter que « L’absence d’une telle loi poserait problème. Elle est nécessaire au bon déroulement du processus d’adoption des lois de finances, à l’information des autorités européennes, à la crédibilité de notre pays. C’est une ancre dont nous avons besoin. Qu’il y ait débat, je le conçois mais je le répète avec force, l’absence de LPFP ne serait pas anodine ».

Pour sa part, M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics a indiqué, lors de l’examen du texte en commission le 4 octobre 2022, que « la non-adoption du PLPFP pourrait entraîner un retard de versement, voire une amputation, des fonds européens du plan de relance – certains sont conditionnés à l’adoption par les différents États d’une loi de programmation des finances publiques ».

Malgré ces mises en garde, la commission des finances, après avoir adopté la quasi-totalité des articles du présent projet de loi – à l’exception de l’article 23 relatif à la fixation et au suivi d’un objectif d’évolution des dépenses locales de fonctionnement par strates de collectivités territoriales –, a rejeté l’ensemble du texte.

 


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   Travaux de la commission

Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics

Au cours de sa séance du lundi 26 septembre 2022, la commission a procédé à l’audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué chargé des comptes publics, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (n° 272).

M. le président Éric Coquerel. Nous auditionnons Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et Gabriel Attal, ministre délégué, chargé des comptes publics, au sujet du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, adoptés ce matin en Conseil des ministres. Même si nous avons déjà examiné un projet de loi de finances rectificative (PLFR), il s’agit du premier budget initial de ce quinquennat.

Nous entamons ainsi l’examen des textes budgétaires de l’automne, selon une séquence un peu exceptionnelle, puisque c’est la première fois depuis 2017 que le Gouvernement se livre à un exercice de programmation pluriannuelle. C’est aussi cet automne que nous inaugurons la plupart des innovations introduites par la réforme de la loi relative aux lois de finances (LOLF), promulguée le 28 décembre 2021.

Parmi ces innovations, on peut citer : dans l’article liminaire, la présentation des prévisions de dépenses en volume et en valeur, pour l’ensemble des administrations publiques et par sous-secteurs ; en première partie, l’introduction d’un article recensant la liste exhaustive des taxes affectées et leur éventuel plafond d’affectation, la présence de l’ensemble des mesures fiscales, quelle que soit l’année de leur effet sur le budget de l’État ainsi que la présentation des ressources et des dépenses en distinguant fonctionnement et investissement, dans l’article d’équilibre ; en seconde partie, deux nouveaux états annexés, l’un récapitulant l’ensemble des moyens par mission du budget général, l’autre énumérant l’intégralité des objectifs et indicateurs de performance des missions. Enfin, même si cela peut sembler plus anecdotique, les documents budgétaires sont désormais intégralement dématérialisés.

S’agissant du calendrier d’examen des textes que les ministres vont nous présenter, nous débuterons en commission par l’examen du projet de loi de programmation et de la première partie du PLF, dès mardi prochain, 4 octobre, puis le mercredi et le jeudi. Le délai de dépôt des amendements est fixé au vendredi qui précède, à 17 heures, ce qui laissera un peu plus de quatre jours.

En séance publique, après une discussion générale commune au projet de loi de programmation des finances publiques et au projet de loi de finances, nous commencerons par l’examen des articles du projet de loi de programmation, dès le lundi 10 octobre, puis nous poursuivrons avec l’examen de la première partie du PLF. Cette dernière discussion devrait s’achever le mercredi 19 octobre, avec le débat sur le prélèvement au profit de l’Union européenne, le vote solennel sur l’ensemble de la première partie devant avoir lieu le mardi suivant, après les questions au Gouvernement, en même temps que le vote solennel sur le projet de loi de programmation des finances publiques.

J’utilise le conditionnel pour le calendrier de la séance publique, à l’inverse du calendrier de la commission, car cela dépendra du tour que prendront les discussions et de ce que le Gouvernement pourrait décider de faire. La seule certitude que nous pouvons avoir, d’un point de vue procédural, c’est qu’il faut que la première partie du PLF soit adoptée avant que nous passions à l’examen de la seconde partie.

En commission, l’examen de cette seconde partie commencera le mercredi 19 octobre. Jusqu’au mercredi suivant, la commission se saisira successivement de toutes les missions, qui seront inscrites à l’ordre du jour de la séance publique à compter du jeudi 27 octobre et jusqu’au jeudi 10 novembre.

Il faudra également examiner en commission les articles non rattachés, le mercredi 2 novembre, en vue d’un passage en séance publique le lundi 14 novembre.

Le vote solennel sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2023 interviendrait, sous réserve de la tournure des débats, le mardi 15 novembre.

M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Je suis très heureux de vous retrouver, avec Gabriel Attal, pour vous présenter le premier budget de ce nouveau quinquennat et le sixième consécutif pour notre majorité et votre serviteur. Ce n’est pas un budget de rigueur, ni de facilité, mais un budget responsable et protecteur, dans des temps de grande incertitude, et un budget qui veut atteindre un juste équilibre entre la protection nécessaire de nos compatriotes et le rétablissement indispensable des finances publiques. Par ailleurs, c’est un budget qui tient la ligne économique qui a toujours été la nôtre depuis 2017 : le travail, sa juste rémunération, la croissance et l’investissement.

Ce budget, je l’ai dit, a été défini dans une période de très fortes incertitudes économiques. Je n’en citerai que quelques-unes : la poursuite de la guerre en Ukraine, dont l’issue est incertaine et qui a un impact majeur sur les prix de l’énergie, les difficultés économiques de beaucoup de partenaires, comme les États-Unis, la Chine, du fait de sa stratégie contre le covid, et l’Allemagne, mais je pense aussi aux mouvements politiques en Europe et à leur incidence éventuelle sur la zone euro.

Dans ce contexte, je tiens à rappeler la résistance de l’économie française. Il a été dit que l’objectif de 2,3 % de croissance en 2022 ne pourrait pas être atteint, mais notre perspective de croissance est actuellement de 2,7 % pour cette année. La consommation des ménages a rebondi et l’emploi tient, de même que les investissements. Pour toutes ces raisons, malgré les incertitudes que j’ai rappelées, nous maintenons une prévision de croissance positive, de 1 %, en 2023.

Notre priorité absolue, dont vous parlent nos compatriotes dans vos circonscriptions et dont ils me parlent aussi lors de mes déplacements, c’est l’inflation. Elle est une menace directe pour les ménages les plus fragiles, pour les classes moyennes, pour les retraités qui ne peuvent pas augmenter leurs revenus, et c’est un facteur de désorganisation des chaînes de valeur, qui peut obliger certaines entreprises industrielles à réduire leur production, tout simplement parce que leur facture d’énergie est trop élevée, voire à délocaliser. Nous avons eu l’occasion vendredi dernier, en Haute-Savoie, avec certains d’entre vous, de vérifier à quel point l’augmentation des prix de l’énergie a un impact significatif sur les PME et notre tissu industriel.

Notre priorité absolue est de faire reculer l’inflation, qui restera à un niveau élevé dans les mois qui viennent, de l’ordre de 6 %, avant de revenir autour de 4 % dans le courant de l’année 2023. Nous comptons nous y employer, d’abord, en maintenant un bouclier énergétique qui constitue la singularité de la politique économique française. Nous sommes le seul pays de la zone euro à avoir adopté dès l’automne 2021, sur la proposition du Président de la République, un bouclier énergétique qui a maintenu les prix de l’électricité et du gaz à des niveaux raisonnables. En conséquence, nous avons le taux d’inflation le plus faible de la zone euro : nous n’atteignons pas les 8 % à 12 % que connaissent certains États membres. Nous avons pris la décision de maintenir ce bouclier énergétique. Les prix du gaz et de l’électricité augmenteront, c’est vrai, mais de seulement 15 % au début de l’année 2023, alors qu’ils auraient dû augmenter de plus de 100 %.

Nous maintenons cette protection, à la fois juste pour les ménages et efficace pour notre économie. Le coût net est de 16 milliards d’euros, 11 milliards pour le gaz et 5 milliards pour l’électricité. Ce coût serait plus de trois fois plus élevé si nous n’avions pas déjà un mécanisme de redistribution des rentes des énergéticiens. Nous ne voulons pas de nouveaux impôts, mais nous refusons catégoriquement les rentes. Des énergéticiens qui touchent des revenus exceptionnels, non parce qu’ils ont investi mais uniquement parce que les prix flambent, doivent reverser de tels bénéfices à la collectivité, et ils le font déjà. C’est ce qui nous permet de financer le bouclier énergétique. Je ne veux laisser aucun doute : nous ne sommes pas pour le laisser-faire ou le laisser-aller, ni pour des impôts supplémentaires, mais nous sommes contre les rentes et nous récupérons leur produit, notamment en ce qui concerne les énergéticiens, pour financer le bouclier énergétique. Je me réjouis que la Commission européenne ait repris à son compte ce mécanisme. C’est la preuve de sa justice et de son efficacité.

Protéger nos compatriotes contre l’inflation, c’est également protéger tous ceux qui travaillent et tous ceux qui paient des impôts. Nous avons pris la décision d’indexer le barème de l’impôt sur le revenu sur le niveau de l’inflation, hors tabac, c’est-à-dire 5,4 %. Nous aurions pu indexer le barème sur les salaires, mais nous avons fait un autre choix et nous le revendiquons : nous évitons ainsi à tous ceux qui sont soumis à l’impôt sur le revenu de payer davantage. C’est le sens de ce choix stratégique. Très concrètement, le revenu disponible après impôt restera le même pour tous les ménages, même si les salaires augmentent. Ceux qui travaillent en seront donc récompensés, au lieu de subir une privation à cause de l’inflation.

Nous voulons également protéger les entreprises, conformément à la stratégie que nous avons toujours suivie. Nous avons refusé que la crise du covid et la récession brutale qui a suivi emportent des pans entiers de l’économie française et conduisent à des dizaines de milliers de faillites. Nous ne voulons pas que ce qui n’est pas arrivé pendant cette crise se produise en raison de l’inflation. Il faut protéger notre tissu industriel contre les ravages de la flambée des prix de l’électricité et du gaz. Les plus petites entreprises, qui ont un chiffre d’affaires inférieur à 2 millions d’euros et emploient moins de 10 salariés, sont protégées par les tarifs régulés de vente, dont la hausse sera limitée à 15 %. Pour toutes les autres entreprises, nous mettrons en place un guichet simplifié, pour des aides allant jusqu’à 2 millions d’euros, qui sera opérationnel le 3 octobre. Le précédent dispositif n’ayant pas fonctionné, nous l’avons corrigé et simplifié. Nous avons notamment retenu comme critère le fait d’avoir des bénéfices en baisse sur un mois, au lieu de trois précédemment, et nous avons aussi simplifié le critère portant sur le chiffre d’affaires.

Reste la question des entreprises exposées à la concurrence internationale et dont les factures d’énergie sont particulièrement élevées. Je reprends l’exemple des décolleteurs de la vallée de l’Arve, qui produisent notamment des pièces de moteurs automobiles : s’ils cherchent à faire passer des hausses de prix de 5, 10, 15 ou 20 % à cause de l’évolution du coût de l’électricité, les marchés chinois ou américains ne verront pas pourquoi ils devraient payer plus cher puisqu’ils ne connaissent pas d’augmentation du prix de l’énergie. Il faut protéger – c’est une priorité absolue – ces entreprises qui consomment beaucoup d’énergie et qui ne peuvent répercuter la hausse de son coût sur les prix, parce qu’elles sont exposées à la concurrence internationale. J’ai fait des propositions à la Commission européenne pour modifier le dispositif existant, car il est insuffisant et trop complexe.

J’ai ainsi demandé que le critère de la part de l’énergie dans le chiffre d’affaires, qui est actuellement de 3 %, soit revu à la baisse et que le calcul porte non pas sur l’année précédente mais sur l’année en cours. En effet, des entreprises pour lesquelles la part de l’énergie dans le chiffre d’affaires était de 1 % ou 2 % en 2021 ne seront pas concernées par le dispositif alors que cette part représentera 5 % ou 6 % en 2022. J’ai également demandé que le critère de baisse de l’EBITDA – le bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement – sur trois mois soit supprimé. Cela n’a aucun sens, dans une entreprise industrielle, d’attendre que l’EBITDA soit négatif sur trois mois. Au bout d’un mois, en général, une entreprise industrielle est déjà en très grande difficulté. Enfin, j’ai demandé que le plafond des aides soit doublé, jusqu’à 100 millions d’euros, de façon à apporter les sommes nécessaires aux entreprises qui en ont le plus besoin et dont les factures d’énergie sont les plus importantes.

Nous connaîtrons les réponses de la Commission dans les prochains jours, mais je peux déjà vous dire que les modifications de ces règles relatives aux aides d’État, qui devaient intervenir le 1er janvier 2023, auront lieu en octobre de cette année, grâce à l’intervention de la France. C’est pourquoi nous avons recommandé à toutes les entreprises concernées, avec le Président de la République, de ne pas signer leurs contrats énergétiques pour l’année 2023, mais d’attendre que les nouvelles règles soient établies.

S’agissant des collectivités locales, je rappelle qu’un fonds de 430 millions d’euros a été mis en place grâce à la loi de finances rectificative pour 2022 (LFR 2022) et que 30 000 communes bénéficient du tarif réglementé et sont donc protégées par le bouclier tarifaire.

Dans ce budget, nous poursuivons aussi la transformation de notre économie pour atteindre les objectifs stratégiques que nous nous sommes fixés, avec le Président de la République et la Première ministre : le plein emploi en 2027 et le passage sous le seuil de 3 % du déficit public. Pour cela, notre stratégie reste la même : le soutien à la croissance, la réduction des dépenses et les réformes de structure.

Le soutien à la croissance se voit dans la baisse des impôts de production que nous poursuivons. C’est la traduction d’une politique de l’offre qui vise tout simplement à permettre à notre tissu économique, notamment industriel, de se développer. Nous sommes la seule majorité depuis vingt-cinq ans à avoir engagé une baisse des impôts de production. Je considère que c’est indispensable pour accélérer la reconquête industrielle de la nation française. On ne peut pas y arriver quand les industries sont lestées d’un tel boulet. Nous avons réduit ces impôts de 10 milliards d’euros et nous les réduirons encore de 8 milliards, en deux fois, d’abord en 2023 puis en 2024, pour tenir compte de la situation des finances publiques. Nous vous proposons, pour garantir que la parole est tenue, d’inscrire cette trajectoire sur deux ans dans le PLF pour 2023.

Afin de soutenir la croissance, nous nous appuierons aussi sur l’innovation, notamment dans le cadre de France 2030. Nous avons ainsi inscrit 6 milliards d’euros d’engagements dans le budget pour 2023. Nous veillons à ce que cet environnement plus favorable et le financement de l’innovation se traduisent bien, concrètement, par des décisions de relocalisation de productions industrielles, de sites industriels et de chaînes de valeur dans notre pays. C’est ce que nous avons fait avec GlobalFoundries pour les semi-conducteurs à Crolles, avec STMicroelectronics, et c’est aussi ce que nous voulons obtenir de l’industrie automobile et d’autres secteurs industriels.

Le deuxième volet de notre stratégie de rétablissement des finances publiques est la réduction des dépenses. Le « quoi qu’il en coûte » était la bonne réponse face à l’effondrement de notre économie. Cela nous a évité des dizaines de milliers de faillites et une explosion du chômage, et a été, au bout du compte, moins coûteux que les dépenses qui auraient été nécessaires pour réparer les dégâts d’une crise économique majeure. Mais le « quoi qu’il en coûte » serait une faute économique en période d’inflation. Nous y avons donc mis fin, et nous ne le rétablirons pas, je ne veux laisser aucune ambiguïté sur ce point. Rétablir le « quoi qu’il en coûte » reviendrait tout simplement à alimenter l’incendie inflationniste. Il faut, au contraire, mettre en place des aides ciblées sur les secteurs, les personnes, les industries, les entreprises qui en ont le plus besoin. Nous avons donc mis fin aux crédits de relance et aux dispositifs d’urgence. Même si certains demandent parfois de rétablir des dispositifs globaux de ce type, nous ne le ferons pas : ce serait une faute économique. Par ailleurs, et Gabriel Attal aura l’occasion d’y revenir, la progression des dépenses publiques restera inférieure au rythme de l’inflation, preuve de notre détermination à contenir l’augmentation de la dépense publique.

Enfin, je veux là aussi être très clair, nous ne pourrons pas rétablir nos finances publiques, baisser la dette et réduire les déficits si, en plus de la croissance et de la réduction des dépenses, nous n’engageons pas des transformations structurelles, qui sont au cœur de ce que notre majorité a promis au peuple français. Nous poursuivrons donc la réforme de l’assurance chômage, à un moment où près de 400 000 emplois ne sont pas pourvus, et nous engagerons une réforme des retraites. Nous ne le ferons pas pour le plaisir de réformer les retraites, mais d’abord parce que cette réforme a été promise par le Président de la République lors de sa campagne présidentielle et qu’elle fait donc partie du mandat confié, à lui et à cette majorité, par le peuple français.

J’ai toujours été convaincu qu’il valait mieux, en matière de politique, tenir ses promesses. Nous ne pouvons pas dire, six mois après les élections, que nous pourrions abandonner une promesse de campagne centrale, sur laquelle un débat a eu lieu. Malgré des controverses ou des critiques, parfois, ce débat a été tranché par le peuple souverain, qui s’est prononcé en faveur d’un candidat proposant une réforme des retraites, laquelle comportait une modification de l’âge légal de départ à la retraite et des critères de calcul. J’ai la conviction qu’il vaut mieux tenir parole.

Deux voies s’ouvrent à nous si nous voulons financer notre modèle de solidarité. Ce modèle, auquel nous sommes tous attachés, est généreux et efficace, mais il est coûteux et il faut bien le payer. Il y a deux manières de le faire : soit on augmente les impôts, ce qui n’a jamais été la voie choisie par la majorité, soit on s’appuie sur plus de recettes, plus de prospérité et plus de travail. C’est notre voie, et c’est ce qui nous amène à la réforme des retraites. Par ailleurs, je suis convaincu que l’on peut faire une réforme juste, responsable, dans des délais raisonnables, tout en arrivant à obtenir l’adhésion de nos compatriotes.

Enfin, ce budget reste fidèle à notre détermination à accélérer la transition écologique et énergétique. Je serai, comme toujours, honnête avec vous : nous pourrions certainement faire mieux, et il est évident que le budget est un peu déporté, dans un sens qui n’est pas celui que nous aurions souhaité, par les aides et les subventions destinées à nos compatriotes s’agissant du gaz et, en 2022, des carburants – c’était une nécessité face à la crise de l’inflation. Je voudrais souligner certaines décisions qui figurent dans ce budget et qui sont importantes pour accélérer le verdissement, même si je pense que nous devrons faire plus et mieux dans les mois qui viennent.

Le budget de MaPrimeRénov’ passera de 2 milliards d’euros à 2,5 milliards en 2023, ce qui constitue une augmentation très significative. Comme l’ont montré les dialogues de Bercy, lancés par le ministre des comptes publics, nous devrons travailler ensemble à une amélioration de l’efficacité de ce dispositif en passant de rénovations par gestes individuels à des rénovations globales. C’est un des débats intéressants que nous pouvons avoir dans le cadre de ce PLF. Nous prévoyons aussi 1,3 milliard d’euros pour le verdissement du parc automobile, dont la transformation sera ainsi accélérée, et nous déploierons un fonds vert pour les collectivités territoriales, créé à la demande de la Première ministre et doté de 1,5 milliard d’euros. Enfin, nous amorçons un virage radical en matière de garanties à l’export. Pour la première fois de son histoire, la France n’accordera plus aucune garantie en matière d’export à aucune énergie fossile, depuis l’exploration jusqu’au raffinage et en passant par le transport.

S’agissant des finances publiques, je rappelle que nous voulons tenir l’objectif de 5 % de déficit public et ramener la dette à un peu plus de 111 % du PIB à la fin de l’année 2023. Tout cela demandera de la fermeté, de la constance, mais aussi de l’imagination. Je remercie Daniel Labaronne et les parlementaires qui ont travaillé avec lui sur des propositions pour réduire la dépense publique. Toutes les propositions qui nous permettront de respecter nos engagements nationaux et européens seront les bienvenues.

M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. Bruno Le Maire a rappelé les aléas auxquels nous faisons face, en matière géopolitique et économique. Si l’on ne fait pas de politique avec une boule de cristal, on peut en faire avec une boussole. La nôtre, depuis le début de ces crises, est la protection des Français. Le budget que nous vous présentons est ainsi un budget de protection.

Le premier axe de protection est d’aider les Français à faire face à l’urgence des fins de mois. Le bouclier tarifaire, détaillé par Bruno Le Maire, représente une des dépenses importantes du budget pour 2023. L’indexation du barème de l’impôt sur le revenu est aussi une mesure forte pour la protection du pouvoir d’achat des Français. J’ai parfois entendu dire que c’était une mesure automatique, appliquée chaque année. Or ce n’est pas le cas : certaines années, le barème n’a pas été indexé sur l’inflation, notamment pour les revenus de 2011 et de 2012. Ensuite, face à un tel niveau d’inflation et compte tenu des implications pour les finances publiques, convenez que la question peut se poser. Très concrètement, plus de 6 milliards d’euros – j’avais annoncé 6,2 milliards, mais ce sera en réalité 6,4 milliards – ne seront pas prélevés sur les Français au titre de l’impôt sur le revenu.

Le deuxième axe de protection est la poursuite du réarmement des services régaliens. Nous prévoyons ainsi 3 milliards supplémentaires pour la défense, conformément à la loi de programmation militaire, et 1,4 milliard de plus pour le ministère de l’intérieur, suivant la trajectoire inscrite dans la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI), ce qui signifie plus de moyens pour les équipements et les technologies numériques, pour renforcer la présence des policiers et des gendarmes sur la voie publique, mais aussi plus de moyens pour les douanes, auxquelles je suis très attaché, en tant que ministre de tutelle – les douaniers bénéficieront de 144 millions supplémentaires entre 2022 et 2025, pour renforcer les équipements mobiles et améliorer notre flotte aérienne et navale. Enfin, nous poursuivrons le renforcement des moyens du ministère de la justice : ils augmenteront de 8 % pour la troisième année consécutive.

Troisième axe de protection, nous préparons l’avenir, en faisant le pari de l’éducation, en gagnant la bataille du plein emploi et en accélérant la transition écologique. Nous prévoyons une augmentation de 3,7 milliards d’euros pour l’éducation. Comme nous nous y étions engagés dans le cadre de la campagne présidentielle, aucun enseignant ne gagnera moins de 2 000 euros net par mois à compter de la rentrée prochaine. Pour ce qui est de la bataille du plein emploi, nous nous sommes fixé pour objectif de la gagner à l’horizon 2027 : 6,7 milliards d’euros de crédits supplémentaires seront investis pour l’emploi et pour l’apprentissage, notamment en vue d’arriver à un million d’apprentis d’ici à 2027. Cette bataille, je le redis, nous ne la gagnerons pas par davantage de pression fiscale. C’est la raison pour laquelle nous avons d’ores et déjà rendu 54 milliards aux ménages et aux entreprises au cours des cinq dernières années. Nous allons continuer à baisser les impôts lorsqu’ils sont néfastes au développement économique de notre pays, en supprimant la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Et puis, préparer l’avenir, c’est protéger la planète. Nous agissons, vous le savez, d’une manière résolue en ce sens. Outre le fonds de 1,5 milliard d’euros qui a été annoncé par la Première ministre, il y aura 500 millions d’euros de plus pour MaPrimeRénov’ et 250 millions supplémentaires pour le plan Vélo.

Le quatrième axe de protection consiste à protéger les comptes publics. Nous sommes sortis du « quoi qu’il en coûte » pour entrer dans le « combien ça coûte ». Un euro dépensé est un euro raisonné, évalué et utile à la protection des Français. Nous avons une trajectoire, fixée dans le cadre du programme de stabilité. Nous tiendrons l’objectif de 5 % de déficit l’an prochain, après avoir tenu l’objectif pour cette année. Je rappelle que le déficit était de près de 9 % en 2020 : nous l’avons ramené à 6,4 % en 2021, et il est de 5 % en 2022. Il sera, de même, de 5 % en 2023, et nous serons revenus sous les 3 % en 2027. Nous le ferons, comme Bruno Le Maire l’a dit, en suscitant de l’activité économique par des réformes ambitieuses qui permettent d’améliorer l’emploi dans notre pays – plus il y a de Français qui travaillent, plus les recettes sont élevées et moins il faut de dépenses de réparation pour accompagner des Français qui ne travaillent pas –, mais aussi en maîtrisant la dépense publique. Elle diminuera de 2,6 % en volume en 2023, et la part des dépenses publiques rapportée au PIB se réduira, puisqu’elle passera de 57,6 % à 56,6 % du PIB l’an prochain, puis à 53,8 % en 2027. Nous poursuivrons, par ailleurs, le travail d’évaluation de la qualité de la dépense publique. Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit des outils supplémentaires : son article 7 vise à systématiser les évaluations des dépenses fiscales avant leur éventuelle reconduction. C’est un outil dont le Parlement devra pleinement se saisir : nous sommes tous responsables de nos finances publiques.

Répondre à l’urgence, financer l’essentiel, préparer l’avenir et tenir les comptes, voilà les quatre axes qui structurent notre action et la stratégie que nous vous proposons pour protéger les Français dans cette période exceptionnelle.

Nous avons parfaitement conscience que les défis sont immenses, et c’est précisément pour cela que nous devons inventer ensemble une nouvelle méthode : c’est ce que nous avons voulu en lançant les dialogues de Bercy. Nous verrons dans les prochaines semaines si les pistes que nous avons dessinées ensemble permettent d’enrichir le texte. Je ne minimise en rien nos désaccords sur le fond : il y aura toujours ceux qui veulent augmenter les impôts et ceux qui veulent les baisser. Mais ce n’est pas parce qu’on n’est pas d’accord sur tout qu’on ne peut discuter de rien. Et ces réunions, qui ont duré plus de dix heures et auxquelles une grande partie d’entre vous étaient présents, ont montré que nous étions capables de nous parler, de travailler ensemble et d’identifier des propositions et des solutions au service des Français.

De fait, le texte qui vous est présenté n’est pas celui qui avait été prévu avant le lancement des dialogues de Bercy, et il sera encore enrichi par nos travaux. Toute une série de mesures ont été imaginées à la suite de nos échanges. Ainsi, nous avons décidé de suspendre l’application de l’actualisation des bases locatives, qui était critiquée de toutes parts ; accepté de revaloriser plus encore que prévu les crédits de MaPrimeRénov’ et engagé un travail de révision de son barème pour soutenir davantage les rénovations globales ; enrichi le paquet « collectivités locales », notamment en échelonnant sur deux ans la suppression de la CVAE et en décidant de la compenser par une fraction de TVA.

Caroline Cayeux et moi-même venons d’annoncer devant le Comité des finances locales que nous allons renforcer les dotations de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) l’an prochain, à hauteur de 210 millions d’euros ; c’est encore une proposition qui avait été émise dans le cadre des dialogues de Bercy – j’en remercie Christine Pires Beaune. Autrement dit, nous garantissons la stabilité de la DGF au niveau non seulement national, comme nous le faisions depuis cinq ans, mais aussi individuel – pour chaque collectivité –, comme le souhaitait également Jean-René Cazeneuve, grâce à un abondement des dotations de péréquation : la péréquation ne se fera plus « sur le dos » de la dotation forfaitaire, donc de certaines collectivités.

Nous souhaitons poursuivre un travail aussi partenarial que possible, au service de la protection de nos concitoyens.

M. le président Éric Coquerel. Lors de la discussion sur le programme de stabilité, nous avions été quelques-uns à évoquer le caractère optimiste de certaines prévisions du Gouvernement ; Bruno Le Maire avait alors déclaré que nous étions dans le pic inflationniste et que celui-ci allait encore durer quelques semaines, voire quelques mois. Force est de constater, et le Gouvernement l’admet, que ses prévisions, de croissance comme d’inflation, étaient bel et bien optimistes.

Vous avez eu l’honnêteté de dire que la situation économique est très instable et incertaine. Mais votre prévision de croissance de 1 % pour 2023, au lieu de 1,4 % précédemment, est optimiste par rapport à celle de la Banque de France, qui varie entre 0,8 % et une croissance négative de 0,5 %, c’est-à-dire une récession. De même, votre prévision d’inflation pour 2023 est réévaluée à 4,2 % – au lieu de 3,2 % dans le programme de stabilité –, alors que, selon la Banque de France, elle sera de 4,7 % au minimum et pourra monter jusqu’à 6,9 %. Au total, et au regard de l’objectif des 5 % de déficit, vos prévisions sont tout aussi optimistes que celles de juillet dernier. Je ne dis pas cela pour le plaisir, mais au vu de la conjoncture internationale et de ses conséquences possibles.

Vous aviez annoncé une augmentation des dépenses publiques de 0,6 %, alors que la croissance tendancielle des dépenses publiques, c’est-à-dire le niveau de dépenses publiques correspondant aux besoins de la population compte tenu de son augmentation, est estimée par Bercy à 1,35 %. Nous avions alors dit que cela équivalait à une cure d’austérité inédite sous la Ve République. Vous parlez ce matin de 21,7 milliards d’euros de hausse ; j’aimerais d’ailleurs en connaître le détail, car, d’après le tableau retraçant les dépenses de l’État, j’aboutis à 14,5. Avec une inflation à 5,2 %, cela porterait la croissance de la dépense publique à 1 %, c’est-à-dire moins que la croissance tendancielle, mais plus que 0,6 %. En revanche, si on tient compte de la prévision d’inflation de la Banque de France, la hausse tombe à 0,5 %, ce qui complique encore plus la situation.

Si vous ne réduisez pas autant les dépenses publiques que vous l’annonciez cet été – mais c’est à confirmer –, vous continuez de revendiquer la maîtrise de ces dépenses. Or je ne suis pas d’accord – je l’ai dit à plusieurs reprises à Bruno Le Maire – pour considérer que le « quoi qu’il en coûte » est derrière nous. Tout dépend peut-être de la définition que l’on en donne : à mes yeux, il change de nature, pour nous permettre de faire face non plus au covid, mais aux détériorations dues au réchauffement climatique et que nous avons vues cet été – incendies, sécheresse, changements météorologiques – ou aux conséquences de la guerre en Ukraine. Autrement dit, votre budget ne tient pas assez compte des besoins de la population ni de l’intérêt général, du point de vue écologique et social. Parce que vous avez d’autres visées – la maîtrise des dépenses, la baisse des impôts –, vous laissez des urgences de côté.

Ainsi, vos mesures ne sont pas suffisantes pour maintenir, surtout au profit des plus défavorisés, un pouvoir d’achat qui, l’an prochain, diminuera de 1 % selon Rexecode et stagnera d’après la Banque de France. Pourtant, ce serait une façon de préserver la consommation populaire, qui est profitable pour l’économie. De même, en matière d’écologie, ce n’est pas avec MaPrimeRénov’, qui permet une rénovation partielle, que l’on sera à la hauteur du nombre annuel de rénovations complètes requis par la nécessaire bifurcation. Lors des dialogues de Bercy, vous en avez convenu, Bruno Le Maire, face à Eva Sas.

S’il y a urgence, il faut des recettes supplémentaires. Or vous avez dit en substance qu’il n’y aurait pas de dépenses en plus sans recettes correspondantes, à l’euro près. Cela ouvre le débat sur les baisses de recettes prévues dans le PLF.

D’abord, la suppression de 4 milliards d’euros de CVAE. Vous voyez dans celle-ci un boulet pour les entreprises. En fait, la CVAE aggrave les inégalités affectant la fiscalité des entreprises, puisque, aux deux tiers, elle bénéficie aux 10 000 plus grosses entreprises françaises. Ainsi, une entreprise qui a 2 millions de chiffre d’affaires et 550 000 euros de valeur ajoutée ne paie que 825 euros de CVAE chaque année. Mais, pour les collectivités, elle est remplacée par des impôts plus injustes : la TVA, impôt non proportionnel, mais aussi les taxes foncières, à taux unique.

Ensuite, la suppression de la taxe d’habitation pour les 20 % de ménages les plus favorisés : était-elle urgente alors que nous avons besoin de recettes ?

En revanche, j’avais cru comprendre des dialogues de Bercy qu’il s’agissait de toucher à des niches fiscales dépourvues de rentabilité. Pourtant, au vu des quelques-unes qu’il tend à supprimer, le PLF n’est pas à la hauteur des enjeux. On aurait pu, par exemple, réviser le crédit d’impôt recherche (CIR).

Vous avez évoqué le débat qui s’engagera sur la taxation des superprofits ; je l’ai noté. Vous critiquez la rente, comme – je m’en réjouis – lors des dialogues de Bercy. Mais pourquoi n’appliquer ce raisonnement qu’aux énergéticiens ? D’autres entreprises constituent une rente, reversée en dividendes ; nous le soulignons, avec d’autres groupes, dans notre proposition de référendum d’initiative partagée. Voilà qui devrait nous fournir une piste de travail, d’autant qu’il sera difficile de s’attaquer à un seul secteur : cela pourrait être jugé anticonstitutionnel.

En ce qui concerne les retraites, nous verrons cette semaine ce qu’il en est. J’espère que le Gouvernement n’aura pas l’idée d’introduire la réforme des retraites dans un amendement au PLFSS ; je lui conseillerais d’y surseoir, que ce soit pour des questions de majorité à l’Assemblée ou en raison du risque de mouvement social. Mais c’est sous un autre angle que j’aborderai le sujet. Gabriel Attal a expliqué dans Le Journal du dimanche que la réforme était une manière de réduire les déficits et de pouvoir envisager des dépenses, par exemple au profit des enseignants. Je m’étonne que l’on puise pour cela dans le budget de la sécurité sociale, en l’occurrence celui des retraites, dans lequel les cotisations devraient permettre de s’assurer que les Français bénéficient d’une retraite. Il est de plus en plus fréquent que l’on fasse ainsi jouer aux comptes sociaux un autre rôle que le leur. Or, si on peut débattre de la manière de trouver l’argent permettant aux gens de partir à la retraite à un âge décent, je ne vois pas en quoi c’est aux retraites de compenser les déficits de l’État.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. En 2020, nous avions un budget du « quoi qu’il en coûte », pour faire face à une crise inédite ; en 2021, nous avions un budget de relance ; aujourd’hui, vous nous présentez un budget protecteur et volontariste.

Quatre axes définissent la politique budgétaire et économique de la majorité.

Premièrement, la protection et le soutien constant aux Français dans la crise, dès la fin 2021, et plus fortement encore en 2022, comme en témoignent aides directes, bouclier tarifaire et revalorisation des prestations sociales et du point d’indice. Vous proposez notamment de maintenir le bouclier tarifaire en 2023, en le complétant par un chèque énergie ciblant les ménages les plus fragiles, et de rendre 6,4 milliards aux ménages en revalorisant le barème de l’impôt sur le revenu.

Deuxièmement, poursuivre la politique de l’offre par une nouvelle baisse des impôts de production, en faveur de l’attractivité de notre pays et du plein emploi. En deux ans, nous rendrons plus de 6 milliards à nos entreprises, notamment industrielles, dans la continuité d’une politique efficace depuis 2017 : enfin, la France est redevenue attractive pour les investissements et les emplois industriels et a fait refluer le chômage, rompant avec le chômage endémique dont ma génération entendait parler depuis sa jeunesse – désormais, c’est à une pénurie de main-d’œuvre que nous devons faire face. Oui, nous devons travailler plus pour sauvegarder notre système de retraite par répartition et créer des marges de manœuvre afin de financer de nouvelles politiques publiques. Ceux qui stigmatisent les entreprises, dénigrent la valeur travail, voire font l’apologie de la paresse portent une lourde responsabilité !

Troisièmement, poursuivre l’effort de financement de nos politiques prioritaires. En premier lieu, le Gouvernement propose de majorer les dépenses publiques relatives à l’éducation et à la formation : rémunération des enseignants, financement de l’apprentissage et de la formation continue. Ensuite, il s’agit de ne rien lâcher en matière de transition écologique et énergétique – je suis d’accord pour dire que nous n’en ferons jamais assez dans ce domaine. C’est le sens de l’ouverture de crédits relatifs à MaPrimeRénov’ et au plan d’investissement pour la France de 2030. Enfin, un réarmement régalien s’opère en faveur de nos armées et de nos forces de l’ordre.

Quatrièmement, l’engagement d’une trajectoire soutenable pour nos finances publiques. C’est l’objectif du PLF, mais aussi et surtout du projet de loi de programmation des finances publiques. Il faut, à moyen terme, entreprendre notre désendettement, ce qui passe par une trajectoire crédible et raisonnable en dépenses et par un déficit maîtrisé, inférieur à 3 % de notre richesse nationale en 2027. Il y faudra du courage et de la pédagogie, car des réformes seront nécessaires. Un coup d’œil chez nos voisins le montre aisément : la trajectoire proposée est très loin de l’austérité, comme d’une politique budgétaire sans cap ni maîtrise. Il nous faut absolument suivre cette ligne de crête ; soyons-en collectivement responsables.

J’en viens à mes questions.

L’avis du Haut Conseil des finances publiques nous interroge sur les moyens dont nous disposons pour mettre en œuvre le budget. Il juge notamment optimistes les hypothèses de croissance économique et de maîtrise de la dépense publique inhérentes à ce budget. J’y vois surtout une incitation à engager plus vite les réformes structurelles que nous défendons : la réforme des retraites, l’accompagnement des allocataires du RSA, la réforme de l’assurance chômage. Pouvez-vous préciser la manière dont ces réformes sont traduites dans les hypothèses du Gouvernement ?

Nous sommes tous soucieux du poids de la dette que nous transmettons aux générations futures. En 2023, la dette coûtera 51,7 milliards d’euros. Nous nous sommes engagés à maintenir le déficit sous la barre de 5 % du PIB cette même année. Dans le budget qui nous est présenté, le poids de la dette en pourcentage du PIB baisse ; c’est encourageant, mais quel engagement à la réduire, et à atteindre les 3 % d’ici à 2027, pouvons-nous donner aux générations qui nous suivent ?

L’année 2022 a été marquée par une très forte instabilité. Le contexte de crise a nécessité des dépenses imprévues, comme le bouclier énergétique, qui a protégé les Français de la hausse colossale des prix de l’énergie. Ces mesures d’urgence ont entraîné une augmentation de la dépense de près de 21 milliards par rapport à la loi de finances initiale. Nous maintenons cependant résolument notre engagement à ramener la dépense publique à 53,2 % du PIB au cours du quinquennat. Le budget pour 2023 prévoit une baisse des dépenses de l’État et de ses opérateurs de 2,6 % en volume. Pouvez-vous préciser l’ampleur de la maîtrise de la dépense par sous-secteur d’administration publique ?

Entre 2012 et 2017, les dotations générales de fonctionnement aux collectivités territoriales ont drastiquement baissé. Depuis 2017, notre majorité soutient les collectivités et a augmenté leur niveau de dotation. Pendant la crise sanitaire, nous avons pris de nombreuses mesures afin de les aider et, dès cette année, nous leur avons apporté notre soutien dans le cadre du PLFR. La Banque postale vient d’annoncer que la capacité d’autofinancement des collectivités territoriales ne devrait baisser que de 4 % en 2022, mais ce résultat encourageant peut cacher de très grandes disparités. Seriez-vous ouverts à un dispositif d’aide ciblée pour les collectivités les plus touchées ?

Vous proposez de reconduire le bouclier tarifaire, dispositif massif et efficace, en contenant à 15 % l’augmentation des prix de l’énergie. Pour les ménages les plus modestes, une revalorisation du montant du chèque énergie est envisagée. Pouvez-vous nous préciser par le biais de quel texte financier et à quelle hauteur ?

Enfin, monsieur le ministre de l’économie et des finances, pouvez-vous préciser le montant des reports de crédits de 2022 à 2023 ? Est-il possible qu’y figurent ceux destinés à protéger les entreprises dans le cadre du dispositif d’aide aux énergo-intensifs, qui, comme vous l’avez dit, n’a pas vraiment fonctionné jusqu’à présent ? Quelles sont les perspectives d’une prolongation du mécanisme en 2023, au-delà des crédits votés en 2022 ?

M. Bruno Le Maire, ministre. En ce qui concerne nos prévisions, monsieur le président, personne n’a la prétention de détenir la vérité révélée dans cette période de grande incertitude, et certainement pas moi. Je ne mésestime pas le risque que la situation en Ukraine et le contexte géopolitique se dégradent encore et que l’effet sur les prix de l’énergie en soit encore plus fort. Mais notre scénario central est une situation géopolitique stable et où le stockage à près de 100 % de nos réserves de gaz, la diversification des approvisionnements à laquelle nous travaillons depuis plusieurs mois, le début de la sobriété énergétique et la réduction de la consommation devraient améliorer les choses sur le front de l’énergie.

Dans les prévisions de la Banque de France, le scénario central est une croissance à 0,5 % et il existe un autre scénario, à 0,8 %, se rapprochant du nôtre. Quant au scénario très négatif, il correspond à des conditions géopolitiques très dégradées, qui ne sont pas totalement improbables mais dont nous ne faisons pas, je le répète, notre scénario central. Voilà pourquoi je maintiens notre chiffre de croissance positif pour 2023.

Même chose pour l’inflation. J’avais dit qu’elle durerait quelques mois : oui, elle dure quelques mois à un niveau élevé. Pour la Banque de France, le référentiel est l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) européen ; si on retraduit ses chiffres selon l’indice des prix à la consommation (IPC) de l’INSEE, qui fait référence pour le PLF pour 2023, on retombe bien sur les 4,2 % retenus par le Gouvernement.

En ce qui concerne le « quoi qu’il en coûte », j’assume nos divergences sur le fond. Nous ciblons de plus en plus les dispositifs. La remise sur le carburant, qui concernait tous nos compatriotes, se termine à la fin de 2022 : les 30 centimes d’euro de réduction à la pompe dont nous bénéficions tous dans les stations-service françaises ont vocation à disparaître. Nous nous réservons la possibilité, si jamais les prix du pétrole devaient flamber à nouveau, de recourir à des dispositifs – ils sont prêts – qui cibleront uniquement les personnes qui travaillent.

De même, les prix du gaz et de l’électricité avaient été respectivement gelés et plafonnés à une augmentation de 4 % ; cette fois, nous laissons passer une hausse, afin d’anticiper leur évolution. Car si l’inflation reflue progressivement en 2023, nous voulons éviter un effet de second tour qui ferait que la France serait rattrapée par la patrouille parce qu’elle n’aurait pas ajusté ses dispositifs. C’est très important, même si c’est compliqué à expliquer.

En revanche, oui, il faut plus d’investissement dans la transition écologique, et je suis tout à fait prêt à ce que l’on réfléchisse à des rénovations globales dans le cadre de MaPrimeRénov’. Mais c’est justement en réduisant la voilure des dispositifs de protection, pour cibler ceux qui en ont le plus besoin, que nous contribuerons à dégager des marges de manœuvre.

S’agissant des baisses de recettes, je veux être très précis à propos de nos choix, qui sont responsables. Nous avons décidé, en écoutant les avis du Haut Conseil, de procéder en deux fois pour mettre fin à la CVAE ; je l’ai moi-même proposé au Président de la République et à la Première ministre, pour tenir compte de la situation des finances publiques. C’est plus responsable. La suppression de la CVAE sera utile à l’industrie, bénéficiera à 75 % à des PME et soulagera tout le tissu productif français. En revanche, nous avons accepté de décaler d’un an les mesures relatives à la fiscalité des transmissions, car cet engagement présidentiel, qui sera tenu, n’est pas la priorité absolue en une période où nous voulons d’abord relancer l’activité économique et défendre notre tissu industriel.

Concernant enfin les niches fiscales, nous sommes d’accord, et je suis prêt à en reparler. Nous pouvons faire plus et mieux. Voilà près de six ans que nous essayons, et cela vaut le coup de continuer à tenter, car il existe des marges de manœuvre en la matière – même si je ne citerais pas en premier le CIR, bien que ce soit la plus grosse niche, car il est important pour l’innovation – pour faire des économies sans affecter notre croissance ni pénaliser les entreprises.

À propos de la taxation, nous ne voulons pas demander des impôts supplémentaires à des entreprises qui créent des emplois, redistribuent des salaires et paient des impôts à l’étranger – l’audition du dirigeant de Total était éclairante de ce point de vue. Nous voulons simplement prélever des rentes que nous trouvons indues afin de financer le bouclier énergétique.

Enfin, concernant les retraites, vous abordez un débat politique majeur. C’est un autre point d’accord que j’ai avec vous et avec Philippe Martinez – une fois n’est pas coutume : les personnes de plus de 55 ans, que je n’appellerai pas des seniors car je ne vois pas très bien ce qu’elles ont de senior, qui ont de l’expérience, des qualifications, un savoir-faire à transmettre, doivent pouvoir travailler plus longtemps. Or, quand on décale l’âge légal de départ, cela amène mécaniquement ces personnes à continuer de travailler. Le taux d’emploi des « seniors » est de plus de 70 % en Allemagne et dans d’autres pays européens, contre un peu moins de 54 % en France : il y a quelque chose qui cloche. Nous nous privons de compétences et de savoir-faire utiles au pays. C’est un débat de société qui mérite d’être ouvert.

Enfin, j’indiquerai simplement à M. Cazeneuve que la réforme des retraites, dont le corollaire serait l’augmentation du taux d’activité et des richesses supplémentaires, pourrait se traduire par un gain de 0,2 point de croissance.

Notre stratégie pour maîtriser les finances publiques repose sur la croissance, les réformes structurelles et la réduction des dépenses publiques. Enfin, 1,5 milliard d’euros de crédits seront reportés de 2022 à 2023 pour financer les dépenses des entreprises les plus exposées à la concurrence et dont les factures énergétiques sont les plus élevées.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Il est important de maintenir la dernière étape de la suppression de la taxe d’habitation. Un impôt dont l’essentiel de la population serait exonéré ne peut perdurer. Surtout, nous ne mettons pas fin à cet impôt pour avantager les 20 % de Français les plus riches, comme je l’entends très souvent, mais les 20 % les moins modestes, ceux dont le revenu fiscal de référence est supérieur à 29 000 euros par an.

Vous trouvez anormal que les bénéfices qui pourraient être retirés de la réforme des retraites financent l’éducation ou la transition écologique. Pourtant, c’est le contraire qui se produit aujourd’hui : l’argent que nous dépensons pour compenser des systèmes de retraite déficitaires manque à l’éducation ou à la transition écologique. Surtout, les moyens supplémentaires que dégagerait la réforme des retraites ne tiennent pas seulement aux économies réalisées mais aussi aux gains qui découleraient de la hausse du taux d’emploi – la hausse des cotisations mais aussi de la consommation améliorera les recettes fiscales.

Monsieur le rapporteur général, les dépenses de l’État baisseront de 2,6 % en volume. La dépense globale en volume diminuera de 1,5 % en 2023, dépenses d’urgence et de relance comprises. La baisse des dépenses de relance et d’urgence représente 8,8 milliards d’euros. Chaque ministère est invité à maîtriser ses dépenses, ce qui n’empêche pas d’augmenter les crédits lorsqu’il convient de financer des mesures prioritaires.

Concernant le budget de la sécurité sociale, les dépenses liées à la crise sanitaire devraient diminuer – ce qui améliorera le déficit de la sécurité sociale en 2023 par rapport à 2022. Le déficit de la branche maladie s’amoindrit grâce à la sortie de la phase aiguë de l’épidémie.

Quant aux collectivités locales, le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit de réduire leurs dépenses de fonctionnement de 0,5 % en volume par an.

J’en viens aux reports de crédits. La prévision d’exécution permettra d’affiner les chiffres, en janvier et février. Nous souhaitons limiter le volume des reports par rapport aux dernières années. Ils avaient été très importants en plein cœur de la crise épidémique pour, « quoi qu’il en coûte », soutenir au mieux notre économie et nos concitoyens. Bien évidemment, les crédits destinés à financer les aides aux entreprises énergo-intensives qui n’auraient pas été utilisés en 2022 pourront être reportés en 2023. L’article 36 du projet de loi de finances prévoit une liste de programmes autorisés à dépasser la limite de report de 3 % prévue par l’article 15 de la loi organique relative aux lois de finances.

Pour ce qui est des collectivités locales, fin 2021, leur situation financière était très bonne. Ainsi, leur capacité d’autofinancement était supérieure à celle d’avant la pandémie et leur trésorerie comptait 15 milliards d’euros en plus, grâce à l’État qui a apporté un soutien direct à hauteur de 10 milliards d’euros aux collectivités ainsi qu’un soutien indirect tout aussi massif. Leur situation est plus floue en 2022. Les dépenses augmentent pour l’énergie, l’alimentation mais aussi les ressources humaines du fait de la hausse du point d’indice. En revanche, les recettes grossissent, elles aussi, grâce aux impôts fonciers et à la TVA. Nous avions annoncé aux collectivités locales – régions, départements, EPCI – une hausse de leurs recettes de 2,89 % pour l’année 2022. Les recettes de TVA étant plus importantes que prévu, la hausse des recettes est revalorisée à 9,6 %, plus du triple. Le 20 octobre, les régions, les départements et les EPCI recevront 2,5 milliards de plus qu’annoncé – un milliard pour les régions, un milliard pour les départements, 500 millions pour les EPCI. La fiscalité locale progresse aussi, en raison de l’inflation et de la décision de certaines collectivités de revaloriser leurs taux. Même si la capacité d’autofinancement s’est dégradée par rapport à 2021, elle reste supérieure à celle de fin 2019.

Cela ne veut pas dire que tout va bien pour tout le monde et nous devons poursuivre notre action. Bruno Le Maire agit au niveau européen pour « refroidir » les prix de l’énergie. Nous devrons également accompagner les collectivités les plus fragiles : c’est pour cette raison que vous avez voté cet été, à l’initiative de Christine Pires Beaune, une enveloppe de 430 millions destinée aux communes fragilisées par l’inflation. Le décret sortira dans les prochains jours et les premiers acomptes seront versés aux collectivités en novembre – 25 % des communes pourront en bénéficier. Ainsi, jusqu’à 70 % de la hausse des dépenses d’énergie et d’alimentation et jusqu’à 50 % de la hausse des dépenses salariales seront compensées par l’État. Cela ne signifie pas que l’État pourra compenser, en toutes circonstances, les hausses de dépenses contraintes des collectivités locales. Nous n’en avons pas les moyens, aussi devons-nous accompagner celles qui sont le plus en difficulté.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Ce budget s’inscrit dans un contexte politique et économique inédit. Pour répondre à la singularité de la situation, vous avez convié les responsables parlementaires de tous les groupes aux dialogues de Bercy et nous vous en remercions. D’autre part, l’environnement international nous impose de relever des défis gigantesques – la crise énergétique nous le rappelle chaque jour.

Plusieurs solutions existent. Vous auriez pu aggraver l’endettement, augmenter les impôts ou diminuer les prestations. Vous avez préféré accroître le temps de travail en le rémunérant mieux tout en maîtrisant nos finances publiques, comme en témoigne votre projet de loi de finances. Vous avez également prévu de baisser massivement les impôts puisque plus de 6 milliards d’euros ne seront pas prélevés au titre de l’impôt sur le revenu.

Vous accordez la priorité au réarmement régalien de l’État et au financement des dépenses d’avenir – les professeurs de l’éducation nationale pourront ainsi gagner 2 000 euros dès le début de leur carrière.

Reconnaissons cependant que nos finances publiques sont dans un mauvais état. Si nous prévoyons de revenir sous la barre des 3 % de déficit en 2027, nous serons le dernier grand pays de la zone euro à y parvenir. Notre endettement approche les 3 000 milliards. C’est pour cette raison que vous avez décidé d’augmenter la quantité de travail, de réduire les impôts, de libérer l’activité tout en maîtrisant les finances publiques.

Concernant le budget vert, comment serait-il possible d’augmenter le volume des dépenses analysées dans le rapport relatif aux effets du budget général sur l’environnement ? Pourrait-il être étendu aux collectivités territoriales ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). À force d’écrire des romans ou d’être vous-même un personnage houellebecquien, je me demande, monsieur le ministre, si votre perception de la réalité et des fantasmes n’est pas gravement entamée. Vous vivez dans un monde qui semble contrôlé et vous donnez à l’irrationalité de votre politique un semblant de rationalité qui ne trompe personne. En vérité, quand on voit les hypothèses à partir desquelles votre politique se forme et les réponses que vous apportez, vous apparaissez comme le capitaine d’un navire pris dans la tempête, qui aurait perdu ses voiles et son gouvernail. L’horizon ne se dégagera pas de lui-même ! Il appartient aux hommes politiques et aux dirigeants de prendre leurs responsabilités et d’assumer des décisions qui cassent la fatalité.

Vous présentez un budget de soumission à la mondialisation, à l’inflation, à la guerre. Vous êtes victime d’un incendie que vous avez vous-même allumé mais que vous ne savez plus éteindre. Vous ne vous attaquez pas aux causes de l’inflation, en particulier de l’inflation énergétique. Votre bouclier tarifaire n’est rien de plus que la subvention de la spéculation par les contribuables. Vous financez par l’impôt des Français les marges ahurissantes, infondées, injustes, spéculatives des énergéticiens et vous présentez la récupération d’un surprofit qui n’aurait pas lieu d’être comme une action politique. Mais vous ne faites rien, à part rattraper un argent qui n’a jamais appartenu à ceux à qui vous le reprenez !

Vous prétendez chercher de l’argent mais il n’y a jamais eu autant de bénéfices qui devraient être taxés à leur juste proportion. Il faut rétablir la justice fiscale. Vous ne prenez aucune mesure pour soutenir les consommateurs de fioul comme si un drame social ne se jouait pas, en ce moment, en France ! Vous restez tout aussi passif face à la flambée du prix du bois alors que c’est votre gouvernement qui a incité les gens à se chauffer au bois. Ils ne s’en sortent plus ! Et je ne parle pas des sujets tabous ! Il ne faut pas toucher aux 26 milliards de l’Union européenne, ni au déficit public et encore moins à l’immigration ! Il est certain que, dès lors que vous sortez 100 milliards de dépenses publiques de l’action politique, vous ne pouvez que subir ! Les Français se demandent quand vous reprendrez le contrôle de la situation. Arrêtez de faire payer vos erreurs aux contribuables !

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Voilà un budget inquiétant : la hausse des prix est plus forte et la croissance plus faible que vous ne l’aviez prévu. Le Haut Conseil des finances publiques a confirmé la fragilité de vos chiffres. Vos discours ne sont guère plus rassurants : le 8 juin vous affirmiez que le pic de l’inflation avait été atteint avant de reconnaître, fin août, que la situation ne s’améliorerait pas avant 2023 ; M. Véran a même découvert que le pic s’était transformé en un « plateau haut de l’inflation ». Bref, vous vous êtes lourdement trompés !

La crise est-elle derrière ou devant nous ? Vous vouliez nous faire croire, cet été, qu’elle se terminerait bien vite et qu’il était inutile d’augmenter les salaires ou les minima sociaux parce qu’une prime suffirait largement. Il n’était pas davantage nécessaire, bien évidemment, de bloquer les prix ou de taxer les superprofits puisque cet enrichissement indécent n’était pas censé perdurer.

Or, à présent que la crise semble devant nous, qu’allez-vous faire ? Il faut soulager les classes populaires et moyennes, qui se saignent à la pompe et au supermarché. Les plus fortunés doivent contribuer au budget de la nation en s’acquittant de l’impôt sur la fortune, qu’il convient de rétablir. Sinon, expliquez-nous comment fonctionne ce ruissellement dont vous nous parlez tant ?

Si la crise est devant nous, nous avons impérativement besoin d’une taxe sur les superprofits, ne serait-ce que pour équilibrer les comptes de la nation, auxquels vous semblez attacher une certaine importance.

Si la crise est devant nous, mettrez-vous enfin entre parenthèses l’absurde objectif de réduire les déficits publics ? J’y vois, non pas une réforme structurelle mais la destruction de nos biens communs qui seuls nous permettent d’affronter les crises économique, écologique, sociale, sanitaire.

D’autres situations sont très préoccupantes. Je pense en particulier aux bailleurs sociaux. L’explosion des charges conduira à des situations dramatiques.

Quant à la réforme des retraites, je sais qu’il ne faut pas revenir sur une parole mais encore faut-il savoir de laquelle il s’agit. Le Président de la République ne nous expliquait-il pas en 2017 qu’il n’était pas nécessaire de reculer l’âge de départ à la retraire ? Il vaut mieux abandonner sa parole que les Français qui ont droit au respect et au repos.

Mme Véronique Louwagie (LR). Monsieur Le Maire, vous êtes bien le seul à croire à votre scénario. Tous les instituts, le Haut Conseil des finances publiques en tête, considèrent que ces hypothèses sont improbables. Cela étant, en dépit de ces chiffres très optimistes, vous ne parvenez pas à réduire notre déficit puisque vous l’évaluez à 5 %, ce qui reste très élevé. Les taux augmentent et nous devrons emprunter 270 milliards pour financer le remboursement de la dette, probablement à 2,5 % – ce qui est bien supérieur au taux de la dette.

Vous faites de la maîtrise des dépenses publiques un totem. Or les dépenses courantes augmenteront de 62 milliards d’euros l’année prochaine. Pierre Moscovici considère que le redressement des comptes publics n’est pas assuré entre 2022 et 2023. Votre trajectoire suit celles des dépenses publiques du quinquennat précédent : 140 milliards en plus. Vous auriez pu fixer un nouveau cap, donner une nouvelle impulsion. Le « quoi qu’il en coûte » est loin d’être derrière nous. Votre présentation est décevante, inquiétante même.

Concernant le bouclier énergétique, son maintien serait ramené à 16 milliards d’euros grâce à la récupération par l’État d’une partie de la rente des énergéticiens. Pourriez-vous préciser ces chiffres ?

Mme Marina Ferrari (Dem). Ces deux textes ne sont pas placés sous le signe de la soumission ou de la victimisation mais de la responsabilité, de la stabilité et de la protection. Ils nous invitent à poursuivre la politique engagée depuis quelques années pour protéger les Français, accélérer la transition énergétique, valoriser les entreprises et favoriser le plein emploi. Les perspectives pour la croissance fin 2022 sont d’ailleurs encourageantes. Certaines pourraient la trouver insuffisante pour 2023 mais elle reste positive, ce qui est une prouesse dans le contexte actuel. J’y vois les fruits des mesures prises au cours du précédent quinquennat.

Ce PLF prévoit de renforcer les missions régaliennes de l’État. Des budgets importants sont alloués à la justice, la santé, la sécurité et l’éducation. Au-delà des mesures de protection des Français, de nombreux dispositifs permettront de lutter contre la grande pauvreté. Ainsi, la solidarité à la source est un chantier très attendu par les Français.

L’engagement de l’État envers les collectivités territoriales reste fort, comme en témoigne le maintien des dotations. L’évolution des dépenses de fonctionnement est limitée à un rythme inférieur de 0,5 point par rapport à l’inflation nationale.

Nous approuvons la suppression de la CVAE pour soutenir notre économie. Le fonds vert de 1,5 milliard d’euros permettra d’accompagner les collectivités locales dans la transition écologique mais nous nous demandons comment il s’articulera avec la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL). Espérons enfin que les collectivités locales retrouveront leur autonomie fiscale dans certains secteurs.

L’article 21 du projet de loi de programmation des finances publiques prévoit un dispositif pérenne d’évaluation de la qualité de l’action publique. Comment s’articulera-t-il avec le travail parlementaire ?

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Concernant les retraites, le débat n’a pas été tranché. J’ai voté pour Emmanuel Macron au deuxième tour, comme des millions de personnes, mais pas pour qu’il mène cette réforme des retraites. J’aurai d’ailleurs la bonté de ne pas vous rappeler le score du Président de la République au premier tour. Qu’est-ce qu’un délai raisonnable, monsieur le ministre ? Réformer les retraites en déposant un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale remplit-il ce critère ? Je suppose que vous avez chiffré cette réforme : vous fera-t-elle économiser plus ou moins de 8 milliards d’euros, qui correspondent à la suppression de la CVAE ?

S’agissant des entreprises électro-intensives et exportatrices, vous annoncez un rehaussement du plafond des aides jusqu’à 100 millions d’euros : vous engagez-vous à publier la liste des entreprises bénéficiaires ?

Le 30 juin 2023, le tarif réglementé prendra fin : que deviendra le bouclier tarifaire à partir du 1er juillet 2023 ?

L’article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques prévoit que les dépenses fiscales nouvellement créées devront être évaluées avant leur éventuelle reconduction. Pourriez-vous nous fournir les résultats précis de l’évaluation, en termes d’emplois, d’investissement, de relocalisation, de la suppression des 10 milliards de CVAE avant d’aller plus loin ?

Enfin, les collectivités territoriales sont des acteurs à part entière et protègent nos concitoyens au même titre que l’État. Nous n’approuvons pas la politique d’affaiblissement du budget de l’État que vous menez depuis cinq ans, après avoir supprimé 50 milliards de ressources, mais nous pourrions au moins nous entendre pour instaurer des dispositifs en faveur des collectivités. J’ai lu dans la presse qu’enfin, la dotation forfaitaire des communes ne serait plus écrêtée pour financer la progression des dotations de péréquation – dotation de solidarité urbaine ou dotation de solidarité rurale. Je suis prête à y travailler avec vous.

M. François Jolivet (HOR). Saluons tout d’abord les dialogues de Bercy qui sont une excellente initiative.

Ce PLF semble réussir à protéger le pouvoir d’achat des Français face à l’inflation tout en contenant la dette publique afin de ne pas compromettre les ressources des générations futures.

Les intervenants des dialogues de Bercy ont ciblé les critiques dont fait l’objet MaPrimRénov’, les bénéficiaires souhaitant des rénovations plus complètes. Que deviendra la démarche monogeste du changement de pompe à chaleur, destiné le plus souvent à changer les chaudières au fioul qui ne sont plus réparables ?

Vous prévoyez d’installer un fonds vert doté d’1,5 milliard pour accélérer la transition écologique dans les territoires. Quelles en seront les conditions d’accès ?

Le nouveau dispositif de l’assurance récolte prévoit de doubler le plafond de la taxe affectée au fonds national de gestion des risques agricoles. Quels en seront les montants et les conditions d’utilisation ?

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Le cadre budgétaire que vous proposez n’est pas adapté à la situation. Vous prévoyez un déficit budgétaire à 5 % du PIB. Vous supprimez en deux étapes la CVAE, nous privant ainsi de 4 milliards de recettes fiscales. Vous refusez de taxer les surprofits alors que nous avons besoin de ressources pour financer les besoins sociaux non couverts, en particulier dans l’éducation nationale ou les hôpitaux. Ainsi, 150 lits sont encore fermés à l’hôpital Saint-Antoine en raison du manque d’infirmiers.

Vous dites ponctionner la rente des énergéticiens mais, pour le moment, seuls les producteurs d’énergies renouvelables reversent une partie de leur manne. Quelles mesures prendrez-vous pour que les producteurs d’énergie fossile contribuent à l’effort ?

L’enveloppe allouée à la transition écologique, notamment la rénovation thermique, est très insuffisante. Un homme politique doit tenir ses promesses, avez-vous dit. Où sont les 10 milliards par an annoncés à Aubervilliers, le 17 mars dernier, par le candidat Emmanuel Macron pour accompagner la transition écologique. En dehors de ceux du programme 145, les crédits affectés à l’écologie stagnent. Ils augmentent en apparence de 2,3 milliards mais ceux dédiés à l’écologie dans le plan de relance baissent de 2,1 milliards. Le budget de MaPrimRénov’ n’augmente que de 500 millions d’euros pour atteindre la modique somme de 2,5 milliards alors que la mission que vous avez confiée à Olivier Sichel, relative à la réhabilitation des logements privés, évalue les besoins entre 8,8 et 10 milliards par an. Vous annoncez le renforcement du dispositif de rénovation globale MaPrimRénov’Sérénité mais quel montant prévoyez-vous d’y affecter ?

M. Nicolas Sansu (GDR). Dans un contexte de crises majeures – guerre en Ukraine, crise sociale, crise climatique, crise démocratique –, vous faites une faute politique en restant dans le cadre des règles libérales européennes avec la réforme des retraites ou le massacre de l’assurance chômage. Les conséquences sont terribles pour les peuples qui se tournent, en désespoir de cause, vers les partis d’extrême droite, comme cela s’est produit chez nos voisins.

Le PLF pour 2023 confirme le désarmement fiscal en préférant l’impôt indirect à l’impôt direct, pourtant plus juste, ou l’impôt proportionnel à l’impôt progressif, en profitant de la richesse nationale pour rémunérer encore davantage le capital plutôt que le travail.

Vous ne tenez pas compte des crises qui nous assaillent. Où est le grand plan de transition écologique qui aurait dû échapper aux calculs de Maastricht ? Où est la grande réforme du marché de l’énergie qui verrait enfin naître un véritable service public de l’énergie, seul capable de mettre fin aux rentes insupportables ? Les 45 milliards déboursés pour financer le bouclier tarifaire se retrouveront dans les profits de Total demain. L’objectif doit être de casser la rente, pas seulement de la compenser. Les producteurs d’énergies renouvelables paient 19 milliards, la contribution au service public d’électricité (CSPE) 9 milliards et la compagnie nationale du Rhône un milliard, sur ces 45 milliards. La taxation des superprofits ne serait pas seulement une mesure de justice fiscale mais une nécessité. Vous avez tort de ne pas répondre à une situation exceptionnelle par des mesures exceptionnelles.

Enfin, où est le soutien aux collectivités territoriales ? Vos annonces sont indigentes. Les 430 millions issus de la LFR pour 2022 ne régleront rien pour 2022 ni pour 2023. Les tarifs réglementés de vente (TRV) ne s’appliquent plus qu’aux très petites communes. C’est une faute politique que d’abandonner les collectivités territoriales, en particulier les communes, qui sont le creuset de notre République et de ses valeurs.

M. Charles de Courson (LIOT). Malgré un cadrage macroéconomique trop optimiste, le déficit effectif est stable à 5 %, niveau parmi les plus élevés de nos partenaires européens. Le poids de la dette publique est quasiment stable en 2023, et ce jusqu’en 2027, et le taux de prélèvements obligatoires, à 44,7 % du PIB, se situe à un niveau encore plus élevé qu’en 2021, où il était de 44,3 %. Cette situation s’explique par le fait qu’il n’y a pratiquement pas d’économies réelles. L’évolution des dépenses publiques n’est pas une baisse de 1,5 % en volume, comme M. le ministre Attal vient de l’indiquer, mais, d’après le Haut Conseil des finances publiques, une hausse de 0,7 %. Vous vous référez en effet à l’indice de la consommation plutôt qu’à l’indice des prix implicites du PIB, et avez baissé massivement les recettes – de 13,7 milliards, selon le Haut Conseil. Quel est le montant des économies prévues par le Gouvernement dans ce projet de loi de finances ? Êtes-vous ouverts, comme vous l’avez indiqué dans le cadre des dialogues de Bercy, à d’éventuels amendements d’économies ?

S’agissant des mesures pour les ménages en matière d’énergie, vous persistez à prévoir des mesures générales et uniformes, mais M. Le Maire s’est déclaré tout à l’heure ouvert à une évolution. Êtes-vous favorables à des amendements qui permettraient de concentrer les aides sur ceux de nos concitoyens qui en ont le plus besoin ?

Vous cassez le lien entre entreprises et collectivités territoriales en supprimant la CVAE en deux ans. Une solution pour la maintenir serait un dégrèvement, plutôt que le dispositif que vous nous proposez. Êtes-vous ouverts à un tel dégrèvement ?

Quel est le coût du nouveau décret pour les entreprises électro-intensives ?

Où en êtes-vous de l’éventuel prélèvement exceptionnel sur les bénéfices générés par les entreprises, notamment dans les domaines de l’énergie et des transports ?

M. Bruno Le Maire, ministre. Monsieur Lefèvre, oui nous travaillons à l’extension du budget vert, et tout ce qui permettra de l’étendre, de le développer ou de lui donner plus d’ampleur recevra un accueil favorable. Nous l’avons déjà étendu, pour 2023, à France 2030 et ses 30 milliards d’euros de crédits, aux transferts à l’Union européenne et aux dotations de soutien à l’investissement local. Certaines communes, y compris de très grandes, comme Paris, se sont déjà inscrites dans cette perspective du budget vert. C’est une dynamique qu’il faut encourager et développer.

Monsieur Tanguy, vous avez un rapport compliqué à la vérité. Vous parlez de soumission matin, midi et soir ; or, en la matière, vous en connaissez un rayon ! Soumission à Vladimir Poutine, à la Russie, à la violence de l’armée russe, refus des sanctions contre la Russie : en matière de soumission, vous parlez en expert.

Pour ce qui est de la justice fiscale, je rappelle que le seul État qui s’oppose à la mise en place d’un impôt minimum de 15 % pour éviter l’évasion et l’optimisation fiscales est la Hongrie de M. Orban, que Mme Le Pen soutient matin, midi et soir.

Quant au fioul, vous avez sans doute oublié que vous avez voté 230 millions de crédits de soutien aux ménages qui se chauffent avec ce combustible.

Avoir un rapport aussi compliqué à la vérité, c’est dommage pour un membre de la commission des finances !

Monsieur Guiraud, le plus difficile est devant nous, je l’ai dit au mois de juin ; je ne crois donc pas avoir trompé les Français sur la réalité de la situation économique ni sur la réponse que nous avons apportée. Nous sommes le seul pays de la zone euro qui a indexé sur l’inflation le salaire minimum, l’intégralité des prestations sociales et l’intégralité des retraites : protection. Le seul pays qui a mis en place un bouclier sur le gaz et sur l’énergie : protection. Le seul qui a instauré une remise sur le carburant : protection, encore, de nos compatriotes, notamment des plus modestes. Avec la remise supplémentaire de 20 centimes d’euro que nous avons obtenue de Total, le prix à la pompe affiche 50 centimes en moins ; nos compatriotes préfèrent que cette réduction aille dans leur poche plutôt que dans celle du Trésor public. Nous avons également obtenu des banques un plafonnement à 2 % des frais bancaires. Pour les plus modestes, nous avons obtenu que le niveau maximal de frais bancaires mensuels passe de 3 euros à 1 euro. Nous avons obtenu également un plafonnement de la part des assureurs et des remises de 750 euros par container pour les transporteurs maritimes.

Oui, nous nous sommes battus depuis des mois pour que la facture soit la moins lourde possible pour les classes moyennes et pour les ménages les plus modestes.

Pour ce qui est, enfin, des retraites, vous évoquez 2017, mais permettez-moi de vous rappeler que nous sommes en 2022, et que le Président de la République a gagné l’élection présidentielle. Lorsqu’il était candidat, il a présenté son projet, dans lequel se trouvait une réforme des retraites qui comportait une mesure d’âge à 65 ans et une accélération du nombre de trimestres à cotiser. Ayant gagné cette élection, le Président de la République est donc fondé à mettre en œuvre le projet pour lequel il a été choisi par nos compatriotes.

Madame Louwagie, nous ne sommes pas les seuls à défendre cette prévision de croissance pour 2023, que le Haut Conseil lui-même dit ambitieuse, mais crédible. Depuis à peu près cinq ans qu’on me répète que toutes nos prévisions de croissance sont trop ambitieuses, je constate que la croissance française se tient, qu’elle est solide. Je crois dans les forces de la France et dans la capacité de l’économie française à dégager des marges de croissance, parce que nos entreprises continuent à investir, parce que nous voulons les protéger contre le risque énergétique, parce que nous avons préservé la demande et parce qu’un taux d’épargne qui reste élevé doit permettre, le cas échéant, de soutenir la demande.

Pour ce qui est, enfin, du gain que nous faisons sur les énergies renouvelables, si le bouclier énergétique représente bien 16 milliards d’euros, le gain lié aux ENR, les énergies renouvelables, est de 19 milliards d’euros pour 2023. À tous ceux qui diront que nous ne taxons pas assez, je ferai observer que 19 milliards d’euros, ce ne sont pas des clopinettes : c’est beaucoup d’argent pour financer notre modèle de protection, notre bouclier énergétique, qui résulte précisément du prélèvement sur les énergéticiens.

Madame Pires Beaune, vous n’avez pas eu la cruauté de rappeler le score d’Emmanuel Macron au premier tour de l’élection présidentielle, je l’aurai moi-même : il a obtenu 28 % – Anne Hidalgo, 1,7 % – et il a remporté le second tour de cette élection. Il me semble donc que l’un est mieux fondé que l’autre, en droit comme politiquement, à mettre en œuvre le projet pour lequel il a été élu.

Quant aux entreprises bénéficiaires de la CVAE, il s’agit à 75 % de PME et à 25 % d’entreprises du secteur de l’industrie, c’est-à-dire beaucoup plus que les 11 % que représente l’industrie dans la richesse nationale. Il me semble donc qu’il s’agit d’une bonne mesure, puisqu’elle bénéficiera principalement aux entreprises industrielles.

Pour ce qui est, enfin, de la suppression des 10 milliards d’euros d’impôt de production, je constate que, pour la première fois depuis vingt ans, le solde net d’emplois industriels sur cinq ans est positif. Ce n’est pas un miracle – il ne s’agit que de 17 000 emplois, une fois prises en compte les destructions d’emplois liées à la crise du covid –, mais nous sommes dans la bonne direction. Pour la première fois depuis de nombreuses années, nous mettons fin à l’hémorragie de l’emploi industriel – plus d’un million d’emplois industriels détruits – et recréons enfin des emplois dans ce secteur. L’année dernière, on a ouvert plus de sites industriels qu’on n’en a fermés ; des investissements majeurs ont été faits, tel celui de Global Foundries à Crolles, près de Grenoble, avec STMicroelectronics, qui permet à notre pays d’être leader dans le domaine des semi-conducteurs. Quand on tient le bon bout, il ne faut pas le lâcher.

Je suis prêt à ce que nous rendions des comptes sur ces choix. S’il y avait eu des destructions d’emplois industriels par dizaines de milliers au cours des années passées, j’aurais bien été obligé de constater que ce n’était pas la bonne politique, mais dès lors que le solde est positif, je considère que nous sommes dans la bonne direction.

Par ailleurs, et je pense que vous partagez cette ambition, la reconquête industrielle n’est pas seulement un sujet économique. Certes, elle crée des emplois qualifiés et bien rémunérés, et permet de répondre aux attentes de nombreux jeunes, mais elle est aussi un enjeu politique, car l’industrie est une part de la culture économique française. De fait, l’hémorragie industrielle se traduit aussi par des désastres politiques. Reconquérir l’emploi industriel est donc pour moi une priorité vitale. Par respect pour la culture industrielle qui a toujours fait la force de notre nation, je ne ménagerai pas mes efforts : outre la baisse des impôts de production, nous ferons tout ce qui est nécessaire pour réussir cette reconquête, que ce soit en matière de formation, de qualification, de CFA, d’installation des usines ou d’accompagnement de ces dernières face à la transition énergétique et à l’augmentation des prix.

Madame Sas, je vous confirme que les recettes fiscales représentent 19 milliards d’euros et qu’elles s’appliquent principalement aux énergies renouvelables. C’est une question de justice. Durant des années, nous avons garanti aux énergéticiens – Total, Engie, EDF – un certain prix en échange de leurs investissements dans le solaire ou dans les éoliennes, parce qu’ils étaient coûteux et risqués. Des milliards d’euros ont ainsi financé le manque à gagner de ces énergéticiens, il est donc normal que, lorsque le prix de l’électricité explose bien au-dessus de ce prix garanti, ceux-ci nous reversent la différence. Elle représente près de 20 milliards d’euros de recettes, ce qui est considérable. Cette mesure est donc efficace et juste, car les énergéticiens n’ont fait aucun investissement de plus l’année où ils ont touché ces milliards de bénéfices ; ils ont bénéficié d’une rente et nous la récupérons.

Il y a là un vrai débat politique, tout à fait noble et intéressant, entre ceux qui veulent taxer toutes les entreprises qui font des bénéfices, sous couvert d’une « taxe sur les superprofits », et ceux qui veulent récupérer une rente. J’ai vu la proposition qui vise à taxer toutes les entreprises réalisant plus de 750 millions d’euros de chiffre d’affaires et des bénéfices : cela s’appelle une taxe universelle sur toutes les entreprises et ce n’est pas ce que nous voulons. Nous voulons récupérer les rentes. Nous sommes contre les rentes, les bénéfices indus et les profits que des entreprises peuvent faire alors qu’elles n’ont pas investi et ne font que bénéficier d’une explosion conjoncturelle des prix de l’électricité. Nous les taxons donc à hauteur de près de 20 milliards d’euros

Nous ne taxons pas la production d’énergie fossile tout simplement parce que la France ne produit plus ni gaz ni pétrole : il n’y a donc rien à taxer. On peut, en revanche, taxer le raffinage – il y a là une vraie question, sur la base de la proposition européenne, et nous aurons l’occasion d’en parler. Quant à la production de pétrole de Total, elle est taxée dans les pays de résidence : c’est le principe de l’établissement stable en matière fiscale, qu’il est bon de respecter.

Quant à la rénovation globale, ses coûts vertigineux en font un débat compliqué. Faut-il concentrer les aides sur un nombre plus restreint de personnes pour favoriser des rénovations globales, ou maintenir un dispositif très large qui donne lieu à plus de gestes individuels, ce qui soutient aussi les activités du bâtiment et l’emploi ? Nous sommes prêts à avoir ce débat car il est utile pour notre pays.

Monsieur Sansu, vous évoquez un désarmement fiscal, mais avec un taux de prélèvements obligatoires qui reste le deuxième de tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), on ne peut pas véritablement dire que ce soit le cas et je ne pense pas que ce soit la perception de nos contribuables.

Quant à la part de rémunération du capital et du travail, c’est une fierté française que nous soyons le pays développé qui a le mieux maintenu la part de rémunération du travail par rapport au capital, et nous avons tout intérêt à rester dans cette direction.

À propos de la réforme du marché européen de l’énergie, je vous confirme notre détermination, qui est celle du Président de la République, de la Première ministre et de toute la majorité, à porter ce débat. Voilà un an que nous demandons le découplage des prix du gaz et de l’électricité, car ce couplage est une aberration économique et environnementale. Je me suis entretenu au téléphone à plusieurs reprises à ce sujet avec mon homologue allemand, Robert Habeck, et nous continuerons à nous battre en ce sens. Cela me paraît absolument indispensable.

Enfin, monsieur de Courson, les amendements proposant des économies recevront, bien entendu, un accueil favorable de notre part.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Monsieur Lefèvre, le budget vert sera présenté dans les prochains jours. Christophe Béchu, Caroline Cayeux et moi-même travaillons avec les associations d’élus à l’adoption d’un référentiel national de budget vert, ce qui nous permettra de faire la vérité quant au prix de ce budget pour l’État comme pour les collectivités locales. Bercy a connaissance de l’existence d’un tel budget dans une dizaine de collectivités, mais elles sont probablement beaucoup plus nombreuses à l’avoir adopté. C’est le cas, par exemple, d’Issy-les-Moulineaux – chez moi –, qui l’a fait très tôt. Il serait bon de systématiser cette pratique, avec un cadre global afin de parler de la même chose.

Madame Louwagie, le rythme de réduction de la dépense publique prévu par le programme de stabilité, qui s’inscrit très concrètement dans la loi de programmation des finances publique, est l’effort le plus soutenu depuis vingt ans – le rythme de réduction est deux fois supérieur à ce qu’il était durant le quinquennat précédent.

Vous critiquez la marche prévue pour l’année 2023, mais le total s’élève, pour tous les ministères, à 22 milliards d’euros – et non pas 62 milliards, comme je l’ai entendu dire. On peut critiquer ce projet, mais il faut alors nous dire quoi retirer. Les 3 milliards d’euros supplémentaires pour la défense, alors qu’il faut évidemment continuer à la réarmer ? Le 1,4 milliard destiné à nos forces de sécurité, nos forces de police ? Les 3,7 milliards pour l’éducation, qui nous permettent de revaloriser la rémunération des enseignants ? Les 6 milliards en plus pour le travail, qui nous permettent d’atteindre le chiffre d’un million d’apprentis ? Les budgets pour l’écologie, qui nous permettent d’accélérer la transition ? Il y a des choix à faire, mais je suis sûr que vous pourrez, dans le cadre du débat, porter des propositions d’économies structurelles et que nous travaillerons ensemble à cet objectif.

Madame Ferrari, l’article 21 de la loi de programmation des finances publiques fait suite immédiatement aux dialogues de Bercy. Durant la deuxième séance de ces dialogues, nous avons eu un débat assez vigoureux sur la question de la qualité de la dépense publique, dans lequel est intervenu M. Tanguy. A notamment été cité l’exemple des dépenses de logement – on dépense beaucoup plus en France pour le logement que chez nos voisins européens, pour une qualité qui n’est pas vraiment au rendez-vous. Je me suis déclaré très ouvert à l’idée d’inscrire, dans la partie consacrée à la gouvernance de la programmation des finances publiques, un dispositif permettant d’évaluer la qualité de la dépense publique. Nous avons donc intégré dans la LPFP une accroche permettant d’avoir ce débat au Parlement, afin d’enrichir le dispositif. Contrairement donc à ce qu’a pu dire M. Tanguy, les dialogues de Bercy n’étaient pas seulement de la « com’ ».

Nous proposons donc un cadre et, dans les débats parlementaires que nous aurons, d’établir ensemble une liste de politiques publiques nécessitant une évaluation qualitative de la dépense publique. Ces évaluations auront lieu durant l’hiver et les rapports seront remis concomitamment au dépôt du projet de loi de règlement pour alimenter les travaux du Printemps de l’évaluation, eux-mêmes pouvant ensuite alimenter le prochain PLF. Cet exercice, qui sera répété chaque année, pose une nouvelle brique de notre gouvernance des finances publiques.

Madame Pires Beaune, je suis très ouvert à ce que nous travaillions ensemble au dispositif que nous avons annoncé pour abonder les dotations de solidarité urbaine et de solidarité rurale. Le rapporteur général voulait, lui aussi, proposer un mécanisme permettant de cibler cela le mieux possible.

Monsieur Jolivet, le fonds vert visera notamment à soutenir la performance environnementale des collectivités, en matière notamment de rénovation des bâtiments publics ou de modernisation de l’éclairage public, l’adaptation des territoires au changement climatique du point de vue des risques naturels et de la renaturation, et l’amélioration du cadre de vie. Il portera également à 150 millions d’euros le financement de la stratégie nationale pour la biodiversité.

L’organisation de ce fonds vert relève des prérogatives de Christophe Béchu et de Caroline Cayeux – nous nous contentons, quant à nous, de le financer –, mais je puis au moins vous dire que le Gouvernement veut un dispositif simple et accessible aux petites collectivités. Nous avons retenu l’expérience des appels à projets qui sont multipliés, avec parfois un coût d’entrée très lourd pour de petites collectivités, et nous voulons déconcentrer au maximum les fonds et faire des préfets les interlocuteurs des collectivités. Tout cela est en train d’être défini par mes collègues Béchu et Cayeux.

Pour ce qui est de l’assurance récolte, le montant des crédits bruts budgétaires introduits sur le programme 149 de la mission Agriculture est de 256 millions d’euros au titre du PLF pour 2023. Le plafond de la taxe affectée au Fonds national de gestion des risques en agriculture, assise sur les cotisations d’assurance, est doublé, ce qui la porte à 120 millions. Avec les crédits du Fonds européen agricole pour le développement rural, d’un montant de 184,5 millions d’euros, on atteint un chiffre total de 560 millions d’euros de soutien public pour la gestion des risques en 2023, destinés au subventionnement de l’assurance récolte et aux tâches de solidarité nationale. Ce soutien public doit ensuite passer à 600 millions d’euros en 2025. On voit que l’engagement du Président la République de soutenir nos agriculteurs soumis à des aléas climatiques majeurs est tenu.

Concernant MaPrimeRénov’, nous convenons tous qu’il faut recalibrer le soutien pour qu’il aille davantage aux rénovations globales. Alors que l’objectif initial était de rénover 80 000 passoires thermiques en 2021, 2 500 l’ont été : nous n’y sommes pas, et il faut avancer. Nous avons commencé à en parler dans le cadre des dialogues de Bercy et nous allons continuer à travailler ensemble pour mieux calibrer les aides.

Madame Sas, pour ce qui est du niveau de soutien de l’État pour le climat et la rénovation énergétique, je rappellerai l’analyse transmise par l’Institut de l’économie pour le climat, think tank indépendant régulièrement cité, notamment par les Verts : si on additionne les financements pour le climat, les dépenses budgétaires et fiscales et l’action des opérateurs publics et privés, on atteint un chiffre de près de 15 milliards d’euros, ce qui représente, pour la France, un étiage de dépenses acceptable et soutenable, mais il faut mieux centrer certaines aides, dont MaPrimeRénov’.

Monsieur Sansu, vous avez qualifié d’indigent notre soutien aux collectivités locales. Comme vous l’imaginez bien, je ne reprendrai pas ce terme à mon compte alors que 2,5 milliards d’euros de recettes de TVA supplémentaires vont arriver d’ici à la fin de l’année et que nous avons instauré un filet de sécurité de 430 millions d’euros sur 2022 – système que nous sommes disposés, si nécessaire, à rééditer pour 2023. En outre, je ne l’ai pas dit dans mon intervention liminaire mais les concours financiers de l’État aux collectivités locales en 2023 augmenteront de 1,1 milliard d’euros, tout comme le Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), le prélèvement sur recettes de compensation à la suppression des impôts de production et plusieurs concours. Ajoutons à cela le fonds vert et l’abondement des dotations proposé par Mme Pires Beaune, que nous retenons pour un montant de 210 millions d’euros. Cela ne me semble pas du tout indigent, surtout dans le contexte de finances publiques que nous connaissons aujourd’hui.

Monsieur de Courson, nous sommes évidemment ouverts à des amendements et à des propositions d’économies. Quant à savoir pourquoi ne pas remplacer la suppression de la CVAE par un dégrèvement, c’est tout simplement parce que nous ne voulons pas continuer à faire vivre un impôt fantôme, qui mobilise des agents publics chargés de son calcul et impose des obligations déclaratives assez lourdes aux entreprises. Supprimer la CVAE, c’est supprimer de la pression fiscale pour les entreprises et supprimer des modalités et des charges administratives et déclaratives assez lourdes, pour leur simplifier la vie.

M. le président Éric Coquerel. Je précise, pour la qualité des arguments échangés dans notre débat, que la taxe sur les superprofits ou sur les bénéfices telle qu’elle a été proposée en vue d’un référendum d’initiative partagée porterait sur un seuil de bénéfices supérieur de 25 % à la moyenne de 2017-2019, ce qui correspond à peu près, sauf erreur de ma part, à la proposition de la Commission européenne pour les énergéticiens.

Nous en venons aux questions individuelles des députés.

M. Dominique Da Silva. Nous soutenons, évidemment, le merveilleux cap du plein emploi fixé par le Président la République.

Avec l’ambition de dépasser le million de contrats d’alternance, comment appréhendez-vous le bon financement du coût des contrats avec les régions et avec France compétences, qui, après ce doublement du nombre d’apprentis – dont on ne peut du reste que se féliciter – accuse un déficit de près de 6 milliards d’euros ?

Les besoins en logements locatifs pour les salariés les plus modestes sont grands, et la mobilité dans le parc social fort nécessaire. Quelles orientations budgétaires ou pistes permettraient d’y répondre ?

M. Louis Margueritte. Ces textes sont résolument tournés vers l’avenir et allient protection du pouvoir d’achat des Français et réhabilitation de la valeur travail. Ils traduisent clairement l’engagement de l’État et de la majorité en termes de créations de postes : 1 547 équivalents temps plein (ETP) dans l’armée, 200 brigades de gendarmerie renforcées dans nos territoires,  une augmentation inédite dans la justice. C’est essentiel pour renforcer la présence de l’État dans nos territoires.

Le maintien de la trajectoire des dépenses publiques n’étant assurément pas un objectif absurde, pouvez-vous nous dire où se portent les efforts de la puissance publique en matière de réduction ou de moindre augmentation des effectifs de la fonction publique ?

M. David Amiel. Le bouclier tarifaire, dispositif unique en Europe, permet d’éviter des hausses qui, sans lui, seraient huit fois supérieures. Comme d’autres mesures, ce dispositif peut être financé, car la stratégie économique du Gouvernement est solide – ce qui se passe au Royaume-Uni suffit à rappeler que, quand on ne maîtrise pas son déficit public, l’impact sur le pouvoir d’achat de la hausse des taux d’intérêt et de l’inflation est délétère.

Les fortes incertitudes qui pèsent sur l’évolution du prix de gros et la fin, prévue en juillet, des tarifs réglementés de vente du gaz, auront-elles des conséquences sur le bouclier tarifaire en 2023 et sur son coût pour le budget ?

M. Charles Sitzenstuhl. Ce quinquennat coïncidera avec une remise à plat des règles budgétaires européennes, chantier très important demandé par la France depuis plusieurs années et confirmé par la présidente de la Commission européenne à Strasbourg, dans son discours sur l’état de l’Union.

Où en sont vos discussions à ce propos avec vos homologues au sein de l’Eurogroupe et du Conseil des affaires économiques et financières (ECOFIN) ? Quelles incidences sur les travaux de l’Assemblée nationale, en particulier de notre commission des finances, l’évolution des règles pourrait-elle avoir pour le quinquennat actuel ?

M. Michel Castellani. Monsieur le ministre j’appelle votre attention et celle du Gouvernement sur la nécessité d’adapter les mesures de soutien aux situations particulières des îles, des outre-mer et de certains territoires vulnérables. Je vous sais sensible à la question corse et à son caractère particulier. Nous discutons actuellement avec le Gouvernement et il ne faudrait surtout pas rater cette occasion.

J’ai défendu et je défendrai encore une série d’amendements qui vont dans le sens d’un soutien adapté aux territoires fragiles, ainsi qu’à l’économie et à la vie sociale de l’île. Je ne peux qu’espérer que cette demande ne reste pas lettre morte et, en particulier, que vous renonciez aux suppressions de certaines exonérations prévues à l’article 9, qui vont visiblement dans le mauvais sens.

Pour ce qui est de la question du carburant, il faut aller au bout de la mission de l’Autorité de la concurrence, réguler les prix finaux et empêcher la disparition du groupe Ferrandi, qui susciterait des problèmes sociaux et transformerait la structure, déjà cartellisée, en situation monopolistique, avec tous les aspects négatifs que cela comporterait.

Nous avons conscience de vos difficultés, mais nous attendons que vos services et vous-même interveniez pour plus de justice en direction des territoires les plus défavorisés et pour la Corse.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le Haut Conseil des finances publiques considère votre prévision de croissance de 1 % comme un peu ambitieuse, du moins peu réalisable. De fait, de nombreuses entreprises pratiquent aujourd’hui des arrêts de travail sur les chaînes de production en raison de la hausse du prix de l’énergie. Si ce phénomène se poursuit en 2023, la croissance en sera nécessairement affectée.

Je souhaiterais voir des simulations avec des progressions de taux d’intérêt au-delà des 2,5 % pratiqués actuellement par la banque centrale. Je ne pense pas que nous puissions avoir des garanties sur une stabilisation de ce taux : comment, alors, estimer l’éventuelle dérive ?

Mme Stella Dupont. Nous sommes tous très attachés à notre modèle social, qui vise à soutenir les plus fragiles. Je note, dans les crédits vous nous présentez, plus de 2 milliards d’euros supplémentaires pour la mission Solidarité en crédits de paiement, et un peu moins en autorisations d’engagement. La cohésion des territoires bénéficie d’une hausse de l’ordre de 700 millions d’euros, mais je m’étonne du recul de 30 millions d’euros en autorisations d’engagement. Quelles sont les priorités qui guident l’action du Gouvernement en matière de lutte contre la pauvreté, et particulièrement en matière d’hébergement d’urgence ?

M. Franck Allisio. S’il y a un domaine qui se porte bien ces derniers mois, ce sont les recettes fiscales sur les ménages : plus 6 milliards d’euros de TVA par rapport à 2022, plus 4,5 milliards d’impôt sur le revenu. Cela fait du Gouvernement, à tout le moins, un profiteur de l’inflation, et de la France, l’éternel vice-champion du monde des impôts. Vous invoquerez votre effort en matière d’impôt sur le revenu, mais cet effort n’en est pas un, car c’est la non-indexation du barème de cet impôt qui eût été une véritable augmentation d’impôts déguisée. Parlant d’efforts, où en est le chèque alimentation que vous avez annoncé au mois de juin ?

S’agissant de la taxe foncière, le risque de flambée des valeurs locatives nécessite d’en prévoir le plafonnement, en le compensant toutefois, car il ne s’agit pas de le faire peser sur nos communes.

M. Philippe Lottiaux. On nous dit que la baisse de la CVAE sera compensée intégralement par la TVA et que la moyenne retenue sera celle de 2021-2022. Dans la mesure où le rendement de la CVAE a été moindre sur cette période, du fait d’un décalage des effets de la crise sanitaire, ne serait-il pas plus juste d’inclure le résultat de 2023 ? J’espère aussi que les EPCI, qui sont fortement impliqués dans le développement économique, profiteront de la nouvelle répartition du produit de la TVA et qu’on ne se retrouvera pas avec une énième dotation de compensation.

L’article 23 du projet de loi de programmation des finances publiques fixe une norme pour l’évolution des dépenses des collectivités territoriales. Il est bon qu’une perspective soit donnée, mais il est délicat, au regard de l’autonomie financière des collectivités, que tout écart soit assorti d’une punition. Il est aussi irréaliste de donner le même cadre à toutes les collectivités de France et de Navarre.

M. Fabrice Brun. La France connaît un déficit record, que vous avez encore creusé ces cinq dernières années en décidant de 140 milliards de dépenses ordinaires supplémentaires. La dette excessive, l’envolée de l’inflation et celle des taux à long terme forment une spirale infernale. Ce budget comporte-t-il des mesures de nature à l’enrayer ?

Vous venez d’évoquer, monsieur Le Maire, la suppression de niches fiscales. Pour la clarté de nos débats, pourriez-vous préciser quels dispositifs vous ciblez ?

M. Karim Ben Cheikh. Rapporteur spécial de la mission Action extérieure de l’État, je constate une légère augmentation des moyens budgétaires et humains du ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Pouvez-vous confirmer devant la représentation nationale que celle-ci s’inscrit dans une vision pluriannuelle de réarmement de la diplomatie française ? Au vu des premiers éléments disponibles, il me semble que cette hausse n’est pas à la hauteur de l’urgence et des défis auxquels la France est confrontée.

La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ne contient pas de mesure en faveur des Français installés à l’étranger, lesquels subissent depuis plusieurs mois la hausse du coût de la vie. Vous avez affirmé devant notre commission qu’une augmentation pérenne des moyens de l’État à destination de nos compatriotes établis hors de France était prévue. Est-ce toujours le cas ? Cette hausse s’intègre-t-elle dans une vision pluriannuelle ?

M. Michel Sala. Vous prônez un dialogue entre le Parlement et le Gouvernement avec de nouvelles méthodes, dont participent les dialogues de Bercy. Pourriez-vous indiquer les effets sur le budget que cette démarche a pu avoir – je n’en vois pas trace dans les réponses que vous avez apportées ?

La BCE a accordé 2 300 milliards de prêts aux banques pour relancer l’activité économique lors de la crise sanitaire, avec des taux allant jusqu’à moins 1 %. Le relèvement récent des taux à 0,75 % a entraîné des superprofits, estimés entre 24 et 31 milliards, pour les banques – lesquelles ne se hâtent pas de rembourser leurs emprunts. Le Gouvernement entend-il intervenir auprès des autorités européennes pour que cette situation indécente cesse immédiatement ?

M. le président Éric Coquerel. M. Tanguy souhaite faire un rappel au règlement ; je vais le lui accorder, non sans indiquer que cette procédure n’est pas d’usage en commission. La courtoisie de nos échanges, à laquelle je suis attaché, doit permettre de l’éviter.

M. Jean-Philippe Tanguy. Je n’ai d’autre choix que de faire ce rappel au règlement car M. Le Maire a gravement mis en cause, et même injurié, les élus du Rassemblement national en osant dire que nous étions soumis à la violence de l’armée russe.

Monsieur le ministre, vous avez le droit d’être ivre des mensonges et de la propagande d’État mais, en tant que ministre de la République, vous devez respecter les élus qui siègent ici, à quelque parti qu’ils appartiennent. Dans la mesure où vous n’avez aucun début de preuve de ce dont vous nous accusez, l’éthique républicaine vous impose de vous taire. Proférer de telles accusations est un poison pour la démocratie !

Nous ouvrirons sans hésiter nos cœurs et notre réalité. Ferez-vous de même dans le cadre de la commission d’enquête, dont nous demanderons prochainement la création, sur les ingérences étrangères et leur influence sur les décisions d’État ?

M. Le Maire, ministre. Je suis au regret de décevoir M. Tanguy, mais je ne me tairai pas. Je prends donc la parole.

Le sujet de la taxation, parfaitement légitime, nécessite de bien poser le débat. La NUPES propose de taxer toute entreprise dont le résultat fiscal de 2023 serait supérieur de 25 % à la moyenne des résultats 2017-2019. À mes yeux, cela ne revient pas à taxer les superprofits mais à taxer tous les profits de toutes les entreprises qui réussissent. La NUPES propose aussi que cette taxe soit imposée jusqu’en 2025, ce qui lui ôte tout caractère exceptionnel. Il s’agira d’une taxe permanente et je souhaite bien du courage à ceux qui voudront la supprimer après cette date. Derrière les mots de « taxation exceptionnelle des superprofits », qui sonnent bien, il y a donc une réalité, celle d’une taxation permanente des profits des entreprises.

La proposition de l’UE est très différente : il s’agit de taxer les entreprises d’un seul secteur, celui de l’énergie, dont le résultat d’une seule année, 2022, serait supérieur de 20 % à la moyenne des résultats 2019-2021, une période plus proche de la crise inflationniste.

M. Da Silva m’a interrogé sur le financement de l’apprentissage. Il est vrai que France compétences accuse un déficit de 6 milliards d’euros ; nous ferons des propositions dans le budget pour que la machine ralentisse et que l’argent soit destiné aux apprentis qui en ont le plus besoin. Olivier Dussopt s’exprimera sur le sujet.

Monsieur Amiel, je veux rassurer nos compatriotes qui s’inquiètent de la fin des TRV du gaz. Afin d’éviter tout risque de flambée des prix, le bouclier s’appuiera sur un indice de référence que la Commission de régulation de l’énergie (CRE) sera chargée de calculer.

J’ai présenté à nos partenaires des propositions concernant les règles budgétaires européennes, monsieur Sitzenstuhl. Ces règles communes, que l’évolution des situations politiques dans la zone euro rend plus nécessaires encore, doivent reposer sur trois principes. La différenciation, d’abord, puisqu’on ne saurait demander à un État dont la dette est de 158 % du PIB de la réduire à 60 % au même rythme qu’un autre dont la dette atteint 70 %. L’appropriation, ensuite : les États doivent faire eux-mêmes des propositions de réformes structurelles et de réduction des dépenses qui garantissent le retour du déficit sous les 3 %. Ainsi, lorsque nous proposons de réformer les retraites ou l’assurance chômage, nous traçons une trajectoire crédible de réduction des dépenses publiques. La responsabilisation, enfin : chaque État est comptable devant les autres membres car la zone euro, comme nous l’avons vu lors de la crise sanitaire, nous protège.

Mme Dalloz a parlé de ces entreprises à qui il revient moins cher, compte tenu du coût de l’énergie, de ralentir de 20 % à 30 % leur production. Si nous nous battons autant pour faire baisser les prix de l’électricité et aider les entreprises énergo-intensives, c’est pour éviter qu’une crise économique ne vienne s’ajouter à la crise énergétique. Nous devons intervenir pour soutenir les entreprises et faire en sorte que les usines continuent de tourner à un rythme normal. J’attends des énergéticiens, que je recevrai avec Agnès Pannier-Runacher dans les prochains jours, un comportement exemplaire et solidaire vis-à-vis de leurs clients. Quand je les entends dire qu’ils anticipent un prix du mégawattheure de 250 euros et que, parallèlement, ils proposent aux entreprises des contrats à 400 ou 500 euros le mégawattheure, je me dis qu’il y a un problème.

Monsieur Allisio, l’État va mettre sur la table 50 milliards d’euros pour protéger nos compatriotes. Il ne me semble pas qu’il profite de l’inflation, mais qu’il protège de l’inflation !

M. Brun m’a demandé de préciser quels dispositifs seront concernés par la suppression des niches. Je n’ai pas d’a priori sur la question. M. Labaronne a fait des propositions ; si nous nous y mettons tous ensemble, nous parviendrons à supprimer un certain nombre de ces dépenses fiscales, que je considère effectivement comme inappropriées. Il est d’usage de dire que derrière chaque niche fiscale, il y a un chien qui aboie ; eh bien, cela ne doit pas empêcher la caravane du rétablissement des finances publiques de passer !

Je conclurai, monsieur Sala, en disant à quel point la concertation lancée par mon excellent collègue ministre délégué aux comptes publics est une initiative bonne et utile pour notre pays.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Monsieur Margueritte, les créations d’emplois correspondent aux engagements pris pendant la campagne présidentielle. Le réarmement en matière de sécurité se poursuivra avec le doublement de la présence des forces de l’ordre sur la voie publique d’ici à 2030. Cela passera à la fois par la création de 8 500 postes au cours du quinquennat, dont 3 000 dès l’année prochaine, par une réforme des horaires et rythmes de travail ainsi que par le transfert de certaines missions exercées par les forces de sécurité intérieure – transfert de malades, garde de bâtiments publics.

La Première ministre nous a fixé pour objectif la stabilité de l’emploi public sur la durée du quinquennat. Les ministères qui connaîtront une hausse de l’emploi public seront en nombre limité – je les ai déjà cités : la sécurité, les armées, la justice. Des efforts sont demandés à d’autres ministères. À Bercy, nous sommes bien placés pour le savoir puisque ce ministère supporte l’essentiel des efforts depuis vingt ans – 2 000 suppressions de postes par an en moyenne sous le précédent quinquennat. Notre ministère demeurera exemplaire mais les efforts seront poursuivis à un rythme moins soutenu afin de garantir le bon exercice de ses missions.

Dans certains ministères, notamment l’éducation nationale, les créations de postes seront moins importantes que par le passé – après le bond démographique, on attend 500 000 élèves de moins dans les cinq prochaines années. Pour continuer à améliorer le taux d’encadrement, il n’est pas nécessaire de créer autant de postes qu’auparavant.

La hausse que vous constatez dans le schéma d’emplois est aussi le résultat d’un effort de sincérité budgétaire : désormais, celui-ci comptabilise les accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH). Dès lors que nous voulons remédier à la précarité qui caractérisait ces emplois, le fait de les intégrer au plafond d’emplois de l’État relève de la bonne gestion.

Monsieur Castellani, s’agissant de la Corse, des discussions importantes sont menées en ce moment par Gérald Darmanin. Nous apportons tout le soutien nécessaire sur les volets économique et fiscal. Une réunion doit se tenir fin octobre ou début novembre sur le sujet. Vous avez mentionné l’article 9, qui prévoit d’abroger l’exonération temporaire de l’impôt sur les sociétés en faveur des entreprises créées en Corse dans les secteurs de l’artisanat, de l’industrie, de l’hôtellerie, du bâtiment et des travaux publics. Je vous rassure, il ne s’agit que de nettoyer la législation fiscale en supprimant des dispositions devenues obsolètes. Nous tenons à votre disposition tous les documents permettant d’apaiser les éventuelles craintes des acteurs locaux sur ce point

Madame Dupont, notre stratégie pour lutter contre la pauvreté repose sur le retour à l’emploi. Le taux de chômage est au plus bas depuis quinze ans ; des millions de Français ont retrouvé un emploi sous le précédent quinquennat, ce qui leur a permis de sortir de la pauvreté.

En ce qui concerne l’hébergement d’urgence, les crédits du programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables progressent de 100 millions d’euros, afin de financer la revalorisation salariale des métiers de l’accompagnement social mais aussi le deuxième plan Logement d’abord qui favorise l’accès à un logement plutôt que le recours aux nuitées hôtelières. Les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances sont en hausse de 2,1 milliards d’euros, sous le double effet de la revalorisation des prestations sociales liée à l’inflation et de la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) – important progrès auquel vous avez contribué et qui doit être appliqué au plus tard le 1er octobre 2023.

Monsieur Allisio, s’agissant d’un éventuel plafonnement de la taxe foncière, les impôts fonciers ont toujours varié au gré de l’inflation. Les associations d’élus locaux nous ont implorés de ne pas modifier la règle légale. Ce sujet suscite un débat au sein de la majorité et de l’opposition – lors des dialogues de Bercy, j’ai entendu Jean-René Cazeneuve et Charles de Courson. Celui-ci se poursuivra dans l’hémicycle. Je le répète, j’appelle les collectivités à modérer la hausse des taux de fiscalité locale afin de ne pas ruiner tous les efforts consentis en faveur du pouvoir d’achat des Français.

Certaines collectivités pourraient baisser leur taux pour compenser la revalorisation du coefficient des valeurs locatives cadastrales liée à l’inflation. Certains maires l’ont déjà annoncé.

Monsieur Lottiaux, s’agissant de la compensation de la CVAE, nous avons retenu une période de référence de trois ans car les résultats sur une année ne sont pas homogènes : alors que les recettes de CVAE au niveau national peuvent être très bonnes, celles de certaines collectivités peuvent connaître au même moment un point bas, et inversement. C’est une ressource très volatile. Je prends l’exemple d’une commune sur le territoire de laquelle se trouve une centrale nucléaire à l’arrêt pour cause de maintenance : à Civaux, les recettes passent de 3,8 millions d’euros cette année à 53 000 euros l’an prochain. La compensation telle que le prévoit le PLF apporte aux collectivités de la visibilité et leur assure que les recettes de CVAE ne baisseront pas. C’est une belle garantie que nous leur donnons.

Nous souhaitons que le lien avec le territoire et la dynamique des ressources soit maintenu. Un maire qui accueille des activités économiques sur son territoire doit pouvoir continuer à dire à ses administrés que c’est bon pour les recettes de la ville. Afin de conserver la territorialisation, nous avons donc proposé de nous appuyer sur la cotisation foncière des entreprises (CFE) qui est déjà l’un des critères d’affectation de la CVAE. Lors des dialogues de Bercy, plusieurs interlocuteurs nous ont incités à ajouter d’autres critères. Nous sommes très ouverts aux propositions en la matière.

Non, la norme de dépenses qui est fixée aux collectivités locales ne remet pas en cause leur autonomie. Le Conseil constitutionnel a estimé que les contrats de Cahors, pourtant bien plus contraignants que les nouveaux pactes de confiance, ne portaient pas atteinte à cette dernière. En revanche, un mécanisme est prévu pour infléchir la trajectoire des dépenses en cas de dérapage afin d’en garantir la maîtrise. C’est normal. Contrairement à ce que vous prétendez, la norme ne sera pas la même pour tous. En cas de dérapage, le mécanisme de correction ne s’appliquera qu’aux communes dont le budget est supérieur à 40 millions d’euros, ce qui vise les 500 plus grosses collectivités.

Monsieur Sala, s’agissant des évolutions consécutives aux dialogues de Bercy, je pense en avoir mentionné plusieurs depuis le début de l’audition. Je pense à la suspension de l’actualisation des bases locatives à la demande unanime des groupes. À rebours de notre objectif de redynamisation des centres-villes, à travers le plan Action cœur de ville notamment, elle avait pour effet d’accroître la fiscalité pour les commerces de centre-ville et de la diminuer pour les hypermarchés de la périphérie.

Nous accédons aux demandes qui ont été formulées en abondant de 210 millions d’euros les dotations de péréquation.

Des propositions ont été faites pour mieux protéger la forêt ; nous reprenons l’idée de sanctuariser les effectifs de l’Office national des forêts (ONF) alors que des suppressions de postes étaient prévues, celle d’une incitation fiscale à replanter pour les propriétaires de forêts ainsi que celle d’un fonds pour accompagner les communes forestières victimes de scolytes.

L’article 21 de la loi de programmation pour les finances publiques permettra d’organiser le débat sur la qualité de la dépense publique qui a été réclamé. Les dialogues de Bercy auront été utiles.

Monsieur Ben Cheikh, la mission Action extérieure de l’État bénéficie d’une hausse de crédits de 187 millions d’euros dont 63 millions concernent la masse salariale. Ils visent à financer les priorités définies en 2022, notamment l’immobilier, la sécurité ainsi que le renforcement de la diplomatie culturelle et d’influence – à hauteur de 47 millions d’euros. Les aides à la scolarité dans le réseau de l’enseignement français à l’étranger sont maintenues. Après un renforcement des effectifs de l’administration centrale en 2022, le schéma d’emplois de la mission prévoit 100 ETP supplémentaires en 2023 afin d’accroître notre présence dans l’Indo-Pacifique – plusieurs nominations importantes ont été entérinées ce matin en Conseil des ministres – et notre capacité d’analyse politique dans les postes diplomatiques les plus exposés. La sécurisation des emprises diplomatiques, la cybersécurité et la lutte contre la manipulation de l’information bénéficient également de crédits supplémentaires.


Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut conseil des finances publiques sur l’avis du Haut conseil relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Au cours de sa séance du mercredi 28 septembre 2022 au matin, la commission a procédé à l’audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques sur l’avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (n° 272).

M. le président Éric Coquerel. Nous recevons aujourd’hui en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques M. Pierre Moscovici, afin qu’il nous présente deux avis qu’a rendus le Haut Conseil, l’un sur les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, l’autre sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

En ce qui concerne le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP), le Haut Conseil est chargé d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques et l’estimation de PIB potentiel, et d’apprécier la cohérence de la programmation envisagée au regard de l’objectif de moyen terme retenu et des engagements européens de la France.

Pour ce qui est du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2023, l’avis du Haut Conseil porte sur les prévisions macroéconomiques qui les fondent, ainsi que sur la cohérence entre leur article liminaire et les orientations pluriannuelles de solde structurel fixées par la loi de programmation. Par ailleurs, et c’est une innovation de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques qu’il est important de mentionner, le Haut Conseil doit donner son avis sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses du PLF et du PLFSS.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Je vous remercie de m’avoir invité devant votre commission, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, et non comme Premier président de la Cour des comptes, afin de vous présenter les principales conclusions de ces deux avis.

Mes propos seront sans doute assez proches de ceux qu’a tenus hier le gouverneur de la Banque de France, ce qui n’est guère surprenant de la part de deux représentants d’institutions dont les fonctions sont certes différentes mais les analyses souvent convergentes.

Nous sommes à un moment charnière pour nos finances publiques. Avec la crise sanitaire, celles-ci ont subi une détérioration inédite, en raison à la fois du repli de l’activité économique et des mesures de soutien d’urgence adoptées pour y faire face. Ces mesures dites du « quoi qu’il en coûte », la Cour ne les a jamais jugées négativement : elle les a soutenues, parce qu’elles étaient nécessaires. Elles ont préservé la situation des ménages et des entreprises et permis de maintenir la cohésion sociale. Elles ont rendu possible un rebond économique rapide et puissant en 2021. Cependant, revers de la médaille, nos niveaux de déficit et de dette sont très élevés et constituent, à nos yeux, des freins pour l’avenir.

Je dis souvent que je ne suis pas un ayatollah de la dette ou une Cassandre de l’austérité. Je suis toutefois convaincu qu’un pays endetté se prive des capacités d’investissement et des marges de manœuvre nécessaires pour préparer l’avenir. Or, notre environnement économique et géopolitique est incertain et la réponse aux défis de demain – transition énergétique, santé, éducation – mettra nécessairement les finances publiques à contribution. Autrement dit, nous avons besoin de ressources publiques importantes pour investir, et la dette réduit notre capacité à les déployer.

Dans ce contexte, vous avez à examiner le projet de loi de programmation des finances publiques, dont la vocation est de constituer une ancre pour notre trajectoire budgétaire au cours des prochaines années. Elle est l’occasion de se projeter sur le long terme en fixant des objectifs étayés par des réformes documentées et de préserver notre crédibilité, notamment vis-à-vis de nos partenaires européens. Vous avez souligné que c’était une des missions du Haut Conseil des finances publiques.

Certes, la crise sanitaire a conduit la Commission européenne à déclencher la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance, qui autorise les membres de l’Union européenne à s’écarter, en raison de circonstances exceptionnelles, des exigences budgétaires normalement applicables – autrement dit, les règles sont suspendues. Mais n’oublions pas que cette clause devrait être désactivée en 2024 : nous ne sommes donc pas exonérés de bâtir une trajectoire de finances publiques soutenable et nous ne devons pas considérer que ces règles n’existent plus. Elles devront être réformées, et ce sera une excellente chose, mais nous avons besoin de règles ; ces traités continueront à s’appliquer.

Les deux avis du Haut Conseil s’inscrivent, pour la première fois, dans le cadre du nouveau mandat que le législateur a bien voulu lui confier lors de l’adoption de la loi organique du 28 décembre 2021, laquelle doit énormément aux travaux de votre commission. Désormais, non seulement le Haut Conseil est saisi des prévisions macroéconomiques, mais il doit apprécier le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Je m’en réjouis car je suis convaincu que le Haut Conseil peut ainsi mieux jouer son rôle, au service du Parlement et des citoyens. Nous travaillons avec vous, pour vous et pour les citoyens. Un Haut Conseil dont le mandat est étendu contribue davantage à votre information.

Permettez-moi de vous présenter d’abord notre avis sur les PLF et PLFSS pour l’année 2023, en commençant par un rapide retour sur la situation économique internationale, qui se rapprochera sans doute des analyses de la Banque de France.

L’environnement économique international s’assombrit. L’économie mondiale subit de plein fouet les conséquences de la guerre en Ukraine, qui se sont notamment traduites par de très fortes tensions sur les marchés des matières premières. Alors que le prix de certaines d’entre elles recule à mesure que les craintes de récession augmentent – le baril de Brent a ainsi retrouvé son prix de février, proche de 90 dollars – ceux du gaz et de l’électricité se sont envolés, poussés à la hausse par le risque d’une rupture complète d’approvisionnement en gaz russe. Les chaînes d’approvisionnement restent perturbées, notamment en raison des mesures de confinement régulièrement imposées en Chine, même si, progressivement, ces difficultés sont en voie d’atténuation.

L’ensemble des contraintes sur l’offre alimentent la hausse des coûts de production et, dans son sillage, celle des prix à la consommation. L’inflation atteint des niveaux très élevés : 8,3 % sur un an aux États-Unis, 9,1 % en zone euro, en août, ce qui conduit les banques centrales à relever à marche forcée leurs taux d’intérêt. Aux États-Unis, la réserve fédérale (Fed) a ainsi relevé de 300 points de base la fourchette de ses taux directeurs. De manière plus tardive et plus graduelle, la Banque centrale européenne (BCE) a tout de même augmenté ses taux de base de 125 points depuis le mois de juillet et a procédé le mois dernier à une hausse importante de 75 points de base. La BCE tout comme la Fed ont clairement annoncé leur volonté de poursuivre le cycle de resserrement monétaire au cours des prochains mois, dans le but de lutter contre l’inflation, conformément à leur mandat.

Le cumul de chocs extérieurs, le maintien de l’inflation à des niveaux élevés sous l’effet de la diffusion progressive des hausses des coûts de production, le durcissement des politiques monétaires engagées par les banques centrales, tout cela devrait peser sur l’activité mondiale au cours des prochains trimestres.

Au-delà des risques sanitaires qui n’ont pas totalement disparu, des incertitudes entourent les approvisionnements énergétiques des pays de la zone euro et les risques financiers se sont accrus. Les réglages de politique monétaire face à un choc inflationniste sont un art délicat. D’expérience, le soft landing, l’atterrissage en douceur des économies visé par les banques centrales, retenu dans les organisations internationales comme dans les prévisions du Gouvernement, est assez difficile à réussir.

Ne nous le cachons pas, le resserrement monétaire en cours comporte un risque de récession économique. Pour ma part, je pense plutôt que nous allons vers une croissance faible, mais ce risque est évoqué par plusieurs organisations internationales et hier encore par la directrice générale de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Le président de la Fed a été clair sur ce sujet, même si la situation américaine n’est pas tout à fait comparable à la situation européenne.

Dans ce contexte, notre avis contient deux grands messages.

En premier lieu, concernant le scénario macroéconomique du Gouvernement, le Haut Conseil considère que le taux de croissance retenu pour 2023 est un peu élevé. En revanche, il estime que les prévisions d’inflation – 4,2 % – et de masse salariale dans les branches marchandes – 5 % – sont plausibles.

En second lieu, le Haut Conseil estime que, bien que fondé sur des hypothèses un peu optimistes, le redressement des finances publiques prévu par le Gouvernement pour 2023 s’annonce lent et incertain. Selon une hypothèse optimiste du Gouvernement, le déficit budgétaire serait stable, l’amélioration du solde structurel très limitée et le ratio de dette quasi stable.

Entrons dans les détails.

Selon le scénario du Gouvernement, la croissance du PIB s’établirait à 2,7 % en 2022 et 1 % en 2023. Le Haut Conseil considère que l’hypothèse de croissance du Gouvernement pour 2022 est plausible, d’autant que les résultats sont plus favorables que prévu initialement. En revanche, pour 2023, elle s’écarte assez sensiblement de celle du consensus des prévisionnistes. Les instituts auditionnés par le Haut Conseil prévoient une croissance pour 2023 comprise entre 0 et 0,6 %, ce qui traduirait un net ralentissement, voire une baisse de l’activité au cours de l’hiver prochain, suivie d’un rebond très modéré. La prévision des économistes publiée dans le traditionnel Consensus Forecast de septembre affiche une forte baisse, à 0,6 %. Les dernières prévisions relatives à l’économie allemande, comme celles de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) parues ce lundi, anticipent désormais une récession pour 2023 alors que le scénario international du Gouvernement prévoit une croissance de 0,8 % – or l’Allemagne est, de loin, notre principal partenaire.

Disons-le, la dégradation du contexte international risque de peser davantage sur les exportations françaises que ce qu’a prévu par le Gouvernement.

De plus, les hypothèses sur lesquelles sont construites les prévisions de consommation et d’investissement sont, à notre sens, fragiles, dans un contexte marqué par une inflation qui se maintiendrait à des niveaux élevés et des taux d’intérêt en forte hausse.

La prévision est aussi entourée d’aléas baissiers importants puisque le scénario du Gouvernement n’intègre pas de difficultés majeures en matière d’approvisionnement en gaz et en électricité, ni la perspective d’une récession qui pourrait résulter de tensions énergétiques ou d’un durcissement brutal des conditions financières.

Enfin, on ne peut pas totalement exclure des conditions sanitaires un peu moins favorables que prévu.

Par conséquent, le Haut Conseil considère que la prévision du Gouvernement à 1 % est pour le moins volontariste, voire un peu optimiste. Selon le Gouvernement, la moyenne annuelle de progression de l’indice des prix à la consommation serait de 5,3 % en 2022. Cette prévision proche du consensus des économistes est jugée crédible par le Haut Conseil. L’inflation attendue en 2023 est révisée en forte hausse, à 4,2 % de moyenne annuelle, contre 3,2 % dans le programme de stabilité que vous avez examiné il y a quelques mois.

Plusieurs facteurs continuent de jouer en sens contraire l’année prochaine. La hausse des prix devrait être soutenue par l’accélération des salaires, notamment dans les services, ainsi que par les hausses déjà décidées des prix du gaz et de l’électricité. À l’inverse, l’affaiblissement de la croissance mondiale pourrait conduire à un reflux rapide du cours des matières premières, et le tassement de la demande en France pourrait limiter la capacité des entreprises à répercuter des hausses de coûts dans les prix pratiqués.

Au total, en présence de facteurs à la hausse et à la baisse assez conséquents, nous estimons que cette prévision d’inflation est crédible. Le Haut Conseil considère également que la prévision de masse salariale et d’emploi pour 2022 et 2023 est plausible.

En résumé, nous considérons la prévision de croissance un peu élevée, la prévision d’inflation crédible, les prévisions d’emploi et de masse salariale plausibles.

J’en viens aux prévisions sur les finances publiques.

Le scénario du Gouvernement prévoit un solde public effectif de -5 points de PIB en 2022 et 2023, après -6,5 points en 2021.

En 2022, la prévision de recettes nous paraît un peu basse compte tenu des rentrées fiscales très positives observées et de l’évolution de la masse salariale. Autrement dit, la prévision de solde public à -5 points de PIB est un peu prudente et l’on pourrait avoir un déficit public légèrement inférieur.

Pour 2023, les prévisions sont très incertaines, comme l’est toujours la prévision du cadre macroéconomique. Les recettes pour 2023 pourraient pâtir de l’effet négatif d’une croissance moins forte que prévu mais bénéficier d’un effet de base des recettes pour 2022. Le niveau des dépenses publiques paraît très incertain, les risques étant plus orientés à la hausse qu’à la baisse, au regard de l’évolution de la crise énergétique mais aussi des potentialités de la situation sanitaire.

S’agissant des recettes, pour entrer dans le détail, le Gouvernement prévoit pour 2022 une très forte hausse des prélèvements obligatoires, de 7,8 %, qui les porterait à 1 194 milliards d’euros, montant qui pourrait même être dépassé au vu des rentrées fiscales disponibles jusqu’en juillet. En 2023, la prévision est de 1 234 milliards d’euros, soit 3,3 % de plus qu’en 2022. Cette prévision est inférieure de 4,6 % à la croissance du PIB en valeur, soit une élasticité inférieure à l’unité, due au net ralentissement de quelques grands impôts qu’attend le Gouvernement, ce qui nous paraît justifié. C’est le cas de l’impôt sur le revenu. La baisse du bénéfice fiscal des entreprises, prévue en 2022, se traduirait aussi en 2023 par une diminution significative des recettes de l’impôt sur les sociétés.

Bref, pour 2022 comme pour 2023, le Haut Conseil estime que les prévisions de prélèvements obligatoires sont cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu. Les données sur les rentrées fiscales peuvent toutefois permettre d’envisager des recettes un peu plus élevées en 2022, tandis que pour 2023 les aléas sont plus équilibrés.

Pour ce qui est des dépenses, en 2022, les dépenses publiques hors crédits d’impôt devraient progresser de 4,2 % pour atteindre 57,6 points de PIB. Corrigées du déflateur du PIB, indice des prix pertinent pour l’analyse des finances publiques, elles progresseraient de 1,4 % en volume.

Cette croissance est très soutenue, en dépit du fort repli des dépenses de soutien face à la crise sanitaire – 15,9 milliards d’euros en 2022, après 61,6 milliards d’euros en 2021. Une fois neutralisées les dépenses liées à la crise sanitaire, les dépenses de relance et les mesures prises pour faire face à la hausse des prix de l’énergie, les dépenses publiques progresseraient de 3,5 %, déflatées par les prix du PIB.

En 2023, selon le Gouvernement, la dépense publique devrait progresser de 2,8 %, ce qui, avec une inflation élevée, devrait conduire à une baisse de la dépense publique en volume, de 0,8 % avec le déflateur du PIB. Ce recul s’explique toutefois essentiellement par le reflux des dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire et à la relance. Une fois ces dépenses neutralisées, la dépense publique progresserait de 0,7 % en volume.

Les dépenses dans le champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) – 3,7% hors dépenses de la crise sanitaire – progresseraient plus rapidement qu’avant la crise sanitaire, tandis que, tirées par la hausse des crédits de plusieurs ministères – l’emploi, l’intérieur, la justice, la défense – les dépenses de l’État, sur le champ très large de la nouvelle norme qui en regroupe la très grande majorité, sont inscrites en hausse de 24 milliards d’euros. Les hypothèses de dépenses pour 2023 restent affectées par les incertitudes fortes relatives au coût des boucliers tarifaires pour l’électricité et le gaz, qui peuvent jouer à la hausse comme à la baisse.

Des risques de dépassement existent. En particulier, les dépenses dans le champ de l’ONDAM comprennent une provision de seulement un milliard d’euros pour les achats de vaccins et la campagne de tests au titre du covid-19. Cela suppose que les dépenses de tests soient divisées par vingt par rapport à 2021. D’après nous, cette provision risque de se révéler insuffisante. Espérons que le Gouvernement a raison, mais restons prudents.

Par ailleurs, le maintien d’une inflation élevée en 2023, pour la deuxième année consécutive, pourrait entraîner une hausse plus forte que prévu de certaines dépenses de fonctionnement, difficilement compressibles, ou d’investissement. La prévision suppose l’absence de revalorisation du point d’indice de la fonction publique.

Aussi le Haut Conseil considère-t-il, au final, que certaines dépenses sont peut-être sous-estimées. La prévision de déficit pour 2023, à 5 points de PIB, semble par conséquent l’être un peu aussi, même si elle reste marquée par une grande incertitude. On pourrait donc avoir un déficit un peu inférieur en 2022 et un peu supérieur en 2023.

Le Gouvernement prévoit une baisse du ratio de l’aide publique en 2022 et plus marginalement en 2023. Toutefois, grâce à des facteurs temporaires, il serait assez stable et s’élèverait à 111,2 points de PIB en 2023.

L’analyse de la situation des finances publiques résultant de l’examen du Haut Conseil est sans ambiguïté. Les hypothèses sont un peu optimistes. Le Gouvernement prévoit pour 2023 une stabilité du déficit public effectif, une amélioration limitée du solde structurel, une quasi-stabilité du ratio de dette. Le redressement des finances publiques s’annonce lent et incertain en 2023.

Le Haut Conseil a également examiné le projet de loi de programmation des finances publiques. En ce domaine, trois missions nous incombent : apprécier l’estimation du PIB potentiel proposée par le Gouvernement ; les prévisions macroéconomiques associées à ce projet ; la cohérence de la programmation au regard de l’objectif d’équilibre structurel à moyen terme retenu par les engagements européens.

Le Haut Conseil considère que les hypothèses d’écart de production et les croissances potentielles retenues dans le projet de loi de programmation sont toutes deux optimistes. La croissance potentielle de l’économie serait ainsi, selon le Gouvernement, de 1,35 % par an pour la période 2022-2027. Cette hypothèse est proche de celles du Fonds monétaire international (FMI) et de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui sont légèrement inférieures, mais elle est nettement supérieure à celles de la Commission européenne et de l’OCDE, qui se situent plutôt autour de 1 %, comme d’ailleurs les travaux menés en interne par le Haut Conseil. Bref, 1,35 % est vraiment le taux le plus haut de toutes les estimations.

Sa réalisation suppose notamment que le net ralentissement de la population active prévu par l’INSEE sera plus que compensé par l’effet des réformes annoncées : réforme du revenu de solidarité active, réforme de l’assurance chômage, réforme de l’apprentissage, réforme des retraites, sur lesquelles le Gouvernement a fourni peu d’informations au Haut Conseil – ni les modalités ni le calendrier. Pour parvenir à 1,35 % de croissance potentielle avec le ralentissement démographique, il faudrait que ces réformes, qui ne produiront leurs effets que progressivement, soient toutes mises en œuvre très rapidement.

Par ailleurs, le Gouvernement estime que l’écart de production s’établirait en 2022 à -1,1 point de PIB, supposant que l’économie se situe dans un creux conjoncturel et qu’il existe un fort potentiel de rebond, résultat d’importantes capacités de production inutilisées qui permettraient à la croissance d’excéder fortement la croissance potentielle.

Là encore, nous pensons que cette estimation est optimiste. Elle se situe dans le bas de la fourchette des organisations internationales – notamment -0,4 point pour la Commission européenne ou -0,7 point pour le FMI. Elle n’est pas confirmée par les données d’enquêtes de conjoncture auprès des entreprises. Elle semble notamment incompatible avec les difficultés de recrutement déclarées par les entreprises dans de nombreux secteurs de l’économie.

Avec ces estimations de croissance potentielle et d’écart de production, le scénario macroéconomique pour la période 2023-2027 est à nos yeux optimiste. J’ai déjà évoqué les prévisions pour 2023. Pour la période qui suit, de 2024 à 2027, le Gouvernement retient une croissance du PIB d’en moyenne 1,7 point par an. C’est possible. Cela suppose que plusieurs facteurs favorables soient réunis, dont une baisse rapide du taux d’épargne des ménages, qui n’est pas tout à fait garantie : les ménages peuvent puiser dans leur épargne pour maintenir leur consommation en dépit de l’inflation, mais ils peuvent aussi décider de maintenir durablement une épargne accrue – comportement malheureusement observé dans la période récente – dans un contexte géopolitique et sanitaire tendu.

La prévision du Gouvernement suppose également que, durant toute cette période, l’investissement des entreprises se maintienne à son niveau de 2020 à 2021, supérieur à celui atteint les vingt dernières années, alors même que les conditions de financement se durcissent du fait de la hausse des taux. C’est également possible.

En outre, dans le scénario du Gouvernement, le commerce extérieur contribuerait à la croissance grâce à des gains de parts de marché à l’exportation. C’est possible, mais cela suppose tout de même une rupture très forte avec la tendance des deux dernières décennies ; les derniers chiffres connus ne vont pas dans ce sens.

Enfin, le Gouvernement suppose que l’inflation se résorberait grâce à une remontée modérée des taux d’intérêt, alors même qu’il existe des incertitudes fortes sur ce point.

Au total, aucune des hypothèses prises isolément n’est totalement irréaliste. Toutes sont possibles, mais leur combinaison est le fait d’un cadrage d’ensemble optimiste. Disons qu’il n’est pas impossible que toutes les hypothèses favorables se réalisent en même temps.

Enfin, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la programmation au regard de l’objectif à moyen terme, d’une part, et vis-à-vis des engagements européens de la France d’autre part. Je rappelle que ces engagements résultent principalement du pacte de stabilité et de croissance et du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire signé en 2012.

Comme je l’ai dit, la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance a été déclenchée par la Commission européenne en mars 2020. Elle est applicable jusqu’à la fin de l’année 2023. Au-delà, le pacte de stabilité devrait retrouver son rôle. Or la trajectoire présentée s’écarte des engagements qui en découlent, à plusieurs égards.

Premièrement, le retour effectif du déficit sous les 3 % ne s’opère pas avant 2027.

Deuxièmement, la convergence vers l’objectif de moyen terme fixé à -0,4 point de PIB est lente et reportée après la période de programmation. En effet, le PLPFP estime le déficit structurel pour 2027 à 2,8 points, soit un écart de plus de 2 points.

Troisièmement, l’ajustement structurel prévu, c’est-à-dire l’amélioration du déficit structurel d’une année sur l’autre, est sensiblement inférieur à 0,5 point de PIB par an, ce qui n’est pas conforme aux règles actuellement applicables à la France.

Enfin, le ratio de dette publique s’infléchit seulement en fin de programmation, légèrement – à 110,9 points de PIB en 2027 – alors même que les hypothèses de croissance ne sont pas pessimistes et que l’évolution des taux d’intérêt est incertaine.

Cette trajectoire nous paraît peu ambitieuse : la plupart de nos partenaires vont plus vite s’agissant du retour sous les 3 % de déficit et de l’évolution du taux d’endettement, à en croire en tout cas les prévisions qu’ils affichent. Et pourtant, elle soulève des interrogations. Bien que l’ajustement structurel prévu soit très graduel, la trajectoire repose sur une quasi-stabilité en volume des dépenses publiques pour la période 2024-2027, soit une maîtrise nettement plus forte que pendant les deux dernières décennies et qui n’est pas, à ce stade, documentée. Les dépenses de l’État devraient reculer de 0,7 % en volume par an, en moyenne, ce qui suppose une forte baisse des crédits des ministères autres que ceux relevant de lois de programmation sectorielles – défense, sécurité intérieure, recherche – qui sont inscrits en forte hausse.

Les dépenses locales de fonctionnement devraient reculer de 0,5 point en volume par an, objectif plus ambitieux que celui retenu par la précédente loi de programmation. Le PLPFP suppose que les collectivités ne choisiront pas de tirer parti des marges financières qui en résulteront pour améliorer leurs dépenses d’investissement.

De plus, dans les prévisions du Gouvernement, la croissance de l’ONDAM serait moins rapide que celle du PIB, ce qui s’est très rarement produit par le passé et qui supposerait une action résolue pour freiner la dépense, dans le contexte haussier du vieillissement de la population et de progrès technique – action qui n’est pas non plus documentée dans les éléments transmis au Haut Conseil.

Enfin, du côté des recettes, la trajectoire suppose, entre autres, une réduction des niches fiscales et sociales, à laquelle la Cour des comptes appelle d’ailleurs très fortement, et une lutte efficace contre la fraude. Le total, qui doit dépasser 9 milliards d’euros, est crédible mais élevé au vu des résultats passés, et nécessitera une action très volontaire.

En définitive, le PLPFP encourt les mêmes réflexions que le Haut Conseil a formulées sur le programme de stabilité : c’est fragile, trop peu ambitieux et d’une crédibilité qui pourrait être plus forte.

Ni les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023 ni le projet de loi de programmation des finances publiques ne nous engagent donc dans la voie d’un redressement suffisant de nos finances publiques. Si nous avons à faire face à d’autres crises, il faut que nous nous y préparions. Avec une dette publique qui devrait dépasser 3 000 milliards d’euros d’ici à la fin de cette année, un contexte de taux d’intérêt différent, une charge pour le remboursement du service de la dette qui s’accroît fortement, nos marges de manœuvre et nos capacités d’action se réduisent déjà. Pourtant, nous avons besoin qu’elles s’accroissent face aux besoins considérables en investissements dont le pays peut légitimement réclamer la survenue.

De plus, ces résultats restent éloignés de nos engagements européens. La soutenabilité de nos finances publiques, mais aussi notre crédibilité et notre influence au sein de la zone euro, en sont affectées.

C’est pourquoi nous estimons qu’un programme d’économies plus solide et plus documenté, couplé à la recherche d’une plus grande qualité des dépenses, est tout à fait nécessaire.

M. le président Éric Coquerel. Commentant les éléments macroéconomiques que vous portez à notre connaissance, comme vous l’aviez déjà fait à l’occasion du débat sur le projet de loi de finances rectificative, vous dites, non sans un certain sens de la litote, que les prévisions du Gouvernement vous paraissent optimistes, avec les conséquences qu’on peut imaginer sur l’élaboration du budget. Je vous remercie pour ces observations. Vos prévisions de cet été, à l’instar de celles du FMI, étaient plus réalistes que celles du Gouvernement dans son programme de stabilité. Depuis, ce dernier a d’ailleurs revu, à la baisse, ses estimations de croissance et, à la hausse, ses prévisions d’inflation.

Cela dit, j’aimerais engager avec vous un débat politique. Vous êtes dans votre rôle en relevant que le PLF et le PLFSS ne conduisent pas au redressement des comptes publics, avec un déficit autour de 3 % en 2027, mais vous avez aussi évoqué la nécessité de dégager des moyens pour la transition écologique, la santé, l’éducation. J’ai tendance à penser que plus on retarde les investissements nécessaires dans ces domaines, plus les différentes crises et situations d’urgence coûteront cher à l’État et à la collectivité. Pourtant, le Gouvernement assume et revendique le maintien d’une politique d’offre et de compétitivité. Hors inflation, la croissance des dépenses publiques proposée par le Gouvernement sera de 0,7 %, soit un niveau bien inférieur à la croissance tendancielle des dépenses, qui est de 1,35 % d’après Bercy même, et surtout inférieur à ce qui se faisait depuis une dizaine d’années – cette augmentation était en moyenne de 2 % sous François Hollande, et de 1 %, hors crise sanitaire, sous le premier mandat d’Emmanuel Macron. Et malgré cette baisse, eu égard à la situation économique, on sera loin du compte.

Dès lors, ne doit-on pas changer de paradigme ? La Banque de France et d’autres organismes évoquent un risque de récession aux niveaux national et international. Je rappelle que s’il n’y a pas eu de récession en France entre 2008 et 2012, ce n’est pas grâce au marché privé, qui était en décroissance, mais aux dépenses publiques, lesquelles sont aussi des recettes. Ne doit-on pas considérer les dépenses publiques, qui sont un investissement, qui font fonctionner la machine économique, qui rapportent des cotisations, comme un apport à l’économie qui est de nature à contrarier la récession ?

Dans une interview donnée au Point, vous dites fort justement que nous ne pouvons pas compter sur une croissance forte pour rétablir les finances publiques. Je suis d’accord avec vous. On peut d’ailleurs se demander si la croissance pour la croissance est nécessaire. Quoi qu’il en soit, il y a des gens qui voient croître leur richesse : chaque année, les dividendes et les profits explosent. Cela ne pose-t-il pas la question du partage des richesses en faveur des revenus du travail, qui produisent des cotisations – vous avez vous-même remarqué que le déficit de la sécurité sociale a été moins important que prévu grâce à l’augmentation de la masse salariale – et qui génèrent des ressources pour l’État ?

Vous dites aussi que tout euro de plus affecté à la charge de la dette est un euro en moins pour la transition écologique, la transition énergétique, la transition numérique et l’éducation. J’observe pour ma part que la charge de la dette est à peu près équivalente à la baisse annuelle des impôts des cinq dernières années. Ne pourrait-on donc pas dire la même chose de tout euro de plus affecté à la baisse de la fiscalité, d’autant plus si elle profite aux entreprises, sans conditions, par exemple avec la réduction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ou aux plus riches de notre pays ? Cela n’entre pas en compte dans votre analyse. Que pensez-vous du fait que, en 2023, on continue à réduire le montant de la CVAE, à hauteur de 4 milliards d’euros, ce qui automatiquement pèsera sur le déficit ? Hier, le gouverneur de la Banque de France, s’il n’a certes pas acquiescé à toutes mes propositions économiques, s’est du moins clairement interrogé sur cette question des dépenses fiscales.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Monsieur le président du Haut Conseil, vous nous présentez deux avis aux tonalités assez différentes. À court terme, le projet de budget pour 2023 vous semble construit sur des bases réalistes, même si vous soulignez un aléa sur le volume de certaines dépenses et sur la croissance. À long terme, s’agissant du projet de loi de programmation des finances publiques, vous considérez la trajectoire proposée par le Gouvernement à la fois optimiste et peu ambitieuse.

Vous considérez que la croissance potentielle pour la période 2023-2027 est surestimée par le Gouvernement, parce que les efforts de réforme sont peu documentés. Je constate quand même que, s’agissant des retraites, le Gouvernement proposera prochainement des éléments, devant aboutir dès l’été 2023 ; pour ce qui est de l’assurance chômage, nous en discuterons la semaine prochaine en séance publique ; la réforme de l’apprentissage est prévue dès l’année 2023 ; les moyens sont mis pour l’accompagnement des allocataires du RSA vers leur retour à l’emploi. Toutes ces réformes sont lancées et, je suis d’accord avec vous, doivent être mises en œuvre rapidement.

Quand on établit une programmation, toutes les pièces du Meccano ne sont pas fournies. Mais le mandat précédent parle pour nous. Nous avons été capables de faire baisser le chômage de manière significative. Nous sommes donc crédibles dans notre projection de plein emploi à la fin du quinquennat. C’est un engagement, l’expression raisonnée et étayée d’un volontarisme politique.

Monsieur le président Coquerel, si les cotisations sont mieux rentrées en 2022, ce n’est pas l’effet du hasard : c’est probablement parce que notre politique de l’offre s’est traduite par une croissance des investissements des entreprises.

De ce point de vue, chacun, dans le débat public, peut considérer la trajectoire proposée comme peu ou trop ambitieuse. Chacun a ses référentiels pour en juger. Les observations du Haut Conseil des finances publiques enrichissent le débat public de façon argumentée. Je constate que, jusqu’à 2019-2020 et la crise sanitaire, cette majorité a suivi le chemin qu’elle avait fixé. Et, depuis 2020, dans les tempêtes successives qui ont frappé nos finances publiques, les résultats finaux ont été régulièrement meilleurs qu’attendu.

Je suis d’avis qu’il vaut mieux suivre une boussole montrant un chemin praticable que fixer une trajectoire clinquante mais inatteignable. Pour assurer la maîtrise de nos finances publiques, il faut fixer un chemin, avoir une boussole, dès lors qu’il est proposé de désendetter le pays et de revenir à un déficit inférieur à 3 % du PIB.

Les prévisions de croissance pour 2023 sont en baisse. Le Gouvernement a même dû procéder à un ajustement de la prévision à 1 %. Cette tendance baissière n’a-t-elle pas en partie pour origine une certaine sobriété de nos entreprises, voire des ménages, face à la hausse des prix de l’énergie, ce qui pourrait être bienvenu à certains égards mais plomberait l’activité économique ?

Les incertitudes pour 2023 résident dans le volume de dépenses rattachées au bouclier tarifaire. En la matière, tout ne dépend pas de la volatilité des prix : avec le jeu des compensations aux fournisseurs, estimées pour 2023 entre 19 et 20 milliards d’euros, des décaissements significatifs seront dus au titre des années 2021 et 2022, tandis que nous recevrons des versements de la part des producteurs d’électricité d’origine renouvelable. Avez-vous retracé l’ensemble de ces éléments par année de décaissement et de rattachement pour fonder votre avis sur les estimations du Gouvernement en dépenses ?

Quelles seraient les conséquences du rejet du projet de loi de programmation qui nous est soumis, s’agissant de nos engagements européens, de nos prêteurs et aussi des instances que vous présidez ? En matière de pilotage, de transparence et de visibilité vis-à-vis de nos partenaires, n’est-il pas risqué de ne pas approuver cette trajectoire, même si on peut la contester sur un certain nombre de points ?

La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a étendu les missions du Haut Conseil des finances publiques. Quelles observations pouvez-vous formuler au terme d’un premier exercice de ce nouveau mandat ?

Enfin, pour 2023, vous faites état de 0,2 % d’augmentation des prélèvements obligatoires liés aux mesures nouvelles. Pourtant, les baisses de l’impôt sur le revenu et de la CVAE me paraissent plutôt être de nature à faire baisser les prélèvements obligatoires.

M. le président Éric Coquerel. On peut se demander si, depuis deux ans, sous l’effet du covid, la politique conduite était vraiment celle de l’offre…

M. Pierre Moscovici. Monsieur le président, je n’irai pas sur le terrain politique où vous voulez m’entraîner. Non que je ne l’aie pas pratiqué, y compris dans cette salle, puisque j’y suis venu en tant que membre de cette commission, ministre des finances et Commissaire européen. Mais, et je le dis sans plaisanter, si je suis toujours le même homme, ma fonction est toute différente. Premier président de la Cour des comptes, je préside ès qualités le Haut Conseil des finances publiques. Or le Haut Conseil, ce n’est pas moi : c’est un collectif d’économistes, nommés par les autorités publiques compétentes de façon pluraliste, qui travaillent de manière objective. L’avis que je viens présenter ici retrace les réflexions de ce collectif. Comme tout travail humain, il est réfutable, discutable, questionnable, mais il faut le prendre ainsi, non comme un jugement de valeur. C’est ainsi que l’on peut travailler bien les uns avec les autres.

Monsieur le président Coquerel, les engagements européens sont ce qu’ils sont. Faisant partie de traités que la France a signés et ratifiés, qu’ils soient parfaits ou non, nous devons les appliquer – je considère moi-même qu’ils sont imparfaits. Le Haut Conseil comme la Cour des comptes estiment qu’il sera nécessaire de modifier nos règles, et la Commission européenne fera prochainement des propositions à ce sujet, mais que personne ne s’illusionne : il restera des règles. Il est plus que vraisemblable que la règle de 3 % demeurera, même si l’appréciation devra être nécessairement plus flexible. Par ailleurs, même une règle de dette modifiée impliquera des efforts plus importants pour ceux qui sont plus endettés que pour ceux qui le sont moins. Or dans la zone euro, nous faisons clairement partie des pays les plus endettés. Onze pays sont en dessous de 80 %, sept au-dessus de 100 %.

Attendez-vous donc à ce que ces règles réapparaissent, et à ce que la question de nos engagements européens revienne sur le tapis. C’est ce que fait déjà le Gouvernement, à raison, parce qu’il faut être crédibles vis-à-vis de nos partenaires au sein de la zone euro.

Je l’ai dit, je ne suis pas une Cassandre de la dette : toute dette n’est pas mauvaise. En revanche, j’insiste sur le fait que l’accroissement de la charge de la dette, qui est déjà en train de se produire en raison de l’indexation d’une partie de notre dette sur l’inflation et de la hausse des taux, est mauvais pour notre économie. C’est une situation que j’ai vécue comme ministre des finances et que je ne souhaite à aucun autre. Quand la charge de la dette atteint 50, puis 70 milliards d’euros, voire plus, elle devient le deuxième ou troisième poste de dépense de l’État. Ce sont autant d’euros immobilisés pour une dépense inutile, alors que nous avons besoin d’investissements pour l’avenir, nous avons besoin de dépenses publiques. Plus nous sommes endettés, moins nous avons de marge de manœuvre.

Monsieur le président, vous avez dit, dans un raccourci, que toute dépense publique est un investissement qui concourt à la croissance. Je ne peux pas vous suivre. Les dépenses publiques sont souvent des dépenses de fonctionnement et toutes ne concourent pas à la croissance. On n’observe nullement de lien direct entre la dépense publique et la croissance. Si c’était le cas, cela se saurait, dans notre histoire économique… Le Haut Conseil, comme la Cour des comptes dans un autre registre, souhaite qu’une analyse très rigoureuse de la qualité de la dépense publique soit effectuée. Il y a de bonnes dépenses publiques, il y a une bonne dette publique, et il y en a une mauvaise ; la distinction recoupe, en gros, celle entre investissement et fonctionnement. Soyons très attentifs à la sélection des dépenses.

Parmi les dépenses, il y a des niches sociales et fiscales qui représentent des montants considérables – respectivement 93 et 83 milliards d’euros. Il me semble que le gouverneur de la Banque de France a sur ce point la même position que la Cour des comptes : supprimer celles qui sont inutiles permet de retrouver des marges de manœuvre. Nous ne pouvons qu’encourager l’exécutif et le Parlement à aller dans ce sens.

Monsieur le rapporteur général, mon mandat m’interdit de vouloir faire preuve de volontarisme. Le Haut Conseil doit examiner le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses, en se fondant sur une analyse économique. Le rôle du politique est d’être volontariste. Le rôle du Haut Conseil est d’étayer cette volonté par des données qu’il croit objectives, qu’il soumet à votre réflexion. C’est pourquoi notre jugement est fondé sur le réalisme et non sur le volontarisme.

Il est quelque chose dont je peux donner crédit au Gouvernement, y compris au regard de ce que nous avons dit cet été. Nous pensons que les prévisions de croissance du PLPFP sont un peu optimistes, mais nous sommes obligés de constater que la croissance pour 2022 est plus forte que nous ne l’avions anticipé. C’est peut-être un fruit du volontarisme, mais on ne peut pas toujours fonctionner sur ce mode. En essayant de nous montrer réalistes, nous avons relevé une série d’hypothèses dont nous ne disons pas qu’elles sont impossibles mais qu’elles sont un peu optimistes par rapport au consensus, et que leur réunion devient, pour le coup, une anticipation très favorable.

Concernant le dernier quinquennat, et sans me prononcer sur l’économie, car le « quoi qu’il en coûte » a été totalement validé par la Cour des comptes qui, en l’occurrence, n’a pas du tout tenu un langage d’austérité, la période 2017-2022 ne s’est pas caractérisée par un redressement des finances publiques. Le redressement a été interrompu dès la fin 2018 et le volontarisme, pour le coup, a causé une augmentation de notre dépense publique et de notre dette qui nous place dans le groupe des pays moins favorisés.

Concernant la documentation des réformes, j’entends ce que vous dites et j’en prends note sans aucune forme de jugement. Pour notre part, nous auditionnons des instituts de prévision, les administrations, la Banque de France, puis nous travaillons sur les bases qu’ils fournissent. Et dans les documents que nous avons reçus d’eux, nous n’avons pas appris, par exemple, quand, comment et pour quel âge se ferait la réforme des retraites. Pour ce qui nous concerne, nous ne pouvons pas dire que les réformes sont documentées : il faudrait que nous connaissions leur calendrier précis et leurs modalités pour pouvoir dire si elles tiennent la route et à quel montant elles se chiffrent. Pour que le scénario prévu fonctionne, il faudrait que ces réformes interviennent très vite et aient l’effet le plus rapide concrètement possible. Nous verrons si c’est le cas.

Pour ce qui est de la croissance potentielle, nous la jugeons surestimée non pas uniquement parce que les réformes ne sont pas documentées, mais aussi parce que le Gouvernement a revu à la hausse à la fois la contribution du facteur travail et celle du facteur capital. Or, sur ce dernier point, n’oublions pas que les conditions de financement se durcissent.

La hausse des prélèvements obligatoires en 2023 est due à l’augmentation des charges de service public de l’électricité, laquelle résulte elle-même des mesures prises par les producteurs d’énergie renouvelable, comptées en prélèvements obligatoires.

Sur les conséquences d’un rejet du projet de loi de programmation des finances publiques, les appréciations juridiques peuvent diverger. Le secrétariat général du Gouvernement a la sienne, nous avons la nôtre, vous pouvez avoir la vôtre… cela mérite une expertise approfondie. Je vais donc exprimer un sentiment global.

Pour le fonctionnement du Haut Conseil, un rejet serait assurément un handicap très lourd, parce que nous avons besoin de nous arrimer à des ancres. Sans loi de programmation, nous travaillons dans le vide. Dès lors, le Conseil constitutionnel et les institutions européennes pourraient estimer que, dès lors que le Haut Conseil ne dispose pas des informations nécessaires à la production de ses avis, une partie substantielle des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale fait défaut. Avec la loi organique de 2012, que j’ai eu l’honneur de présenter à l’Assemblée comme ministre des finances, nous sommes une partie intégrante du processus d’adoption des lois de finances – ce tiers de confiance objectif qui rend des avis dont le Gouvernement et le Parlement peuvent se saisir.

Nous portons un regard positif sur les modifications du mandat du Haut Conseil, en particulier grâce au travail remarquable d’Éric Woerth et de Laurent Saint-Martin, puisque cela nous permet d’aller plus loin dans l’appréciation réaliste des prévisions de recettes et de dépenses – quitte à provoquer le débat entre nous ! J’estime qu’il y a un chaînon manquant dans l’analyse de la soutenabilité de la dette : j’aurais aimé pouvoir y travailler de façon encore plus approfondie. Je ne renonce pas à espérer, durant ce mandat, une nouvelle extension du mandat du Haut Conseil. Je ne le dis pas par narcissisme bureaucratique, mais parce que je constate que, même si notre mandat et même nos moyens ont été étendus, nous pourrions faire encore mieux à votre service.

Dernière question : la baisse des impôts. Nous avons dit, dans un autre cadre, que les marges de manœuvre pour y parvenir étaient étroites. Quand la croissance est faible – même 1,7 % entre 2024 et 2027, ce n’est pas de nature à susciter des recettes aussi massives que celles de ces dernières années – quand les taux d’intérêt augmentent et quand les dépenses restent soutenues – même si les prévisions montrent une volonté de maîtrise de la dépense – une baisse des impôts se traduit nécessairement par un accroissement du déficit. Elle ne pourrait se faire, à notre sens, qu’avec des hausses concomitantes ou une maîtrise de la dépense accrue.

Voilà une réponse qui n’est pas politique à votre question, monsieur le président. À vous d’apprécier.

M. le président Éric Coquerel. J’ai entendu un appel à augmenter les moyens du Haut Conseil. C’est un appel à plus de dépense publique ! Combien avez-vous d’emplois à temps plein ?

M. Pierre Moscovici. Nous ne demandons pas grand-chose. Nous avons six emplois à temps plein. Au regard de la population, malgré les efforts qui ont été faits ces deux dernières années – nous en étions à trois ! – nous sommes encore les moins dotés de toute la zone euro. Nous travaillons toujours dans des conditions tendues, parce que nous sommes saisis très tard. Nous devons réaliser des études approfondies avec des équipes réduites et un mandat encore plus réduit.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux orateurs des groupes.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Merci, monsieur le président, d’avoir rappelé la nécessité de la loi de programmation. Même si ses orientations ne sont pas partagées, elle sert de cadre de référence, nonobstant les discussions politiques que nous aurons sur le projet de budget.

Le Gouvernement a retenu la même croissance potentielle que dans la précédente loi de programmation mais avec des facteurs un peu différents. Il dit que la productivité globale est moins importante, et la contribution du facteur travail davantage. Vous jugez la prévision à 1,35 % optimiste, alors qu’elle est proche de celle du FMI et de l’OCDE. Pensez-vous que la crise sanitaire a accéléré la destruction des facteurs de production ? Faut-il accélérer les réformes favorisant le facteur travail, notamment la réforme des retraites ?

S’agissant de l’endettement, le Gouvernement a retenu un scénario de taux prudent, à 2,5 % à dix ans fin 2022, et 2,6 % fin 2023. Jugez-vous ce scénario crédible, dans un contexte où toute hausse des taux d’intérêt pérenne produirait un choc important pour notre endettement ?

M. Kévin Mauvieux (RN). Nous partageons votre analyse sur la fragilité et le manque d’ambition du projet de loi de finances, notamment en matière de redressement de la dette publique.

Ma question concerne les obligations assimilables du Trésor indexées sur l’inflation (OATi), qui constituent 12 % de la dette française. Le taux d’inflation étant supérieur à 9 % au niveau européen, ces OATi ne risquent-elles pas de faire obstacle au rétablissement des finances publiques ? Jusqu’à présent, la situation était à peu près maîtrisée mais, face au risque de récession, les prévisions d’inflation pour l’année prochaine restent très incertaines.

Comme vous, nous considérons qu’une prévision de croissance potentielle à 1,35 % est optimiste. La situation financière est volatile, instable, l’inflation menace. On mise sur un taux d’inflation de 2,5 %. Une agence de notation donnera son avis en fin de semaine sur la dette française. Une convergence de risques ne pourrait-elle remettre en question l’ensemble des variables du projet de loi de programmation des finances publiques ? Et si toutes les variables doivent bouger, cette loi de programmation vous paraît-elle utile et fiable ?

M. Manuel Bompard (LFI-NUPES). En début de semaine, le Gouvernement nous a présenté ses prévisions budgétaires en contestant l’idée qu’il s’agirait d’un budget d’austérité. Or si l’on en croit le graphique que vous avez produit, il devrait s’agir du pire quinquennat d’austérité jamais observé depuis 2007. Cela pose le problème de la crédibilité économique des prédictions du Gouvernement et de leur acceptabilité sociale. Notre pays a-t-il déjà connu une telle cure d’austérité ?

Par ailleurs, vous avez relevé une contradiction dans les annonces du Gouvernement. Alors que l’inflation devrait s’établir autour de 4,2 %, un certain nombre de dépenses ne sont pas prévues dans le projet de budget, notamment la revalorisation du point d’indice de la fonction publique. Pouvez-vous nous confirmer que cette revalorisation n’apparaît pas dans les documents qui vous ont été transmis ?

En outre, dans votre avis rendu public au mois de juillet, vous avez relevé que les prélèvements assis sur les salaires pourraient être amoindris du fait d’un recours plus important que prévu de la part des entreprises à des instruments de rémunération exonérés de prélèvements, tels que la prime Macron. Pouvez-vous nous donner une estimation du manque à gagner pour 2022 ?

Enfin, sans vouloir vous entraîner sur le terrain politique, avez-vous un avis sur la taxation des superprofits en 2022 et 2023 ?

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Monsieur le président du Haut Conseil, j’ai beaucoup apprécié votre rappel de la nécessité de respecter les traités signés au niveau européen : c’est fondamental. Le retour du déficit public sous la barre des 3 %, au sens maastrichtien, me semble être de nature à garantir la crédibilité d’une nation.

Le solde public effectif est estimé à -5 points en 2022 et en 2023. Vous semblez considérer qu’il pourrait être un peu meilleur en 2022. Cela revient-il à dire que les choses se dégraderaient en 2023, puisque la prévision reste à -5 points ?

Peut-on parler de maîtrise de la dépense publique quand celle-ci augmente de 24 milliards d’euros ? Certes, elle progresse moins que l’inflation mais, au vu des prévisions de croissance du PIB et de l’inflation, la hausse demeure trop importante.

Dans les documents qui vous ont été transmis, les recettes tirées de la lutte contre la fraude sont évaluées à 9 milliards d’euros. S’agit-il d’une somme globale ou bien y a-t-il un distinguo entre la fraude sociale et la fraude fiscale ?

Enfin, la prévision de croissance du PIB a été fixée à 1 % en 2023. Celle du gouverneur de la Banque de France, que nous avons auditionné hier, est dans une fourchette entre -0,5 % et +0,8 %, ce qui est très large. La croissance ne risque-t-elle pas d’être affectée par l’arrêt partiel d’activité des entreprises électro-intensives ?

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Un train de mesures de soutien au pouvoir d’achat ainsi qu’un bouclier tarifaire ont été élaborés pour soutenir les ménages et l’économie. Je me réjouis que vous considériez que les prévisions pour 2022, à 2,7 % pour la croissance, 5,3 % pour l’inflation et 8 % pour la croissance de la masse salariale marchande, sont crédibles : cela atteste de l’utilité de ces mesures. Mais avez-vous pris en compte l’effet de levier qu’elles peuvent avoir dans vos analyses ?

Le projet de loi de finances pour 2023 est fondé sur des bases économiques plus stables. Le retour sous les 3 % du déficit public est projeté à l’horizon 2027. Quelles sont vos suggestions, dans le cadre des négociations européennes que la France devra mener avec ses partenaires, concernant les règles d’encadrement du déficit des États membres postérieures à la période de crise sanitaire ? Quels bons exemples avez-vous pu noter chez nos voisins européens ?

Enfin, en sortie de crise, il faut assurer sa capacité à faire face à une nouvelle période de difficultés. Alors que vous considérez que nous devrions être plus volontaristes dans la réduction de la dette publique et du déficit, existe-t-il ailleurs en Europe un mécanisme qui ait cet effet sans obérer la croissance et qu’il vous semblerait pertinent de transposer en droit français ?

M. Philippe Brun (SOC). Monsieur le président du Haut Conseil, merci pour votre présentation, que l’on pourrait qualifier de réquisitoire courtois contre le manque de sincérité du budget présenté par le Gouvernement. Selon vous, la prévision de croissance du PIB s’appuie sur des hypothèses très avantageuses et les effets attendus des réformes sont surestimés. Plus grave encore, ni les modalités, ni les conséquences, ni les calendriers de ces réformes ne sont documentés. Diriez-vous que ce projet de loi de finances est insincère ?

Vous avez dit qu’il n’y a pas de lien entre dépense publique et croissance. On constate quand même que les politiques d’austérité budgétaire aggravent le déficit et font chuter la croissance. Alors que 50 milliards d’euros de baisses d’impôts ont été concédés aux entreprises ces dernières années, ne pensez-vous pas que la croissance très faible des dépenses publiques fait courir un risque récessif ?

Enfin, alors que le Gouvernement indique attendre un rendement de 9,2 milliards d’euros de la réduction des niches fiscales et sociales, il ne prévoit de supprimer que six dépenses fiscales, dont cinq n’ont plus d’incidence budgétaire depuis plusieurs années. Ce manque de volonté politique est aberrant quand on sait que les dépenses fiscales ont coûté plus de 80 milliards d’euros à l’État en 2022. Quel regard porte le Haut Conseil sur le manque d’ambition de ce projet de budget en la matière ?

Mme Lise Magnier (HOR). Vous jugez la prévision de croissance du Gouvernement pour 2023 un peu élevée mais les prévisions d’inflation et de progression de la masse salariale dans les branches marchandes plausibles. Toutefois, vous relevez une sous-estimation de certaines dépenses, notamment celles de l’ONDAM ainsi que celles liées à la crise sanitaire. Selon vous, d’autres dépenses sont-elles sous-estimées ? Quel serait le volume prudentiel de ces dépenses à inscrire dans le PLF et le PLFSS pour 2023 ?

Concernant le projet de loi de programmation, vous indiquez que la trajectoire des dépenses publiques s’inscrira dans un contexte de hausse attendue des taux d’intérêt, qui pèsera de fait sur les charges financières dans le budget de l’État. Quelles sont vos prévisions en la matière d’ici à 2027 ?

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Vous estimez que le solde public pourrait être plus dégradé que ne le prévoit le Gouvernement, notamment du fait de la grande incertitude qui entoure les prix de l’énergie, ce qui participe à l’incertitude autour du redressement des finances publiques en 2023. La soutenabilité à moyen terme des finances publiques ne nécessite-t-elle pas de grands investissements visant à réduire notre forte dépendance aux énergies fossiles ? Quelles articulations vous semblent envisageables pour concilier la nécessité d’investir massivement en faveur de la transition écologique et la maîtrise des dépenses publiques, nécessaire au redressement de nos finances publiques ?

Au vu de votre grande expérience européenne, que pensez-vous d’un mécanisme européen permettant d’exclure du calcul des déficits publics les sommes empruntées par les États membres pour financer la transition écologique ?

Enfin, ne pensez-vous pas qu’il serait temps de renoncer définitivement aux indicateurs du PIB pour mesurer la croissance et de leur préférer des indicateurs sociaux et environnementaux tels que ceux adoptés par la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques et qui ne sont pas appliqués, ni dans la loi de règlement, ni dans le PLFR, ni dans vos rapports, ni dans le PLF pour 2023 ?

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Concernant la transition écologique, ne pensez-vous pas que les règles européennes sont caduques et qu’il faudrait sortir des critères de Maastricht les investissements qui lui sont nécessaires ?

S’agissant de la politique monétaire restrictive de la BCE, l’inflation en Europe ne semble pas être de source monétaire. La hausse des taux d’intérêt ne fait-elle pas courir le risque de freiner la croissance économique de notre pays ?

Vous avez jugé que les prévisions de croissance de l’ONDAM et des dépenses des collectivités territoriales étaient un peu faibles. Pouvez-vous nous apporter des précisions ? Je pense que vous avez raison : je ne vois pas comment nous pourrions tenir avec une croissance aussi faible, alors que de grands besoins sociaux s’exprimeront dans les territoires.

Enfin, ne pensez-vous pas qu’en cette période extrêmement difficile, il serait nécessaire de prévoir une taxation exceptionnelle des superprofits, comme vous avez su le faire vous-même à une autre époque ?

M. Michel Castellani (LIOT). Il n’y a pas trente-six solutions pour piloter un budget dans une conjoncture aussi difficile, marquée par l’endettement, l’augmentation des taux, la dégradation de la parité euro-dollar, le déficit commercial et les incertitudes sur la croissance : il faut soit baisser les dépenses, soit augmenter les recettes. C’est plus facile à dire qu’à faire : quel domaine choisir ? Faut-il se tourner, et comment, vers l’évitement fiscal et les paradis fiscaux, y compris au sein de l’Union européenne ?

Quant au projet de loi de programmation des finances publiques, il semble pour le moins paradoxal d’établir une trajectoire pour 2027 quand nous ne sommes même pas certains des prévisions pour l’an prochain. Nous allons discuter d’un texte qui est déjà dépassé avant même d’avoir été voté. Je voudrais connaître votre sentiment sur ce sujet.

M. Pierre Moscovici. Monsieur le député Philippe Brun, je ne suis pas un procureur : je ne fais pas de réquisitoire. Les jugements sur la sincérité sont toujours dangereux. Porter une accusation sur la sincérité, c’est vraiment caractériser des manquements très graves. En l’occurrence, il ne s’agit absolument pas de cela : nous soulignons que le contexte est incertain et que la trajectoire peut être plus ambitieuse, mais nous ne nous prononçons en rien sur la sincérité du budget. Qu’on ne s’y méprenne pas. Le Haut Conseil n’est ni un juge, ni un acteur politique.

S’agissant de la croissance potentielle, nous estimons qu’elle demeure au-dessus du consensus : la prévision nous semble donc plutôt optimiste. Il demeure que la croissance potentielle doit être musclée. Nous devons tout faire pour l’augmenter. C’est une raison essentielle de mon plaidoyer pour le désendettement : plus nous aurons de ressources à affecter à de l’investissement, donc à de la bonne dépense publique, plus nous pourrons renforcer la croissance potentielle et la cohésion sociale, les deux allant de pair. Il y a des efforts à faire dans ce pays en faveur de la transition écologique, de la transition numérique, de l’innovation, de la recherche, de la santé – et je ne suis pas exhaustif. Mais, pour pouvoir investir, nous devons nous libérer du carcan de la dette, qui peut nous étrangler.

Nous ne sommes pas non plus une agence de notation, et nous ne sommes pas en train de pousser je ne sais quel cri d’alarme : ce n’est pas notre rôle. Le jugement que nous portons sur la dette française est qu’elle est tout à fait soutenable, mais qu’elle n’en est pas moins trop élevée au regard des marges de manœuvre dont nous avons besoin pour investir. Plus la charge augmente, moins nous aurons de marges de manœuvre.

La hausse des taux d’intérêt de la BCE ainsi que l’inflation conduisent à une hausse de la charge de la dette de 12 milliards d’euros en 2022, qui passe ainsi de 35 à 47 milliards. L’essentiel des emprunts étant contractés à long terme, ce sont les taux à long terme qui constituent le principal risque ; or ils ont déjà augmenté et cela commence à se voir dans la charge de la dette. En 2023, l’impact sera limité mais, à long terme, sur dix ans, cela représentera une hausse de 70 milliards d’euros si les taux se maintiennent à leur niveau actuel, sans monter davantage. On voit là encore toutes les conséquences d’un niveau de dette élevé et la nécessité de le faire baisser.

Les prévisions sur les taux d’intérêt sont très incertaines. Le Gouvernement prévoit une remontée limitée, avec une inflation qui retrouverait la cible de la BCE dès 2026, soit une combinaison d’hypothèses quelque peu surprenante. Le service de la dette va probablement augmenter, et peut-être plus que ce que prévoit le Gouvernement, mais nous n’en sommes absolument pas aux 100 milliards d’euros dont parlent certains. Il faudrait pour cela que la dépense explose et que les taux atteignent des niveaux invraisemblables ; le contexte serait tout autre. Mais il convient tout de même de maîtriser la dette : tel est mon message.

J’en viens aux OATi. La part des recettes indexées est supérieure au poids des OATi. Par un mécanisme stabilisant, les dépenses d’OATi baissent lorsque les recettes diminuent également. La Cour a remis, en février dernier, un rapport sur la gestion de la dette publique et l’efficience du financement de l’État par l’Agence France Trésor qui portait une appréciation plutôt positive. Les obligations indexées sur l’inflation pèsent inévitablement sur la charge de la dette ; néanmoins nous avons mesuré ce poids et il est moins élevé que dans d’autres pays. Globalement, la dette publique est plutôt bien gérée dans notre pays par l’Agence France Trésor, même si des améliorations peuvent toujours être apportées.

Monsieur Mauvieux, les députés ne sont pas obligés de s’accorder sur le projet de loi de programmation des finances publiques. En revanche, l’absence d’une telle loi poserait problème. Elle est nécessaire au bon déroulement du processus d’adoption des lois de finances, à l’information des autorités européennes, à la crédibilité de notre pays. C’est une ancre dont nous avons besoin. Qu’il y ait débat, je le conçois mais je le répète avec force, l’absence de LPFP ne serait pas anodine – jusqu’à quel point, je ne peux pas le dire et ce n’est pas à moi de le faire.

Monsieur Bompard, vous avez évoqué un quinquennat d’austérité. Je vous rappelle tout de même que les dépenses publiques initiales représentent 57,6 % du PIB, soit le niveau le plus élevé de toute l’OCDE.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). C’est le CICE !

M. Pierre Moscovici. Le CICE n’en est pas la cause principale.

L’extinction des mesures d’urgence et de relance, et probablement du bouclier tarifaire, fera baisser les dépenses publiques en milieu de quinquennat. Ensuite, de 2025 à 2027, une fois les effets de la baisse corrigés, la dépense publique déflatée par les prix du PIB – soit l’indicateur le plus pertinent en matière de finances publiques – augmenterait en moyenne de 0,6 point par an. Parler de quinquennat d’austérité ne me paraît donc pas justifié, si ces chiffres sont respectés. Ils sont au demeurant assez ambitieux en termes de maîtrise des dépenses : vous aurez à examiner dans les années qui viennent des budgets sans doute moins généreux que celui prévu pour 2023.

Pour aller plus loin, la dépense publique en elle-même n’est pas un facteur d’investissement ou de désinvestissement, ni de croissance ou de décroissance. Ce qui est essentiel, ce que nous devons tous garder à l’esprit, c’est la qualité de la dépense publique. La bonne dépense publique sert l’avenir, l’investissement, la croissance. Par exemple, il y a des besoins très importants en matière de transition écologique. En ce moment à Bruxelles, on débat de la possibilité d’exclure les dépenses qui y sont liées du calcul de la dette publique. Cette hypothèse me paraît plus plausible que celle de revenir sur la règle des 3 % de déficit. En tout état de cause, ce sont les dépenses de cette nature qu’il faudra privilégier. Mais pour ce faire, il faut maîtriser la dette, ce qui, à son tour, suppose de maîtriser d’autres dépenses.

Madame Dalloz, d’après le Haut Conseil, les déficits pour 2022 pourraient être légèrement inférieurs à 5 %, du fait de l’augmentation des recettes ; en revanche, ils pourraient être légèrement supérieurs en 2023 – dans les deux cas, de l’épaisseur du trait. En résumé, disons que nous prévoyons une stabilité, au mieux. La trajectoire de réduction pour ces deux années est donc modérée, ce qui reporte l’effort, plus accentué, sur les années suivantes.

Monsieur Mattei, les comparaisons sont utiles. L’objectif d’un déficit à 2,8 % en fin de période est peu ambitieux, sachant que la plupart de nos partenaires européens seront au-dessous de 3 % dès 2025. Il y a vraiment quelques efforts à faire.

S’agissant des dépenses fiscales, le projet de LPFP les établit à 9 milliards d’euros. Pourquoi pas ? Mais c’est optimiste et, si j’en crois les expériences passées, il faudra faire preuve de volontarisme. Les moyens envisagés pour y parvenir ne sont pas documentés.

Pour les collectivités locales, il est affiché une baisse en volume des dépenses de fonctionnement de 0,5 point. C’est possible, mais un peu ambitieux également. En outre, si l’objectif est atteint, à quoi seront affectées les marges de manœuvre dégagées ?

Pour l’ONDAM, il est prévu une croissance faible en volume – moins de 1 %. Des marges d’efficience existent, mais les mesures à prendre ne sont pas documentées. Par ailleurs, personne n’ignore les besoins à l’hôpital ou dans les EHPAD. Une fois encore, il faut raisonner à partir de la qualité de la dépense : la numérisation, l’organisation des soins de ville et des soins hospitaliers peuvent être source d’économies qui permettront de stabiliser les dépenses.

Quant à la taxe sur les superprofits, ce n’est pas le rôle du Haut Conseil que de porter un regard sur des décisions politiques qui appartiennent au Parlement et au Gouvernement. Notre mission consiste à apprécier le réalisme des recettes et des dépenses. En tout état de cause, les prélèvements doivent être évalués à l’aune de l’équilibre des finances publiques.

M. le président Éric Coquerel. Nous en venons aux autres questions.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Si j’étais un peu taquin avec Mme Dalloz, je lui rappellerais, s’agissant de l’importance de respecter les engagements budgétaires pris auprès de la Commission européenne, qu’une procédure de déficit excessif avait été engagée contre la France en 2009, époque à laquelle son parti était aux manettes.

On dit souvent que les fortes divergences entre États membres en matière de dette et de déficits publics ne sont pas soutenables à long terme pour la zone euro ; pourtant, la dernière crise a démontré sa robustesse. Qu’en pensez-vous ?

Mme Véronique Louwagie (LR). S’agissant de la réforme des retraites, vous avez souligné le manque d’informations sur les pistes envisagées par le Gouvernement.

À vous entendre, si la réforme ne modifie pas l’âge de départ à la retraite, il faudra baisser les pensions ou augmenter les cotisations. Est-ce à dire qu’à vos yeux, le seul levier est l’âge de départ et non le nombre de trimestres ?

M. Fabien Di Filippo (LR). On ne peut pas se voiler la face sur l’évolution actuelle des taux d’intérêt : ils sont passés de 0 à 2,5 %.

Vous avez souligné les incertitudes de la conjoncture de l’année dernière, en particulier pour les entreprises. La charge des intérêts deviendra quoi qu’il arrive le premier poste du budget de l’État. Avez-vous évalué les conséquences de cette évolution sur l’action publique ? À quelle échéance interviendra-t-elle si rien n’est fait pour l’enrayer ?

Le Haut Conseil a-t-il déjà essayé de chiffrer le coût des structures bureaucratiques et technocratiques que sont les agences, autorités, médiateurs et autres organismes parapublics ? A-t-il étudié des pistes d’économies ?

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Monsieur le président du Haut Conseil, M. Mauvieux n’a pas mis en doute l’utilité des lois de programmation en général, il a estimé que les incertitudes pesant sur les hypothèses rendaient caduque celle qui nous est soumise. Vous n’avez pas répondu non plus à sa question sur les bons du Trésor indexés sur l’inflation.

Comment expliquez-vous que l’énorme masse d’argent public qui est dépensée ait un effet de levier aussi faible sur la croissance du PIB ? N’est-ce pas le signe d’une fuite en avant dans des dépenses de fonctionnement stériles et non d’investissement ?

M. Emeric Salmon (RN). Vous avez fait de la guerre en Ukraine la principale cause de l’inflation. Or les graphiques montrent que le phénomène est antérieur – probablement lié au covid. Si l’on en croit les derniers projets de lois de finances, le Gouvernement ne subit-il pas les crises plus qu’il n’imprime sa marque à l’économie de notre pays ?

M. Fabrice Brun (LR). Nous avons compris en filigrane de vos propos que, comme nous, vous êtes inquiet, tant du niveau stratosphérique de la dette publique et de l’inflation que de la remontée des taux d’intérêt et des obligations d’État.

Devant le mur de la dette, la France accélère encore, en empruntant la somme colossale de 270 milliards d’euros sur les marchés à des taux proches de 2,5 %. On sait qu’une hausse de 1 point des taux d’intérêt se traduit par un surcoût de 39 milliards d’euros sur dix ans. Quelles sont les projections du Haut Conseil en matière d’évolution de la charge de la dette entre 2023 et 2027 ? Le point de départ en 2023 devrait être a minima de 17 milliards d’euros, soit déjà deux fois le budget du ministère de la justice.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Vous avez fait part de votre avis sur l’austérité mais vous n’avez pas répondu complètement à la question posée par Manuel Bompard, qui s’appuyait sur le graphique montrant le taux de croissance en volume de la dépense publique pour les cinq années à venir : avez-vous connaissance d’une situation similaire par le passé ?

M. Pierre Moscovici. Le service de la dette va probablement augmenter. Le Gouvernement prévoit dans le projet de loi de programmation une hausse de près de 20 milliards d’euros entre 2022 et 2027, pour atteindre environ 60 milliards, et peut-être même un peu plus si l’augmentation des taux d’intérêt s’avérait plus importante. La Cour des comptes a déjà alerté sur ce risque sans être totalement écoutée, je le crains. Cela rend d’autant plus important de faire baisser notre ratio de dette, je ne cesse de le répéter.

S’agissant du graphique, je ne dispose pas d’historique mais je vais faire appel à ma mémoire politique. Un taux de croissance de 0,6 point en volume s’est déjà vu mais cela reste ambitieux en effet. Il faut toujours faire des comparaisons, et considérer aussi le point de départ : nous sortons d’une situation exceptionnelle où, covid aidant, nous avons crevé tous les plafonds, ce qui justifie aujourd’hui un rattrapage. Oui, des efforts importants sont demandés mais la situation n’est pas inédite.

En ce qui concerne les divergences au sein de la zone euro, il n’y a pas, selon moi, de problème de soutenabilité de notre dette aujourd’hui. La zone euro a connu ces dernières années une situation très particulière – une crise mondiale, une pandémie et une réponse collective. Nous revenons progressivement, et c’est tant mieux, à une situation normale, dans laquelle la convergence est très importante et ne doit pas être négligée. La Commission et les marchés reprennent leurs réflexes : ce qu’ils observent, ce n’est pas le niveau, mais la pente de la dette. Dès lors, nous devons leur envoyer des signaux. Nous ne pouvons pas être soumis à un règlement de copropriété et agir chacun dans notre coin. Dans un régime normal, il faut s’efforcer de limiter les divergences. La France peut et doit faire un peu plus en la matière.

Madame Louwagie, je ne me prononce pas sur le choix entre trimestres de cotisations et âge : in fine, c’est tout de même l’âge de départ à la retraite qui recule. Il me semble que, objectivement, toutes les études s’accordent sur l’existence d’un problème de financement des retraites. Pour le résoudre, les leviers sont connus : la hausse des cotisations, la baisse des pensions ou la variation de l’âge. À mes yeux, la réforme est plus sociale qu’antisociale. En effet, ne rien faire tout de suite imposerait d’agir sur les autres paramètres : la hausse des cotisations, qui sont déjà très élevées, ou la baisse des pensions, qui serait dramatique alors que les injustices sont déjà criantes. Voilà mon raisonnement, mais c’est aux responsables politiques qu’il appartient de se prononcer.

L’évaluation des dépenses des agences n’est pas de la compétence du Haut Conseil ; la Cour des comptes le fait à l’occasion. Contrairement à votre impression, les dépenses diminuent depuis quelques années. En tout cas, ce n’est certainement pas la source des économies massives dont nous avons besoin, pas davantage que ne le serait la baisse des salaires de la haute fonction publique.

Monsieur Tanguy, je crois avoir répondu très sérieusement à la question de M. Mauvieux relative aux OATi. Votre collègue n’a d’ailleurs pas dit que la loi de programmation actuelle était caduque, pour une raison simple : elle n’a pas encore été votée ! Pour ma part, je répète qu’une loi de programmation des finances publiques est nécessaire pour la crédibilité de notre pays.

Monsieur Brun, vous avez évoqué mon « inquiétude ». Je ne veux pas tenir de propos exagérément émotionnels : je suis là pour parler d’un certain nombre de réalités, et c’est ensuite à vous, mesdames et messieurs les députés, dans votre diversité, de vous prononcer sur les projets que vous soumet le Gouvernement. Je réitère mon sentiment : nous avons besoin d’une loi de programmation, même si le projet qui vous est présenté pourrait être plus ambitieux, car c’est une ancre, un repère de travail indispensable à tous. Quant aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023, nous avons également formulé nos avis : à vous de vous en saisir. J’ai noté la différence entre le volontarisme et le réalisme, mais on peut être d’autant plus volontaire qu’on se base sur des hypothèses réalistes.


Discussion générale

Au cours de sa séance du mardi 4 octobre 2022 au matin, la commission a procédé à l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (n° 272).

M. le président Éric Coquerel. L’ordre du jour appelle l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2003 à 2027, ainsi que celui de la première partie du projet de loi de finances (PLF) pour 2023.

Pour des raisons réglementaires, le délai de dépôt des amendements est fixé à jeudi dix-sept heures mais cela pourra évoluer en fonction de la durée des débats.

Notre ordre du jour est chargé et il faudrait que nous parvenions à achever l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2023 jeudi 6 octobre au soir. Les années précédentes, nous disposions de six séances pour examiner ce texte. Cette année, neuf séances doivent nous permettre d’examiner le projet de loi de programmation, le rapport de la mission flash, très attendu, sur les entreprises pétrolières et gazières et celles du secteur du transport maritime qui ont dégagé des profits exceptionnels pendant la crise, et la première partie du PLF. Je vous invite donc à faire preuve de concision. Nous ferons malgré tout en sorte que le débat puisse avoir lieu.

Nous avons commencé nos travaux lundi dernier, le 26 septembre, jour de la présentation des projets de loi en conseil des ministres, en auditionnant MM. les ministres Bruno Le Maire et Gabriel Attal, puis les avons poursuivis mercredi 28 septembre, en entendant le président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), M. Pierre Moscovici, sur les deux avis qu’il a rendus.

L’audition du gouverneur de la Banque de France, ainsi que celle de plusieurs associations de collectivités locales, pourront également servir lors des débats sur le projet de loi de programmation et le PLF.

Soixante-douze amendements ont été déposés en commission sur le projet de loi de programmation et seuls sept ont été déclarés irrecevables en raison de la méconnaissance des exigences de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) ou de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS).

Le projet de loi de programmation n’étant pas un projet de loi de finances, les amendements adoptés en commission seront directement intégrés au texte débattu en séance publique. C’est sans doute pourquoi M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, est présent lors des débats en commission. C’est son droit le plus incontestable et je l’accueille volontiers. Si ce droit est fréquemment mis en œuvre dans d’autres commissions permanentes, c’est beaucoup moins habituel dans notre commission.

Depuis que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a créé la nouvelle catégorie des lois de programmation des finances publiques (LPFP), le Parlement a examiné cinq lois de programmation en 2008, 2010, 2012, 2014 et 2017. Plusieurs ministres de l’économie et des finances ont honoré la commission de leur présence : M. François Baroin, lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, et M. Pierre Moscovici, lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics. Vous avez raison, depuis la création de cette catégorie de lois, plusieurs ministres des finances, mais aussi du budget, ont été présents en commission pour l’examen des textes. Il me semble notamment, monsieur le président, que ce fut le cas d’un de mes prédécesseurs, M. Gérald Darmanin, en 2017.

L’audition du 26 septembre, à laquelle j’ai participé avec Bruno Le Maire, nous a surtout permis d’évoquer le PLF pour 2023 et il me semblait important de dire quelques mots du projet de loi de programmation pour les finances publiques, qui vient traduire le cap que nous avons fixé afin de ramener le déficit public sous la barre des 3 % d’ici la fin du quinquennat et de stabiliser notre endettement public à partir de 2026.

L’objectif des 3 % est important : il ne s’agit ni d’un totem ni d’un diktat, comme on peut l’entendre, mais du ratio à partir duquel nous commençons à rembourser notre dette, enjeu d’importance si nous ne voulons pas la léguer, ainsi que des impôts, aux générations futures.

Nous avons réalisé cet exercice de programmation dans un environnement particulièrement instable. En outre, il n’existe jamais de certitude absolue en matière de prévisions. Mais ce n’est pas une raison suffisante pour considérer que notre pays n’a pas besoin d’une trajectoire. Celle que nous vous présentons n’est pas un plan d’austérité, comme on l’entend parfois. Il s’agit simplement de fixer un cadre pour éviter les dérapages. Atteindre un tel objectif suppose de partager le même sentiment de responsabilité vis-à-vis de notre pays, de sa crédibilité, de sa capacité à tenir ses comptes, de son indépendance. Atteindre un tel objectif suppose aussi de répartir l’effort entre les administrations publiques, l’État et ses opérateurs, la sécurité sociale et les collectivités territoriales – nous aurons l’occasion d’y revenir au cours de ce débat et lors de l’examen du PLF et du PLFSS.

Il s’agit également de poursuivre une trajectoire de réduction des déficits pour honorer notre dette, la stabiliser en 2026 et la rembourser en 2027. En outre, il s’agit d’une exigence européenne : la non-adoption du PLPFP pourrait entraîner un retard de versement, voire une amputation, des fonds européens du plan de relance – certains sont conditionnés à l’adoption par les différents États d’une loi de programmation des finances publiques. Enfin, le président Pierre Moscovici l’a rappelé, le HCFP s’appuie sur la loi de programmation des finances publiques dans le cadre de sa mission d’évaluation.

J’ai évidemment conscience des réserves formulées par le Haut Conseil. L’hypothèse de croissance potentielle à 1,35 % par an de 2022 à 2027 s’appuie sur les réformes structurelles que nous allons mettre en œuvre après qu’elles aient été débattues largement par le Parlement : réforme des retraites, du RSA, poursuite de la réforme de l’assurance chômage, amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi, élargissement au lycée professionnel du succès de l’apprentissage, mise en place du service public de la petite enfance, suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), plans d’investissement, programme d’investissements d’avenir (PIA), plans France relance et France 2030.

La croissance potentielle n’est donc rien d’autre que le reflet de notre capacité collective à agir et à réformer le pays. Sans nier les difficultés, j’aimerais que nous ayons confiance en cette capacité collective à relever les défis : le taux de chômage est au plus bas depuis quinze ans, le taux de chômage des jeunes, au plus bas depuis quarante ans, le taux d’emploi au plus haut depuis qu’il est mesuré. Nous pouvons aller plus loin grâce aux réformes structurelles que nous vous proposerons.

Le rythme de rétablissement des finances publiques nous semble parfaitement adapté. Nous ne voulons pas répéter les erreurs commises en 2011-2012, avec une action procyclique, une consolidation trop rapide cassant la croissance et générant plus de dépenses qu’elle ne permet d’économies.

Certains considèrent qu’avec cette loi de programmation, nous défendrions une forme d’austérité, quand d’autres estiment que nous n’allons pas assez vite dans la consolidation des comptes. C’est la preuve d’une stratégie équilibrée, et de notre capacité à susciter l’activité économique.

Cette trajectoire, c’est aussi un contrat que le Gouvernement passe avec le Parlement – et donc avec les Français. Il s’agit de partager un cap pour mieux piloter les finances publiques et s’assurer que les lois de finances annuelles s’inscrivent dans la trajectoire dans laquelle le Gouvernement s’est engagé. La nouvelle version de la Lolf, issue de la révision dite Woerth-Saint-Martin, initiative parlementaire, a renforcé la portée de la loi de programmation pluriannuelle. Désormais, en amont du dépôt du projet de loi de finances de l’année, le Gouvernement doit justifier devant le Haut Conseil des finances publiques les éventuels écarts par rapport à la trajectoire pluriannuelle de la LPFP.

Alors que le Parlement a, à juste titre, œuvré pour renforcer son pouvoir de contrôle, il serait pour le moins baroque qu’il se prive de cet important instrument. Si nous voulons passer du « quoi qu’il en coûte », au « combien ça coûte ? », nous devons renforcer la capacité du Parlement à évaluer les dispositifs. Cela ressort également des dialogues de Bercy.

C’est pourquoi l’article 7 du projet de loi prévoit le bornage à quatre ans des dépenses fiscales. Son article 15 dispose que les créations, extensions ou prolongations d’un dispositif d’aide aux entreprises instauré après le 1er janvier 2023 ne sont applicables que pour une durée précisée par le texte qui les institue, et pour un maximum de cinq ans. Cet article prévoit aussi la remise systématique d’une évaluation. L’article 21 dispose que les conclusions des évaluations de la qualité de l’action publique sont transmises au Parlement au plus tard le 1er avril de chaque année – cette disposition est directement issue de nos échanges lors des dialogues de Bercy et nous travaillerons ensemble afin de donner un maximum de consistance à cette possibilité nouvelle.

Certes, nous pouvons avoir des divergences sur les paramètres, mais nous devrions tous être d’accord sur le fait que la sixième puissance mondiale ne peut se dérober à ses obligations de sérieux budgétaire, ainsi que de planification et de prévision de sa trajectoire de finances publiques, matérialisées par ce texte.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. En préambule, je reviendrai sur l’utilité d’une loi de programmation des finances publiques. Même si nous ne sommes pas d’accord sur tous les chiffres, pourquoi faut-il la voter ? Parce que c’est une déclinaison indispensable de nos engagements budgétaires internationaux et de l’objectif constitutionnel d’équilibre des comptes publics.

Le premier article de la Lolf réformée est clair : la LPFP est l’instrument de mise en œuvre des engagements internationaux de la France ; c’est François Hollande qui a mené à son terme le processus de ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) en 2012. La LPFP constitue également la référence du Haut Conseil des finances publiques pour rendre son avis identifiant les écarts importants entre l’exécution de l’année passée et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la LPFP. Elle indique l’ampleur et le calendrier des mesures de correction mises en œuvre en cas d’écarts importants. Elle indique aussi les conditions de prise en compte des circonstances exceptionnelles ouvrant la faculté de s’écarter temporairement des trajectoires fixées.

La loi de programmation fixe les objectifs à moyen terme de chacune des administrations publiques, dans le respect d’un objectif global d’équilibre des comptes des administrations publiques. C’est un des apports importants de la réforme constitutionnelle voulue par Nicolas Sarkozy en 2008.

À ceux qui seraient tentés de minimiser l’importance des lois de programmation, rappelons qu’il s’agit d’un texte précieux comprenant de nombreuses dispositions, pour la plupart issues de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, votée par une grande partie des forces politiques qui composent l’Assemblée nationale et le Sénat : effort structurel, objectif en pourcentage d’évolution des dépenses en volume et prévision en milliards d’euros des dépenses en valeur pour toutes les administrations publiques (APU). La LPFP peut aussi comporter des orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques.

Le ministre a raison, le Parlement aurait tort de se priver d’un instrument de contrôle. Ce thermomètre, sur cinq ans, nous permet de mieux évaluer l’action du Gouvernement. Pourquoi y renoncer ?

La loi de programmation, ce sont également des éléments de bonne gestion des finances publiques qui nous permettent de préparer le Printemps de l’évaluation. Le présent projet de loi comporte de nombreuses dispositions intéressantes : le bornage systématique pour une durée de quatre ans des nouvelles niches fiscales afin de les évaluer ; le principe du plafonnement de toutes les taxes affectées afin de les contrôler ; une règle d’amélioration de 10 % sur la période de programmation du ratio entre dépenses défavorables à l’environnement et dépenses favorables ou mixtes ; le bornage systématique pour une durée de cinq ans au plus des mesures nouvelles ou prolongées d’aides aux entreprises, afin de ne pas proroger une mesure sans l’évaluer ; la conduite systématique par les pouvoirs publics d’évaluations de la qualité de l’action publique portant sur les dépenses publiques, à l’article 21.

Enfin, je conclus en vous rappelant que la loi de programmation n’est pas une loi de finances. Je comprends les enjeux politiques qui s’attachent à une loi de finances, et je respecte les positions exprimées par les uns et les autres en fonction de leur appartenance politique, mais les mêmes règles ne s’appliquent pas ici : nous sommes devant une loi utile pour notre pays, et utile pour le Parlement.

M. le président Éric Coquerel. La presse s’est fait l’écho des craintes du Gouvernement que le présent projet de loi ne soit pas adopté, l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution ne pouvant être utilisé qu’une seule fois par session.

Ce texte me pose problème pour deux raisons : il reprend les prévisions annuelles du programme de stabilité, que nous avions critiquées, estimant qu’elles étaient trop optimistes. Depuis, elles ont d’ailleurs été rectifiées – on est passé de 1,4 % de croissance à 1 %, et de 3,2 % d’inflation à 4,2 %. Ces prévisions restent très optimistes par rapport à celles de nombreux instituts, ou de la Banque de France. Or de telles prévisions ont des conséquences sur les dépenses publiques – supplémentaires – et interrogent sur la soutenabilité des prévisions pour arriver à 3 % de déficit public en 2027.

En outre, le problème est plus global. Dans les cinq ans à venir, on nous propose de revenir à une forme de normalité, et donc à une politique de l’offre et de la compétitivité. Pourtant, pendant le covid, comme d’ailleurs très souvent lors des crises, le système néolibéral a dû s’inspirer de politiques de la demande pour amortir la crise car les politiques de l’offre ne tiennent pas la rampe. La gestion de la crise a été d’autant plus difficile que les baisses de dépenses publiques, notamment dans le secteur de la santé, avaient préalablement affaibli les hôpitaux.

Les crises sont-elles derrière nous ? Rien n’est moins sûr, s’agissant par exemple de la question écologique. La France est un des quatre pays dont les gaz à effet de serre diminuent le moins, avec les États-Unis. Comment alors atteindre l’objectif de hausse maximale des températures de 1,5 ° ? Pourtant, n’y a-t-il pas urgence ? L’État ne devrait-il pas réaliser les investissements nécessaires à la bifurcation écologique ? Je pourrais poser les mêmes questions en matière sociale. Est-il bien raisonnable de revenir à la règle absolue des 3 % ? La seule option sera alors de baisser les dépenses publiques puisqu’on baisse les impôts. Un tel choix rendra la puissance publique incapable d’aborder ces crises, voire de les amortir.

Ce que vous proposez répond peut-être, sur le papier, aux codes de la politique néolibérale, mais cela ne répond pas aux besoins de la population. L’intérêt général, c’est que la puissance publique soit capable d’intervenir.

Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Mathieu Lefèvre (RE). La loi de programmation est un instrument important pour le Parlement. Face aux défis auxquels nous sommes confrontés en matière de finances publiques, plusieurs options s’offrent à nous : on peut nier la contrainte de finances publiques et augmenter l’endettement, au motif que nous n’aurons pas à payer notre dette ; on peut réduire le filet de protection qu’on doit aux Français pour qu’ils affrontent mieux l’inflation ; on peut augmenter les impôts. Nous avons fait le choix du sérieux en conjuguant la maîtrise des dépenses publiques – leur hausse est la plus faible depuis les vingt dernières années –, la baisse des impôts pour encourager l’activité et la protection des Français face à l’inflation. Le présent projet de loi, accusé de laxisme, fait au contraire preuve de sérieux. Que ceux qui pensent que nous sommes trop dépensiers nous disent quelles dépenses ils souhaitent supprimer ! Faut-il toucher à la baisse de l’impôt sur le revenu de 6 milliards d’euros ? Faut-il revenir sur la limitation de la hausse des prix du gaz et l’électricité pour tous les Français ?

Ce texte ne met pas non plus en musique une politique d’austérité : comment peut-on parler d’austérité dans un pays dont l’endettement s’élève à 3 000 milliards d’euros et qui va emprunter 270 milliards d’euros sur les marchés financiers l’an prochain ?

Être sérieux, c’est faire le choix de la modération des dépenses afin de respecter nos engagements européens et revenir sous la barre des 3 % de déficit public en 2027.

M. Philippe Lottiaux (RN). Ce projet de loi s’inscrit dans le droit fil du programme de stabilité, sur lequel nous avions déjà émis des critiques, et nous laisse donc très sceptiques. C’est avant tout un exercice obligé pour passer sous les fourches caudines de l’Union européenne et cela traduit, une fois de plus, notre perte de souveraineté. En outre, il s’appuie sur des hypothèses extrêmement optimistes qui laissent dubitatifs de nombreux spécialistes et institutions.

Il ne fait pas sensiblement évoluer l’état très dégradé des finances publiques : le taux de prélèvements obligatoires est au plus haut alors que les services publics essentiels ne se sont jamais portés aussi mal. La charge de la dette explose – + 600 milliards d’euros dont un tiers seulement est dû au covid – et on parle à peine de stabilisation en 2026.

Cette trajectoire est d’autant plus incertaine que les taux d’intérêt et d’inflation sont en hausse, en partie du fait de choix politiques et stratégiques extrêmement critiquables, notamment en matière d’énergie.

Enfin, vous ne prenez absolument pas en compte l’importante fragilité de nombreuses entreprises, qui risquent de disparaître à court terme dans de nombreux secteurs, y compris celui du bâtiment.

Vous faites également peser les errements de l’État sur les collectivités territoriales, dont les moyens, en euros constants, vont baisser sur la période puisque l’article 13 dispose que la somme des concours de l’État ne va augmenter que de 2,7 % sur cinq ans. L’article 23 prévoit des contraintes contraires au principe de décentralisation, en stigmatisant d’éventuels mauvais élèves alors que l’objectif d’évolution est identique pour tous les types de collectivités, ce qui est injuste et irréaliste.

Enfin, si vous vous gargarisez de réformes, vous ne faites pas celles qui permettraient de redresser les finances de notre pays en renonçant immédiatement à une mondialisation mortifère pour retrouver notre souveraineté, en renonçant à une politique d’immigration dispendieuse et en renonçant à lutter réellement contre la fraude fiscale, et surtout sociale.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Il est assez rare qu’un ministre assiste à l’examen de tels projets de loi. Je ne sais pas si c’est un honneur, ou le signe d’une certaine fébrilité.

Certes, il n’existe aucune certitude quand on élabore des trajectoires, surtout dans un contexte de crise. Mais, depuis juillet, le Haut Conseil des finances publiques estime que vos perspectives de croissance et d’inflation sont trop optimistes. Il ajoute « une croissance moins élevée remettrait en cause la réalisation de ces objectifs ». Or il s’avère que la croissance est moins élevée. Vous ne pouvez fixer des objectifs aussi ambitieux quand vos perspectives de croissance ne sont pas les bonnes !

Pour savoir si la politique menée est une politique d’austérité, il faut analyser les besoins réels du pays : si vous augmentez le budget de l’Éducation nationale de 0,5 % alors qu’il y a 100 % d’élèves en plus, cela ne répond pas aux besoins. J’ai pris un chiffre farfelu, et on va me le reprocher. Un autre exemple, donc : de 2013 à 2019, les lits en réanimation ont augmenté de 0,17 % par an. En valeur absolue, c’est une hausse, mais c’est dix fois moins que la hausse des effectifs des personnes âgées – qui représentent deux tiers des malades en réanimation. Il s’agit donc d’une politique d’austérité.

Le Haut Conseil des finances publiques souligne que vos hypothèses de croissance comprennent une prévision d’augmentation de l’offre de travail liée à des annonces de réformes, parmi lesquelles la réforme des retraites ou celle de l’assurance chômage, dont l’impact paraît nettement surestimé. Vos réformes visent seulement à faire payer la crise aux Français, mais elles n’arriveront pas à résorber le déficit de l’État.

Mme Véronique Louwagie (LR). Vous nous proposez, en partant d’un déficit de 5 % en 2023, d’aboutir à un déficit de 3 % en 2027. Les hypothèses que vous retenez sont très optimistes et les temps fort incertains, d’autant que d’ici à 2027, la dette, en valeur absolue, aura augmenté de 200 milliards. Pour nous, cela ne va pas assez vite ; d’autres pays atteindront les 3 % en 2025. Vous évoquez les réformes structurelles – retraites, RSA, assurance chômage –, mais comme le dit le HCFP, il n’existe pas de documentation précise sur leur mise en œuvre.

Par ailleurs, la situation des collectivités territoriales, visées aux articles 13 et 23, nous inquiète. La réduction des dépenses de 0,5 point au-dessous du niveau de l’inflation et le fait de s’engager sur une période de cinq ans peuvent être difficiles. Et si vous demandez des efforts aux Français et aux collectivités territoriales, l’État, lui, ne participe pas assez. Vous avez parlé de thermomètre, monsieur le rapporteur général ? Encore faut-il situer le bon niveau de température !

M. Mohamed Laqhila (Dem). Ce projet de loi, en étant le premier à intégrer les dispositions de la loi organique Woerth Saint-Martin, concourt au renforcement de la lisibilité et de la qualité de l’information apportée aux parlementaires. Il nous donne un avertissement, mais aussi plusieurs motifs d’espoir et de satisfaction.

L’avertissement, d’abord : à politique inchangée, nous aurions des difficultés à combler à moyen terme le déficit public ; la dette atteindrait alors 115 % du PIB, ce qui obérerait toute capacité à répondre aux crises futures. La capacité d’un pays à se financer et à agir repose sur la soutenabilité de sa dette. Or nous avons vu ces derniers jours combien cette confiance peut être éphémère, même dans un grand pays développé.

Les motifs d’espoir, ensuite, puisque ce texte trace une trajectoire claire pour l’ensemble des administrations publiques. À ceux qui lui reprochent un manque d’ambition, je dis que nous pourrons trouver d’autres leviers, dans le cadre de l’examen des lois de finance, pour réduire plus vite le déficit structurel. Cependant, nous ne souhaitons pas renouveler l’expérience d’une consolidation budgétaire trop rapide, telle celle de 2010-2014 qui avait tué la reprise économique.

Par son équilibre, ce texte laisse une marge de sécurité pour répondre à une conjoncture moins bonne qu’anticipé ou à des décisions politiques que prendrait le Parlement. Il propose aussi des règles qui garantissent une meilleure gestion des finances publiques dans l’ensemble des administrations publiques.

La volonté de limiter les crédits d’impôts dans le temps – que nous pourrions accompagner d’une évaluation systématique – et l’objectif de réduire de 10 % les dépenses classées comme nocives dans le budget vert sont des motifs de satisfaction. Cet effort doit s’accompagner d’un renforcement de la budgétisation verte par l’État et les autres administrations publiques. Le groupe Démocrate (MODEM et indépendants) votera ce projet de loi.

M. Philippe Brun (SOC). Ce projet de loi de programmation est la traduction d’une analyse économique sur laquelle nous divergeons : vous pensez que la crise est derrière, nous pensons qu’elle est devant nous. Regardez les chiffres de cet automne : augmentation de 69 % du nombre de défaillances d’entreprises par rapport à l’année dernière, multiplication par 15 des prix de l’énergie pour certaines entreprises, augmentation des licenciements économiques. Après deux ans de « congélation », la « décongélation » de notre économie entraîne des difficultés et impose des efforts nouveaux. Il n’est pas question de mettre fin au plan de relance ou de limiter notre ambition en termes d’investissements publics, mais au contraire d’alléger le rythme de réduction des dépenses publiques.

Nous sommes en désaccord également sur les mesures – réforme des retraites, gel des dotations aux collectivités – qu’intègre ce projet de loi. Nous ne pouvons accepter la trajectoire récessive que vous nous proposez. Je ne comprends ni les appels à la responsabilité ni la menace, brandie par le ministre, d’une cessation éventuelle du versement des fonds européens. L’article 8 du TSCG prévoit que si un pays ne se conforme pas à la loi de programmation, l’article 260 du TFUE permet l’établissement de sanctions. Mais, chers collègues, nous n’avons jamais respecté la loi de programmation. Nous pouvons d’ailleurs nous interroger sur l’utilité d’un tel outil : une loi jamais respectée, dont la cohérence ne soucie personne et au contenu peu utile pour le travail des parlementaires.

Mme Lise Magnier (HOR). Il s’agit d’un texte sérieux et crédible. L’objectif d’un retour sous les 3 % de déficit public à l’horizon 2027 nous semble tout autant nécessaire qu’atteignable. Nous entendons çà et là que le rétablissement des comptes publics n’irait pas assez vite et ne serait pas assez fort ; au lieu de se fixer des objectifs dont nous savons pertinemment qu’ils ne seront jamais tenus, il nous appartient de chercher, collectivement, à respecter la trajectoire claire et réaliste présentée par le Gouvernement.

La priorité sera donc de respecter cette loi de programmation dans les cinq ans qui viennent. Nous souscrivons pleinement au principe selon lequel toutes les composantes des administrations publiques – l’État et ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale – doivent participer au rétablissement des comptes. Mais il faut être clair sur la méthode, basée sur la concertation, la réciprocité et la juste contribution. Les collectivités locales doivent être écoutées et soutenues, dans le cadre d’un dialogue franc et direct. Les efforts qui leur sont demandés doivent être observés, dans les mêmes proportions, par l’État. Dans la mesure où ce sont l’État et les organismes de sécurité sociale qui pèsent le plus dans le déficit public et l’endettement, les efforts doivent être majoritairement de leur fait. Le groupe Horizon votera ce projet de loi.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). L’objectif de réduction du déficit en deçà des 3 % du PIB à l’horizon 2027 associé à la baisse des impôts – après la suppression de la redevance audiovisuelle, celle de la CVAE nous prive de 8 milliards de recettes fiscales – ne permet pas d’assurer le financement de nos besoins.

Je pense en particulier à l’hôpital : le sous-objectif Établissements de santé de l’Ondam (Objectif national de dépenses d’assurance maladie) est fixé à 4,1 % 2023, à 2,9 % en 2024 et à 2,8 % en 2025. Je pense aussi au financement de la transition écologique. En 2023, les dépenses de la mission Écologie, hors programme 345, stagnent. La hausse proposée ne fait que compenser la baisse des crédits de l’écologie portés au plan de relance ; les crédits pour 2024 et 2025 n’augmentent que de 100 millions en 2024 et de 200 millions en 2025. Ce n’est pas à la hauteur du défi auquel nous sommes confrontés. Nous avons besoin d’investir maintenant pour l’atténuation et l’adaptation. Nous vous proposerons de sortir ces investissements du calcul des 3 % de déficit. Il manque environ de 25 milliards par an pour la transition écologique !

Nous vous ferons des propositions pour adapter le cadre qui est imposé aux collectivités locales à l’article 23. Il ne leur permet pas de financer correctement les services publics de proximité et la transition écologique. Or non seulement elles font face à la flambée des prix d’énergie mais elles sont aussi le fer de lance de l’investissement dans la transition écologique.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Je comprends bien que vous rechigniez, monsieur le ministre, à dire qu’il s’agit d’un projet de loi de finances, car le Gouvernement ne peut recourir qu’une fois à la procédure prévue à l’article 49, alinéa 3 pour ce type de texte !

Il manque à ce projet de loi de programmation des finances publiques un « chapeau » : celui du programme de stabilité. Vos recettes libérales ne marchent pas. La réforme de l’assurance chômage ne fonctionnera pas, puisque, comme l’a montré hier la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), 25 à 42 % des allocataires ne font pas valoir leurs droits. La réforme des retraites ne fonctionnera pas davantage puisqu’on sait très bien que, pour bien des métiers, les gens n’iront pas jusqu’à 65 ans. Pendant ce temps, les superpatrimoines n’ont jamais été aussi élevés.

Oui, la France est un grand pays. Mais le risque est de ne toucher à rien, ni au marché de l’énergie et à la spéculation scandaleuse, que l’État compense en partie, ni à l’architecture fiscale. Les prélèvements obligatoires, ce n’est pas un gros mot : tout dépend de leur contenu. Je rappelle que, mis à part les 12 % pris en charge par l’État, les dépenses de santé entrent dans les prélèvements obligatoires, contrairement à ce qui se passe aux États-Unis où elles relèvent du secteur privé. Ce serait une erreur fondamentale que de ne pas faire une planification écologique hors dette de Maastricht. Si nous continuons ainsi, nous foncerons dans le mur de la dette. Il aurait fallu prendre un autre chemin que celui de cette trajectoire-camisole.

Être sérieux, ce n’est pas avoir 10 millions de pauvres ; être sérieux, ce n’est pas poursuivre la baisse du nombre de lits d’hôpital ; être sérieux, ce n’est pas peser sur les capacités des collectivités locales !

M. Charles de Courson (LIOT). Voici donc la sixième loi de programmation des finances publiques de ces treize dernières années – soit une durée de vie moyenne dépassant à peine les deux ans. Compte tenu des grandes incertitudes qui planent, je pense que c’est une erreur de choisir un horizon à cinq ans alors que la loi organique permettait de faire une prévision à trois ans.

Pourquoi les lois de programmation des finances publiques sont-elles presque toutes devenues obsolètes dès la deuxième année de leur application ? C’est parce qu’on a toujours retenu des taux de croissance excessifs – ici, 1,35 %, alors que la Commission table sur 1,1 %. Rappelons d’ailleurs qu’il y a cinq ans, M. Lemaire expliquait que le taux de croissance structurelle allait augmenter de 2,5 %...

La trajectoire qui nous est proposée manque singulièrement d’ambition – entre nous soit dit, un déficit représentant 3 % du PIB est excessif quand le taux de croissance potentiel est de 1,1 % ; on peut le réduire à 1 ou 2 % du PIB, ce qui correspond peu ou prou aux investissements publics. L’Espagne et l’Italie, elles, atteindraient les 3 % dès 2025. Pourquoi ce décrochage français ? Il résulte, là encore, d’un niveau élevé de dépenses publiques – il faut dire que la France, dans ce domaine, est médaille d’argent de l’Union européenne et qu’elle devrait le rester.

Outre le fait que les prévisions sont fondées sur des réformes aux contours incertains, le texte témoigne d’une défiance à l’égard des collectivités territoriales. Pourtant, celles-ci ne posent pourtant pas de problème pour l’équilibre des finances publiques et elles ne contribuent pas à creuser la dette. En l’état actuel du texte, le groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires votera contre ce texte.

La commission en vient à l’examen des articles du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.


—  1  —

   Examen des articles

Titre Ier
Orientations pluriannuelles des finances publiques

Article 1er
Approbation du rapport annexé

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article approuve le rapport annexé au projet de loi.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 1 E de la loi organique du 1er août 2021 relative aux lois de finances (LOLF), prévoit qu’un rapport est annexé au projet de loi de programmation des finances publiques et donne lieu à approbation du Parlement.

Ce rapport, qui peut faire l’objet d’amendements, décrit le cadrage macroéconomique, les perspectives en matière de finances publiques et les mesures de nature à garantir le respect de la programmation.

Le tableau suivant récapitule les principaux éléments du cadrage macroéconomique contenu dans le rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques.

Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2022-2027

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Croissance en volume du produit intérieur brut (PIB)

2,7

1,0

1,6

1,7

1,7

1,8

Déflateur de PIB

2,8

3,6

2,4

1,8

1,6

1,6

Indice des prix à la consommation hors tabac

5,4

4,3

3,0

2,1

1,75

1,75

Masse salariale privée

8,6

5,0

3,9

3,6

3,4

3,4

Croissance potentielle

1,35

1,35

1,35

1,35

1,35

1,35

PIB potentiel en milliards d’euros 2010

2 390

2 422

2 454

2 488

2 521

2 555

Écart de production en % du PIB potentiel

– 1,1

– 1,4

– 1,2

– 0,8

– 0,5

0,0

Taux courts (BTF 3 mois) en %

1,2

2,1

2,3

2,4

2,5

2,6

Taux longs (OAT à 10 ans) en %

2,5

2,6

2,7

2,8

2,9

3,0

Source : rapport annexé au présent projet de loi.

Le présent article tend à l’approbation dudit rapport annexé.

Le scénario macroéconomique qu’il contient postule une croissance robuste en sortie de crise, repartant à la hausse après un point bas à 1 % prévu en 2023. Il postule un retour de l’inflation à ses niveaux de long-terme à partir de 2026.

Les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production sont supérieures à celles de la Commission européenne. Le Gouvernement estime ainsi la croissance potentielle à 1,35 % sur la période 2018-2020 au lieu de 1,1 % pour la Commission européenne. Cette différence tient notamment au fait que le Gouvernement estime que la productivité globale des facteurs (PGF) a subi un choc temporaire en niveau du fait de la crise sanitaire, tandis que la Commission européenne considère que la croissance potentielle en a été affectée sur une période longue.

La croissance en volume effective du PIB serait donc supérieure à la croissance potentielle sur la période de programmation, ce qui conduit à une hypothèse de fermeture de l’écart de production en 2027, du fait de la disparition progressive anticipée des contraintes liées à la crise sanitaire et au conflit en Ukraine.

Le Haut conseil des finances publiques (HCFP) a estimé, conformément à ses observations formulées sur le programme de stabilité 2022-2027, que les hypothèses d’écart de production en 2022 comme de croissance potentielle sur 2022-2027 sont optimistes. Il considère que ce niveau de croissance potentielle « suppose des effets importants et immédiats de réformes (du revenu de solidarité active, des retraites, de l’assurance-chômage, de l’apprentissage…) dont ni les modalités, ni les impacts, ni le calendrier ne sont documentés » à la date de l’avis.

Contenu du rapport annexé au projet de loi de programmation

(article 1 E de la loi organique relative aux lois de finances)

Un rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques et donnant lieu à approbation par le Parlement indique :

1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation ;

2° Une présentation, pour l’ensemble de la période de la programmation, des principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d’investissement au sens du dernier alinéa de l’article 1er A, compte tenu de leur contribution à la croissance potentielle du produit intérieur brut, à la transformation structurelle du pays et à son développement social et environnemental à long terme. Cette présentation retrace notamment leur nature, leur montant et leurs effets attendus ;

3° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs, exprimées en valeur et selon les conventions de la comptabilité nationale ;

4° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, une évaluation minimaliste, moyenne et maximaliste de l’évolution des taux d’intérêt et de son impact sur les comptes de l’État ;

5° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, l’estimation des dépenses d’assurance vieillesse et des dépenses d’allocations familiales ;

6° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;

7° Les mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;

8° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 2° et 3° de l’article 1er B, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l’année et les lois de financement de la sécurité sociale de l’année ;

9° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/ UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l’objectif à moyen terme au regard de ces projections ;

10° Le montant et la date d’échéance des engagements financiers significatifs de l’État en cours n’ayant pas d’implication immédiate sur le solde structurel ;

11° Les modalités de calcul de l’effort structurel mentionné à l’article 1er A de la présente loi organique, la répartition de cet effort entre chacun des sous-secteurs des administrations publiques et les éléments permettant d’établir la correspondance entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel ;

12° Les hypothèses de produit intérieur brut et de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne ;

13° Les hypothèses ayant permis l’estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, notamment les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d’indemnisation du chômage. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne ;

14° Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l’article 1er A.

Ce rapport présente également la situation de la France, par rapport aux autres États membres de l’Union européenne, au regard des objectifs stratégiques européens.

*

*     *

Amendement CF49 de M. Stéphane Peu.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Il est pour le moins bizarre de diminuer de manière drastique les crédits du sport juste après les Jeux olympiques alors que c’est un moment où le sport pour tous devrait être favorisé. Nous avons voulu souligner ce point en proposant d’augmenter les crédits, sans toutefois oublier que la Cour des comptes a démontré l’inefficacité, pour ne pas dire autre chose, de l’Agence nationale du sport (ANS).

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Monsieur Sansu, si j’étais taquin, je vous dirais qu’avoir une trajectoire permet à ses opposants de la critiquer. Je répète que ce projet de loi n’est pas, aux termes de la Constitution, un projet de loi de finances.

Sur la programmation, il s’agit d’une baisse en trompe-l’œil puisque nous ne proposons qu’un retour à la normale après un surinvestissement dû aux Jeux olympiques. Je signale que le programme Jeunesse et vie associative est en augmentation continue.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’article 1er non modifié.

*

*     *

Chapitre Ier
Le cadre financier pluriannuel de l’ensemble des administrations publiques

Article 2
Définition de l’objectif à moyen terme (OMT)
et de la trajectoire de solde structurel

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe un objectif à moyen terme (OMT) de déficit structurel de 0,4 % du produit intérieur brut (PIB) potentiel. Il détermine également une trajectoire de déficit structurel en pourcentage de PIB potentiel pour les années 2022 à 2027 : 4,2 % en 2022, 4,0 % en 2023, 3,7 % en 2024, 3,4 % en 2025, 3,1 % en 2026 et 2,8 % en 2027.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 1 A de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), reprenant l’article 1er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques désormais abrogée, dispose que « dans le respect de l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l’article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l’objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars 2012 » et qu’elle « détermine, en vue de la réalisation de cet objectif à moyen terme et conformément aux stipulations du traité précité, les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques ».

Le présent article (alinéa 1) fixe un objectif de moyen terme (OMT) de – 0,4 % du PIB potentiel.

Il fixe également (alinéa 2) une trajectoire d’évolution du solde structurel pour les années de la programmation.

Évolution du solde structurel

(en % de PIB potentiel)

Année

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde structurel

– 4,2

– 4,0

– 3,7

– 3,4

– 3,1

– 2,8

Ajustement structurel

0,9

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

Source : présent article.

Notions de solde structurel et d’objectif à moyen terme

Le solde structurel est le solde corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit de la composante du solde public qui est indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle du déficit est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période de reprise de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de solde structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le déficit structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Les États membres de l’Union européenne doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT) d’équilibre des comptes publics en application de l’article 3 du TSCG. Cet objectif est réputé atteint si le déficit structurel est inférieur à 0,5 % du produit intérieur brut potentiel.

Si l’OMT fixé est conforme aux engagements européens de la France, il n’est pas prévu que celui-ci soit atteint durant les années de la programmation. En effet, le solde structurel serait encore de – 2,8 % du PIB potentiel en 2027 pour un OMT de – 0,4 %, identique à celui prévu par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022.

L’article 3 du TSCG prévoit que les États procèdent à « une convergence rapide » vers l’OMT. Après une réduction importante du déficit structurel en 2022, la trajectoire d’ajustement accélèrerait légèrement après 2023, passant de 0,2 à 0,3 point de PIB potentiel chaque année.

L’OMT et la trajectoire de solde structurel ainsi définis font l’objet d’un suivi en exécution.

Aux termes des dispositions figurant désormais au chapitre VI de la LOLF, le HCFP a pour mission de donner un avis sur les articles liminaires des projets de loi de finances et des projets de lois de finances rectificatives « au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».

Par ailleurs, en présence d’un écart important entre l’objectif et la réalisation de solde structurel, un mécanisme de correction peut être déclenché dans les conditions prévues par l’article 62 de la LOLF et par l’article 5 du présent projet de loi de programmation.

Le Gouvernement peut demander au HCFP de constater l’existence de circonstances exceptionnelles, définies à l’article 3 du TSCG comme faisant référence à des « faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l’écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme ».

Le HCFP a considéré que ces circonstances étaient réunies en 2020, puis en 2021, ce qui a empêché le déclenchement du mécanisme de correction. Dans son avis relatif au solde structurel présenté dans le projet de loi de règlement de 2021, il a cependant rappelé que le pilotage des finances publiques nécessite que la clause des circonstances exceptionnelles ne s’applique pas de manière permanente ([1]).

On peut relever un consensus sur une nécessaire réforme des règles budgétaires européennes, justifiée par la difficulté à définir et mesurer le solde structurel et donc à en faire un instrument pertinent de pilotage des politiques budgétaires. L’idée de simplification fait consensus, mais ses modalités sont discutées ; une piste d’évolution pourrait être de retenir une règle opérationnelle en dépense permettant un pilotage du taux d’endettement ([2]).

*

*     *

Amendements de suppression CF24 de M. Éric Coquerel et CF32 de M. Nicolas Sansu.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Beaucoup, au sein de la commission des finances, constatent que les prévisions de croissance et d’inflation ne sont pas bonnes et que, dès lors, l’exécution des objectifs sera insincère.

Ce que nous avons constaté, c’est que lorsque le secteur privé s’effondre en période de crise, l’État intervient pour le faire tenir. Cet été, nous n’étions pas d’accord pour des mesures et des aides ponctuelles car nous voyions bien que la crise allait durablement s’installer. Or on nous dit ici qu’il va falloir réduire de manière drastique les dépenses, qu’il y aura de moins en moins d’aides publiques alors que la crise s’installe. En fin de compte, vous n’obtiendrez pas la réduction des dépenses publiques car l’État devra intervenir pour éviter que le secteur privé ne coule.

Nous vous proposons de supprimer cet article d’austérité. Je le répète, l’austérité, ce n’est pas le fait de proposer des budgets en réduction par rapport à l’année précédente, c’est de ne plus répondre aux besoins de la population, alors qu’ils sont en augmentation.

Mme Karine Lebon (GDR-NUPES). Nous sommes fermement opposés à la logique de programmation des finances publiques. La loi de programmation précédente a été un échec particulièrement cinglant : la crise du covid, le mouvement des gilets jaunes, l’inflation vous ont obligés à consentir quelques ajustements. Pourquoi les différentes lois de programmation ont-elles été des échecs, que le rapport Arthuis ou celui de la Cour des comptes ont acté ? Ce n’est pas par manque de volonté politique : les gouvernements étaient tous empreints de la logique néolibérale de réduction des dépenses publiques. C’est parce que ces lois se sont révélées inapplicables. Il est en effet impossible de prévoir à quel niveau sera le déficit public dans trois ans lorsque le contexte socio-économique est aussi instable et que l’État doit jouer son rôle de stabilisateur. Vous pensez que les besoins peuvent s’adapter aux prévisions, mais c’est bien le contraire. La logique de la programmation est à l’opposé de celle de la planification, plus vertueuse, car elle permet d’appréhender le temps ; oscillant entre coups de rabot, mesures antisociales et hausse mécanique des dépenses, elle ne peut être qu’un échec.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Au moins les choses sont claires, vous êtes contre la programmation. Quand un pays veut innover, quand un pays veut investir, quand un pays veut soutenir sa recherche, quand un pays veut renforcer sa défense, il est évident qu’il doit se doter d’une loi de programmation. Vous ne pouvez pas dire aux services publics, aux administrations, aux politiques publiques le 31 décembre ce qu’ils devront faire le 1er janvier.

Certains, ici ont l’air de savoir ce qu’il va se passer : je leur demande de m’écrire dès maintenant pour me dire quand la guerre en Ukraine cessera ou quand le prix du gaz baissera. Nous évoluons dans un contexte particulièrement difficile qui nous oblige à faire des hypothèses. Vous nous expliquez maintenant ce qu’il va se passer en nous disant que nous nous sommes trompés ? Désolé, je n’achète pas ! Il y a six mois, vous étiez les mêmes à critiquer notre trajectoire pour 2022. Eh bien, nous avons fait mieux que prévu, avec une croissance de 2,7 % !

M. Philippe Brun (SOC). Tout le monde est d’accord pour dire que jamais une seule loi de programmation n’a été respectée. Mais on nous explique que c’est très important pour la crédibilité financière de la France au niveau mondial. Que je sache, la note de la France n’a pas été spectaculairement dégradée lorsque la loi de règlement n’a pas été adoptée…

Si nous ne respectons pas les lois de programmation, c’est parce qu’elles sont systématiquement fondées sur des hypothèses irréalistes. Par ailleurs, pour qu’une loi de programmation fonctionne, il faut que le Gouvernement sache où il va : lors du dernier quinquennat, le Président de la République voulait sortir du nucléaire, puis il a changé d’avis. La programmation, et les investissements qui vont avec, doivent donc suivre le cerveau du Président. Les événements exceptionnels que nous vivons imposent aussi une modification des objectifs financiers. Nos collègues du groupe GDR ont donc raison de demander le bilan de ce système que nous avons adopté en 2008, puis modifié en 2012, ainsi qu’une évaluation de l’utilité des rapports du HCFP. Le groupe Socialistes et apparentés votera la suppression de cet article.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Nous pouvons débattre du niveau de cet objectif, mais ce que vous souhaitez, c’est supprimer toute référence à cet objectif de moyen terme. En rejetant ainsi la programmation, vous rendez le texte inconstitutionnel : il s’agit en effet d’une obligation qui figure parmi nos engagements européens. Philippe Brun a expliqué que le non-respect de cette obligation n’aurait aucun impact. Je rappelle que, dans le plan national de relance et de résilience (PNRR) que la France a présenté à l’Union européenne, nous nous sommes engagés à nous doter d’une loi de programmation des finances publiques. Si nous n’adoptions pas ce texte, nous pourrions être confrontés à un retard très important dans le versement des fonds du plan de relance européen, voire à la cessation du versement d’une partie de ces fonds. Nous devons avoir cela à l’esprit.

La commission rejette les amendements de suppression.

Amendement CF3 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Nous voulons justement un débat sur le niveau du solde structurel. Dans la note du HCFP, il est dit que ce projet de loi est basé sur trois hypothèses favorables : que les ménages se désengagent de l’épargne ; que l’investissement des entreprises se maintienne à un niveau élevé ; que la contribution du commerce extérieur soit positive. Permettez-nous d’avoir des doutes sérieux sur la possibilité que ces trois critères soient réunis pendant les cinq prochaines années !

Nous proposons de réduire le solde structurel de 0,3 point chaque année, ce qui reviendrait à baisser les dépenses de 20 milliards sur la période 2023-2026. Vous invitez l’ensemble des Français à la sobriété énergétique. Le groupe Les Républicains demande que l’État fasse preuve d’une sobriété bureaucratique !

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Nul ne prétend que la crise est derrière nous, bien au contraire, et l’inflation ne baissera probablement qu’après un pic qui devrait se situer au début de l’année prochaine. Il nous paraît donc important de continuer à soutenir le pouvoir d’achat des ménages – notamment grâce au bouclier tarifaire et à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation – mais aussi la compétitivité des entreprises, lesquelles souffriront en effet beaucoup en 2023.

Je suis d’accord quant à la nécessité d’une réflexion collective sur les moyens permettant de faire diminuer plus rapidement notre dette et notre déficit structurel mais ce que vous proposez ne le permettrait pas, notre trajectoire prévoyant du reste, en pourcentage de PIB, une diminution de la dette et des prélèvements obligatoires.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson (LIOT). Nos collègues Les Républicains ont raison de soulever un tel problème.

Je l’ai dit : la France ne peut pas se payer un déficit supérieur à 1,3 % ou 1,5 % ce qui signifie, d’une part, qu’il faut arrêter de baisser les recettes – nous n’avons pas le premier sou pour supprimer la CVAE et la redevance audiovisuelle – et, d’autre part, faire des économies structurelles. Or, dans le texte, la réforme des retraites est évoquée en une ligne ! À combien s’élèvera le montant annuel des économies réalisées à partir de cette éventuelle réforme ?

M. Philippe Brun (SOC). Cet amendement a le mérite de nous rappeler que la loi de programmation ne respecte même pas le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, dont l’article 3 dispose que le déficit structurel annuel des APU ne doit pas être supérieur à 0,5 % du PIB en euros courants et l’article 4, que si la dette publique est supérieure à 60 % du PIB, le pays défaillant s’engage à réduire son déficit au rythme d’un vingtième par an, ce dont nous serions d’ailleurs encore très loin même avec l’adoption de cet amendement. Dans ces conditions, notre débat sur la nécessité d’être crédibles et sur l’importance de la programmation des finances publiques ou de la pluriannualité est complètement dépassé !

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous voterons en faveur de cet amendement, qui devrait être consensuel. Nous savons tous, en effet, que la France est suradministrée, que la mauvaise dépense publique gêne un grand nombre de fonctionnaires eux-mêmes, mais aussi nos PME et nos forces vives.

Par ailleurs, j’ai proposé la création d’une mission d’information pour évaluer le coût de toutes ces agences, laquelle pourrait nous permettre de travailler ensemble à la réalisation d’économies utiles, sans risque pour le pouvoir d’achat.

Je ne comprends pas que la majorité ne soutienne pas cet amendement raisonnable et précis, qui s’inscrit de surcroît dans l’esprit des « Dialogues de Bercy ».

M. Mathieu Lefèvre (RE). Il est en effet intéressant en ce qu’il pointe l’hypertrophie d’un certain nombre d’agences et d’opérateurs. Nous serons tous d’accord pour engager un travail à ce propos mais il n’est pas possible de proposer 20 milliards d’économies dans la loi de programmation en remettant en cause l’ajustement structurel présenté par le Gouvernement, ce qui implique de ne pas accorder de crédit au taux de croissance prévu non plus qu’aux réformes proposées et aux capacités de résilience de notre économie.

M. de Courson juge qu’il faut cesser de diminuer les recettes, or, grâce à la baisse, ces dernières années, de plus de 50 milliards des prélèvements obligatoires, les recettes ont été supérieures aux prévisions, chaque année, pour une raison simple : la diminution des impôts relance l’activité et donc la rentrée de recettes fiscales et sociales dans les caisses de l’État et de la sécurité sociale.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Nous voterons évidemment contre cet amendement : dans les conditions actuelles, 20 milliards d’économies supplémentaires, ce sont des infirmières en moins dans les hôpitaux, des enseignants en moins devant les élèves et des moyens en moins pour les collectivités territoriales, déjà à l’os.

Nous reconnaissons bien là l’atavisme de la droite, qui consiste à vouloir diminuer les dépenses publiques et à ne jamais le faire lorsqu’elle est au pouvoir.

Les propos de M. de Courson sont parfaitement sensés : nous n’avons pas les moyens de diminuer les recettes de l’État. La CVAE devrait être maintenue afin de dégager 4 milliards pour nos collectivités.

Mme Véronique Louwagie (LR). Il n’est pas question, ainsi, de brider la croissance ou de remettre en cause les réformes dont M. Lefèvre a fait état. Il ne s’agit pas non plus de faire en sorte que les infirmières ou les enseignants soient moins nombreux. Ce qui s’impose, c’est une grande simplification au service des citoyens, comme le grand débat national en avait d’ailleurs pointé la nécessité.

Voilà quelques mois, qui a dit que la France avait un État « bedonnant et malvoyant » ? Le Président de la République. Je vous propose que l’État soit désormais élancé et clairvoyant !

Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la part annuelle des coûts de production des services publics par rapport au PIB s’élève en France à 27 % contre 23,6 % en moyenne, ce qui représente 84 milliards. Nous vous proposons d’économiser un quart de cette somme.

Enfin, je rappelle qu’en octobre 2021, des députés de la majorité ont déposé une proposition de résolution invitant le Gouvernement à reconnaître, prévenir et lutter contre les risques d’épuisement administratif des Français.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Nous ne sommes pas d’accord.

Parmi les 483 opérateurs de l’État, lesquels sont inutiles, alors que nombre d’entre eux connaissent déjà de grandes difficultés pour remplir leur mission ? Est-ce l’Agence de la transition écologique, anciennement Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) ? Est-ce le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), dont nous aurons encore plus besoin qu’avant ? Est-ce Météo-France ? Il ne faut pas réduire la voilure mais, au contraire, l’augmenter !

Si l’organisation est trop complexe, je suis favorable à une forme de centralisation mais, selon l’exposé des motifs de cet amendement, il conviendrait aussi de réduire « le nombre de fonctionnaires dans les administrations centrales ». Nous considérons, quant à nous, que la politique de la nation suppose des gens, dans les ministères, pour être appliquée. Dans les administrations centrales, nous avons besoin de gens qui « savent tenir la baraque » ! Il n’y a pas trop de fonctionnaires en leur sein lorsqu’il s’agit de travailler à la transition écologique ! Les agences, les administrations centrales sont à l’os !

Je le dis à mes collègues LR et RN : si vous voulez défendre la souveraineté nationale et des politiques efficaces, il n’est pas possible de se satisfaire d’un tel amendement.

M. Mohamed Laqhila (Dem). Ce débat est intéressant mais rappelez-vous ce qui s’est passé entre 2010 et 2014 : la consolidation trop rapide des dépenses a nui à la reprise économique.

De plus, il convient de faire montre de vigilance avec des amendements à 20 milliards ! Oui à la discussion, mais encore faut-il que le PLF et le PLFSS suivent !

M. le président Éric Coquerel. Lorsque l’on veut affaiblir la fonction publique et l’État, c’est par ce type d’amendement que l’on commence. Je me souviens du « dégraissage du mammouth » à l’époque de la gauche plurielle. Que s’est-il passé ensuite ? Moins d’enseignants à peu près à tous les niveaux. On évoque cette représentation démagogique et dangereuse du fonctionnaire bureaucrate et tatillon alors que nous avons plus que jamais besoin de l’État !

Comment laisser penser qu’il y aurait une multitude d’opérateurs et d’agences inutiles alors que chaque rapporteur spécial est confronté aux difficultés que rencontrent ces derniers pour accomplir leur mission, faute de moyens ?

Les administrations centrales servent à flécher et à contrôler les dispositions prises par l’État. La suppression de fonctionnaires, comme ce fut le cas au sein du ministère de la transition écologique, transforme l’administration en guichet qui se contente de percevoir et de distribuer l’argent – ce qui peut d’ailleurs contribuer à expliquer les difficultés rencontrées par MaPrimeRénov’.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Certains, plutôt à gauche, considèrent qu’aucun effort ne s’impose en matière de simplification et de réduction des effectifs, là où elles sont possibles. Tel n’est pas notre cas. Je tiens à ce propos à rendre hommage au travail accompli par Guillaume Kasbarian, rapporteur de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (Asap), qui a permis la suppression d’une cinquantaine d’opérateurs et de comités. Depuis 2009, un tiers des opérateurs a été supprimé.

Néanmoins, ce ne sont pas des économies de 20 milliards qui résulteraient de l’adoption de cet amendement. Une réduction annuelle du déficit du solde structurel de 0,3 point, en plus des mesures que nous proposons, entraînerait en effet une diminution des dépenses de 40 milliards sur un PIB de 3 200 milliards prévu en 2027, 1 point de PIB représentant 32 milliards. Y parviendra-t-on en triant parmi les opérateurs, lorsque l’on sait que la moitié d’entre eux relève de l’enseignement supérieur et de la recherche – centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous), universités, instituts régionaux d’administration (IRA), écoles d’ingénieurs ?

Des efforts peuvent être réalisés dans les administrations centrales s’agissant du nombre de fonctionnaires mais je ne suis pas sûr que cela suffise, à moins de tailler brutalement dans le vif de services publics essentiels.

Le rythme que nous avons fixé nous permettra de revenir sous le seuil des 3 % de déficit en 2027. Des efforts seront certes nécessaires mais les ordres de grandeur de cet amendement ne nous semblent pas raisonnables. Il n’est pas question de mener une politique d’austérité brutale qui génèrerait un déficit conjoncturel.

Enfin, nous savons tous depuis la campagne présidentielle que la réforme des retraites permettra d’économiser environ 8 milliards bruts à l’horizon de 2027, compte non tenu des mesures d’accompagnement – carrières longues, pénibilité, minimum contributif. J’ajoute que selon la direction générale du Trésor, le surcroît des recettes fiscales et sociales, à l’horizon de 2027, s’élèverait entre 15 et 20 milliards en raison de l’amélioration du taux d’emploi et que 400 000 emplois seraient créés.

La commission rejette l’amendement CF3.

Elle adopte l’article 2 non modifié.

*

*     *

 


Article 3
Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article détermine, pour l’ensemble des administrations publiques et pour chaque sous-secteur d’administration, une trajectoire de déficit public en pourcentage du PIB pour les années 2023 à 2027.

Pour l’ensemble des administrations publiques, cette trajectoire est la suivante : 5,0 % en 2022 puis en 2023, 4,5 % en 2024, 4,0 % en 2025, 3,4 % en 2026 et 2,9 % en 2027.

Il présente également, pour l’ensemble des administrations publiques, la décomposition de cette trajectoire entre composante structurelle, conjoncturelle et mesures poncutelles et temporaires.

La dépense publique et les prélèvements obligatoires sont présentés en pourcentage du PIB. L’article présente également un objectif de dépense publique en milliards d’euros et un pourcentage d’évolution annuelle, qui sont déclinés par sous-secteur.

Il détermine enfin une trajectoire de dette publique en pourcentage du PIB pour les années 2022 à 2027.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Les articles 1 A et 1 B de la loi organique du 1er août 2021 relative aux lois de finances prévoient que la loi de programmation des finances publiques détermine :

– les calculs permettant le passage des soldes structurels aux soldes effectifs annuels ;

– la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques ;

– un objectif annuel, exprimé en volume, d’évolution des dépenses des administrations publiques et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de ces dépenses en valeur. Ces données sont déclinées par sous-secteur d’administrations publiques ;

– une prévision d’évolution en volume et une prévision en milliards d’euros courants du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d’investissement.

Le présent article fixe les cibles de solde effectif ainsi que leur décomposition par composante et par sous-secteur d’administration.

dÉcomposItion du solde public par composante
et trajectoire de dette publique

(en % de PIB, sauf indication contraire)

Année

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde conjoncturel

– 0,6

– 0,8

– 0,7

– 0,5

– 0,3

0,0

Mesures ponctuelles et temporaires*

– 0,1

– 0,2

– 0,1

– 0,1

0,0

0,0

Solde structurel*

– 4,2

– 4,0

– 3,7

– 3,4

– 3,1

– 2,8

Solde effectif (1+2+3)

 5,0

 5,0

 4,5

 4,0

 3,4

 2,9

Dette

111,5

111,2

111,3

111,7

111,6

110,9

* En % de PIB potentiel.

Source : présent article.

Le déficit public serait stabilisé en 2023 à 5 % du PIB. Il décroîtrait ensuite progressivement de 0,5 % du produit intérieur brut (PIB) en 2024 et 2025 sous l’effet de l’amélioration conjointe des soldes structurel et conjoncturel.

L’écart de production se refermerait progressivement jusqu’à la fin de la période de programmation, avec un solde conjoncturel nul en 2027. Inversement, le solde structurel serait encore de – 2,8 % du PIB potentiel en 2022. L’OMT de – 0,4 % serait donc loin d’être atteint à la fin du quinquennat.

Quant à la dette publique, après une légère diminution (– 0,3 point de PIB en 2023), elle augmenterait faiblement jusqu’en 2025 avant de refluer au cours des deux dernières années de programmation pour atteindre un endettement de 110,9 % du PIB en 2027. Les variations anticipées demeurent faibles : moins de 1 point de PIB chaque année et sur l’ensemble de la période.

dÉcomposItion du solde public par sous-secteur d’administration

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

                                Toutes administrations publiques

Solde effectif (en % du PIB)

– 5,0

– 5,0

– 4,5

– 4,0

– 3,4

– 2,9

Dépense publique (hors CI, en Md€)

1 522

1 564

1 600

1 637

1 669

1 709

Dépense publique (hors CI) en % du PIB

57,6

56,6

55,6

55,0

54,3

53,8

Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)

– 1,1

– 1,5

– 0,6

0,3

0,2

0,6

Administrations publiques centrales

 

 

 

Solde en % du PIB

– 5,4

– 5,6

– 5,2

– 4,7

– 4,5

– 4,3

Dépense publique (hors CI, en Md€)

629

636

637

643

655

675

Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)

0,0

– 2,6

– 2,5

– 1,1

 0,4

1,6

Administrations publiques locales

 

 

 

Solde en % du PIB

0,0

-0,1

– 0,1

0,0

0,2

0,5

Dépense publique (hors CI, en Md€)

295

305

314

322

323

326

Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)

0,1

– 0,6

0,1

0,4

– 1,3

– 1,1

Administrations de sécurité sociales

 

 

 

Solde en % du PIB

0,5

0,8

0,8

0,7

0,8

1,0

Dépense publique (hors CI, en Md€)

700

721

747

772

792

811

Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)

– 2,6

– 1,0

0,5

1,2

0,7

0,6

Source : présent article.

Au terme de la période de programmation, soit en 2027, les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO) seraient excédentaires, respectivement de 0,5 et de 1 % du PIB. L’État et les autres administrations publiques centrales demeureraient en déficit de 4,3 % du PIB.

La dépense publique en volume diminuerait jusqu’en 2024, du fait notamment de la contraction des dépenses des APUC en 2023 et 2024. Elle redeviendrait positive en fin de période de programmation, sous l’effet de la dynamique d’augmentation de la dépense des APUC comme des ASSO. Toutes administrations publiques confondues, elle atteindrait 1 709 milliards d’euros courants en 2027.

Le présent article détaille, au sein de la dépense publique, l’agrégat des dépenses d’investissement au sens des articles 1 A et 1 E de la LOLF, considérées comme telle « compte tenu de leur contribution à la croissance potentielle du produit intérieur brut, à la transformation structurelle du pays et à son développement social et environnemental à long terme ». Elles incluent, d’une part, les crédits budgétaires programmés sur la mission Investir pour la France de 2030 et, d’autre part, les crédits correspondant à titre prévisionnel à des « dépenses d’investissement » au sens de l’article 5 de la LOLF, soit les crédits dits de « titre 5 » dans la nomenclature des charges budgétaires ([3]). Ces dépenses, qui représenteraient 35 milliards d’euros en fin de période de programmation, font également l’objet d’un indicateur de suivi en volume.

*

*     *

Amendement de suppression CF33 de M. Nicolas Sansu. 

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). La déclinaison par administration publique de la baisse des déficits proposée par le Gouvernement est inégalitaire et inadéquate aux besoins : beaucoup d’efforts sont demandés aux collectivités territoriales, pas mal le sont à la sécurité sociale et peu à l’État.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Dans quels domaines l’État doit-il faire plus d’efforts ?

Un travail exceptionnel a été accompli par la quasi-totalité des groupes politiques lors de la précédente législature afin de parvenir à cette nomenclature par administration publique. Avant, nous ne disposions pas de telles informations ! Un amendement pour les supprimer, si vous me permettez la formule, c’est un peu « rock’n’roll ».

Par ailleurs, l’évolution des dépenses publiques en volume figurant au tableau que vous voulez supprimer montre que la baisse des dépenses de l’État est deux fois plus forte que celles des administrations locales.

Ne cassons pas le thermomètre : nous avons besoin d’une telle visibilité. Avis défavorable.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous voterons contre cet amendement, qui contredit les propos précédents de M. Sansu sur l’amendement CF3 : d’une part, l’État central ne doit pas faire d’économie, d’autre part, il n’en fait pas assez par rapport aux collectivités territoriales et à la sécurité sociale.

De plus, comment la gauche peut-elle toujours vouloir dépenser plus, sans distinguer les bonnes dépenses des mauvaises, étant entendu qu’avec un déficit de 150 milliards, chaque dépense supplémentaire implique d’emprunter sur les marchés financiers, donc, d’enrichir votre pire ennemi qu’est la finance ? Je ne comprends pas, mais je suis loin d’être le seul.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Parfois, on ne comprend que ce que l’on veut comprendre.

Les désaccords sont profonds, malgré le vernis social dont certains se parent. Donnez-nous les manettes cinq minutes et vous verrez que l’on changera cette méthode qui consiste à emprunter sur les marchés financiers ! En période de crise, seule la puissance publique permet de maintenir à flot l’État, les citoyens et… les entreprises privées, TPE et PME. Il faut rompre avec de tels dogmes !

Je suis satisfait de constater que le RN se plie aux objectifs de l’Union européenne. L’ambiance a bien changé, depuis quelques temps…

Nous avons besoin d’investissements publics ! Ce ne sont pas des gros mots ! Faute de tels investissements, vous en serez réduits à proposer des mesures ponctuelles pour que l’économie ne s’effondre pas.

À la fin, c’est toujours le même chantage qui revient : on nous dira que, de toute façon, les dettes sont trop importantes. Cette fois, néanmoins, nous n’aurons pas voulu d’une telle dette, nous ne l’aurons pas maîtrisée et nous ne l’aurons pas anticipée.

La commission rejette l’amendement de suppression.

Elle adopte l’article 3 non modifié.

*

*     *

Article 4
Trajectoire d’effort structurel

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe un objectif d’effort structurel pour les années 2022 à 2027 en points de PIB potentiel : – 0,2 point en 2022, 1,3 point en 2023, 0,3 point en 2024, 0,4 point en 2025, 0,5 point en 2026 et 0,3 point en 2027.

Cet objectif est décomposé en mesures nouvelles en prélèvements obligatoires et en effort en dépenses y compris crédits d’impôts.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 1 A de la loi organique du 1er août 2021 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la loi de programmation des finances publiques « détermine l’effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation ».

Notion d’effort structurel

La notion d’effort structurel doit être distinguée de celle d’ajustement structurel.

L’ajustement structurel correspond à la variation du solde structurel.

Selon l’article 1 A de la LOLF, l’« effort structurel est défini comme l’incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l’évolution du solde structurel ».

Autrement dit, l’effort structurel correspond à la composante discrétionnaire de l’ajustement structurel, c’est-à-dire la variation de la position budgétaire résultant des facteurs dont les pouvoirs publics ont la maîtrise. Il peut s’agir soit d’une modification des prélèvements obligatoires (effort en recettes), soit d’économies (effort en dépenses). Contrairement aux taux de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires, l’indication fournie n’est pas brouillée par les évolutions du PIB.

L’effort structurel permet donc de porter un regard plus précis sur l’« effort » budgétaire effectivement prévu ou réalisé, écartant les effets des évolutions conjoncturelles et ceux liés à l’élasticité des prélèvements obligatoires et des autres recettes.

Certes, les engagements européens de la France issus du TSCG et du pacte de stabilité et de croissance (PSC), portent sur l’ajustement structurel et aucunement sur l’effort structurel sous-jacent. Pour autant, l’ajustement structurel est en grande partie déterminé par l’effort structurel. Cet indicateur est donc également suivi par les instances européennes.

Le présent article fixe l’objectif d’effort structurel pour l’ensemble des administrations publiques, et le décompose en mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires et en effort en dépenses. Les crédits d’impôts, qui faisaient l’objet d’une présentation distincte dans la précédente loi de programmation, sont intégrés à cet effort en dépenses.

Décomposition de l’effort structurel

(en points de PIB potentiel)

Année

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Solde structurel

– 4,2

– 4,0

– 3,7

– 3,4

– 3,1

– 2,8

Ajustement structurel

0,9

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

Effort structurel

– 0,2

1,3

0,3

0,4

0,5

0,3

Dont :

 

Contribution des mesures nouvelles en PO

 0,3

0,0

 0,5

 0,1

0,0

0,0

Effort en dépenses (y compris crédits d’impôts)

0,1

1,3

0,8

0,5

0,5

0,3

Source : présent article.

L’effort structurel prévu, négatif en 2022, serait important en 2023 (1,3 point de PIB potentiel) avant de se maintenir entre 0,3 et 0,5 point jusqu’à la fin de la période de programmation. L’ajustement structurel demeure faible en 2023 du fait d’une importante variation non-discrétionnaire du solde structurel (– 1,1 point de PIB potentiel), puis se stabiliserait à 0,3 point par an.

Ce tableau illustre le choix du Gouvernement de faire porter l’effort structurel sur la dépense publique. L’effort structurel reposerait en effet sur un effort en dépenses de 1,3 point du PIB potentiel en 2023, de 0,8 point en 2024, de 0,5 point en 2025 et 2026, puis de 0,3 point en 2027.

En revanche, la réalisation de l’effort structurel ne reposerait pas sur les prélèvements obligatoires (PO). Après une baisse en 2022, la contribution des PO au solde structurel serait neutre en 2023 et en fin de période, mais négative en 2024 et 2025.

*

*     *

Amendement de suppression CF34 de M. Nicolas Sansu. 

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). L’amélioration du solde structurel se fonde sur la diminution des dépenses publiques et non sur les prélèvements obligatoires, dont la baisse est une erreur fondamentale. Nous aurons l’occasion de débattre de leur niveau mais, aussi, de leur nature – je songe en particulier aux niches fiscales et sociales dont la remise en cause, sans augmenter le niveau de ces derniers, permettrait d’orienter différemment les dépenses publiques, notamment en faveur de la transition écologique ou des collectivités territoriales.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Ces dépenses visent à protéger les Français et à favoriser le pouvoir d’achat des ménages. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement de suppression.

Elle adopte l’article 4 non modifié.

*

*     *

Article 5
Mécanisme de correction

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article précise les modalités d’application du mécanisme de correction prévu par l’article 62 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il prévoit que les mesures de correction envisagées doivent permettre de retourner à la trajectoire de solde structurel en cas d’écart important dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

L’article 62 de la LOLF définit le mécanisme de correction à mettre en œuvre dès lors qu’un écart important est identifié par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) en matière de solde structurel par rapport aux orientations pluriannuelles de l’ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques.

Le présent article prévoit un retour à la trajectoire de solde structurel dans un délai maximal de deux ans en cas de déclenchement du mécanisme de correction.

I.   Le mécanisme de correction prévu en cas d’écarts importants

Le mécanisme de correction prévu par la LOLF peut être déclenché lorsque des écarts importants sont constatés entre le solde structurel constaté au titre de l’année échue et la trajectoire de solde structurel définie dans la loi de programmation des finances publiques.

En application de ce dispositif, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend, en vue du dépôt du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants que fait apparaître la comparaison des résultats de l’exécution de l’année écoulée avec la trajectoire de solde structurel – dirigée vers l’atteinte de l’objectif de moyen terme (OMT) au sens du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) – définie dans la loi de programmation des finances publiques.

Aux termes du II l’article 62 de la LOLF auquel renvoie le présent article pour sa définition, un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives. Ces écarts correspondent aux seuils fixés par le six pack ([4]) dans le cadre du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) européen.

Aux termes du présent article, le Gouvernement doit, lors de l’examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes au Parlement :

–  exposer les raisons de l’écart important ainsi constaté, dans le cadre d’une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l’effort structurel sous-jacent ;

– indiquer les mesures de correction envisagées, dont il est tenu compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l’année et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

Il est toutefois prévu que le déclenchement du mécanisme de correction n’intervienne pas en présence de circonstances exceptionnelles répondant aux conditions fixées à l’article 3 du TSCG et conduisant à s’écarter de l’OMT ou de la trajectoire d’ajustement. Les circonstances exceptionnelles sont constatées par le HCFP dans son avis rendu public et joint au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

Le présent article prévoit que les obligations prévues dans le cadre du mécanisme de correction ne s’appliquent pas tant que le HCFP, ayant précédemment constaté l’existence de circonstances exceptionnelles de nature à justifier les écarts, ne constate pas que les conditions cessent d’être réunies. Cette levée explicite de la clause des circonstances exceptionnelles intervient sur demande du Gouvernement ou dans l’avis sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

II.   La précision du délai de deux ans

Le TSCG prévoit, outre l’obligation d’assurer une « convergence rapide » vers l’OMT, que le mécanisme de correction prévu au niveau national comporte l’obligation de « mettre en œuvre des mesures visant à corriger [les écarts importants] sur une période déterminée ». Cette période n’est pas prévue dans la LOLF.

Le présent article précise, à l’instar du délai prévu dans la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022, que les mesures de correction envisagées doivent permettre de retourner à la trajectoire de solde structurel dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l’année au cours de laquelle les écarts ont été constatés. Ceci signifie qu’un écart important constaté, au titre de l’année N, au cours de l’année N + 1, devrait être corrigé avant la fin de l’année N + 3.

*

*     *

La commission adopte l’article 5 non modifié.

*

*     *

Article 6
Plancher annuel des mesures nouvelles afférentes
aux prélèvements obligatoires

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe, pour la période 2023-2027, un plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires. Il prévoit que les mesures nouvelles ne doivent pas conduire à une baisse des prélèvements obligatoires de plus de 7 milliards d’euros en 2023, plus de 5 milliards d’euros en 2024, et plus de 1,5 milliards d’euros par an pour 2025 à 2027.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article fixe, pour chaque année de la période 2023-2027, un plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, et ce à compter du 1er juillet 2022 – soit à partir du début de la XVIe législature.

La trajectoire des mesures nouvelles au sens du présent article permet donc de suivre l’évolution des prélèvements obligatoires strictement imputables aux décisions prises sous l’actuelle législature.

Plancher annuel de l’incidence budgétaire des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

(en milliards d’euros courants)

Année

2023

2024

2025

2026

2027

Incidence de l’ensemble des mesures

– 7

– 5

– 1,5

– 1,5

– 1,5

Dont incidence relative aux dépenses fiscales

– 1

0

0

0

0

Dont incidence relative aux exonérations, abattements d’assiette et réductions de taux applicable aux cotisations sociales

– 1

0

0

0

0

Source : présent article.

Ces montants sont systématiquement négatifs ; ils permettent ainsi de réduire les prélèvements obligatoires dans une certaine mesure.

Plus particulièrement, les mesures de dépenses fiscales et les mesures relatives aux exonérations, abattements d’assiette et réductions de taux applicables aux cotisations sociales font l’objet d’un plancher annuel spécifique, respectivement de – 1 milliard d’euros en 2023, puis de 0 milliard d’euros pour le reste de la période de programmation. Aucune mesure nouvelle relevant de ces catégories ne devrait être prise si son incidence budgétaire est négative.

Le but de cet objectif est d’empêcher une dégradation trop importante du solde public par des mesures en prélèvements obligatoires ayant des incidences allant au-delà de l’objectif fixé.

Autrement dit, en 2023, les mesures nouvelles ne doivent pas conduire à une baisse des prélèvements obligatoires de plus de 7 milliards d’euros.

Toutefois, cet objectif exclut l’impact des mesures prises par les collectivités territoriales – hausses de taux et exonérations d’impôts locaux – et par les organismes gérés par les partenaires sociaux et relevant du champ des administrations publiques – assurance chômage et régimes gérés par les partenaires sociaux comme les régimes complémentaires d’assurance vieillesse.

*

*     *

La commission adopte l’article 6 non modifié.

*

*     *

Article 7
Encadrement dans la durée des dépenses fiscales

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe une durée maximale d’application de quatre ans pour les dépenses fiscales créées à compter du 1er janvier 2023, lorsqu’elles ont un caractère incitatif ou constituent une aide sectorielle. Les prorogations de dépenses fiscales sont également limitées à une période maximale de quatre ans.

Position de la commission des finances

La commission a conditionné la prorogation des dépenses fiscales à la réalisation d’une évaluation, par le Gouvernement, des principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et précisant l’efficacité et le coût de la mesure.

I.   Un encadrement progressif des dépenses fiscales

A.   Les dépenses fiscales diminuent les recettes fiscales d’environ 90 milliards d’euros par an

1.   Définition

Les dépenses fiscales sont définies comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’estàdire des principes généraux du droit fiscal français. » ([5])

La notion repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe plusieurs types de dispositifs ([6]). L’édition 2019 du rapport sur l’application des mesures fiscales du Rapporteur général Joël Giraud a notamment mis en évidence le caractère flou et variable du périmètre des dépenses fiscales en raison de l’évolution dans le temps de la norme fiscale ([7]).

2.   Enjeu budgétaire

L’enjeu budgétaire des dépenses fiscales a été mis en lumière par un rapport du Conseil des impôts dès 1979. Ainsi, depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales et depuis 2005 chaque projet annuel de performances présente les dépenses fiscales qui lui sont liées, de manière à rendre compte de l’ensemble des moyens contribuant à l’atteinte de ses objectifs.

Il est dénombré 465 dépenses fiscales pour un coût global de 89 milliards dans le tome 2 de l’annexe Évaluation des voies et moyens au projet de loi de finances pour 2023.

Les 12 dépenses fiscales les plus coûteuses représentent à elles seules plus de 50 % du total.

LES 10 DÉPENSES FISCALES LES PLUS COÛTEUSES EN 2023

(en milliards d’euros)

Dépenses fiscales

Montant

Crédit d'impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile

7,9

Crédit d’impôt en faveur de la recherche

7,1

Taux de 10 % pour les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien, autres que les travaux de rénovation énergétiques soumis au taux de 5,5 % en application de l’article 278-0 bis A du CGI, portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans

4,5

Abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites

4,4

Taux de TVA de 10 % sur les ventes à consommer sur place

4,2

Détermination du résultat imposable des entreprises de transport maritime en fonction du tonnage de leurs navires

3,8

Taux de TVA en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion

3,5

Exonération des sommes versées aux plans d’épargne salariale et aux plans d’épargne retraite d’entreprise collectifs ou obligatoires

2,1

Taux de 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux induits qui leur sont indissociablement liés

2,0

Exonération des heures supplémentaires

1,9

Exonération des prestations familiales, de l’allocation aux adultes handicapés ou des pensions d’orphelin, de l’aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée, de l’allocation de garde d’enfant à domicile, et, depuis le 1er janvier 2004, de la prestation d’accueil du jeune enfant

1,8

Réduction d’impôt au titre des dons

1,7

Source : projet de loi de finances pour 2023, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 2.

Cet enjeu budgétaire est d’autant plus prégnant que les instruments de pilotage prévus dans les précédentes LPFP (voir infra) n’ont pas permis d’enrayer la progression du coût des dépenses fiscales.

En effet, si la transformation progressive du CICE en allègements de charges depuis 2019 fait apparaître une baisse du coût des dépenses fiscales, les dépenses fiscales hors CICE sont en hausse de 10 milliards d’euros en dix ans.

COÛT DES DÉPENSES FISCALES DEPUIS 2009

(en milliards d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022 *

2023*

72,9

72,7

72,0

72,2

72,1

78,3

85,1

87,6

93,4

99,0

99,9

92,7

89,6

94,2

89,1

Source : annexes aux PLF.

*Les données présentées pour les années 2022 et 2023 sont des prévisions.

COÛT DES DÉPENSES FISCALES HORS CICE DEPUIS 2009

(en milliards d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022*

2023*

72,9

72,7

72,0

72,2

72,1

71,9

72,7

74,7

77,1

79,6

80,7

84,2

82,7

88,0

88,1

Source : commission des finances.

*Les données présentées pour les années 2022 et 2023 sont des prévisions.

B.   Les dispositifs de plafonnement des dépenses fiscales mis en place par les précédentes LPFP

● L’article 14 de la LPFP 2012-2017 avait mis en place un plafonnement du montant des dépenses fiscales à 70,8 milliards d’euros. Celui-ci n’a pas été respecté, les dépenses fiscales s’étant élevées à 72,1 milliards d’euros en 2013 et 78,8 milliards d’euros en 2014.

● L’article 19 de la LPFP 2014-2019 avait également prévu un montant plafond par année de dépenses fiscales qui n’a pas non plus été respecté ([8]). Par ailleurs, l’article 21 de cette loi de programmation avait établi pour la première fois un principe de bornage dans le temps des dépenses fiscales en prévoyant que les créations et extensions de dépenses fiscales devaient être réexaminées au plus tard trois ans après la date de leur entrée en vigueur.

● L’article 20 de la LPFP 2018-2022 a fixé un objectif pluriannuel d’évolution des dépenses fiscales, exprimé en pourcentage, défini comme le rapport entre, d’une part, le coût annuel des dépenses fiscales (numérateur) et, d’autre part, la somme des recettes fiscales nettes du budget général et des dépenses fiscales (dénominateur). À la différence des précédentes LPFP, le plafond a été fixé en pourcentage d’un agrégat et non plus en valeur. Le plafond pouvait ainsi évoluer proportionnellement à l’évolution des recettes ce qui permettait de tenir compte de l’inflation et de la croissance économique.

Méthode de calcul du ratio de dépenses fiscales

Le ratio de dépenses fiscales se calcule de la manière suivante.

Au numérateur figure le coût des dépenses fiscales présenté en détail dans le tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances.

Au dénominateur figurent les recettes fiscales nettes du budget général telles qu’elles figurent à l’article d’équilibre du projet de loi de finances ainsi que les dépenses fiscales.

La LPFP a prévu une trajectoire de baisse du plafond des dépenses fiscales sur la durée de la programmation : 28 % pour les années 2018 et 2019, 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022.

RATIO DE DÉPENSES FISCALES AU SENS DE LA LOI DE PROGRAMMATION
DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2018 À 2022

(en milliards d’euros)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

(prévision actualisée)

Coût des dépenses fiscales

(numérateur)

93,4

99,0

99,9

92,7

89,6

91,4

Recettes fiscales nettes + coût des dépenses fiscales (dénominateur)

93,4 + 295,6

= 389,0

99 + 295,4

= 394,4

99,9 + 281,3 = 381,2

92,7 + 256,0 = 348,7

89,6 + 295,7 = 385,3

94,2 + 315,0 = 383,4

Ratio numérateur/dénominateur

24 %

25,1 %

26,2 %

26,6 %

23 %

23 %

Ratio maximum LPFP

28 %

28 %

27 %

26 %

25 %

Source : commission des finances.

La Cour des comptes a émis plusieurs critiques sur cet instrument de pilotage des dépenses fiscales :

– elle a mis en évidence, d’une part, le caractère inopérant du plafonnement dont le niveau est supérieur au coût estimé des dépenses fiscales en 2018, ce qui a contribué à faciliter le respect de la trajectoire fixée ([9]) ;

– elle a remis en question, d’autre part, la construction de l’indicateur qui fait intervenir le montant des dépenses fiscales au numérateur et au dénominateur de telle sorte qu’une augmentation des dépenses fiscales n’a qu’une incidence limitée sur le respect du plafond ([10]).

L’article 20 de la LPFP 2018-2022 a également porté de trois à quatre années, à compter du 1er janvier 2018, la durée maximale des créations et extensions de dépenses fiscales.

C.   un effort de rationalisation et d’évaluation des dépenses fiscales depuis 2018

1.   Des travaux réalisés dans les lois de finances

Depuis 2018, le Gouvernement et le Parlement se sont engagés dans un travail de rationalisation des dépenses fiscales qui s’est traduit par la suppression de soixante-dix dépenses fiscales inefficientes, le bornage de dix dépenses fiscales et la production de seize rapports d’évaluation de dépenses fiscales ([11]).

Ce travail s’est notamment appuyé sur le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) qui a préconisé la mise en œuvre d’un programme pluriannuel d’évaluation portant sur les mesures dont le coût est supérieur à 100 millions d’euros ([12]).

L’adoption d’une proposition de résolution en juin 2019 ([13]) traduisant le souhait des parlementaires d’une meilleure information sur les dépenses fiscales et la mise en évidence dans l’édition 2019 du rapport sur l’application des mesures fiscales du Rapporteur général Joël Giraud ([14]) des lacunes des informations disponibles en la matière ont mis en évidence la nécessité de renforcer les efforts en matière d’évaluation et de bornage des dépenses fiscales mais aussi d’identification des dépenses fiscales inefficientes.

2.   Le renforcement des informations relatives aux dépenses fiscales par la loi organique

L’article 25 de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques renforce l’information disponible sur les dépenses fiscales en prévoyant, qu’à compter du projet de loi de finances pour 2023, le tome 2 des Évaluations des voies et moyens présente :

– l’évaluation de leur montant et le nombre de leurs bénéficiaires ;

– la liste de celles qui feront l’objet d'une évaluation dans l’année ;

– pour chaque mission, l’évaluation de l'écart entre le montant exécuté au titre d'une année et la prévision correspondant à cette année inscrite dans le projet de loi de finances ainsi que les éléments d'explication de cet écart ;

– la présentation, par mission, du ratio entre le montant prévisionnel des dépenses fiscales et le montant des crédits budgétaires.

Le tableau ci-dessous présente le ratio entre, d’une part, le coût des dépenses fiscales rattachées à une mission (au nominateur) et, d’autre part, le coût total des dépenses fiscales et des crédits budgétaires rattachés à la mission (au dénominateur).

ratio entre le montant des dépenses fiscales
et le montant des crédits budgétaires par mission

Mission

Coût 2023

Nombre

Crédits de paiement (hors titre 2) PLF 2023

ratio ( %)

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 461

32

2 890

46 %

Aide publique au développement

2

1

5 762

0 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

649

5

1 929

25 %

Avances à l’audiovisuel public

0

2

3 794

0 %

Cohésion des territoires

15 919

88

17 835

47 %

Culture

865

24

3 002

22 %

Défense

88

6

30 700

0 %

Direction de l’action du Gouvernement

2

2

588

0 %

Écologie, développement et mobilité durables

7 807

68

24 548

24 %

Économie

9 874

69

2 963

77 %

Engagements financiers de l’État

5 789

26

60 189

9 %

Enseignement scolaire

220

1

6 134

3 %

Gestion des finances publiques

218

2

1 995

10 %

Justice

14

5

4 884

0 %

Médias, livre et industries culturelles

1 137

14

705

62 %

Outre-mer

7 090

30

2 292

76 %

Recherche et enseignement supérieur

8 186

12

30 132

21 %

Santé

1 092

9

3 366

24 %

Sécurités

78

4

3 607

2 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

11 502

29

29 525

28 %

Sport, jeunesse et vie associative

3 450

17

1 658

68 %

Travail et emploi

12 635

19

20 294

38 %

Total

89 078

465

 

 

Source : projet de loi de finances pour 2023, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 2.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article prévoit que, lorsqu’elles ont un caractère incitatif ou constituent une aide sectorielle, les dépenses fiscales créées à compter du 1er janvier 2023, ont un délai d’application maximum de quatre ans, précisé dans le texte qui les institue.

De plus, elles ne peuvent être prorogées que pour une période maximale de quatre ans.

Cet article s’inscrit dans la continuité des dispositions en vigueur dans les deux lois de programmation précédente (voir supra) qui prévoient, depuis 2014, des modalités de bornage dans le temps des dépenses fiscales nouvellement créées ou faisant l’objet d’une extension. Il renforce ce bornage en prévoyant que les prorogations de dépenses fiscales sont également concernées par cette durée d’application limitée à 4 ans.

Ainsi, le présent article ne prévoit aucune modalité de plafonnement des dépenses fiscales comme c’est le cas en LPFP 2018-2022 mais concentre son action sur la nécessité d’évaluer régulièrement les dépenses fiscales.

En effet, dans la mesure où elles constituent des exceptions aux principes généraux du droit fiscal français et qu’elles ont un impact budgétaire effectif, les dépenses fiscales doivent se justifier par des objectifs rationnels et atteindre ceux‑ci de manière efficiente, ce qui suppose de les évaluer régulièrement. Le bornage dans le temps des dépenses fiscales créées ou renouvelées permet de fixer une échéance d’évaluation à l’approche de la date d’extinction du dispositif pour justifier la pertinence de reconduire cette dépense. Il renforce donc à la fois l’information du Parlement et la portée de l’autorisation budgétaire donnée par celui-ci, en lui permettant de statuer par un vote, tous les quatre ans, sur l’opportunité de maintenir certains dispositifs fiscaux dérogatoires.

*

*     *

Amendements CF6 de M. Joël Giraud et CF41 de M. Daniel Labaronne (discussion commune). 

M. Joël Giraud (RE). Dans le rapport d’information de 2019 sur l’application des mesures fiscales, j’avais proposé de borner à une durée maximale de quatre ans l’ensemble des dépenses fiscales afin de pouvoir les évaluer et, le cas échéant, de les proroger. C’est ce que je propose à nouveau.

M. Daniel Labaronne (RE). Je propose quant à moi d’être plus restrictif et de les borner à trois ans.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je salue cette volonté de bornage du stock, effective sur le flux depuis 2012, mais cela me paraît trop chronophage et pas très crédible avec un stock de 350 dépenses fiscales.

Je vous propose un retrait de vos amendements afin que vous puissiez mieux les calibrer en vue de la séance publique.

Les amendements CF6 et CF41 sont successivement retirés.

Amendement CF51 de M. Joël Giraud

M. Joël Giraud (RE). Il convient de rendre obligatoire une évaluation des dépenses fiscales lors de leur prorogation, notamment afin de favoriser l’information du Parlement.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission adopte l’amendement CF51.

Elle adopte l’article 7 modifié.

*

*     *

Après l’article 7

Amendement CF54 de M. Mathieu Lefèvre. 

M. Mathieu Lefèvre (RE). Le Parlement connaît désormais la part des dépenses fiscales pour chaque mission budgétaire. Celle-ci peut représenter jusqu’à 60 ou 70 % des crédits.

Dans un souci de rationalisation, l’amendement vise à réduire de 10 % le ratio entre les dépenses fiscales et les dépenses du budget général au terme de la loi de programmation.

On dit souvent de prendre garde au chien qui se cache dans chaque niche, prêt à mordre mais les niches sont d’abord la conséquence d’impôts trop élevés.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je partage l’objectif d’une baisse du ratio. Néanmoins, l’objectif de 10 % me semble trop élevé. Je vous invite à retirer votre amendement pour travailler sur une solution intermédiaire en vue de la séance publique.

L’amendement CF54 est retiré.

*

*     *

Article 8
Plafond des taxes affectées

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article réaffirme le principe de plafonnement des taxes affectées à des personnes morales autres que les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.

Cet article reprend également la disposition, introduite en 2018, relative à la limite des plafonds pouvant être fixée à chaque taxe affectée à des personnes morales autres que les collectivités locales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les organismes de sécurité sociale.

Il est à nouveau proposé que chaque plafond ne puisse être fixé à un niveau supérieur à 5 % au produit prévisionnel de la taxe concernée.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   l’État du droit

A.   Les dISPOSITIONS DES LOIS ORDINAIRES

 La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a inclus les taxes affectées plafonnées dans le périmètre de la norme de dépenses de l’État en valeur, que ces taxes soient nouvelles ou existantes ([15]). Cette disposition a eu pour effet de supprimer, du point de vue des normes de dépenses, toute différence de traitement entre un financement par crédits budgétaires et un financement par ressources affectées plafonnées.

Cette loi de programmation a également prévu une trajectoire de réduction annuelle du produit des impositions de toutes natures sous plafond ([16]).

 La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019  a confirmé l’inclusion des taxes affectées plafonnées dans le périmètre de la norme de dépenses de l’État et prévu une nouvelle trajectoire de réduction annuelle de la somme des plafonds des taxes affectées ([17]).

Par ailleurs, la loi de programmation 2014-2019 a soumis le maintien ou la création de taxes affectées, à compter du 1er janvier 2016, à des tiers « autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale », au respect de l’un des trois critères suivants :

– « la ressource est en relation avec le service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives », correspondant à une logique économique de redevance ;

– « la ressource finance, au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun », c’est-à-dire qu’elle représente un prélèvement sectoriel ;

– « la ressource alimente des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières », soit une contribution à caractère assurantiel.

Elle a également posé trois principes :

– un principe de plafonnement des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales, les EPCI et les organismes de sécurité sociale, à compter du 1er janvier 2016 ;

– un principe de compensation en vertu duquel toute nouvelle affectation doit être accompagnée, au sein du même champ ministériel, de la suppression de taxes affectées d’un rendement équivalent ;

– un principe d’affectation ou de réaffectation au budget général de l’État des taxes affectées qui n’auraient pas fait l’objet d’un plafonnement à compter du 1er janvier 2017, à défaut une justification devant être prévue en loi de finances initiale ([18]).

Les deux derniers principes n’ont pas fait l’objet d’une application concrète.

 L’article 18 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 reprend les trois critères énoncés ci-dessus, en précisant, pour le premier d’entre eux, que « la ressource résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives ».

Cet article réaffirme le principe de plafonnement de ces taxes. En revanche, les principes de compensation et d’affectation ou de réaffectation sont abandonnés.

Il prévoit également une limite supérieure au niveau du plafond établi pour chacune des taxes, fixée à 105 % du rendement de l’imposition par la documentation budgétaire pour l’année considérée.

Il s’agit ainsi de déterminer un plafond réaliste compte tenu du produit attendu de la taxe, de telle sorte que ce produit puisse approcher, voire dépasser le plafond, et ne pas en être trop éloigné et donc priver d’utilité la fixation d’un plafond.

La fixation d’un plafond élevé et déconnecté du rendement attendu de l’imposition pose en effet plusieurs difficultés :

— l’affectataire peut bénéficier de ressources supplémentaires en fonction de la dynamique de l’assiette, alors même que l’objet du plafonnement est justement d’éviter que les recettes de l’opérateur ne soient décorrélées de ses besoins réels et des dépenses prévues en amont ;

— un tel plafond peut être diminué sans aucun effort d’économies réelles de la part de l’affectataire. Dans la mesure où les plafonds prévus à l’article 46 de la loi de finances pour 2012 ([19]) sont pris en compte dans la norme de dépenses, une réduction du plafond est assimilée à une baisse des dépenses alors même qu’il peut s’agir d’une modification du plafond sans conséquence concrète ni sur les ressources dont dispose effectivement l’affectataire, ni sur ses dépenses ;

— cette situation prive de toute portée pratique le dispositif en ne permettant pas au Parlement d’appréhender, à travers le niveau du plafond, les ressources réelles dont bénéficie l’opérateur, de façon comparable aux ressources issues d’une subvention.

B.   Les DISPOSITIONS ORGANIQUES

Deux modifications organiques relatives aux taxes affectées sont intervenues en 2021.

L’article 3 de la loi organique de modernisation de la gestion des finances publiques a modifié les critères prévus à l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) relatif au principe de l’affectation des taxes affectées ([20]).

Cet article prévoit qu’en dehors des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale, les tiers ne pourront bénéficier d’une fiscalité affectée qu’à la double condition de disposer de la personnalité morale – ce qui exclut la possibilité d’affecter une taxe à un fonds sans personnalité juridique – et qu’il existe un lien entre la taxe affectée considérée et la mission de service public confiée au tiers. De plus, pour ces tiers, l’affectation d’une taxe ne sera plus possible que par l’adoption d’une disposition en loi de finances alors que la création d’une taxe affectée était jusqu’alors possible dans une loi ordinaire. Ces dispositions nouvelles n’entreront en vigueur qu’à partir des lois de finances concernant l’année 2025.

En outre, l’article 15 de la loi organique de modernisation de la gestion des finances publiques a modifié la présentation des taxes affectées dans les lois de finances. En effet, le 5° bis du I de l’article 34 de la LOLF prévoit désormais que chaque loi de finances initiale expose, dans sa première partie, sous forme de liste l’ensemble des taxes affectées et leur rendement prévisionnel. De plus, la loi de finances « décide, le cas échéant, l’attribution, totale ou partielle » du produit d’une taxe affectée à l’État que ces taxes fassent l’objet d’un plafonnement ou non. Cette formulation a pour objet de permettre que l’ensemble des opérations actuellement réalisées par modification du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 puissent être réalisées en modifiant un tableau inséré dans chaque projet de loi de finances.

II.   le dispositif proposé

● Le premier alinéa du présent article a pour objet d’affirmer, à nouveau, le principe d’un plafonnement des taxes affectées afin que la fraction du produit de la taxe supérieure à ce plafond fasse l’objet d’un versement au budget de l’État.

La rédaction de cet alinéa diffère légèrement de celle de figurant à l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Cette dernière prévoyait que toute dérogation au plafonnement devait être justifiée dans l’annexe mentionnée au IV de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Le présent article exige toujours qu’une justification soit apportée à l’absence de plafonnement mais sans préciser de quelle manière.

● Le deuxième alinéa du présent article propose d’inscrire, à nouveau, dans le droit positif le principe d’un encadrement du niveau des plafonds des taxes affectées afin que ces derniers n’excèdent pas de plus de 5 % le rendement de la taxe affectée auquel chacun est afférent.

Le rendement de la taxe affectée est inscrit à l’annexe prévue au 4° de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances qui évalue le montant prévisionnel de chaque recette.

Cette même annexe contient, en particulier, la liste des taxes affectées et l’évaluation de leur montant dans un chapitre appelé « Produit des impôts affectés à des personnes morales autres que l’État » ([21]).

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*     *

Amendement CF58 de M. Mathieu Lefèvre. 

M. Mathieu Lefèvre (RE). Depuis la loi de finances pour 2012, les taxes affectées font l’objet d’un plafonnement. L’amendement vise à supprimer les possibilités de dérogation à ce principe.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je comprends l’objectif que vous recherchez. Toutefois, je suis sceptique sur l’interdiction faite à un tiers de percevoir une taxe affectée sans limitation quand bien même le plafond serait proche du rendement envisagé.

Il n’est pas souhaitable de modifier l’encadrement juridique des taxes affectées avant l’entrée en vigueur, prévue lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2025, des dispositions de la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques qui doivent réduire leur nombre.

M. Charles de Courson (LIOT). Monsieur Lefèvre, le taux de prélèvements obligatoires n’a pas baissé depuis 2017. L’amendement est sympathique – il augmente de 8 milliards d’euros les recettes fiscales – mais il n’a aucune portée puisque l’échéance fixée est lointaine. C’est dans le projet de loi de finances qu’il faut s’attaquer aux dépenses fiscales et pas seulement à quelques-unes – depuis des années, nous nous cassons les dents en suivant cette voie. L’objectif d’une réduction globale de 5 % des dépenses fiscales me semble raisonnable, à charge pour le Gouvernement d’appliquer cette baisse à chaque niche pour tenir les chiens. J’ai déposé un amendement en ce sens.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Je retire l’amendement dont je reconnais la sévérité.

L’amendement CF58 est retiré, de même que l’amendement CF59.

La commission adopte l’article 8 non modifié.

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Après l’article 8

Amendements identiques CF8 de M. Michel Castellani et CF23 de M. Mohamed Laqhila. 

M. Michel Castellani (LIOT). L’amendement vise à inscrire dans la future loi de programmation sur l’énergie et le climat une trajectoire des finances publiques en matière de climat et de biodiversité. Pour atteindre nos objectifs dans ces domaines, notre économie nécessite une transformation profonde.

Les financements dédiés au climat et à la biodiversité sont encore insuffisants et leur pérennité n’est pas assurée. Il est essentiel de renforcer la crédibilité de la transition écologique en lui garantissant des moyens, quelles que soient les circonstances, et de la visibilité afin de limiter les incertitudes qui freinent la construction du modèle économique que nous appelons de nos vœux.

M. Mohamed Laqhila (Dem). Alors que nous nous apprêtons à adopter le troisième budget vert, la définition d’une trajectoire des finances publiques en matière de climat et de biodiversité semble bienvenue.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis ennuyé. Je partage totalement l’objectif d’améliorer la visibilité en matière de transition écologique. Je rappelle toutefois l’existence d’un rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État qui comporte trois parties : le budget vert ; la consolidation des financements publics et privés en faveur de la transition écologique ; le panorama des ressources publiques et de la fiscalité à caractère environnemental.

La future loi de programmation est-elle le bon outil pour atteindre vos objectifs et contribuer à la planification ? Ce type de texte donne de la visibilité mais est dépourvu de caractère contraignant, à la différence des lois de finances.

Je vous suggère de retirer les amendements et je me tiens à votre disposition pour travailler en vue de la séance publique sur ce point.

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Pendant la campagne électorale, le Président de la République a annoncé 50 milliards d’euros sur cinq ans d’investissements dans la transition écologique. Or nous n’en trouvons trace ni dans les documents adressés à la Commission européenne ni dans les textes que nous examinons.

Si la loi de programmation n’est pas contraignante, quel est l’intérêt d’en débattre ? Il est aussi nécessaire de fixer une trajectoire en matière de transition écologique que pour les finances publiques. Un effort de planification des investissements similaire se justifie pleinement.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Nous nous accordons sur l’objectif d’une planification des investissements nécessaires à la transition écologique.

Doit-on inscrire dans la LPFP une injonction à adopter une loi de programmation sur le climat ? D’abord, sur le plan juridique, une telle injonction à l’égard du législateur pose problème. Ensuite, la mission Écologie, développement et mobilité durables donne déjà des indications sur la trajectoire. Toutefois, je suis prêt à travailler avec vous sur des outils donnant une plus grande visibilité en complément du budget vert.

La commission rejette l’amendement CF8, l’amendement CF23 ayant été retiré.

Amendements identiques CF7 de M. Michel Castellani, CF22 de M. Mohamed Laqhila et CF29 de Mme Charlotte Leduc, amendement CF67 de Mme Julie Laernoes (discussion commune). 

M. Michel Castellani (LIOT). L’idée est la même que dans le précédent amendement, donc l’issue du vote le sera aussi certainement.

M. Mohamed Laqhila (Dem). Je retire l’amendement.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). L’amendement vise à instituer une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la transition écologique.

Nos objectifs en matière climatique exigent une transformation profonde de notre économie que nous devons programmer et accompagner pour la réussir.

Le président de la République s’est engagé à instaurer une programmation des investissements, secteur par secteur, territoire par territoire. C’est l’occasion d’honorer ses engagements et de définir la trajectoire des finances publiques pour les secteurs clefs de la transition, les moyens des opérateurs publics, les aides aux collectivités territoriales et aux ménages, les objectifs de réduction des dépenses publiques néfastes pour le climat et la biodiversité ainsi que le verdissement des différentes catégories de dépenses – dotations de l’État aux collectivités, soutien aux entreprises, et aide publique au développement.

Ce texte a vocation à renforcer la crédibilité de la transition écologique mais surtout à aider l’État et les acteurs concernés à se projeter dans l’avenir.

Mme Julie Laernoes (Écolo-NUPES). Pour atteindre nos objectifs en matière d’adaptation au changement climatique, le budget vert et les autres documents d’information sont bienvenus mais il est indispensable d’adresser un signal au monde économique sur les investissements et la trajectoire planifiés.

À titre d’exemple, nombre de ministres ont souligné que le secteur de la rénovation énergétique et thermique des bâtiments n’était pas prêt pour donner corps aux investissements envisagés. Sans planification ni programmation des investissements en lien avec les acteurs concernés, nous ne parviendrons pas à atteindre les objectifs.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Il y a un paradoxe à, d’un côté, refuser de voter le projet de LPFP, qui prévoit des investissements verts ainsi que, dans l’article 14, une amélioration de 10 % du ratio entre dépenses favorables et défavorables à l’environnement, et, de l’autre, à réclamer une loi de programmation des finances publiques en matière de climat et de biodiversité.

Je le répète, nous partageons la préoccupation d’une meilleure visibilité en matière de transition écologique. Nous devons étudier comment la LPFP et la loi de programmation sur l’énergie et le climat peuvent y répondre. Je doute de l’utilité d’un outil législatif supplémentaire.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Le budget vert ne répond pas à l’objectif de visibilité et ne concerne qu’une faible part des dépenses.

Vos ambitions en matière de planification écologique relèvent à ce stade de la communication. En effet, vous refusez l’outil concret que nous vous proposons pour la mettre en œuvre.

Enfin, j’espère que la loi de programmation sur l’énergie et le climat comportera un volet financier. On ne peut pas clamer sans cesse l’importance de la transition écologique et ne jamais allouer les moyens nécessaires pour la mener à bien. Preuve de votre double discours, les crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables ne sont pas au rendez-vous.

M. Alexandre Holroyd (RE). Le Graal en matière de transition écologique est de prendre en considération la dimension écologique dans toute trajectoire financière et non de séparer les deux. C’est le sens du Pacte vert européen et du budget vert. Ce dernier peut sans doute être amélioré, il est d’ailleurs envisagé de l’étendre progressivement aux recettes.

L’article 14 est une excellente illustration de la méthode que nous devons privilégier. Il est paradoxal de refuser un texte dont les dispositions satisfont vos préoccupations.

La commission rejette les amendements CF7, CF22, CF29 et CF67.

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Chapitre II
Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques centrales

Article 9
Objectif de dépenses de l’État

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article instaure une nouvelle norme de dépenses pour l’État et en établit la définition. Le « périmètre des dépenses de l’État » vient remplacer deux normes introduites par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, à savoir la norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE).

Défini en milliards d’euros courants, l’objectif d’évolution de ce périmètre est le suivant : 480 milliards d’euros en 2023, 485 milliards d’euros en 2024, 496 milliards d’euros en 2025, 501 milliards d’euros en 2026 et 509 milliards d’euros en 2027.

Le présent article prévoit, en complément, que le Gouvernement joint, chaque année, à l’exposé des motifs du projet de loi de finances une présentation précise et détaillée du périmètre des dépenses de l’État.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   l’État du droit

● Après une décennie au cours de laquelle le pilotage des finances publiques a été enrichi par la définition de périmètres de dépenses dont l’État cherchait à contenir l’évolution en volume ou en valeur, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a précisément défini deux agrégats distincts, également appelés normes de dépenses ([22]) :

– la norme hors charge de la dette et pensions (appelée souvent « norme en valeur » par référence à la cible d’une évolution nulle en valeur sur ce périmètre fixée en 2011), comprenant les dépenses nettes du budget général hors fonds de concours et attributions de produits, charge de la dette et contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions ; les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne ; et les impôts et taxes affectées faisant l’objet d’un plafonnement ;

– la norme y compris charge de la dette et pensions (appelée souvent « norme en volume » par référence à la cible d’une évolution nulle en volume sur ce périmètre en 2011), incluant la charge de la dette de l’État et les contributions au CAS Pensions de l’État et des opérateurs.

Les articles 7 et 8 de la loi de programmation précitée définissaient la trajectoire d’évolution de ces deux agrégats pour les années 2014 à 2017. 

● La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a remplacé ce dispositif par deux nouveaux objectifs de dépenses de l’État ([23]) :

○ la norme de dépenses pilotables de l’État, qui recouvre :

– les dépenses du budget général hors les missions Remboursements et dégrèvements et Investissements d’avenir, la charge de la dette et la contribution au CAS Pensions ;

– les plafonds des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale ;

– les budgets annexes hors contributions au CAS Pensions ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale hors Pensions, Participations financières de l’État et hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers ;

– le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

○ l’objectif de dépenses totales de l’État, qui comprend, outre l’agrégat précédent :

– les dépenses d’investissement d’avenir et celles liées à la charge de la dette ;

– les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane ;

– le CAS Pensions et les programmes des comptes spéciaux portant à titre principal des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers.

L’article 9 de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022 définissait pour les deux agrégats de dépenses de l’État les trajectoires d’évolution suivante.

objectifs de dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros courants)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Norme de dépenses pilotables de l’État inscrites en LPFP

256,9

258,7

259,7

261,6

263,6

Objectif de dépenses totales de l’État

inscrites en LPFP

423,9

430,9

436,2

440,7

448,4

ODETE exécuté

425,4

431,3

490,5

529

-

Source : loi n° 201832 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et lois de règlement des comptes et d’approbation des comptes des années 2018, 2019 et 2020 et projet de loi de règlement et d’approbation des comptes pour 2021.

Ces deux nouveaux agrégats de dépenses résultaient d’une recommandation exprimée par la Cour des comptes en mai 2016 ([24]). Celle-ci avait proposé de distinguer une norme globale d’évolution des dépenses de l’État permettant d’appréhender l’ensemble des dépenses et une norme de gestion plus directement destinée à la maîtrise des dépenses par les gestionnaires publics.

Si la logique de ces deux agrégats est incontestable, leur mise en œuvre s’est heurtée à des difficultés. Ainsi, leur définition nécessite des retraitements complexes, ce qui les rend difficilement intelligibles et appréhendables.

II.   le dispositif pRoposé

Le présent article propose à nouveau un changement dans la définition de la norme de dépenses de l’État. Le pilotage pluriannuel de la dépense publique se fondera sur une unique norme appelée « périmètre des dépenses de l’État » qui aura un champ plus large que la norme des dépenses pilotables.

Le I du présent article précise que cette nouvelle norme comprend :

– les crédits du budget général hors contribution au CAS Pensions, c’est-à-dire la totalité des missions budgétaires (à l’exception de la mission Remboursements et dégrèvements, des programmes 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État, 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État et 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid19) ;

– les taxes affectées plafonnées à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements et la sécurité sociale ;

– les budgets annexes ;

– les dépenses des comptes d’affectation spéciale, hors CAS Désendettement de l’État, CAS Participations financières de l’État et CAS Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ;

– les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne ;

– le retraitement de flux internes au budget de l’État.

L’objectif de cette nouvelle norme est d’assurer le suivi de la dépense de l’État sur un périmètre unique et plus exhaustif que la norme des dépenses pilotables.

Il s’agit ainsi de faire entrer la quasi-totalité des dépenses de l’État dans le champ des dépenses pour lesquelles le Gouvernement se fixe un objectif de maîtrise et de pilotage.

Cette nouvelle norme permet également, indirectement, de suivre la dépense des opérateurs et établissements constituant le champ des ODAC. En effet, la plupart de ces opérateurs disposent de ressources issues de subventions venant du budget général ou de la fiscalité affectée.

Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne intègrent aussi le périmètre des dépenses de l’État, alors qu’ils n’étaient pas compris dans la norme de dépenses pilotables. Il s’agit de prendre en compte la dynamique de ces contributions de l’État dans le pilotage d’ensemble de la dépense publique.

Cette nouvelle norme se distingue de l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) en ce qu’elle n’intègre pas la charge de la dette et le CAS Pensions.

Le II du présent article établit l’objectif d’évolution de la nouvelle norme de dépenses comme suit :

PÉriMÈTRE des dÉpenses de l’État

(en milliards d’euros courants)

Année

2023

2024

2025

2026

2027

Norme de dépenses pilotables de l’État

480

485

496

501

509

Évolution

-

+ 1 %

+ 2,2 %

+ 1 %

+ 1,6%

Source : présent projet de loi

L’augmentation totale sur cinq ans de cette norme de dépenses serait de 29 milliards d’euros.

Le projet de loi de finances pour l’année 2023 a réalisé une estimation rétrospective des dépenses de l’État en 2022 et en 2021 comprises dans ce nouveau périmètre. En 2022, les dépenses incluses dans le périmètre se seraient élevées à 490 milliards d’euros en incluant le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public et en incluant l’ensemble des dépenses autorisées par la loi de finances rectificative pour 2022, contre 480 milliards d’euros en 2023. Selon ce même nouveau périmètre, les dépenses de l’État ont été de 484 milliards d’euros en 2021.

Le III du présent article ajoute une disposition relative aux lois de finances initiale. Celles-ci devront, dans leur exposé des motifs, présenter de façon précise et détaillée le périmètre des dépenses de l’État. C’est le cas dans le projet de loi de finances pour 2023 ([25]).

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*     *

La commission adopte l’article 9 non modifié.

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Article 10
Objectif d’exécution des schémas d’emplois pour la période 2023-2027

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article détermine un objectif d’évolution de l’emploi pour l’État et ses opérateurs pour les années 2023 à 2027. Exprimé en équivalents temps plein, l’objectif visé sur cette période est la stabilité des schémas d’emploi. 

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   l’État du droit

Le terme de schéma d’emplois est utilisé dans les documents budgétaires pour désigner le nombre et l’organisation des emplois par ministère pour une année. Les ministères, en concertation avec la direction du budget, établissent ces schémas de manière à estimer l’enveloppe des crédits de personnel nécessaires et les plafonds d’emplois proposés dans le projet de loi de finances de l’année. Traduisant l’évolution nette des effectifs d’une année sur l’autre, ils sont exprimés en équivalents temps plein (ETP), alors que les plafonds d’emplois le sont en équivalents temps plein travaillés (ETPT).

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, corrigés de la quotité de temps travaillé. Ils ne tiennent pas compte de la durée d’emploi sur l’année.

Exemple : un agent à temps partiel, à 70 % (quotité de travail : 70 %) correspond à 0,7 ETP, qu’il ait travaillé 8 ou 12 mois dans l’année.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année.

Exemple : un agent à temps partiel, à 70 %, qui a travaillé du 1er juillet au 31 décembre correspond à 0,35 ETPT (1 × 0,7 × 6 mois/12 mois = 0,35 ETPT).

Les consommations d’emplois et les plafonds des autorisations d’emplois sont exprimés en ETPT. À l’inverse, les schémas d’emplois sont exprimés en ETP.

Ainsi, les schémas d’emplois traduisent les flux d’entrées et de sorties, tandis que les plafonds d’emplois illustrent le stock d’emplois.

N.B. : depuis l’exercice 2015, les modalités de décompte des emplois sont homogènes entre l’État et ses opérateurs : la fixation d’un plafond d’emplois en ETPT et une trajectoire de schémas d’emplois en ETP.

Tandis que le Parlement approuve le plafond des autorisations d’emploi de l’État et de ses opérateurs en loi de finances initiales, la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année établit au travers des rapports annuels de performances et éventuellement en annexe du projet de loi les schémas d’emploi exécutés de l’année considérée.

L’article 10 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoyait que l’exécution des schémas d’emplois sur la période allant de 2018 à 2022 se traduirait par une réduction du plafond d’emplois de l’État et des opérateurs de 50 000 ETPT. Fin 2019, cet objectif de réduction a été revu à la baisse lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2020, avec une diminution de 10 500 ETPT entre 2018 et 2022.

II.   Le Dispositif PROPOSÉ

Le présent article propose un nouvel objectif qui porte, non plus sur les plafonds d’emplois mais sur les schémas d’emplois de l’État et de ses opérateurs, qui doivent viser la stabilité globale des emplois exprimés en équivalents temps plein sur l’ensemble de la période de programmation.

Auditionné par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 26 septembre 2022 ([26]), le ministre délégué chargé des comptes publics a ainsi indiqué que les créations d’emploi pour certains ministères (sécurité, armées et justice) seraient compensées par des suppressions de postes dans d’autres ministères dans le souci de la « stabilité de l’emploi public sur la durée du quinquennat ».

Par conséquent, alors que le projet de loi de finances pour 2023 prévoit un schéma d’emploi de + 8 960 ETP pour les ministères et de + 1 804 ETP pour les opérateurs, ces ouvertures de postes devront être compensées par des schémas d’emploi négatifs à l’occasion des prochains exercices budgétaires.

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Amendement de suppression CF25 de M. David Guiraud.

Mme Charlotte Leduc (LFI-NUPES). Cet amendement vise à contester l’objectif absurde de stabilité des schémas d’emploi de 2022 à 2027 que fixe l’article. Pas un fonctionnaire de plus n’est prévu d’ici à 2027 alors que les services publics sont déjà dans un état de détresse absolue, en particulier dans les territoires ruraux et les quartiers populaires – fermetures de services d’urgence, salles de classe surchargées, accès aux droits toujours plus restreint.

Malgré la croissance prévisible des besoins pour faire face aux défis de la planification écologique, de la rénovation énergétique des bâtiments, de la remise à niveau de notre système de santé et de la réparation du tissu social, le Gouvernement propose pour seul horizon l’agonie des services publics, et ce avec une certaine malhonnêteté puisqu’il annonce 11 000 créations d’emplois en 2023, ce qui paraît pour le moins contradictoire.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Les uns nous reprochent un budget d’austérité, les autres un excès de dépenses. La stabilité des effectifs traduit l’équilibre que nous essayons de trouver.

Vous avez raison, dans certains domaines, le nombre de fonctionnaires devra augmenter pour répondre aux urgences et assurer de nouvelles missions. Mais, dans d’autres domaines, on peut envisager une baisse des effectifs. Ainsi, lorsqu’à la fin du quinquennat, le nombre d’enfants scolarisés aura diminué de 500 000, faudra-t-il autant de professeurs qu’aujourd’hui ? Il est sans doute possible tout en augmentant le ratio par élève – ce que nous faisons depuis cinq ans – d’abaisser légèrement le nombre d’enseignants à la fin de la période.

En outre, des gains de productivité sont possibles dans des services où les tâches ont été automatisées ou dématérialisées. Avis défavorable.

M. Christian Baptiste (SOC). Selon Aristote, le fait de traiter des situations inégales de manière égale est la meilleure façon d’accroître les inégalités.

Au sein de la République, en particulier en outre-mer, certaines situations sont plus compliquées que d’autres. Le maintien des effectifs d’enseignants, en dépit de la baisse du nombre d’élèves, permettra une meilleure prise en charge de ces deniers dans les zones en grande difficulté, notamment celles qui accueillent des enfants de nationalité étrangère.

La commission rejette l’amendement de suppression.

Amendement CF44 de M. Daniel Labaronne. 

M. Daniel Labaronne (RE). L’amendement vise à fixer un objectif plus ambitieux de réduction des effectifs des opérateurs de l’État – 5 % –, notamment grâce à la fusion d’opérateurs redondants.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je vous demande de retirer l’amendement car l’objectif me semble un peu trop agressif.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Vous avez refusé, avec des arguments spécieux, l’amendement consensuel de Mme Louwagie qui était précis tant dans ses objectifs que dans les modalités de réduction de dépenses stériles et contre-productives.

Là vous proposez un amendement qui est exactement ce qu’il ne faut pas faire – vous l’avez reconnu précédemment – : le coup de rabot aveugle. Votre position est incompréhensible.

Mme Véronique Louwagie (LR). Comme vous nous y invitez, monsieur le rapporteur général, nous nous sommes appuyés, pour rédiger notre amendement, sur un rapport de la mission d’évaluation des relations entre l’État et ses opérateurs dont Lise Magnier et Jean-Paul Mattei étaient les rapporteurs. Il y était proposé de renforcer la fiabilité de la fonction financière en fluidifiant le fonctionnement des organes délibérants et en réduisant les plafonds d’emplois des opérateurs lorsque les emplois vacants dépassaient un certain pourcentage des emplois autorisés.

L’amendement CF44 est retiré.

La commission adopte l’article 10 non modifié.

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*     *

Article 11
Plafond des autorisations d’emplois pour le budget général
et les opérateurs de l’État

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe à, au maximum, 1 % l’augmentation autorisée entre le plafond des autorisations d’emplois par ministère figurant en loi de finances initiale et la consommation d’emplois de la dernière année exécutée connue.

Une norme équivalente est prise pour les opérateurs de l’État, dont le plafond des autorisations d’emplois voté en loi de finances initiale ne peut pas augmenter de plus de 5 % par rapport à la consommation de la dernière année exécutée connue.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   l’État du droit

L’article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe un objectif sous forme de plafond afin de contenir l’augmentation du plafond des autorisations d’emplois par ministère et, ainsi, limiter la croissance des effectifs exprimés équivalents temps plein travaillés (ETPT) et rapprocher l’exécution de l’autorisation donnée en loi de finances initiale ([27]).

Il prévoit ainsi que le plafond des autorisations d’emplois voté en loi de finances initiale, par ministère, ne peut excéder de plus de 1 % la dernière consommation d’emplois constatée connue, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois intervenus ou prévus depuis l’année d’exécution et des éventuelles mesures de transfert entre ministères ou des mesures de périmètre entre l’État et d’autres entités (établissements publics, collectivités, etc.).

Il avait en effet pu être constaté que l’écart entre les plafonds d’emplois votés en loi de finances initiale et les niveaux d’exécution pouvait être important. Cet écart brouille la compréhension de l’évolution des effectifs au sein de la fonction publique de l’État. Une évolution d’au plus 1 % entre la dernière exécution connue en équivalents temps plein travaillé (ETPT) et le plafond des autorisations d’emplois inscrit dans la loi de finances initiale doit permettre de garantir une corrélation entre le niveau de chaque plafond d’emplois et la consommation réelle de ces derniers.

Il s’agit de limiter la vacance sous plafond, soit l’écart entre les plafonds votés par le Parlement et la consommation effective des emplois.

II.   Le dispositif PROPOSÉ

Le I du présent article se propose d’inscrire à nouveau, pour la période de programmation 2023-2027, un objectif d’évolution du plafond des autorisations d’emplois – par ministère sur le périmètre du budget général et par budget annexe – de telle manière que le plafond voté en loi de finances initiale ne soit pas supérieur de 1 % à la consommation des emplois constatée dans la dernière loi de règlement du budget et d’approbation des comptes connue. L’objectif de vacance sous plafond reste donc le même que dans la précédente loi de programmation des finances publiques.

La dernière consommation d’emplois constatée est celle déterminée dans la dernière loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année. Il s’agira donc normalement de la consommation des emplois de l’avant dernière année précédant celle pour laquelle la loi de finances initiale est établie.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n’avait pas fixé une règle équivalente pour les opérateurs de l’État. C’est ce que s’emploie à faire le II du présent article ([28]). L’objectif d’évolution du plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs de l’État est déterminé de telle manière que le plafond voté en loi de finances initiale ne soit pas supérieur de 5 % à la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de règlement du budget et d’approbation des comptes connue ([29]). Cette nouvelle disposition s’articule donc avec la réforme de la loi organique relative aux lois de finances qui prévoit que la seconde partie de la loi de finances initiale doit comporter le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État ([30]).

La Cour des comptes, dans son rapport remis en janvier 2021 au Comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale, avait souligné que l’introduction d’une norme de vacance sous plafond serait utile pour les opérateurs de l’État comme elle l’est pour les ministères ([31]).

Pour rappel, l’évolution des plafonds d’emplois des opérateurs de l’État autorisés en loi de finances initiales depuis 2018 s’établit comme suit.

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

(en ETPT)

Mission de rattachement

LFI 2018

LFI 2019

LFI 2020

LFI 2021

LFI 2022

Écart
2018-2022

Action extérieure de l’État

6 765

6 530

6 324

6 253

6 253

- 512

Administration générale et territoriale de l’État

443

358

355

361

361

- 82

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

14 340

14 003

13 882

13 720

13 459

- 881

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

1 327

1 317

1 278

1 228

1 205

- 122

Cohésion des territoires

379

281

639

661

716

337

Culture

14 361

14 461

15 483

16 530

16 525

2 164

Défense

6 603

6 564

6 937

6 981

11 835

5 232

Direction de l’action du Gouvernement

597

597

592

516

504

-93

Écologie, développement et mobilité durables

19 791

19 578

19 312

19 158

19 309

- 482

Économie

2 591

2 563

2 496

2 533

2 485

- 106

Enseignement scolaire

3 359

3 276

3 183

3 048

3 023

- 336

Immigration, asile et intégration

1 879

1 984

2 173

2 171

2 190

311

Justice

580

617

625

673

691

111

Médias, livre et industries culturelles

3 023

3 004

3 102

3 098

3 121

98

Outre-mer

127

127

127

127

127

0

Recherche et enseignement supérieur

259 376

259 387

259 762

259 825

256 489

- 2 887

Régimes sociaux et de retraite

319

307

294

293

293

- 26

Santé

1 658

1 624

134

131

131

- 1 527

Sécurités

267

279

293

299

299

32

Solidarité, insertion et égalité des chances

8 368

8 198

8 027

8 319

8 278

- 90

Sport, jeunesse et vie associative

580

657

692

732

762

182

Travail et emploi

55 558

54 089

54 445

56 563

56 056

498

Transformation et fonction publiques

1 328

1 195

1 106

1 080

1 100

- 228

Contrôle et exploitation aériens

812

812

805

805

795

- 17

Contrôle de la circulation et du stationnement routier

41

41

47

47

47

6

Total

404 472

401 849

402 113

405 152

406 054

+ 1 582

Source : lois de finances initiales pour 2018 à 2022.

Il ressort de ces données qu’au cours des cinq dernières années les plafonds des emplois des opérateurs ont progressé de 0,4 %.

Cette augmentation très modérée masque le problème de la vacance d’emplois, l’exécution en termes de consommation d’emplois apparaissant, pour certains opérateurs depuis plusieurs années déjà, bien en deçà de l’autorisation votée en loi de finances initiale. La sous-consommation des autorisations d’emplois votées en loi de finances peut être considérée comme structurelle pour certains opérateurs. En fixant un objectif de vacance sous plafond qui ne peut être supérieur à 5 %, le législateur financier sera amené à examiner les schémas d’emplois des opérateurs et à ajuster, le cas échéant, l’autorisation budgétaire.

Ainsi, pour la dernière année pour laquelle le calcul a été effectué, la loi de règlement et d’approbation des comptes de l’année 2019 indique que le plafond d’autorisations d’emplois était au final pour 2019 de 401 613 ETPT ([32]). Le rapport de la Cour des comptes précité permet d’estimer entre 20 000 à 21 000 la différence avec la consommation d’emplois effective exprimée en ETPT, soit environ 5 % des effectifs ([33]).

Il apparaît utile de connaître l’exécution en termes d’équivalents temps plein travaillés tant pour les ministères que pour les opérateurs de l’État, afin que les plafonds des autorisations d’emplois soient d’année en année établis au plus près des besoins effectifs.

Ces objectifs permettent, en encadrant l’évolution du plafond des autorisations d’emplois, de disposer d’une meilleure prévisibilité de la masse salariale de l’État.

*

*     *

Amendement CF55 de M. Charles Sitzenstuhl.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Inspiré par le rapport de la Cour des comptes et les travaux précités de la mission d’évaluation, l’amendement vise à substituer au taux de 5 % celui de 3 % de la consommation d’emplois constatée dans la loi de règlement pour déterminer le plafond d’emplois des opérateurs pour l’année suivante.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Le passage à 3 % me semble un peu brutal. Je propose de revoir l’amendement en vue de la séance pour décaler à la fin de la période la réalisation d’un tel objectif.

L’amendement CF55 est retiré.

La commission adopte l’article 11 non modifié.

*

*     *

Article additionnel après l’article 11
Évaluation des compétences des opérateurs de l’État

Résumé du dispositif et effets principaux

Issu d’un amendement du groupe Renaissance, cet article prévoit la remise, par le Gouvernement, au Parlement d’une évaluation des compétences des opérateurs de l’État.

Afin que le Parlement puisse disposer d’une vision d’ensemble des opérateurs de l’État ([34]) – au nombre de 437 –, de leurs ressources et de leurs effectifs, le Gouvernement joint au projet de loi de finances initiale, une annexe informative sur les opérateurs de l’État depuis 2007. Dans son rapport intitulé Les relations entre l’État et ses opérateurs de janvier 2021, la Cour des comptes a préconisé d’enrichir les informations contenues dans ce « jaune » budgétaire.

Le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1er septembre 2023, une évaluation des compétences des opérateurs de l’État, qui recense les doublons et chevauchements de compétences qui peuvent exister entre les opérateurs de l’État, ainsi qu’entre les opérateurs de l’État et l’État et les opérateurs de l’État et les collectivités territoriales.

Cette évaluation doit, en outre, proposer des regroupements entre les opérateurs ainsi qu’une étude sur l’opportunité de généraliser les contrats d’objectifs et de performance (COP) à l’ensemble des opérateurs ou par catégories d’opérateurs.

*

*     *

Amendement CF56 de M. Charles Sitzenstuhl.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). S’agissant des opérateurs de l’État, nous disposons de nombreuses évaluations sectorielles et d’informations utiles dans le jaune budgétaire mais il manque des travaux sur leurs compétences et leurs missions.

L’amendement vise à demander au Gouvernement un état des lieux des doublons et enchevêtrements de compétences entre les opérateurs de l’État, entre les opérateurs et l’État, ainsi qu’entre les opérateurs et les collectivités territoriales. Le rapport, attendu au plus tard pour le 1er septembre 2023, servira de base à des propositions de rapprochement entre les opérateurs.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. C’est une bonne pratique qui nous permettra de prendre de bonnes décisions. Avis favorable.

M. Philippe Brun (SOC). Je salue la volonté de la majorité de travailler sur cette question et d’envisager une réduction du nombre d’opérateurs. Je suis favorable à ce que le jaune relatif aux organismes divers d’administration centrale (Odac), actuellement incomplet, comporte une information plus détaillée – en cela, cet amendement va dans le bon sens mais la meilleure manière d’éviter les dérives, en termes de dépenses, est d’arrêter de créer de telles structures. Or, ces cinq dernières années, nous avons été champions du monde en matière de création d’opérateurs. Le dernier annoncé est France Travail ; auparavant, nous avons eu l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), l’Agence de l’innovation de défense (AID), le secrétariat général pour l’investissement (SGPI)… Je ne vois pas de volonté claire de la majorité de cesser ses effets d’annonce en créant des agences performatives. À vous entendre, on réduit le chômage en créant France Travail, on résout le problème de l’absence de planification en créant un haut-commissariat au plan… Tout cela ne fonctionne pas.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Le rapport de M. Mattei et de Mme Magnier ainsi que l’étude de la Cour des comptes ont montré une baisse tendancielle du nombre d’opérateurs depuis plusieurs années. Nous sommes donc sur la bonne trajectoire. Certes, nous pouvons encore améliorer les choses, mais les opérateurs créés lors du quinquennat précédent étaient en réalité souvent issus de fusions ou de rapprochements entre opérateurs existants.

Monsieur le président, monsieur Guiraud, j’ai été assez étonné par votre plaidoyer en faveur des opérateurs et des agences, car je me souviens d’avoir appris en cours d’économie que le concept d’agencification de l’État venait du new public management. Il est savoureux de constater qu’en 2022, la gauche antilibérale défend la création d’opérateurs de l’État – je me demande bien pourquoi…

M. le président Éric Coquerel. Nous poursuivrons ce débat en séance !

La commission adopte l’amendement CF56.

*

*     *

Article 12
Programmation du budget de l’État pour chaque mission
du budget général en crédits de paiement

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article fixe les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État pour le triennal 2023-2025.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Conformément au 5° de l’article 1er B de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([35]), le présent article fixe les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État pour le triennal 2023-2025.

Le présent article fixe une programmation triennale des crédits originale au regard de celle adoptée dans les précédentes lois de programmation des finances publiques : concernant les missions finançant des crédits destinés au règlement de charges de la dette ou d’autres crédits évaluatifs ([36]), il fixe des plafonds de crédits pour la totalité de la mission et isole les programmes portant des crédits évaluatifs. Par ailleurs, les crédits continuent d’être présentés hors contribution du budget général au compte d’affectation spéciale Pensions et hors la mission Remboursements et dégrèvements.

Les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général augmenteraient de 42,6 milliards d’euros entre le niveau fixé en loi de finances initiale pour 2022 – retraité au format 2023 – et 2025, soit une augmentation de 12,2 % en trois ans.

Corrigés de la charge de la dette et des crédits évaluatifs, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général augmenteraient de 18,9 milliards d’euros entre le niveau fixé en loi de finances initiale pour 2022 – retraité au format 2023 – et 2025, soit une augmentation de 8 % en trois ans.

À titre de comparaison, la précédente loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoyait une augmentation des crédits de 12,8 milliards d’euros entre le niveau fixé en loi de finances initiale pour 2017 – retraité au format 2018 – et 2020, soit une augmentation de 5,4 % en trois ans.


plafonds de crÉdits de paiement du budget gÉnÉral

(en milliards d’euros, à périmètre constant)

Crédits de paiement

LFI 2022

LFI 2022 Format 2023

2023

2024

2025

Écart 2025 / LFI 2022 format 2023

Action extérieure de l’État

2,9

2,9

3,1

3,1

3,1

+ 0,2

Administration générale et territoriale de l’État

3,6

3,6

3,7

4,1

4,5

+ 0,9

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2,8

3,1

3,6

3,6

3,6

+ 0,5

Aide publique au développement

5,1

5,1

5,9

6,3

7,0

+ 1,9

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2,1

2,1

1,9

1,9

1,8

– 0,3

Cohésion des territoires

17,2

17,2

17,8

18,3

18,5

+ 1,3

Conseil et contrôle de l’État

0,6

0,6

0,7

0,7

0,7

+ 0,1

Crédits non répartis

0,5

0,5

1,9

0,9

1,4

+ 0,9

Culture

3,3

3,3

3,5

3,6

3,7

+ 0,4

Défense

40,9

40,9

43,9

47,0

50,0

+ 9,1

Direction de l’action du Gouvernement

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

+ 0,0

Écologie, développement et mobilité durables

20,4

20,6

26,5

24,6

24,6

+ 4,0

dont programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État

0,8

0,8

0,9

0,8

0,7

– 0,1

dont programme 345 Service public de l’énergie

8,4

8,4

12,0

10,0

10,0

+ 1,6

Écologie, développement et mobilité durables hors programmes 345 et 355

11,1

11,3

13,6

13,7

13,9

+ 2,6

Économie

3,8

4,1

3,7

4,0

4,2

+ 0,1

Engagements financiers de l’État

44,3

44,3

60,2

55,4

58,8

+ 14,5

dont programmes 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État et 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la COVID-19

40,5

40,5

57,4

53,4

57,4

+ 16,9

Engagements financiers de l’État hors programmes 117 et 369

3,8

3,8

2,8

2,0

1,4

– 2,4

Enseignement scolaire

56,5

56,5

60,2

62,0

62,8

+ 6,3

Gestion des finances publiques

7,4

7,4

8,0

8,0

8,1

+ 0,7

Immigration, asile et intégration

1,9

1,9

2,0

2,1

2,1

+ 0,2

Investir pour la France de 2030

7,0

7,0

6,1

7,1

8,5

+ 1,5

Justice

8,9

8,9

9,6

10,1

10,7

+ 1,8

Médias, livre et industries culturelles

0,7

0,7

0,7

0,7

0,7

+ 0,0

Outre-mer

2,4

2,1

2,4

2,5

2,5

+ 0,4

Plan de relance

13,0

13,0

4,4

2,5

0,6

– 12,4

Plan d’urgence face à la crise sanitaire

0,2

0,2

– 0,2

Pouvoirs publics

1,0

1,0

1,1

1,1

1,1

+ 0,1

Recherche et enseignement supérieur

29,0

29,1

30,6

31,3

31,9

+ 2,8

Régimes sociaux et de retraite

6,1

6,0

6,1

6,2

6,3

+ 0,3

Relations avec les collectivités territoriales

4,3

4,3

4,4

4,3

4,2

– 0,1

Santé

1,3

1,3

3,4

2,6

2,1

+ 0,8

dont programme 379 Compensations à la Sécurité sociale (FRR et dons de vaccins)

1,9

1,0

0,5

+ 0,5

Santé hors programme 379

1,3

1,3

1,4

1,5

1,6

+ 0,3

Sécurités

14,7

14,7

15,8

16,3

16,8

+ 2,1

Solidarité, insertion et égalité des chances

27,6

27,7

29,8

30,3

31,1

+ 3,4

Sport, jeunesse et vie associative

1,7

1,7

1,8

1,6

1,5

– 0,2

Transformation et fonction publiques

0,8

0,8

1,1

0,8

0,6

– 0,2

Travail et emploi

14,5

14,5

20,7

16,9

16,2

+ 1,7

Total

347,4

348,0

385,5

380,8

390,6

+ 42,6

Total hors programmes portants des crédits évaluatifs

297,6

298,2

313,2

315,4

322,0

+ 23,8

Source : commission des finances, à partir des données du présent article.

L’évolution des plafonds de crédits des missions du budget général serait la suivante par rapport à la loi de finances pour 2022, au format 2023 :

– les crédits alloués à vingt-cinq missions seraient en augmentation, pour un montant de 56,0 milliards d’euros ;

– les crédits alloués à six missions seraient en diminution, pour un montant de 13,4 milliards d’euros ;

– les crédits des missions Direction de l’action du Gouvernement et Médias, livre et industries culturelles seraient stables.

Le présent article traduit les choix du Gouvernement, avec une augmentation significative des crédits budgétaires consacrés à l’investissement public notamment dans la transition écologique (Écologie, développement et mobilité durables, Investir pour la France de 2030) ou concernant le pôle régalien (Défense, Justice, Sécurités), à l’enseignement (Enseignement scolaire, Recherche et enseignement supérieur) et à l’emploi et à la solidarité nationale (Solidarité, insertion et égalité des chances, Travail et emploi, Cohésion des territoires).

Un nombre mesuré de missions budgétaires porterait l’effort budgétaire au cours des trois dernières années du quinquennat : Relations avec les collectivités territoriales, Sport, jeunesse et vie associative, Transformation et fonction publiques et Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

*

*     *

La commission adopte l’article 12 non modifié.

*

*     *

Article 13
Montant maximal des concours financiers de l’État
aux collectivités territoriales pour la période 2023-2027

Résumé du dispositif proposé

Cet article évalue les concours financiers de l’État aux collectivités pour les années 2023 à 2027. Ils sont prévus en légère progression en valeur sur la période.

Il prévoit également le périmètre des concours « plafonnés ». Le FCTVA en est exclu, mais la fraction de TVA affectée aux régions en remplacement de la DGF est incluse.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

I.   L’état du droit

Les concours financiers de l’État aux collectivités sont définis par l’article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022. Ils comprennent en 2022 :

 les prélèvements sur recettes (PSR) de l’État au profit des collectivités pour 43,1 milliards d’euros ;

 les dotations budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT) pour 4,9 milliards d’euros ;

 la fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférée aux régions à compter de 2018 pour remplacer leur DGF, pour 4,7 milliards d’euros.

Les concours financiers de l’État représentent ainsi en 2022 un montant de 52,7 milliards d’euros.

Composition des concours financiers de l’État
aux collectivités territoriales en 2022

(en milliards d’euros)

Source : DGCL, Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL), Les finances des collectivités locales en 2022.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue le principal concours financier que l’État verse aux collectivités territoriales (environ 50 % de l’ensemble).

En 2021, les concours financiers représentent 21 % des recettes de fonctionnement du bloc communal (24,48 milliards d’euros), 15 % de celles des départements (10,21 milliards d’euros) et 7 % de celles des régions (2,21 milliards d’euros).

Recettes de fonctionnement des collectivités en 2021

(en milliards d’euros)

Source : données observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL).

L’article 16 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 prévoyait une quasi-stabilité en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités sur la durée de la période.

Évolution programmée des concours financiers de l’état
aux collectivités territoriales

 (en milliards d’euros courants)

Année

2018

2019

2020

2021

2022

Concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

48,11

48,09

48,43

48,49

48,49

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5,61

5,71

5,95

5,88

5,74

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

4,12

4,23

4,36

4,50

4,66

Autres concours

38,37

38,14

38,12

38,10

38,10

Source : LPFP 2018-2022.

Lors de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le FCTVA et la TVA affectée aux régions ont été extraits de l’enveloppe des concours « plafonnés » (qui correspond à la ligne « autres concours »), en raison de leur dynamisme (lié à l’investissement des collectivités pour le FCTVA et à la croissance de l’économie pour le rendement de la TVA). Le dynamisme spécifique de ces concours, qui peut être supérieur aux prévisions, risquait de réduire les montants disponibles pour le reste des concours au sein de l’enveloppe des concours financiers, celle-ci étant prévue comme stable sur la période.

Évolution constatée des concours financiers de l’état
aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros courants)

Année

2018

(exécution)

2019

(exécution)

2020

(exécution)

2021

(LFI)

2022

(PLF)

Concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

48,21

49,03

50,44

51,9

52,4

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5,52

5,95

6,4

6,54

6,5

Taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions

4,2

4,29

4,02

4,29

4,67

Source : transferts financiers de l’État aux collectivités (2022).

On constate donc chaque année un écart avec la programmation, lié au dynamisme de certains concours, qui n’est pas entièrement compensé par la baisse corrélative d’autres concours (la minoration des « variables d’ajustement » est ainsi en baisse continue sur la période : elle passe de 293 millions d’euros en 2018 à 50 millions d’euros en 2022).

En outre, une conjoncture exceptionnelle a suscité la création de concours « hors enveloppe », notamment :

– dans le cadre de la crise sanitaire, le « filet de sécurité » sur les recettes du bloc communal par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (216 millions d’euros en 2020 et 57 millions en 2021) ;

– la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) « exceptionnelle » pour 950 millions d’euros en AE sur 2020-2021, sur la mission RCT ;

– le concours exceptionnel de l’État pour l’achat de masques par les collectivités (prise en charge de 50 % du coût des masques achetés entre le 13 avril et le 1er juin 2020, à hauteur de 228 millions d’euros).

Il en est de même pour le PSR de compensation de la hausse de certaines dépenses liées à l’inflation prévu par la loi de finances rectificative pour 2022.

D’autres éléments ont affecté la pertinence et le suivi de la programmation. La crise sanitaire a réduit le montant de la fraction de TVA des régions. Parallèlement, d’autres concours ont été créés par exemple pour compenser la baisse de recettes fiscales. Ainsi, la division par deux des valeurs locatives des locaux industriels a été compensée, par la loi de finances pour 2021, par un PSR de 3,3 milliards d’euros. Enfin, des mesures de périmètre peuvent affecter les concours de l’État, comme cela a été le cas, par exemple, pour la DGF.

La trajectoire établie par la loi de programmation 2018-2022 s’est donc révélée peu pertinente pour suivre l’évolution des concours financiers de l’État.

II.   le Dispositif proposÉ

Le I du présent article propose une évaluation des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sur la période 2023 à 2027.

Évolution programmÉe des concours financiers de l’état aux collectivités territoriales

(en milliards d’euros courants)

Année

2023

2024

2025

2026

2027

Concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

53,15

53,31

53,89

54,37

54,57

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

6,70

7

7,30

7,50

7,40

Autres concours

46,45

46,31

46,59

46,87

47,17

Source : présent projet de loi de programmation.

Comme pour la précédente trajectoire, le II du présent article prévoit que le périmètre des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ainsi évalués est constitué :

– des PSR ;

– des crédits de la mission RCT, mais à l’exclusion des crédits de paiement liés aux autorisations d’engagement ouvertes dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 (cela exclut la « DSIL exceptionnelle » notamment) ;

– de la fraction de TVA affectée aux régions en remplacement de leur DGF.

Le III du présent article pose le principe du plafonnement (à périmètre constant) des concours selon la programmation présentée dans le tableau précédent, en excluant uniquement le FCTVA de ce principe de plafonnement. La fraction de TVA aux régions est ainsi incluse dans l’enveloppe plafonnée, qui correspond à la ligne « Autres concours » du tableau.

Au total, cet article reconduit le principe de « l’enveloppe normée » qui a pour objet de contenir le montant des concours de l’État aux collectivités territoriales, dans un objectif de maîtrise des comptes publics.

*

*     *

La commission adopte l’article 13 non modifié.

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*     *

Article 14
Évolution du ratio entre les dépenses défavorables
et les dépenses mixtes ou favorables

Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article prévoit que le ratio entre les dépenses défavorables à l’environnement, telles que définies par le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État annexé à chaque projet de loi de finances depuis celui pour 2021, et les dépenses considérées comme favorables et mixtes au sens de ce même rapport, diminue de 10 % entre la loi de finances pour 2022 et le projet de loi de finances pour 2027.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cette article sans modification.

I.   Le « Budget vert »

Avec la prise en compte croissante de l’effet de l’activité humaine sur le réchauffement climatique, plusieurs travaux récents ([37]) ont mis en lumière la nécessité de rendre plus lisibles les financements publics affectés à la transition écologique et d’évaluer l’impact des dépenses publiques sur l’environnement. S’inspirant de ces initiatives, la France a été le premier pays à réaliser en 2020 une évaluation environnementale à l’échelle de tout un budget national.

A.   Méthodologie retenue

Un rapport sur « l’impact environnemental du budget », prévu par le 6° de l’article 179 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, s’est ainsi substitué au rapport annuel sur le « Financement de la transition écologique ».

Ce rapport, annexé à chaque projet de loi de finances depuis celui pour l’année 2021, intègre dans sa première partie une budgétisation environnementale de l’État, appelée « budget vert ». Elle présente l’impact des crédits budgétaires et des dépenses fiscales inscrits dans le projet de loi de finances selon une démarche de cotation menée sur la base de la méthodologie présentée par une mission conjointe de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable ([38]). Les résultats sont présentés par mission budgétaire et au niveau agrégé.

Les dépenses, y compris les dépenses fiscales, sont donc notées entre  1 et 3, selon leur impact sur les six axes environnementaux suivants : la lutte contre le changement climatique ; l’adaptation au changement climatique et la prévention des risques naturels ; la gestion de la ressource en eau ; la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques ; la lutte contre les pollutions ; la biodiversité et la gestion durable des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

Les dépenses favorables à l’environnement (dites « vertes ») sont celles dont tous les axes sont cotés favorablement ou favorablement et neutres. Elles recouvrent trois types de dépenses :

– les dépenses ayant un objectif environnemental principal ou participant directement à la production d’un bien ou service environnemental (note 3) ;

– les dépenses sans objectif environnemental mais ayant un impact indirect avéré (note 2) ;

– les dépenses favorables mais à l’impact controversé en présence notamment d’effets de court terme favorables pouvant présenter un risque de verrouillage technologique à long terme (note 1).

Les dépenses mixtes sont les dépenses qui comprennent des axes cotés favorablement et d’autres défavorablement ou neutres. Elles n’ont pas d’effet significatif sur l’environnement.

Les dépenses défavorables (dites « brunes ») sont celles dont tous les axes sont cotés défavorablement ou défavorablement et neutres (note de – 1). Ces dépenses constituent une atteinte directe à l’environnement ou incitent à des comportements défavorables.

La cotation du budget est réalisée, d’une part, à compter du PLF 2023 pour les dépenses qu’il propose d’ouvrir, sur le nouveau périmètre des dépenses de