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N° 292

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 octobre 2022

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2023
(n° 273),

 

TOME I

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Jean-RenÉ CAZENEUVE

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

introduction

FICHE  1 : Le contexte macroÉconomique s’obscurcit

I. La reprise de l’Économie française en sortie de crise sanitaire est affectÉe par le ralentissement Économique mondial en 2022 et 2023

A. Les effets de l’agression militaire russe sur l’Ukraine pèsent lourdement sur l’économie mondiale

B. l’Économie française ralentit

1. Les déterminants de la croissance en 2023

a. La consommation des ménages est soutenue par la politique budgétaire

b. Le marché de l’emploi reste dynamique et connaît des tensions réelles de recrutement

c. La situation des entreprises

d. Le commerce extérieur apporterait une contribution nulle à la croissance

2. L’impact des chocs négatifs sur la trajectoire de long terme du PIB français

II. L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le plf 2023

A. Le scénario macroéconomique est légèrement optimiste

B. La trajectoire des finances publiques est crédible

FICHE  2 : UN CONTEXTE INFLATIONNISTE DE PLUS EN PLUS MARQUÉ QUI a conduit à une rÉponse publique massive

I. Un contexte mondial inflationniste

A. Les causes de la forte inflation

B. Les conséquences d’une inflation élevée sur les perspectives macroéconomiques

II. Les mesures budgétaires pour faire face à la crise

A. les Mesures générales de SOUTIEN aux REVENUS DES MÉNAGES

1. L’indemnité inflation

2. La revalorisation des pensions et des prestations sociales

3. L’indemnité exceptionnelle de rentrée

4. La revalorisation du point d’indice de la fonction publique

5. L’augmentation des dépenses pour l’ensemble des administrations publiques

B. l’effort budgétaire massif pour limiter la hausse des prix de l’énergie

1. Le chèque énergie

a. Un dispositif de lutte contre la précarité énergétique

b. Le coût pour le budget de l’État

c. Des versements exceptionnels pour prendre en compte la hausse du prix de l’énergie

2. Le blocage des tarifs réglementés de gaz et d’électricité

a. Le bouclier tarifaire sur le gaz

b. Le bouclier tarifaire sur l’électricité

c. La sollicitation de l’Arenh

d. Les effets massifs du bouclier tarifaire

e. La prolongation du bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité en 2023

3. La remise carburant

4. L’aide aux entreprises énergo-intensives

III. Des efforts SOUTENUS PAR la politique BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE europÉenne

A. De nombreux pays européens ont pris des mesures de soutien au pouvoir d’achat en raison d’une inflation croissante

1. L’inflation n’épargne aucun pays européen

2. Un large éventail de mesures budgétaires et fiscales a été mis en œuvre dans les différents États membres

B. L’uNION EUROPÉENNE ENVISAGE DE pRENDRE DES MESURES contre l’inflation et ses conséquenceS

1. Dans le cadre du plan de relance européen, l’accent a été mis sur le développement des énergies renouvelables et la réduction de la consommation d’énergie

2. Les États membres de l’Union européenne sont à la recherche de solutions pour limiter la hausse des prix du gaz et de l’électricité et le coût pour les consommateurs

C. LA POLITIQUE MONÉTAIRE, un outil pour lutter contre l’inflation

1. Une politique monétaire extrêmement accommodante dans un contexte de crise sanitaire en 2020

2. La poursuite du soutien monétaire à l’activité économique en 2021 face à une inflation modérée et anticipée comme temporaire

3. La restriction des politiques monétaires en 2022

FICHE N° 3 : La situation des finances publiques

I. Les prélèvements obligatoires

A. Les prélèvements obligatoires jusqu’en 2022

1. L’évolution de long cours

2. La structure des prélèvements obligatoires

B. Les prélèvements obligatoires en 2022 et 2023

1. Les variations des prélèvements obligatoires dans un contexte de perturbations économiques

2. L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

II. UN NIVEAU DE DÉPENSES PUBLIQUES en 2023 DANS LA LIGNÉE DES DÉPENSES ENGAGÉES EN 2022 suite À la crise inflationniste

A. UnE BAISSE des dépenses publiques EN VOLUME portéE par la fin des dépenses exceptionnelles de crise

B. Une Stabilisation du ratio de dÉpenses publiques dans le PIB

C. La dépense publique en milliards d’euros courants

D. Une évolution de la dépense différenciée selon les sous-secteurs d’administration publique

III. Le Déficit public demeure stable en 2023

A. L’évolution du déficit public sur longue période

B. Le solde public resterait conforme à la prévision en 2022 et se stabiliserait en 2023

1. Malgré le rebond de l’activité en 2022, le solde public demeure conforme à la prévision

2. L’actualisation de la trajectoire pluriannuelle

C. L’État continue de supporter l’essentiel du déficit public

a. L’État porte l’essentiel du déficit public

i. L’exécution budgétaire de l’État en 2021

ii. La prévision actualisée du déficit de l’État en 2022

iii. Le déficit de l’État en 2023

iv. La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise et perdure

b. Le solde des administrations publiques locales serait marginalement affecté par la conjoncture

D. La forte mobilisation des finances sociales dans la gestion de la crise sanitaire

E. Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale

IV. La dette publique

A. Après l’augmentation historique de l’endettement public en 2020, le ratio de dette publique a diminué en 2021 et 2022

1. Un choc haussier historique sur le niveau lendettement public en 2020

2. La diminution du niveau de l’endettement public en 2021 et en 2022 dans un contexte de fort rattrapage économique

B. SI le ratio de dette continue sa diminution en 2023, une attention particulière doit être portée à la soutenabilitÉ de la dette française

1. La baisse du ratio de dette publique en 2023

2. La nécessité de stabiliser la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité sur le long terme

a. Des points de vigilance

i. L’impact de l’inflation

ii. La remontée des taux d’intérêt

iii. La hausse de la charge de la dette

b. La fixation d’une trajectoire de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité sur le long terme

3. La poursuite du cantonnement de la « dette covid »

FICHE N° 4 : LE BUDGET DE L’ÉTAT

I. Les recettes

A. Les recettes fiscales de l’État

1. Identification des recettes fiscales nettes

a. La prise en compte des dégrèvements d’impôts locaux dans l’article d’équilibre

b. Les recettes fiscales de l’État hors budget général

2. Présentation générale

a. Méthodologie de l’évolution des recettes fiscales d’un exercice au suivant

i. L’évolution spontanée

ii. Les mesures législatives

iii. Les mesures de périmètre et de transfert

b. Évolution générale de 2022 à 2023

3. Présentation par impôt

a. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

b. L’impôt sur le revenu

c. L’impôt sur les sociétés

d. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

e. Les autres recettes fiscales

B. Les recettes non fiscales du budget général

C. Les prélèvements sur recettes

D. les dépenses fiscales en 2023

II. Les dépenses de l’État

A. Les dépenses de l’ÉTAT en baisse en valeur en 2023 par rapport à 2022

B. L’évolution des dépenses prioritaires de l’État

1. L’évolution des dépenses du budget général depuis 2018

2. La forte hausse des dépenses liées aux mesures de modération des prix de l’énergie

3. La hausse des autres crédits de la mission Écologie, développement et mobilité durables

4. Le renforcement du pôle régalien

5. La poursuite de l’augmentation des crédits en faveur de l’éducation et de la jeunesse

6. Le dynamisme de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances

7. Un renforcement des moyens de la mission Travail et emploi

III. L’Évolution des effectifs et de la masse salariale de l’État et de ses oPÉrateurs

A. L’Évolution de la masse salariale de l’État

B. L’évolution des effEctifs des ministÈres

1. Un objectif de réduction des emplois sur la période 2017-2022 progressivement abandonné

2. L’année 2023 est marquée par une hausse des plafonds et des schémas d’emplois

Audition DU ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et DU ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics

audition du président du haut conseil des finances publiques


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introduction

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (PLPFP 2023-2027) et le projet de loi de finances pour 2023 (PLF 2023) poursuivent plusieurs objectifs, qui définissent la politique mise en œuvre par le Gouvernement et sa majorité parlementaire.

Le premier objectif est le soutien apporté aux Français, confrontés à une inflation élevée. Depuis un an, la majorité a mis en place plusieurs dispositifs d’ampleur, qui se sont avérés efficaces.

En premier lieu, des aides directes en faveur des ménages ont été créées : l’indemnité inflation d’un montant de 100 euros versée à la fin de l’année 2021 et au début de l’année 2022 à 38 millions de personnes percevant moins de 2 000 euros par mois, la majoration de 100 euros du chèque énergie à la fin de l’année 2021 qui a bénéficié à plus de 5,8 millions de foyers modestes et l’aide ponctuelle de 100 euros, majorée de 50 euros par enfant, destinée aux ménages bénéficiant des minima sociaux ou des aides au logement et aux étudiants boursiers.

En deuxième lieu, une action directe et massive sur les prix de l’énergie a été entreprise. Ainsi, dès la fin du mois de mars 2022, les Français ont bénéficié d’une remise à la pompe d’un montant de 18 centimes d’euro par litre toutes taxes comprises, portée à 30 centimes en septembre et octobre, avant son extinction progressive. En outre, au début de l’année 2022, le barème kilométrique permettant de calculer les frais professionnels déductibles du revenu imposable a été revalorisé de 10 %. Enfin, un puissant bouclier tarifaire a été mis en place et prolongé jusqu’à la fin de l’année 2022, bloquant le prix réglementé des fournitures de gaz à leur niveau de fin octobre 2021 et modérant l’augmentation des tarifs réglementés des fournitures d’électricité à 4 % à compter de février 2022.

En troisième lieu, les lois du 16 août 2022 de finances rectificatives pour 2022 et portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat ont revalorisé les pensions de retraite, les allocations familiales, la prime d’activité et l’ensemble des minima sociaux de 4 %. En outre, le point d’indice de la fonction publique a été rehaussé de 3,5 % à compter du mois de juillet 2022 ; cette mesure a bénéficié à 5,7 millions d’agents publics.

Le PLF pour 2023 propose de maintenir le bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité tout en aménageant ses modalités, de telle sorte que l’augmentation des prix supportée par ses bénéficiaires soit contenue au regard de leur évolution sur les marchés. Ainsi, les prix augmenteront de 15 %, d’une part, pour le gaz en janvier 2023 et, d’autre part, pour l’électricité en février 2023, alors qu’ils auraient dû connaître une progression de 120 % sans ce bouclier tarifaire. Les ménages les plus modestes bénéficieront au demeurant d’une majoration du chèque énergie, pour un montant de 100 à 200 euros, afin d’atténuer les effets de la révision des modalités du bouclier tarifaire.

Le PLF pour 2023 propose en outre le relèvement des tranches du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de l’inflation hors tabac prévu en 2022 en glissement annuel, soit 5,4 %. Il s’agit d’une mesure de protection des revenus des contribuables français, d’autant plus que les revenus pourraient augmenter en 2022 moins vite que l’inflation. Selon le Gouvernement, sans cette revalorisation du barème, les Français auraient payé 6,2 milliards d’euros d’impôt supplémentaires.

Il résulte de l’ensemble de ces mesures destinées à protéger le pouvoir d’achat que l’inflation est non seulement moins forte en France que chez nos principaux partenaires européens mais qu’elle est en outre en repli alors qu’elle continue à progresser au sein de la zone euro. Ainsi, elle s’établirait en France à 5,6 % en septembre 2022 contre 5,9 % au mois d’août, selon l’Insee, tandis qu’elle progresserait dans la zone euro de 9,1 % en août à 10 % en septembre.

Le deuxième objectif est la mise en place d’une nouvelle baisse des impôts de production en faveur de l’attractivité de notre pays et du pleinemploi.

La loi de finances pour 2021 avait conduit à la diminution de moitié de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE – part régionale) ainsi que des bases foncières des locaux industriels imposables au titre de la taxe foncière et de la cotisation foncière des entreprises. Le PLF pour 2023 propose de supprimer totalement, d’ici à deux ans, la CVAE, pour un montant de 3,8 milliards d’euros en 2023 puis de 7,6 milliards d’euros en 2024. En abrogeant un impôt de production, qui touche le capital ou la valeur ajoutée des entreprises indépendamment de leur résultat effectif, y compris si ce dernier est déficitaire, il s’agit de soutenir l’investissement et la compétitivité des entreprises, notamment industrielles, et par conséquent la croissance et l’emploi.

Les collectivités territoriales qui perçoivent actuellement le produit de la CVAE – notamment les EPCI et les départements – verront leurs pertes de recettes compensées par l’affectation d’une fraction de TVA, ressource dynamique. Ainsi, avec l’étalement de la réforme sur deux ans et les modalités de compensation aux collectivités territoriales, l’État donne de la visibilité, d’une part, aux entreprises sur leurs coûts et, d’autre part, aux collectivités sur leurs ressources.

Il s’agit de poursuivre avec constance, après la baisse du taux de l’impôt sur les sociétés de 33,3 % à 25 % et la réforme de la fiscalité du patrimoine durant le quinquennat précédent, une politique qui a fait de la France le pays plus attractif en Europe depuis 2019, s’agissant des investissements directs étrangers. Cette politique a clairement contribué en outre à ramener le taux de chômage à un peu plus de 7 % de la population active, soit le meilleur résultat observé depuis presque 15 ans.

Le troisième objectif est l’effort budgétaire en faveur des politiques prioritaires : l’éducation et la formation, la transition énergétique et productive et le « réarmement régalien ».

L’éducation et la formation voient leurs moyens fortement progresser. Ainsi, les crédits de paiement inscrits sur la mission Enseignement scolaire augmentent de 3,7 milliards d’euros (+ 6,5 % en valeur) pour atteindre 60,2 milliards d’euros. Il s’agit notamment d’amplifier la revalorisation des rémunérations des enseignants avec pour objectif qu’aucun enseignant ne gagne moins de 2 000 euros nets à la rentrée 2023. La mission Travail et emploi bénéficie d’une augmentation de 6,2 milliards d’euros de ses crédits de paiement (+ 42,5 % par rapport aux crédits initiaux ouverts en 2022) pour atteindre 20,8 milliards d’euros, afin d’affermir le soutien à l’apprentissage, dans l’optique d’atteindre, à terme, le nombre d’un million d’apprentis en formation.

La préparation d’une France plus résiliente et attractive face au changement climatique constitue le deuxième axe de l’effort budgétaire proposé par le PLF pour 2023. Les crédits de paiement de la mission Écologie, développement et mobilité durables augmentent de plus de 6,1 milliards par rapport à la loi de finances pour 2022, afin de renforcer les politiques publiques efficaces que sont les aides à la rénovation énergétique des logements (MaPrimeRénov’) et à l’acquisition d’un véhicule propre. Une nouvelle tranche de crédits de paiement de 6 milliards d’euros est en outre ouverte au titre de la mission Investir pour la France de 2030 pour financer des projets innovants au stade de la recherche et de leur application dans les domaines notamment de la transition énergétique ou de la santé.

S’agissant des domaines régaliens, les moyens mis à la disposition de nos forces armées augmentent de 3,5 milliards d’euros au titre de la mission Défense, dans le respect de la loi de programmation en vigueur. La multiplication des incertitudes, sinon des menaces avérées, au niveau international, confirme la justesse de l’ambition qu’elle porte et impose à tout le moins son respect au service de la protection des Français. Par ailleurs, les crédits de paiement de la mission Sécurités progressent de 1,1 milliard d’euros, pour atteindre 15,8 milliards d’euros, soit une augmentation de 7,5 %. Il s’agit ainsi de mettre en œuvre le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur et de recruter 8 500 agents entre 2023 et 2027. Enfin, les moyens de la mission Justice augmentent de 8 % pour financer le relèvement de 1 000 euros bruts par mois de la rémunération de 9 300 magistrats de l’ordre judiciaire et lancer un plan de recrutement d’environ 10 000 personnels de justice au total entre 2023 et 2027, dont 1 500 magistrats et 1 500 greffiers.

Le quatrième objectif est le respect d’une trajectoire soutenable pour nos finances publiques, et ce dans un environnement macro-économique différent de celui constaté et anticipé en juillet dernier. La prévision de croissance est relevée de 2,5 % à 2,7 % pour l’année 2022, elle est toutefois ramenée de 1,4 % à 1,0 % en 2023. La prévision d’inflation en glissement annuel est majorée en 2022 de 5,0 % à 5,3 % et en 2023 de 3,2 % à 4,2 %, ce qui signifierait néanmoins un reflux de l’inflation l’année prochaine. Il faut souligner que si ces prévisions étaient effectivement constatées, elles correspondraient à une situation économique bien meilleure que celle observée dans de nombreux pays européens. Ce constat illustre la capacité de résilience et de rebond acquise par notre économie depuis quelques années.

Cette dégradation relative du contexte macro-économique ne conduit pas le Gouvernement à anticiper une dégradation de la prévision de solde public en 2022 et 2023, qu’il fixe à – 5 % pour chacune de ces deux années. En 2023, l’estimation des recettes publiques recouvrées est revue à la hausse compte tenu d’un « effet base » favorable en 2022 lié à la croissance et du choix de supprimer la CVAE en deux ans. Cette évolution est compensée par le relèvement de l’estimation du niveau des dépenses publiques, subséquent à l’augmentation de l’inflation anticipée. Le coût des mesures publiques pour protéger les Français en serait renchéri, tout comme celui de certaines dépenses courantes des administrations publiques.

Les objectifs à plus long terme présentés en juillet dans le programme de stabilité et relatifs au rétablissement de nos finances publiques demeurent identiques : un solde public inférieur à 3 % en 2027 et l’amorce d’une décrue du ratio de dette publique au regard du PIB à compter de 2026. Le projet de loi de programmation des finances publiques décrit, pour l’ensemble et pour chacun des sous-secteurs d’administrations publiques, la trajectoire et certains des moyens qui doivent permettre de la respecter. Chacun peut considérer jusqu’à quel point cette trajectoire est réaliste et ambitieuse – par définition la programmation budgétaire est un engagement, l’expression raisonnée et étayée d’un volontarisme politique à traduire en actes.

En tout état de cause, il est indispensable que la France puisse s’appuyer sur une programmation en matière de finances publiques, au regard du respect de nos engagements européens en matière de stabilité et de croissance, de la nécessité d’une référence pour mesurer les écarts à la trajectoire et du message clair sur notre objectif de désendettement qu’il convient d’adresser aux prêteurs de la France. En outre, le projet de loi de programmation contient de nombreuses dispositions permettant une meilleure gestion des finances publiques, en encadrant par exemple la durée et la faculté de reconduire les niches fiscales et sociales ou encore en proposant un nouveau cadre d’évaluation des politiques publiques. Il s’agit enfin de mettre en œuvre la réforme de la LOLF ayant reçu l’assentiment à la fin de l’année 2021 de beaucoup des groupes parlementaires à l’Assemblée nationale et au Sénat, dans le souci d’une meilleure information du Parlement.

S’agissant des collectivités territoriales, le PLF pour 2023 et le projet de loi de programmation pour les années 2023 à 2027 les associent à l’effort de maîtrise des comptes publics, tout en préservant leur autonomie financière par des ressources dynamiques. En 2023, après avoir soutenu les finances des collectivités durant la crise sanitaire en 2020 et 2021, l’État leur garantit les moyens d’exercer pleinement leurs compétences alors que le contexte demeure marqué par la hausse des prix. La suppression de la CVAE en deux ans donnera lieu à une compensation intégrale pour le bloc communal et les départements via l’attribution d’une fraction de TVA dynamique qui pourra être territorialisée. Enfin, il conviendra de déterminer si la péréquation au profit des collectivités les plus fragiles peut être financée, en 2023, par une hausse de la DGF prélevée sur le budget de l’État et si le « bouclier énergétique » adopté en 2022 doit être reconduit en 2023, alors que les recettes de fiscalité foncière devraient connaître un rendement inédit du simple fait de l’indexation légale des valeurs locatives.


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FICHE  1 : Le contexte macroÉconomique s’obscurcit

Résumé de la fiche

Alors que l’économie mondiale semblait retrouver le chemin de la croissance après la récession historique déclenchée par l’épidémie de covid-19, les perspectives ont brutalement été revues à la baisse à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022. Les incertitudes sur les approvisionnements en matières premières et en énergie pèsent sur l’activité et s’accompagnent d’importantes tensions inflationnistes. 

Selon le Gouvernement, la croissance française passerait de 2,7 % en 2022 à 1,0 % en 2023. Elle serait essentiellement soutenue par la consommation des ménages. Les entreprises sont affectées par le climat d’incertitude et les contraintes sur l’offre, tandis que la demande extérieure adressée à la France ralentirait également du fait du ralentissement de l’activité mondiale. Le marché de l’emploi se redresse, en dépit des difficultés de recrutement.

La crise sanitaire, dont les effets conjoncturels semblent majoritairement dissipés, à la notable exception de la situation en Chine, devrait avoir un impact limité sur la croissance potentielle à moyen terme.

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques. Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, est chargé d’apprécier la cohérence et la sincérité de ces prévisions.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique sur lequel repose l’élaboration d’un projet de loi de finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques. Quatre d’entre elles sont particulièrement importantes.

Le taux de croissance

La prévision de croissance correspond au taux de croissance en volume du produit intérieur brut (PIB), c’est-à-dire corrigée de la variation des prix. L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision du montant des recettes fiscales de l’exercice à venir. Le taux de croissance de l’année précédant celle sur laquelle porte le budget doit également être pris en compte car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, quant à lui, intègre la variation des prix et figure au dénominateur du ratio de calcul du déficit public.

L’inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes, car elle a un impact immédiat sur certaines bases taxables, comme celle de la taxe sur la valeur ajoutée. Elle a également un effet sur la prévision des dépenses, dans la mesure où certaines d’entre elles sont indexées à l’inflation. L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État, c’est-à-dire le montant des intérêts à servir sur le capital de dette accumulé.

La Banque de France, dans le cadre de la mise en œuvre de la politique monétaire de la zone euro, communique plusieurs statistiques et études économiques relatives à l’évolution des taux appliqués dans le secteur bancaire et des taux appliqués à la dette publique.

La masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (les cotisations sociales, la fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG – et l’impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est essentiel pour les prévisions de recettes et de déficit public toutes administrations publiques confondues.

L’enquête emploi de l’Insee concourt à fournir des données actualisées en continu sur la situation du marché de l’emploi en France.

I.   La reprise de l’Économie française en sortie de crise sanitaire est affectÉe par le ralentissement Économique mondial en 2022 et 2023

À la crise sanitaire apparue début 2020, qui a profondément affecté l’économie française, succède une nouvelle crise mondiale pour l’essentiel entretenue et aggravée par des évènements de nature politique et géostratégique.

Après la crise financière de 2008-2009, la croissance du PIB français avait alterné entre période de rattrapage, en 2010 et 2011, de stagnation (2012 et 2013), puis de dynamisme retrouvé à partir de 2014, avec un point haut enregistré en 2017 s’appuyant sur la progression de l’investissement des entreprises et des ménages. Le rythme de croissance avait ensuite ralenti en parallèle de la détérioration des perspectives internationales. La contraction de la production en 2020 a atteint, dans ce contexte, un niveau inédit.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Croissance

4,3

– 1,0

4,4

3,5

4,0

3,6

1,6

1,1

2,5

1,2

1,5

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Croissance

1,6

2,3

2,6

4,7

4,3

2,9

1,0

1,6

– 0,6

2,4

2,1

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Croissance

1,4

2,3

3,6

3,4

3,9

2,0

1,1

0,8

2,8

1,7

2,4

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance

2,4

0,3

– 2,9

1,9

2,2

0,3

0,6

1,0

1,1

1,1

2,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2018

2019

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

Croissance

1,9

1,8

– 7,9

6,8

 

 

 

 

 

 

 

Source : INSEE, comptes nationaux.

Le rebond franc de l’année 2021 a montré la résilience de l’économie française en sortie de crise, malgré l’amorce des tensions sur les prix et les approvisionnements. Le PIB français a retrouvé son niveau d’avant-crise au dernier trimestre 2021.

A.   Les effets de l’agression militaire russe sur l’Ukraine pèsent lourdement sur l’économie mondiale

À l’automne 2022, les effets de la pandémie de covid-19 sur l’économie mondiale sont moins importants que les deux années précédentes. Les vagues de contaminations liées aux nouveaux variants ne justifient plus de mesures à fort impact sur l’activité, à l’exception notable de la Chine, dont la politique « zéro covid » continue d’entraîner des reconfinements.

La crise sanitaire avait entraîné des perturbations importantes des chaînes de production et, avec elles, des difficultés d’approvisionnement, ce qui explique que les prémisses de la forte inflation actuelle débutent avant février 2022. Désormais, la principale source de déstabilisation est l’invasion militaire de l’Ukraine par la Russie, qui a des répercussions sur les marchés de produits de base, les chaînes d’approvisionnement, le niveau des prix et les conditions financières.

Revue à la baisse par plusieurs institutions au cours de l’été dernier, la croissance mondiale atteindrait, selon le Fonds monétaire international (FMI), 3,2 % en 2022 et 2,9 % en 2023 ([1]). La Banque centrale européenne (BCE) retient quant à elle un scénario moins optimiste pour 2022 (2,9 %) mais à la hausse en 2023 (3,0 %) et 2024 (3,4 %).

Perspectives de la croissance mondiale

(croissance du PIB réel, en %)

 

2021

2022

2023

Monde

6,1

3,2

2,9

États-Unis

5,7

2,3

1,0

Chine

8,1

3,3

4,6

Japon

1,7

1,7

1,7

Brésil

4,6

1,7

1,1

Inde

8,7

7,4

6,1

Russie

4,7

– 6,0

– 3,5

Zone euro

5,4

2,5

1,4

Allemagne

2,9

1,2

0,8

Italie

6,6

3,0

0,7

Royaume-Uni

7,4

3,2

0,5

Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2022.

Dans la zone euro, la progression de l’immunité collective, sous l’effet notamment de la bonne couverture vaccinale, a permis le fort rebond du secteur européen du tourisme, ce qui bénéficie notamment à l’économie italienne.

Cependant, l’Europe est particulièrement affectée par les retombées de la guerre en Ukraine. L’environnement géopolitique dégradé nuit à la confiance des entreprises et des consommateurs. La hausse des coûts des matières premières et de l’énergie ajoute aux tensions inflationnistes, pesant sur les revenus réels et les dépenses, ce qui freine sinon compromet la reprise. Les goulets d’étranglement au niveau de l’offre sont aggravés par les reconfinements successifs en Chine.

L’Allemagne, dont le PIB s’est trouvé proche de la stagnation (+ 0,1 %) au deuxième trimestre 2022, voit son secteur industriel particulièrement affecté par les difficultés d’approvisionnement énergétique, du fait de sa dépendance aux gaz, pétrole et charbon russes pour un tiers de ses approvisionnements en énergie primaire ([2]). Les risques de pénuries pourraient entraîner l’économie allemande vers une récession durant l’hiver. Les prévisions de croissance pour 2023 (+ 0,8 %) sont en deçà du niveau de la zone euro (+ 1,4 %).

Outre l’Allemagne, les pays frontaliers de l’Ukraine ont été les plus concernés par la dégradation du climat des affaires et les coûts de l’accueil des réfugiés, en particulier en Pologne.

Aux États-Unis, le fort déficit de la balance commerciale, quoiqu’en cours de rééquilibrage, pèse sur la croissance, qui serait limitée à 1,2 % en 2023. Les salaires poursuivent leur augmentation en raison des tensions sur le marché de l’emploi. La Réserve fédérale (Fed) a fortement augmenté ses taux d’intérêt, de 300 points de base, en réponse à l’inflation des salaires et des prix, et cette normalisation de la politique monétaire affecte négativement la croissance économique. Bien que les États-Unis soient de gros exportateurs de gaz naturel et de blé, ils dépendent de la Russie pour leurs besoins en uranium et ont dû puiser dans leurs réserves stratégiques de pétrole.

Le Royaume-Uni, qui entretient peu de liens commerciaux et financiers avec la Russie et l’Ukraine, est tout de même touché par la hausse des prix mondiaux de l’énergie ; les revenus des ménages reculent désormais en termes réels. La remontée des taux d’intérêts amorcée par la Banque d’Angleterre dès décembre 2021, ainsi que le durcissement de la politique budgétaire en sortie de crise sanitaire, devraient grever la demande et conduire l’économie britannique proche de la stagnation en 2023 (0,0 % de croissance selon les prévisions de l’OCDE datées de juin 2022).

Dans les pays émergents, la situation est contrastée. La croissance chinoise a été fortement révisée à la baisse. Selon le FMI, elle serait ramenée à 3,3 % en 2022, soit son niveau le plus faible en quarante ans à l’exception de 2020. Au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, les hausses de prix de l’énergie bénéficient à la croissance des pays exportateurs de pétrole.

La Russie, visée par des sanctions économiques occidentales, devrait voir son PIB se contracter de 6 % en 2022. Elle demeurerait en récession pour l’année 2023. Le fonctionnement normal du secteur bancaire est entravé et le financement de l’économie limité par le découplage presque complet de la Russie avec les marchés financiers internationaux ([3]).

À moyen terme, des incertitudes importantes pèsent sur les perspectives macroéconomiques. La durée du conflit en Ukraine aura des implications directes sur l’inflation et le commerce international. Les conséquences sur les marchés de matières premières, conjuguées aux perturbations des chaînes d’approvisionnement, pourraient entraîner une crise alimentaire, qui menace surtout les pays à faible revenus très dépendants de la Russie et de l’Ukraine. Ces pays sont exposés à des risques de troubles sociaux sinon de famines et, emportant un risque sous-jacent de déstabilisation politique.

Enfin, des événements climatiques extrêmes, à l’instar des sécheresses et inondations survenues au cours de l’année 2022, pourraient perturber à nouveau les prévisions de croissance.

B.   l’Économie française ralentit

L’économie française a retrouvé son niveau d’avant-crise au 4e trimestre 2021 (+ 0,9 % par rapport au dernier trimestre de 2019) ([4]). Le scénario sanitaire retenu par le Gouvernement implique une persistance de l’épidémie sans nécessité de nouvelles mesures coûteuses pour la croissance.

Après un fort rebond en 2021, la croissance française demeure soutenue en 2022. L’acquis de croissance au deuxième trimestre 2022 est de 2,5 %, égal à la prévision pour l’année en loi de finances rectificative. La prévision du Gouvernement pour l’année a ainsi été révisée à + 2,7 %, la résilience de l’économie française à la crise ukrainienne étant meilleure que prévu.

Ce dynamisme ne permettra pas d’effacer l’ensemble des stigmates de la crise sanitaire, qui aura des effets structurels sur la trajectoire de croissance, quoique limités (cf. infra).

PrÉvisions de croissance pour la France

(évolution en % du PIB en volume)

Institut

Date

2022

2023

FMI

Juillet 2022

2,3

1,0

Commission européenne

Juillet 2022

2,4

1,4

Consensus Forecast

Août 2022

2,5

1,2

Banque de France

Septembre 2022

2,6

{0,8 ; – 0,5}

Insee

Septembre 2022

2,6

OCDE

Septembre 2022

2,6

0,6

PLF 2022

Septembre 2022

2,7

1,0

Source : commission des finances.

Pour le dernier trimestre 2022 et en 2023, la croissance ralentirait fortement.

La Banque de France présente ses prévisions sous la forme d’un intervalle en raison des incertitudes importantes liées à l’évolution du conflit en Ukraine. Elle distingue trois phases pour l’économie française : une résilience meilleure que prévue pour la majeure partie de 2022, suivie d’un net ralentissement à l’hiver 2022-2023 d’une ampleur incertaine, avant la reprise de l’expansion économique en 2024 ([5]) .

1.   Les déterminants de la croissance en 2023

Alors que l’inflation décélérerait en 2023, la prévision de croissance est principalement soutenue par la consommation et pénalisée par la normalisation de la politique monétaire de la BCE.

a.   La consommation des ménages est soutenue par la politique budgétaire

La demande privée intérieure contribuerait pour une part essentielle à la croissance en 2023, à hauteur de 0,8 point de PIB, et serait complétée par la demande publique à hauteur de 0,2 point.

En cohérence avec l’inflation qui demeure élevée, le revenu nominal des ménages serait dynamique en 2023, à + 5,1 %, en raison :

–  de l’accélération des salaires ;

–  de la revalorisation des prestations dont les montants ou les paramètres d’accès sont indexés sur l’inflation ;

–  des revenus de la propriété, portés par la hausse des taux d’intérêt ;

– des mesures du Gouvernement qui soutiendraient le pouvoir d’achat à hauteur de 1 point en 2023, du fait de la reconduction de certaines aides directes, comme le chèque énergie exceptionnel, de l’effet sur une année pleine de la revalorisation du point d’indice dans la fonction publique, et du maintien du bouclier tarifaire sur les prix du gaz et de l’électricité pour les consommateurs.

Selon la Banque de France, ces mesures amortissent l’impact de la hausse des prix à la consommation sur les revenus réels : après avoir été conforté en 2021 (+ 2,0 %), le pouvoir d’achat par habitant diminuerait en 2022 (– 1,0 %) avant de se redresser en 2023 (+ 0,5 %).

En parallèle, le taux d’épargne brut des ménages poursuivrait sa légère baisse, de 16,7 % en 2022 à 16,3 % en 2023. Les ménages désépargnent moins vite qu’en sortie de crise sanitaire, reflétant leurs comportements de précaution face à l’incertitude économique. Alors que le projet de loi de finances pour 2022 anticipait, dès cette année, un taux d’épargne revenu à son niveau moyen d’avant-crise (14,5 %), l’écart avec ce niveau moyen demeurerait de 1,8 point en 2023.

La baisse du taux d’épargne, la hausse passée des revenus et les gains de pouvoir d’achat soutiennent la consommation des ménages qui progresserait ainsi de 1,4 % en 2023. Cette hausse serait moins importante qu’en 2022, soit + 2,5 %.

b.   Le marché de l’emploi reste dynamique et connaît des tensions réelles de recrutement

Après un recul de 0,3 point en 2020, l’emploi total en France s’est très fortement redressé durant l’année 2021. Le taux d’emploi s’est établi à son plus haut niveau depuis 1975 : parmi les personnes de 15 à 64 ans vivant en France hors Mayotte, 67,3 % étaient en emploi au sens du Bureau international du travail (BIT).

Près de 200 000 emplois ont déjà été créés au 1er semestre 2022. L’emploi total devrait progresser de 320 000 emplois nets sur l’année, puis de 115 000 emplois nets en 2023.

Des mesures d’urgence ou de relance, ainsi que les particularités de la situation sanitaire, peuvent expliquer le dynamisme de l’emploi :

– la réforme de l’apprentissage et l’aide exceptionnelle à l’embauche des apprentis soutiennent l’emploi des jeunes, avec un effet statistique du fait de l’intégration des alternants dans l’emploi salarié (+240 000 emplois) ;

–  le dispositif d’activité partielle est moins sollicité en 2022 mais concerne toujours environ 125 000 salariés, contre 8,4 millions au plus fort de la crise en avril 2020 ;

– la crise sanitaire a créé des emplois liés aux besoins spécifiques (conduite des tests et de la vaccination) et au remplacement des personnes malades, évalué à 200 000 emplois privés équivalents temps plein (EQTP).

Ces deux derniers facteurs ayant vocation à se résorber, la dynamique d’emploi à production donnée devrait se résorber, limitant la perte de productivité apparente du travail observée depuis fin 2019.

Le Gouvernement prévoit que la productivité effective du travail progresserait de 0,3 % en 2022 comme en 2023, soit une baisse cumulée de 3,7 % sur la période 2020-2023. L’écart par rapport à l’évolution tendancielle de la productivité (qui aurait dû atteindre 0,8 % par an sur 2020-2023) s’établirait à – 7 %.

PrÉvisions d’emploi

(en glissement annuel et en milliers)

 

2021

2022

2023

Emploi salarié agricole

5

0

0

Emploi salarié marchand

785

210

70

Emploi salarié non marchand

70

50

30

Total salariés

860

260

105

Non-salariés

110

60

15

Emploi total

970

320

115

En raison d’effets d’arrondis, la somme des lignes d’une colonne peut ne pas coïncider avec le total indiqué.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Après avoir nettement baissé, le taux de chômage semble stabilisé à un niveau inférieur à celui d’avant la crise sanitaire.

Taux de chÔmage depuis 2012

(en % de la population active)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022*

Taux de chômage

9,8

10,3

10,3

10,4

10,0

9,4

9

8,4

8,0

7,4

7,4

* au second trimestre.

Source : Insee, enquête Emploi.

Les tensions sur le recrutement se maintiennent. Les difficultés de recrutement, déjà très présentes en 2021, sont en 2022 à des niveaux inégalés dans l’industrie manufacturière et dans les services. La tension dans le bâtiment est à son niveau le plus élevé depuis 2008.

Cette situation est favorable aux salariés déjà en poste et pourrait mener à une augmentation des salaires d’embauche. Elle s’accompagne d’un niveau de démissions historiquement haut début 2022, avec 520 000 démissions par trimestre, dont 470 000 au titre de contrats à durée indéterminée (CDI) ([6]).

c.   La situation des entreprises

La situation des entreprises est affectée par l’incertitude économique. Leurs investissements progresseraient moins vite que l’activité (+ 0,9 % en 2023), en raison de la dégradation du climat des affaires et de la hausse des taux d’intérêt.

Malgré la normalisation de la politique monétaire, les conditions financières demeurent, à ce stade, favorables. Les crédits aux entreprises ont augmenté de 7 % en juillet 2022 sur un an. L’investissement des entreprises est porté par les dépenses dans les technologies numériques.

Les contraintes sur l’offre, d’une ampleur inédite, affectent le secteur industriel et celui de la construction. Les tensions d’approvisionnement étaient apparues en 2021 du fait de la reprise, et la guerre en Ukraine a remis en cause la sécurité des approvisionnements à moyen terme, entraînant des hausses importantes des cours des matières premières. Ceux-ci se sont en partie corrigés à l’été 2022, mais le cours du gaz en Europe demeure très volatil.

Les entreprises sont aussi touchées par les difficultés de recrutement évoquées supra. La croissance annuelle de 5 % du salaire moyen par tête dans le secteur marchand prévue pour 2022 et 2023 participe du renchérissement des coûts de production supportés par les entreprises ([7]).

Les taux de marge demeurent élevés. Ils bénéficieraient de la suppression d’une partie de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dès 2023, qui se poursuivra en 2024. La mise en œuvre du Plan de relance, qui compte la compétitivité des entreprises parmi ses trois priorités, est renforcée par le versement des crédits européens du Plan national de relance et de résilience (PNRR) depuis août 2021.

Compte des sociÉtÉs non financiÈres

Indicateur

2019

2020

2021

2022

2023

Taux de marge (EBE/VA)

33,2

31,8

34,3

31,9

32,1

Taux d’épargne (épargne/VA)

23,2

21,9

26,9

23,3

23,8

Taux d’autofinancement (épargne /FBCF)

94,6

89,1

105,3

91,7

94,5

Taux d’investissement (FBCF/VA)

24,5

24,6

25,6

25,4

25,1

* L’EBE est calculé comme l’excédent généré par les activités d’exploitation des entreprises après rémunération de la main-d’œuvre. Il s’agit du capital dont disposent les sociétés non financières pour rémunérer leurs créanciers, payer leurs impôts et financer leurs investissements. Source : Eurostat.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Selon la Banque de France, le taux de marge des entreprises va se dégrader d’environ 2,5 points entre 2021 et 2024, soit une dégradation de moindre ampleur que celle de 4 points qui avait été observée lors des chocs pétroliers des années 1970. En 2024, le taux de marge se rapprocherait de son taux d’avant crise (autour de 32 %).

d.   Le commerce extérieur apporterait une contribution nulle à la croissance

En 2022, la demande mondiale en biens adressée à la France reste dynamique (+5,5 %, après +11,5 % en 2021). La conjoncture internationale pèse sur le commerce au niveau mondial, sans épargner la demande extérieure adressée à la France. Cependant, les exportations bénéficient de la normalisation progressive des secteurs traditionnellement moteurs des exportations françaises, qui avaient été très affectés par la crise sanitaire, à l’instar de l’aéronautique et du tourisme.

Commerce extÉrieur de la France

(en %)

 

2020

2021

2022

 

Importations

– 12,2

7,8

6,6

2,5

Exportations

– 16,1

8,6

6,8

2,7

Demande adressée à la France

– 6,8

11,5

5,5

1,6

Contribution du commerce extérieur à l’évolution du PIB en volume

– 1,1

– 0,3

0,0

0,0

Balance commerciale (en %)

– 2,8

– 3,4

– 5,9

– 5,6

Balance commerciale (en mds)

– 65

– 85

– 156

– 154

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

En 2023, la demande adressée à la France ralentirait nettement (+1,6 %). Elle pourrait toutefois bénéficier du gain de compétitivité lié à la baisse de l’euro face au dollar, et le cas échéant d’un avantage de compétitivité supplémentaire lié à une inflation en France plus faible que celle constatée chez ses partenaires de la zone euro. Cependant, elle est susceptible d’être affectée par le ralentissement économique de ses grands partenaires commerciaux.

Les difficultés de l’automobile et de l’aéronautique ne seraient pas encore résorbées à cet horizon, ce qui explique une progression lente des exportations. Le Gouvernement fait l’hypothèse que les exports comme les imports de tourisme reviendraient au niveau d’avant crise fin 2023. Au total, la contribution prévue des échanges commerciaux à la croissance est nulle.

2.   L’impact des chocs négatifs sur la trajectoire de long terme du PIB français

Le PIB français se situait, au premier trimestre 2022, 0,3 % au-dessus de son niveau d’avant-crise et devrait être, à la fin de l’année, 1 % au-dessus de celui‑ci.

L’OFCE a estimé que le retard du PIB sur son évolution tendancielle hors crises est constant entre début et fin 2022, d’environ 2,9 %. En 2023, le PIB ne convergerait que très modérément vers sa trajectoire de long terme. De plus, la moindre accumulation de capital productif conduit à réduire le PIB potentiel de moyen terme.

Le Gouvernement, quant à lui, reprend le scénario de croissance potentielle présenté dans le programme de stabilité 2022-2027, qui figure également dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027.

Alors que le choc provoqué par la crise sur le PIB potentiel était estimé à – 2,25 % dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021, cette perte avait été révisée à – 1,75 % au sein du rapport économique, social et financier 2022 ; elle est désormais estimée à – 0,75 %. Selon l’analyse du Gouvernement, la crise n’a pas conduit à un effondrement de l’investissement, ni à des destructions massives d’emplois. Son principal effet aura été une perte temporaire de productivité globale des facteurs (PGF) travail et capital, en raison de l’arrêt de l’économie durant l’année 2020.

À partir de 2022, la croissance potentielle s’établirait à 1,75 %. Les capacités productives de l’économie française seraient notamment soutenues par la politique du Gouvernement en faveur de l’augmentation de l’offre de travail.

hypothÈses de croissance potentielle

(en %)

 

2019

2020

2021

2022

2023

PIB nominal (en volume)

1,8

– 8,0

6,8

2,7

1,0

PIB potentiel (en volume)

1,25

0,0

1,30

1,35

1,35

 

 

 

 

 

 

 

2024

2025

2026

2027

 

PIB nominal (en volume)

1,6

1,7

1,7

1,8

 

PIB potentiel (en volume)

1,35

1,35

1,35

1,35

 

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

II.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques sur le plf 2023

Le HCFP valide, avec quelques réserves, l’essentiel des hypothèses présentées par le Gouvernement avec le projet de loi de finances pour 2023.

A.   Le scénario macroéconomique est légèrement optimiste

Le Haut Conseil des finances publiques a validé l’essentiel des hypothèses macroéconomiques associées au projet de loi de finances pour 2022.

L’hypothèse de croissance apparaît « crédible » en 2022 et « un peu élevée » en 2023 :

– en 2022, elle est cohérente quoique légèrement supérieure aux prévisions les plus récentes de la Banque de France et de l’Insee, qui prévoient 2,6 % de croissance ;

– en 2023, elle est supérieure aux prévisions les plus récentes, qui anticipent une croissance comprise entre 0 et 0,6 %, en tenant compte de la récession désormais anticipée chez le partenaire allemand. La prévision du Gouvernement repose sur le maintien de la consommation des ménages et des investissements, qui ne paraît pas acquis au vu de la dégradation de la confiance et du resserrement des politiques monétaires. Surtout, elle est entourée d’aléas baissiers liés à l’évolution du conflit en Ukraine et à un éventuel rebond épidémique.

Pour 2022 et 2023, la prévision d’inflation apparaît « réaliste » au HCFP. Elle s’établirait à 5,3 % en 2022 avec une inflation sous-jacente estimée à 0,5 % en rythme mensuel jusqu’à décembre, similaire au rythme de la hausse des prix au premier semestre 2022. L’inflation pour 2023, estimée à 4,2 % et révisée à la hausse (3,2 % dans le programme de stabilité), est marquée par d’importantes incertitudes.

Pour le HCFP, les prévisions d’emploi et de masse salariale apparaissent également « plausibles ». Le Gouvernement a revu les prévisions de créations d’emploi depuis le programme de stabilité, en phase avec la tendance baissière de la productivité.

B.   La trajectoire des finances publiques est crédible

Les prévisions de prélèvements obligatoires sont « cohérentes avec le scénario macroéconomique retenu » selon le HCFP.

Pour 2022, le Haut Conseil estime que la prévision de recettes est légèrement sous-estimée, ce qui pourrait conduire à un déficit légèrement plus faible en exécution que dans les prévisions du Gouvernement.

S’agissant des prévisions de solde public pour 2023, le Haut Conseil formule trois remarques importantes :

– les dépenses de l’ensemble des APU, et en particulier de l’État, baissent de 1,5 % en volume en 2023 en utilisant l’indice des prix à la consommation hors tabac. Cependant, en utilisant l’indice de prix du PIB (dit aussi déflateur du PIB, qui corrige l’effet de l’inflation sur cet agrégat économique, plus large que la consommation), les dépenses publiques diminuent 0,8 % en 2023 ;

– en soustrayant aux dépenses des APU les dépenses encore liées à la crise sanitaire, à la relance et aux mesures pour lutter contre l’inflation, la dépense publique serait en 2023 stable en volume par rapport à 2022 sur le même périmètre en prenant en compte les prix à la consommation hors tabac, et progresserait de 0,7 % en volume avec l’indice de prix du PIB ;

–  les hypothèses de dépense publique pour 2023 restent affectées par les incertitudes fortes relatives à l’inflation et au coût des boucliers tarifaires sur l’électricité et le gaz, qui peuvent jouer à la hausse comme à la baisse.

Le Haut Conseil conclut qu’une fois neutralisé l’impact de la baisse des dépenses exceptionnelles engagées en réponse aux crises sanitaire et énergétique et rapportée au prix du PIB, plus pertinent pour juger de l’impact des dépenses sur la situation des finances publiques, la dépense publique est en hausse (+ 0,7% en volume). Cela tient notamment à l’augmentation de 24 milliards d’euros de crédits supplémentaires au profit des ministères (emploi, intérieur, justice, défense en particulier) et à une croissance de l’Ondam toujours supérieure à celle d’avant la crise sanitaire.

Il considère par ailleurs que certaines dépenses seraient sous estimées, indépendamment des hypothèses sur l’inflation, en particulier les dépenses du champ de l’Ondam, qui comprennent une provision faible pour les vaccins et tests covid et sont ainsi affectées d’un important risque de dépassement.

En dernier lieu, le HCFP note qu’en dépit de l’optimisme des prévisions macroéconomiques, le Gouvernement anticipe une stabilisation du déficit public en 2023, qui correspond à un redressement lent et faible du solde public. Il renouvelle ses inquiétudes sur la soutenabilité à moyen terme des finances publiques.

 

 


—  1  —

   FICHE N° 2 : UN CONTEXTE INFLATIONNISTE DE PLUS EN PLUS MARQUÉ QUI a conduit à une rÉponse publique massive

Résumé de la fiche

L’action des pouvoirs publics s’inscrit dans un contexte dominé par l’inflation, qui s’établirait, en France, à 5,3 % en 2022 et 4,2 % en 2023. Au niveau mondial, elle est portée par les prix de l’énergie et des denrées alimentaires, qui se transmettent au reste de l’économie et pèsent sur les perspectives de croissance.

Cette situation a conduit le Gouvernement et le législateur à prendre et adopter de nombreuses mesures de soutien économiques et réglementaires pour limiter les effets de la hausse des prix sur le pouvoir d’achat des ménages et la situation financière des entreprises. Ces mesures ont un coût budgétaire important.

Le soutien aux revenus de remplacement a lieu grâce à une revalorisation des pensions de retraite et des prestations sociales à hauteur de 4 % dès le 1er juillet 2022. De même, la hausse de la valeur du point de la fonction publique participe du soutien aux revenus. Les ménages ont également été davantage aidés pour financer leurs dépenses énergétiques dans un contexte de forte hausse des prix de l’électricité et du gaz, notamment via Le bouclier tarifaire.

De nombreuses discussions se sont engagées entre la Commission européenne et les États membres pour l’adoption de mesures d’urgence afin de réduire la consommation d’énergie et afin de répartir les surplus de recettes issues du fonctionnement du marché de l’électricité et du gaz et générées par la hausse du prix des produits pétroliers.

Face à l’accélération de l’inflation, la BCE a mis fin à son programme de rachats d’actifs et a remonté ses taux d’intérêt. L’objectif étant de contracter la demande pour ralentir l’inflation, une attention particulière sera portée à l’effet de cette politique monétaire sur la croissance et sur les écarts de taux entre les pays de la zone euro.

L’environnement macroéconomique de l’automne 2022 est dominé par les conséquences des tensions inflationnistes. La hausse des prix, amorcée fin 2021, a connu une forte accélération sous l’effet du conflit en Ukraine, alors que la Russie belligérante est un fournisseur d’énergies de premier plan, notamment en Europe. La hausse des prix de l’énergie se transmet au reste de l’économie.

Les denrées alimentaires sont également concernées par cette hausse des prix, en raison des tensions d’approvisionnement, à commencer par le blé, pour lequel l’Ukraine détenait avant le conflit plus de 10 % des parts du marché mondial.

Le niveau d’inflation dans la zone euro a connu un record en août 2022, s’établissant à 9,1 % sur un an. La France connaît une inflation inférieure au reste de la zone et en légère décélération (6,4 % en août), tandis que les pays baltes connaissent des niveaux d’inflation supérieurs à 20 %.

L’inflation a des incidences sur les anticipations et les comportements des entreprises comme des ménages. À ce titre, malgré les incertitudes, elle entre dans les paramètres de calcul des prévisions de croissance. Par ce canal, mais aussi parce que des politiques publiques sont menées pour l’atténuer et en contrer les effets, l’inflation a un impact sur l’état des finances publiques.

I.   Un contexte mondial inflationniste

Selon l’OCDE, l’allègement progressif des tensions sur les chaînes d’approvisionnement et les prix des matières premières, ainsi que la hausse des taux d’intérêt, devraient commencer à faire sentir leurs effets courant 2023. L’inflation sous-jacente devrait néanmoins rester supérieure ou égale aux objectifs des banques centrales dans nombre de grandes économies avancées à la fin de l’année ([8]).

L’inflation sous-jacente

L’indice d’inflation sous-jacente est un indice désaisonnalisé qui permet de dégager une tendance de fond de l’évolution des prix.

Il traduit l’évolution profonde des coûts de production et la confrontation de l’offre et de la demande. Il exclut les prix soumis à l’intervention de l’État (électricité, gaz, tabac...) et les produits à prix volatils (produits pétroliers, produits frais...) qui subissent des mouvements très variables dus à des facteurs climatiques ou à des tensions sur les marchés mondiaux.

L’indice d’inflation sous-jacente est corrigé des mesures fiscales, de façon à neutraliser les effets sur l’indice des prix de la variation de la fiscalité indirecte ou des mesures gouvernementales affectant les prix à la consommation. Cette notion est ainsi plus adaptée à une analyse des tensions inflationnistes, car moins perturbée par des phénomènes exogènes.

Source : INSEE, Définitions.

A.   Les causes de la forte inflation

Pour l’année 2022, l’inflation mondiale a été revue à la hausse du fait de l’augmentation des prix des denrées alimentaires et de l’énergie, ainsi que des déséquilibres persistants de l’offre et de la demande. Selon le Fonds monétaire international (FMI) qui parle d’un « horizon sombre et incertain », elle devrait atteindre 8,3 % (6,6 % dans les pays avancés et 9,5 % dans les pays émergents et les pays en développement) cette année ([9]).

S’agissant de 2023, les prévisions intègrent les conséquences politiques du durcissement des politiques monétaires par les banques centrales. L’inflation mondiale s’établirait à 5,7 % (3,3 % dans les pays avancés et 7,3 % dans les pays émergents et pays en développements).

Le contexte de sortie de pandémie a une incidence sur le niveau de l’inflation. D’abord, il existe un « effet de base » : l’inflation ayant été faible durant cette période, la base de calcul pour l’inflation est basse. De plus, la reprise économique importante observée en 2021 a été sous-tendue par une forte demande, portée par des politiques de relance budgétaire ambitieuses, avec un effet à la hausse sur les prix.

En 2022, l’inflation est portée par l’augmentation des prix de l’énergie, qui ont fortement augmenté depuis l’automne 2021 sous l’effet de plusieurs facteurs.

La demande en gaz naturel et électricité a, à nouveau, augmenté suite à une période de baisse due à l’épidémie de covid-19. L’approvisionnement en gaz auprès d’importateurs étrangers, au premier rang desquels la Russie, n’a pas atteint un volume aussi important que prévu notamment en raison de problèmes de livraison. Enfin, à partir de février 2022, la guerre en Ukraine a considérablement perturbé le marché du gaz, réduisant les livraisons de la Russie vers l’ensemble des pays de l’Union européenne et conduisant à une hausse du prix sur les marchés.

Parmi les pays de l’Union européenne, la France n’est pas le pays le plus dépendant au gaz naturel russe. Celui-ci constitue seulement 17 à 19 % de ses importations de gaz, mais la dépendance globale des pays de l’Union européenne au gaz russe entraîne une forte variation des cours sur le marché européen qui touche l’ensemble des pays.

D’après l’INSEE, entre le deuxième trimestre 2021 et le deuxième trimestre 2022, le prix du gaz était passé de 25 euros par mégawattheure à 97 euros par mégawattheure (+ 290 %, avec un pic à 130 euros en mars 2022). En juillet 2022, le prix de gros du gaz sur les marchés a atteint plus de 160 euros par mégawattheure. Au début du mois de septembre, sur le marché néerlandais, dit TTF, qui constitue la référence pour le gaz naturel en Europe, un mégawattheure coûtait environ 300 euros, avant de redescendre sous la barre des 200 euros à la fin du mois.

La hausse du prix du gaz a mécaniquement conduit à une hausse du prix de l’électricité, dont l’offre est également affectée en France par la réduction des capacités de production du parc nucléaire. 32 des 56 réacteurs nucléaires sont à l’arrêt, en raison d’opérations prévues de maintenance comme de problèmes de corrosion. Le corollaire de cette réduction de la production d’électricité d’origine nucléaire est le recours ailleurs qu’en France à de l’électricité produite à partir d’autres sources d’énergie, comme le charbon ou le gaz, dont les coûts de production sont nettement plus élevés.

En conséquence, le prix de l’électricité sur les marchés a considérablement augmenté depuis 2021. Si un mégawattheure coûtait 50 euros en début d’année 2021, le prix de gros est passé à 222 euros par mégawatheure en décembre 2021. À ce jour il est d’environ 460 euros par mégawattheure. En ce qui concerne les prix à terme, le mégawattheure d’électricité pouvant être livré début 2023 coûtait à l’achat en septembre 2022 1 000 euros.

Le prix des denrées alimentaires a également augmenté. Pour les économies émergentes fortement dépendantes des exportations agricoles russes et ukrainiennes, dont les pays d’Asie centrale et d’Afrique subsaharienne, les risques de rupture d’approvisionnement ont augmenté, ce qui s’est répercuté sur les marchés. Certains pays ont mis en place des restrictions aux exportations, ce qui a accentué la tendance haussière. Entre l’invasion de l’Ukraine en février 2022 et le mois de juin 2022, le prix du blé a augmenté de 60 % et celui du maïs de 24 % ([10]).

En France, la hausse des prix de l’énergie constitue la principale contribution à l’inflation d’ensemble jusqu’en septembre 2022. En tendance, ce sont néanmoins les prix de l’alimentation qui progressent désormais le plus rapidement et devraient peser jusqu’à 1,9 point dans l’inflation d’ensemble (estimée à + 6,6 % sur un an) en décembre 2022 ([11]).

B.   Les conséquences d’une inflation élevée sur les perspectives macroéconomiques

Ces augmentations se répercutent sur les prix des produits manufacturés, de l’alimentation et des services. Conjuguées aux tensions de recrutement, elles alimentent la hausse des salaires, qui participent du renchérissement des coûts de production des entreprises, pouvant alors conduire à une boucle prix-salaires auto-entretenue.

Pour les ménages, la conséquence de l’inflation est le risque d’une perte de revenu réel. En effet, hormis les hypothèses d’indexation, la temporalité de l’ajustement des revenus du travail ne se fait pas sans perte frictionnelle. Au surplus, en l’absence d’adaptation des barèmes fiscaux, l’augmentation des revenus nominaux peut conduire à une augmentation du taux d’imposition, ce qui correspond à une perte de pouvoir d’achat. 

Cette baisse de revenus pèse sur la demande intérieure. Elle grève également la demande adressée à la France, et donc les exportations.

Pour les entreprises, la hausse des prix des intrants implique un choix entre l’augmentation des prix et une perte subséquente de compétitivité, ou un maintien des prix et une baisse subséquente du taux de marge. L’inflation s’accompagne de « coûts de menu », c’est-à-dire de dépenses d’adaptation de leur offre au niveau des prix.

Les ménages comme les entreprises sont également affectés par les décisions politiques (développées infra) de réponse à la hausse de l’inflation. La normalisation de la politique monétaire après une décennie d’expansionnisme implique une augmentation des taux d’intérêt, soit un accès plus restreint au crédit et à l’investissement.

Cette hausse des taux a un effet sur le coût de la dette publique et peut entraîner des effets de surendettement, particulièrement dans les pays émergents à faibles revenus qui cumulent les facteurs de vulnérabilité.

Enfin, la persistance de l’inflation se mue en crise du coût de la vie. Les difficultés concrètes d’approvisionnement en énergie et en denrées alimentaires peuvent créer des risques vitaux, avec de graves conséquences économiques et sociales

Cette situation fait craindre un scénario de stagflation, qui est une combinaison d’inflation forte et de croissance faible telle qu’elle est apparue dans les années 1970 à la suite des chocs pétroliers. À ce stade, les prix de l’énergie et des denrées alimentaires, corrigés de l’inflation, demeurent inférieurs à ceux qui avaient alors été observés.

Toutefois, en cas de désancrage des anticipations d’inflation, une remontée des taux d’intérêts plus forte que celle qui est actuellement envisagée pourrait être nécessaire. Ce scénario avait conduit à une série de crises financières dans les économies de marché émergentes et à une récession mondiale en 1982 ([12]).

II.   Les mesures budgétaires pour faire face à la crise

Comme détaillé supra, dès l’automne 2021 les prix des carburants augmentent en raison de la reprise économique mondiale. La hausse des prix a ensuite concerné le secteur de l’énergie de manière globale et celui des denrées alimentaires. Au total, à l’été 2022, d’après l’INSEE, l’indice général des prix à la consommation avait augmenté d’environ 6,1 % par rapport à l’année précédente. Cette inflation pèse de plus en plus sur le budget des ménages, ainsi que sur les coûts de production des entreprises.

Dès l’automne 2021, un certain nombre de mesures exceptionnelles ou pérennes ont été mises en œuvre pour aider les ménages et les entreprises dans ce contexte inflationniste. Ces mesures constituent des dépenses pour le budget des administrations publiques en général et en particulier pour le budget de l’État. Un certain nombre d’entre elles doivent être prolongées en 2023.

A.   les Mesures générales de SOUTIEN aux REVENUS DES MÉNAGES

Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2022 et les lois de finances rectificatives pour 2021 et 2022 ont prévu la mise en place de plusieurs mesures pour lutter contre l’inflation et ses effets.

1.   L’indemnité inflation

La seconde loi de finances rectificatives pour 2021 a prévu le versement d’une prime dite « indemnité inflation » pour un montant de 100 euros ([13]). Ce dispositif a été conçu comme une aide exceptionnelle devant être perçue fin 2021 ou au début de l’année 2022 avec l’objectif de constituer une compensation au titre de la hausse du prix des carburants sur l’année 2021.

L’indemnité inflation a été versée aux personnes résidant en France, âgées de plus de 16 ans, dont les revenus ne dépassent pas 2 000 euros nets par mois. Le versement de cette indemnité a été assuré par l’employeur, et par les organismes de sécurité sociale pour les travailleurs indépendants, les bénéficiaires de prestations et minima sociaux et pour les personnes retraitées. Cette prime devrait avoir concerné 38 millions de personnes.

Son coût a entièrement reposé sur le budget de l’État, pour un montant de 3,6 milliards d’euros, inscrit au sein d’un nouveau programme ad hoc de la mission Solidarité, insertions et égalité des chances.

2.   La revalorisation des pensions et des prestations sociales

La loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat et la loi de finances rectificatives pour 2022 ont prévu une revalorisation générale anticipée de 4 % des pensions de retraite et des prestations sociales pour faire face à la reprise de l’inflation ([14]). Les principales prestations sociales concernées prises en charge par le budget de l’État sont l’allocation adulte handicapée (AAH) et le revenu de solidarité active (RSA) lorsque la gestion de ce revenu a été recentralisée([15]). La prime d’activité voit également son montant revalorisé de 4 %.

Cette revalorisation concerne également l’ensemble des prestations qui sont revalorisées dans les conditions prévues à l’article L. 161‑25 du code de la sécurité sociale. Il s’agit aussi bien de prestations prises en charge par l’État que par la sécurité sociale comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), les prestations du régime AT‑MP ou encore les allocations familiales prises en charge par les organismes de sécurité sociale.

Ces prestations n’auraient dû être revalorisées qu’en avril 2023 et l’ont donc été, de manière rétroactive, dès le 1er juillet 2022 ([16]).

En conséquence, au 1er avril 2023, s’il s’avère qu’en appliquant le coefficient de revalorisation annuelle prévue par le code de la sécurité sociale et indexé sur l’inflation des douze mois précédents, celui-ci dépasse 4 %, la revalorisation anticipée au titre de la loi de finances rectificative pour 2022 sera imputée à ce coefficient ([17]).

Pour le budget de l’État, les surcoûts liés à ces revalorisations concernent principalement en volume l’AHH, la prime d’activité et le RSA. La hausse de l’AAH aura entraîné une augmentation des crédits alloués au programme Handicap et dépendance de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances de 192 millions d’euros pour l’année 2022.

La revalorisation des pensions de retraite devrait entraîner un surcoût de 4,6 milliards d’euros en 2022 pour les administrations de sécurité sociale. Cette revalorisation concerne également l’ASPA et l’allocation veuvage.  

Ont également été revalorisées les bourses étudiantes versées à compter de la rentrée 2022 de 4 %. La revalorisation a concerné tous les échelons (de 1 à 7) pour un coût en 2022 prévu de 50 millions d’euros ([18]).

En 2023, la revalorisation de la prime d’activité, du RSA et le versement de la prime exceptionnelle de rentrée (voir infra) nécessite un abondement de 1,6 milliard d’euros de la mission Solidarité, insertions et égalité des chances ([19]).

Le compte d’affectation spéciale Pensions pour les retraites des agents de l’État se verrait doté de 62,5 milliards d’euros de crédits dont 1,5 milliard d’euros correspondrait au coût de la revalorisation des pensions.

3.   L’indemnité exceptionnelle de rentrée

La loi de finances rectificatives pour 2022 a également introduit une nouvelle indemnité exceptionnelle dite de rentrée versée aux bénéficiaires d’un certain nombre de minima sociaux ([20]). Cette prime, distincte de l’allocation de rentrée scolaire et cumulable avec elle, a bénéficié à 8 millions de foyers représentants 15 millions de personnes pour un montant de 100 euros par personne auquel s’ajoutent 50 euros par enfant à charge. Elle aura représenté une dépense supplémentaire d’un milliard d’euros.

4.   La revalorisation du point d’indice de la fonction publique

La revalorisation du point d’indice de la fonction publique de 3,5 % pour 5,7 millions d’agents publics à compter du 1er juillet représente un surcoût de deux milliards d’euros en 2022 pour le seul budget de l’État. La valeur du point d’indice n’avait pas été relevée depuis 2017.

Pour la fonction publique d’État et ses opérateurs, en 2023, le coût de cette revalorisation devrait s’élever à 3,39 milliards d’euros (auquel s’ajoute un abondement au CAS Pensions de 1,83 milliard).

Au total, pour l’ensemble des administrations publiques, la mesure est estimée en année pleine à 7,76 milliards d’euros ([21]).

5.   L’augmentation des dépenses pour l’ensemble des administrations publiques

Les mesures de lutte contre l’inflation ne constituent pas une dépense seulement pour le budget général de l’État mais pour l’ensemble des administrations publiques.

Les administrations publiques locales ont vu et vont voir leurs dépenses augmenter en raison des différentes mesures exposées ci-dessus. La hausse du point d’indice de la fonction publique a renchéri les dépenses de personnel. Néanmoins, toutes les dépenses nouvelles ne sont pas à la charge des collectivités territoriales. La loi portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat a prévu une compensation de 120 millions d’euros aux départements pour la revalorisation du RSA, compensation qui couvre intégralement le surplus de dépenses. 18 millions d’euros ont également été prévus en compensation pour les régions de la revalorisation de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. Le surcoût des mesures pour le bloc communal, notamment la hausse du point d’indice de la fonction publique, pourra être compensé en 2023 en fonction de la santé financière des communes et établissement de coopération intercommunale ([22]).

La revalorisation du RSA encore majoritairement financé et versé par les départements est compensée par le budget de l’État, une partie du bénéfice du complément de traitement indiciaire pour les personnels dépendant des départements est prise en charge par la sécurité sociale et par l’État.

La revalorisation de 4 % des pensions de retraite constitue un surplus de dépenses pour les administrations de sécurité sociale. La revalorisation des pensions de retraite constitue également une dépense pour le budget de l’État en ce qui concerne les régimes spéciaux et le compte d’affectation spéciale Pensions. Ainsi, le coût a été estimé à 1,5 milliard d’euros en année pleine sur le CAS Pensions pour couvrir les conséquences de la revalorisation anticipée des pensions de retraite des régimes de base des fonctionnaires civils et militaires de l’État.

B.   l’effort budgétaire massif pour limiter la hausse des prix de l’énergie

Les mesures prises pour limiter les effets de l’inflation ont également porté sur les prix de l’énergie. Comme exposé ci-dessus, les prix du gaz et de l’électricité sur les marchés européens et plus particulièrement les marchés à terme ont fortement augmenté depuis le début de l’année 2022.

Entre le deuxième trimestre 2021 et le deuxième trimestre 2022, la hausse des prix de l’énergie (gaz, électricité et produits pétroliers) a contribué à 3,1 points d’inflation sur un total de 5,3 % ([23]). Les deux tiers de cet effet reflètent le renchérissement de l’énergie consommée par les ménages eux-mêmes pour se déplacer et se chauffer. Le tiers restant provient des répercussions, dans les prix des autres produits, des hausses de coût de l’énergie pour les entreprises.

Or, les dépenses énergétiques représentent une part importante des dépenses des ménages français et leur poids est croissant avec la hausse des prix de l’énergie et des carburants. Ces dépenses pèsent plus que proportionnellement sur le budget des ménages les plus modestes. Ainsi, les dépenses d’énergie représentent 12,7 % des dépenses de consommation des ménages du premier décile, contre 9,5 % pour les ménages du dernier décile ([24]).

C’est pourquoi de nombreuses mesures ont été prises de l’année 2021 afin de parvenir à modérer les prix effectifs des énergies.

1.    Le chèque énergie

a.   Un dispositif de lutte contre la précarité énergétique

Le chèque énergie, qui a commencé à être versé de manière expérimentale en 2016 et a été généralisé en 2018, est un dispositif visant à réduire la précarité énergétique. Il a été introduit au sein du code de l’énergie par l’article 201 de la loi du 17 août 2015 pour la transition écologique pour la croissance verte. Ce chèque a été conçu comme devant se substituer aux tarifs sociaux de l’électricité et du gaz.

Il permet depuis lors aux ménages de contribuer à s’acquitter des factures d’énergie, mais aussi aux dépenses que ces derniers engagent pour améliorer l’efficacité énergétique de leur logement.

Le critère ouvrant droit au chèque énergie est un seuil de revenus du ménage, qui tient compte de sa composition. Le chèque est versé entre mars et avril de l’année suivant celle pour laquelle sont évalués les revenus du ménage.

Ce chèque est versé aux ménages par l’Agence de services et de paiements. Cette agence reçoit de l’administration fiscale un fichier établissant la liste des ménages remplissant les conditions d’attribution. Les ménages n’ont donc aucune démarche à entreprendre pour en bénéficier.

Pour les personnes résidant en logement-foyer ou en résidence sociale, l’aide est directement versée au gestionnaire de la résidence, qui la répercute sur le montant de la redevance. Depuis 2021, les résidents de certains établissements, dont les EHPAD, peuvent également bénéficier du chèque énergie ([25]).

Le chèque énergie permet de régler partiellement les factures d’électricité et de gaz naturel mais aussi celles relatives à d’autres types de combustible comme le pétrole liquéfié, le fioul domestique, le bois, les pellés de bois, la biomasse ou d’autres combustibles pour l’alimentation du chauffage ou la production d’eau chaude. Il peut être utilisé par les ménages bénéficiaires auprès de leurs fournisseurs d’énergie. Un système dit de pré-affectation est désormais proposé de telle manière que le montant du chèque soit directement déduit de la facture d’électricité ou de gaz.

Pour la campagne 2022, le seuil d’éligibilité au chèque énergie est de 10 800 € de revenu fiscal de référence divisé par le nombre d’unités de consommation du ménage (UC). Pour une personne vivant seule, le revenu fiscal de référence maximum doit donc être de 10 800 € (le nombre d’UC étant égal à 1). Il est de 22 680 euros pour un couple avec deux enfants (le nombre d’UC étant égal à 2,1).

En 2020, il a été versé à 5,5 millions de ménages (dont environ 55 000 dans le cadre de l’aide spécifique aux résidences sociales), pour un montant moyen de 148 euros par ménage ([26]). En 2021, le nombre de ménages bénéficiaires est estimé à 5,8 millions.

b.   Le coût pour le budget de l’État

Les crédits nécessaires à la prise en charge par le budget de l’État du chèque énergie sont inscrits au programme 174 Énergie, climat et après mine de la mission Écologie, développement et mobilités durables à l’action 2 Accompagnement de la transition énergétique.

L’exécution de l’exercice budgétaire 2021 montre qu’un montant de 831,1 millions d’euros a été dépensé pour régler le chèque énergie à destination des particuliers et 6,3 millions d’euros ont été dépensés au titre du financement de l’aide spécifique aux résidences sociales (55 000 logements accompagnés), soit un total de 837,4 millions d’euros. Le montant du chèque émis a varié en 2021 de 48 à 277 euros.

Dans le projet de loi de finances pour 2022, les dépenses liées au chèque énergie retracées à l’action 2 étaient estimées à 958,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 837,5 millions d’euros en crédits de paiement (crédits demandés). Cette estimation se fonde sur une hypothèse faite par le Gouvernement d’augmentation du nombre de ménages bénéficiaires à 6,2 millions (auxquels s’ajoutent 70 000 bénéficiaires en résidences sociales).

Le chèque énergie est un dispositif pérenne budgété tous les ans au programme 174 de la mission Écologie.

c.   Des versements exceptionnels pour prendre en compte la hausse du prix de l’énergie

La loi de finances rectificatives pour 2021 a également prévu un complément fixe de 100 euros au montant du chèque énergie pour les foyers les plus modestes. Il s’agit d’un premier chèque exceptionnel qui a été versé en décembre 2021 aux 5,8 millions de ménages bénéficiaires du chèque énergie cette même année.

Cette campagne exceptionnelle a conduit à engager 560 millions d’euros d’autorisations d’engagement supplémentaires en fin d’année 2021 aux autorisations d’engagement du programme 174 ([27]).

Ainsi, au total, en 2021, 1 425 millions d’euros d’AE et 1 123 millions d’euros de CP ont été exécutés pour financer le dispositif dans son ensemble.

Ce dispositif va être reconduit en 2022 comme annoncé par le Gouvernement. Le montant du nouveau chèque exceptionnel s’élèvera à 200 € pour les deux premiers déciles de revenus (20 % des foyers les plus modestes dont les revenus sont inférieurs à 13 310 euros) et à 100 euros pour les déciles 3 et 4 (ménages dont les revenus sont compris entre 13 310 euros et 18 610 euros).

Le coût pour le budget de l’État de cette nouvelle mesure n’est pas encore évalué.

2.   Le blocage des tarifs réglementés de gaz et d’électricité

Une politique inédite de blocage temporaire des prix de l’électricité et du gaz acquittés par les utilisateurs finaux a été instaurée dès fin 2021 afin de limiter les effets de la hausse des prix de marché et la hausse des tarifs réglementés de vente de gaz (TRVg) en résultant pour les personnes qui en bénéficient encore et des tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVe)([28]).

a.   Le bouclier tarifaire sur le gaz

Au 31 août 2021, la Commission de régulation de l’énergie (CRE) dénombrait 10,5 millions de consommateurs résidentiels de gaz naturel en France. 53 % de ces consommateurs détiennent des contrats en offre de marché à prix fixe et n’étaient donc pas concernés, au moins à court terme, par les hausses tarifaires. En revanche, 47 % des consommateurs résidentiels détiennent un contrat s’appuyant sur le TRVg ou indexé sur ce dernier et étaient donc sensibles à toutes variations de prix.

Type de contrats souscrits par les consommateurs résidentiels de gaz naturel au 31 août 2021

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : Commission de régulation de l’énergie

Les TRVg sont révisés mensuellement en application du code de l’énergie, selon des formules de calcul prenant en compte les coûts d’approvisionnement et les coûts hors approvisionnement ([29]).

Les consommateurs concernés ont ainsi été directement exposés aux très fortes hausses survenues sur les marchés au 3ème trimestre 2021 : entre juin et octobre 2021, le TRVg moyen a augmenté de près de 44 %.

En réponse à cette hausse importante et à une hausse encore nettement plus importante à venir de ces tarifs fin 2021 et en 2022, un arrêté du 23 octobre 2021 a gelé les tarifs réglementés de gaz naturel d’Engie à compter du 1er novembre 2021. ([30])

L’article 181 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a confirmé ce blocage des tarifs réglementés, compris ceux des entreprises locales de distribution, en disposant que ces derniers « sont fixés à leur niveau, toutes taxes comprises, en vigueur au 31 octobre 2021 » jusqu’au 30 juin 2022.

La loi de finances pour 2022 a précisé qu’après la période de gel, les TRVg seront à nouveau fixés selon la méthode prévue à l’article L. 445-3 du code de l’énergie, tout en intégrant, jusqu’au 30 juin 2023, une composante de rattrapage imputée sur les factures de consommateurs.

Sans ce gel des TRVg, La CRE a estimé que le niveau moyen des tarifs réglementés de vente au 1er avril 2022 aurait été supérieur de 39,10 % HT par rapport au niveau en vigueur fixé au 1er octobre 2021.

Initialement réservé aux clients résidentiels individuels bénéficiant des TRVg, le bénéfice du bouclier a été étendu, par décret du 9 avril 2022, aux personnes physiques habitant des logements d’habitation en copropriété chauffés au gaz ou par un réseau de chaleur.

Conformément à une disposition de l’article 181 de la loi de finances pour 2022, le Gouvernement a annoncé le 23 juin 2022 la prolongation jusqu’au 31 décembre 2022 du bouclier tarifaire sur le gaz ; l’arrêté correspondant a été pris le 25 juin 2022.

L’article 37 de la loi de finances rectificatives pour 2022 confirme la prolongation du gel jusqu’au 31 décembre 2022 et modifie les modalités de rattrapage du manque à gagner pour Engie et les entreprises locales de distribution (voir infra). Ce même article 37 précise que la date du 31 décembre 2022 peut être reportée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et de l’énergie et fixée à une date comprise entre le 1er janvier 2023 et le 30 juin 2023. Il a étendu le bénéfice du bouclier tarifaire aux fournisseurs alternatifs à Engie qui proposent des offres à prix fixe pour leurs clients dès lors que ces prix ne dépassent pas le TRVg.

La question de la compensation du manque à gagner pour les fournisseurs de gaz

L’article 37 de la loi de finances rectificative pour 2022 a modifié l’article 181 de la loi de finances pour 2022. La composante dite de rattrapage qui aurait pu être appliquée par les fournisseurs sur les tarifs a été ainsi supprimée.

Les pertes de recettes supportées à compter du 1er septembre 2022 et jusqu’au terme de la période de gel par les fournisseurs de gaz naturel pour leurs offres aux TRVg, et pour leurs offres de marché, constituent des charges imputables aux obligations de service public de l’énergie, au sens de l’article L. 121-35 du code de l’énergie. Elles sont ainsi compensées par l’État, dans la limite des coûts d’approvisionnement supportés par les fournisseurs concernés sur la période de gel.

Ces mêmes pertes supportées par les fournisseurs entre le 1er novembre 2021 et le 31 août 2022 constituent également des charges de service public compensées par l’État.

Les charges imputables aux obligations de service public, au sens de l’article L. 121‑35 du code de l’énergie, désignent le coût pour les fournisseurs des obligations qui sont mises à leur charge, coût qui doit être in fine pris en charge par l’État via une compensation. Ces charges de service public de l’énergie (classiquement péréquation tarifaire géographique, tarifs sociaux, cogénération mais aussi soutien aux énergies renouvelables...) sont financées via le programme Service public de l’énergie.

b.   Le bouclier tarifaire sur l’électricité

Un bouclier tarifaire a également été mis en place pour limiter le prix payé par les consommateurs finaux d’électricité suite aux annonces faites à l’automne 2021 par le Gouvernement et conformément à l’article 181 à de la loi de finances pour 2022. 

En France, le prix de détail de l’électricité relève encore majoritairement des tarifs réglementés de vente d’électricité (TRVe), dits tarifs « bleus » pour les consommateurs résidentiels, proposés par EDF et les entreprises locales de distribution (ELD).

Au 31 mars 2021, d’après la Commission de régulation de l’énergie, 22,5 millions des ménages en France (67 % d’entre eux) bénéficiaient du TRVe ou de contrats indexés sur celui-ci, tout comme 1,5 million de petites entreprises. Parallèlement, environ 10 millions de ménages détiennent des abonnements auprès de fournisseurs alternatifs d’électricité.

À l’initiative du Gouvernement, l’article 181 de la loi de finances pour 2022 a prévu qu’à partir du 1er février 2022 l’augmentation des TRVe ne pourrait pas dépasser 4 % par rapport au niveau des tarifs applicables au 1er août 2021.

L’article 29 de la loi de finances pour 2022 a quant à lui acté de la baisse de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), ancienne contribution au service public de l’électricité (CSPE), à partir du 1er février 2022. Cet article a d’emblée fixé comme limite à la minoration de la TICFE la date du 31 janvier 2023. Cette minoration de la TICFE s’applique dès lors que le « tarif bleu » connaît une augmentation de plus de 4 %. Le lien a donc été fait par la loi de finances pour 2022 entre la limitation de l’augmentation à 4 % des TRVe et le montant de la taxe ([31]).

Dans les faits, deux processus distincts concourent au même objectif. Par décret les TRVe sont fixés de telle sorte que l’augmentation ne soit pas supérieure à 4 %. Pour que les fournisseurs d’électricité puissent percevoir la quasi intégralité du tarif appliqué à leurs clients, ils n’intègrent plus dans leur tarif la TICFE à son taux normal, mais à son taux minimal.

Le Gouvernement a donc fixé le niveau de la TICFE à son minimum déterminé par le droit européen, soit :

– 0,5 €/MWh pour les entreprises (qui demandent une puissance inférieure à 36 kilovoltampère) ;

– 1 €/MWh pour particuliers ([32]).

Cette politique a un coût budgétaire élevé. Le manque à gagner lié à ce plafonnement de la TICFE s’est élevé à 7,4 milliards d’euros en 2022, il serait d’environ 8 milliards d’euros en 2023.

Afin de garantir la prolongation du bouclier tarifaire passé le 31 janvier 2023, le projet de loi de finances pour 2023 propose en son article 6 une prolongation du dispositif de maintien au taux minimal de la TICFE jusqu’au 31 janvier 2024.

La hausse des tarifs limitée par décret à 4 % entraîne également une perte de recettes pour les fournisseurs d’énergie. Afin que le prix de l’énergie fournie soit moins élevé qu’attendu sous l’effet des seuls prix de marché, l’augmentation de l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh) à 120 térawattheure participe également du bouclier tarifaire en alimentant les fournisseurs autres que le fournisseur historique avec de l’électricité à un coût moindre (cf. supra)

Contrairement à ce qui était prévu par la loi de finances pour 2022, le droit pour les fournisseurs d’électricité d’opérer un rattrapage sur les factures des consommateurs, passé la période de gel, a été supprimé comme il l’avait été pour les fournisseurs de gaz. Le manque à gagner pour les fournisseurs d’électricité sera considéré comme une charge imputable aux obligations de service public et donc compensée par l’État.

c.   La sollicitation de l’Arenh

Un autre dispositif a été renforcé dans le cadre de la régulation des prix de l’électricité. Depuis la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, EDF est tenu de vendre un quart de sa production d’électricité aux fournisseurs qui n’en produisent pas, notamment aux fournisseurs d’énergie renouvelable via un dispositif dit d’accès régulé à l’énergie nucléaire historique (Arenh)

Auparavant, les fournisseurs dits alternatifs se fournissaient aux prix du marché, la production d’origine nucléaire française étant réservée à EDF. Créé en 2010 et jusqu’en 2025 dans le cadre de l’ouverture du marché à la concurrence, l’Arenh permet aux concurrents d’EDF de proposer des tarifs compétitifs à leurs clients.

Jusqu’à début 2022, le prix de l’électricité dans le cadre de l’Arenh était de 42 euros par mégawattheure pour une limite maximale de 100 térawattheure par an pouvant être demandée par l’ensemble des fournisseurs. Au‑delà de ce plafond, les fournisseurs alternatifs doivent se fournir sur le marché.

Le Gouvernement a imposé en mars 2022 à EDF d’augmenter la quantité d’électricité vendue au titre de l’Arenh aux autres fournisseurs. Le plafond de l’ARENH, a été rehaussé, à titre exceptionnel pour l’année 2022, de 100 à 120 térawattheure, avec une tarification marginale fixée à 46,2 euros par mégawattheure pour les 20 derniers térawattheure ([33]).

La loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat contient une nouvelle disposition sur l’Arenh : le plafond est relevé à 120 térawatt heure jusqu’à l’extinction du dispositif en 2025 et la tarification du mégawattheure doit être d’au moins 49,5 euros dès le premier mégawattheure ([34]).

Ces mesures ont un coût pour EDF dans la mesure où l’électricité fournie au tarif dit Arenh constitue un manque à gagner pour l’entreprise qui ne vend pas ces quantités au prix de marché. En août 2022, EDF estimait ce manque à gagner à 8,3 milliards d’euros pour l’année 2022.

d.   Les effets massifs du bouclier tarifaire

Comme la montre la Commission de régulation de l’énergie (CRE), les tarifs réglementés appliqués tant au gaz qu’à électricité ont été bien inférieurs à ce qu’ils auraient été en l’absence de bouclier tarifaire.

Pour l’électricité, la hausse maximale autorisée des TRVe de 4 % par rapport à leurs niveaux en août 2021 doit être comparée à une hausse de 35,4 % TTC qui aurait été proposé en février 2022 en application du droit commun.

Concernant le gaz, le gel a évité une hausse de 47 % des tarifs réglementés entre octobre 2021 et juin 2022. Pour une estimation plus récente, la CRE a évalué ce qu’aurait été le niveau moyen des tarifs réglementés de vente de gaz au 1er septembre 2022 sans bouclier tarifaire : le tarif aurait été supérieur de 116,50 % HT, soit 105,10 % TTC par rapport au niveau en vigueur fixé au 1er octobre 2021.

De plus, dans le cadre des mesures visant à limiter les effets de la hausse des prix et la précarité énergétique, la loi de finances rectificatives pour 2022 a permis l’inscription de 230 millions d’euros au budget de l’État pour les foyers aux revenus modestes se chauffant au fioul.

À un niveau plus général, ces mesures sur les prix pour les consommateurs finaux ont permis de nettement limiter l’inflation. D’après l’INSEE, entre les deuxièmes trimestres 2021 et 2022, l’effet total, direct et indirect, de la hausse des prix de l’énergie sur l’inflation correspond à une augmentation de celle-ci de 3,1 points. L’effet aurait de 6,2 points sans la mise en place du bouclier tarifaire.

En intégrant les autres facteurs à la source de l’inflation constatée en France, l’INSEE estime que, sans les mesures prises par le Gouvernement et le législateur, l’inflation se serait élevée à 8,4 % au 2ème trimestre 2022 au lieu de 6,2 %.

La direction générale du Trésor estime, elle, que l’effet d’ensemble du bouclier tarifaire sur l’année 2022 et de la remise carburant ont permis de de limiter l’inflation de plus de deux points en moyenne annuelle en 2022.

Par ailleurs, la hausse des prix de l’électricité sur les marchés conduit à un renversement dans la politique de soutien aux énergies renouvelables. Les fournisseurs d’énergie renouvelables bénéficient auprès d’EDF d’un tarif d’achat garanti de l’électricité indépendant du prix du marché et jusqu’en 2022 plus élevé, l’État compensant à EDF la différence entre le prix de marché et le prix d’achat réglementairement fixé dans le cadre de la compensation des charges de service public de l’énergie. La forte hausse du prix de l’électricité depuis 2022 conduit à un surplus de recettes dans la mesure où les recettes perçues du fait de la vente d’électricité sur les marchés sont bien supérieures au coût d’achat au tarif réglementé. Ce surplus de recettes se traduit par une moindre dépense en termes de charges de service public de l’énergie et même par un reversement au budget de l’État (cf. encadré supra et infra).

e.   La prolongation du bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité en 2023

Le Gouvernement a annoncé une prolongation du bouclier tarifaire du gaz et de l’électricité pour l’année 2023. Les tarifs réglementés de vente de l’électricité et du gaz devraient augmenter en 2023 mais de manière beaucoup plus limitée qu’en application des formules de calcul de droit commun. L’augmentation devrait être limitée autant pour le gaz que l’électricité à 15 %. D’après la CRE, cette hausse de 15 % maximum devrait conduire à une augmentation moyenne des factures de l’ordre de 25 € par mois pour les ménages qui se chauffent au gaz. L’augmentation serait d’environ 200 € par mois sans bouclier tarifaire. Pour les ménages qui se chauffent à l’électricité augmentation moyenne de l’ordre de 20 € par mois au lieu de 180 € sans bouclier tarifaire.

À nouveau ces mesures devraient aider les particuliers, l’habitat collectif et les petites entreprises pour limiter la hausse de la facture d’énergie.

De plus pour l’électricité, en 2023, la baisse de la TICFE sera complétée par une baisse de la taxe communale sur la consommation finale d’électricité (TCCFE).

3.   La remise carburant

Parmi les mesures spécifiques à l’énergie mises en place par le Gouvernement, on peut également relever la remise sur le prix des carburants introduite à compter de fin mars 2022. Elle permet d’alléger le surcoût lié à la hausse du prix du pétrole pour les consommateurs.

Le principe de cette remise a été établi par le décret du n° 2022-423 du 25 mars 2022 relatif à l’aide exceptionnelle à l’acquisition de carburants.

Aux termes des débats parlementaires financiers du mois de juillet 2022, la remise TTC sur les prix pour les consommateurs s’établit ainsi selon la période considérée :

MONTANT DE LA REMISE SUR LE CARBURANT EN 2022

En centimes par litre de carburant (prix TTC)

 

Du 27 mars
au 31 août 2022

Du 1er septembre
au 31 octobre 2022

Du 1er novembre
au 31 décembre 2022

France continentale

18

30

10

Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte

15

25

8,33

Corse

17

28,25

9,42

Source : décret n° 2022‑423 du 25 mars 2022, décret n° 2022‑1042 du 23 juillet 2022, décret n° 2022-1168 du 22 août 2022.

Cette remise représente une dépense budgétaire supplémentaire importante pour le budget de l’État.

Le décret d’avance du 7 avril 2022 a procédé à une première ouverture des crédits nécessaires pour prendre en charge la remise. Ainsi, 2,99 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) sur le programme 345 Service public de l’énergie de la mission Écologie, développement et mobilité durables, pour financer la remise sur le prix des carburants entre le 27 mars et le 31 juillet 2022.

Le projet de la loi de finances rectificatives pour 2022 avait prévu l’ouverture de 4,6 milliards d’euros sur un autre programme de la mission Écologie, développement et mobilité durables : le programme 174 Énergie, climat et après-mines. Ce montant devait permettre la prise en charge de la remise de 15 centimes HT jusqu’au 31 juillet 2022 et la transformation du dispositif en une aide plus ciblée jusqu’à fin 2022.

Comme indiqué ci-dessus, cette option ayant été abandonnée, une estimation a été faite du coût du dispositif existant à visée générale. Les 4,6 milliards d’euros ont donc été considérés comme permettant de prendre en charge le dispositif tel qu’existant en juillet et cela jusqu’en décembre 2022.

À ce montant de 4,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, ont été ajoutés en première lecture à l’Assemblée nationale 15 millions d’euros, toujours au programme 174, pour aider les petites et moyennes stations-services indépendantes, essentiellement situées dans les zones rurales et péri-rurales. Cette aide s’ajoute à une avance forfaitaire de 3 000 euros décidée en avril 2022 pour aider ces mêmes stations à appliquer la remise carburant ([35]).

4.    L’aide aux entreprises énergo-intensives

La définition et les modalités d’attribution de cette aide ont été initialement déterminées par décret dans le cadre du plan de résilience économique et sociale présenté par le Gouvernement en mars 2022 ([36]).

Elle visait les entreprises dont les achats de gaz et d’électricité atteignaient au moins 3 % de leur chiffre d’affaires en 2021 et qui constataient un doublement de leur coût unitaire d’achat d’électricité ou de gaz (en euro par mégawattheure) par rapport au coût moyen en 2021.

Le dispositif initial prévoyait une aide limitée dans le temps entre le 1er mars et le 31 août 2022, cette période se scindant en deux trimestres d’éligibilité. Le dispositif a depuis été prolongé jusqu’au 31 décembre 2022 ([37]).

Cette prolongation du dispositif jusqu’en décembre 2022 s’accompagne de plusieurs assouplissements à un dispositif initial complexe, qui n’a donné lieu à ce jour qu’à très peu de décaissements.

Le programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie avait bénéficié de 1,5 milliard d’euros supplémentaires, ouverts par le décret d’avance du 7 avril 2022 pour financer cette aide exceptionnelle aux entreprises grandes consommatrices d’énergie sur la période du 1er mars au 31 juillet 2022. La loi de finances rectificatives a abondé ce programme pour financer cette aide à hauteur de 1,5 milliard d’euros à compter du 1er août et jusqu’à la fin de l’année 2022.

D’après le Gouvernement, le dispositif devrait être simplifié et reposait sur des conditions plus souples. L’aide maximum serait rehaussée à 100 millions d’euros au lieu de 50 millions aujourd’hui. La part des coûts énergétiques dans le chiffre d’affaires prise comme référence sera celle constatée en 2022.

III.   Des efforts SOUTENUS PAR la politique BUDGÉTAIRE ET MONÉTAIRE europÉenne

A.   De nombreux pays européens ont pris des mesures de soutien au pouvoir d’achat en raison d’une inflation croissante

1.   L’inflation n’épargne aucun pays européen

Tous les États membres de l’Union européenne subissent une forte hausse des prix à la consommation depuis 2021. D’après Eurostat, en avril 2022, l’inflation constatée sur un an était de 6,3 % en Italie, 7,4 % au Portugal, 7,8 % en Allemagne ou encore de 9,3 % en Belgique. Onze États membres avaient un taux d’inflation annuelle de plus 10 % à cette même date, dont 16 % et 19 % pour la Lituanie et l’Estonie.

Les causes de l’inflation sont sensiblement les mêmes dans l’ensemble de la zone euro. La hausse des prix du gaz et de l’électricité et la hausse du prix des denrées alimentaires entraînent progressivement une hausse générale des prix à la consommation. Pour rappel, l’Union européenne a importé en 2021 environ 155 milliards de mètres cubes de gaz russe, soit 45 % de ses importations gazières et près de 40 % de sa consommation totale.

Les différences d’inflation encore constatées entre États membres à l’automne 2022 sont partiellement dues à une dépendance plus ou moins grande au gaz naturel russe et aux prix variables de l’électricité, certains pays ayant opté pour des systèmes de régulation ou de blocage des prix.

En effet, chaque État membre a mis en place ses propres mesures budgétaires pour limiter les effets de l’inflation et aider les ménages et les entreprises, notamment pour atténuer les prix de l’énergie.

Néanmoins, on peut distinguer les mesures en les classant par catégorie :

– une première catégorie de mesures a visé à augmenter certains revenus ou aides versés aux ménages, notamment aux ménages plus précaires ;

– une deuxième catégorie de mesures repose sur des baisses de la fiscalité, permettant également d’améliorer les revenus disponibles ;

– une dernière catégorie de mesures a consisté à agir sur les prix.

2.   Un large éventail de mesures budgétaires et fiscales a été mis en œuvre dans les différents États membres

Concernant la première catégorie de mesures citées ci-dessus, les ménages belges percevant annuellement moins de 19 800 euros (augmenté de 3 600 euros par personne supplémentaire composant le ménage) ont reçu un chèque énergie de 80 euros. En Grèce, une allocation de 200 euros a été versée aux retraités disposant d’une petite pension.

En Espagne, en avril 2022, une remise de vingt centimes par litre de carburant a été mise en œuvre et perdure. Le gouvernement a annoncé fin juin 2022 vouloir renforcer son effort contre l’inflation en proposant une hausse de 15 % du minimum retraite et du revenu minimum vital. À cette augmentation générale s’ajouterait une aide complémentaire de 100 euros par mois versée aux boursiers de plus de 16 ans. Surtout, un chèque de 200 euros serait versé aux travailleurs indépendants et aux chômeurs ayant de faibles revenus (inférieurs à 14 000 euros par an).

Les baisses de taxe dans plusieurs États membres ont essentiellement porté sur les produits énergétiques. Au Portugal, les ménages les plus précaires ont été exonérés de deux taxes pour faire diminuer leur facture d’électricité. À Chypre, la même logique a été adoptée dès novembre 2021 en réduisant le taux de TVA de 19 % à 5 % sur la facture d’électricité des plus modestes pendant six mois. En Espagne le Gouvernement a proposé en juin une réduction supplémentaire de la TVA sur l’électricité qui passera de 10 % à 5 % pour les consommateurs (contre 21 % en temps normal).

En matière de régulation des prix, plusieurs pays ont procédé comme la France via un blocage des tarifs. C’est le cas de l’Estonie et de la Roumanie qui ont choisi de bloquer les prix de l’électricité et du gaz respectivement en janvier et en mars 2022.

En raison de leur faible interconnexion électrique avec le reste du continent européen, l’Espagne et le Portugal ont obtenu, fin avril 2022, l’autorisation des institutions européennes de sortir du mécanisme européen de tarification de l’électricité. La dérogation leur permet de limiter le prix du gaz qui entre dans la production électrique. La contrepartie pour ces deux pays est la perte de l’interconnexion avec le reste du réseau européen.

Une majorité de ces mesures représente des dépenses supplémentaires pour le budget des États membres, parfois à hauteur de plusieurs dizaines de milliards d’euros. Ainsi en Italie, début septembre, un nouveau plan de 14 milliards d’euros a été présenté par le gouvernement. Parmi les nouvelles mesures est proposé le versement de 150 euros pour 22 millions de travailleurs et de retraités dont le revenu annuel est inférieur à 20 000 euros, mais aussi une garantie sur les prêts sollicités par les entreprises en difficulté du fait de la hausse des prix de l’énergie.

L’Allemagne est un des pays qui a le plus sollicité ses finances publiques pour limiter les effets de l’inflation. Après avoir engagé des mesures pour 35 milliards d’euros avant l’été notamment pour alléger le coût des transports et soutenir les faibles revenus, les nouvelles mesures envisagées début septembre par le Gouvernement coûteraient 65 milliards d’euros. Plusieurs mesures de long terme ont été annoncées en septembre, comme l’augmentation des allocations familiales à partir de 2023. L’Allemagne continue à solliciter ses finances publiques pour peser sur le prix du gaz comme elle l’a indiqué fin septembre 2022 annonçant que 200 milliards d’euros seraient engagés pour mettre en place un frein sur le gaz en plus d’une baisse de la TVA ([38]).

B.   L’uNION EUROPÉENNE ENVISAGE DE pRENDRE DES MESURES contre l’inflation et ses conséquenceS

1.   Dans le cadre du plan de relance européen, l’accent a été mis sur le développement des énergies renouvelables et la réduction de la consommation d’énergie

Le plan de relance européen, dit Next Generation EU, dotés au total de 750 milliards d’euros continuera à produire ses effets en 2023. Ce plan repose principalement sur un outil, appelé la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) qui a commencé à être accessible aux États membres en 2021. Cette facilité permet de financer des réformes et des investissements dans les États membres depuis le début de la pandémie de covid‑19, en février 2020, et jusqu’au 31 décembre 2026.

L’objectif de la Commission européenne était de rendre disponibles 70 % des 312,5 milliards d’euros prévus au titre des subventions de la FRR d’ici au 31 décembre 2022. Les 30 % restants doivent être mis à disposition en 2023.

L’objectif principal de cet outil est de soutenir les investissements et in fine la croissance économique. Dans ce cadre, les États membres sont incités à proposer des mesures de relance susceptibles d’accélérer la transition énergétique et la transition numérique.

Les institutions européennes encouragent dans le contexte de l’accélération des prix de l’énergie les politiques des États membres qui pourraient renforcer leur indépendance énergétique. C’est l’objectif du plan dit Repower EU qui a été présenté en mai 2022.

Un lien a été fait entre ce plan et le plan de relance Next Generation EU via la facilité pour la relance et la résilience. En effet, celle-ci va rester l’instrument financier privilégié pour aider les États membres dans leurs efforts pour renforcer leur indépendance en matière de production et d’approvisionnement d’énergie, et pour en réduire sa consommation ou encore améliorer l’efficience énergétique (dans le domaine des transports ou du logement par exemple. 

Parmi les nombreux objectifs du plan Repower EU, le développement des énergies renouvelables qui contribue à la baisse des prix de l’énergie est particulièrement soutenu.

2.   Les États membres de l’Union européenne sont à la recherche de solutions pour limiter la hausse des prix du gaz et de l’électricité et le coût pour les consommateurs

Le principal enjeu actuel au niveau de l’Union européenne pour freiner l’inflation consiste à agir sur les prix de l’énergie via notamment l’organisation du marché de l’énergie, les institutions européennes constatant comme les États membres la hausse croissante du prix du gaz et de l’électricité.

Plusieurs pays de l’Union européenne – notamment la France – insistent depuis plusieurs mois sur les difficultés entraînées par le lien entre le prix du gaz et le prix de l’électricité et sur la difficulté à prévoir le prix de l’électricité sur le marché à terme ([39]).

Comme l’illustre le schéma ci-dessous, ce lien est inhérent à la tarification de l’électricité sur les marchés. Actuellement, le prix de gros de l’électricité dans l’UE est fixé par les coûts de production propres à la dernière centrale électrique nécessaire pour répondre à la demande, les moyens de production les moins coûteux étant appelés en premier. Plus la demande d’électricité est élevée, plus le prix de production de l’électricité de la dernière centrale électrique appelée est élevé.

Dans ce contexte, plusieurs mesures ont été proposées par la Commission européenne sous la forme d’un règlement présenté en urgence début septembre 2022.

La proposition de la Commission a fait l’objet de discussions entre les États membres au niveau du Conseil de l’Union européenne. Le vendredi 30 septembre 2022 les chefs d’État de l’Union européenne se sont accordés sur le règlement d’urgence de la Commission européenne dont les mesures entreront en vigueur à partir de décembre 2022.

Les principales propositions de la Commission ont été conservées. Deux catégories de proposition se dégagent.

Les États membres souhaitent en premier lieu faire baisser le prix du gaz dont le niveau est déterminant pour les prix de l’électricité en s’engageant à réduire leur consommation d’électricité globale entre décembre 2022 et mars 2023 de 5 % en période de pointe. Cette réduction si elle était effective pourrait faire diminuer la pression sur la demande d’électricité et donc limiter la hausse des prix.

En second lieu, des mesures temporaires entreront en vigueur pour soutenir les finances publiques des États membres.

Ainsi devrait être introduit un plafond temporaire de recettes pour les producteurs d’électricité « inframarginaux », à savoir pour ceux recourant à des technologies à moindre coût (production renouvelable, nucléaire, lignite, etc.). Cette proposition repose sur le constat d’une hausse exceptionnelle des recettes perçues par les producteurs inframarginaux en raison de la hausse globale des prix de l’électricité alors que leurs coûts d’exploitation sont restés relativement stables

Le plafond des recettes inframarginales souhaité par la Commission serait de 180 euros par mégawattheure, les États membres plaidant pour des plafonds plus élevés selon le mix énergétique. Les recettes supérieures au plafond seront perçues par les États membres ([40]). Ces recettes pourraient être utilisées pour aider les consommateurs d’énergie à faire baisser le montant de leurs factures.

Il est également proposé d’introduire une contribution de solidarité exceptionnelle et temporaire sur les bénéfices excédentaires générés par les entreprises des secteurs du pétrole, du gaz, du charbon et du raffinage qui ne sont pas couverts par le plafond des recettes inframarginales. La contribution serait perçue par les États membres sur les bénéfices de 2022 excédant de plus de 20 % les bénéfices moyens des trois années précédentes.

Ces deux dernières propositions n’auraient pas comme effet de faire baisser les prix mais de mutualiser des recettes supplémentaires qui pourraient financer des mesures de soutien aux ménages et aux entreprises pour la fourniture d’énergie. Elles pourraient entraient en application à partir de décembre 2022.

Début octobre 2022, de nouvelles discussions se sont engagées entre la Commission et les États membres qui plaident pour un accord pour limiter le prix du gaz quelle que soit sa provenance.

L’ensemble de ces mesures seraient de nature temporaire afin de freiner la hausse des prix de l’électricité en 2023 sur les marchés européens. Une réflexion de plus long terme est également engagée pour réformer le marché de l’électricité en Europe.

C.   LA POLITIQUE MONÉTAIRE, un outil pour lutter contre l’inflation

1.   Une politique monétaire extrêmement accommodante dans un contexte de crise sanitaire en 2020

● Face à la dégradation des perspectives macroéconomiques en 2020, la politique monétaire a été assouplie partout dans le monde, par le biais d’une baisse des taux directeurs, la mise en place de programmes d’achat d’actifs et des interventions ciblées dans certains segments des marchés financiers.

Dans la zone euro, les taux directeurs étant déjà proches de zéro depuis 2014, le lancement du programme d’achat d’urgence pandémique, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP), par la BCE a permis d’atténuer les risques pesant sur les canaux de transmission de la politique monétaire et la dégradation des perspectives d’activité dans la zone euro en assurant la liquidité de certains marchés d’actifs sous tension. D’un montant de 750 milliards d’euros à l’origine, l’enveloppe du PEPP a été progressivement augmentée pour atteindre 1 850 milliards d’euros à la fin de l’année 2020.

● Signe du succès de l’action de la BCE, les écarts de taux entre les pays membres de la zone euro sont restés contenus et, après un début de dissociation courant mars 2020, se sont rapprochés depuis la fin avril des niveaux constatés en 2019. Un rétrécissement équivalent des écarts de taux a également été observé sur les actifs privés. Les mesures décidées par la BCE ont donc effectivement permis de stabiliser le secteur financier, en évitant notamment les mouvements de panique entraînant la fermeture de certains marchés d’actifs.

Ainsi, la politique monétaire très accommodante mise en œuvre dès le début de la crise sanitaire, avec des taux d’intérêts maintenus très bas et l’augmentation du portefeuille d’obligations d’État et de titres du secteur privé détenus par les banques centrales, a réduit les coûts de service de la dette publique des économies avancées, ce qui a permis d’accroître leurs marges de manœuvre budgétaires à court terme et réduit les risques d’instabilité sur les marchés financiers.

2.   La poursuite du soutien monétaire à l’activité économique en 2021 face à une inflation modérée et anticipée comme temporaire

La reprise mondiale en 2021 s’est accompagnée de tensions sur les approvisionnements et d’une remontée des cours des matières premières. En France et dans la zone euro, la poussée inflationniste a été essentiellement portée par celle des prix de l’énergie. L’inflation s’est établie en 2021 à 1,6 % en moyenne annuelle en France et à 2,6 % dans la zone euro.

La poursuite des effets de la crise sanitaire et les incertitudes pesant sur la reprise mondiale ont conduit la BCE à maintenir un soutien monétaire important à l’économie, malgré une inflation légèrement supérieure à la cible de 2 %. Ce retour de l’inflation était jugé comme étant strictement temporaire par le consensus des économistes car résultant des frictions liées à la reprise de l’activité dans les chaînes d’approvisionnement et de la répercussion par les entreprises du coût des mesures sanitaires sur leurs prix.

Ainsi, si la BCE a commencé à diminuer le rythme d’achat d’actifs dans le cadre du PEPP en septembre 2021, elle a annoncé à la même date qu’elle continuerait d’effectuer des achats nets d’actifs au moins jusqu’au mois de mars 2022.

Parallèlement, la BCE a procédé en juillet 2021 à plusieurs ajustements de l’appréciation qu’elle entend porter sur le mandat qui lui est confié par les traités européens. Elle a ainsi notamment annoncé que l’objectif des 2 % d’inflation serait désormais apprécié sur le moyen terme, une accélération de l’inflation de court terme étant acceptable pour compenser un ralentissement antérieur des prix.

3.   La restriction des politiques monétaires en 2022

Face au caractère plus durable qu’anticipé et à la vigueur de l’inflation observée en 2022, qui s’explique notamment par l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les banques centrales ont progressivement mis fin à leurs programmes d’achats d’actifs et ont remonté leurs taux directeurs.

La Fed a mis fin à son programme de rachat d’actifs début mars 2022 et a procédé à la réduction de la taille de son bilan, dite quantitative tightening : elle a ainsi laissé les obligations acquises arriver à échéance sans réinvestir les montants issus de leur remboursement (destruction de la monnaie correspondante), annonçant un objectif de réduction de son bilan de 1 100 milliards de dollars par an. Elle a également fortement relevé ses taux directeurs au premier semestre 2022 (+ 225 points de base entre mars et juillet 2022) avant de les augmenter de nouveau de 75 points de base en septembre 2022. Les taux directeurs de la Fed se situent donc désormais entre 3 % et 3,25 %.

De son côté, le Conseil des gouverneurs de la BCE a décidé d’augmenter les trois taux d’intérêt directeurs de la BCE de 50 points de base en juillet puis de 75 points de base en septembre. Les taux d’intérêt des opérations principales de refinancement, de la facilité de prêt marginal et de la facilité de dépôt ont donc été relevés à, respectivement, 1,25 %, 1,50 % et 0,75 % à compter du 14 septembre 2022 – soit des taux d’intérêt réels qui demeurent négatifs au regard de l’inflation. Il a par ailleurs annoncé qu’il continuerait à relever les taux directeurs dans le contexte inflationniste actuel. Il a également mis fin au programme d’achat d’actifs de la BCE à compter du 1er juillet 2022. La question de la réduction du bilan de la BCE, qui représente plus de 8 000 milliards d’euros, devrait être discutée au mois d’octobre.

La réaction moins vigoureuse de la BCE s’explique par la nature de l’inflation en zone euro, qui reste majoritairement « importée », ce qui signifie que la politique monétaire a moins d’effet sur celle-ci, et par une hausse des salaires globalement contenue. Le relèvement des taux directeurs devrait cependant éviter un affaiblissement plus marqué encore de l’euro face à dollar, qui a perdu plus de 20 % de sa valeur en un an, ce qui renchérit le coût des importations notamment d’énergies. En effet, l’attractivité d’une monnaie dépend en grande partie de sa rémunération, un différentiel trop important de taux entre les monnaies ayant tendance à entraîner la dépréciation de la monnaie dont la rémunération est plus faible.

De plus, le dernier bulletin économique de la BCE fait état d’anticipations d’inflation à long terme qui restent ancrées à environ 2 %, même si les tendances à la hausse observées récemment justifient un suivi continu.

La remontée des taux d’intérêt a pour objectif de contracter la demande pour ralentir l’inflation. Elle agit ainsi aussi sur la croissance en ralentissant l’activité économique.

La politique monétaire de la BCE a également un effet sur les spreads de taux d’intérêt dans la zone euro : alors que l’écart entre les taux souverains des États membres de l’UE était particulièrement faible ces deux dernières années, la remontée des taux d’intérêt a rendu plus difficiles les conditions de refinancement pour les États les plus endettés. L’écart de taux entre l’Italie et l’Allemagne évoluait le 22 septembre 2022 à 230 points de base contre 130 points de base en début d’année. La mise en place du nouvel instrument de protection de la transmission par la BCE en juillet 2022, destiné à assurer que les spreads ne soient pas trop importants, doit permettre à la BCE de surveiller que l’objectif de stabilité des prix ne conduise pas à la fragmentation de la zone euro. Cet outil permet à la BCE de procéder, sous conditions, à des achats d’actifs publics et privés, sur le marché secondaire, émis dans les pays qui connaissent une détérioration de leurs conditions de financement. Contrairement au programme d’achats d’actifs, qui a pris fin en juillet dernier, ces achats de titres ne seront pas effectués en fonction d’une clé de réparation du capital de l’Eurosystème, la BCE pouvant ainsi venir en soutien particulier d’un pays en difficulté. Les pays bénéficiaires devront cependant satisfaire plusieurs critères : ne pas faire l’objet d’une procédure pour déficit excessif ou pour déséquilibre excessif, avoir une dette soutenable et mener des politiques macroéconomiques saines et soutenables.

 


—  1  —

   FICHE N° 3 :
La situation des finances publiques

Résumé de la fiche

Portés par la progression des recettes plus rapide que celle de l’activité en 2022, les prélèvements obligatoires continuent de progresser en 2023 (+ 40 milliards d’euros) mais voient leur poids dans la richesse nationale baisser après un point haut en 2022.

L’évolution de la dépense publique est différenciée selon les secteurs d’administration publique. Les dépenses de l’ensemble des administrations publiques vont diminuer en volume de – 1,5 % en 2023 par rapport à 2022. La dépense publique en valeur pour les administrations publiques centrales augmente modérément du fait notamment d’un double mouvement, à savoir une baisse des dépenses liées à la crise sanitaire et au plan de relance et une hausse de celles liées à diverses mesures pour limiter les effets de l’inflation. Les dépenses des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales sont en légère augmentation en valeur.

Le déficit public resterait stable en 2022 et 2023, à – 5,0 % du PIB. Ce déficit public est concentré sur l’État, alors que les administrations publiques locales et de sécurité sociale contribuent positivement au solde public pour ces deux années.

La France a connu un choc de dette historique (+17,2 points) en 2020. Si la fin progressive de la crise sanitaire et le rebond de l’activité économique ont permis la diminution du ratio de dette publique en 2022 et 2023, il sera nécessaire de suivre une trajectoire avérée de désendettement à moyen terme pour assurer la soutenabilité de la dette française, dans un contexte de relèvement des taux d’intérêt.

I.   Les prélèvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes. En comptabilité nationale, le taux de PO est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques

Les prélèvements obligatoires ont connu, en tendance longue, une progression presque continue, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années.

A.   Les prélèvements obligatoires jusqu’en 2022

La part des prélèvements obligatoires dans le PIB connaît une hausse régulière, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

1.   L’évolution de long cours

Les prélèvements obligatoires (PO) ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 6,6 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période, passant de 33,7 à 40,3 % du PIB. Le taux de PO a dépassé 40 % du PIB en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par pallier, selon trois périodes que l’on peut ainsi définir :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les PO ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,6 % du PIB.

Les prélèvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Taux

33,7

35,1

37,1

37,0

37,2

38,9

39,6

39,8

40,3

41,1

41,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Taux

41,9

41,3

42,1

41,2

40,9

40,9

41,2

40,7

41,3

41,9

42,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Taux

43,2

43,4

43,3

44,0

43,2

42,9

42,2

42,0

42,2

42,6

43,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Taux

42,3

42,1

41,2

41,5

42,7

43,9

44,9

44,8

44,5

44,6

45,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Année

2018

2019

2020

2021

 

 

 

 

 

 

 

Taux

44,7

43,8

44,5

44,3

 

 

 

 

 

 

 

Source : INSEE, base 2014.

La progression des PO dans la richesse nationale a donc été une tendance lourde. Le point le plus haut a été atteint en 2017 avec 45,1 % du PIB ; il pourrait être dépassé en 2022 (cf infra).

Au cours des deux précédentes législatures, les oscillations à la baisse et à la hausse ne sont pas corrélées à la couleur de la majorité politique. La hausse a été d’une ampleur comparable durant la période 2007-2012 (+ 1,6 point) et durant la période 2012-2017 (+ 1,3 point).

De 2017 à 2019, le taux de prélèvements obligatoires avait commencé à baisser de façon sensible (– 1,3 point) avant de repasser au-dessus de 44 %.

PrÉlÈvements obligatoires

Année

En milliards d’euros

En % du PIB

2002

669,5

42,2

 

2007

820,8

42,3

 

2012

916,3

43,9

2013

950,5

44,9

2014

962,2

44,8

2015

978,4

44,5

2016

995,3

44,6

2017

1 036,8

45,1

2018

1 057,5

44,7

2019

1 069,6

43,8

2020

1 024,5

44,5

2021

1 108,0

44,3

2022*

1 194,1

45,2

2023*

1 234,2

44,7

* Prévisions associées au présent projet de loi de finances.

Source : INSEE, base 2014

La crise économique et sanitaire de 2020 a mis fin à cet effort de réduction du taux de prélèvements obligatoires, qui est remonté de 0,7 point. Cependant, dans le même temps, les prélèvements obligatoires ont diminué en valeur absolue de 45,1 milliards d’euros. Ce phénomène s’explique par un « effet dénominateur » : la contraction du PIB sur l’année 2020 a entraîné, mécaniquement, une remontée du taux de PO en diminuant le dénominateur de ce ratio.

Le taux de prélèvements obligatoires est resté proche en 2021 de son niveau en 2020, avant de remonter, au cours de l’année 2022, sous l’effet de l’élasticité supra unitaire des PO à l’activité.

Il est prévu que la tendance s’inverse en 2023, faisant baisser le taux de PO de 0,5 point de PIB, en raison d’une élasticité redevenue inférieure à l’unité.

La notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un prélèvement obligatoire est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) en valeur. Lorsque le rendement d’un prélèvement obligatoire évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée du prélèvement est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de
0,5, l’évolution spontanée a la même proportion, bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %. Enfin, le rendement d’un prélèvement obligatoire dont l’élasticité est supérieure à l’unité croîtra plus que proportionnellement au PIB.

2.   La structure des prélèvements obligatoires

La répartition des prélèvements obligatoires entre sous-secteurs d’administrations révèle une part prépondérante des administrations de sécurité sociale, qui représentent plus de la moitié du poids des PO dans le PIB. Au sein des APUL, l’État est destinataire de la grande majorité des recettes issues des prélèvements obligatoires.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires
par sous-secteur d’administration en 2022 et 2023

En % du PIB, champ courant

 

2021

2022

2023

État

12,3

12,9

12,5

ODAC

0,7

0,7

0,7

APUL

6,5

6,5

6,4

ASSO

24,5

24,9

24,8

UE

0,2

0,2

0,2

Taux de prélèvements obligatoires

44,3

45,2

44,7

Source : rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi.

B.   Les prélèvements obligatoires en 2022 et 2023

Les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 194,1 milliards d’euros en 2022, soit 45,2 % du PIB.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2017-2023

En milliards d’euros (en % du PIB)

Agrégat

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

 

 

PIB

2 297,2

2 363,3

2 437,6

2 302,9

2 500,9

2 642,0

2 762,8

2,3 %

1,9 %

1,8 %

- 7,9 %

6,8 %

2,7 %

1,0 %

en volume

en volume

en volume

en volume

en volume

en volume

en volume

 

 

Recettes publiques

1 230

1 261

1 275

1 213

1 313

1 407

1 443

53,5 %

53,4 %

52,3 %

52,5 %

52,5 %

53,3 %

52,2 %

 dont prélèvements obligatoires*

1 037

1 057

1 069

1 026

1 108

1 194

1 234

45,1 %

44,7 %

43,8 %

44,4 %

44,3 %

45,2 %

44,7 %

 dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

29

36

36

26

22

22

17

1,3 %

1,5 %

1,5 %

1,1 %

0,9 %

0,9 %

0,6 %

 dont autres recettes

168

172

175

166

189

197

198

7,3 %

7,3 %

7,2 %

7,2 %

7,6 %

7,4 %

7,2 %

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

Les « autres recettes » correspondent à des cotisations sociales imputées que l’État se verse à lui-même, à la production de ses branches marchandes et aux ventes résiduelles, à la production pour emploi final propre (c’est-à-dire les biens et services développés en interne) ou encore aux revenus de la propriété publique.

1.   Les variations des prélèvements obligatoires dans un contexte de perturbations économiques

Après une baisse de 0,2 point en 2021, le taux de prélèvements obligatoires sur le PIB augmenterait ponctuellement de 0,9 point en 2022, avant de baisser de 0,5 point en 2023. Les prélèvements obligatoires en valeur absolue augmenteraient de 40,1 milliards d’euros entre 2022 et 2023.

 

 

2022

2023

Prélèvements obligatoires
(en milliards d’euros)

1 194,1

1 234,2

Mesures nouvelles en milliards d’euros

– 4,7

+ 4,8

Croissance effective

7,8 %

3,3 %

Croissance spontanée

8,2 %

3,0 %

Élasticité

1,5

0,6

Source : commission des finances.

La forte croissance spontanée des prélèvements obligatoires en 2022 repose principalement sur :

– la croissance de la masse salariale, qui soutient le rendement des recettes sociales et de l’impôt sur le revenu ;

– la prévision de rendement de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), soutenue par l’inflation ;

– les recettes d’impôt sur les sociétés (IS), soutenues par la très forte hausse du bénéfice fiscale en 2021, et par la dégradation moindre qu’anticipé du bénéfice fiscal en 2022.

En 2023, la croissance spontanée des PO serait inférieure à celle de l’activité, puisqu’elle est évaluée à 3,0 % contre 4,6 % pour la croissance en valeur. Cette élasticité plus faible s’explique notamment par :

– le repli des recettes de l’IS liées à la baisse du bénéfice fiscal en 2022 ;

– la baisse des recettes des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) du fait du ralentissement anticipé du marché immobilier.

2.   L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

En 2022, le dynamisme des prélèvements obligatoires n’est que très partiellement compensé par les mesures nouvelles, qui contribuent à hauteur de – 4,7 milliards d’euros. Cette baisse imputable aux mesures nouvelles est liée à :

– la diminution de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICPE) à son niveau plancher, pour un impact de – 7,4 milliards d’euros ;

– la suppression de la redevance audiovisuelle (– 3,2 milliards d’euros) ;

– la poursuite de la suppression de la taxe d’habitation (– 2,8 milliards d’euros)

– la poursuite de la suppression de la part régionale de la CVAE (– 1,1 milliard d’euros) ;

Ces effets sont cependant atténués par le traitement comptable en recette des gains sur les charges de service public de l’énergie (+ 9,6 milliards d’euros), qui relèvent, dans la comptabilité nationale, de la catégorie des taxes lorsque les prix de marché de l’électricité sont supérieurs aux prix de référence.

En 2023, les mesures nouvelles auraient un impact de + 4,8 milliards d’euros sur les prélèvements obligatoires. Leur effet est réparti de la façon suivante :

– une hausse de 3,6 milliards pour l’État ;

– une hausse de 1,0 milliard pour les organismes divers d’administration centrale ;

– une hausse de 0,9 milliard pour les administrations de sécurité sociale ;

– une baisse de 0,7 milliard pour les administrations publiques locales.

Comme en en 2022, la principale variation correspond au traitement en recettes des gains sur charge de SPE (+ 9,6 milliard d’euros), qui dépasse les mesures baissières sur la CVAE (– 4,0 milliards d’euros), la prolongation du bouclier tarifaire sur la TICFE (– 2,0 milliards d’euros) et la baisse de cotisations pour les travailleurs indépendants (– 0,6 milliard d’euros).

Principales mesures législatives sur les prÉlÈvements obligatoires en 2023 (toutes APU)

(en milliards d’euros)

Mesures

Rendement

Mesures de baisse

 

Suppression de la CVAE

- 4,1

TICFE – bouclier tarifaire électricité (mesure votée en LFI 2022)

- 0,7

Prolongation du bouclier tarifaire TICFE (mesure proposée en PLF 2023)

- 1,4

Mesure SAP : Contemporanéisation du CI-SAP pour les services à destination des personnes handicapées (généralisation)

- 1,6

Suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales

- 2,8

Baisse du taux d’IS de 33 à 25 %

- 0,4

Réforme des crédits de paiement sur les droits de succession par la réduction des durées maximales de crédits accordés par l’État

- 0,3

Baisse de cotisations des travailleurs indépendants

- 0,6

Mesures de hausse

 

Bascule CICE-cotisations

5,6

Simplification du PTZ et élargissement de son éligibilité dans l’ancien

0,2

Baisse des cotisations des bailleurs sociaux (FNAP)

0,3

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

II.   UN NIVEAU DE DÉPENSES PUBLIQUES en 2023 DANS LA LIGNÉE DES DÉPENSES ENGAGÉES EN 2022 suite À la crise inflationniste

L’évolution de l’ensemble des dépenses des administrations publiques apparaît contrastée pour l’année 2023. En 2023, les dépenses directement liées à la crise sanitaire et au plan de relance auront disparu ou n’apparaîtront plus que comme des reliquats de dépenses déjà engagées précédemment, plus encore qu’en 2022. À l’inverse, les dépenses publiques prévues en 2023 prolongent une partie des dépenses déjà engagées en 2022 pour lutter contre l’inflation.

La dépense de l’ensemble des administrations publiques hors crédit d’impôt, est estimée à 1 565 milliards d’euros pour 2023, alors qu’elle serait de 1 522 milliards en 2022 ([41]). Cette évolution est à mettre en regard de l’inflation qui pour un montant égal de dépenses publiques en euros courants d’une année sur l’autre le réduit en réalité en volume ([42]).

Le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2023, juge que les prévisions du Gouvernement en termes de dépenses publiques pour l’année 2023 se fondent sur des éléments encore incertains. Les incertitudes sont liées pour le Haut Conseil au coût réel du bouclier tarifaire, à une évolution difficile à prévoir de l’ONDAM mais qui pourrait être plus importante que prévu et à une potentielle sous-estimation de certaines dépenses ([43]).

A.   UnE BAISSE des dépenses publiques EN VOLUME portéE par la fin des dépenses exceptionnelles de crise

Il est possible d’évaluer la dépense de l’ensemble des administrations publiques en 2022 à 1 522 milliards d’euros hors crédits d’impôt, soit 57,6 % du PIB.

D’après les hypothèses présentées par le présent projet de loi de finances, la dépense publique reculerait en 2023 de - 1,5 % en volume, après une baisse de -1,1 % en 2022, qui suivait une hausse de 2,6 % en 2021. En 2023, le recul de la dépense en volume résulte principalement d’une inflation estimée à 4,2 %.

Évolution des dépenses publiques (toutes APU)

 

2019

2020

2021

2022

2023

Niveau de la dépense publique hors crédits d’impôts (Md€)

1 311

1 402

1 461

1 522

1 564

Croissance en valeur

-

+ 6,9 %

+ 4,2%

+ 4,2%

+ 2,8%

Croissance en volume (basée sur l’IPC)

-

+ 6,3%

+ 2,6%

- 1,1 %

- 1,5 %

Ratio de dépenses

publiques sur PIB

53,8 %

60,8 %

58,4 %

57,6 %

56,6 %

Source : présent projet de loi de finances et données communiquées au rapporteur général par le Gouvernement

Plusieurs facteurs expliquent en 2023 l’évolution de la dépense des administrations publiques :

– le retrait des mesures d’urgence et la fin du déploiement du plan de relance qui pesaient pour plus de 15 milliards d’euros en 2022 ;

– la poursuite de certaines politiques mises en place en 2022 pour contenir les effets de la hausse des prix, notamment des prix de l’énergie, notamment le bouclier tarifaire ;

– la progression du reste des dépenses publiques à hauteur de 0,1 % en volume (pour toutes les administrations publiques) ([44]).

Dans un contexte de progression de l’inflation, le calcul de l’évolution des dépenses en volume doit attirer l’attention de la représentation nationale.

Il s’agit de déflater le montant des dépenses publiques, exprimé en euro courant, de l’inflation en utilisant l’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) déterminé par l’INSEE. Ce calcul donne une mesure fiable de l’évolution de la dépense publique en volume, classiquement utilisée dans la documentation budgétaire.

Il est possible d’utiliser le déflateur du PIB pour passer de l’expression de la dépense publique en euros courant à une expression en volume. Ce déflateur permet de déterminer la part de la croissance d’une économie induite par l’évolution des prix de tous les biens et services (y compris les services publics). Compte tenu du déflateur du PIB, la dépense publique reculerait dans de moindre proportion en 2023, à - 0,8 % d’après le Haut Conseil des finances publiques.

Déflateur du PIB et indice des prix à la consommation.

Il existe plusieurs manières de calculer une variation en volume d’un agrégat économique à partir de son expression en valeur, c’est-à-dire en prix courant.

Il est d’usage que le Gouvernement dans ses hypothèses sur la situation des finances publiques utilise l’indice des prix à la consommation hors tabac pour évaluer la part de la variation qui est uniquement due à une hausse des prix et ainsi isoler la variation dite « réelle » de l’agrégat qui l’intéresse (variation dite en volume).

Il serait aussi possible de mesurer l’évolution d’un agrégat tel que les dépenses des APU en utlisant le déflateur du PIB.

Déflateur du PIB : PIB nominal

                               PIB réel (prix constant à l’année de référence)

Le déflateur du PIB reflète les prix de tous les biens et services produits dans une économie (notamment les biens et services publics), tandis que l’IPC traduit l’évolution des prix d’un panier représentatif de biens et services achetés par les consommateurs. L’IPC utilise un panier pour suivre la progression de l’inflation d’une économie. Le déflateur du PIB utilise la comparaison des prix des biens et services actuellement produits par rapport aux prix des biens et services de l’année de base. Le déflateur est un outil qui prend imparfaitement en compte l’inflation importée.

Évolution du DÉFLATEUR DU PIB ET SES PRINCIPALES COMPOSANTES
(base 100 au PREMIER TRIMESTRE 2019)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Avec le déflateur du PIB, le Haut Conseil des finances publiques

 

 

 

 

 

Source : INSEE, Comptes nationaux, IPC.

 

 

Évolution des deux indicateurs sur la période 2023-2027

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Déflateur du PIB

2,8

3,6

2,4

1,8

1,6

1,6

IPC (hors tabac)

5,4

4,3

3

2,1

1,75

1,75

 Source : annexe au projet de loi de programmation pour les années 2023 à 2027

Le tableau ci-dessous expose la trajectoire d’évolution en volume de la dépense de toutes les administrations publiques.

Évolution de la dépense publique en % du PIB et en volume
au titre de la programmation 2023-2027

 

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Dépense publique

(en Md€)

1 522

1 564

1 600

1 637

1 669

1 709

Dépense publique hors crédit d’impôt

(en % du PIB)

57,6

56,6

55,6

55

54,3

53,8

Évolution de la dépense publique

en volume (%) avec l’IPCHT

-1,1

-1,5

-0,6

0,3

0,2

0,6

Évolution de la dépense publique

en volume (%) avec le déflateur du PIB

+ 1,8

- 0,85

0

+ 0,5%

+ 0,4

+ 0,8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

L’évolution de la dépense publique en volume sur plusieurs années est tributaire des prévisions d’inflation faites par le. Ces prévisions sont d’autant plus difficiles à établir lorsque l’inflation atteint des niveaux élevés ou plus importants que par le passé (cf. supra pour l’évolution de l’IPC).

Selon le Haut Conseil des finances publiques, une fois neutralisé l’impact de des dépenses exceptionnelles engagées en réponse aux crises sanitaire et énergétique par les administrations publiques en 2022 et de celles prévues en 2023, la dépense publique serait stable en volume entre 2022 et 2023 si le déflateur utilisé est l’IPC hors tabac et augmenterait de 0,7 % en volume si le déflateur est celui des prix du PIB.

Le graphique suivant distingue selon le Gouvernement l’évolution des dépenses totales et l’évolution des dépenses hors mesures de relance et de lutte contre l’inflation.

Évolution annuelle des dépenses publiques en volume,
hors crédits d’impôts, hors soutien d’urgence et relance

 

Source : rapport économique, social et financier 2023.

B.   Une Stabilisation du ratio de dÉpenses publiques
dans le PIB

Depuis 1974, il n’y a eu que trois périodes de plusieurs années successives de baisses du ratio de dépenses publiques. Jamais la part de dépense publique dans la richesse nationale (ou ratio de dépense publique) n’avait atteint un niveau similaire à celui de 2020.

Le ratio de dépenses publiques a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Il avait atteint un maximum en 2013 à 56,5 %. Cette part a été réduite six années durant, à compter de 2014. En 2019, la dépense publique représentait 53,8 % de la richesse nationale produite en une année.

La crise de la Covid-19 a interrompu cette dynamique baissière. En 2020, le ratio de dépenses publiques a atteint 60,8 %, en hausse de sept points par rapport à 2019.

Le recul des dépenses de crise en 2022, couplé à l’augmentation du PIB, ont permis une baisse de la part des dépenses publiques dans le PIB (56,6 %) par rapport à 2021(57,6 %).

Ce ratio aurait dû être plus faible mais l’année 2022 a été marquée par une hausse plus importante que prévu des dépenses de l’État et des administrations de sécurité sociale essentiellement. La hausse des dépenses pour les organisations de sécurité sociale induite par les mesures nouvelles est retracée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023. En ce qui concerne l’État, le décret d’avance d’avril 2022, la loi de finances rectificatives pour 2022 et les reports de crédits de l’année 2021 ont augmenté les crédits disponibles pour le budget général d’environ 58 milliards d’euros, augmentant ainsi le montant des dépenses des administrations publiques centrales ([45]). C’est donc environ 490 milliards d’euros qui peuvent être consommés en 2022 sur le périmètre des dépenses de l’État (hors charge de la dette et avec la mission Remboursements et dégrèvements)([46]).

Évolution de la part de la dÉpense publique hors crÉdits d’impôt
dans le PIB depuis 1974

(en % du PIB)

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

39,8

44,5

45

44,2

45,2

45,5

46,4

49,0

50,2

50,7

51,6

+ 4,7

+ 0,5

 – 0,8

+ 1,0

+ 0,3

+ 0,9

+ 2,6

+ 1,2

+ 0,5

+ 0,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992