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PREMIÈRE PARTIE :
LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

La dotation demandée par la Présidence de la République pour l’année 2023 est en hausse de 4,9 % par rapport à la LFI 2022, soit 110,5 millions d’euros contre 105,3 millions d’euros. Il s’agit de la progression la plus élevée des dotations demandées par les pouvoirs publics inscrits sur la mission.

Le budget prévisionnel de la Présidence de la République pour l’année 2023 s’établit à 114,4 millions d’euros, soit une hausse de 5,5 % en autorisations d’engagement (AE) et de 4,8 % en crédits de paiement (CP) par rapport au budget initial pour 2023. Un prélèvement sur les disponibilités est envisagé à hauteur de 2,37 millions d’euros, quasiment identique à celui de 2022, soit 2,4 millions d’euros.

I. Principales données de l’exécution du premier semestre 2022

L’examen du présent projet de loi de finances pour 2023 est l’occasion de présenter l’exécution du budget 2022 au cours du premier semestre.

Selon les informations communiquées à la rapporteure spéciale, la première partie de l’exercice 2022 est caractérisée par une reprise d’activité, après deux années marquées par la crise sanitaire, se traduisant par une augmentation des dépenses de fonctionnement par rapport aux deux années précédentes. Le tableau ci-après présente la consommation du budget par destination, qui distingue deux axes principaux :

– l’action présidentielle (qui regroupe principalement les frais de réception et les déplacements en France et à l’étranger) ;

– l’administration de la présidence (partie qui porte les dépenses de personnel).

PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE :
exécution du budget par destination au 30 juin 2022

(en euros)

	LFI 2022			Exécution au 30 juin 2022			Taux de consommation
	AE Budgétées	CP Budgétés	AE Consommées		CP Consommés	% AE		% CP
TOTAL	108 361 500	109 180 000	40 191 806,49		35 268 603,14	37 %		32 %
Action présidentielle	17 582 500	17 582 500	6 519 905,65		5 711 596,97	37 %		32 %
Activité diplomatique	12 602 000	12 602 000	4 469 088,21		3 871 477,09	35 %		31 %
dont déplacements	11 670 000	11 670 000	4 005 717,65		3 365 614,05	34 %		29 %
Action hors diplomatie en Métropole et outre-mer	4 980 500	4 980 500	2 050 817,44		1 840 119,88	41 %		37 %
dont déplacements	3 330 000	3 330 000	1 286 103,81		1 249 844,92	39 %		38 %
Administration de la Présidence	90 779 000	91 597 500	33 671 900,84		29 557 006,17	37 %		32 %
Ressources humaines et administration générale	71 739 000	71 739 000	18 700 328,56		18 664 019,25	26 %		26 %
dont dépenses de personnel	71 150 000	71 150 000	18 372 816,31		18 372 816,31	26 %		26 %
Moyens généraux	6 464 670	6 475 170	3 874 085,19		3 466 480,31	60 %		54 %
Système d’information et télécommunications et numérique	6 299 700	6 299 700	4 394 136,49		3 509 266,89	70 %		56 %
Patrimoine - Gestion immobilière	3 690 000	4 443 000	5 320 406,52		3 063 835,56	144 %		69 %
Sécurité	1 736 000	1 791 000	839 113,44		353 643,22	48 %		20 %
Action sociale	849 630	849 630	543 830,64		499 760,94	64 %		59 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Si l’enveloppe consacrée aux déplacements présente un taux de consommation relativement bas de 34 % et AE et 29 % en CP pour l’activité diplomatique et de 39 % en AE et 38 % en CP pour l’action « hors diplomatie », la Présidence de la République indique que « compte tenu de l’agenda politique et diplomatique prévisionnel du Président de la République au second semestre, l’enveloppe budgétaire de 15 millions d’euros en LFI pourrait être légèrement dépassée » ([1]).

Les dépenses d’investissement s’établissaient au 30 juin 2022 à 4,37 millions d’euros en AE et 4,21 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de 70 % des AE et de 60 % des CP. « Dès le début de l’année, tous les services concernés se sont mobilisés pour faire en sorte que les projets d’investissement informatique et de travaux soient engagés rapidement pour que les paiements correspondants interviennent d’ici à la fin de l’année », indique la Présidence de la République à la rapporteure spéciale. ([2])

Les déplacements présidentiels effectués au premier semestre ainsi que les dépenses correspondantes sont présentés dans les deux tableaux ci-après.

TOTAL DES DÉPLACEMENTS PRÉSIDENTIELS au 1er semestre 2022

(en euros)
Dépenses par type de déplacement		Nb	AE consommés	Dont ET60 (AE)	CP consommés	Dont ET60 (CP)	Remboursement / Participation (y compris ministère)	Dépenses nettes (CP)
Dépenses par type de déplacement (dont ET60*)	Déplacements Europe	15	1 882 238,87	836 483,24	1 144 813,50	231 556,57	7 489,72	1 137 323,78
	Déplacements à l’étranger hors Europe	4	1 400 332,69	694 640,77	1 497 251,68	780 832,70	21 430,40	1 475 821,28
	Sommets internationaux en France	3	306 907,06	17 807,04	301 891,74	17 807,04	0	301 891,74
	Déplacements Paris-province	34	1 498 254,98	342 857,56	1 460 332,50	316 677,48	451 435,02	1 008 897,48
	Déplacements outre-mer	0	8 734,69	0	31 681,52	0	0	31 681,52
	Autres déplacements et dépenses**	–	195 353,17	67 047,34	179 488,03	67 047,34	15 753,56	163 734,47
TOTAL		56	5 291 821,46	1 958 835,95	4 615 458,97	1 413 921,13	496 108,70	4 119 350,27

* ET60 : moyens de transports aériens refacturés par le ministère de la défense.

** Principalement missions individuelles (188 320 euros en AE et 176 610 euros en CP consommés).

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

II. Le budget prévisionnel pour 2023

A. Présentation des dépenses et recettes

Le budget présenté par la Présidence de la République pour l’année 2023 est en nette augmentation, comme le montrent les dotations prévisionnelles pour 2023 mises en regard de celles de l’année 2022.

Budgets 2022 et 2023 de la prÉsidence de la RÉpublique

DÉPENSES (en euros)	LFI 2022		PLF 2023		Part dans le budget
DÉPENSES (en euros)	AE	CP	AE	CP	AE	CP
1- Personnel			73 924 850	73 924 850
2- Fonctionnement	15 974 500	15 985 000	18 000 709	18 000 709	16 %	16 %
Action présidentielle	2 582 500	2 582 500	2 730 000	2 730 000	2 %	2 %
Activité diplomatique	932 000	932 000	1 060 000	1 060 000	1 %	1 %
Action hors diplomatie en métropole et outre-mer	1 650 500	1 650 500	1 670 000	1 670 000	1 %	1 %
Administration de la présidence	13 392 000	13 402 500	15 273 000	15 273 000	13 %	13 %
Ressources humaines et administration générale	589 000	589 000	587 000	587 000	1 %	1 %
Moyens généraux	5 707 670	5 718 170	6 478 000	6 478 000	6 %	6 %
Gestion immobilière	2 440 000	2 440 000	3 130 000	3 130 000	3 %	3 %
Télécommunications, informatique et numérique	3 269 700	3 269 700	3 322 000	3 322 000	3 %	3 %
Sécurité	536 000	536 000	826 000	826 000	1 %	1 %
Action sociale	849 630	849 630	930 000	930 000	1 %	1 %
3- Déplacements présidentiels (dont ET60*)	15 000 000	15 000 000	16 000 500	16 000 500	14 %	14 %
déplacements diplomatiques	5 870 000	5 870 000	11 700 500	11 700 500	10 %	10 %
déplacements hors action diplomatique	2 130 000	2 130 000	4 300 000	4 300 000	4 %	4 %
avions ETEC	7 000 000	7 000 000	Répartis sur les 2 lignes ci-dessus	Répartis sur les 2 lignes ci-dessus
4- Investissement	6 237 000	7 045 000	6 502 535	6 502 535	6 %	4 %
TOTAL	108 361 500	109 180 000	114 428 594	114 428 594	100 %	100 %

*ET60 : moyens de transports aériens refacturés par le ministère de la défense.

Source : annexe au PLF pour 2023.

La rapporteure spéciale regrette la modification apportée à la présentation de l’annexe au présent projet de loi de finances, qui contracte la rubrique « déplacements présidentiels » en deux lignes (déplacements diplomatiques et déplacements hors action diplomatique), supprimant la ligne « avions ETEC » dont les crédits sont évalués pour 2022 à 7 millions d’euros.

Les services de la Présidence de la République lui ont fait savoir que le montant prévisionnel de ces dépenses « avions ETEC » était reconduit à 7 millions d’euros, répartis désormais sur la ligne « déplacements diplomatiques » pour près de 5 millions d’euros et sur la ligne « hors action diplomatique » pour environ 2 millions d’euros.

Les sources de financement du budget 2023 se répartissent entre :

– la dotation inscrite au budget général de l’État à hauteur de 110,5 millions d’euros ;

– les recettes propres et le recours au prélèvement sur disponibilités pour un montant total de 3,969 millions d’euros.

Recettes de la prÉsidence de la RÉpublique en 2022 et 2023

(en euros)

RECETTES	2022 Budget prévisionnel	2023 Budget prévisionnel
Dotation loi de finances	105 300 000	110 459 700
Produits propres	1 480 000	1 600 000
recettes de la restauration	590 000	590 000
produits locatifs	198 000	198 000
participations des parents aux frais de la crèche	70 000	70 000
redevances, concessions	210 000	330 000
ventes de véhicules	32 000	32 000
autres produits	380 000	380 000
Sous-total recettes	106 780 000	112 059 700
Prélèvement sur les disponibilités	2 368 894	2 368 894
TOTAL	109 180 000	114 428 594

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2023 et réponse au questionnaire budgétaire.

D’après les informations reçues par la rapporteure spéciale, « l’activité intense constatée depuis 2022, le contexte inflationniste et les mesures structurelles affectant les dépenses de personnel confortent la nécessité de solliciter une augmentation de la dotation de la présidence », pour atteindre un niveau de 110,5 millions d’euros.

Pour la rapporteure spéciale, il est important de veiller à une cohérence budgétaire entre l’évolution du budget de la Présidence de la République et l’évolution de la dotation de l’État aux collectivités territoriales.

Selon elle, les arguments avancés par la Présidence de la République pour solliciter de la Représentation nationale une augmentation de sa dotation sont tout autant voire davantage valables pour les collectivités territoriales. Elle considère que ces arguments n’ont pas été entendus lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2023. Elle alerte sur le risque d’alimenter la fracture entre les pouvoirs publics et les collectivités territoriales ainsi que les citoyens.

B. Les dépenses de personnel, premier poste du budget

Les dépenses de personnel sont présentées en hausse de 3,9 %. Le projet de budget tient compte de l’augmentation du point d’indice des fonctionnaires de 3,5 % au 1er juillet 2022 ainsi que d’autres « augmentations structurelles » telle la nouvelle politique de rémunération des militaires.

La répartition des effectifs au 1er juillet 2022 est présentée ci-après.

prÉsidence de la République :
RÉPARTITION DU PERSONNEL PAR SERVICE au 1er juillet 2022

(en ETP)

Affectation	Fonctionnaires	Contractuels	TOTAL
CABINET DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE	26	18	44
RSSI	0	1	1
ORGANISATION ET CONTRÔLE INTERNE	2	0	2
ÉTAT-MAJOR PARTICULIER	29	0	29
MÉDICAL	7	0	7
DÉCORATIONS	3	0	3
PROTOCOLE	8	1	9
DIRECTION DES OPÉRATIONS
SERVICE PLANIFICATION DES ÉVÉNEMENTS	6	5	11
SERVICE PRODUCTION DES ÉVÉNEMENTS	16	16	32
SERVICE DE L’INTENDANCE	30	55	85
BUREAU DU CABINET	54	18	72
AUTRES	4	1	5
DIRECTION DE LA COMMUNICATION
SERVICE COMMUNICATION DIRECTE	45	23	68
SERVICE PRESSE ET VEILLE	2	10	12
SERVICE COMMUNICATION NUMÉRIQUE	1	14	15
AUTRES	3	4	7
DIRECTION DES RESSOURCES ET DE LA MODERNISATION
ARCHIVES ET MÉMOIRE	8	0	8
SERVICE RH et ACTION SOCIALE	19	2	21
SERVICE ACHATS ET FINANCES	11	1	12
SERVICE INFORMATIQUE, RÉSEAUX ET NUMÉRIQUE	11	12	23
SERVICE PATRIMOINE	17	9	26
AUTRES	4	0	4
DIRECTION DE LA SÉCURITÉ DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE	293	2	295
TOTAL GÉNÉRAL	599	192	791
Rappel : TOTAL AU 1er juillet 2021	616	187	803
Rappel : TOTAL AU 1er juillet 2020	630	162	792

Source : réponse au questionnaire budgétaire et rapport budgétaire pour le projet de loi de finances 2022.

La Présidence de la République comptabilisait 791 équivalents temps plein (ETP) au 30 juin 2022, soit une baisse de 1,4 % par rapport à la même date en 2021.

● À la lecture de ces informations, la rapporteure spéciale remarque une différence notable entre le plafond d’emplois de la Présidence de la République, à savoir 825 ETP, et le nombre d’emplois effectifs. Elle signale à cet égard la remarque de la Cour des comptes à l’occasion du contrôle annuel des comptes et de la gestion des services de la Présidence de la République pour 2021, qui constatait 800 agents dans les services au 31 décembre 2021. D’après la Cour, « la direction des opérations et la direction de la communication comptabilis[aient] le plus d’emplois vacants, soit respectivement 12 et 10 postes. » ([3]).

La Cour des comptes ajoute les éléments suivants : « après celui de la direction de la sécurité de la Présidence de la république (DSPR) en 2020, le schéma d’emploi de la direction des ressources et de la modernisation (DRM) a été finalisé en 2021. La réalisation des revues d’effectifs de la direction des opérations (DIROP) et de la direction de la communication (DIRCOM) permettrait la refonte d’un schéma d’emploi de la Présidence de la République, pour qu’il soit cohérent et adapté aux missions et aux besoins, ce que la Présidence espère réaliser cette année. »

Interrogée par la rapporteure spéciale sur les principales évolutions prévues en matière d’effectifs et de masse salariale, la Présidence de la République lui a fourni les éléments présentés ci-après.

Présidence de la République :
évolutions prévues pour les effectifs et la masse salariale

« La préparation de la réorganisation de 2019 avait donné lieu à des itérations avec tous les responsables pour évaluer les besoins en ETP ; cette situation de départ est utilisée comme référence au moment des recrutements/remplacements et lors du dialogue de gestion – en termes quantitatif et qualitatif entre la DRM et les autres directions.

« Sur cette base, un schéma d’emplois par grades et par fonctions a été déterminé en 2020 avec la DSPR, qui concentre plus du tiers des effectifs et de la masse salariale de la présidence. Cette même démarche a été complétée pour la DRM, par catégories et par fonctions, en 2021. Elle a été initiée en 2022 pour les deux autres directions. Ces schémas d’emploi permettront d’affiner le pilotage de la masse salariale, qui reste contenue par une attention méthodique à la maîtrise des rémunérations au recrutement comme au moment des éventuelles revalorisations, toujours ponctuelles si l’évolution du poste tenu ou de la manière de servir le justifient.

« Aucune évolution majeure n’est anticipée à ce stade sur les effectifs de 2023. Une augmentation de la masse salariale est en revanche prévue du fait de la revalorisation du point d’indice de 3,5 % en juillet 2022 et de la nouvelle politique de rémunération des militaires. »

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

La rapporteure spéciale constate qu’il ne semble pas prévu de donner suite à la recommandation de la Cour des comptes de revoir le schéma d’emploi.

● Elle remarque par ailleurs une hausse de la proportion d’emplois contractuels.

D’après la Présidence de la République, « à l’instar de ce qui est constaté dans l’ensemble de la fonction publique, la proportion des contractuels sur l’ensemble des effectifs de la Présidence de la République continue de progresser. En 2021, on notait une évolution de près de 3 points dans la répartition entre les personnels mis à disposition (76,7 % contre 79,5 % en 2020) et les personnels contractuels recrutés directement par la présidence de la République (23,2 % contre 20,5 % en 2020). Cette tendance se confirme en 2022 avec une évolution d’1 point de la part des contractuels qui représentent 24,3 % des effectifs contre 75,7 % pour les personnels mis à disposition. » ([4])

La rapporteure spéciale fait part de sa vigilance au recours à l’emploi contractuel qui, à ses yeux, n’a de sens que pour répondre à la recherche de compétences très spécialisées et invite la Présidence de la République de faire preuve de la plus grande prudence en la matière.

● La revalorisation du point d’indice de la fonction publique a également fait évoluer la rémunération du Président de la République à la hausse, celle-ci atteignant désormais 15 737,13 euros brut soit 14 328,39 euros en net. Le mode de calcul de celle-ci est rappelé ci-dessous.

Décret n° 2012-983 du 23 août 2012 relatif au traitement
du Président de la République et des membres du Gouvernement (extrait)

« Article premier

« Le Président de la République et les membres du Gouvernement reçoivent un traitement brut mensuel calculé par référence au traitement des fonctionnaires occupant les emplois de l’État classés dans la catégorie dite « hors échelle ». Il est au plus égal au double de la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de cette catégorie. Ce traitement est complété par une indemnité de résidence égale à 3 % de son montant et par une indemnité de fonction égale à 25 % de la somme du traitement brut et de l’indemnité de résidence.

« Article 2

« Le traitement brut mensuel prévu à l’article 1er est fixé, pour les ministres et les ministres délégués, à 1,4 fois la moyenne du traitement le plus élevé et du traitement le plus bas perçu par les fonctionnaires occupant des emplois de l’État classés dans la catégorie « hors échelle ». »

« Article 3

« Le traitement brut mensuel, l’indemnité de résidence et l’indemnité de fonction du Président de la République et du Premier ministre sont égaux aux montants les plus élevés définis à l’article 1er ci-dessus majorés de 5 %. »

C. Les dépenses de déplacement

Le montant prévisionnel des déplacements présidentiels s’établit, pour 2023, à 16 millions d’euros en AE et en CP, en hausse de 6,7 % par rapport à 2022 (soit 15 millions d’euros). D’après la Présidence de la République, « l’enveloppe des déplacements internationaux spécifique à l’activité présidentielle est fortement impactée par l’inflation internationale, particulièrement notable aux États-Unis et en Asie. »

La rapporteure spéciale, au-delà des déplacements relevant des activités de la diplomatie et de la négociation multilatérales, appelle à la poursuite du recours aux visioconférences sécurisées, pratique développée en 2020 et 2021 dans le contexte de la crise sanitaire, tant d’un point de vue budgétaire que d’un point de vue de la préservation de l’environnement.

D. Les dépenses de fonctionnement courant des services

Les dépenses de fonctionnement, qui regroupent les dépenses rattachées à l’action présidentielle, telles que les réceptions, et les dépenses liées à l’administration de la présidence de la République, sont prévues en hausse de 12,6 % en CP en 2023.

La Présidence de la République évoque un « recalibrage réaliste devenu indispensable permettant de faire face aux coûts de gestion courante. Par ailleurs, comme dans les autres administrations (et plus largement les organisations, qu’elles soient publiques ou privées), on constate une augmentation tendancielle des dépenses de fonctionnement induite en particulier par une très forte inflation pour toutes les natures de dépenses de fonctionnement (fluides, denrées alimentaires, coûts des matériaux de construction, etc.) et par l’évolution des outils numériques qui se traduit notamment par une hausse des dépenses informatiques (accroissement du nombre des licences, opérations de maintenance préventive plus nombreuses et plus coûteuses, recours plus régulier aux services support des développeurs) » ([5]).

La rapporteure spéciale partage le constat du caractère universel de l’aggravation actuelle des coûts de fonctionnement, quelles que soient les organisations. C’est la raison pour laquelle elle s’étonne une nouvelle fois que ce raisonnement n’ait pas été repris dans le calcul des crédits de toutes les missions budgétaires.

E. Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement sont prévues en hausse en AE, à 6,5 millions d’euros (4,8 %) et en baisse en CP, à 6,5 millions d’euros également (– 7,1 %), après « trois années consécutives (2020,2021 et 2022) au cours desquelles le niveau d’investissement a été particulièrement élevé afin d’accompagner un plan de rattrapage, de renouvellement ou de remise en état. » Les principaux investissements prévus sont les suivants.

● Pour les télécommunications, l’informatique, le numérique et les moyens audiovisuels de communication, 2,6 millions d’euros sont demandés en autorisations d’engagement.

Les projets prévus sont les suivants :

(en euros)

Description succincte des projets ciblés	Montant des AE
Mise à niveau technique des deux centres informatiques	500 000
Modernisation téléphonie fixe (SATOR3)	300 000
Modernisation de la téléphonie mobile et fixe	180 000
Nouveau centre informatique de secours	200 000
Renouvellement des postes informatiques	180 000

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

● Pour la gestion immobilière, 1,4 million d’euros sont prévus en autorisations d’engagement, sur les projets suivants :

(en euros)

Description succincte des projets ciblés	Montant des AE
Travaux de géothermie sur l’emprise d’Évreux	1 400 000
Modernisation du réseau électrique	100 000

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Des investissements sous maîtrise d’ouvrage et financement de l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), devraient également être réalisés tels que :

– la rénovation des grandes cuisines du palais de l’Élysée pour un total de 15 millions d’euros, dont 2,5 millions d’euros engagés en 2023. « Les marchés de travaux ont été notifiés début mai 2022 ainsi que le démarrage du chantier. La fin des travaux est programmée pour le mois de mai 2024 », précise la Présidence de la République ;

– la mise en accessibilité de la cour d’honneur, pour 2 millions d’euros.

Un nouveau schéma immobilier devrait par ailleurs être élaboré avec l’OPPIC en 2023. Le concours du ministère de la Culture s’explique par le fait que les immeubles occupés par la Présidence de la République sont tous classés monuments historiques et mis à disposition par l’État.

Présidence de la République :
Le rôle de l’OPPIC

L’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la Culture (OPPIC) est un établissement public national à caractère administratif (EPA), placé sous la tutelle du ministère de la Culture, créé en 2010, par fusion du Service national des travaux et de l’EMOC (établissement de maîtrise d’ouvrage de la culture).

Le champ d’intervention de l’OPPIC, élargi par décret n° 2017‑1168 en date du 13 juillet 2017, concerne, à titre principal, le patrimoine immobilier de l’État ou de ses établissements publics, et en premier lieu du ministère de la Culture et des établissements sous sa tutelle ainsi que, à la demande du ministre de la Culture, le patrimoine immobilier appartenant à l’État ou aux immeubles sur lesquels il détient un droit réel, mis à la disposition d’autres personnes morales publiques ou poursuivant un objet culturel d’intérêt public. À titre accessoire, et selon les modalités réglementaires précisées au décret susmentionné, l’OPPIC peut également intervenir sur le patrimoine des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, et pour celui des sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle, ainsi qu’à l’étranger.

Source : annexe au projet de loi de finances Culture, programme 224 – Soutien aux politiques du ministère de la Culture.

CoÛt prévisionnel des opérations de travaux prévues en 2023
et prises en charge par l’OPPIC

(en euros)

Site	Opération	Prévision d’engagement 2023	Montant toutes dépenses confondues
Hôtel d’Évreux	Réhabilitation des cuisines de l’Hôtel d’Évreux et de leur cour	2,5 millions	15 millions
Hôtel d’Évreux	Mise en accessibilité de la cour d’honneur	2 millions	2 millions
Hôtel d’Évreux	Restauration du salon d’argent	600 000	600 000
Hôtel d’Évreux	Restauration du salon Paulin	À définir	À définir
Hôtel de Marigny	Restauration de la verrière	1,5 million	1,8 million
Hôtel de Brégançon	Restauration de l’échauguette	600 000	600 000

Programmation prévisionnelle, les prévisions étant « en cours d’arbitrage ».

Source : questionnaire budgétaire.

La rapporteure spéciale souhaite, pour une meilleure lisibilité et transparence des crédits d’investissements attachés à la Présidence de la République, la mention à titre d’information des crédits portés par le ministère de la Culture sur l’annexe au projet de loi de finances Pouvoirs publics. Même si ces dépenses relèvent de l’OPPIC, elles sont bien supportées sur le budget de l’État.

III. Les cabinets de conseil

La question du recours par les administrations aux cabinets de conseil est un sujet d’actualité auquel la récente commission d’enquête du Sénat sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques a fourni des informations précieuses. La commission d’enquête a notamment signalé que le recours aux cabinets de conseil était facilité par des accords-cadres, dont ceux de la centrale d’achat UGAP et de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). « Ces accords-cadres mettent à disposition des ministères un vivier de cabinets dans lequel ils peuvent « piocher » en fonction de leurs besoins pour des missions dont ils jugent a priori qu’elles ne peuvent pas être réalisées en interne. » ([6])

La commission d’enquête indique également que « beaucoup de cabinets de conseil sont intervenus gratuitement pendant la crise sanitaire, soit en pro bono, soit en mécénat de compétences. » Les interventions qui concernent la Présidence de la République sont reproduites ci-dessous.

Prestations pro bono pour la présidence de la République
identifIées par la commission d’enquête sénatoriale

(liste non exhaustive ; hors appui sanitaire pendant la pandémie)

Cabinet	Date	Thème	Prestation	Ressources mobilisées par le cabinet (effectifs)
BCG	2020-2022	Choose France 2020, 2021, 2022	Interviews des participants au sommet et synthèse ; Rédaction de notes de synthèse pour les participants ; Prises de notes et synthèse pendant les tables rondes	180
McKinsey	2018 et 2019	Sommet Tech for Good	Réalisation des travaux de recherches préparatoires sur les thématiques du sommet ; Appui méthodologique dans la conduite des ateliers de travail ; Appui à la synthèse et à la consolidation des enseignements du sommet ; Mise en place d’outils pour suivre les engagements des participants	NC
Roland Berger	2021	Scale-Up Europe	Conduite de 30 entretiens auprès de dirigeants de start-ups et d’acteurs de l’écosystème ; Aide à la coordination de l’initiative (organisation des 15 points hebdomadaires et des 3 comités de pilotage) ; Aide à la tenue de 6 ateliers thématiques avec des acteurs de l’écosystème ; Rédaction d’un rapport d’étude avec 21 recommandations pour l’écosystème européen	145

Source : rapport de la commission d’enquête sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques.

La rapporteure spéciale a également interrogé la Présidence de la République au sujet des dépenses consacrées aux cabinets de conseil depuis 2017. Elle présente ci-dessous les informations qui lui ont été communiquées.

Présidence de la République :
Le recours à des cabinets de conseil

« À l’instar des administrations publiques, la présidence de la République est soumise au code de la commande publique, y compris pour les éventuels besoins en conseils.

« Pour ces marchés, la présidence recourt à l’UGAP (Union des groupements d’achats publics) chaque fois que l’offre de cet organisme répond au besoin identifié.

« Dans le cas contraire (défaillance ou absence d’offre adaptée de la part de l’UGAP), elle s’associe aux procédures interministérielles (direction des achats de l’État) ou organise ses propres procédures dans le strict respect du code cité supra.

« C’est dans le cadre de deux marchés passés par l’intermédiaire de l’UGAP que la PR a sollicité le recours à des conseils depuis 2020 :

« – fourniture d’une prestation d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour l’acquisition d’une application de gestion dématérialisée des invitations (aide à la rédaction du cahier des charges dans le cadre d’un appel d’offres ouvert et aide à l’analyse des offres reçues lors de la consultation) ;

« – urbanisation du système d’information du service communication directe de la direction de la communication de la Présidence.

« Par ailleurs, aucune dépense relative à des enquêtes d’opinion n’a été effectuée en 2021 ou au 1er semestre 2022.

« Seul le solde d’une étude proposée aux administrations et aux entreprises par l’Observatoire Société et Consommation (ObSoCo) sur le suivi des citoyens et consommateurs, commandée en 2020 dans le contexte très spécifique de la crise sanitaire a donné lieu à un règlement en mars 2021.

« Enfin, aucune dépense liée au recours aux cabinets de conseil n’est prévue dans le PLF 2023. »

Source : réponse de la Présidence de la République à la rapporteure spéciale.

Pour la rapporteure spéciale, contenir les dépenses relatives aux cabinets de conseil relève non seulement de la bonne gestion des deniers publics mais également d’une démarche d’exemplarité.

La rapporteure spéciale s’interroge sur la pertinence pour la Présidence de la République de se fixer un objectif de réduction des dépenses liées à ces cabinets pour l’exercice 2023 et d’envisager la perspective de ne plus recourir aux cabinets de conseil et aux prestations pro bono qui comportent de forts risques de conflits d’intérêts.

Dans le prolongement des demandes de la presse à l’égard des services de la Présidence de la République sur la communication de certains documents, la rapporteure spéciale estime indispensable l’adaptation des services de l’État à la demande des citoyens à d’avantage de transparence.

Comme la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), elle estime que le manque de moyens humains ou financiers peut difficilement justifier le retard voire la non-communication de documents administratifs.

— 1 —

DEUXIÈME PARTIE :
LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations demandées par les assemblées parlementaires pour 2023 sont en hausse de 3,35 % pour la dotation de l’Assemblée nationale, soit 571 millions d’euros, et de 2,28 % pour la dotation du Sénat, soit 346,3 millions d’euros.

Pour la rapporteure spéciale, après dix ans de dotations inchangées de 2012 à 2021, il s’agit d’une mesure raisonnable bien qu’insuffisante eu égard à la progression des charges qui s’imposent aux assemblées.

I. L’assemblée nationale

Le budget approuvé par le collège des Questeurs puis adopté par le Bureau de l’Assemblée nationale le 20 juillet 2022 s’élève à 599,6 millions d’euros, soit une baisse de 1,5 % par rapport au budget de l’année 2022. Cette baisse est la conséquence de dépenses d’investissement en net recul (– 30,5 %), vu le haut niveau de dépenses d’investissement programmées en 2022 et portant notamment « sur plusieurs grandes opérations immobilières difficilement réalisables en dehors de la période de l’inter-législature ».

L’examen du présent projet offre l’occasion de revenir sur l’exécution des crédits au cours du premier semestre 2021.

A. Premiers éléments relatifs à l’exécution du budget en 2022

Le budget de l’Assemblée nationale pour 2022 présente un montant total de dépenses de 608,7 millions d’euros, soit une hausse de 8,2 % par rapport aux crédits ouverts en 2021 (562,6 millions d’euros).

Au 30 juin 2022, le taux de consommation était de 45,1 %, en léger recul par rapport au 30 juin 2021 (46,4 %).

Le niveau élevé des dépenses d’investissements prévues (41,18 millions d’euros en 2022 contre 29,86 millions d’euros en 2021) traduit le rattrapage des travaux de préservation du patrimoine, habituellement réalisés pendant les périodes d’interlégislature. « L’ampleur des dépenses engagées n’est, à ce stade, que partiellement reflétée dans le taux de consommation des crédits, en raison des retards pris en 2021 sur le chantier de l’ensemble immobilier de Broglie, qui se sont traduits par une plus faible consommation que prévu en début d’année 2022, mais qui donneront lieu à un effet de rattrapage au second semestre. » ([7])

Détail des crÉdits consommÉs au 30 juin 2022

			Réalisé 30/06/2021	Taux de consomma-tion 2021	Réalisé 30/06/2022	Taux de consom-mation 2022	Variation 2022/2021
A - SECTION DE FONCTIONNEMENT
Total de la section			255 488 689	48,0 %	263 271 219	46,4 %	7 782 530	3,0 %
60	Achats de biens et fournitures		2 649 389	37,4 %	2 584 935	34,9 %	– 64 455	– 2,4%
61-62	Services extérieurs		12 156 659	35,6 %	13 406 794	39,0 %	1 250 135	10,3 %
63	Impôts et taxes		2 543 669	60,3 %	2 503 686	54,6 %	– 39 982	– 1,6%
64	Charges de personnel		85 947 442	49,7 %	87 668 288	49,5 %	1 720 847	2,0 %
	dont Charges de rémunération		57 025 147	50,7 %	57 871 506	50,2 %	846 359	1,5 %
	dont Personnels statutaires		48 725 694	52,0 %	47 831 701	50,4 %	– 893 993	– 1,8%
	Personnels contractuels		7 060 364	45,0 %	9 013 870	53,9 %	1 953 506	27,7 %
	Personnels contractuels de la Présidence		925 566	40,6 %	827 226	29,4 %	– 98 340	– 10,6%
	Autres		313 523	39,2 %	198 709	23,2 %	– 114 814	– 36,6%
	Charges sociales et diverses		28 922 295	47,9 %	29 796 782	48,3 %	874 487	3,0 %
65	Charges parlementaires		152 163 740	48,5 %	156 995 515	45,8 %	4 831 776	3,2 %
	dont Indemnités parlementaires		25 350 544	49,7 %	24 401 301	47,8 %	– 949 243	– 3,7%
	Charges sociales		34 693 237	50,0 %	34 076 551	47,0 %	– 616 686	– 1,8%
	Secrétariat parlementaire		84 699 420	50,6 %	88 858 448	46,0 %	4 159 028	4,9 %
	Voyages et déplacements		1 960 063	27,1 %	2 012 853	30,0 %	52 790	2,7 %
	Charges de représentation		125 561	1,8 %	695 076	12,1 %	569 515	453,6 %
	Autres charges		5 334 915	45,2 %	6 951 286	50,0 %	1 616 371	30,3 %
67-69		Charges exceptionnelles et imprévues	27 790	4,6 %	112 000	10,0 %	84 210	303,0 %
B - SECTION D’INVESTISSEMENT
Total de la section			5 338 624	17,9 %	11 256 115	27,3 %	5 917 491	110,8 %
Investissements de la DAIP			4 231 749	19,4 %	7 434 370	26,4 %	3 202 621	75,7 %
Investissements de la DSI			954 191	12,5 %	3 791 774	30,5 %	2 837 582	297,4 %
Autres dépenses d’investissement			152 683	55,9 %	29 971	15,9 %	– 122 712	– 80,4%
Dépenses imprévues et non affectées			0	0,0 %	0	0,0 %	0	NS
C - DÉPENSES BUDGÉTAIRES TOTALES (A + B)			260 827 313	46,4 %	274 527 334	45,1 %	13 700 021	5,3 %
D - RECETTES BUDGÉTAIRES PROPRES			529 341	28,8 %	1 251 770	25,3 %	722 429	136,5 %
E - DOTATION DE L’ÉTAT (*)			517 890 000		517 890 000
F -SOLDE BUDGÉTAIRE (D + E – C)			257 592 028		244 614 437		– 12 977 592	– 5,0%

(*) Pour mémoire, la dotation complémentaire de 34,60 millions d’euros a été versée le 1er juillet 2022 et n’est donc pas prise en compte ici.

La rapporteure spéciale rappelle que la dotation de l’État pour 2022 a été composée d’une dotation principale de 517,89 millions d’euros (inchangée par rapport à 2021) et une dotation complémentaire exceptionnelle de 34,6 millions d’euros versée au 1er juillet 2022. Cette dotation exceptionnelle, dont il était prévu d’ajuster le montant selon le taux effectif de renouvellement de l’Assemblée nationale, a été versée dans son intégralité, le taux effectif de renouvellement (51 %) s’avérant légèrement supérieur à l’hypothèse conventionnelle de 50 % retenue lors de la préparation du budget 2022.

L’effet du renouvellement sur les dépenses de fonctionnement, détaillé dans le tableau ci-dessous, était estimé en septembre 2022 à environ 30,9 millions d’euros, soit 3,7 millions d’euros de moins que le montant prévu lors de l’élaboration du budget 2022.

ESTIMATION DES SURCOÛTS EN FONCTIONNEMENT LIÉS AU RENOUVELLEMENT DE L’ASSEMBLÉE nationale EN 2022 ([8])

(en euros)

Objet	Prévision budget 2022	Prévision actualisée en septembre 2022
Crédit supplémentaire de fin de mandat (licenciement de collaborateurs, y compris des groupes)	20 280 000	17 240 030
Charges sociales et fiscales liées au licenciement de collaborateurs	5 008 764	4 229 792
Dotation matérielle des députés (nouveaux équipements informatiques)	1 700 000	770 000
Subvention au FAMDRE (allocation d’aide au retour à l’emploi des députés)	1 579 311	2 731 805
Supplément de crédit collaborateurs (primes exceptionnelles et cessions aux groupes)	1 556 573	1 690 000
Subvention d’équilibre à la caisse de retraite des députés (nouveaux pensionnés)	1 404 670	1 815 800
Formation et accompagnement professionnel des députés et anciens députés	640 000	178 500
Comptoir du numérique	600 000	600 000
Indemnités de préavis et de licenciement des contractuels du cabinet du Président	330 000	73 217
Indemnités de préavis et de licenciement de contractuels	185 000	24 277
Remboursements assurance maladie (moindres reversements d’indemnités journalières)	176 000	0
Indemnités compensatrices de congés payés et primes exceptionnelles des contractuels du cabinet du Président	160 000	32 021
Frais d’hébergement en Île-de-France	150 000	222 031
Insignes et équipements officiels (mallettes)	148 000	172 781
Papeterie (non personnalisée)	125 000	85 000
Équipement bureautique des groupes	120 000	0
Subvention à l’AGRAN	100 000	571 860
Fournitures de bureau	60 000	24 793
Petit matériel informatique (fils, casques, etc.)	50 000	95 000
Petit équipement de la DAIP (fournitures, petit mobilier)	35 000	31 784
Fournitures et supports informatiques	30 000	0
Personnels intérimaires divers	25 000	49 475
Emploi de contractuels divers	–	153 482
Autres (divers)	92 000	106 002
Total	34 555 318	30 897 650

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

B. Le budget pour 2023

Le budget de l’Assemblée nationale demandé pour 2023 prévoit un total de dépenses de 599,6 millions d’euros, en baisse de 1,5 % par rapport au budget 2022, les années d’élections législatives se traduisant par un pic de dépenses lié au renouvellement des députés ainsi que par des opérations de travaux particulières.

Le tableau ci-dessous présente la synthèse de l’évolution des charges et des ressources. Il fait apparaître également les éléments relatifs au budget 2021, l’année 2022 étant atypique du fait du renouvellement de l’Assemblée nationale.

BUDGET 2023 – synthèse

		Budget 2021	Réalisé 2021	Taux exécution	Budget 2022	Budget 2023	Var. budget 2022/2023
		Budget 2021	Réalisé 2021	Taux exécution	Budget 2022	Budget 2023	Δ absolu	Δ %
A – SECTION DE FONCTIONNEMENT
Total de la section		532 761 616	532 193 093	99,9 %	567 544 638	571 005 584	3 460 946	0,6 %
60	Achats de biens et fournitures	7 090 000	6 269 933	88,4 %	7 398 000	9 073 000	1 675 000	22,6%
61+62	Services extérieurs	34 110 000	32 431 845	95,1 %	34 382 000	38 100 940	3 718 940	10,8%
63	Impôts et taxes	4 218 300	4 530 309	107,4 %	4 588 000	4 745 700	157 700	3,4%
64	Charges de personnel, dont	172 895 000	173 616 544	100,4 %	176 999 775	184 679 419	7 679 644	4,3%
	Charges de rémunération	112 461 000	115 160 399	102,4 %	115 369 600	118 900 260	3 530 660	3,1%
	Charges sociales et diverses	60 434 000	58 456 145	96,7 %	61 630 175	65 779 159	4 148 984	6,7%
65	Charges parlementaires, dont	313 843 316	315 293 950	100,5 %	343 061 863	333 595 525	– 9 466 338	– 2,8%
	Indemnités parlementaires	51 014 520	50 586 192	99,2 %	51 000 520	52 809 075	1 808 555	3,5%
	Charges sociales	69 432 706	68 832 855	99,1 %	72 490 905	77 248 882	4 757 977	6,6%
	Secrétariat parlementaire	167 495 190	174 128 914	104 %	193 204 988	174 859 868	– 18 345 120	– 9,5%
	Voyages et déplacements	7 222 500	5 579 422	77,3 %	6 713 500	7 063 500	350 000	5,2 %
	Charges de représentation	6 870 400	2 490 583	36,3 %	5 735 950	6 658 400	922 450	16,1 %
	Autres charges	11 808 000	13 675 983	115,8 %	13 916 000	14 955 800	1 039 800	7,5%
67-69	Charges exceptionnelles et imprévues	605 000	50 511	8,3 %	1 115 000	811 000	– 304 000	– 27,3 %
B – SECTION D’INVESTISSEMENT		29 861 500	25 650 870	85,9 %	41 183 500	28 623 500	– 12 560 000	– 30,5%
Investissements immobiliers		21 773 500	19 426 236	89,2 %	28 155 500	22 580 000	– 5 575 500	– 19,8%
Investissements informatiques		7 615 000	5 750 545	75,5 %	12 440 000	5 415 000	– 7 025 000	– 56,5%
Autres investissements		473 000	474 089	100,2 %	588 000	628 500	40 500	6,9 %
C – DÉPENSES BUDGÉTAIRES TOTALES (A + B)		562 623 116	557 843 963	99,2 %	608 728 138	599 629 084	– 9 099 054	– 1,5%
D – RECETTES BUDGÉTAIRES PROPRES		1 835 500	2 662 329	145,1 %	4 949 000	1 918 500	– 3 030 500	– 61,2%
E – DOTATION DE L’ÉTAT		517 890 000	517 890 000		552 490 000	571 005 584	18 515 584	3,4 %
F – SOLDE BUDGÉTAIRE (D + E – C)		– 42 897 616	– 37 291 634		– 51 289 138	– 26 705 000	24 584 138	– 47,9%

Source : rapport de la commission commune de crédits.

La dotation demandée à l’État atteint 571 millions d’euros, en hausse de 3,4 % par rapport à celle demandée pour le budget 2022.

1. Éléments de contexte

Pour la rapporteure spéciale, cette progression doit être commentée en rappelant les éléments suivants.

a. La non-réévaluation du concours de l’État à l’Assemblée nationale entre 2007 et 2021

À la demande des autorités politiques, la dotation de l’Assemblée nationale a été gelée à partir du budget 2008 à 533,91 millions d’euros en 2008 puis réduite à 517,9 millions d’euros en 2012, et est restée inchangée jusqu’à 2022. D’après le rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, « la seule non-indexation sur l’inflation de cette dotation depuis 2012 représente à ce jour une perte cumulée, en 2021, de plus de 50 millions d’euros, soit 10 % de la dotation. » ([9])

b. … s’est traduite par une forte mobilisation des réserves de l’Assemblée nationale, posant la question de la soutenabilité à moyen terme

La nécessité d’équilibrer le budget, dans un contexte de rationalisation des dépenses, mais également de progression de certains coûts contraints, s’est traduite par un recours croissant aux réserves de l’Assemblée nationale. Comme le rapport sur l’exercice 2021 de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes le rappelle, « en vertu du principe d’autonomie des assemblées parlementaires, les déficits sont couverts par les actifs de l’Assemblée. » La commission commune des crédits constate par ailleurs que « le prélèvement constaté en 2021 est le plus élevé observé depuis 2017, année électorale, celui constaté en 2020 étant déjà lui-même élevé par comparaison avec les autres exercices. » ([10])

Dans ce contexte, la rapporteure spéciale estime que l’effort louable de maîtrise de la trajectoire des dépenses, dans un souci de bonne utilisation des deniers publics et d’exemplarité, commençait à rencontrer ses limites et produire des effets préoccupants. Elle rappelle l’avertissement de la commission d’apurement des comptes de l’Assemblée nationale dans le rapport précité : « désormais, le montant de la dotation reste insuffisant pour couvrir la totalité des dépenses budgétaires et la mobilisation des disponibilités pose la question de la soutenabilité à moyen terme. »

Depuis 2007, tous les résultats ont été négatifs, sauf en 2009, 2010, 2011 et 2014, comme illustré par le tableau ci-dessous, se traduisant par un prélèvement sur les réserves du même montant.

exécution du budget de l’Assemblée nationale 2007-2021

Résultat budgétaire en millions d’euros

Source : Rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes – règlement des comptes 2021.

Le prélèvement sur les réserves est estimé en 2022 à 51,2 millions d’euros et 26,7 millions d’euros pour l’année 2023. D’après les informations communiquées à la rapporteure spéciale, la valeur des réserves s’élevait à 277, 6 millions d’euros au 31 décembre 2021 et à 252,8 millions d’euros au 30 juin 2022.

La rapporteure spéciale attire également l’attention sur les éléments suivants relatifs au niveau de la « trésorerie » de l’Assemblée nationale.

Les conséquences sur le niveau de la « trésorerie » de l’Assemblée nationale

« [Depuis 2007], l’Assemblée a dû puiser à la fois dans sa trésorerie (disponibilités et revenus tirés du placement de la dotation) et dans ses réserves (qui font l’objet de placements durables), afin de compenser l’insuffisance de ses recettes. Elle a vu ainsi le niveau de sa trésorerie s’amenuiser, son niveau s’établissant à 3,57 millions d’euros à la fin de l’exercice 2021, contre 9,71 millions d’euros à la fin de l’exercice 2020 et 21,59 millions d’euros à la fin de l’exercice 2019, soit un recul de 63,2 % cette année après un recul de 55 % l’an passé.

« Fin 2021, la trésorerie n’est plus constituée que des disponibilités (c’est-à-dire, pour l’essentiel, de fonds déposés sur des comptes courants non rémunérés), et les placements de la dotation de l’année en cours ont tous été consommés, alors qu’ils atteignaient 4,23 millions d’euros fin 2020 et représentaient la principale composante de la trésorerie de l’Assemblée nationale fin 2019 (21,10 millions d’euros).

« L’épuisement total des placements à court terme de l’Assemblée a ainsi rendu nécessaire la vente, en toute fin d’année 2021, de parts du fonds commun de placement abritant les réserves financières de l’Assemblée, à hauteur de 22 millions d’euros. »

Source : rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes – règlement des comptes 2021.

c. …tandis que la dotation demandée pour 2023 ne prend en compte que le montant prévisionnel des dépenses de fonctionnement

Le montant demandé (571 millions d’euros) reste inférieur au montant total des dépenses, celui-ci n’étant assis que sur le montant prévisionnel des dépenses de fonctionnement.

« Le montant de la dotation demandée à l’État en 2023 vise ainsi la couverture de la totalité des dépenses de fonctionnement, qui connaissent une dynamique de hausse significative, en raison non seulement du contexte économique, mais aussi de la volonté d’assurer aux députés de la XVIe législature les moyens d’exercer leur mandat dans de bonnes conditions. Les réserves dont dispose l’Assemblée nationale auraient, dès lors, vocation à financer ses dépenses d’investissement et à faire face à d’éventuelles dépenses exceptionnelles ou à des événements imprévus. » ([11])

La rapporteure spéciale appelle toutefois à la prudence eu égard au niveau des réserves.

Elle partage à cet égard ce commentaire de la commission d’apurement des comptes : « l’ordonnance de 1958 évoque [au sujet de la dotation] les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires, contribuant à faire admettre le principe que les dépenses dites d’investissement devraient être financées par les ressources propres des assemblées. Il s’agit d’une problématique qui mérite pourtant réflexion : lesdites ressources propres, en particulier les réserves, sont au moins en partie la résultante d’excédents de dotations antérieures et les dépenses d’investissement ne sont pas moins nécessaires que les dépenses de fonctionnement à l’activité des assemblées parlementaires et des députés, tant en termes de locaux, que d’équipements en particulier audiovisuels ou informatiques, ou de logiciels ». La rapporteure spéciale ajoute à cette liste les investissements conséquents en vue de la préservation des bâtiments historique dont l’Assemblée nationale à la charge.

2. Les charges de fonctionnement

Les charges de fonctionnement représentent le premier poste de dépenses de l’Assemblée nationale, pour un montant prévu de 571 millions d’euros en 2023 (95,2 % du total des dépenses). « Une part de cette hausse, au moins une quinzaine de millions d’euros, trouve sa source dans les effets directs (hausse des coûts des achats) et indirects (revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique et augmentation de 4,5 % des prestations sociales au 1er juillet 2022) de l’inflation. » ([12])

STRUCTURE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT EN 2023

(en millions d’euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

a. Les charges parlementaires

Les charges parlementaires, qui représentent 58,4 % des dépenses totales, sont le premier poste des dépenses de fonctionnement. Elles s’élèveraient en 2023 à 333,60 millions d’euros, en diminution de 9,47 millions d’euros (– 2,8 %) par rapport au budget 2022 (343,06 millions d’euros). « Toutefois, si l’on ne tient pas compte des dépenses spécifiques au renouvellement de l’Assemblée nationale en 2022, on observe a contrario un dynamisme des crédits qui s’explique largement par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et des pensions et autres prestations sociales. »

– Les dépenses d’indemnité parlementaire augmenteraient de 3,6 % (en raison essentiellement de la revalorisation de 3,5 % du point d’indice de la fonction publique), atteignant 52,81 millions d’euros en 2023 (15,8 % du total). Il s’agit des dépenses au titre de l’indemnité parlementaire de base, de l’indemnité de fonction, de l’indemnité de résidence, des prestations familiales et du supplément familial.

– Les charges de secrétariat parlementaire, qui représentent 52,4 % du total, regroupent les contributions aux frais de secrétariat des groupes politiques et des députés, le crédit supplémentaire de fin de mandat et les crédits au titre de l’avance de frais de mandat (AFM). Ces dépenses atteindraient 174,86 millions d’euros en 2023 contre 193,20 millions d’euros en 2022 (soit – 9,5 %). La baisse attendue des dépenses traduit le caractère particulier de l’année 2022 et notamment le montant particulièrement haut du crédit supplémentaire de fin de mandat (1,40 million de dépenses attendues en 2023 contre 20,28 millions euros en 2022). Les charges de secrétariat parlementaire comprennent également l’avance pour frais de mandat (38,51 millions d’euros), les frais de secrétariat des députés, qui regroupent l’ensemble des dépenses au titre de la rémunération des collaborateurs parlementaires ainsi que les charges afférentes (122,76 millions d’euros).

– Les dépenses de charges sociales liées aux pensions et aux prestations maladie dont bénéficient les députés, qui représentent 23,2 % du total, devraient augmenter en 2023. Ce poste est prévu en hausse de 4,76 millions d’euros (soit + 6,6 %) passant de 72,49 millions d’euros en 2022 à 77,25 millions d’euros en 2023 notamment sous l’effet des sommes versées à la caisse de retraite des députés (soit 89,5 % du total des charges sociales) et de l’augmentation de la subvention au fonds d’assurance mutuelle différentielle d’aide au retour à l’emploi des députés (FAMDRE) du fait d’un nombre plus élevé que prévu du nombre d’anciens députés allocataires de ce fonds, entraînant ainsi une hausse des dépenses de 1,5 million d’euros.

– Les charges parlementaires diverses, qui représentent 8,6 % du total, atteindraient 28,68 millions d’euros en 2023. Ces charges regroupent notamment les voyages et déplacements des députés (7 millions d’euros), les charges de représentation de l’Assemblée nationale (6,10 millions d’euros).

Les charges parlementaires diverses comprennent aussi les autres charges liées au mandat à savoir principalement la dotation matérielle des députés (DMD), (10,70 millions d’euros) ainsi que les frais d’hébergement des députés (2,3 millions d’euros)

b. Les charges de personnel

Les charges de personnel représentent 32,3 % des dépenses de l’Assemblée nationale. Elles devraient atteindre 184,7 millions d’euros en 2023, soit une hausse de 4,3 % par rapport à 2022.

i. Les personnels statutaires

La rémunération des fonctionnaires de l’Assemblée nationale devrait atteindre 94,3 millions d’euros en 2023, en baisse de 0,7 % par rapport au budget 2022, « l’effet de la hausse de 3,5 % du point d’indice depuis le 1er juillet 2022 et du glissement vieillissement technicité (GVT) étant inférieur à celui de la réduction des effectifs statutaires (leur nombre passerait de 880 au 31 décembre 2022 à 842 au 31 décembre 2023» ([13]), d’après les informations communiquées à la rapporteure spéciale).

La rapporteure spéciale attire l’attention sur la chute des effectifs statutaires depuis 2013 tel que présenté sur le graphique ci-dessous.

Évolution des effectifs de fonctionnaires rÉMUNÉRÉs
à l’AssemblÉe nationale (effectif total et effectif dans les cadres)

Chiffres constatés au 31 décembre de chaque année.

* Projections

Source : commission des finances, d’après les bilans sociaux de l’Assemblée nationale, les réponses au questionnaire budgétaire et l’annexe au projet de loi de finances pour 2023.

estimation de la ventilation par catégorie des fonctionnaires
présents dans les services au 31 décembre 2023

Catégories	Effectifs au 30 juin 2022	Estimation prévisionnelle au 31 décembre 2023
Secrétaires généraux, directeurs généraux et directeurs	17	17
Sous-directeurs, conseillers et administrateurs	167	158
Directeurs de publication	8	8
Conseillers et rédacteurs des comptes rendus	57	73*
Architectes et ingénieurs en chef	2	2
Ingénieurs et adjoints au responsable	2	1
Administrateurs-adjoints et assimilés	121	126**
Assistants de direction et assimilés	146	125
Surveillants du Palais	40	35
Agents	272	239
Ouvriers professionnels	28	22
Employés des restaurants	43	37
Total	903	842

* Le collège des questeurs a autorisé l’ouverture d’un concours externe de rédacteur des comptes rendus en 2023, pour un nombre maximal de 17 postes.

** Le concours externe d’administrateur-adjoint, en cours, devrait conduire au recrutement de 20 lauréats en janvier 2023.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

ii. La rémunération des personnels contractuels

Au 31 décembre 2021, l’Assemblée nationale employait 354 contractuels de droit public, répartis dans les services de la manière suivante ([14]) :

– 289 affectés dans les services : près de 80 % d’entre eux travaillaient au sein des directions des affaires immobilières et du patrimoine (59 contractuels), de l’administration générale et de la sécurité (45), de la communication et de la valorisation patrimoniale (44), de la logistique parlementaire (43) et des systèmes d’information (39) ;

– 65 à la Présidence et auprès de personnalités, notamment des présidents de commissions, vice-présidents et questeurs.

La rémunération des personnels contractuels hors présidence de l’Assemblée nationale en 2023 est évaluée à 22,6 millions d’euros, soit une progression de 35,2 %. « Leur nombre passerait de 379 au 31 décembre 2022 à 419 au 31 décembre 2023, soit + 40 agents (+ 10,6 %), du fait mentionné ci-avant du remplacement par des agents contractuels de certains fonctionnaires partant à la retraite, d’éventuelles créations de postes correspondant à des besoins nouveaux en compétences spécialisées, de revalorisation des rémunérations des personnels contractuels de l’Assemblée nationale et d’un changement de périmètre intervenu au 22 juin 2022 » ([15]).

Le coût total des emplois des agents contractuels de la présidence est évalué à 1,5 million d’euros contre 2,8 millions d’euros en 2022. La diminution de 1,3 million d’euros de cette enveloppe, qui couvre les salaires (rémunérations brutes et cotisations employeur) des membres du cabinet de la présidence, s’explique à la fois par la non-reconduction en 2023 des crédits prévus en 2022 pour le licenciement des collaborateurs en conséquence du changement de législature (– 0,3 million d’euros), et par le changement de périmètre budgétaire évoqué (– 1 million d’euros).

Le tableau suivant met par ailleurs en perspective la progression du recrutement de personnels contractuels et la diminution des effectifs statutaires.

évolution à l’Assemblée nationale du nombre de fonctionnaires
et du nombre d’agents contractuels

En effectif physique au 31 décembre de chaque année	2018	2019	2020	2021	2022 (est.)	2023 (prév.)
Agents contractuels (présidence et services)	183	239	268	354	379	419
Fonctionnaires	1 057	1 012	958	922	880	842
Total	1 240	1 251	1 226	1 276	1 259	1 261

Source : commission des finances à partir des questionnaires budgétaires et du rapport de la commission commune des crédits en vue du budget 2023.

La rapporteure spéciale s’inquiète de cette érosion du personnel statutaire et du recours accru à des agents contractuels.

Selon elle, il est important d’inverser la tendance actuelle.

Elle invite la Questure à envisager une trajectoire de recrutement des personnels statutaires à la hausse, et à réserver l’embauche d’agents contractuels à des compétences très spécialisées.

c. Les autres dépenses de fonctionnement

Les autres dépenses de fonctionnement devraient s’élever à 52,73 millions d’euros en 2023 contre 47,48 millions d’euros dans le budget pour 2022, soit une progression de 11,1 %, pour une très large part liée à la hausse des prix.

Les services extérieurs augmentent de 10,8 % (38,10 millions d’euros en 2023 contre 34,38 millions d’euros dans le budget pour 2022). Cinq postes de dépenses regroupent plus des quatre cinquièmes des crédits consacrés aux services extérieurs :

– les dépenses immobilières (notamment les dépenses d’entretien et de réparation) : 17,82 millions d’euros, en hausse 7,6 % ;

– les dépenses extérieures informatiques : 7,22 millions d’euros, en hausse de 5,6 % en raison de la progression des frais de maintenance informatique ;

– le personnel intérimaire et mis à disposition : 3,63 millions d’euros, en hausse de 9,5 %, « en raison notamment du déploiement, depuis 2022, d’un contingent supplémentaire de gardes républicains chargés d’assurer les fonctions de sécurité dans les halls des réceptions des bâtiments de l’Assemblée dans un objectif de renforcement de la sécurité de l’institution ([16]). Cette dépense est pour partie compensée par des économies sur les effectifs de gardiens‑surveillants et d’agents. » ([17])

– les dépenses de communication : 2,23 millions d’euros, soit 5,8 % ;

– les subventions et indemnités de repas : 1,16 million d’euros, soit 3 %.

3. Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement sont attendues en baisse de 30,5 % par rapport au budget 2023, soit 28,62 millions d’euros. « Cette forte baisse s’explique par le haut niveau d’investissement programmé en 2022 et portant, d’une part, sur plusieurs grandes opérations immobilières difficilement réalisables en dehors de la période de l’inter-législature ou reportées à la suite de la crise sanitaire de 2020 et, d’autre part, sur d’importants projets d’investissement informatique, dont certains liés au renouvellement de l’Assemblée nationale en 2022. » ([18])

Les dépenses d’investissement de l’Assemblée se répartissent en trois grandes catégories : les travaux engagés par la direction des affaires immobilières et du patrimoine, les acquisitions de logiciels et de matériels informatiques par la direction des systèmes d’information et les investissements effectués par d’autres directions (à titre principal, celle de la logistique parlementaire).

dÉpenses d’investissement de l’AssemblÉe nationale

(en euros)

Direction	Réalisé 2021	Budget 2022	Budget 2023	Variation / 2022
DAIP	19 426 236	28 155 500	22 580 000	– 5 575 500	– 19,8 %
DSI	5 750 545	12 440 000	5 415 000	– 7 025 000	– 56,5 %
Autres	474 089	588 000	628 500	+ 40 500	+ 6,9 %
Total	25 650 870	41 183 500	28 623 500	– 12 560 000	– 30,5 %

Parmi les opérations à mener en 2023, les plus importantes sont :

– la fin de la rénovation de l’ensemble immobilier de Broglie (4,94 millions d’euros, auxquels s’ajoute 1 million d’euros pour l’acquisition de mobilier), dont la mise en service est prévue au printemps 2023 ;

– les travaux de restauration de la bibliothèque (2 millions d’euros) ;

– la restructuration et la modernisation du 3e étage de la zone Colbert (1,25 million d’euros) ;

– la rénovation des salles de la commission du développement durable (1,05 million d’euros) et de la commission des affaires culturelles (1 million d’euros) ;

– la rénovation de l’accueil du public (1 million d’euros) ;

– pour la direction des systèmes d’information, le renouvellement des équipements de réseau en fin de vie (1,2 million d’euros).

4. Le recours à des entreprises et des prestataires extérieurs

La rapporteure spéciale a interrogé les services de l’Assemblée nationale au sujet des activités que l’Assemblée nationale a choisi d’externaliser.

Elle constate que la direction des ressources humaines, la direction de la logistique parlementaire, la direction des systèmes d’information et la direction des affaires immobilières et du patrimoine recourent pour l’accomplissement de certaines de leurs missions à des entreprises extérieures. D’après les informations communiquées, « La décision d’avoir recours à un prestataire extérieur dépend de facteurs multiples, au premier rang desquels figurent la technicité du sujet, sa récurrence, le degré de criticité, les contraintes de disponibilité et les coûts comparés d’une prestation extérieure avec une réalisation en interne. »

De plus, « au vu de ces critères, certaines prestations auparavant réalisées en externe ont été réinternalisées. C’est le cas notamment des prestations de déménagement, de maintenance des installations audiovisuelles sensibles ou d’aide au pilotage énergétique. » ([19])

La rapporteure spéciale salue la ré-internalisation de certaines prestations mais s’étonne que cela ne concerne que certaines d’entre elles.

Selon elle, l’externalisation doit relever de la stricte nécessité d’avoir recours ponctuellement à des compétences indisponibles en interne et ne doit pas être guidée par des considérations uniquement budgétaires.

Elle estime que la réalisation d’un audit sur l’opportunité de réinternaliser de nouvelles prestations actuellement externalisées serait particulièrement souhaitable.

Elle invite la Questure à être extrêmement attentive aux conditions de travail à l’Assemblée nationale des personnels employés par les entreprises extérieures. Elle rappelle le devoir d’exemplarité en matière de politique salariale, de rémunération des personnels et de condition de travail qui incombe aux pouvoirs publics.

Programmes	LFI 2022	PLF 2023	Évolution (en %)
Présidence de la République	105 300	110 459,7	+ 4,9
Assemblée nationale	552 490	571 005,584	+ 3,35
Sénat	338 584,6	346 294,6	+ 2,28
La Chaîne parlementaire dont LCP-AN dont Public Sénat	34 289,162 16,641 17,648	34 495,822 16,847 17,648	+ 1,24 + 0,6 + 1,2
Conseil constitutionnel	15 963	13 295	– 16,71
Cour de justice de la République	984	984	-
Total	1 047,611	1 076 534,706	+ 2,76