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N° 292

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 octobre 2022.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2023 (n° 273),

 

PAR M. Jean-René CAZENEUVE,

Rapporteur général

Député

 

 

——

 

ANNEXE N° 44
 

 

soLidarité, insertion et égalité des chances

 

 

 

 

Rapporteure spéciale : Mme Perrine GOULET

 

Députée

____

 

 

 



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SOMMAIRE

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Pages

Observations de la rapporteure spÉcialE

donnÉes clÉs

INTRODUCTION

I. Le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes

A. la recentralisation du revenu de solidaritÉ active : vers l’Élargissement de l’expérimentation ?

1. La recentralisation du RSA et du RSO dans certaines collectivités d’outre-mer

2. L’expérimentation de la recentralisation du RSA en métropole

a. Le cadre légal de l’expérimentation

b. L’expérimentation dans les départements de Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales

B. L’achÈvement de la montÉe en charge de la prime d’activitÉ

C. la stratÉgie de prÉvention et de lutte contre la pauvretÉ des enfants et des jeunes : un budget de transition

1. La contractualisation avec les collectivités locales : un volet réduit de moitié

2. L’approfondissement des mesures d’investissement social

D. La politique de protection de l’enfance : des disposItifs renforcÉs, une gouvernance réformÉe

1. Le dispositif d’accueil des mineurs non accompagnés : une relative stabilité des dépenses

2. Une stabilité des crédits destinés à la protection de l’enfance

3. La réforme de la gouvernance de la politique de protection de l’enfance

E. l’aide alimentaire : une politique prioritaire en mutation

1. FranceAgriMer : un solde de trésorerie désormais assaini

2. Le lancement du FSE +

3. Un fonds pour les nouvelles solidarités alimentaires : une initiative bienvenue

F. les autres dispositifs portÉs par le programme

1. Les aides exceptionnelles de fin d’année

2. La protection juridique des majeurs

3. Les allocations et dépenses d’aide sociale

4. L’aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine

II. Le programme 157 Handicap et dÉpendance

A. l’AAH : entre revalorisation et dÉconjugalisation du mode de calcul

1. Une allocation réformée et revalorisée

2. La déconjugalisation de l’AAH : une réforme attendue

B. des efforts QUI SE POURSUIVENT pour inclure les personnes en situation de handicap dans l’emploi

1. La transformation de l’offre d’ESAT

2. La montée en charge de l’emploi accompagné et de l’aide à l’embauche des personnes en situation de handicap

3. Le numéro national 3977 : une communication insuffisamment orientée vers les personnes en situation de handicap

III. Le programme 137 ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes

A. des moyens croissants pour lutter contre les violences faites aux femmes

B. lA SORTIE DE LA PROSTITUTION : des résultats satisfaisants, des moyens à renforcer

1. La montée en charge du parcours de sortie de prostitution

2. L’aide financière à l’insertion sociale et professionnelle : un montant insuffisant

C. l’accÈS aux droits et l’ÉgalitÉ professionnelle : des crÉdits en lÉgÈre progression

IV. Le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

A. Un schÉma d’emplois positif pour la troisiÈme annÉe consÉcutive

B. lA RELOCALISATION DES SERVICES DES MINISTÈres sociaux

C. des moyens renforcÉs au profit des agences rÉgionales de santÉ

V. Les dÉpenses fiscales : un enjeu important pour la mission

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES  PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

 

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 56 % des réponses relatives à la mission étaient parvenues à la commission des finances.

 


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   Observations de la rapporteure spÉcialE

La mission Solidarité, insertion et égalité des chances est dotée de 29,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 29,9 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) dans le présent projet pour 2023. Ces crédits sont respectivement en hausse de 1,8 milliard d’euros (+ 6,6 %) et de 2,3 milliards d’euros (+ 8,3 %) par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2021.

 Sur le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes, les crédits de la prime d’activité seraient en nette augmentation (+ 1 111 millions d’euros, dont 662 millions d’euros liés à la revalorisation anticipée au 1er juillet 2022). S’agissant de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022, le budget 2023 sera un budget de transition, ce qui explique la baisse de 75,6 millions d’euros prévue par rapport au montant voté pour 2022. La stratégie de prévention et de protection de l’enfance bénéficierait d’une stabilité des crédits à hauteur de 140 millions d’euros. Il est à noter que les crédits destinés à la prévention des sorties sèches de l’aide sociale à l’enfance, qui étaient intégrés à la stratégie de lutte contre la pauvreté, sont désormais prévus à l’action 17 Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables du programme 304. La dépense de revenu de solidarité active des Pyrénées-Orientales sera prise en charge par l’État en 2023 pour un montant de 144 millions d’euros. De nouveaux départements pourraient également participer à cette expérimentation en 2023. En matière de protection de l’enfance, la rapporteure spéciale opérera un contrôle étroit sur la mise en place effective du nouveau groupement d’intérêt public « France enfance protégée » au début de l’année 2023.

 Concernant le programme 157 Handicap et dépendance, les crédits demandés s’élèvent à 14,1 milliards d’euros en AE et CP, soit une augmentation de 6,4 % par rapport à 2022. Le coût de la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés, qui devrait intervenir au 1er octobre 2023, est estimé à 93 millions d’euros en 2023 (pour la période d’octobre à décembre) puis à 560 millions en année pleine. Les crédits destinés au dispositif d’emploi accompagné seraient stables à 22,4 millions d’euros.

 La dotation demandée pour le programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes est de 54,5 millions d’euros en AE et 57,7 millions d’euros en CP. Ces crédits progresseraient de 7,3 millions d’euros en AE et de 8,6 millions d’euros en CP sur les crédits initiaux de 2022 afin de renforcer la lutte contre les violences faites aux femmes et d’améliorer l’accès aux droits. La rapporteure spéciale estime nécessaire d’octroyer davantage de moyens à la politique de lutte contre la prostitution.

 Enfin, le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales serait doté de 1,2 milliard d’euros en AE et 1,3 milliard d’euros en CP. La budgétisation 2023 tient compte de la hausse du point d’indice de la fonction publique (+ 7,6 millions d’euros) ainsi que de la valorisation du schéma d’emplois de 2023 (+ 3,55 millions d’euros). La rapporteure spéciale sera vigilante sur l’évolution des effectifs dans les nouvelles directions départementales de l’emploi, du travail et des solidarités. La baisse significative prévue en AE (– 21,6 % sur la LFI 2022) est liée à la forte augmentation de ces crédits au cours de l’exercice 2022, en raison de la mise en œuvre du projet d’abandon de sites locatifs occupés par les services des ministères sociaux sur une emprise domaniale à Malakoff.

   donnÉes clÉs

Évolution de la composition du programme 304

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Évolution des crédits du programme 137

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Évolution de la dépense afférente à l’AAH

(en milliard d’euros)

Source : commission des finances.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


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   INTRODUCTION

La mission Solidarité, Insertion et Égalité des chances finance les politiques en faveur des travailleurs pauvres, des enfants, des familles vulnérables, des personnes dépendantes ou en situation de handicap, de l’égalité entre les femmes et les hommes ainsi que de la lutte contre les violences faites aux femmes.

Cette mission a pleinement joué son rôle d’amortissement de la crise sanitaire et sociale, avec des ouvertures de crédits exceptionnelles en 2020 pour un montant total de 1,1 milliard d’euros. Ces ouvertures de crédits ont permis de mettre en place des aides exceptionnelles à destination des plus démunis : chèques alimentaires, maintien des jeunes majeurs dans l’aide sociale à l’enfance ou encore aides exceptionnelles de solidarité. Une aide alimentaire d’un montant de 12 millions d’euros a été mise en place en 2021 afin de soutenir les réseaux de distribution des denrées, en particulier dans les zones les plus affectées par la crise sanitaire.

Cet effort s’est poursuivi en 2022 dans un contexte économique particulièrement dégradé notamment du fait de la hausse généralisée des prix. La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([1]), associée à la loi du même jour en faveur du pouvoir d’achat ([2]), a ouvert 1,7 milliard d’euros sur le programme 304 Inclusion et protection des personnes (+ 1,56 milliard d’euros) et, de manière plus subsidiaire, sur le programme 157 Handicap et dépendance (+ 192,4 millions d’euros). Ces crédits supplémentaires ont permis de financer la revalorisation anticipée des minima sociaux (+ 387,3 millions d’euros), l’aide exceptionnelle de rentrée (+ 1,13 milliard d’euros) ou encore la majoration de traitement des mandataires à la protection juridique des majeurs (+ 28,5 millions d’euros).

En 2023, cet effort budgétaire conséquent se poursuivra. Les crédits demandés pour la mission Solidarité, insertion et égalité des chances s’élèvent à 29,9 milliards d’euros, soit une augmentation de + 8,3 % par rapport à 2022. Cette hausse significative témoigne de l’effort croissant et continu de l’État pour lutter contre la précarité. Le présent projet propose pour 2023 des hausses de crédits à hauteur de 2 milliards d’euros destinées à financer les priorités du Gouvernement, notamment en faveur de la protection du pouvoir d’achat des Français. Les crédits supplémentaires contribueront également au financement d’un certain nombre de dispositifs portés par la mission, en particulier la recentralisation du revenu de solidarité active, l’obligation de prise en charge des jeunes majeurs à l’aide sociale à l’enfance ou encore la déconjugalisation de l’allocation aux adultes handicapés qui devrait intervenir le 1er octobre 2023.

 

I.   Le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes

La dotation demandée pour le programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes s’élève à 14,5 milliards d’euros en autorisations d’engagements (AE) et en crédits de paiements (CP), en progression de 1,4 milliard d’euros par rapport à 2022.

Évolution des crÉdits du programme 304 sur la pÉriode 2017-2021

(en millions d’euros)

 

LFI 

2018

LFI

2019

LFI

2020

LFI

2021

LFI

2022

PLF

2023

Variation

2018/2023

11 – Prime d’activité et autres dispositifs

5 910,7

9 435,1

10 772,1

11 098,2

11 727,47

12 932,1

+ 118,8 %

13 – Ingénierie, outils de la gouvernance et expérimentation

0,7

0,7

1

5,7

7,84

8,5

+ 1 114  %

14 – Aide alimentaire

51,9

51,6

74,4

64,5

56,69

117,2

+ 125,8%

15 – Qualification en travail social

6,1

5,7

5,7

5,6

5,66

5,4

 11,5 %

16 – Protection juridique des majeurs

647

668,8

688,4

714,1

733,82

801,9

+ 24 %

17 – Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables

146

156,1

176,9

246,2

249,18

315,7

+ 116  %

18 – Aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine (AVFS)

1

0,2

0,4

1,7

2,11

0,9

 10 %

19 – Stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes

151

215

252,6

325,10

252

+ 67 %

(2019-2023)

21  Allocations et dépenses d’aide sociale

34

36

6 %

(2022-2023)

Total

6 760,6

10 767,1

11 934

12 384,8

13 144,3

14 469,7

+ 114  %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Au total, les crédits du programme auront plus que doublé depuis 2018 avec une augmentation de 114 %, principalement du fait de la montée en charge de la prime d’activité. En 2023, la dotation de cette prime (10 903 millions d’euros) représente 75,3 % des crédits du programme 304.

A.   la recentralisation du revenu de solidaritÉ active : vers l’Élargissement de l’expérimentation ?

Après la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) et du revenu de solidarité outre-mer (RSO) dans certaines collectivités d’outre-mer, le Gouvernement a proposé aux départements de participer à une expérimentation visant à recentraliser le financement du RSA en France métropolitaine. Si d’autres départements de métropole pourraient participer prochainement à cette expérimentation, seuls les départements de Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales se sont, à ce jour, engagés dans ce processus.

En 2023, les crédits destinés au financement du RSA de l’ensemble des départements concernés par la recentralisation s’élèveront à 1 558,4 millions d’euros. Il convient de noter qu’à périmètre constant, le montant des charges de RSA resterait stable malgré la revalorisation anticipée entrée en vigueur au 1er juillet 2022. En effet, l’augmentation des dépenses liée à la revalorisation est compensée par une diminution des dépenses en tendanciel dont la cause n’est pas encore déterminée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS).

1.   La recentralisation du RSA et du RSO dans certaines collectivités d’outre-mer

L’action 11 Prime d’activité et autres dispositifs du programme 304 retrace les crédits alloués au financement du RSA recentralisé.

Depuis le 1er janvier 2019, l’exercice de la compétence RSA en Guyane et à Mayotte est recentralisé ([3]) Les missions d’attribution de la prestation, d’instruction des demandes et d’orientation des bénéficiaires sont assurées par les caisses d’allocations familiales de Guyane et la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

Les dispositions de la loi de finances initiale pour 2020 ont étendu la recentralisation du RSA au département de La Réunion à compter du 1er janvier 2020 ([4]) et ont procédé à la recentralisation du RSO dans ce même département et, de manière rétroactive, en Guyane et à Mayotte.

2.   L’expérimentation de la recentralisation du RSA en métropole

a.   Le cadre légal de l’expérimentation

 La loi de finances pour 2022 prévoit à son article 43 la possibilité de recentraliser le RSA à titre expérimental. La recentralisation porte sur trois domaines :

– l’instruction administrative et la décision d’attribution du RSA et RSO. Ce pouvoir n’est pas délégué directement à l’État mais est exercé en son nom par l’intermédiaire des directeurs de CAF et de caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) ;

– le contrôle administratif et le recouvrement des indus ;

– le financement de la prestation.

● Les critères d’éligibilité des départements à l’expérimentation de la recentralisation du RSA sont les suivants :

– Un reste à charge de RSA (soit le montant de la dépense non couverte par les ressources perçues par le département au titre de la compensation de l’exercice de la compétence RSA) par habitant particulièrement élevé ;

– Une proportion de bénéficiaires du RSA significativement supérieure à la moyenne nationale ;

– Un revenu par habitant significativement plus faible que la moyenne nationale.

● En contrepartie de la reprise du financement du RSA par l’État, les collectivités doivent s’engager à renforcer leur action dans l’accompagnement social ou socio-professionnel des bénéficiaires du RSA, au travers, notamment, d’une convention à conclure avec le représentant de l’État dans le département.

Un décret du 5 février 2022 ([5]) a repris les dispositions déjà applicables dans les collectivités d’outre-mer qui ont fait le choix de la recentralisation. Concrètement, une convention, signée entre le préfet et le président du conseil département, détermine « les objectifs souscrits par le département en vue de renforcer, sur la durée de l’expérimentation, l’accompagnement des bénéficiaires du RSA ». L’atteinte de ces objectifs par le département est évaluée à l’aune d’indicateurs de moyens et de résultats établis en annexe de la convention.

b.   L’expérimentation dans les départements de Seine-Saint-Denis et des Pyrénées-Orientales

La Seine-Saint-Denis a conclu un accord avec l’État le 21 septembre 2021 pour prendre part à l’expérimentation. La candidature du département des Pyrénées-Orientales a ensuite été retenue pour 2022. Le montant de la dépense de RSA des Pyrénées-Orientales pris en charge par l’État s’élève à 144 millions d’euros en 2023.

Grâce aux moyens financiers dégagés par la recentralisation du financement du RSA, les départements s’engagent à augmenter leurs dépenses d’insertion sur la période d’expérimentation :

● Dans le département de Seine-Saint-Denis, le nombre de référents dans les parcours sociaux et socio-professionnels devrait doubler, passant de 170 à 340, ainsi que le nombre de places dans des actions d’insertion, passant de 6 350 à 12 700.

● Dans le département des Pyrénées-Orientales, le nombre de professionnels dédiés spécifiquement à l’accompagnement et à l’insertion des bénéficiaires du RSA augmentera de 77 ETP tandis que le nombre de places et d’aides financières individuelles pour la levée des freins mobilité et santé dans l’accès à l’emploi sera augmenté de 69 %. Au total, les dépenses en matière d’insertion du Département devraient augmenter de 24,7 millions d’euros sur la période 2022-2026 (augmentation de 56 % des crédits dès 2023 et de 94 % à horizon 2026).

Plus largement, le département est déterminé à intensifier sa lutte en faveur des personnes dans la précarité et ambitionne de mobiliser des leviers d’actions autour des axes suivants :

– Accélérer l’entrée dans le parcours ;

– Dynamiser et densifier l’accompagnement des publics ;

– Promouvoir une nouvelle offre d’insertion par une nouvelle alliance territoriale.

La DGCS anticipe une légère augmentation des dépenses de RSA du département des Pyrénées-Orientales entre 2023 et 2025 (passant de 145 à 150 millions d’euros de dépenses annuelles sur la période), essentiellement en raison de l’augmentation du montant forfaitaire, du fait de l’inflation. Le nombre de bénéficiaires devrait quant à lui se stabiliser.

B.   L’achÈvement de la montÉe en charge de la prime d’activitÉ

Le nombre de bénéficiaires de la prime d’activité est estimé à près de 4,61 millions de foyers en juin 2022, ce qui correspond à une hausse de 71 % par rapport à décembre 2018. La relative stabilité du nombre de bénéficiaires depuis 2020 confirme que le dispositif de la prime d’activité est bien monté en charge.

Les crédits demandés pour l’action 11, principalement relatifs à la prime d’activité, sont en progression du fait de la revalorisation anticipée des prestations sociales intervenue au 1er juillet 2022 en vertu de la loi du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat ([6]). Cette revalorisation, à hauteur de 4 %, porte le montant de la prime d’activité à 586,75 euros pour une personne vivant seule et sans personne à charge. La dotation pour 2023 tient compte de cette revalorisation et fixe le montant des charges de prime d’activité à 10 903 millions d’euros.

Le DRM : le dispositif de ressources mensuelles

Depuis janvier 2021, les caisses d’allocations familiales ont accès au dispositif de ressources mensuelles pour calculer le montant des aides personnalisées au logement (APL). Il s’agit d’un outil assurant des échanges d’information entre la sphère sociale et fiscale qui a été mis en place avec la réforme du prélèvement de l’impôt sur le revenu à la source Ce dispositif permet donc à la CNAF d’obtenir directement des informations sur la nature des revenus d’activité salariée et issus de prestations sociales versées aux assurés. La récupération des éléments de ressources devient automatique, sans que les allocataires aient à les déclarer. Toutefois, le DRM ne permet pas de récupérer automatiquement les revenus des travailleurs indépendants, des artistes auteurs salariés, des agents généraux d’assurance traités comme des salariés, les revenus de source étrangère des travailleurs frontaliers ainsi que les pensions alimentaires perçues

La généralisation du recours au DRM devrait s’achever d’ici l’horizon 2024, notamment en raison de problématiques juridiques liées à l’évolution des différents systèmes d’information. L’utilisation de cet outil s’inscrit pleinement dans le chantier de modernisation de la délivrance de la prime d’activité et, plus largement, de celui de la solidarité à la source.

C.   la stratÉgie de prÉvention et de lutte contre la pauvretÉ des enfants et des jeunes : un budget de transition

La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes est conduite entre 2018 et 2022. L’année 2023 sera une année d’évaluation des mesures et de transition vers une stratégie 2023-2027.

L’action 19 du programme 304 retrace les crédits destinés à la contractualisation avec les conseils départementaux ainsi qu’au financement des mesures d’investissement social directement déployées par l’État.

Les crédits alloués à la stratégie de lutte contre la pauvreté sont en recul de 75,6 millions d’euros par rapport à la LFI 2022. Ce recul est en cohérence avec la révision du financement des politiques de soutien à l’insertion des publics les plus éloignés de l’emploi, dans le cadre de la réforme de France Travail. La diminution de l’enveloppe allouée à la stratégie s’accompagne toutefois d’un approfondissement du volet investissement social, l’essentiel des économies étant réalisé sur les contractualisations. En 2023, les crédits destinés à la lutte contre les sorties sèches de l’aide sociale à l’enfance ne sont plus intégrés à la stratégie de lutte contre la pauvreté. Ces crédits, qui représentent un montant de 50 millions d’euros, sont désormais ouverts à l’action 17 Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables.

Au total, la stratégie sera dotée d’un budget de 252 millions d’euros en 2023 contre une enveloppe de 327,6 millions d’euros en 2022. Le volet contractualisation bénéficiera de 149,9 millions d’euros (soit une diminution de – 50,1 % par rapport à la LFI 2022) tandis que les autres dispositifs de la stratégie seront dotés de 102,1 millions d’euros, soit une très légère augmentation par rapport à 2022 (+ 2 %).

1.   La contractualisation avec les collectivités locales : un volet réduit de moitié

La réduction du volet des contractualisations de la stratégie rend nécessaire un certain nombre d’adaptations des mesures en 2023, la plupart des démarches étant néanmoins poursuivies.

● Jusqu’en 2023, la contractualisation d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi (CALPAE) constituait l’un des volets principaux de la stratégie. En effet, elle représente 8,5 % du budget initial de la stratégie. Ces contrats permettent de renouveler le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales qui mettent en œuvre les politiques sociales décentralisées concourant à la prévention et à la lutte contre la pauvreté.

Depuis 2020, la possibilité de contractualiser avec l’État a été étendue aux métropoles et régions volontaires, ce qui a permis une montée en charge de ce volet de la stratégie. Au total, 97 collectivités départementales, 22 métropoles et 7 régions ont contractualisé avec l’État. En 2023, les crédits destinés à la contractualisation avec les métropoles sont confortés.

● À ce stade, les résultats de la stratégie apparaissent globalement positifs :

– Sur l’année scolaire 2020/2021, 10 000 familles ont été rencontrées par des maraudes mixtes entre l’État et département spécialisées dans la protection de l’enfance pour aider les familles à la rue et prévenir la mendicité. Sur ces 10 000 familles rencontrées, 1 330 ont bénéficié d’une ouverture de droit, 350 ont été mis à l’abri et 150 enfants ont fait l’objet d’une mesure de protection de l’enfance.

● Concernant la prévention des sorties de l’aide sociale à l’enfance, plus de 40 000 jeunes de l’ASE ont bénéficié d’un meilleur accompagnement dans le cadre du référentiel pour éviter les sorties sèches. Son déploiement progressif a permis de passer de 50 % de jeunes pris en charge dans le cadre du référentiel en 2019 à 75 % en 2021.

– En 2021, 200 000 bénéficiaires du RSA ont été pris en charge dans le cadre de la garantie d’activité départementale, soit deux fois l’objectif initial fixé pour l’année 2022.

Des perspectives ouvertes pour une nouvelle vague de contractualisation

L’année 2023 constitue une année d’évaluation des mesures mises en œuvre jusqu’ici. Plusieurs évolutions sont envisageables dans le cadre du déploiement d’une stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté 2023-2027.

Le calendrier de la contractualisation gagnerait par exemple à être harmonisé avec celui des collectivités locales. Il conviendrait également de procéder à des contractualisations pluriannuelles adossées à une pluri-annualité des financements. Cette nouvelle modalité de pilotage donnerait davantage de visibilité aux collectivités. Du point de vue de la rapporteure spéciale, il serait important que les montants de ces contractualisations ne soient pas intégrés à l’encadrement de la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.

Au cours de son audition part la rapporteure spéciale, la Délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes a indiqué qu’elle souhaite aller plus loin dans la rationalisation des indicateurs, notamment en diminuant leur nombre. Un travail pourrait également être mené sur les capacités d’automatisation des données des systèmes d’information des départements et au niveau de la mobilisation des statistiques publiques. En effet, l’absence d’indicateurs permettant d’évaluer précisément les mesures mises en place par les départements constituait l’une des limites de la stratégie 2018-2022.

Dans le cadre du déploiement de l’offre de France Travail prévu pour le début de l’année 2024, les échéances des conventions signées avec les conseils départementaux ont été harmonisées au 31 décembre 2023. Pour 2023, 15 millions d’euros sont prévus afin d’accompagner les conseils départementaux dans cette transition.

2.   L’approfondissement des mesures d’investissement social

Contrairement au volet des contractualisations, les autres dispositifs mis en œuvre dans le cadre de la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté bénéficient d’une légère augmentation en 2023.

Les moyens des mesures dites d’investissement social s’élèveront à 102,1 millions d’euros, soit une augmentation de 2 millions d’euros par rapport aux crédits initiaux pour 2022. Il convient de noter que ces crédits ont connu une forte hausse de 47,5 millions d’euros en 2021.

Le budget 2023 prévoit la poursuite des démarches engagées en faveur de l’investissement social.

● La tarification sociale des cantines ou « Cantines à 1 euro » pâtissait d’un ciblage trop restrictif et d’un montant de l’aide qui ne permettait pas à de nombreuses communes de compenser l’abaissement du tarif pour les familles modestes à 1 euro ou moins :

– au 1er janvier 2021, l’aide versée par l’État aux communes a été augmentée de 2 à 3 euros par repas faisant l’objet d’une tarification sociale ;

– depuis le 1er avril 2021, l’éligibilité à la mesure de tarification sociale est alignée sur le périmètre des communes éligibles à la fraction péréquation de la dotation de solidarité rurale (DSR), soit environ 12 000 communes. Plus d’une commune rurale éligible participe ;

– l’État a conclu des conventions triennales avec toutes les communes entrées dans le dispositif.

1 476 communes sont engagées dans le dispositif, soit sept fois plus qu’en janvier 2021. Plus de 112 000 élèves bénéficient de repas à 1 euro ou moins. Depuis avril 2019, 8,5 millions de repas à 1 euro ou moins ont été distribués. La cible du nombre d’élèves bénéficiant du dispositif devrait passer de 40 000 (cible du PAP 2022) à 143 000 en 2023 (cible pour 2023). Dans cette logique de montée en charge, la « mesure cantine à l’euro » bénéficie de 7 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2022 ce qui porte l’effort total à 29 millions d’euros sur l’exercice.

Le 1er août 2022, le dispositif a été recentré sur les enfants issus des familles les plus précaires. Désormais, la tarification sociale est réservée aux familles dont le quotient familial fixé par CAF est inférieur ou égal à 1 000 euros. La rapporteure spéciale s’est étonnée de ce choix qui ne correspond à aucune réalité économique et semble écarter des familles qui vivent pourtant sous le seuil de pauvreté. Compte tenu du contexte économique difficile, la rapporteure spéciale a souhaité déposer un amendement pour inciter le Gouvernement à rehausser le coefficient au niveau du seuil de pauvreté, soit 1 102 euros par mois. Cette mesure devrait permettre à l’ensemble des familles précaires de bénéficier du dispositif sans en exclure une partie, sans fondement économique.

● En 2023, le programme des petits-déjeuners gratuits à l’école sera recentré sur l’Outre-mer et dans les territoires les plus engagés de métropole. Une plus grande complémentarité des crédits de l’État avec le programme européen « Lait et fruits » ([7]).

230 000 élèves ont bénéficié de petits-déjeuners sur l’année scolaire 2021-2022, ce qui est deux fois plus que sur l’année scolaire précédente (100 138). Malgré ces résultats en progression, qui résultent essentiellement du retour à la normale après la crise sanitaire, la délégation à la lutte contre la pauvreté a alerté la rapporteure spéciale au sujet de plusieurs difficultés :

– l’envergure du dispositif ne permet pas actuellement d’assurer un petit-déjeuner quotidien aux enfants qui en ont besoin. En moyenne, seuls deux petits-déjeuners sont distribués par semaine par élève ;

– la mesure était ciblée en priorité sur les écoles maternelles alors que les privations alimentaires ne concerneraient qu’1 % des enfants de 3 à 5 ans.

● Au total, 500 points conseil budget (PCB) ont été labellisés par l’État (400 en 2019 et 2020, 100 en 2021) avec au moins deux PCB par département pour faire face aux difficultés financières et au surendettement des ménages. Chaque structure perçoit 15 000 euros. Les PCB proposent des conseils personnalisés pour prévenir le surendettement et favoriser l’éducation budgétaire. Ce déploiement réussi se poursuivra en 2023 afin de renforcer la prévention du surendettement.

● La préfiguration de France Travail devrait permettre une plus grande articulation avec les actions relatives à l’insertion et la mobilité. La lutte contre le non-recours et l’accès aux droits avec le lancement d’une expérimentation « territoires 100 % accès aux droits » permettra d’approfondir les mesures mises en œuvre dans le cadre des CALPAE. L’expérimentation « territoires 100 % accès aux droits » sera dotée de 2 millions d’euros.

L’expérimentation « territoires 100 % accès aux droits »

Les dix territoires qui participeront à l’expérimentation contre le non-recours prévue à l’article 133 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 n’ont pas encore été sélectionnés à ce stade.

Une procédure d’appel à candidature, qui prendra la forme d’un appel à manifestation d’intérêt concerté avec les territoires, doit être mise en place avant la fin de l’année 2022. Le décret mentionné à l’article 133 de la loi précitée sera présenté à l’examen du Conseil d’État avant la fin de l’année.

Les projets sélectionnés bénéficieront d’un co-financement de l’État, le restant du projet devant être financé par les collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale porteurs de projet. L’expérimentation devrait comporter six axes :

– instaurer ou renforcer le travail transversal et partenarial entre les différents acteurs de l’action sociale, de l’insertion et de la lutte contre la pauvreté ;

 mettre en place des actions « d’aller vers », avec une attention particulière sur l’inclusion numérique ;

– accompagner les pratiques professionnelles des acteurs ;

– mettre en place ou améliorer les échanges et croisements de données entre acteurs ;

 inviter les publics cibles de l’expérimentation à participer à la co-construction du programme d’action ;

– inclure des actions visant à favoriser l’accès au revenu de solidarité active (RSA) et à la prime d’activité.

La gouvernance de l’expérimentation sera composée d’un comité national de pilotage qui comprendra les principales administrations centrales impliquées, un comité local présidé par la collectivité ou l’EPCI porteur de projet et une communauté apprenante des territoires expérimentateurs.

D.   La politique de protection de l’enfance : des disposItifs renforcÉs, une gouvernance réformÉe

En 2023, l’action 17 Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables est dotée de 315,7 millions d’euros.

Ces crédits connaissent une progression sensible de 66,5 millions d’euros, soit une augmentation de 26,7 % par rapport à 2021. Cette progression est liée, pour l’essentiel, à l’ouverture de 50 millions d’euros qui seront versés aux départements pour les accompagner financièrement dans la prévention des sorties sèches de l’aide sociale à l’enfance ([8]). En effet, l’article 10 de la loi du 27 février 2022 relative à la protection des enfants ([9]) rend obligatoire l’accompagnement par les départements des jeunes majeurs de moins de 21 ans confiés avant leur majorité à l’aide sociale à l’enfance et qui ne disposent ni de ressources ni d’un soutien familial suffisants.

1.   Le dispositif d’accueil des mineurs non accompagnés : une relative stabilité des dépenses

Le programme 304 retrace les crédits versés aux départements dans le cadre du dispositif d’accueil et de soutien des mineurs non accompagnés (MNA). Dans ce cadre :

– 500 euros sont versés aux départements pour chaque jeune ayant bénéficié d’une évaluation ;

– 90 euros supplémentaires sont versés par jour pendant les 14 premiers jours de mise à l’abri. Ce montant est réduit à 20 euros par jour durant les neuf jours suivants.

À ce financement s’ajoute une contribution exceptionnelle de l’État au titre des MNA pris en charge par l’aide sociale à l’enfance (ASE). Cette dotation s’élève à 6 000 euros par MNA supplémentaire pris en charge par rapport à l’année précédente, pour 75 % des jeunes concernés ([10]).

En 2023, l’enveloppe budgétaire consacrée à ces deux dispositifs doit régresser légèrement à 89,9 millions d’euros (– 2 millions d’euros par rapport à 2022), après une baisse de (– 27,5 millions d’euros en 2021).

2.   Une stabilité des crédits destinés à la protection de l’enfance

● La mise en œuvre de la stratégie de prévention et de protection de l’enfance repose sur un conventionnement tripartite entre le préfet de département, l’agence régionale de santé et le conseil départemental. Dans un premier temps, la contractualisation en prévention et protection de l’enfance a concerné 29 départements en 2020 puis 35 nouveaux départements en 2021. En 2022, 29 nouveaux départements sont en voie d’établir ou ont déjà signé des contrats de prévention et de protection de l’enfance. À ce jour, 76,8 millions d’euros ont été délégués pour les 56 départements ayant transmis au 30 juin 2022 des projets stabilisés d’avenant ou de contrat. En 2023, 140 millions d’euros sont prévus afin de poursuivre le déploiement de la contractualisation avec l’ensemble des départements. La rapporteure spéciale suggère d’exclure les dépenses liées à la contractualisation de l’encadrement de la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.

● Les crédits relatifs au plan de lutte contre les violences faites aux enfants s’élèveront à 7,5 millions d’euros en 2023, soit un montant stable par rapport à 2022. Dans le cadre de ce plan, le budget pour 2022 prévoyait de renforcer le maillage des unités d’accueil pédiatrique enfant en danger (UAPED) pour passer à une unité par département. Désormais, l’objectif est d’implanter une UAPED par juridiction, ce qui implique la création de 63 unités supplémentaires dont le déploiement sera lissé jusqu’en 2025 à raison de 21 nouvelles unités par an. La mise en place de ces nouvelles UAPED nécessitera un effort budgétaire à hauteur de 1,26 million d’euros supplémentaire par an.

● En 2022, la commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (CIIVISE) avait bénéficié d’un total de 1,4 million d’euros dont 1,2 million d’euros pour le financement d’études et de recherche. La rapporteure spéciale a été alertée sur le fait que ces 1,2 million d’euros n’ont pas été consommés en 2022 et qu’ils devraient faire l’objet d’un report de crédits en 2023. La rapporteure spéciale a souhaité présenter un amendement visant à s’assurer que ce montant serait bien reporté en 2023.

Par ailleurs, en septembre 2022, la CIIVISE a remis un premier bilan des témoignages qu’elle a reçus. L’une des recommandations de ce rapport porte sur la création d’une cellule de soutien pour les professionnels. En effet, le professionnel qui doit prendre en charge un enfant en grande détresse se retrouve, le plus souvent, lui-même dans une situation très difficile. En 2020, seuls 5,7 % des appels au 119 provenaient de professionnels. Du point de vue de la rapporteure spéciale, il est donc essentiel de créer une cellule adaptée à ceux qui sont confrontés à des situations d’enfants victimes de violences sexuelles. La rapporteure a donc déposé un amendement visant à ouvrir 1,5 million d’euros supplémentaires afin de préfigurer la création d’une telle cellule dès l’année 2023.

3.   La réforme de la gouvernance de la politique de protection de l’enfance

L’article 36 de la loi relative à la protection des enfants du 27 février 2022 ([11]) a créé un nouveau groupement d’intérêt public (GIP) qui assurera, à compter du 1er janvier 2023 :

– les missions du GIP « Enfance en danger » (GIPED), composé de l’observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) et du service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED) ;

– les missions de l’Agence française de l’adoption (AFA), compétente pour informer, conseiller et servir d’intermédiaire pour l’adoption des mineurs étrangers de moins de 15 ans ;

– le secrétariat général du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP), du Conseil national de l’adoption (CNA) et du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE).

Le groupement exercera également de nouvelles missions, parmi lesquelles :

– la gestion de la base nationale des agréments familiaux ;

– la constitution d’un centre national de ressources ;

– l’information et l’orientation des personnes adoptées ou anciens pupilles en recherche de leurs origines ;

– l’appui aux départements pour la recherche de candidats agréés en adoption nationale ;

– la mise en place d’une plateforme d’écoute sur la prostitution des mineurs ;

– le développement d’un outil sur les agréments en matière d’adoption.

● S’agissant du financement du GIP, celui-ci est régi par un principe de parité de financement entre l’État et les départements, prévu à l’article L. 147-15 du code de l’action sociale et des familles. L’action 17 Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables du programme 304 finance la subvention de fonctionnement du futur GIP, qui sera dénommé GIP « France Enfance protégée » (GIP FEP). La dotation prévue pour 2023, qui s’élève à 4,8 millions d’euros, correspond aux crédits précédemment destinés à l’AFA et au GIPED, moins 0,1 million d’euros. Le projet annuel de performance précise que « les crédits actuellement portés pour le financement du CNAOP et du CNPE par le programme 124 seront transférés du P124 au P304, avant transfert en base en PLF 2024 ».

● Le premier budget consolidé du futur GIP FEP n’a pas pu être communiqué à la rapporteure spéciale car il fait encore l’objet d’un dialogue entre les départements et l’État. Néanmoins, selon les informations transmises à la rapporteure spéciale :

– Le niveau de crédits de 2022 de l’ensemble des entités rapprochées sera reconduit. La budgétisation tiendra compte des revalorisations salariales ;

– Des dépenses accompagnant la fusion des organismes seront prévues. Ces dépenses concernent notamment les mesures de convergence salariale, l’aménagement des locaux ou encore le maintien temporaire de certaines activités internationales de l’AFA ;

– Le financement des dépenses nouvelles destinées aux missions renforcées et nouvelles du futur GIP est pris en compte.

● Les dépenses reconduites pour le budget 2023 se décomposent selon les modalités suivantes :

Les dÉpenses 2022 des entitÉs regroupées au sein du GIP FEp

(en euros)

 

État

Départements

Fonds de roulement

Total

GIPED

2 592 853

2 592 853

375 897

5 614 949

AFA

2 184 500

0

251 000

2 532 154

CNAOP

966 080

0

0

966 080

CNPE

175 802

0

0

175 802

Total

5 919 235

2 592 853

626 897

9 138 985

Source : commission des finances d’après les documents budgétaires.

● La question de la répartition des dépenses entre l’État et les départements fait encore l’objet d’un arbitrage. Il serait convenu que cette répartition demeure inchangée pour les dépenses reconduites de 2022 à 2023 et que la parité ne s’applique qu’aux dépenses supplémentaires. Afin de sécuriser les financements dont disposera le nouveau GIP et d’assurer sa mise en place le 1er janvier 2023, la rapporteure spéciale a déposé un amendement visant à rehausser de 2 millions d’euros la dotation qui lui est allouée.

La nécessaire revalorisation de la dotation versée au numéro national
« Allo enfance en danger »

Le SNATED assure, en application de l’article L. 226-6 du code de l’action sociale et des familles, une mission de transmission des informations préoccupantes. À ce titre, il gère la plateforme d’appel 119, qui en 2021 a reçu 39 867 sollicitations :

– 34 906 appels ;

– 705 situations traitées par le tchat (lancé le 3 mai 2021) ;

– 4 256 sollicitations via le formulaire en ligne.

Au total, en 2021, 8 348 transmissions ont été effectuées par le SNATED aux centres de recueil des informations préoccupantes (CRIP) des départements. Les écoutants du SNATED, sont des professionnels de la protection de l’enfance (éducateurs spécialisés, psychologues, juristes), qui se relaient 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 et reçoivent près de 400 000 appels par an. La rapporteure spéciale a souhaité déposer un amendement visant à revaloriser de 400 000 euros la dotation versée au SNATED afin de renforcer ses équipes.

E.   l’aide alimentaire : une politique prioritaire en mutation

L’action 14 Aide alimentaire du programme 304 serait dotée en 2023 de 117,2 millions d’euros en AE et CP, soit un montant doublé par rapport à 2022 (+ 106,8 %).

Ces crédits visent à financer :

– la contribution de la France au Fonds social européen plus (FSE +) ;

– la subvention pour charges de service public versée à l’opérateur FranceAgriMer au titre de son rôle de gestion du FEAD/FSE + ;

– les épiceries sociales, gérées par les associations d’aide alimentaire et permettant aux personnes concernées d’acheter des produits de première nécessité à tarif avantageux ;

– l’aide alimentaire nationale, finançant le fonctionnement de l’activité « tête de réseau » des associations d’aide alimentaire et des projets d’achat de denrées ;

– l’aide alimentaire déconcentrée, finançant des achats de denrées manquantes dans les territoires, la distribution et le transport de ces mêmes produits ;

– un fonds pour les nouvelles solidarités, qui explique pour l’essentiel la croissance forte des crédits.

1.   FranceAgriMer : un solde de trésorerie désormais assaini

● L’audit préventif réalisé par la commission européenne en 2016 avait révélé l’existence de nombreuses irrégularités concernant les procédures de mobilisation des crédits européens et avait conduit, à l’époque, à suspendre temporairement les appels de fonds. Par ailleurs, les contrôles réalisés par les autorités de contrôle ont fait apparaître des dépenses inéligibles au remboursement communautaire dans le cadre des campagnes FEAD.

L’application de taux de correction financière, notamment au titre de la campagne FEAD 2016 (21,67 %), a fragilisé la trésorerie de l’Établissement. La situation de la trésorerie de FranceAgriMer s’est toutefois progressivement assainie. Concernant le FEAD, dont la dernière campagne s’est déroulée en 2021, seulement deux emprunts restent à rembourser pour des montants respectifs de 15,3 et 50 millions d’euros.

● Lors de leur audition par la rapporteure spéciale, les représentantes de FranceAgriMer ont indiqué que la subvention pour charges de service public versée en 2021 avait été insuffisante (2,9 millions d’euros pour un montant total des dépenses engagées qui s’est élevé à 3,1 millions d’euros). La direction générale de la cohésion sociale (DGCS), autorité de gestion du FSE + au niveau national, a compensé cet écart à FranceAgriMer. En 2023, l’établissement bénéficiera d’une SCSP inchangée, à hauteur de 2,9 millions d’euros. La rapporteure spéciale a donc souhaité déposer un amendement visant à relever la dotation versée à FranceAgriMer afin d’éviter une nouvelle compensation par la DGCS.

2.   Le lancement du FSE +

● Depuis 2022, le FSE +, (précédemment FEAD), cofinance les marchés d’achat de denrées passés par FranceAgrimer. Ce fonds européen représente un total de 647 millions d’euros sur 2022-2027 dont 582 millions d’euros de crédits FSE + et 65 millions d’euros de crédits correspondant, sur la période, aux 10 % de cofinancement national obligatoire imputés sur le programme 304. Pour mémoire, l’enveloppe allouée aux campagnes FEAD était comprise entre 77 et 90 millions d’euros sur la période 2014-2020. En 2023, la contribution de la France au titre des programmes FEAD et FSE + s’établit à 21,7 millions d’euros.

● Dans le cadre du FSE + la DGCS intervient, comme pour le FEAD, en qualité d’autorité de gestion. FranceAgrimer demeure l’opérateur chargé de passer les marchés annuels d’achats et de livraison des denrées. Plusieurs mesures de simplification ont néanmoins été mises en œuvre pour limiter le montant des dépenses déclarées inéligibles dans le cadre de l’exécution de ce nouveau cadre financier pluriannuel :

– Un premier marché pluriannuel 2022-2024 pour sélectionner un logisticien professionnel portant sur la logistique et le transport des denrées dans les points de livraison des associations bénéficiaires. Ce marché publié en septembre 2021 a permis de retenir le groupe logistique Caille, basé près de Soissons ;

– Un second marché pluriannuel 2022-2024 portant uniquement sur l’achat de denrées qui sont livrées par les fournisseurs dans un lieu unique de livraison, en l’occurrence l’entrepôt du logisticien retenu dans le premier marché.

À ce stade, ces marchés pluriannuels ne concernent que cinq denrées (lait, sucre, flageolet, petits-pois-carottes et haricots verts). Selon les informations transmises par la DGCS, une évaluation est actuellement en cours afin d’arbitrer sur l’extension de l’expérimentation à d’autres produits.

La rapporteure spéciale sera vigilante sur l’effet de ces réformes pour le montant des auto-apurements, qui peuvent simplement être liés à des lieux ou des bons de livraison non conformes. Ce montant n’est pas connu pour les campagnes 2020 et 2021, puisqu’elles n’ont pas encore été appelées auprès de l’Union européenne.

Montant de l’auto-apurement de 2017 à 2019

FEAD

Dépenses présentées

par FAM bénéficiaire

Montant auto-apurement

(FAM/DGFIP/CICC)

Pourcentage auto-apurement

(FAM/DGFIP/CICC)

2017

75 680 117,35 €

8 123 935,14 €

10,73 %

2018

75 540 823,95 €

9 194 797,28 €

12,17 %

2019

82 094 375,02 €

9 967 140,00 €

12,14 %

Source : commission des finances d’après les données transmises par FranceAgriMer.

3.   Un fonds pour les nouvelles solidarités alimentaires : une initiative bienvenue

La mise en place d’un fonds pour les nouvelles solidarités alimentaires explique la progression très importante des crédits demandés au titre de l’action 14 Aide alimentaire du programme 304. Ce fonds, doté de 60 millions d’euros, devrait permettre d’initier la transformation de la lutte contre la précarité alimentaire à des objectifs de qualités nutritionnelles et environnementales des denrées. La création de ce fonds est issue d’une recommandation du rapport de l’IGAS consacré à la lutte contre la précarité alimentaire ([12]).

● Ces moyens nouveaux s’inscrivent dans la suite des travaux de la convention citoyenne pour le climat et de la loi Egalim ([13]), en particulier dans les objectifs suivants :

– améliorer la qualité nutritionnelle et gustative de l’approvisionnement en denrées de l’aide alimentaire ;

–  réduire l’impact environnemental du système d’aide alimentaire ;

–  permettre le renforcement et l’évolution des dispositifs locaux de lutte contre la précarité alimentaire afin de répondre aux objectifs de la lutte contre la précarité alimentaire et aux objectifs de la politique de l’alimentation.

Ces crédits supplémentaires devraient renforcer l’ancrage territorial de la politique d’aide alimentaire en valorisant les filières d’approvisionnement durables et de qualité. Le fonds associera les associations du secteur par le biais d’appels à projets.

● Il convient de noter que les moyens octroyés à la politique alimentaire sont complétés par :

– les crédits accordés aux épiceries sociales, qui s’élèveront à 9,1 millions d’euros en 2023 et leur permettent d’acquérir des denrées. Ces associations sont exclues du dispositif du fonds européen en raison de l’obligation de gratuité imposée pour bénéficier de ces crédits ;

– les crédits ouverts au titre de l’aide alimentaire nationale qui financent les achats de denrées par les associations ne pouvant pas être fournies par les dons ou les programmes institutionnels. En 2023, ces crédits s’élèvent à 4,8 millions d’euros ;

– 18,7 millions d’euros qui permettent essentiellement de mettre en œuvre la distribution des denrées dans des conditions d’hygiène réglementaires et d’assurer l’accompagnement ainsi que l’accueil des bénéficiaires.

Les associations d’aide alimentaire : des acteurs indispensables

Le dispositif d’aide alimentaire français repose sur des marchés publics. En période de forte tension sur les marchés agricoles, cet outil peut s’avérer inadapté et conduire à des lots infructueux. Plusieurs État membres de l’Union européenne ont fait le choix de ne plus passer par les associations d’aide alimentaire. La rapporteure spéciale estime que cette solution ne peut être efficace que pour des actions ponctuelles et face à des contextes économiques particulièrement difficiles. En effet, les associations permettent un véritable accompagnement social des bénéficiaires de l’aide alimentaire. Cet accompagnement est créateur de convivialité et peut s’associer à des actions de prévention en matière de santé et de lutte contre l’exclusion.

F.   les autres dispositifs portÉs par le programme

1.   Les aides exceptionnelles de fin d’année

● Le programme retrace les crédits alloués aux aides exceptionnelles de fin d’année (action 11 Prime d’activité et autres dispositifs), versées aux bénéficiaires du RSA, de l’allocation de solidarité spécifique (ASS), de l’allocation équivalent retraite et de la prime forfaitaire pour reprise d’activité. Le coût total de ces aides de fin d’année est estimé 467,8 millions d’euros pour 2023, soit un montant en baisse de 41,1 millions d’euros. Cette baisse découle de la diminution du nombre de bénéficiaires attendus en 2023.

2.   La protection juridique des majeurs

● En 2023, les crédits demandés pour la protection juridique des majeurs (action 16 Protection juridique des majeurs) s’élèvent à 801,9 millions d’euros contre 733,8 millions d’euros en 2022 (+ 9,3 %). Ils doivent permettre de financer 516 900 mesures, dont 399 984 mesures prises en charge par les services mandataires et 116 916 mesures gérées par les mandataires individuels. La dotation destinée au financement des services mandataires s’établit à 641,2 millions d’euros et celle destinée aux mandataires individuels à 108,1 millions d’euros. La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([14]) a ouvert 28,5 millions d’euros sur l’action 16 pour l’extension de la mesure socle du Ségur aux mandataires à la protection juridique des majeurs. Cette mesure entraînera une dépense de 41,9 millions d’euros en année pleine. 7,3 millions d’euros supplémentaires sont prévus pour les recrutements de mandataires en 2023.

3.   Les allocations et dépenses d’aide sociale

● En 2023, l’action 21 Allocations et dépenses d’aide sociale est dotée de 36 millions d’euros en AE et CP contre 34 millions en 2022. Les allocations et dépenses d’aide sociale regroupent plusieurs dispositifs :

– au titre de la prise en charge des frais de séjour en établissement d’hébergement pour personnes âgées (EHPAD) des personnes âgées sans domicile fixe, des frais d’aide-ménagère et des frais de repas ;

– les allocations d’aide à domicile versées aux personnes âgées sans droit à une pension et ne pouvant prétendre au bénéfice de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

Ils comprennent en second lieu des allocations versées aux personnes en situation de handicap :

– l’aide à la prise en charge des frais de séjour en établissement d’hébergement pour personnes handicapées sans domicile fixe ainsi que l’allocation compensatrice pour tierce personne et frais de repas ;

– l’allocation différentielle garantie aux personnes en situation de handicap, en extinction depuis la création de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) en 1975.

Ces aides comprennent également l’aide d’urgence pour la prise en charge des personnes atteintes d’encéphalopathie subaiguë spontanée transmissible. Cette aide a été créée en 2001 à la suite de l’apparition de la maladie de la « vache folle ».

4.   L’aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine

● L’action 18 du programme 304 porte les crédits alloués à l’aide à la vie familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine (AVFS). Depuis le 1er juillet 2022, le montant de cette aide s’élève à 661 euros par mois. Les modalités d’attribution de l’AVFS, qui n’avait pas effectué sa montée en charge, ont été révisées par les dispositions de l’article 269 de la loi de finances pour 2020. Depuis cette réforme, l’aide est attribuée de manière illimitée à ses bénéficiaires dès lors qu’ils continuent à remplir les conditions d’éligibilité. Les bénéficiaires n’ont donc plus l’obligation de déposer, chaque année, une nouvelle demande d’attribution. En conséquence, l’obligation de résider en foyer de travailleurs migrants ou en résidence sociale disparaît une fois l’aide attribuée.

L’AVFS compte 48 bénéficiaires au 30 avril 2022 et le montant des dépenses demandées pour 2023 s’élève à 948 834 euros. Compte tenu de la montée en charge plus lente que prévu du nouveau dispositif, la cible du nombre de bénéficiaires a été fixée à 500 personnes en 2026.

La DGCS évalue des pistes de réformes afin de lever certains freins à la montée en charge de l’AVFS, en particulier les craintes des potentiels bénéficiaires liées à la perte du titre de séjour et de la place en foyer ou en résidence.

II.   Le programme 157 Handicap et dÉpendance

Sur le programme 157 Handicap et dépendance figurent les crédits du budget général visant à favoriser la participation des personnes en situation de handicap et des personnes âgées en perte d’autonomie à la vie en société.

Sa dotation de 14,1 milliards d’euros en 2023 serait en progression de 845 millions d’euros par rapport à 2022.

Évolution des crÉdits du programme 157

(en millions d’euros)

 

LFI 2018

LFI 2019

LFI 2020

LFI 2021

LFI 2022

PLF 2023

Variation 2018/2023

12 – Allocations et aides en faveur des personnes handicapées

11 317

11 897

12 194

12 663

13 203

14 039

+ 24,1 %

13 – Pilotage du programme et animation des politiques inclusives

23

25

28

36

35

44

+ 91  %

Total

11 341

11 922

12 222

12 663

13 238

14 082

+ 24,2 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Cette évolution découle principalement de l’augmentation des crédits afférents à l’allocation aux adultes handicapés (AAH). En effet, les effectifs de l’AAH approcheraient de 1,27 million de bénéficiaires en 2023. Sur la dernière décennie, la hausse du nombre d’allocataires de l’AAH s’établit entre 2 % à 3 % par an, ce qui en fait une allocation dont l’évolution est très dynamique.

En 2023, les dépenses relatives à l’AAH s’élèveraient à hauteur de 12 532 millions d’euros. Cette estimation tient compte de la mesure de déconjugalisation introduite par loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat. En six ans, depuis les crédits initiaux pour 2017, les dotations relatives à l’AAH auront progressé de 38 %, soit 3,5 milliards d’euros supplémentaires.

A.   l’AAH : entre revalorisation et dÉconjugalisation du mode de calcul

1.   Une allocation réformée et revalorisée

● Dans un objectif de simplification, les deux dispositifs complémentaires à l’AAH, le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome ont été fusionnés à compter du 1er décembre 2019, au profit de cette dernière dont les conditions d’éligibilité sont plus souples et qui est attribuée automatiquement, sans démarche. La simplification des compléments à l’AAH a engendré une diminution de la dépense, de 0,5 million d’euros en 2019 et estimée à 5,7 millions d’euros par an pour les années suivantes.

● L’article 202 de la loi de finances pour 2022 a modifié les modalités de prise en compte des revenus du conjoint du bénéficiaire de l’AAH en y appliquant, à défaut de l’abattement spécifique de 20 % actuellement appliqué, un abattement forfaitaire de 5 000 euros majoré à hauteur de 1 400 euros par enfant à charge. Plus précisément, pour les bénéficiaires inactifs en couple, cette mesure repousse le seuil d’écrêtement de l’AAH – en d’autres termes, le niveau de revenus du conjoint à partir duquel le montant d’AAH versé commence à diminuer – de 1 020 euros à 1 270 euros. Le coût de cette mesure a été estimé à 200 millions d’euros par an pour un total de 140 000 ménages gagnants à raison d’un gain mensuel à hauteur de 120 euros.

● La loi de finances rectificative du 16 août 2022 ([15]), a ouvert des crédits supplémentaires afin de financer la revalorisation anticipée de l’AAH à hauteur de 4 %, au même titre que les autres prestations sociales. Cette revalorisation, dont le coût s’élève à 0,4 milliard d’euros, porte le montant forfaitaire de l’AAH à 956,65 euros par mois, soit une augmentation de 5,9 % depuis le 1er janvier 2022.

● En 2023, la convention d’objectifs et de gestion de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) prévoit de renforcer les moyens de la mission d’évaluation et de contrôle des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) afin d’harmoniser les pratiques d’attribution et améliorer le pilotage de l’allocation. Par ailleurs, une mission nationale d’audit est actuellement en phase de préfiguration et montera progressivement en charge à partir de 2023. Cinq agents, dont le recrutement s’étalera entre 2023 et 2025, seront spécifiquement dédiés à l’action en direction des services territoriaux.

2.   La déconjugalisation de l’AAH : une réforme attendue

L’article 10 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat a créé une mesure de déconjugalisation de l’AAH. La disposition prévoit un maintien du calcul actuel de la prestation pour les bénéficiaires en couple qui seraient perdants à la déconjugalisation, afin de ne pas les pénaliser. Le coût de la déconjugalisation a été estimé par la direction de la Recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) à 400 millions d’euros par an, tandis que la possibilité pour les perdants d’avoir un maintien du mode de calcul conjugalisé a été estimée à 160 millions d’euros, ce qui porte le coût global de la mesure à 560 millions d’euros. D’après la DREES, cette mesure permettra à 160 000 ménages de voir leur allocation revalorisée de 300 euros par mois en moyenne, dont 80 000 nouveaux bénéficiaires de l’AAH.

À l’inverse, quelques dizaines de milliers de ménages auraient vu leur montant d’AAH diminuer, si la mesure de maintien du calcul actuel n’avait pas été adoptée. Le décret d’application, en cours de rédaction, devrait être publié en fin d’année. La mesure de déconjugalisation devrait entrer en vigueur au plus tard en octobre 2023. La Caisse nationale des allocations familiales (CAF) a indiqué à la rapporteure spéciale que l’adaptation des systèmes d’information commencerait dès la publication du décret, une incertitude demeurant sur la gestion des perdants de la déconjugalisation et le maintien du calcul actuel.

B.   des efforts QUI SE POURSUIVENT pour inclure les personnes en situation de handicap dans l’emploi

1.   La transformation de l’offre d’ESAT

L’action 12 du programme 157 retrace les crédits alloués à l’aide au poste versée au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH).

● Cette aide permet de compenser les charges supportées par les ESAT relatives à la rémunération, aux cotisations sociales et à la contribution versée par ces derniers pour abonder le compte personnel de formation des personnes accueillies. La rémunération versée par les ESAT doit être supérieure à 5 % du SMIC. La GRTH varie en fonction de la quotité de travail des personnes en situation de handicap ainsi que de la rémunération versée par l’ESAT et doit être comprise entre 55,7 et 110,7 % du SMIC.

En 2023, les crédits demandés pour ce dispositif s’élèvent à 1,50 milliard d’euros, en hausse de 8 millions d’euros par rapport à 2022. Ils correspondent au financement de la compensation servie pour la rémunération de près de 120 000 travailleurs handicapés.

● En 2022, un fonds d’accompagnement de la transformation des ESAT (FATESAT) a été créé, doté de 15 millions d’euros inscrits au plan de relance.

Ce fonds avait pour objet de financer l’évolution du modèle économique des ESAT, en fonction de trois axes prioritaires :

– adapter les équipements existants ;

– moderniser et diversifier les outils de production ;

– faciliter le recours à des prestations externes de conseil et d’ingénierie.

Selon les informations transmises par la DGCS, un premier bilan du FATESAT montre que les agences régionales de santé et les ESAT se sont fortement mobilisés, ce qui a permis de renforcer leur dialogue autour d’objectifs stratégiques de transformation de l’offre et donc de dépasser les négociations strictement tarifaires antérieures.

● La mise en œuvre du plan de transformation des ESAT va se poursuivre en 2023.

L’article 136 de la loi dite « 3DS » ([16]) a prévu deux mesures principales :

– la possibilité pour la personne handicapée orientée en ESAT de partager son temps de travail entre le milieu protégé et le milieu ordinaire de travail, dans la limite de la durée maximale de travail ;

– la possibilité pour celles qui sortent vers le marché du travail de bénéficier, dans le cadre d’un parcours renforcé en emploi, de tous les accompagnements médico-sociaux et professionnels nécessaires pour garantir son maintien en emploi.

Selon les informations transmises par la Direction générale de la cohésion sociale, des décrets sont en cours d’élaboration pour préciser notamment les conditions d’orientation en ESAT, les modalités de mise en œuvre de la double activité en milieux ordinaire et protégé ainsi que les droits ouverts dans le cadre du parcours renforcé en emploi pour les travailleurs qui entrent sur le marché du travail. Des dispositions réglementaires sont également en cours de concertation pour inciter financièrement les travailleurs orientés et accueillis en ESAT à s’engager dans un temps partagé entre le travail protégé et le marché du travail.

2.   La montée en charge de l’emploi accompagné et de l’aide à l’embauche des personnes en situation de handicap

 L’action 13 du programme 157 porte les crédits alloués aux instituts nationaux pour jeunes aveugles et pour jeunes sourds, à hauteur de 15 millions d’euros, au Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des jeunes déficients sensoriels (CNFEDS), à hauteur de 0,2 million d’euros, aux centres régionaux d’études, d’actions et d’informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (CREAI), à hauteur de 0,7 million d’euros, et au centre national d’information sur la surdité (CNIS), à hauteur de 0,2 million d’euros.

 22,4 millions d’euros sont également alloués à l’accompagnement dans l’emploi des personnes en situation de handicap. En 2022, ces crédits étaient abondés par le plan de relance à hauteur de 7,5 millions d’euros. En 2023, la progression des ressources observée sur l’accompagnement dans l’emploi est liée à l’intégration des crédits du plan de relance sur le seul programme 157. Fin 2021, 5 291 personnes en situation de handicap étaient accompagnées. Le passage vers le marché du travail concerne environ 500 personnes par an, soit un taux de sortie de 0,47 %, ce qui correspond en moyenne à 1 à 2 personnes par an et par ESAT.

3.   Le numéro national 3977 : une communication insuffisamment orientée vers les personnes en situation de handicap

La Fédération 3977 gère la plateforme nationale d’écoute dédiée aux victimes et témoins de maltraitances envers des personnes âgées et adultes en situation de handicap. Depuis 2020, le numéro est accessible sept jours sur sept gratuitement et un dispositif adapté aux personnes sourdes et malentendantes a été mis en place. En 2023, un montant de 1,29 million d’euros est demandé au profit de la Fédération 3977, correspondant à l’annuité 2023 de la convention pluriannuelle d’objectifs 2021-2023 (3,9 millions d’euros) pour la montée en charge du dispositif. Un montant de 60 000 euros en AE et CP serait destiné à des actions ponctuelles de prévention et lutte contre la maltraitance.

La rapporteure spéciale observe que les situations de maltraitance à l’encontre des personnes âgées ont fait l’objet d’une médiatisation bienvenue ces derniers mois, ce qui a permis de dévoiler un certain nombre de situations de maltraitance. Toutefois, le numéro 3977 est également destiné aux personnes handicapées et il est largement sous-utilisé par ce public. Dans son dernier rapport d’activité qui date de 2020, la Fédération 3977 indiquait que seules 21 % des alertes provenaient de personnes en situation de handicap contre 79 % d’appels de personnes âgées. La rapporteure spéciale a souhaité déposer un amendement visant à ouvrir des crédits supplémentaires au profit de la Fédération 3977 afin d’accélérer le renforcement du volet communication au profit des personnes en situation de handicap. La rapporte spéciale a également déposé un amendement visant à créer un indicateur de suivi des appels du 3977 dans les documents budgétaires.

III.   Le programme 137 ÉgalitÉ entre les femmes et les hommes

Le budget du programme 137 Égalité entre les femmes et les hommes s’élèverait à 54,5 millions d’euros en AE et 57,7 millions d’euros en CP soit respectivement une hausse de 15 % et de 14 %. Le budget 2023 marque la poursuite de l’effort budgétaire en matière d’égalité entre les femmes et les hommes après une hausse des crédits de 37 % en 2021 et de 22 % en 2022.

De plus, il convient d’ajouter aux crédits du programme 137 les moyens alloués par l’ensemble des ministères à l’égalité entre les femmes et les hommes. Ceux-ci s’élèveraient, en 2023, à 3,27 milliards d’euros en AE et 2,38 milliards d’euros en CP ([17]), des montants en nette progression par rapport au budget antérieur.

Évolution des crÉdits de paiement du programme 137

(en millions d’euros)

 

LFI 2022

PLF 2023

Évolution en valeur

Évolution en %

23 – Soutien du programme égalité entre les femmes et les hommes

1,56

1,53

– 0,03

– 1,7 %

24 – Accès aux droits et égalité professionnelle

20,97

23,72

2,75

+ 13,1 %

25 – Prévention et lutte contre les violences et la prostitution

28,1

32,4

4,3

+ 15,5 %

Total

50,6

57,7

7,1

14 %

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

A.   des moyens croissants pour lutter contre les violences faites aux femmes

Pour 2023, 4,2 millions d’euros supplémentaires seront ouverts sur l’action 25 afin de renforcer les mesures de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes.

● Dans le cadre de cette enveloppe, un dispositif « pack nouveau départ », annoncé par la Première ministre le 2 septembre 2022, sera expérimenté en 2023 pour mieux répondre aux enjeux de protection des victimes. Il s’agit notamment de permettre aux victimes qui en ont besoin de bénéficier dans des délais brefs d’un accompagnement ciblé.

● Les centres de prise en charge des auteurs (CPCA), créés à la suite du Grenelle des violences conjugales, bénéficieront en année pleine d’un budget de 4,7 millions d’euros répartis entre les 30 centres.

● Dans le cadre d’une convention pluriannuelle d’objectifs conclue avec la Fédération nationale solidarité femmes (FNSF) en mai 2021, la plateforme d’écoute, d’information et d’orientation « 3919 - Violence femmes info » a été rendue accessible aux personnes en situation de handicap et fonctionne désormais, depuis août 2021, 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Les crédits alloués à ce dispositif s’élèvent à 2,9 millions d’euros en 2023, soit un montant stable par rapport à 2022. L’organisation « en H24 » de la plateforme nécessite encore des recrutements sur certaines tranches horaires et la formation d’un nombre important de nouvelles écoutantes. Le trafic d’appels reste très soutenu, avec 149 794 appels reçus sur la plateforme téléphonique en 2021, soit + 51,7 % de trafic par rapport à 2019.

● En 2023, les accueils de jour et les lieux d’écoute, d’accueil et d’orientation (LEAO) feront l’objet d’une évolution structurelle afin de resserrer le maillage territorial et d’étendre leurs horaires d’ouverture.

● 0,6 million d’euros seront alloués aux associations menant des actions « d’aller vers » afin de cibler les femmes éloignées des dispositifs d’aide et d’accentuer l’effort en direction des « zones blanches » (zones rurales ou encore zones périurbaines). Les points d’information implantés dans les centres commerciaux pendant la période de confinement seront pérennisés notamment les points d’écoute itinérants. Ces points d’écoute peuvent prendre la forme de « Vans », comme l’initiative « En voiture Nina et Simon.e.s », pour aller au contact des personnes les plus isolées et évoquer avec elles les sujets d’égalité, de sexualité ou encore d’accès aux droits.

B.   lA SORTIE DE LA PROSTITUTION : des résultats satisfaisants, des moyens à renforcer

1.   La montée en charge du parcours de sortie de prostitution

La loi du 13 avril 2016 ([18]) prévoit la mise en place de parcours de sortie de prostitution (PSP) accordés par le préfet sur avis de la commission départementale de lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains. Le PSP est proposé à toute personne victime de la prostitution, de proxénétisme ou de traite des êtres humains aux fins d’exploitation sexuelle qui manifeste son souhait de sortir de la prostitution et de s’inscrire dans ce parcours.

● Au 1er janvier 2022, 87 commissions départementales de lutte contre la prostitution étaient installées sous l’autorité des préfets (contre 55 au 30 novembre 2018) dont 51 avec un PSP (contre 32 en mars 2019). Une instruction ministérielle de mai 2022 ([19]) est venue rappeler aux préfets la nécessité d’installer une commission départementale dans les départements qui n’en ont pas, et pour les autres, de favoriser le dispositif d’entrée en PSP. Les associations jouent également un rôle majeur dans l’orientation des victimes les PSP. Au total, 119 associations sont agréées pour la mise en œuvre de ce parcours.

lES PARCOURS DE SORTIE DE PROSTITUTION : une mise en place progressive

 

2017

Mai
2018

Novembre 2018

Mars 2019

Mars 2020

Janvier 2021

Janvier 2022

Nombre de commissions départementales

18

33

55

62

75

80

87

Nombre de parcours de sortie de la prostitution

29

64

113

183

300

403

446

Source : d’après les informations transmises par la direction générale de la cohésion sociale.

Au 1er janvier 2022, 446 personnes étaient engagées dans un PSP. Les cibles du projet annuel de performances (indicateur 3.1 – Déploiement des parcours de sortie de prostitution) fixent le nombre de personnes suivant un PSP à 550 en 2023, 650 en 2024 puis 750 en 2025. L’hétérogénéité des critères exigés par les commissions départementales pour s’engager dans un PSP constitue l’un des principaux freins au plein déploiement du dispositif.

2.   L’aide financière à l’insertion sociale et professionnelle : un montant insuffisant

L’aide financière à l’insertion sociale et professionnelle (AFIS), mentionnée à l’article L. 121-9 du code de l’action sociale et des familles, est versée aux personnes s’engageant dans le parcours de sortie de la prostitution et ne pouvant prétendre au bénéfice des minima sociaux.

En 2023, les crédits alloués au financement de l’AFIS progresseraient de 0,2 million d’euros par rapport à 2022 pour s’établir à 1,6 million d’euros. En 2021, 456 personnes ont bénéficié de l’aide financière, contre 108 en 2018, soit un quadruplement du nombre de bénéficiaires en trois ans. Du point de vue de la rapporteure spéciale, cette évolution reste toutefois trop modérée et il conviendrait d’accélérer la montée en charge du dispositif.

Plus spécifiquement, l’AFIS ne s’élève qu’à 330 euros par mois, majorés de 102 euros par enfant à charge supplémentaire. La rapporteure spéciale estime ce montant trop faible pour aider les personnes en situation de prostitution à en sortir et à mener une nouvelle vie. Le montant de l’AFIS étant déterminé par décret (article D. 121-12-14 du code de l’action sociale et des familles), la rapporteure spéciale a souhaité déposer un amendement visant à inciter le Gouvernement à revaloriser cette aide à hauteur du montant du revenu de solidarité active, c’est-à-dire à 598,94 euros, majoré de 239,12 euros par enfant à charge supplémentaire.

C.   l’accÈS aux droits et l’ÉgalitÉ professionnelle : des crÉdits en lÉgÈre progression

L’action 24 Accès aux droits et égalité professionnelle serait dotée de 23,7 millions d’euros en AE et CP en 2023, soit un montant en progression de + 2,7 millions d’euros par rapport à 2022. Cette enveloppe vise principalement à soutenir les associations et les projets contribuant à développer une culture de l’égalité et à accompagner les femmes dans l’exercice de leurs droits.

● Le réseau des Centres d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) bénéficiera d’une subvention en augmentation significative à hauteur de + 1,6 million par rapport à 2022, soit une subvention totale de 6,3 millions d’euros. Le maillage territorial des CIDFF a récemment été renforcé à travers l’installation de 2 300 permanences dont 556 dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Les CIDFF jouent un rôle majeur dans l’accès aux droits. À titre d’exemple, en 2021 :

– 201 206 entretiens individuels accès au droit ont été réalisés ;

– 45 456 femmes victimes de violences sexistes ont été accueillies et informées ;

– 11 302 personnes ont été informées individuellement sur des questions ayant trait à l’emploi.

Au cours de l’audition de la Fédération nationale du réseau des CIDFF, la rapporteure spéciale a été alertée au sujet des problématiques de recrutement et de fidélisation du personnel des CIDFF. En effet, ces associations n’ont pas été couvertes par le champ des revalorisations issues du Ségur de la santé, ce qui pose des difficultés d’attractivité et de conservation des compétences. La rapporteure spéciale a déposé un amendement afin d’accentuer l’effort budgétaire à destination des CIDFF et d’inciter à la revalorisation de la rémunération de leurs 6 000 salariés.

● En 2023, la subvention versée aux espaces de la vie affective, relationnelle et sexuelle (EVARS) serait maintenue à hauteur de 4 millions d’euros en AE et CP, l’augmentation de 0,7 million d’euros prévue en 2022 ayant été intégrée en base. Ces crédits permettront d’assurer un maillage territorial plus efficient et de développer les permanences itinérantes.

● Une enveloppe totale de 11,4 millions d’euros est prévue au profit de l’entreprenariat des femmes et du développement de la culture de l’égalité. Ces crédits permettront notamment de poursuivre le renforcement des bureaux d’accompagnement individualisé vers l’emploi des CIDFF. 2,1 millions d’euros en AE et en CP seront affectés en 2023 aux projets innovants en matière de culture de l’égalité à travers des expérimentations d’actions auprès de populations spécifiques. 4 millions d’euros seront déployés pour le lancement de plans d’actions territorialisés. Ces crédits seront essentiellement destinés à l’éducation à l’égalité entre les femmes et les hommes, afin de déconstruire les stéréotypes sexistes et promouvoir la participation des filles dans les domaines où elles sont peu représentées ou invisibilisées.

La lutte contre la précarité menstruelle

Les crédits dédiés à la lutte contre la précarité menstruelle sont rattachés essentiellement l’action 13 Ingénierie, outils de la gouvernance et expérimentations au programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes. Une enveloppe de 4,7 millions d’euros a été prévue à cet effet dans les lois de finances pour 2021 et 2022 (contre 0,7 million d’euros en 2020) afin d’atteindre des publics spécifiques et précaires : les femmes en situation de précarité et les femmes détenues en prison. Cette enveloppe serait reconduite en 2023 et permettrait de renforcer la distribution de protections au bénéfice des épiceries sociales, d’organiser des maraudes, de mettre à disposition des protections dans les établissements scolaires du second degré, en accueils de jour et d’organiser des distributions au profit des femmes incarcérées.

IV.   Le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

Le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales est le programme support regroupant les moyens de fonctionnement, les emplois et la masse salariale des ministères sociaux. Il porte également la subvention pour charges de service public versée aux dix-huit Agences régionales de santé (ARS).

La dotation de ce programme serait en 2023 de 1,2 milliard d’euros en AE et 1,3 milliard d’euros en CP. Par rapport à 2022, les crédits initiaux diminueraient de 341 millions d’euros en AE (– 21,6 %). Les CP connaîtraient une évolution inverse, avec une forte progression de 119 millions d’euros (+ 9,8 %). Cette tendance est cohérente avec la montée en charge du projet immobilier précité de Malakoff, fortement demandeur d’AE en 2020.

A.   Un schÉma d’emplois positif pour la troisiÈme annÉe consÉcutive

La budgétisation 2023 tient compte de la hausse du point d’indice de + 3,5 % au 1er juillet 2022 (+ 7,6 millions d’euros en année pleine), de la valorisation du schéma d’emplois (+ 3,5 millions d’euros) et de mesures catégorielles (2,6 millions d’euros).

 Le schéma d’emploi est positif pour la troisième année consécutive, à hauteur de + 54 équivalents temps plein. Ces ETP supplémentaires se décomposeraient ainsi :

– 45 ETP pour renforcer les services des ministères sociaux au titre de leurs missions permanentes ;

– 4 ETP liés au soutien sanitaire apporté dans le cadre des Jeux Olympiques et paralympiques de Paris 2024 qui induiront une surveillance sanitaire étendue ;

– 5 ETP correspondant aux moyens accordés aux délégués ministériels à l’encadrement supérieur de l’État.

La rapporteure spéciale souhaite souligner l’importance de réarmer les départements à travers les nouvelles directions départementales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DDEETS). En ce sens, elle a déposé un amendement visant à rehausser de 15 ETP ces directions, en particulier afin d’approfondir les contrôles opérés par les services de l’aide sociale à l’enfance et assurer un suivi renforcé des contractualisation mises en place en l’État et les départements.

 En gestion 2022, 73 ETPT supplémentaires ont été octroyés au titre des renforts de la cellule de crise sanitaire pour des crédits correspondants à 4,4 millions d’euros. Selon les informations transmises par la direction des finances, des achats et des services, ces recrutements sont nécessaires dans « l’hypothèse privilégiée d’une saisonnalité du virus sur le mode grippal, afin de conserver les compétences acquises par les personnels de la cellule de crise ».

Dans cet objectif, le plafond d’emplois pour l’année 2023 tient compte d’une correction technique de + 50 ETPT permettant de pérenniser les compétences dans la gestion des crises. Il convient de noter que ce relèvement du plafond d’emplois n’a pas d’impact sur le schéma d’emplois puisque les agents concernés sont déjà en poste.

Les inadéquations entre les transferts inscrits au budget
et les départs réels des agents

La réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE) a traduit une nouvelle étape de la modernisation et de la transformation des services de l’État dans les territoires pour répondre aux besoins des acteurs locaux. 30 % des effectifs concernés par cette réforme dans les ministères sociaux ont été transférés vers le ministère de l’Intérieur et vers le ministère de l’Éducation nationale. Toutefois, tous les agents n’ont pas suivi leurs missions dans le cadre de la réforme ce qui a induit des inadéquations entre les transferts prévus au budget et les départs effectifs des agents.

Ces inadéquations ont nécessité :

– un relèvement du plafond d’emplois à hauteur de 116 ETPT et une ouverture de crédits de 4,8 millions d’euros en loi de finances rectificatives 2021 ;

– une augmentation du plafond d’emplois en 2022 à hauteur de 116 ETPT et 4,8 millions d’euros de masse salariale en LFI 2022 ;

– une compensation de 77 ETPT du plafond d’emplois et de + 3,2 millions d’euros prévue dans le budget 2023.

 

B.   lA RELOCALISATION DES SERVICES DES MINISTÈres sociaux

Les ministères chargés des affaires sociales, qui regroupent les ministères du Travail, du plein-emploi et de l’insertion, de la Santé et de la prévention et des Solidarités, de l’autonomie et des personnes handicapées, sont engagés dans une démarche de renouvellement de leur schéma pluriannuel de stratégie immobilière. Cette nouvelle stratégie vise à regrouper les agents sur trois sites domaniaux en libérant les deux locations privées qui sont actuellement utilisées.

● Elle a pour objectif de rationaliser l’occupation des sites et s’inscrit dans une démarche de transition écologique en réduisant sensiblement la consommation énergétique des ministères. La démarche initiée en 2017 se traduira par une opération de déconstruction puis de reconstruction sur le site Malakoff anciennement occupé par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). À l’issue d’une procédure de dialogue compétitif au premier semestre 2021, il a été procédé à la sélection d’un projet en juillet 2022, la notification du marché étant prévue au plus tard en novembre 2022. La phase de déconstruction devrait débuter au premier semestre 2023 et la livraison finale du bâtiment est prévue pour le début de l’année 2027. Pour cette opération de déconstruction, les besoins sont estimés à 13,6 millions d’euros en AE et 34,5 millions d’euros en CP.

● L’impossibilité de renouveler les baux des sites de Montparnasse (fin du bail en mars 2023 mais prolongé de deux mois) et de Mirabeau (fin du bail en 2024) a conduit les ministères à chercher deux nouveaux sites :

– la Tour Olivier de Serres (TODS) qui représente en 2023 un besoin lié aux dépenses locatives de 4,3 millions d’euros en AE et 8,2 millions d’euros en CP

– un site qui reste à déterminer mais dont les besoins sont intégrés au présent projet à hauteur de 13,3 millions d’euros en AE et 0,8 million d’euros en CP.

Au total, les crédits demandés pour l’action 12 Affaires immobilières augmentent de 21,3 millions d’euros en CP par rapport à 2022 du fait du déplacement des services vers ces deux sites.

Dans l’attente de la livraison du site de Malakoff, l’action 10 Fonctionnement des services serait également revalorisée :

 à hauteur de + 1,9 million d’euros en AE et 2,4 millions d’euros en CP afin de permettre l’installation des services dans le site temporaire « Tour Olivier de Serre » ;

– à hauteur de 729 167 euros pour garantir l’installation de la direction du numérique sur le site qui reste à déterminer.

Calendrier de la relocalisation des services DES ministères sociaux

Échéance

Avancée de l’opération

1er trimestre 2023

Travaux d’aménagement des espaces à TODS

31 mars 2023

Fin du bail du site Montparnasse-Sud Pont (avec projet de prolongation de deux mois)

Avril à mai 2023

Premiers déménagements des directions et services de l’administration centrale

Été 2023 puis fin d’année 2023

Travaux d’aménagements à TODS et à Duquesne à partir de décembre : déménagement de toutes les directions et services actuellement installés à Mirabeau

Courant 2024

Déménagement de toutes les directions et services actuellement installés à Mirabeau

31 décembre 2024

Fin du bail du site Mirabeau

Source : commission des finances d’après les données transmises par la direction des finances, des achats et des services

C.   des moyens renforcÉs au profit des agences rÉgionales de santÉ

L’action 17 du programme 124 est relative à la subvention pour charges de service public (SCSP) versée aux agences régionales de santé (ARS). Celle-ci abonde le budget principal des ARS et finance 80 % de leurs dépenses de personnel ainsi que 15 % de leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement, le solde provenant d’une contribution des régimes obligatoires d’assurance maladie.

● Fortement mobilisées durant la crise sanitaire, les ARS ont pu bénéficier d’une hausse de leur SCSP à hauteur de 32 millions d’euros en 2021. En 2022, la SCSP n’a été réduite que de 1 million d’euros par rapport au budget antérieur, ce qui témoignait de la nécessité de poursuivre l’effort budgétaire au profit des ARS. Ces moyens budgétaires supplémentaires se sont accompagnés d’une hausse temporaire du plafond d’emplois des agences à hauteur de 292 ETP en 2020 puis de 167 ETP en 2021.

En 2023, le montant de la SCSP des ARS du programme 124 s’établirait à 615,4 millions d’euros, en progression de 22,2 millions d’euros par rapport à 2022. Ces crédits supplémentaires sont adossés à un schéma d’emplois positif à hauteur de 45 ETP qui confirme le renforcement des moyens mis à disposition des agences. Des crédits permettront de financer les renforts d’emplois pour l’inspection contrôle des EHPAD et les renforts alloués aux ARS en vue de la préparation des Jeux Olympiques 2024. Le présent projet intègre aussi les crédits correspondant à l’incidence de la hausse de 3,5 % du point de la fonction publique pour les agents des ARS. Il convient de noter que les mesures de renforcement des effectifs des agences qui s’inscrivent dans le cadre du Ségur de la Santé (+ 118 ETP) sont financées par des crédits de l’Assurance maladie.

● La trésorerie des ARS s’établirait à 58,7 millions d’euros, soit un montant stable par rapport à 2022, correspondant en moyenne au financement d’un peu moins d’un mois de fonctionnement courant. En 2022, la crise sanitaire a continué à dégrader la trésorerie des agences du fait de surcoûts ou d’actions non prises en compte en loi de finances.

Au 30 juin 2022, les budgets rectificatifs présentés par les ARS ont abaissé le niveau global de trésorerie du groupe à 21 jours de fonctionnement courant. La situation est variable d’une ARS à l’autre et le niveau de trésorerie reste inquiétant pour certaines d’entre elles.

Le niveau de TRÉsorerie des ars : des situations hÉtÉrogÈnes

Nombre de jours de trésorerie

Nombre d’ARS

Supérieur à 40 jours

5 ARS

Entre 30 et 40 jours

3 ARS

Entre 20 et 40 jours

6 ARS

Inférieur à 20 jours

4 ARS

Sources : d’après les réponses au questionnaire budgétaire apportées par la direction des finances, des achats et des services.

V.   Les dÉpenses fiscales : un enjeu important pour la mission

En 2023, 29 dépenses fiscales sont rattachées aux programmes de la mission. Leur coût en 2023 est évalué à 11,5 milliards d’euros, ce qui représente 38,5 % du montant des crédits des différents programmes de la mission et 12,9 % du coût total des dépenses fiscales répertoriées dans le Tome II des Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances. En 2020, les dépenses fiscales de la mission représentaient 47,2 % du montant total des dépenses budgétaires.

● Les dépenses fiscales de la mission concernent essentiellement les programmes 157 Handicap et dépendance (6 012 millions en 2023) et 304 Inclusion sociale et protection des personnes (5 274 millions d’euros), et sont concentrées sur un nombre restreint de dispositifs. Le montant des dépenses fiscales de la mission a décru du fait de la crise sanitaire et de la réforme de la taxe d’habitation. En dépit de cette évolution, la mission Solidarité, insertion et égalité des chances demeurerait la troisième mission du budget général pour le nombre et le coût des dépenses fiscales rattachées.

Coût des dÉpenses fiscales pour les principales missions de l’État

Missions

2022

2023

Coût
(en millions d’euros)

Nombre

Coût
(en millions d’euros)

Nombre

Économie

20 005

70

9 874

69

Cohésion des territoires

14 280

89

15 919

88

Solidarité

11 271

30

11 502

29

Travail, emploi

9 570

19

12 635

19

Recherche et enseignement supérieur

8 298

10

8 186

12

Source : commission des finances, d’après le tome II de l’annexe Voies et moyens, PLF 2022 et 2023.

● Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ([20]), la Cour des comptes estime que les informations disponibles sur les dépenses fiscales sont lacunaires, leur chiffrage n’étant pas systématiquement renseigné et le nombre de bénéficiaires n’étant pas toujours connu. La Cour des comptes indique également que « les dépenses fiscales [sont] souvent sans lien avec les objectifs des programmes auxquels elles sont rattachées ». La rapporteure spéciale s’associe à ces observations.


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   EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du 21 octobre 2022 à 9 heures 30, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu est consultable en ligne.

Après avoir examiné des amendements de crédits et adopté les amendements II-CF999 (amendement II-2805), II-CF997 (amendement II-2806), II-CF1085 (amendement II-2807), II-CF1070 (amendement II-2809) et II-CF998 (amendement II-2810) présentés par la rapporteure spéciale, la commission a adopté, conformément à l’avis favorable de la rapporteure spéciale, les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ainsi modifiés.

La commission a également adopté l’amendement II-CF1000 (amendement II-2803) portant modification de l’état G pour la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

 

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   LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

 

APF France Handicap*

– Mme Carole Salères, conseillère nationale Travail, Emploi, Formation et Ressources

 

Assemblée des départements de France (ADF)

– M. Brice Lacourieux, conseiller relations avec le Parlement

 

Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF)

– M. Nicolas Grivel, directeur général

– Mme Isabelle Sancerni, présidente du conseil d’administration

– M. Damien Ranger-Martinez, directeur des relations avec le Parlement et les élus

– M. Guillaume Georges, directeur du département insertion et cadre de vie

 

Collectif ALERTE

– M. Noam Leandri, président

 

Délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté

– Mme Marine Jeantet, déléguée interministérielle

– M. Francis Bouyer, adjoint à la déléguée interministérielle

 

Direction des finances, des achats et des services (DFAS)

– M. Francis Le Gallou, directeur

 

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS)

– M. Jean-Benoît Dujol, directeur

– M. Jean-François Bourdais, adjoint des affaires financières et de la modernisation

– Mme Hélène Furnon-Petrescu, cheffe de service des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes

 

Fédération Française des Banques Alimentaires*

– Mme Laurence Champier, Directrice Fédérale

 

Fédération nationale des centres d’information sur les droits des femmes et des familles (FNCIDFF)

– Mme Clémence Pajot, directrice générale

– M. Grégoire Leray, directeur administratif et financier

 

Fédération nationale des CREAI

– M. Antoine Fraysse, délégué fédéral

– M. Jacques Nodin, président du CREAI Bourgogne Franche-Comté, président de la Fédération nationale ANCREAI et préfet honoraire

 

Fédération Nationale Solidarité Femmes (FNSF)

– Mme Françoise Brié, directrice

 

FranceAgriMer

– Mme Christine AVELIN, directrice générale

– Mme Véronique BORZEIX, directrice adjointe

 

GIP Enfance en danger

– Mme Florence Dabin, présidente

– Mme Tokhsane Jihane, conseillère en charge des Solidarités

– Mme Blain Violaine, directrice générale

– M. Jérôme Vicente, directeur administratif et financier

– Mme Manon Guery, community manager

 

La Croix Rouge*

– Mme Chloé Siméha, directrice de l’inclusion

 

Le Mouvement du Nid

– Mme Stéphanie Caradec, directrice

 

 

Ministères délégués auprès de la Première ministre

– Mme Charlotte Caubel, secrétaire d’État auprès de la première ministre chargée de l’enfance

– M. Clément Lethielleux, conseiller parlementaire

– Mme Isabelle Lonvis-Rome, ministre déléguée auprès de la Première ministre chargée de l’Égalité entre les femmes et les hommes, de la Diversité et de l’Égalité des chances

– Mme Margot Provot, conseillère parlementaire et affaires européennes

– M. Benoit Boussinesq, chargé de mission affaires budgétaires au SDFE

 

Ministère des Solidarités, de l’Autonomie et des personnes handicapées

– Mme Geneviève Darrieussecq, ministre déléguée chargée des Personnes handicapées

– M. Maëlig Le Bayon, directeur de cabinet

– M. Charles Rigaud, conseiller budgétaire

– Mme Anna Boeri, conseillère parlementaire

– M. Jean-Christophe Combe, ministre des Solidarités, de l’Autonomie et des personnes handicapées

– M. Guillaume Zucman, conseiller parlementaire

– Mme Charlotte Galland, conseillère chargée du budget et des comptes sociaux

 

Restos du cœur*

– M. Louis Cantuel, responsable des relations institutionnelles

– M. Yves Mérillon, membre du bureau national

 

Secours Populaire

– M. Nicolas Champion, membre du bureau national en charge de l’aide alimentaire

– M. Michael Pozo Castillo, directeur des solidarités.

 

 

 

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.


([1])  Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([2])  Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([3]) Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

([4]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([5])  Décret n° 2022-130 du 5 février 2022 relatif à l’expérimentation de la recentralisation du revenu de solidarité active.

([6])  Loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d’urgence pour la protection du pouvoir d’achat.

([7])  Financé par l’Union européenne à hauteur de 35 millions d’euros par an, le programme « Fruits et légumes à l’école » et « Lait et produits laitiers à l’école » soutient la distribution de fruits et légumes frais, de produits laitiers aux élèves du primaire et du secondaire.

([8]) En 2022, la prévention des sorties sèches pour les jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance est dotée de 10 millions d’euros dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté.

([9]) Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.

([10]) Arrêté du 24 août 2021 fixant le montant du financement exceptionnel de l’État pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l’aide sociale à l’enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2020.

([11]) Loi n° 2022-140 du 7 février 2022 relative à la protection des enfants.

([12]) Inspection générale des affaires sociales, La lutte contre la précarité alimentaire, 2019.

([13]) Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

([14]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([15]) Loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

([16])  Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale prévoit deux principales mesures.

([17]) Document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2022, Politique d’égalité entre les femmes et les hommes.

([18])  Loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.

([19]) Instruction N° DGCS/SDFE/DGEF/DIMM/2022/7 2022 du 13 avril 2022 relative à l’ouverture des droits dans le cadre du parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle.

([20]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, 2022.