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Le rapport Politique des territoires couvre les trois programmes 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, 162 Interventions territoriales de l’État et 147 Politique de la ville de la mission Cohésion des territoires. La dotation atteint dans le PLF 2023 1 012,7 millions d’euros en AE et 921,5 millions d’euros en CP, soit des hausses respectivement de 12,4 % et 2,7 %.

évolution des crédits du programme 112, 162 et 147 de la mission cohésion des territoires

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes de la mission	LFI 2022	PLF 2023	Évolution (en %)	LFI 2022	PLF 2023	Évolution (en %)
112 – Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	244,2	329,4	+ 34,9 %	247	262,4	+ 6,2 %
162- Interventions territoriales de l’État	98,4	85,8	– 12,8 %	92,3	61,6	– 33,3 %
147 – Politique de la ville	558	597,5	7,1 %	558	597,5	7,1 %
Totaux	900,6	1 012,7	12,4 %	897,3	921,5	2,7 %

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

Sur le programme 112, la hausse du niveau des autorisations d’engagement ne correspond pas à des mesures nouvelles : les annualités des autorisations d’engagement des contrats de plan État-région (CPER) et contrats de plan interrégionaux État-régions (CPIER) au titre du volet territorial des contrats ont été rassemblées sur le programme 112 alors qu’une partie de ces AE avait été positionnée sur le plan de relance, pour permettre une exécution rapide des projets prêts à être lancés. La hausse des crédits de paiement est essentiellement due à la montée en puissance des pactes de développement territorial (31,1 millions d’euros dans le PLF 2023 contre 10 millions d’euros en LFI 2022).

La hausse des crédits du programme 147 (+ 39,5 millions d’euros en AE=CP) permet le rebasage en LFI des crédits du plan « Quartiers d’été » (+ 30 millions d’euros) mobilisés depuis l’été 2020 par des redéploiements en gestion ou des ouvertures en loi de finances rectificative (10 millions d’euros ont ainsi été ouverts par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 pour les dispositifs « Quartiers d’été » et « Quartiers solidaires »).

La baisse des crédits sur le programme 162 est liée à l’achèvement de l’exécution du plan exceptionnel d’investissement pour la Corse (PEI Corse).

Les dépenses fiscales, rattachées aux programmes 112 et 147 atteignent 1,041 milliard d’euros selon les prévisions du PLF 2023, soit un niveau supérieur aux crédits budgétaires ouverts. La réflexion concernant les dispositifs fiscaux zonés comme les zones de revitalisation rurale (ZRR) ou les zones franches urbaines territoire-entrepreneurs (ZFU-TE) devra aboutir avant la fin de l’année prochaine, date à laquelle ces dépenses fiscales zonées doivent cesser. La question du remplacement des dépenses fiscales par des interventions directes, qui permettent des aides plus ciblées et plus massives, doit être posée. En règle générale, le rapporteur spécial estime que l’intervention publique – qui n’est pas un droit de tirage – est plus appropriée que des dispositifs fiscaux pour les territoires qui en ont besoin.

évolution du montant des cinq principales dépenses rattachées aux programmes du rapport politique des territoires

(en millions d’euros)

	Programme concerné	2021	2022	2023
Exonération d'impôt pour les entreprises créées ou reprises dans les ZRR	112	236	294	294
Taux de TVA applicables à divers produits et services en Corse	112	228	250	260
Exonération pour les entreprises qui s’implantent en ZFU	147	139	132	132
Abattement de 30 % de TFPB pour les immeubles en QPV (et ex-ZUS)	147	66	111	111
Crédit d'impôt pour investissement en Corse	112	109	102	102

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

I. LE PROGRAMME 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire : un budget qui met à contribution les collectivités territoriales et en danger l’agence nationale à la cohésion des territoires

Le programme 112 est composé de différentes actions :

– l’action 11 porte les crédits de la section locale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire – FNADT. Ces crédits sont mis à disposition des représentants de l’État dans les territoires pour financer des dispositifs contractualisés avec les collectivités territoriales : CPER-CPIER, contrats de convergence et de transformation (CCT), pactes de développement territorial ;

– l’action 12 porte les crédits de la section générale du FNADT qui financent : le soutien aux maisons France services, une partie des chefs de projet du programme des « Petites villes de demain » (PVD), les contrats de redynamisation des sites de défense, le soutien aux associations nationales intervenant dans le domaine de l’aménagement du territoire ainsi que les subventions pour charges de service public de Business France et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;

– l’action 13 porte les CP de la prime d’aménagement du territoire en voie d’extinction ainsi que des contrats de ruralité (pour les AE de 2017 et 2018) et du Pacte État-métropoles (pour les AE de 2017).

A. Des évolutions de crédits à analyser finement

La dotation du programme 112 atteint 329,4 millions d’euros en AE et 262,4 millions d’euros en CP. Il n’est pas aisé d’objectiver l’évolution réelle de cette enveloppe d’une année à l’autre. En effet, en 2021 et en 2022, une partie des crédits de dispositifs pluriannuels qui ont vocation à s’inscrire dans la durée au-delà du plan de relance ont été positionnés sur le programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance.

Le rapporteur spécial tient à souligner qu’il n’y a pas d’évolution favorable des crédits de ce programme 112, alors que les effets de la crise sanitaire et de la crise climatique sont de plus en plus prégnants. Le tableau ci-après atteste même d’une baisse des crédits réels avec la fin du plan de relance, alors même que les interventions contenues dans ce programme sont reconnues comme efficaces et efficientes par les acteurs des territoires. Il serait dommage de ne pas favoriser les interventions publiques qui font consensus.

évolution des crédits entre la LFI 2022 et le PLF 2023

(en millions d’euros)

	LFI 2022 (P112)		LFI 2022 (avec crédits du plan de relance)		PLF 2023 (P112)		PLF 2023 (avec crédits du plan de relance)		Évolution LFI 2022-PLF 2023 (P112)		Évolution LFI 2022-PLF 2023 (avec crédits du plan de relance)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 11 : FNADT section locale	117,4	97,5	195,8	149,3	196,6	118,8	196,6	171,3	+ 79,2	+ 21,3	0,8	22
Contrat de projets État-Régions	66	85	144,0	136,8	142,7	118,8	142,7	135,8	+ 76,7	+ 33,8	– 1,3	– 1
Contrat de convergence et de transformation	5	2,5	5,5	2,5	5,5	4,3	5,5	4,3	+ 0,5	+ 1,8	0	1,8
Pactes territoriaux	46,4	10	46,4	10,0	48,4	31,1	48,4	31,1	+ 2	+ 21,1	+ 2	+ 21,1
Action 12 : FNADT section générale	60,8	65,9	87,2	89,9*	64,9	63,4	64,9	67,9	+ 4,1	– 2,5	– 27,8	– 22,6
Maisons France services	36,3	36,3	36,3	36,3	36,3	36,3	36,3	36,3	0	0	0	0
Agenda rural	19	19	29	26	19	19	19	23	0	0	– 10	– 3
Fabriques des territoires	0	0	16,5	16,5	0	0	0	0	0	0	– 16,5	– 16,5
CRSD et PLR	1,2	4,6	1,2	4,6	0	2,4	0	2,4	– 1,2	– 2,2	– 1,2	– 2,2
Réseau et partenaires P112 (Associations)	1,4	1,4	1,4	1,4	1,4	1,4	1,4	1,4	0	0	0	0
Autres décisions du Gouvernement	2,9	4,6	2,9	4,6	2,7	4,2	2,7	4,2	– 0,2	– 0,4	– 0,2	– 0,4
Action 13 : Soutien aux opérateurs	65,3	65,3	65,3	65,3	68	68	68	68	+ 2,7	+ 2,7	+ 2,7	+ 2,7
Subvention pour charges de service public ANCT	60,5	60,5	60,5	60,5	63,2	63,2	63,2	63,2	+ 2,7	+ 2,7	+ 2,7	+ 2,7
Subventions pour charges de service public	4,8	4,8	4,8	4,8	4,8	4,8	4,8	4,8	0	0	0	0
Action 14 : PAT, Pacte État-métropoles et contrats de ruralité	0,0	18,9	0	18,9	0,0	12,3	0,0	12,3	0	– 6,6	0	– 6,6
Prime d'aménagement du territoire	0,0	9,6	0	9,6	0,0	7,8	0,0	7,8	0	– 1,8	0	– 1,8
Contrats de ruralité	0,0	8,3	0	8,3	0,0	3,6	0	3,6	0	– 4,7	0	– 4,7
Pacte État-Métropole	0,0	1,0	0	1	0,0	0,9	0	0,9	0	– 0,1	0	– 0,1
TOTAL	243,5	247,6	348,3	323,1	329,4	262,4	329,4	318,9	+ 85,9	+ 14,8	– 18,9	– 4,2

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires et les informations transmises par la Direction générale des collectivités locales (DGCL).

* Un écart de 0,5 million d’euros, inexpliqué par la DGLC, existe entre le sous-total de l’action 12 pour la LFI 2022 (incluant les crédits de la mission Plan de relance) et la somme des crédits alloués aux différents dispositifs qui la composent (en CP).

Le rapporteur spécial constate également que le niveau inédit de l’inflation n’est pas pris en compte dans le programme 112 et, plus généralement, dans le cadre des dispositifs contractualisés qui n’incluent pas clause de réévaluation des engagements de l’État à ce titre. D’ores et déjà, plusieurs préfectures ont indiqué à la direction générale des collectivités locales (DGCL) que le niveau d’inflation avait pour conséquence des retards dans l’avancement de certaines opérations d’investissement. L’augmentation du prix de certaines matières, pouvant altérer l’équilibre financier d’un projet, pourrait conduire à privilégier des projets moins coûteux ou revoir leur ambition à la baisse.

1. Une hausse du montant des AE en trompe l’œil

En 2023, comme le montre le tableau, des CP sont encore prévus au titre de l’action 07 « Cohésion territoriale » du programme 364 Cohésion : 4 millions d’euros au bénéfice des programmes de l’Agenda rural ([1]) opérés par l’ANCT et 52,4 millions d’euros au titre des CPER-CPIER.

D’autres dispositifs suivis par la DGLC dans le cadre du plan de relance et qui servent à l’aménagement du territoire sont ouverts sur le programme 364 pour couvrir des AE ouvertes les années précédentes : le plan « Avenir Montagnes » qui bénéficiera de 41,8 millions d’euros en CP ou le programme « Manufactures de proximité » qui bénéficiera de 15,8 millions d’euros.

Le tableau montre ainsi que la hausse en AE sur le programme 112 est purement faciale : les crédits contractualisés avec les régions dans le cadre des CPER-CPIER 2021-2027 devront conduire à ouvrir chaque année environ 140 millions d’euros en AE sur la durée des contrats (998,7 millions d’euros prévus sur le programme 112 de 2021 à 2027 au titre du volet territorial des CPER-CPIER).

La signature des CPER : un processus long et laborieux

Alors que les mandats de négociation ont été envoyés aux préfets de région en 2020, l’ensemble des protocoles d’accord, à l’exception de ceux de la Corse et de la Normandie, ont été signés avant les élections régionales de juin 2021. Six régions n’ont toujours pas signé leur CPER. Quatre d’entre elles devraient le faire avant le 31 décembre 2022, après délibération des conseils régionaux. Bloquées jusqu’au printemps 2022, les négociations ont repris avec la Normandie et la Corse et devraient donner lieu à une signature des contrats dans le courant de l’année 2023.

En ce qui concerne les CPIER, seul celui du massif des Pyrénées a été signé au 15 octobre 2022. À l’exception du CPIER de la Vallée de la Seine (prolongé jusqu’à fin 2022) et du CPIER Rhône-Saône, l’ensemble des autres CPIER devraient pouvoir être signés en 2022 après adoption par les conseils départementaux.

2. Une augmentation pour les pactes territoriaux

La hausse en CP du programme 112 est principalement liée à la maturité des pactes territoriaux (+ 21,1 millions d’euros) après l’ouverture des AE correspondantes en 2022([2]). Les crédits prévus par le PLF 2023 doivent permettre de respecter les engagements gouvernementaux en faveur de l’engagement pour le renouveau du bassin minier (22 millions d’euros), le pacte pour la réussite de la Sambre-Avesnois-Thiérache (10 millions d’euros), le plan Lourdes (1,5 million d’euros) et le CRTE du Boulonnais (2,5 millions d’euros).

Ces pactes, signés pour la plupart au début du précédent quinquennat, doivent répondre à deux types de situation : d’une part, des territoires qui sont confrontés à des difficultés socio-économiques structurelles (comme le bassin minier) et, d’autre part, des territoires qui rencontrent des difficultés conjoncturelles à la suite d’une décision gouvernementale (comme l’abandon du projet de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes) ou en raison d’un facteur exogène (la fermeture de l’usine Whirlpool à Amiens).

On compte aujourd’hui 10 pactes ou contrats de développement territorial (hors Plan Littoral 21 aujourd’hui inscrit sur le programme 162) :

– le contrat de développement territorial pour Calais et le Calaisis, signé le 13 novembre 2015 pour renforcer l’attractivité d’un territoire marqué par la crise migratoire ;

– l’engagement pour le renouveau du bassin minier (ERBM), signé le 17 mars 2017, conçu pour accélérer transition urbaine ;

– le contrat de développement territorial de l’Amiénois, signé le 16 mars 2017, conclu à la suite de la fermeture de l’usine Whirlpool ;

– le pacte pour la réussite de la Sambre-Avesnois-Thiérache (SAT), signé le 7 novembre 2018 afin d’accompagner un territoire concentrant des difficultés socio-économiques, et dont l’acte II est en cours de négociation ;

– le contrat d’action publique pour la Bretagne, signé le 8 février 2019, comportant un volet « mobilités », à la suite de l’abandon du projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, et un volet « différenciation », notamment en matière d’eau et de biodiversité ;

– le contrat d’avenir pour les Pays de la Loire, signé le 8 février 2019, à la suite de la décision du Gouvernement d’abandonner le projet de Notre-Dame-des-Landes ;

– le pacte de développement de la Nièvre, conclu le 15 février 2019, pour soutenir ce département rural ;

– le pacte Ardennes, signé le 15 mars 2019, pour acter la mobilisation collective autour de ce territoire en difficulté ;

– le plan particulier pour la Creuse (PPC), signé le 5 avril 2019, à la suite à la reprise partielle de l’activité de l’entreprise GM&S ;

– le contrat triennal de Strasbourg 2021-2023, signé le 9 mai 2021, pour permettre à Strasbourg, siège du Parlement européen, d’assumer des obligations qui incombent habituellement à une capitale d’État.

Le rapporteur spécial relève que l’enveloppe totale allouée à ces pactes reste très modeste (48,4 millions d’euros en AE et 31,1 millions d’euros en CP pour 10 projets), même s’il comprend que ces plans reposent principalement sur la mobilisation des crédits de droit commun.

3. Les autres mouvements de crédits

Plusieurs dispositifs connaissent des baisses récurrentes liées à leur extinction : baisse de 6,6 millions d’euros pour l’action 14 liée à l’achèvement progressif des projets des contrats de ruralité et des pactes État métropole, dont les autorisations d’engagement ont été exécutées respectivement avant 2018 et 2017 ; décaissement des derniers crédits relatifs à la prime d’aménagement du territoire.

La fin du plan de relance signe également la fin du soutien aux 300 « fabriques du territoire » (150 dans les QPV et 150 dans les territoires ruraux) soutenues à hauteur de 75 000 à 150 000 euros sur trois ans. Ces tiers lieux nouvellement créés peuvent présenter un équilibre économique fragile. Il sera important de s’assurer de la pérennité de ces structures sur l’ensemble du territoire. Le rapporteur spécial invite à s’interroger sur la possibilité d’engager un nouveau cycle de soutien de trois ans qui assurerait une prise en charge dégressive des structures existantes et permettrait de lancer une nouvelle vague de création de structures.

B. le financement des maisons France services pèserA lourdement sur le budget des collectivités territoriales

2 379 maisons France services sont en fonctionnement en octobre 2022 (dont 127 bus itinérants) pour un objectif de 2 543 d’ici au 31 décembre 2022 (la dernière campagne de labellisation est prévue en novembre 2023).

À ce jour, la répartition des maisons France Services par type de structure est la suivante : 66 % des maisons France services sont opérées par les collectivités territoriales, 17 % par la Poste (maisons postales), 13 % par des associations ou réseaux d’associations, 2 % par la mutualité sociale agricole (MSA), 1 % par les sous-préfectures et 1 % en coportage.

1. Un budget largement insuffisant

Le rapporteur spécial regrette vivement que le budget couvrant le financement des maisons France services soit maintenu à 36,3 millions d’euros, ce qui permet seulement de maintenir le statu quo du financement actuel. Chaque maison France services est soutenue à hauteur de 30 000 euros par an, selon l’un des deux schémas de financement suivants ([3]) :

– pour les structures postales, 26 000 euros par le fonds postal national de péréquation territoriale et 4 000 euros par le FNADT sur le programme 112 ;

– pour les structures non postales, 15 000 par le fonds national France services (FNFS), alimenté par les neuf opérateurs publics partenaires, et 15 000 par le FNADT sur le programme 112.

Selon le rapport de l’IGA Mission d’expertise sur le modèle de financement du réseau France services de juin 2021, le coût annuel moyen d’une maison France services est de 110 000 euros, avec de fortes disparités ([4]). Les collectivités territoriales financent donc à plus des deux tiers les structures. L’Association des maires de France (AMF) souligne ainsi que la dotation de 30 000 euros ne permet dans la plupart des cas que de financer le premier des deux postes, rendus obligatoires par le cahier des charges France services, pour une durée de 24 heures. Or, les structures ont des plages d’ouvertures plus larges. Il est d’ailleurs à noter que les frais de structures (locaux, consommation d’énergie) sont souvent sous-évalués par les porteurs de France services selon l’AMF.

Le financement devrait revenir a minima à un partage égalitaire de la charge financière des structures entre l’État et les collectivités territoriales (ou les autres porteurs), ce qui devrait correspondre à un soutien de l’État à hauteur de 55 000 euros par structure. Cela représenterait un besoin supplémentaire de 64 millions d’euros pris en charge par le programme 112 ou par les opérateurs via le FNFS. Cela est d’autant plus nécessaire que le dispositif France services, qui donne satisfaction au demeurant, constitue bien souvent un moyen pour pallier le désengagement de l’État en matière d’accès aux services publics par les usagers. Sans revalorisation de son niveau, la contribution de l’État (via le programme 112 ou le FNFS) risque de représenter une part du financement des structures de moins en moins importante conduisant à en faire peser le coût de manière croissante sur les collectivités territoriales et les autres porteurs de projet. Cela risque d’aggraver les inégalités entre territoires : les collectivités territoriales les plus fragiles, ne pouvant assumer toutes les charges, se voient contraintes d’affaiblir le service rendu. C’est là une vraie question d’égalité territoriale, à la suite de l’abandon par l’État de sa compétence pleine et entière.

2. Des progrès attendus en 2023

Neuf acteurs publics participent aujourd’hui au programme : la CNAF, la CNAV, la CNAM, la MSA, Pôle Emploi, La Poste, la DGFiP, le ministère de l’intérieur et le ministère de la justice. Par ailleurs, 4 000 postes de conseillers numériques ont également été ouverts au sein des structures (actuellement encore en cours de déploiement) et ont déjà permis 710 000 accompagnements depuis l’été 2021. Les annonces du ministre de la transformation et de la fonction publiques garantissant le financement des postes de conseillers numériques pour deux années supplémentaires sont à saluer.

L’engagement des opérateurs est variable, selon les opérateurs et selon les maisons France services. Si les deux agents des structures peuvent parfois directement répondre aux demandes des usagers, les opérateurs doivent toujours mettre à disposition un ou plusieurs référent(s) afin d’assurer le « back office » auprès des agents. Or cette disponibilité n’est pas toujours vérifiée, et les difficultés d’accès au « back office » s’accroissent avec les nouvelles créations de maisons France services. Or, c’est dans la rapidité de réponse aux usagers que réside tout l’intérêt des structures France services. Selon la DGCL, cette obligation fait l’objet d’un suivi étroit par la direction du programme et par chaque préfecture, pour que la mobilisation des opérateurs soit identique partout sur le territoire.

L’entrée de nouveaux opérateurs dans le dispositif pourrait être envisagée à moyen terme. Des discussions ont lieu actuellement pour élargir le bouquet de services à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) pour le dispositif MaPrimeRénov’, principal outil existant pour la rénovation thermique des logements, pour lequel la dématérialisation constitue une entrave à son plein déploiement. Une expérimentation, en lien avec la Banque de France, sur les services d’inclusion financière rendus aux particuliers est également lancée dans huit départements (Aube, Landes, Manche, Mayenne, Nièvre, Savoie, Dordogne et Var). Le rapporteur spécial juge que l’arrivée de nouveaux opérateurs peut être pertinente, mais la consolidation des structures et la capacité des opérateurs à répondre aux demandes constituent des priorités.

La formation des agents des maisons France services constitue un autre axe de progrès pour les mois et années à venir.

La formation des agents : un axe de l’ « acte II » du programme France services

Actuellement, la formation des agents est composée de deux blocs avec une formation initiale et des modules de formation continue.

La formation initiale est coordonnée par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et se déroule sur 5,5 jours. La formation socle, qui dure 2,5 jours (première partie de la formation), est consacrée à l’accueil des usagers, la posture des agents et les enjeux de la médiation numérique. La formation « métiers », qui dure 3 jours (deuxième partie de la formation), est organisée en 12 situations de vie reprenant les démarches des administrations des 9 opérateurs du bouquet de services.

La formation continue a pour objectif de former les agents aux évolutions réglementaires des démarches du bouquet de services et aux nouvelles démarches intégrées au programme, tout en consolidant les fondamentaux. Elle est réalisée au niveau national avec des webinaires mensuels organisés par les opérateurs et au niveau local en fonction des besoins des agents et des ressources des opérateurs.

La formation des agents doit constituer un axe de « l’acte II » du programme France services.

Un groupe de travail a été constitué avec l’ensemble des parties prenantes du dispositif (ANCT, Banque des territoires, CNFPT, préfectures et opérateurs) afin d’apporter des pistes d’amélioration. L’objectif sera de structurer la stratégie de formation pour 2023 afin d’articuler les cycles de formation initiale et continue ainsi que pour renforcer le contenu de la formation des agents pour l’adapter aux besoins des usagers.

Source : DGCL.

C. L’anct : une agence sacrifiée ?

L’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), résultant de la fusion au 1er janvier 2020 du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), de l’Epareca (Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux) et de l’Agence du numérique, est le bras armé de l’État pour les politiques d’aménagement du territoire. L’ANCT anime et pilote des grands projets nationaux dont il n’est pas le financeur : Action cœur de ville, Petites villes de demain, Territoires d’industrie, France très haut débit, etc. Elle est l’interlocutrice des collectivités dans le processus de contractualisation avec l’État et a piloté l’élaboration des CRTE (contrats de relance et de transition énergétique). Les collectivités peuvent aussi recourir à l’Agence pour des prestations d’ingénierie sur mesure. L’ANCT s’appuie dans les territoires sur ses 247 délégués territoriaux (préfets) et adjoints, point d’entrée pour les collectivités territoriales.

La subvention pour charges de service public prévue pour l’ANCT en 2023 est stable hors mesure de périmètre : elle atteint 63,2 millions d’euros (après transfert des crédits et des effectifs en charge du programme européen URBACT). Ni l’inflation, ni la hausse du point d’indice pour les personnels concernés, ni les besoins de financement liés aux engagements communautaires, à l’activité commerciale de l’Agence ou au pilotage des programmes, de plus en plus nombreux, n’ont été pris en compte.

1. Un budget introuvable en 2023

Hors financements fléchés liés aux programmes pilotés par l’Agence et à certains dispositifs du plan de relance (mise en œuvre du pass numérique, accompagnement de collectivités au titre du volet mobilité du programme « Avenir Montagne », etc.), les besoins de financement de l’Agence en 2023 excèdent de 30 % les ressources disponibles.

Les besoins de financement de l’anct en 2023

(en millions d’euros)

Ressources (subvention pour charges de service public avant mise en réserve)	63,2
Besoins de financement	– 82,5
Masse salariale	– 31
Fonctionnement	– 9
Crédits d'ingénierie pour les collectivités (dont chefs de projet PVD)	– 20
Dépenses liées au fonctionnement des programmes	– 10
Besoins de financement liés aux dépenses communautaires*	– 6
Besoins de financement liés à l'activité commerciale (engagements de l'Ex-Epareca)*	– 6,5
Besoins de financement non couverts	– 19,3

* Les besoins de financement liés aux dépenses communautaires et aux engagements de l’Epareca sont nets des recettes liées à ces activités (recettes d’exploitation, cessions, subventions publiques liées aux investissements pour l’activité commerciale et remboursement de dépenses mises en œuvre au profit de la coordination de la gestion des fonds européens).

Source : ANCT.

Ce point doit être souligné : les besoins non couverts par la subvention pour charges de service public atteignent quasiment 20 millions d’euros, soit près du tiers du montant de cette subvention. Les conséquences risquent d’être catastrophiques pour une Agence dont la crise sanitaire n’a pas facilité le déploiement. Les enjeux sont simples : l’Agence risque de sacrifier les dépenses des directions métiers (animation en faveur des programmes, décisions d’investissement dans les collectivités, partenariats et études décidées par les observatoires, engagements communautaires de la France, etc.) ou, pire, les dépenses d’ingénierie au bénéfice des collectivités. Si l’Agence souhaite sanctuariser ces dernières, il y a fort à parier qu’elles seront affectées d’une manière ou d’une autre. ([5]).

Qui voudrait enterrer l’ANCT, en qui des espoirs importants ont été placés, ne s’y prendrait pas différemment ! Le rapporteur spécial estime urgent de prendre en compte cette augmentation nécessaire des moyens de l’ANCT. Les attentes dans les territoires sont multiples comme en témoigne la mobilisation des collectivités territoriales. Il ne faut pas, pour une somme modeste, doucher des espoirs de reconquête territoriale.

2. Des programmes de plus en plus nombreux à porter sans le personnel nécessaire

Lors de la création de l’Agence, le premier organigramme a été construit sur la base de 373 postes. Hors mises à disposition, il prévoyait un peu plus de 340 ETPT à prendre en charge.

Non seulement le plafonds d’emplois fixé en 2021 à 324 ETPT a représenté un manque de 16 postes par rapport à l’organigramme initial mais, de plus, depuis la création de l’Agence, plusieurs programmes portés par l’Agence ont été créés ont été renforcés, sans que dans le même temps les effectifs n’aient été rehaussés :

– les programmes Petites villes de demain ainsi que les plans en faveur de la montagne et de la ruralité n’existaient pas ;

– l’activité d’autres programmes (Territoires d’industrie, Action cœur de ville) a crû dans des proportions qui ont impliqué le renforcement des équipes ;

– la réactivation du cycle des comités interministériels des villes depuis 2021 se traduit par une sollicitation accrue des équipes, tout comme l’ambition de la transition numérique conduit à solliciter activement les programmes œuvrant dans ce champ ;

– enfin, l’Agence a également dû déployer des ressources pour répondre aux demandes d’ingénierie des collectivités territoriales. Elle a également créé une cellule chargée de gérer le fonds de restructuration des locaux d’activité et assure une coordination nationale des démarches contractuelles dans le cadre des CRTE.

Afin de continuer à accomplir toutes ses missions tout en respectant le plafond d’emplois qui lui était assigné, l’Agence a donc dû procéder à de sérieux efforts internes, étant rappelé que les nouveaux postes créés en 2022 ne l’ont été qu’au titre de l’internalisation de missions exercées par des partenaires extérieurs. Ainsi, les ressources humaines accordées à l’ANCT ne font que corroborer le sentiment du rapporteur spécial : l’ensemble des moyens nécessaires pour que l’Agence remplisse ses missions ne lui sont pas accordés.

À ce constat, s’ajoute le recours trop important aux cabinets privés pour formaliser et réaliser les études d’ingénierie. L’ANCT qui finance pour partie les chefs de projets du programme « Petites villes de demain » devrait développer plus encore son soutien en ingénierie aux territoires, en augmentant le nombre d’études produites en interne pour les collectivités et en favorisant les partages d’expérience et de compétences parmi le vivier des chefs de projets dont le financement est assuré par l’Agence.

II. le programme 147 politique de la ville : un signal inquiétant concernant le financement du npnru et des crédits insuffisants pour créer de nouvelles cités éducatives

Le programme 147 porte les crédits spécifiques à destination des 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV). Il est composé de quatre actions :

– l’action 01 porte les crédits des contrats de ville, déconcentrés aux mains des préfets, structurés autour de plusieurs domaines clés (cohésion sociale, emploi et développement économique, rénovation urbaine et cadre de vie) ainsi que les crédits alloués directement par le ministère chargé de la ville pour divers dispositifs ;

– l’action 02 porte la subvention de l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (EPIDE) et la compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines en vigueur jusqu’en 2015 (en voie d’extinction) ;

– l’action 03 porte la compensation pour les structures d’origine des agents occupant les fonctions de délégués du préfet ;

– l’action 04 porte la contribution au financement du Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) piloté par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

évolution des crédits du programme 147

(en millions d’euros)

	LFI 2022		Crédits ouverts en 2022 (LFI +LFR)*		PLF 2023		Évolution crédits 2022- PLF 2023		Évolution crédits 2022- PLF 2023 (%)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action n° 01 : Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville	490,4	490,4	499,9	499,9	522,8	522,8	22,9	22,9	+ 4,6 %	+ 4,6 %
Action n° 02 : Revitalisation économique et emploi	33,7	33,7	33,7	33,7	40,9	40,9	7,2	7,2	+ 21,4 %	+ 21,4 %
Action n° 03 : Stratégie, ressources et évaluation	18,9	18,9	18,9	18,9	18,9	18,9	0	0	0 %	0 %
Action n° 04 : Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie	15	15	15	15	15	15	0	0	0,0 %	0 %
Total programme 147	558	558	567,5	567,5	597,6	597,6	30,1	30,1	5,3 %	+ 5,3 %

* La loi du 16 août 2022 de finance rectificative pour 2022 a ouvert 18,9 millions d’euros pour le programme 147. Le tableau ne prend en compte que l’enveloppe nouvelle ouverte (9,5 millions d’euros) hors rétablissement des crédits annulés par le décret d’avance du 7 avril 2022 (9,5 millions d’euros).

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

A. Quelques hausses de crédit

Plusieurs évolutions de crédits sont à noter dans le PLF 2023.

L’action 01 enregistre une hausse de 32,4 millions d’euros en AE=CP par rapport à la LFI 2022. Cette hausse s’explique principalement par le rebasage à hauteur de 30 millions d’euros des crédits du programme pour financer le dispositif « quartiers d’été », ce que le rapporteur salue avec l’ensemble des élus des quartiers populaires. Ce dispositif de soutien aux associations de proximité a été mis en œuvre à l’été 2020 pour proposer des temps de loisirs et d’apprentissage à des jeunes particulièrement affectés par le confinement et la crise sanitaire. Au regard de son succès, ce dispositif a été maintenu lors des étés 2021 et 2022, en étant financé à chaque fois par des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative et des redéploiements de crédits (9,5 millions d’euros ont ainsi été ouverts pour ce dispositif par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022). Le rapporteur souligne qu’il n’y a donc pas de réelle augmentation nonobstant une hausse qui pourrait être décidée lors d’un futur PLFR en 2023.

Les « vacances apprenantes » : un espace de respiration et d’émancipation pour les jeunes des quartiers

Le dispositif « vacances apprenantes » repose en 2022 sur une collaboration interministérielle autour de plusieurs programmes :

– les stages de réussite, les écoles ouvertes et les colos apprenantes ont été financés en 2022 par le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse pour un montant d’environ 80 millions d’euros ;

– le dispositif « quartiers d’été » est financé par le ministère en charge de la ville sur le programme 147 (à hauteur de 30 millions d’euros) ;

– le dispositif « été culturel » est financé par le ministère de la culture (à hauteur de 17 millions d’euros).

L’opération « quartiers d’été » en 2022, qui a permis l’organisation d’activités dans les quartiers populaires, a été structurée autour de deux principaux axes :

– un temps de respiration, de divertissement et de découverte ;

– un temps de rencontres et de renforcement du lien social.

L’instruction du 8 avril 2022 relative à la mise en œuvre des quartiers d’été 2022 demandait de sélectionner des activités cofinancées par les collectivités territoriales et qui promeuvent les rencontres et activités inter-quartiers, les activités en soirée et en fin de semaine afin de permettre au plus grand nombre de bénéficier des « quartiers d’été » mais aussi d’animer l’espace public durant ces périodes, les activités mixtes et intergénérationnelles ainsi que les activités dédiées aux jeunes filles, aux femmes et aux familles qui sont souvent moins bénéficiaires des activités proposées.

Les programmations départementales ont par ailleurs été alimentées par d’autres programmes, notamment le partenariat de l’ANCT avec l’Agence nationale des chèques vacances (ANCV), qui a permis de proposer des projets de séjour allant jusqu’à 15 jours pour près de 4 000 jeunes de 16 à 25 ans.

Source : DGLC.

Les « quartiers d’été » constituent aujourd’hui un temps privilégié pour les habitants des quartiers prioritaires, notamment ceux qui ne peuvent pas partir en vacances. La réussite du programme réside dans la déconcentration des crédits aux mains des préfets et la coconstruction des dispositifs par les acteurs de terrain (associations, collectivités territoriales, etc.). La réussite des quartiers d’été montre aussi qu’il n’est pas besoin de créer de nouveaux appels à projets ou appels à manifestation d’intérêt pour une action rapide et efficace.

Parmi les autres évolutions de crédits, on pourra noter la dotation allouée aux adultes-relais en augmentation de 5 millions d’euros par rapport à la LFI 2022 (98 millions d’euros). 4 878 conventions signées entre l’État et un employeur pour le financement d’un poste d’adulte-relais étaient actives au 1er août 2022 contre 4 643 au 31 décembre 2021, sur un total de 6 500 postes ouverts au conventionnement. Le responsable de programme a indiqué que les préfets avaient été obligés de ralentir le rythme des conventionnements faute d’enveloppe financière suffisante en 2022 (l’enveloppe allouée au financement des postes ne permettant pas de financer 6 500 postes actifs).

Par ailleurs, un transfert entrant à hauteur de 7,7 millions d’euros en provenance du programme 102 est enregistré concernant la subvention pour charges de service public de l’EPIDE. Placé sous la cotutelle des ministères chargés de la défense, de l’emploi et de la ville, l’établissement propose un parcours d’insertion à des jeunes de moins de 25 ans sortis sans diplôme et sans qualification professionnelle du système scolaire. L’établissement est dorénavant financé grâce à ce transfert à hauteur d’un tiers par le ministère en charge de la ville, conformément aux recommandations de la Cour des comptes ([6]).

Les jeunes des QPV devraient constituer 38 % du public de l’établissement, ce taux étant en augmentation grâce à l’ouverture d’un vingt-et-unième centre en Seine-Saint-Denis. Plusieurs recommandations de l’enquête demandée à la Cour par la commission des finances de l’Assemblée nationale seraient en voient d’être appliquées : intégration de l’EPIDE comme prenante du contrat d’engagement jeune (CEJ), ouverture en continu des centres (plus de fermeture les week-ends), élargissement du public aux jeunes en situation de précarité et accueil des jeunes à partir de 17 ans, augmentation du taux d’occupation (85 % en juin 2022 contre 71 % en 2019).

B. Des réflexions à l’œuvre pour la conception des prochains contrats de ville

Les crédits déconcentrés des contrats de ville correspondent à 70 % environ des crédits de l’action 01. Au titre de l’exercice 2021, 34 265 actions (40 actions par commune disposant d’au moins un QPV) ont été financées pour un montant de 364,6 millions d’euros, concernant 12 494 porteurs, et pour une subvention médiane de 4 400 euros. Parmi ces porteurs, 80 % sont des associations (9 940) et 18 % des collectivités territoriales (2 274).

Différents travaux ont été réalisés pour évaluer les contrats de ville, qui arrivent à échéance au 31 décembre 2023 : commission chargée de la réflexion sur les prochains contrats de ville instaurée par la ministre Nadia Hai, rapport de la Cour des comptes de décembre 2020 L’évaluation de l’attractivité des quartiers prioritaires ayant abouti à trente recommandations.

Par ailleurs, l’instruction du 14 décembre 2021 de la DGCL et de l’ANCT a fixé le cadre de l’évaluation finale des contrats de ville par les acteurs de terrain. Il s’agira d’évaluer les actions les plus structurantes mises en œuvre à l’échelle de chaque contrat et d’analyser le fonctionnement du contrat de ville comme outil concourant au renforcement de la cohésion urbaine et sociale à l’échelle de chaque territoire, à travers la mobilisation et la mise en cohérence des interventions mises en œuvre au bénéfice des QPV.

Le rapport de la Cour des comptes présente plusieurs recommandations : accentuer la différenciation des contrats de ville autour de « projets de quartiers », renforcer l’évaluation par la désignation d’un opérateur pour chaque dispositif du contrat de ville, exposer plus clairement la stratégie de mixité dans les contrats de ville, intégrer un parcours global d’accompagnement des jeunes. Le travail de la commission et l’évaluation réalisée par les acteurs locaux permettent également d’aboutir à un certain nombre de constats communs :

– la clarté et la lisibilité du zonage QPV sont saluées (tout en appelant une actualisation au regard des dynamiques territoriales) mais la nécessité d’articuler le zonage des QPV à celui de l’éducation prioritaire (REP/REP+) est identifiée par l’ensemble des acteurs ;

– des demandes de souplesse dans le pilotage des contrats ont été exprimées, notamment pour transférer le portage du contrat de ville de l’EPCI à la commune lorsque tous les QPV sont situés dans une seule commune ;

– la difficile mobilisation du droit commun sur les territoires est relevée, avec un désengagement progressif des acteurs et une faible articulation entre les dynamiques interministérielles nationales et les contrats de ville ;

– les conseils citoyens sont perçus comme étant en situation d’échec ;

– la complexification liée à la multiplication des appels à projets a été systématiquement soulignée ;

– concernant l’abattement de TFPB, des alertes sont formulées quant au pilotage de son utilisation, son manque d’articulation avec le pilotage du contrat de ville et sa dépendance à la stratégie des bailleurs.

Le rapporteur spécial souligne la nécessité de limiter au maximum la logique des appels à projet. Source de dépense d’énergie inefficace, risquant d’avantager les seules structures qui disposent des ressources qui permettent d’y répondre, la logique des appels à projets et à manifestation d’intérêt arrive aujourd’hui à bout de souffle. Il faut au contraire privilégier la signature de conventions pluriannuelles d’objectifs, qui permettent de donner de la visibilité aux acteurs, économisent un temps administratif conséquent au bénéfice de la mise d’actions opérationnelles, et ne sont pas antinomiques avec une démarche d’évaluation des projets mis en œuvre.

Ce constat est vrai pour les associations comme il l’est pour les collectivités territoriales, au-delà de la question des contrats de ville : la contractualisation avec une visibilité pluriannuelle des financements apportés par l’État doit être le modèle de l’action publique des collectivités territoriales avec l’État. Force est de constater que pour des programmes nationaux comme Action cœur de ville ou Petites villes de demain, ce n’est pas le cas.

Bon an, mal an, les crédits de cette action, qui ne représentent qu’un peu plus de 0,1 % des dépenses de l’État, sont sanctuarisés. Mais ces crédits sont un levier important de l’action publique dans les quartiers populaires. Le rapporteur spécial estime que pourrait être fixé l’objectif de parvenir à doubler ces crédits sur 5 ans selon une trajectoire pluriannuelle engageant le Gouvernement.

C. L’absence de création de nouvelles cités éducatives en 2023

77,8 millions d’euros sont prévus en 2023 pour le dispositif des cités éducatives (contre 79,5 millions d’euros en 2022). Plus de 70 nouvelles cités éducatives ont été créées par la dernière campagne de labellisation, en 2022, ce qui porte le total du nombre de cités éducatives à 208. Ces cités éducatives couvrent ainsi 370 QPV.

Inspirée par les propositions du rapport dit « Borloo » de 2018 Vivre ensemble vivre en grand – Pour une réconciliation nationale et lancée à l’échelle des quartiers les plus fragiles (80) parmi les quartiers prioritaires de la ville (cumul de difficultés sociales, éducatives et urbaines en zone REP+ et ANRU), la démarche des cités éducatives a rapidement prouvé son efficience en matière de coordination des acteurs à l’échelle territoriale et de mise en cohérence des nombreux dispositifs et politiques publiques mis en œuvre, pour les jeunes jusqu’à 25 ans, dans la poursuite d’une « continuité éducative ».

Chaque cité éducative bénéficie aujourd’hui d’une enveloppe de 250 000 euros pendant trois ans : cette enveloppe permet de financer différentes actions et un poste de coordinateur chargé de projet qui participe au pilotage du programme avec le directeur d’établissement scolaire et le délégué du préfet. Les élus de l’Association des maires ville et banlieue (AMVB) auditionnés par le rapporteur spécial indiquent les résultats extrêmement positifs en matière de décloisonnement et de coopérations entre les différents acteurs (éducation nationale, associations, services de l’État, notamment ceux de la politique de la ville, collectivités territoriales), de mise en cohérence des différents dispositifs de soutien scolaire ou d’accompagnement des jeunes, mais également en ce qui concerne la participation des familles particulièrement concernées par les différents projets et actions qui leur sont proposés. Il existe ici un outil qui n’est pas un « énième dispositif de la politique de la ville » pour les acteurs de terrain qui savent travailler de manière collective en bonne intelligence. Ces résultats positifs relayés par les maires concernés sont cohérents avec les principaux enseignements du rapport IGE-IGESR. ([7])

Le rapporteur spécial souhaiterait souligner deux points :

– premièrement, il souhaite rappeler que le dispositif des cités éducatives ne doit pas se substituer aux programmes existants ou aux crédits de droit commun. Cet aspect est également identifié la DGCL. Très concrètement, il faut être vigilant, comme le rappellent les représentants de l’AMVB et de l’AMF, à ce que le programme des cités éducatives ne se substitue pas aux programmes de réussite éducative (PRE) dont le rôle est crucial dans les QPV ;

– deuxièmement, le rapporteur spécial regrette que de nouvelles cités éducatives ne puissent pas être créées faute de moyens suffisants. Il ne s’agit pas ici de plaider nécessairement pour la généralisation d’un dispositif qui ne peut fonctionner qu’avec un portage politique local fort de l’ensemble des parties prenantes (préfet, maire, recteur) en capacité de porter une stratégie éducative à l’échelle du territoire et de la piloter de manière équilibrée. Il comprend également la nécessité exprimée par le responsable de programme de veiller à la bonne mise en œuvre des projets déjà labellisés et d’en documenter plus précisément les résultats. Il ne s’agit pas de nier la nécessité pour le programme de mûrir. Mais le programme tel qu’il existe suscite une adhésion large et des candidatures nouvelles : faute de nouveaux crédits, les acteurs locaux motivés souhaitant monter un projet de cité éducative ne pourront pas le faire, alors que les 208 cités éducatives existantes ne couvrent que 25 % des QPV existants. Une nouvelle vague de création de cités éducatives mériterait d’être engagée dès maintenant, ne serait-ce que pour faire vivre l’égalité entre les territoires qui ont été précurseurs et les autres qui, pour des raisons souvent légitimes, ont voulu se donner un peu de temps.

D. La dotation de 15 millions d’euros allouée à l’ANRU : un signal inquiétant

Lancé en 2014 pour poursuivre l’action de transformation des quartiers prioritaires, le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) concerne 200 quartiers présentant de très graves dysfonctionnements urbains et sociaux, dits « d’intérêt national » (concentrant plus de 82 % de financements du programme), ainsi qu’un peu plus de 250 quartiers dits « d’intérêt régional ». Ce programme couvre ainsi près du tiers des QPV existants.

Les premiers engagements juridiques ont été pris en 2017 et pourront être réalisés jusqu’en 2026. Doté initialement de 5 milliards d’euros d’équivalents-subvention, le montant du NPNRU a été doublé en juin 2018 puis a été finalement porté à 12 milliards d’euros après les annonces du conseil interministériel de la ville (CIV) du 29 janvier 2021.

1. L’état d’avancée du NPNRU

En mars 2022, 393 quartiers étaient en chantier, ce qui représentait 2 723 opérations engagées (hors ingénierie), dont 811 livrées, 1 366 en travaux et 546 processus de relogement. Les opérations livrées au 31 mars 2022 correspondent à la construction de 4 517 logements sociaux neufs, à la réhabilitation de 10 972 logements sociaux, à la démolition de 14 093 logements sociaux, et à la construction ou la rénovation de 104 équipements de proximité et 16 ensembles immobiliers à vocation économique.

Au 1er septembre 2022, la validation des projets est effective dans 450 des 453 QPV qui feront l’objet d’un projet validé par l’ANRU ; il reste trois sites pour lesquels l’élaboration du projet a mis plus de temps (deux à Marseille, le dernier à Matoury en Guyane) et qui devraient être examinés en comité d’engagement d’ici la fin de l’année 2022. Par ailleurs, 144 sites ont d’ores et déjà fait l’objet, à l’initiative des porteurs de projets, d’une revoyure portant sur une évolution ou une amplification du projet initial. 27 QPV qui devaient faire l’objet d’un programme du NPNRU ne contractualiseront finalement pas avec l’Agence.

2. Le financement du NPNRU

Le niveau de participation des différents financeurs au NPNRU après les annonces du CIV du 29 janvier 2021 est le suivant :

– 1,2 milliard d’euros de subventions pour l’État ;

– 2,768 milliards d’euros de subventions pour les bailleurs sociaux, via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), par un versement annuel de 184 millions d’euros prévu de 2019 à 2033 ;

– 8 milliards d’euros en équivalents subventions pour Action Logement, soit 10,1 milliards d’euros de concours financiers (6,8 milliards d’euros de subventions et 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés).

Selon l’ANRU, l’enveloppe supplémentaire de 2 milliards d’euros ouverte en 2021 a permis de mieux accompagner la cinquantaine de projets qui restaient à valider, notamment sur les sites à très forts enjeux (Île-de-France, Marseille, Outre-mer), et d’accompagner les projets déjà bien engagés pour lesquels les collectivités souhaitaient amplifier l’action de renouvellement urbain. Les 144 avenants examinés couvrant 157 quartiers (79 quartiers d’intérêt national et 78 d’intérêt régional) portent sur 16 400 logements supplémentaires (10 700 logements sociaux en réhabilitation, 4 900 logements sociaux en démolition, 800 logements privés en recyclage), 70 équipements, 30 ensembles immobiliers économiques et des aménagements. Ces réexamens permettent aussi d’amplifier l’ambition d’opérations déjà validées (réhabilitation passant de HPE à BBC, équipements finalement refaits à neuf et non restructurés) ou de renforcer les moyens d’action (aides à la minoration de loyer, primes à l’accession, ingénierie, etc.).

Comme l’ensemble des acteurs, le rapporteur espère que l’augmentation substantielle du coût des opérations liée à l’inflation du prix des matériaux et de l’énergie ne conduira pas à revoir à la baisse l’ambition des projets. L’ANRU souligne d’ailleurs que « les inquiétudes des élus et des bailleurs sociaux s’installent et peuvent dans la durée mettre en cause la soutenabilité des opérations contractualisées avec des coûts estimatifs incluant des aléas qui ne sont pas nécessairement à la hauteur des augmentations fortes constatées sur certains matériaux ou prestations. Les interpellations de nombreux élus lors de visites de quartiers ou en comité d’engagement ont été constatées sur ces difficultés. ».

La participation de l’État pour le NPNRU devrait atteindre 15 millions d’euros dans le PLF 2023 (14,4 millions d’euros après mise en réserve). Si le niveau de trésorerie peut expliquer cette très faible participation (solde de trésorerie prévisionnel évalué à 1,1 milliard d’euros au 31 décembre 2022 dans le budget rectificatif de l’Agence de juillet 2022), ce niveau de participation envoie un signal très négatif aux partenaires de l’État (Action Logement et bailleurs sociaux) qui ont maintenu un niveau d’engagement élevé. Par ailleurs, les besoins de décaissement de l’Agence vont s’accélérer : 600 millions d’euros en 2023, 700 à 960 millions en 2024, plus d’un milliard d’euros à partir de 2025 jusqu’en 2028.

La trajectoire financière présentée au rapporteur spécial prévoit un financement de l’ordre de 300 millions d’euros par l’État de 2023 à 2027.

trajectoire (réelle et projetée) des décaissements
en CP par l’État au titre du npnru

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires et les informations transmises par la DGCL et l’ANRU.

Le rapporteur spécial fait deux constants :

– à court terme, le rythme de décaissements va s’accélérer pour l’État et devrait atteindre 85 millions d’euros en 2028. Les faibles versements de l’État au cours des dernières années vont le conduire à sauter une haie particulièrement haute alors que ses marges de manœuvre budgétaire seront réduites ;

– si la trajectoire présentée était respectée, moins de 400 millions d’euros (soit un tiers des engagements de l’État) auront été décaissés par l’État à horizon 2028, soit dix ans après le lancement du NPNRU et deux ans après la date limite d’engagement des crédits.

Le report des décaissements de crédits est donc source d’inquiétude pour le rapporteur. On peut imaginer que, dans les années 2030-2035, le lancement de nouvelles opérations de rénovation urbaine sera nécessaire et que le poids financier encore important du NPNRU à ce moment-là rendra difficile la prise en compte de ces besoins. Par ailleurs, alors que la situation financière des collectivités territoriales va se dégrader fortement en 2023, le risque existe que les porteurs de projet ralentissent l’avancée des opérations faute de capacité d’investissement suffisante. Le rapporteur estime qu’il est nécessaire de trouver un dispositif de soutien pour ne pas ralentir les projets et rassurer les maîtres d’ouvrage (collectivités et bailleurs sociaux) face aux surcoûts des opérations.

III. Le programme 162 interventions territoriales de l’état : un engagement de l’état qui n’est pas à la hauteur des enjeux en bretagne et dans les outre-mer

Le programme 162 porte différentes actions territorialisés dont les crédits sont à la main des autorités déconcentrées de l’État. L’intérêt du PITE (programme des interventions territoriales de l’État) est de rendre fongibles des financements provenant de différentes administrations publiques (par des crédits budgétés en LFI via des transferts ou des fonds de concours) afin de donner de la flexibilité nécessaire aux préfets dans le financement d’actions engageant des partenaires multiples.

La dotation (noyau budgétaire du programme 162) atteint 85,8 millions d’euros en AE et 61,6 millions d’euros en CP, en baisse significative de 12,6 millions d’euros en AE et 30,7 millions d’euros en CP. Les fonds de concours alimentant les opérations d’investissement en Corse et en Guyane (principalement en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF) atteindront 72,2 millions d’euros en AE et 42,9 millions d’euros en CP.

évolution des crédits du programme 162

(en millions d’euros)

	LFI 2022 (noyau budgétaire hors fonds de concours)		PLF 2023 (noyau budgétaire hors fonds de concours)		Évolution LFI 2022-PLF 2023 en valeur absolue
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
02 - Eau-Agriculture en Bretagne	2	2	2	2	0	0
04 - Plans d'investissement pour la Corse	73	67,7	50	30,7	– 23	– 37
08 - Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe	4,3	4,3	4,5	4,5	0,2	0,2
09 - Plan littoral 21	5,9	4,4	10	4,4	4,1	0
10 - Fonds interministériel de transformation de la Guyane	11,9	11,9	12,1	12,1	0,2	0,2
11 - Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire	0,1	0,7	0,1	0,7	0	0
12 - Service d’incendie et de secours à Wallis-et-Futuna	1,3	1,3	2,2	2,2	0,9	0,9
13 - Plan Sargasses II	0	0	5,1	5,1	5,1	5,1
Total programme 162	98,4	92,3	85,8	61,6	– 12,6	– 30,7

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

A. l’action 02 Eau – Agriculture en bretagne : les réponses de l’état face à sa condamnation tardent à se concrétiser et les financements sont incertains

Les financements prévus au titre de l’action 02 en 2023 sont similaires à ceux de 2022 : 2 millions d’euros budgétés en début d’année auxquels s’ajoute un transfert de 5 millions d’euros en cours d’année en provenance du ministère de l’agriculture au titre du plan de lutte contre les algues vertes.

Cette stabilité des crédits sur le programme 162 tranche avec la condamnation de l’État par le tribunal administratif de Rennes du 4 juin 2021 enjoignant à l’État de renforcer les mesures réglementaires dans les baies envahies par les algues vertes.

1. De nouveaux arrêtés et un programme d’action régional (PAR 6)

L’État a commencé à apporter des éléments de réponse à l’injonction du TA de Rennes : le préfet de la région Bretagne a ainsi établi un sixième programme d’action régional nitrates (PAR 6) qui intègre des mesures spécifiques aux baies touchées par les algues vertes de maîtrise de la fertilisation azotée et de gestion adaptée des terres agricoles. Un arrêté modificatif du PAR 6 a été signé en novembre 2021, pour renforcer certaines mesures réglementaires spécifiquement sur les baies algues vertes.

Sept arrêtés préfectoraux ont été signés début septembre 2022, comprenant un arrêté par baie, sauf pour les baies de Lieue de Grève et Anses du Douron, voisines, qui font l’objet d’un seul arrêté commun.

Les programmes d’actions contenus dans ces arrêtés visent à l’amélioration des pratiques agricoles. Ils reposent sur plusieurs axes :

– la réduction des fuites d’azote sous les parcelles (mesure des reliquats azotés et plan d’actions en cas de valeurs trop élevées par rapport aux objectifs de l’arrêté) ;

– une meilleure gestion de l’herbe (éviter le surpâturage) ;

– un temps de couverture des sols maximisé (semis de couverts végétaux, évolution des rotations culturales) ;

– une reconquête des zones humides (remise en herbe des zones humides cultivées) ;

– des mesures spécifiques aux cultures maraîchères et légumes de plein champ.

La coconstruction mise en œuvre doit permettre un engagement de l’ensemble des territoires et des agriculteurs concernés par un accompagnement financier des collectivités locales et l’État via des aides spécifiques comme les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) ainsi que les paiements pour services environnementaux (PSE), mais aussi la mise en place de conseils individualisés renforcés. Au bout des trois années de phase contractuelle durant laquelle les agriculteurs s’engagent de façon volontaire dans les programmes d’action, les agriculteurs n’ayant pas atteint les objectifs attendus se verront réglementairement contraints par cet arrêté ZSCE, à titre individuel, à mettre en œuvre les mesures nécessaires.

2. Une réponse financière peu lisible qui cache des manques certains

La contractualisation avec les agriculteurs rend indispensable un accompagnement dans leurs changements de pratique durant les prochaines années. Et plus généralement le nouveau plan d’action de lutte contre les algues vertes implique une action plus forte de l’État et de ses opérateurs (Agence de l’eau) coordonnée avec celle des collectivités territoriales.

Outre l’enveloppe de 7 millions d’euros (base de 2 millions d’euros à laquelle s’ajoute le transfert en gestion de 5 millions d’euros) de l’action 01 du PITE ([8]) , d’autres financements ont été annoncés :

– 2 millions d’euros à partir du programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, pour financer les actions d’accompagnement des arrêtés ZSCE. Les modalités de mise à disposition n’étaient pas connues du responsable de programme au moment de son audition par le rapporteur spécial ;

– 3,1 millions d’euros de crédits annuels correspondant aux nouvelles MAEC spécifiques à la lutte contre les algues. L’enveloppe régionale pour l’ensemble des MAEC notifiée par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire comprend 80 % de crédits du FEADER et 20 % de contreparties nationales en provenance du programme 149. Mais la ventilation de ces crédits reste très incertaine alors que le PITE ne prévoit aucune nouvelle AE en 2023 au titre des MAEC.

Il est à noter que les contrats territoriaux ne sont pas encore signés mais devraient l’être avant le 31 décembre 2022. Pour la période 2022-2024, l’enveloppe prévisionnelle votée par le conseil d’administration de l’Agence de l’eau Loire Bretagne est de 10,1 millions d’euros, auxquels devraient s’ajouter les crédits du conseil régional (2,1 millions d’euros prévisionnels) et des conseils départementaux (1,3 million d’euros prévisionnels).

D’autres besoins de financement ont été recensés par la direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DMAT) en charge du PITE. Un marché public lancé au printemps 2022 a permis de retenir un prestataire pour une expérimentation de collecte d’algues vertes en mer, financée dans le cadre du BOP 162. D’autres candidatures se sont révélées très pertinentes, justifiant un élargissement de l’expérimentation. Une enveloppe de 2 à 4 millions d’euros a été estimée sur la base de ces autres projets, et ne peut à ce jour pas être prise en charge par le programme 162, ce que le rapporteur spécial ne peut que regretter. La DMAT juge qu’un financement complémentaire pourrait provenir du ministère de la transition écologique qui pourrait mandater l’ADEME.

Le rapporteur spécial constate ici les limites du PITE en matière de sincérité et de lisibilité de l’autorisation budgétaire. Les financements multiples (FEADER, Agence de l’eau, ADEME, ARS, ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, ministère de la transition énergétique) rendent peu lisible le dispositif. Le ministère de l’intérieur n’est pas toujours en mesure, malgré le sérieux de son engagement, de donner la visibilité nécessaire quant à l’ouverture de nouveaux financements d’État durant l’année. Par ailleurs, le rapporteur spécial a le sentiment que les responsabilités sont diluées entre ministères et opérateurs, empêchant d’engager certains financements pourtant indispensables, comme ceux évoqués pour l’expérimentation de la collecte d’algues vertes en mer.

B. L’action 04 – Plans d'investissement pour la Corse : L’achèvement du PEI Corse et le démarrage du PTIC (Plan de transformation et d’investissement pour la Corse)

L’action 04 porte deux plans d’investissement pour la Corse :

– le PEI Corse bénéficie de 20,7 millions d’euros en CP ;

– le PTIC bénéficie de l’ensemble des AE (50 millions d’euros) et de 10 millions d’euros en CP. Un financement de l’AFITF à hauteur de 20 millions d’euros est attendu en 2023, ce qui permet de respecter l’engagement annuel de l’État à hauteur de 70 millions d’euros.

1. L’achèvement du PEI Corse

Le PEI Corse, institué en 2002 par l’article 53 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse et initialement prévu pour une durée de 15 ans, a été prolongé à deux reprises. Il avait pour objectif d’aider la Corse à surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité, et à résorber son déficit en équipements et services collectifs. Les dernières autorisations d’engagement seront consommées d’ici le 31 décembre 2022 et les décaissements doivent s’échelonner jusqu’en 2026 (19,3 millions d’euros prévus en 2024, 17,3 millions d’euros en 2025 et 11,6 millions d’euros en 2026). Le PEI représente 1,96 milliard d’euros d’investissements depuis son lancement.

Les opérations soutenues par le PEI ont essentiellement correspondu à des équipements publics dans les domaines des infrastructures de transport (routes, chemin de fer, ports, aéroports), de l’hydraulique agricole (réseaux d’irrigation), de l’eau potable, de l’assainissement, des déchets et de l’électrification rurale. D’autres projets peuvent également être cités (développement urbain dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, abattoirs, équipements culturels, établissements d’enseignement secondaire et supérieur, équipements médicaux).

Les trois opérations les plus significatives validées en 2020 par l’État et la collectivité de Corse lors du dernier comité régional de programmation étaient :

– la création d’une voie nouvelle Caldaniccia-Bodiccione (40 millions d’euros) ;

– la réparation des ouvrages maritimes, portuaires et routiers du vieux port de Bastia (24 millions d’euros) ;

– l’aménagement et la mise en accessibilité des principales gares intermodales du réseau ferré de Corse (11,8 millions d’euros).

2. La montée en puissance du PTIC

Le PTIC, qui s’inscrit dans la continuité du PEI Corse et qui permettra d’inscrire les opérations qui n’avaient pas pu y être programmées, est porté à partir de 2023 sur le programme 162. Il poursuit trois objectifs :

– le développement territorial et les aménagements urbains (traitement de friches et production de logements conventionnés, équipements améliorant la mobilité, équipements universitaires, culturels et sportifs) ;

– la poursuite de l’investissement dans les infrastructures de transport (investissements ferroviaires, mise à niveau des quatre aéroports, investissements portuaires à Bastia et Ajaccio, poursuite des investissements routiers) ;

– le renforcement de la résilience insulaire (gestion des déchets, maîtrise des risques d’inondation).

Le PTIC a été lancé grâce aux crédits du plan de relance : 11 millions d’euros en AE en 2021 et 30,8 millions d’euros en CP en 2022. 50 millions d’euros ont été ouverts sur le PITE en LFI pour 2022 pour soutenir les capacités d’investissement de la Collectivité de Corse compte tenu de l’indemnisation de Corsica Ferries (95 millions d’euros) qu’elle doit assumer après l’arrêt du Conseil d’État du 29 septembre 2021.

Les premières opérations ont pu être lancées en 2021.

premières opérations lancées en 2021 au titre du ptic

BENEFICIAIRE	OPERATION
Commune d'Ajaccio	Études d'aménagement de la protection du littoral de la plage St François
Commune de Bonifacio	Mise en place des coffres de mouillage pour les bateaux de plaisance
Commune de Corte	Réhabilitation de la friche de Chabrières
Communauté d'Agglomération de Bastia	Traitement des friches Mattei, port Toga, tiers lieux et stationnement
SPL Ametarra	Aménagement de la Citadelle d’Ajaccio
Communauté d'Agglomération du Pays Ajaccien	Téléphérique de Stilleto
Commune de Porto-Vecchio	Jetée et proto-aménagement du port de plaisance

Source : DMAT.

En 2022, les crédits du plan de relance financent les opérations structurantes portées par le bloc communal, dans le prolongement des opérations engagées dès 2021, mais également celles de la Collectivité de Corse.

C. L’action 08 – Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe : des insuffisances criantes

La dotation allouée à l’action 08 en 2023 est stable, à 4,5 millions d’euros. C’est le montant prévu pour le plan chlordécone IV prévu entre 2021 et 2027. Le budget global prévisionnel du plan IV pour la période 2021-2027 est fixé à 92 millions d’euros, dont plus de 31 millions financés par le programme 162, complétés par d’autres financements de l’État, et 16 millions d’euros qui seront à mobiliser par les collectivités et les fonds européens pour lesquels elles sont soit autorité de gestion soit organisme intermédiaire.

Le rapporteur spécial rappelle les revendications des populations guadeloupéennes et martiniquaises : l’État, qui a été condamné le 27 juin 2022 par le tribunal administratif de Paris, doit assumer sa responsabilité et ne peut se défausser sur l’Union européenne, encore moins sur les populations locales et les collectivités territoriales, pour les carences graves dont il a fait preuve. L’adoption d’une loi de programmation destinée à sanctuariser les financements nécessaires paraît indispensable.

1. Les actions mises en œuvre par le PITE

Le budget prévisionnel du plan IV s’articule autour de différentes stratégies et différents volets, dont les trois principaux sont la stratégie « recherche » (28 % des crédits mobilisés), les volets « alimentation » (19 % des crédits mobilisés) et « santé » (38 % des crédits mobilisés) au titre de la stratégie « santé – environnement – alimentation ».

En matière de recherche, le PITE a vocation à financer :

– le fonctionnement des instances de gouvernance que sont le comité de pilotage scientifique national chlordécone (CPSN), la coordination locale de la recherche sur la chlordécone aux Antilles (CloReCA) et l’observatoire sur la pollution agricole aux Antilles ;

– la mise en place d’une plateforme analytique chlordécone et ses métabolites et l’organisation de colloques de recherche internationaux. Un premier colloque scientifique est prévu en décembre 2022.

En matière de santé, où l’objectif est de mieux connaître les expositions et les impacts sanitaires, la première partie de la deuxième étude Kannari (après la première étude ayant eu lieu en 2013-2014) va être initiée par la réalisation d’enquêtes de terrain auprès d’un échantillon de 3 000 personnes en Guadeloupe et Martinique. Cette étude portant sur l’imprégnation sanguine de la population antillaise par la chlordécone et d’autres polluants environnementaux, doit permettre, d’une part, d’évaluer l’impact potentiel des actions de santé publique entreprises en vue de limiter voire de réduire l’exposition de la population à la chlordécone et, d’autre part, de répondre aux besoins d’informations complémentaires sur les sous-groupes de population particulièrement exposés.

Concernant le volet « alimentation », entre 4 000 et 4 400 contrôles sur les denrées alimentaires doivent avoir lieu chaque année, mais le rapporteur spécial constate que le nombre réel de contrôles effectués ces dernières années est bien inférieur : 3 577 en 2020 (année de crise sanitaire), 3 757 en 2021.

D’autres stratégies sont mises en œuvre : la stratégie « communication » dont les crédits sont renforcés en 2023 (création d’un site internet, webinaire d’informations, organisation des « rencontres » chlordécone), la stratégie « socio-économique » (formation de 30 éleveurs et de 200 producteurs de fruits et légumes par an à des pratiques résilientes, structuration de la filière pêche), la stratégie « santé-travail » (prévention et prise en charge au titre des maladies professionnelles des travailleurs ayant été exposés à la chlordécone et à d’autres pesticides). En matière de santé, le rapporteur spécial appelle à ce que l’État compense intégralement les impacts de l’exposition au chlordécone par une indemnisation complète des personnes malades. Les personnes malades à cause du chlordécone, pour les pathologies dont le lien avec le chlordécone a été établi, ne devraient pas avoir à apporter les preuves de leur exposition.

2. Une cartographie encore incomplète

Le volet « environnement » vise à connaître les expositions et les impacts environnementaux du chlordécone par la connaissance de l’état de la contamination des sols, afin de pouvoir adapter le type de production (végétale ou animale) en fonction du niveau de contamination des sols, tant pour les terres agricoles que pour les parcelles cultivées par les particuliers.

Si les terres cartographiées sont de plus en plus nombreuses, des progrès sont encore attendus : en Guadeloupe, environ 5 500 ha étaient analysés fin 2021, ce qui représente environ 19 % des zones d’intérêt agricole incluses dans les zones à risque de contamination par la chlordécone. En Martinique, environ 10 000 ha ont fait l’objet d’une analyse de sols au 1er mars 2022, soit 24 % des zones d’intérêt agricole, en incluant les zones urbaines cultivables.

cartographie d’exposition au chlordécone en martinique

Source : carto.geomartinique

La cartographie des terres non contaminées comme de celles probablement contaminées doit maintenant s’accélérer.

Enfin, le rapporteur spécial relaie la revendication des populations guadeloupéennes et martiniquaises de disposer d’un observatoire doté de moyens importants permettant d’étudier l’ensemble des pollutions spécifiques subies par ces territoires d’Outre-mer (chlordécone, sargasses, etc.).

D. L’action 10 – Fonds interministériel de transformation de la Guyane : des financements qui ne sont pas à la hauteur des enjeux

12,1 millions d’euros en AE=CP sont prévus en 2023 au titre du contrat de convergence et de transformation (CCT) de Guyane dont le terme est fixé au 31 décembre 2022. En sus de cette dotation budgétaire, le CCT doit bénéficier de 52,2 millions d’euros des différents opérateurs de l’État (45,2 millions d’euros de l’AFITF, 1,8 million d’euros de l’ADEME et 5,3 millions d’euros de l’Office français de la biodiversité).

1. Les financements du CCT 2019-2022

L’État s’est engagé à mobiliser près de 296 millions d’euros pour la période 2019-2022. Cet engagement doit se concrétiser notamment en 2021 et 2022 par des financements de l’État à hauteur de 218,1 millions d’euros.

principales actions financées au titre des cinq axes en 2021 et 2022
au titre du cct de guyane

(en millions d’euros)

Axe 1 : Cohésion des territoires	16,2
Fonds régional d’aménagement foncier et urbain (FRAFU)	5,5
Constructions scolaires	8,2
Autres	2,5
Axe 2 : Mobilité multimodale	187,7
Construction du pont de Larivot	150,3
Autres	37,4
Territoires résilients	7,5
Assainissement et eau potable	5,6
Biodiversité	1,9
Territoires d'innovation et rayonnement	5,7
Aménagement de l'université	5,6
Recherche et innovation	0,1
Cohésion sociale et employabilité	1
Lutte contre les violences sexistes et sexuelles	0,4
Employabilité et développement des filières	0,6
TOTAL	218,1

Source : DMAT.

2. Un maintien de crédits pour 2023 qui ne répond pas aux enjeux

Si l’avenant permettant de prolonger le CCT n’a pas été signé, une logique conservatoire a été adoptée avec le maintien d’un niveau stable de crédits en 2023. Différentes opérations ont été identifiées permettant de nouveaux investissements :

– prestations de vols en drone pour la surveillance des frontières (0,4 million d’euros) ;

– route de Petit Saut (2 millions d’euros) ;

– route de Maripasoula (0,5 million d’euros) ;

– mise en œuvre de la stratégie de réduction des risques liés aux métaux lourds (StraMelo) (3 millions d’euros).

Par ailleurs, la direction générale des Outre-mer négocie actuellement avec la collectivité territoriale de Guyane l’élaboration du CCT 2024-2027. Plusieurs nouvelles thématiques sont envisagées, notamment la lutte contre les risques naturels (inondations, risques de submersion marine), l’aménagement des berges, le soutien aux projets « Action cœur de ville » et « Petites villes de demain », le développement de l’électrification et le renforcement de la sécurité. Au niveau local, un processus de concertation serait mis en place avec la constitution de 19 ateliers thématiques et des revues de projets par territoire.

Quoi qu’il en soit des négociations actuelles, le rapporteur spécial souligne que les niveaux actuels de financement du CCT Guyane sont largement insuffisants. Si le CCT enregistre à son actif la construction du pont de Larivot, principal aménagement du plan, la réhabilitation de plusieurs établissements scolaires (et des campus universitaires) ainsi que la modernisation du grand port maritime, les aménagements proposés sont très loin de répondre aux attentes des Guyanais, dont le territoire est délaissé depuis des années.

Comment est-il par exemple possible d’investir seulement 5,6 millions d’euros sur la période 2021-2022 pour l’assainissement et le développement de l’eau alors qu’on sait que plusieurs dizaines de milliers de Guyanais n’ont pas accès aujourd’hui à l’eau potable ?

Ce décalage total entre les montants en jeu et le montant des investissements nécessaires pour la Guyane est reflété par les indicateurs choisis au titre de l’objectif de performance du PAP – Améliorer les conditions de vie de la population guyanaise. Ainsi le nombre de personnes bénéficiant de l’amélioration du niveau d’équipement est établi à partir de la fréquentation des micro-folies. Ces dernières sont indéniablement un outil utile pour les territoires mais des indicateurs plus essentiels auraient ici davantage leur place : nombre de personnes ayant accès à l’eau potable, nombre de personnes ayant accès à l’électricité, etc.

Le rapporteur insiste sur l’urgence d’un plan d’ampleur pour la Guyane. La situation sociale et économique ainsi que les enjeux écologiques sont tels que la réponse apportée sonne comme autant d’occasions manquées qui confinent parfois au mépris. Réveillons-nous !

E. Action 13 – Le plan sargasse II : Une action à Amplifier

Les sargasses sont des algues brunes invasives qui touchent l’ensemble des littoraux des Caraïbes. Elles s’amoncellent sur les plages et salissent ports et plages, affectant ainsi l’activité touristique et diminuant les ressources halieutiques. Elles dégagent des substances extrêmement nocives ou nauséabondes, comme le sulfure d’hydrogène (H2S) et l’ammoniac. En France, les territoires de Martinique, de Guadeloupe et de Saint-Martin sont concernés.

Après le plan Sargasse I (2018-2021) conçu de manière à répondre un phénomène ponctuel, le plan Sargasse II (2022-2025), nouvelle action du programme 162, est mis en œuvre en envisageant une gestion pérenne du phénomène d’échouements de sargasses selon un processus de type industriel de collecte à terre et en mer, puis de stockage et de valorisation des sargasses, face à la répétition et l’amplification des apports massifs de sargasse.

Le plan Sargasse II doit permettre la mise en place d’une nouvelle gouvernance des échouements, avec des services publics anti-sargasses et des opérateurs uniques – des GIP (groupements d’intérêt public) assurant la gestion des échouements de sargasses – en cours de création en Martinique et en Guadeloupe.

1. Un financement partiel sur le PITE

Le plan Sargasses II est financé à hauteur de 7,6 millions d’euros par an, dont 5,1 millions d’euros seront portés par le PITE chaque année à partir de 2023, date de la création de l’action.

Il comprend 26 mesures structurées autour de cinq axes : action préventive, réponse opérationnelle, gouvernance, recherche – développement et innovation, coopération internationale.

Les deux derniers axes du plan (coopération internationale et réponse opérationnelle, gouvernance et recherche) qui ne sont pas repris dans l’action du PITE correspondent à des mesures dont le financement est assuré par les collectivités territoriales, les fonds européens ou qui font l’objet d’appels à projet spécifiques d’opérateurs comme l’Agence nationale de la recherche.

Au sein des trois autres axes, les crédits prévus ne figureront pas tous dans le PITE : financements de l’ADEME (recherche appliquée), dotation d’équipement des territoires ruraux pour l’appui technique à la collecte et à l’implantation des barrages, financements de l’AFITF pour le réseau de surveillance des échouements, financements du fonds d’intervention maritime pour l’appel à projet des navires de collecte.

Les trois axes portés par le PITE incluent les mesures suivantes :

– pour l’axe « prévention » (0,5 million d’euros), la spatialisation des panaches de gaz (réalisation d’un zonage en fonction de l’exposition au risque et détermination d’un périmètre touché par les dépassements de seuils), le renouvellement et l’entretien des réseaux de capteurs, l’étude de l’impact des facteurs physiques (vents, marées, pluies) influant sur la production de H2S et l’étude de l’impact des sargasses sur les paramètres physico-chimiques du milieu ;

– pour l’axe « opérationnel », (2,1 millions d’euros), l’élaboration d’un atlas des sites d’échouement et des vulnérabilités recensées, la conception d’un schéma de développement et de gestion de la flottille des navires de collecte, la stratégie de stockage et la planification des zones temporaires et pérennes de stockage ;

– pour l’axe « gouvernance » (2,5 millions d’euros), la participation au GIP chargé de définir les priorités et l’attribution des financements prévus en termes d’actions préventives ou de réponses opérationnelles mises en œuvre par les collectivités pour la collecte à terre. Le rapporteur spécial souligne la nécessité que l’ensemble des communes concernées soient parties prenantes du GIP.

2. Des moyens à consolider

Les mesures proposées par le plan Sargasses II, qui ne se résument pas seulement à aider les collectivités à ramasser les algues échouées sur les plages, sont les bonnes : développement d’une flottille, mise en œuvre d’une stratégie de stockage, développement d’un réseau de capteurs, investissement dans la recherche, etc.

Force est de constater que le niveau des financements ne permettra sans doute pas d’atteindre l’ensemble des objectifs. Concernant l’axe « gouvernance », les collectivités territoriales sont insuffisamment soutenues, pour prendre en charge le ramassage à terre des sargasses, malgré le soutien financier du PITE. La répartition égale du poids financier entre l’État (50 %) et les collectivités territoriales (50 %) pour de nombreuses actions rend leur mise en œuvre hypothétique eu égard à la situation financière fragile des communes concernées.

Par ailleurs, les moyens de ramassage en mer sont coûteux et nécessitent une maintenance permanente. Le parc actuel semble largement insuffisant et sous-dimensionné par rapport aux volumes à traiter : consacrer un million d’euros, pris en charge pour moitié par l’État et pour moitié par les collectivités territoriales, pour l’établissement d’un schéma de développement et de gestion de la flottille de navires de collecte et des engins amphibies, semble très largement insuffisant. L’acquisition d’un navire (Sargator) par la ville de Petit-Bourg (0,2 million d’euros) et d’une plateforme flottante de stockage intermédiaire en Martinique (40 000 euros) tout comme l’expérimentation de collecte et broyage de sargasses en mer (1 million d’euros prévus en 2022) constituent des premières étapes qu’il faut maintenant amplifier.

Il est certain que la réponse ne sera pas uniquement financière. Le travail de réflexion et de planification, tel que prévu, dans une gouvernance partagée et équilibrée entre l’État, les communes et les collectivités de Guadeloupe et de Martinique, est indéniablement nécessaire. Mais il suffit de comparer le plan Sargasses II aux moyens dégagés par certains voisins de la France pour traiter le problème pour constater que le compte n’y est pas.

Enfin, le rapporteur spécial remarque deux angles morts du plan Sargasses : l’absence de prise en compte de la dégradation des équipements domestiques des habitants côtiers du fait de leur exposition aux gaz émis par les sargasses et, surtout, l’absence de mise en œuvre des recommandations sanitaires d’éloignement lorsque les seuils d’alerte sont dépassés. Le rapporteur spécial ne peut que s’inquiéter de cette absence de mise en œuvre des mesures d’éloignement et des effets potentiellement destructeurs sur la santé des habitants de l’exposition répétée aux gaz produits par les sargasses.

F. Les autres actions du programme 162

Trois autres actions sont inscrites au PITE : le Plan littoral 21, le plan de reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire, la contribution de l’État au service d’incendie et de secours à Wallis-et-Futuna.

1. L’action 09 : la montée en puissance du Plan littoral 21

Le Plan littoral 21 est un programme d'investissement couvrant la période 2017-2027. Il est porté par l'État, la région Occitanie et la Banque des territoires et vise à accompagner la transformation du littoral occitan. L’ambition est de concilier la résilience écologique, le développement économique et la cohésion territoriale du littoral au regard des défis nombreux : érosion côtière et submersion marine, montée en gamme du tourisme, modernisation des stations balnéaires, transition numérique et écologique des ports, etc.

Le premier quinquennal, de 2018 à 2022, représentait un montant total de 22 millions en AE. La dotation est plus que doublée à compter de 2023 par l’ouverture annuelle de plus de 10 millions d’euros en AE, conformément à la mise en œuvre de la nouvelle programmation quinquennale 2023-2027 signée par le Premier ministre le 22 janvier 2022 avec la présidente de la région Occitanie.

L’État s’est ainsi engagé à financer le plan à hauteur de 58 millions d’euros entre 2023 et 2027. La région Occitanie quant à elle s’est engagée à hauteur de 76 millions d’euros sur la période 2021-2027. La Banque des territoires apportera également des moyens en matière d’ingénierie, de prêts et d’investissement.

2. L’action 11 – Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire : une inscription sur le PITE qui continue à susciter des interrogations

L’action 11, à l’instar de l’action 02, vise à accompagner les agriculteurs des Pays de la Loire dans leur changement de pratiques agricoles et de consommation de produits phytopharmaceutiques afin de limiter la teneur en nitrates dans les cours d’eau. Cette action s’inscrit dans le contrat d’avenir des Pays de la Loire, signé le 8 février 2019 par le Premier ministre et la présidente du conseil régional.

Comme en LFI 2022, seuls 70 000 euros en AE et 700 000 euros en CP sont inscrits à l’action 11 dans le PLF 2023. Ce faible montant de crédits interroge quant à l’intérêt de maintenir une action sur le programme 162, alors que la direction de la modernisation et de l’administration territoriale (DMAT) est déjà fortement sollicitée, même si en 2022, un transfert d’un million d’euros est intervenu en cours de gestion, en provenance du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, afin de permettre la poursuite du déploiement des MAEC (mesures agro-environnementales et climatiques) au bénéfice des 15 000 ha supplémentaires contractualisés avec les agriculteurs en 2020 et 2021 (soit 50 000 ha engagés d’ici la fin de l’année 2022).

La nouvelle programmation de la politique agricole commune 2023-2027 exigerait, selon le responsable de programme, une enveloppe de 4 millions d’euros pour poursuivre la dynamique favorable depuis trois ans.

3. L’action 12 – Service d’incendie et de secours à Wallis-et-Futuna

L’action 12 porte depuis 2021 le financement de l’établissement public assurant la sécurité civile de Wallis-et-Futuna, dans l’attente de la révision du statut qui attribuera cette compétence à l’assemblée territoriale.

Dans le cadre de la réforme du statut des agents publics des îles Wallis-et-Futuna, est prévu un alignement des trois catégories de personnels présents sur l’île (agents du territoire, agents des circonscriptions et sapeurs-pompiers) à un niveau d’indexation fixé à 1,5. Pour accompagner la mise en place de cette indexation dès 2022, un accompagnement financier de l’État est prévu selon une logique progressive sur une durée de huit ans (2022-2030). Ce financement assumé en 2022 par les programmes 354 Administration territoriale de l’État (mission Administration générale et territoriale de l'État) et 123 Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer), est budgétisé sur le PITE dans le PLF 2023.

([1]) Au premier trimestre 2022, 90 % des chefs de projet du programme « Petites villes de demain » sont recrutés (838 postes occupés).

([2]) Le socle de 12,4 millions d’euros en AE dans le PLF 2022 avait été abondé par amendement de 29 millions d’euros en AE visant à financer notamment la rénovation des cités minières et leur aménagement urbain, dans le cadre de l’engagement pour le renouveau du bassin minier (ERBM) et à soutenir le pacte Sambre-Avesnois-Thiérache et de 5 millions d’euros en AE pour financer l’achat de la maison de la créativité par la ville de Toulon dans le cadre de son CRTE.

([3]) La DGCL précise que d’autres financements d’État (FNADT, DETR) peuvent soutenir le financement des maisons France services. La formation des agents, la, mise à disposition du back office des opérateurs, le financement d’un demi-poste d’animateur par département (25 000 euros par an) sont également à la charge de l’État.

([4]) Le budget de la structure France services de la communauté d'Agglomération du Puy-en-Velay s’élève ainsi à 122 580 euros en 2020 hors frais de fonctionnement des locaux à titre d’exemple, selon l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité.

([5]) Le responsable de programme indique que « l’opérateur devra trouver des marges d’économies sur son fonctionnement courant afin de les absorber à budget constant. Il pourra également envisager un rééchelonnement des opérations, en concertation avec les maîtres d’ouvrages et les porteurs de projet. ».

([6]) Cour des comptes, Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, L’évaluation de l’établissement pour l’insertion dans l’emploi (ÉPIDE) – exercices 2015-2022 ; mai 2021.

([7]) IGA-IGÉSR, Les cités éducatives – Mission d’appui et d’accompagnement, juin 2021. Rapport disponible à l’adresse suivante : https://www.citeseducatives.fr/sites/default/files/institutionnel/20103R%20-%20Cit%C3%A9s%20%C3%A9ducatives.pdf.

([8]) L’enveloppe de 5 millions d’euros transférée en gestion permet de prendre en compte une partie des coûts du ramassage et du traitement des algues vertes dans le Morbihan ainsi que diverses actions d'animation, de conseil et d’incitation par la voie contractuelle et volontaire à une évolution des systèmes de production vers des systèmes adaptés aux enjeux locaux de réduction des flux de nitrates. L’enveloppe initiale de 2 millions d’euros finance essentiellement des programmes de recherche et de suivi.