N° 339

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2022

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2023
(n° 274)

PAR Mme StÉphanie RIST

Rapporteure générale, rapporteure pour les recettes, l’équilibre général et la branche maladie, Députée

Mme Caroline JANVIER
Rapporteure pour la branche autonomie, Députée

M. Paul CHRISTOPHE
Rapporteur pour la branche famille, Député

M. Cyrille ISAAC-SIBILLE
Rapporteur pour la branche vieillesse, Député

M. Thibault BAZIN
Rapporteur pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles, Député

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TOME II

COMMENTAIRE DES ARTICLES

ET ANNEXES

 

 Voir les numéros : 274, 336.

 

 

  SOMMAIRE

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Pages

 

 

 

 

   COMMENTAIRE DES ARTICLES

 

Article liminaire
Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour les années 2022 et 2023

I.   L’article liminaire, outil d’intégration des lois de financement dans le cadre général des finances publiques

Le cadre organique général de la programmation des finances publiques tel qu’établi en 2012 ([2]), prévoyait que les lois de finances de l’année, les lois de finances rectificatives ainsi que les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire « présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

Cette disposition s’est trouvée à ne s’appliquer qu’une fois dans le champ des lois de financement, en 2014 ([3]), mais le champ établi présentait la situation pour l’ensemble des administrations publiques (« toutes APU »), mal adapté à l’objet de la loi de financement de la sécurité sociale.

 

Seule dépourvue d’article liminaire, la loi de financement de l’année en a été dotée par la récente loi organique relative aux lois de financement ([4]), l’intention étant de remédier à une situation atypique, le législateur organique estimant que l’« absence pour les lois de financement de l’année malgré leur importance dans le pilotage du champ "ROBSS", qui constitue l’essentiel du champ "ASSO", qui lui‑même représente 60 % des dépenses publiques globales, [semblait] aujourd’hui pour le moins surprenante » ([5]).

C’est pourquoi les dispositions suivantes prévoient désormais l’examen d’un article liminaire.

Concomitante de l’intégration dans les annexes informatives à la loi de financement d’une analyse des comptes des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires et du régime d’assurance-chômage, cet article liminaire témoigne d’une certaine volonté d’étendre le champ d’information des parlementaires au-delà des seules limites que représentent les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS).

II.   la délimitation du champ retenu fait apparaître un excédent pour l’ensemble des administrations de sécurité sociale en 2022

A.   Les excédents de la Cades contribuent majoritairement à la situation excédentaire des administrations de sécurité sociale

L’absence de communication des annexes relatives à la situation des régimes de retraite complémentaire et des régimes d’assurance chômage au moment de la rédaction du présent commentaire ne permet malheureusement pas une approche aussi approfondie du présent article liminaire qu’espéré. La documentation annexée au projet de loi de finances, qui présente également les dépenses, les recettes et le solde des ASSO permet toutefois de pallier en partie cette déficience.

Ainsi que le montre l’exposé des motifs du présent article, la prise en compte des comptes de la Cades dans le champ ASSO déforme quelque peu optiquement l’image qu’on peut avoir de la situation des administrations de la sécurité sociale. Les excédents de la caisse sont enregistrés comme les ressources, estimées à 19,9 milliards d’euros pour 2022, contre 1,3 milliard d’euros pour les charges financières nettes, soit un excédent de 18,6 milliards d’euros, qui correspond au montant de la dette amortie.

Cette déformation optique de la situation des comptes étant établie, le présent article fixe le montant du solde pour 2022 à 0,5 % du PIB, soit la différence entre des recettes à hauteur de 27 % du PIB et des dépenses à hauteur de 26,5 % du PIB. Cet excédent tient notamment au rétablissement spectaculaire de la situation économique en 2022, telle qu’elle apparaît dans l’annexe B du présent projet de loi.

Évolution des conditions macro-économiques (2019-2022)

(en pourcentages)

Année	2019	2020	2021	2022 (prévision)
PIB en volume	1,8 %	– 7,8 %	6,8 %	2,7 %
Masse salariale du secteur privé*	3,1 %	– 5,7 %	8,9 %	8,6 %
Inflation hors tabac	0,9 %	0,2 %	1,6 %	5,4 %

(*) Le calcul de la masse salariale comprend également les effets de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat et de la prime de partage de la valeur, sur la base des statistiques des Urssaf, à hauteur de 0,2 point pour 2022.

Source : Annexe B au PLFSS 2023.

Le maintien d’un taux de croissance supérieur aux prévisions moyennes pour 2022, qui évaluaient un effet supérieur de la dégradation de la situation internationale sur la trajectoire de la croissance française, à 2,7 % du PIB, permet à la masse salariale de croître à un rythme comparable à celui de 2021. Traduit en euros par le biais du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances (PLF) pour 2023, le solde des ASSO pour 2022 est positif à hauteur de 12,7 milliards d’euros.

Solde, recettes et dépenses des asso pour 2022 et 2023

(en milliards d’euros)

	2022	2023
Recettes	713,2	742,6
Dépenses	700,5	721,5
Solde	12,7	21,1

Source : Rapport économique, social et financier annexé au PLF 2023.

Les recettes pour l’ensemble des ASSO poursuivent une trajectoire ascendante poussée notamment par l’augmentation de la masse salariale, à hauteur de 7,2 %, et ce notamment par le biais d’une augmentation des cotisations sociales (+ 6,7 %). Mais le solde positif tient surtout à la progression modérée des dépenses (+ 2,6 %), liée à une amélioration du solde de l’Unédic sous l’effet de la poursuite d’un rythme élevé de créations d’emploi. L’effet inverse de progression des dépenses, liées notamment à l’indexation des prestations de l’assurance vieillesse et des prestations familiales au 1er juillet 2022, ne compense pas entièrement cette diminution du déficit du régime d’assurance chômage.

B.   La situation excédentaire des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires et du régime d’assurance-chômage

L’annexe 8, issue du nouveau cadre organique ([6]), permet d’embrasser rapidement la situation du régime de l’assurance-chômage et des retraites complémentaires légalement obligatoires. Si ceux-ci, n’étant pas intégrés dans le champ des ROBSS, ne font pas l’objet à proprement parler des lois de financement de la sécurité sociale, les informations financières à leur sujet sont des items dont il est parfaitement légitime qu’ils soient à la disposition des parlementaires, compte tenu des millions de Français qui sont allocataires de l’un ou de l’autre de ces régimes.

1.   Les excédents de l’assurance-chômage permettent au régime d’initier une trajectoire de réduction de sa dette

Les mesures exceptionnelles mises en œuvre en 2020 et en 2021 pour garantir l’activité des Français face aux conséquences économiques de la crise sanitaire et des mesures de santé publique qui avaient dû être prises pour y faire face ont naturellement creusé fortement les déficits du régime d’assurance-chômage. Pour rappel, l’activité partielle, dont ont bénéficié près de 8 millions de salariés au plus fort de la crise en avril 2020, est financée pour un tiers d’entre elle, par l’Unédic. En 2021, ces dépenses ont représenté près de 4,3 milliards d’euros, soit près de 10 % de l’ensemble des dépenses de l’Unédic, mais elles ne représenteraient plus que 500 millions d’euros en 2022 ([7]). Il convient de compter également parmi ces dépenses exceptionnelles, en 2021 :

– la prolongation des droits à l’allocation chômage pour les demandeurs d’emploi en fin de droit pendant la crise sanitaire, pour un coût de 2 milliards d’euros ;

– la prolongation spécifique des droits des intermittents du spectacle pour un coût de 500 millions d’euros.

La disparition des dispositifs exceptionnels, comme la croissance de l’emploi salarié, à un niveau supérieur de 3,2 % par rapport à son niveau antérieur à la crise sanitaire, contribuent à améliorer sensiblement le solde du régime d’assurance chômage. L’« effet ciseau » positif provient ainsi, en 2022 :

– d’une augmentation des recettes de 3,1 milliards d’euros, soit une augmentation de 7,8 %, liée à la progression de la masse salariale (nombre d’emplois et montant des salaires) ;

– d’une diminution des dépenses, notamment des dépenses d’indemnisation en raison de la forte progression du nombre d’emplois (– 10 milliards d’euros, soit une baisse de 20,3 %), ainsi que sous l’effet de la réforme de l’assurance chômage.

Le régime d’assurance chômage connaîtrait en 2022 un excédent de trésorerie ([8]) de 4,1 milliards d’euros, en augmentation de 13,2 milliards d’euros par rapport à 2021.

Cet excédent serait encore amélioré en 2023, sous l’effet de la progression de la masse salariale sur les recettes de l’assurance-chômage et de la stabilité des dépenses d’indemnisation, à hauteur de 4,5 milliards d’euros.

Ces excédents sur deux exercices consécutifs devraient permettre au régime d’assurance-chômage d’initier une trajectoire de diminution de la dette accumulée au cours de la crise sanitaire, puisque celle-ci est passée de 36,8 milliards d’euros en 2019 à 63,6 milliards d’euros fin 2021. L’effet atténuateur des excédents sur la dette devrait se traduire par une réduction du montant de cette dernière à 59,5 milliards d’euros en 2022, puis 55 milliards d’euros en 2023.

2.   La situation excédentaire des régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires devrait connaître un fléchissement en 2023

Assurant la couverture du risque « vieillesse » en complément des régimes de base, les régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires couvrent la majeure partie de la population, à l’exception des pensionnés auprès des « régimes spéciaux » ([9]) qui bénéficient déjà de taux de remplacement élevés au regard de leur régime de base.

Parmi ceux-ci, le régime de l’Agirc-Arrco ([10]), applicable aux salariés et aux cadres du secteur privé, représente plus de 87 % des prestations, et près de 20 millions de cotisants actifs pour plus de 15 millions de pensionnés de droit direct et de droit dérivé.

La situation de l’ensemble des régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires est nettement excédentaire en 2022, à hauteur de 8,9 milliards d’euros, porté par l’augmentation des recettes (+ 7,1 % de cotisations), nettement supérieur à celles des dépenses (+ 1,5 %), en dépit, cependant d’une indexation anticipée sur l’inflation au 1er juillet 2022 pour certains régimes (Ircantec, régime complémentaire des travailleurs indépendants), à hauteur de 4 %, sur le modèle du régime général de base. Cette augmentation du montant des pensions prend également en compte la revalorisation des prestations versées par l’Agirc-Arrco à hauteur de 5,1 % à compter de novembre 2022.

En 2023, la situation excédentaire de ces régimes connaîtrait un fléchissement, puisque leur solde ne serait plus positif que de 5,1 milliards d’euros, en raison des effets de l’indexation des prestations sur l’inflation, dans un contexte de réduction de l’augmentation de la masse salariale, à hauteur de 5 %.

III.   un ralentissement de la croissance des excédents en 2023

Bien que l’année 2023 se traduise par un excédent plus important encore qu’en 2022, à hauteur de 21,1 milliards d’euros, les recettes des ASSO ne progresseraient plus qu’à un rythme de 4,1 %, en ligne avec la croissance prévue de la masse salariale (+ 4,5 %), alors que les dépenses poursuivraient un rythme plus élevé qu’en 2022 (+ 3 %), sous l’effet notamment de l’inflation sur le rythme d’évolution du montant des prestations.

*

*     *

PREMIÈRE PARTIE :
DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2021

 

Article 1er
Approbation des tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2021

I.   L’approbation des comptes de l’exercice N-1 : une disposition traditionnelle sensiblement modifiÉe par la rÉvision du cadre organique des lois de financement

A.   L’approbation des comptes de l’exercice antÉrieur à l’annÉe de présentation des lois de financement constitue une obligation organique

En 2005, le législateur organique a souhaité conférer aux lois de financement une organisation permettant d’examiner des dispositions financières sur trois exercices différents. À ce titre, l’article L.O. 111-3 dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du nouveau cadre organique prévoit que, dans une première partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, les lois de financement approuvent :

– les tableaux d’équilibre par branche des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, soit le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour l’exercice clos ;

– les dépenses relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) pour ce même exercice ;

– les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l’amortissement de leur dette. Ces organismes sont respectivement le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) et la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades).

Cette première partie permet de respecter, dans le cadre des lois de financement, le principe selon lequel « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière », en application de l’article 47-2 de la Constitution.

B.   Le cadre organique prÉvoit dÉsormais un cycle budgÉtaire annuel

La loi organique du 14 mars 2022 précitée modifie, à compter de 2023, la structuration des lois de financement de la sécurité sociale, de telle sorte que la première partie est supprimée des lois de financement de l’année. Elle constituera désormais un texte autonome : les lois d’approbation des comptes de la sécurité sociale (LACSS).

Inspirée du modèle ancien du règlement du budget de l’État, la LACSS a vocation à être examinée au printemps sur le modèle du calendrier établi par la loi organique relative aux lois de finances ([12]). Instituée comme une loi de financement de la sécurité sociale au regard de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, la LACSS comprendra l’équivalent du présent article, soit une approbation :

– des « tableaux d’équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, par branche, et des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que les dépenses relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie constatées lors de cet exercice » ;

– des « montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base et aux organismes concourant au financement de ces régimes et les montants correspondant à l’amortissement de leur dette ».

Seule est soustraite au champ de la clôture des comptes l’approbation des comptes du régime général. Bien que ce régime, qui embrasse désormais les salariés et les travailleurs indépendants, représente la majorité des cotisants et des assurés, le champ d’application des lois de financement demeure celui des ROBSS. La présentation des comptes d’un régime particulier, fût-il le plus important numériquement, ne conservait pas beaucoup de pertinence alors même que l’intégration des travailleurs indépendants en son sein par la loi de financement pour 2018 ([13]) a montré que les frontières de ces régimes étaient suffisamment mouvantes pour interdire un véritable suivi dans le temps, y compris au moment de l’examen des comptes.

Cette nouvelle loi, déposée par le Gouvernement sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le 1er juin de l’année qui suit l’exercice dont elle porte approbation des comptes, a vocation à encourager la représentation nationale à consacrer du temps à l’exécution des lois de financement. Bien que le contenu de la loi elle-même ne porte pas sur les précédentes mesures des lois de financement, les documents qui lui seront annexés permettront aux parlementaires, dans un temps moins restreint que celui de l’examen des lois de financement de l’année, d’examiner tant la situation des comptes que l’impact des précédentes lois de financement sur ceux-ci. Les annexes à la LACSS comprendront ainsi notamment :

– les rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale (REPSS), portant chacun sur une branche de la sécurité sociale et visant, dans une logique d’objectifs et de moyens, à faire part de la satisfaction des objectifs fixés à chacune des branches au cours des trois années précédentes. Les objectifs et les moyens décrits dans ces rapports découlent naturellement en grande partie des conventions d’objectif et de gestion (COG), établies pour une durée de cinq ans entre l’État et chacune des caisses de sécurité sociale. Ces rapports, déjà annexés aux lois de financement de l’année, présenteront en outre, s’agissant de la branche vieillesse, « l’évolution de la soutenabilité financière de l’ensemble des régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires » ([14]), ce qui fournira à la représentation nationale des informations utiles sur l’ensemble du système de retraite, en complément des rapports annuels du Conseil d’orientation des retraites (COR) ;

– des rapports relatifs à l’exécution des mesures adoptées en lois de financement du dernier exercice clos et aux mesures prises par le Gouvernement pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l’occasion de l’approbation des tableaux d’équilibre relatifs au dernier exercice clos ;

– des rapports relatifs aux comptes définitifs des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, à l’amortissement de leur dette et à la mise en réserve de recettes à leur profit, ainsi que des organismes financés par des régimes obligatoires de base, en détaillant, le cas échéant, le montant de la dotation des régimes obligatoires d’assurance maladie affectée à ces organismes ;

– une présentation, proche de celle des tableaux d’équilibre actuels, de l’état des recettes, des dépenses et du solde du régime d’assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires pour le dernier exercice clos. Bien que n’appartenant pas au champ des ROBSS qui constitue l’unité de délibération et de vote des lois de financement, ces régimes représentent des masses financières et ont un impact tel sur plusieurs millions d’assurés qu’il est apparu naturel au législateur organique que le Parlement soit informé de leur évolution.

La rapporteure générale souhaite, pour la législature qui s’ouvre, que l’examen de la prochaine LACSS se fasse à la suite d’un moment consacré, à son initiative ainsi qu’à celle de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), qui prenait la forme, au cours de la XVe législature d’un « printemps social de l’évaluation ». Le travail préalable des membres de la commission des affaires sociales permettrait ainsi de nourrir les débats dans l’hémicycle non pas seulement autour de l’approbation des comptes – exercice qui, aussi fondamental qu’il soit pour le respect des exigences constitutionnelles qui s’attachent aux lois de financement, n’a que rarement induit des débats parlementaires prolongés sur l’actuelle première partie des lois de financement – mais aussi sur la bonne application des mesures votées au cours des précédents exercices et l’évaluation de leurs effets budgétaires et sociaux.

II.   Un Exercice 2021 qui tÉmoigne d’un redressement rapide, bien qu’incomplet, des comptes des rÉgimes obligatoires de base

A.   Une apprÉciation de l’Évolution des dÉpenses, des recettes et du solde des rÉgimes obligatoires de base de la sÉcuritÉ sociale

Dans l’esprit de la réforme organique, l’appréciation de la situation des comptes de l’exercice 2021 par rapport aux prévisions des précédents exercices se fera à l’échelle de l’ensemble des régimes obligatoires. La rapporteure générale placera donc l’essentiel de son analyse à cette focale.

La loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement ([15]) prévoit toutefois que la présente loi, afin de clore les comptes de l’exercice 2021, comporte les mêmes éléments que les lois précédentes, et notamment les tableaux d’équilibre du régime général. Ce tableau ne figure pas dans le projet de loi déposé par le Gouvernement. Or, il peut s’attacher une fragilité constitutionnelle à l’absence d’un élément cité parmi les dispositions obligatoirement prévues dans une loi de financement par les dispositions organiques. C’est pourquoi la rapporteure générale s’attachera à intégrer par amendement, en commission, le tableau d’équilibre par branche du régime général pour l’exercice 2021 au présent article.

B.   une Évolution diffÉrenTielle marquÉe entre les diffÉrentes branches des RÉgimes de base

L’évolution des comptes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale en 2021 fait apparaître, au regard de l’exercice précédent qui s’était traduit par un déficit historique, un redressement certes rapide, mais qui n’empêche pas ces régimes de faire face à un déficit majeur.

Comparaison du solde des rÉgimes obligatoires de base
avec l’exercice prÉcÉdent

(en milliards d’euros)

	Résultats 2020 (LFSS 2022)			Résultats 2021 (PLFSS 2023)
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	209,8	240,2	– 30,5	209,4	235,4	– 26,1
Accidents du travail et maladies professionnelles	13,5	13,6	– 0,1	15,1	13,9	1,3
Vieillesse	241,2	246,1	– 4,9	249,4	250,5	– 1,1
Famille	48,2	50	– 1,8	32,8	32,6	0,3
Autonomie*	NA	NA	NA	32,8	32,6	0,3
Total**	499,3	536,6	– 37,3	544,2	567	– 22,7
Total incluant le FSV*	497,2	537	– 39,7	543	567,3	– 24,3

(*) La création de la branche autonomie dans le cadre de la LFSS 2021 ne permet pas d’établir une comparaison avec l’exercice 2021, sauf à reproduire pro forma les comptes de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

(**) Hors transferts entre branches.

Sources : LFSS 2022 et PLFSS 2023.

Le redressement des comptes sociaux après l’année 2020 s’est traduit par une diminution du déficit de 39,7 milliards d’euros à 24,3 milliards d’euros, soit une amélioration inédite de 15,4 milliards d’euros en un an. Cette amélioration ne s’est toutefois pas traduite de la même manière pour toutes les branches, elle était plus spectaculaire pour les branches maladie et vieillesse qui avaient été les plus touchées en 2020 par l’effet ciseau entre baisse des recettes et maintien, voire augmentation des dépenses en ce qui concerne l’assurance maladie.

Cette disparité dans les comptes des différentes branches fait apparaître une nette distinction entre les branches dont le solde, pour 2021, demeure négatif, voire fortement négatif (vieillesse et maladie), et celles qui sont excédentaires (accidents du travail et maladies professionnelles, autonomie et famille).

Source : commission des affaires sociales, à partir des données issues de l’annexe B au présent projet de loi.

S’agissant de la branche maladie, tout d’abord, hors effet de périmètre lié à la création de la branche autonomie ([16]), le redressement des comptes entre 2020 et 2021 tient notamment à une augmentation des produits de 13,7 % entre 2020 et 2021 tandis que les charges n’ont augmenté que de 9,7 % sous l’effet des dépenses exceptionnelles relatives au covid‑19 (voir infra sur les écarts de projection) mais aussi des mesures pérennes du Ségur de la Santé (24,7 milliards pour ces deux ensembles).

Après un déficit fortement creusé en 2020 (– 3,7 milliards d’euros), la branche vieillesse a retrouvé en 2021 une situation financière plus favorable qu’en 2019 avec un déficit de 1,1 milliard d’euros. Le ralentissement de l’augmentation du montant des prestations, lié à la fin de la revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse, s’est conjugué avec une augmentation des recettes comparable à celle des autres branches pour retrouver une situation proche de l’équilibre.

La branche accidents du travail-maladies professionnelles dégage un excédent à hauteur de 1,3 milliard d’euros. Bien que les dépenses aient été tirées par l’augmentation du nombre d’accidents du travail et de dépenses dans le champ de l’Ondam, les produits de la branche ont augmenté de 12,8 %, en raison notamment d’une augmentation rapide du produit des cotisations sociales. La branche bénéficie également des plans d’apurement mis en place pendant la crise, diminuant les risques provisionnés pour non-recouvrement.

La branche famille retrouve une position excédentaire marquée à hauteur de 2,9 milliards d’euros en 2021, en raison d’une faible augmentation des prestations légales ([17]), malgré le retour à une situation normale des services de la petite enfance entraînant une augmentation du montant des prestations versées au titre de l’accueil du jeune enfant (PAJE). À l’inverse, les recettes ont crû de 10,5 % à périmètre constant.

La branche autonomie enfin, dont l’exercice 2021 est la première occasion de déterminer le tableau d’équilibre, est en excédent de 0,3 milliard d’euros pour 2021. L’appréciation de l’évolution des dépenses et des recettes de la branche est rendue complexe du fait de nombreux effets de périmètre. Les dépenses ont ainsi fortement augmenté du fait de l’intégration dans les compétences de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) de la prise en charge financière de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH). Le transfert de cette prestation, auparavant financée par la branche famille, s’est accompagnée d’un transfert de recettes équivalent. L’exercice 2021 constituera néanmoins un point de référence utile pour une branche dont les comptes sont déjà excédentaires.

C.   un redressement dont l’ampleur n’avait pas été anticipÉe

Le redressement rapide des comptes présenté ci-dessus a entraîné une révision progressive à la hausse des hypothèses sur lesquelles se fondaient les précédentes lois de financement.

Évolution des prÉvisions de recettes, de dÉpenses et de soldes, par branche, des rÉgimes obligatoires de base pour l’exercice 2021

Comparaison entre les lois de financement pour 2021, 2022 et 2023

(en milliards d’euros)

	Catégorie	LFSS 2021	LFSS 2022	LFSS 2023
Maladie	Recettes	195,5	203,9	209,4
	Dépenses	219,1	233,6	235,4
	Solde	-23,7	-29,7	-26,1
Accidents du travail et maladies professionnelles	Recettes	14,4	14,7	15,1
	Dépenses	14,1	13,9	13,9
	Solde	0,3	0,8	1,3
Vieillesse	Recettes	242,9	247,2	249,4
	Dépenses	251,9	250,4	250,5
	Solde	-9	-3,3	-1,1
Famille	Recettes	49,6	50,8	51,8
	Dépenses	49,3	49,4	48,9
	Solde	0,3	1,4	2,9
Autonomie	Recettes	31,2	32	32,8
	Dépenses	31,6	32,4	32,6
	Solde	-0,4	-0,5	0,3
L’ensemble des branches*	Recettes	519,5	534,2	544,2
	Dépenses	552	565,5	567
	Solde	-32,5	-31,2	-22,7
L’ensemble des branches ainsi que le FSV	Recettes	517,5	532,1	543
	Dépenses	552,4	565,8	567,3
	Solde	-34,9	-33,7	-24,3

(*) Indépendamment des transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales.

Le redressement spectaculaire des comptes qui se traduit, à l’échelle des ROBSS et du FSV, par une réduction du déficit de 15,4 milliards d’euros, tient principalement à une augmentation spectaculaire des recettes de la sécurité sociale dans un contexte d’augmentation contenue des dépenses.

1.   La hausse des recettes constitue le principal facteur explicatif de redressement des comptes

L’augmentation du montant des recettes pour l’exercice 2021 au regard de ce qui avait été anticipé a conduit à une réévaluation sensible pour l’ensemble des branches à la fois entre la prévision inscrite en LFSS 2021 et la rectification en LFSS 2022, mais aussi entre cette même rectification et la clôture des comptes inscrite au 1° du présent article.

évolution entre la prÉvision, la rectification et l’exÉcution en lfss
des recettes par branche des robss pour l’exercice 2021

(en milliards d’euros)

Recettes par branche	Prévision en LFSS 2021	Rectification en LFSS 2022	Écart entre la prévision et la rectification	Exécution en LFSS 2023	Écart entre la rectification et l’exécution	Écart entre la prévision et l’exécution
Maladie	195,5	203,9	4%	209,4	3%	7%
Accidents du travail et maladies professionnelles	14,4	14,7	2%	15,1	3%	5%
Vieillesse	242,9	247,2	2%	249,4	1%	3%
Famille	49,6	50,8	2%	51,8	2%	4%
Autonomie	31,2	32	3%	32,8	2%	5%
Ensemble des branches*	519,5	534,2	3%	544,2	2%	5%
L’ensemble des branches ainsi que le FSV	517,5	532,1	3%	543	2%	5%

(*) Indépendamment des transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales.

Le tableau ci-dessus n’appelle que peu de remarques au regard de l’homogénéité de l’augmentation du montant des recettes finalement collectées par les ROBSS au titre de l’exercice 2021, puisque cette tendance est relativement homogène entre les différentes branches. Elle est néanmoins plus forte concernant la branche maladie, dont les produits ont finalement augmenté de 13,7 % entre 2020 et 2021, si on neutralise l’effet de la création de la branche autonomie. Cela s’explique notamment par la part majeure que représentent les ressources assises sur les revenus d’activité parmi les recettes de la Cnam (122,5 milliards d’euros pour 2021).

Cette hausse de l’ensemble des recettes tient naturellement des mesures prises au début de la crise sanitaire, à compter de mars 2020, pour maintenir l’activité. Les mesures d’activité partielle, le report du paiement des cotisations pour les travailleurs indépendants et les employeurs exerçant dans les secteurs particulièrement touchés par les mesures de restriction sanitaire, les exonérations de cotisation pour ces mêmes secteurs, notamment dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([18]), ont été autant de facteurs atténuant le montant des recettes sociales pour cet exercice.

La diminution progressive du taux de l’indemnité d’activité partielle ([19]) comme la fin des régimes d’exonération de cotisations sociales ([20]) ont conduit mécaniquement à un rebond de la masse salariale du secteur privé à hauteur de 8,9 %. Les ressources des ROBSS étant issues, pour 65 % d’entre elles, de cotisations sociales et d’impositions pesant avant tout sur l’activité, elles ont progressé à un rythme de 8 %, légèrement inférieur à celui de la masse salariale.

Évolution des recettes des ROBSS entre 2019 et 2021

Source : commission des affaires sociales à partir des données du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2022.

Mis à part l’effet des régularisations des cotisations dues par les travailleurs indépendants qui ont fait l’objet d’un report, dont l’appréciation est, selon la Cour des Comptes, entachée d’erreurs ne lui permettant pas de certifier les comptes du réseau de recouvrement pour 2021 (voir infra), les évolutions des principales recettes sont relativement similaires puisque :

– le produit de la CSG a augmenté de 10,1 % ;

– le produit des impôts et taxes affectés (TVA, forfait social, taxe sur les salaires…) a augmenté de 9 % ;

– le produit des cotisations sociales a augmenté de 8,4 %.

Le rétablissement rapide de l’activité économique a ainsi permis de retrouver le chemin de croissance des recettes attendu avant le début de la crise sanitaire.

2.   Des prévisions de dépense globalement cohérentes avec l’exécution

L’impact de l’évolution des recettes sur le solde est d’autant plus notable que le niveau des dépenses, s’il était assez largement sous-estimé en LFSS 2021, était relativement proche entre la rectification adoptée en LFSS 2022 et l’exécution inscrite au présent article.

Évolution entre la prÉvision, la rectification et l’exÉcution en lfss
des dÉpenses par branche des robss pour l’exercice 2021

(en milliards d’euros)

Dépenses par branche	Prévision en LFSS 2021	Rectification en LFSS 2022	Écart entre la prévision et la rectification	Exécution en LFSS 2023	Écart entre la rectification et l’exécution	Écart entre la prévision et l’exécution
Maladie	219,1	233,6	7%	235,4	1%	7%
Accidents du travail et maladies professionnelles	14,1	13,9	– 1%	13,9	0%	– 1%
Vieillesse	251,9	250,4	– 1%	250,5	0%	– 1%
Famille	49,3	49,4	0%	48,9	– 1%	– 1%
Autonomie	31,6	32,4	3%	32,6	1%	3%
Ensemble des branches*	552	565,5	2%	567	0%	3%
L’ensemble des branches ainsi que le FSV	552,4	565,8	2%	567,3	0%	3%

(*) Indépendamment des transferts entre branches.

Source : commission des affaires sociales.

Sans grande surprise, la principale évolution des dépenses au regard des prévisions pour 2021 concerne celles de la branche maladie. Hors effets de périmètre liés à la création de la branche autonomie, l’augmentation des dépenses de 7 % par rapport à la prévision en LFSS 2021 tient principalement des dépenses supplémentaires liées à l’évolution de la situation sanitaire, ces dépenses exceptionnelles ayant atteint un total de 17,4 milliards d’euros pour la branche indépendamment de l’effort porté par la branche autonomie.

S’agissant de la branche famille, en sous-exécution de 500 millions d’euros en 2023, l’effet tient notamment à une estimation trop importante de la reprise de modes de gardes formels ayant un impact sur le complément de libre choix de mode de garde (100 millions d’euros) et de dépenses administratives (100 millions d’euros).

3.   Des soldes par branche meilleurs qu’attendus bien que le déficit de l’ensemble des régimes demeure massif

La progression du montant des recettes pour l’ensemble des branches aboutit à une amélioration des soldes de chacune des branches par rapport aux prévisions inscrites en LFSS 2021, à hauteur de :

– 2,4 milliards d’euros pour la branche maladie ;

– 1 milliard d’euros pour la branche accidents du travail – maladies professionnelles ;

– 7,9 milliards d’euros pour la branche vieillesse ;

– 2,1 milliards d’euros pour la branche famille ;

– 0,7 milliards d’euros pour la branche autonomie qui se trouve finalement en position excédentaire ;

– 10,6 milliards d’euros pour l’ensemble des régimes obligatoires de base et le FSV.

Cette amélioration des comptes sociaux de l’ensemble des régimes au regard des prévisions antérieures est naturellement de nature à réjouir la rapporteure générale. Les difficultés prévisionnelles dans un contexte économique incertain rappellent toutefois la prudence avec laquelle les tendances financières de fond doivent être interprétées. Ainsi qu’il apparaît avec la présentation des comptes à venir, le rétablissement comptable rapide, qui s’appuyait principalement sur une évolution positive des recettes et une stabilité des dépenses, pourrait se heurter à un principe de réalité pour les prochains exercices, qui pourraient se traduire par un retour de déficits comparables aux points bas atteints au cours de l’année 2020.

III.   La certification des comptes du rÉgime gÉnÉral au titre de l’exercice 2021 : des difficultÉs persistantes, une problÉmatique propre au recouvrement

A.   Le nouveau calendrier relatif À l’avis de la cour des comptes sur les tableaux d’Équilibre par branche de l’exercice clos

L’examen de la première partie des lois de financement s’accompagne traditionnellement de la production par la Cour des comptes d’un rapport relatif à l’application des lois de financement de la sécurité sociale (RALFSS). En application de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières dans sa rédaction antérieure à l’adoption de la loi organique du 14 mars 2022([21]), la Cour établissait un rapport comprenant un avis sur les tableaux d’équilibre par branche du dernier exercice clos ainsi que sur la cohérence du tableau patrimonial du dernier exercice clos, qui fait l’objet de l’article 2 du présent projet de loi.

Le nouveau cadre organique a déplacé le calendrier de production de ce rapport afin que ce dernier soit, en toute cohérence, remis au moment du dépôt du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale. L’avis de la Cour sur les comptes comme sur le tableau patrimonial qui composeront l’essentiel des mesures inscrites en LACSS ne peut qu’être remis au même moment.

Ce dépôt présente en outre, pour la rapporteure générale, un second intérêt. Le rapport présente en effet, toujours aux termes de l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières « une analyse de l’ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance. » Or, ces analyses poussées pourront non seulement être utilement reprises dans les débats portant sur l’application des précédentes lois de financement, mais également être confrontées aux conclusions auxquelles sont parvenus les parlementaires dans le cadre de leurs propres travaux de contrôle menés au printemps.

S’agissant de l’exercice 2021, là encore au titre de la clôture des comptes de l’année et en application de la période de transition inscrite à l’article 9 de la loi organique du 14 mars 2022 précitée, la Cour des comptes a remis un dernier RALFSS en annexe de la loi de financement de l’année, dans laquelle elle rend son avis sur les tableaux d’équilibres inscrits au présent article. Cet avis est très largement négatif pour des raisons de forme et de fond :

– en premier lieu, la Cour des comptes n’a pas été destinataire de l’ancienne annexe 4 au projet de loi de financement, détaillant les produits et les charges et en commentant l’évolution. Cette absence de transmission renoue avec une tradition dommageable avec laquelle avait pourtant rompu l’exercice précédent. La rapporteure générale regrette naturellement cette absence de nature non seulement à diminuer la pertinence de l’avis de la Cour, mais également, par ricochet, l’information du Parlement destinataire de l’avis de la Cour ;

– en deuxième lieu, la Cour émet trois observations quant à la capacité des tableaux d’équilibre à fournir « une représentation cohérente des recettes, des dépenses et du solde » des tableaux d’équilibre. Ces observations, qui s’apparentent à des réserves quant à la construction des tableaux d’équilibre, sont relativement classiques pour les deux dernières d’entre elles. La première, qui est plus nouvelle et qui a justifié le refus de certifier les comptes de l’activité de recouvrement, fait l’objet de développements infra.

B.   Des difficultÉs propres À la certification des comptes des branches du rÉgime gÉnÉral

Bien que le présent article ne comporte aucune mention du régime général au stade du dépôt, et en cohérence avec sa volonté d’y intégrer le tableau d’équilibre du régime général, la rapporteure générale estime qu’il convient, ainsi qu’il était fait régulièrement par ses prédécesseurs, de se pencher sur la certification des comptes du régime général par la Cour des comptes. Celle-ci tient cette mission de l’article L.O. 132-2-1 du code des juridictions financières. Dans ce cadre, elle établit chaque année « un rapport présentant le compte rendu des vérifications qu’elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice clos ». La loi organique précitée du 14 mars 2022 a modifié à la marge cette disposition en supprimant la notion de « comptes combinés », notion susceptible d’empêcher la Cour de certifier les comptes de la branche autonomie, qui ne dispose pas d’organismes locaux avec lesquels il conviendrait de combiner les comptes de la CNSA.

Il est d’autant plus nécessaire de rappeler les modalités spécifiques de certification des comptes du régime général pour l’exercice 2021 que les auditions menées par la rapporteure générale ont souligné les incertitudes autour de l’activité de recouvrement du régime général, ainsi qu’il est rappelé infra.

Le rapport de certification des compte du régime général de sécurité sociale produit par la Cour en mai 2022, portant sur l’exercice 2021 ([22]) aboutit à une certification avec réserve des comptes des cinq branches du régime général. Alors que la Cour avait formulé 22 réserves concernant l’exercice 2020, naturellement particulier au regard des conditions dans lesquelles s’étaient opérés à la fois l’établissement des comptes, le contrôle interne et la certification, la Cour procède cette fois-ci à six remarques, résumées ci-dessous.

C.   Le refus de certifier l’activitÉ de recouvrement pour 2021

Outre la certification des branches avec réserve, le constat de désaccords persistants entre l’Urssaf Caisse nationale et la Cour a conduit cette dernière, après une impossibilité de certifier en 2020, à refuser de certifier les comptes de l’activité de recouvrement pour l’exercice 2021.

Ce refus s’appuie, pour la Cour, sur une comptabilisation déficiente du montant des cotisations des travailleurs indépendants pour l’année 2020.

Sans trancher le débat sur la norme comptable la plus pertinente, la rapporteure générale estime que le refus de certifier jette naturellement le trouble non seulement sur l’approbation des comptes pour 2021, mais également sur les bases sur lesquelles les comptes des années 2022 et 2023 sont fixés ([25]). Elle sera donc particulièrement attentive aux modalités de certification des comptes du régime général de l’année 2022, dont les parlementaires pourront prendre connaissance au moment du dépôt de la prochaine – et première – LACSS, en espérant que les comptes de l’activité de recouvrement puissent faire enfin l’objet d’une certification, après deux exercices non certifiés.

Par ailleurs, la rapporteure générale prend note que cette absence de certification n’a pas eu pour conséquence la remise en cause de la cohérence des tableaux d’équilibre par la Cour.

IV.   L’approbation des comptes des organismes qui concourent au financement et qui sont financÉs par les rÉgimes obligatoires, ainsi que de l’Ondam pour 2021

Outre les tableaux d’équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général, la loi organique prévoit que la première partie des lois de financement approuve le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement de ces régimes, à savoir le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), les dépenses relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie constatées pour l’exercice à clore, et qu’elle approuve, « pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l’amortissement de leur dette » ([26]).

Ces dispositions sont également transposées au sein de la LACSS par le nouveau cadre organique.

A.   L’organisme concourant au financement des rÉgimes obligatoires de base : le FSV

Le 2° prévoit les recettes, les dépenses et le solde du FSV pour l’année 2021. Pour rappel, le FSV est un établissement public administratif créé par la loi du 22 juillet 1993 ([27]), dont les missions, qui relèvent du financement des prestations non contributives à l’assurance vieillesse, sont définies aux articles L. 135-1 à L. 135- 5 du code de la sécurité sociale. À ce titre, le fonds :

– assure le refinancement des régimes de retraite au titre de certains avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale comme, sous certaines conditions, les validations de trimestres d’assurance vieillesse au titre du chômage, de l’activité partielle, des arrêts de travail, du volontariat du service civique, des périodes d’apprentissage et de stages de formation professionnelle ;

– finance l’intégralité du minimum vieillesse versé par les régimes de retraite.

Pour ce faire, il dispose de recettes dont la composition a varié au cours du temps, mais qui ont toujours porté majoritairement sur le capital, et qui se composent, pour 2021, de 6,67 points de CSG « patrimoine » et de CSG « placement » et de 2,94 points de CSG « remplacement » ([28]).

L’exercice 2021 témoigne que, en dépit du maintien d’un déficit de 1,5 milliard d’euros, qui correspond à 8,5 % des recettes du fonds, sa situation financière s’améliore notamment grâce aux recettes, supérieures d’un milliard d’euros par rapport à 2020.

évolution des recettes, des dépenses et du solde du fsv

2019-2021

(milliards d’euros)

	2019	2020	2021
Recettes	17,2	16,7	17,7
Dépenses	18,8	19,1	19,3
Solde	-1,6	-2,5	-1,5

Source : commission des affaires sociales.

Cette évolution positive est supérieure aux prévisions et rectifications antérieures (de 500 millions d’euros par rapport à la LFSS 2022) en raison, comme pour les branches de la sécurité sociale, d’une croissance de l’activité plus vigoureuse qu’anticipé et du dynamisme particulier des ressources du capital.

 

Évolution des prÉvisions des recettes, des dÉpenses et du solde du fsv
(2019-2021)

(en milliards d’euros)

	Prévision en LFSS 2021	Rectification en LFSS 2022	Exécution en LFSS 2023
Recettes	16,7	17,2	17,7
Dépenses	19,2	19,7	19,3
Solde	- 2,4	- 2,5	- 1,5

Source : commission des affaires sociales.

Informée par la documentation particulièrement riche qui lui a été transmise par le fonds, le rapporteure générale est en mesure d’estimer que cette modération des dépenses et ce surcroît de recettes proviennent :

– pour la première, de l’inflexion des dépenses au titre du chômage et de l’activité partielle ainsi que de la diminution de l’incidence de la crise sanitaire sur les arrêts de travail ;

– pour le second, d’un redressement rapide des produits de la CSG (+ 6,2 %, contre – 3,0 % en 2020).

L’amélioration du solde de 900 millions d’euros place le FSV sur une trajectoire positive qui semble se confirmer pour les exercices à venir.

B.   L’ondam définitif pour 2021

Le 3° du présent article arrête un objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) à hauteur de 240,1 milliard d’euros, en augmentation de 8,7 % par rapport à l’exercice 2020.

Né avec les lois de financement, l’Ondam est inscrit dès 1996 dans la loi organique ([29]) comme un outil de régulation du montant des dépenses de santé remboursées par les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, et en particulier par l’assurance maladie.

La loi organique de 2005 ([30]), qui visait à affiner l’exercice des lois de financement, a créé le principe de sous-objectifs de l’Ondam. Cet objectif est ainsi décliné en six sous-objectifs, qui font l’objet d’un examen au titre des exercices de l’année N et de l’année N+1 dans les deuxième et quatrième parties des lois de financement.

La LFSS 2021 prévoyait un Ondam à 225,4 milliards d’euros, objectif rectifié de plus de 13 milliards d’euros par la LFSS 2022, qui avait établi l’Ondam pour 2021 à 238,8 milliards d’euros. Le présent article arrête finalement le montant de cet objectif à un niveau légèrement supérieur à l’objectif rectifié, à 240,1 milliards d’euros, soit 14,7 milliards d’euros de plus que l’Ondam prévu en LFSS 2021.

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, tome I, septembre 2022.

Ce dépassement de l’Ondam à la fois au regard des dispositions votées et des prévisions s’explique naturellement par l’ampleur de la crise sanitaire et des efforts engagés par l’assurance maladie. Ce surcoût a notamment eu un impact sur les sous-objectifs « soins de ville » et « établissements de santé ».

La provision intégrée initialement à l’Ondam pour 2021 dans la LFSS 2021, à hauteur de 4,3 milliards d’euros, s’est rapidement trouvée insuffisante au regard des dépenses engagées pour faire face aux vagues successives de covid‑19. C’est ce qui explique la correction du montant lié à la crise sanitaire à 15,9 milliards en LFSS 2022. Cette correction n’a pourtant pas suffi à couvrir les coûts de prise en charge des personnes touchées par le variant Omicron, ce qui conduit, dans le cadre du présent article, à évaluer les surcoûts à 18,3 milliards d’euros ([31]).

1.   Les dépenses de soins de ville : un surcoût majeur lié à la crise sanitaire

Les dépenses de soins de ville, qui ont représenté 105,2 milliards d’euros, ont été largement portées par le déploiement de mesures exceptionnelles telles que :

– la réalisation de tests diagnostiques en ville à hauteur de 6,3 milliards d’euros ;

– la rémunération du personnel au titre de la campagne vaccinale à hauteur de 1,3 milliard d’euros ;

– les indemnités journalières pour les personnes malades de la covid‑19, qui étaient cas contact, ainsi que pour la garde d’enfants ou de personnes vulnérables, à hauteur de 900 millions d’euros.

Hors mesures exceptionnelles, les dépenses de soins de ville ont toutefois représenté 96,3 milliards d’euros, soit un montant en baisse de 840 millions d’euros par rapport au sous-objectif affiché en 2022, ce qui s’explique notamment par :

– des dépenses nettes de produit de santé d’un montant de 355 millions d’euros inférieur à celui qui était attendu, qui intègre notamment le montant de la clause de sauvegarde pour 2021 à hauteur de 500 millions d’euros ;

– des remboursements d’honoraires médicaux et dentaires inférieurs de 300 millions d’euros à ce qui était attendu.

Le sous-Ondam est enfin tiré par les dépenses de produits de santé en ville, qui ont augmenté de 2,1 % après prise en compte des remises et contributions.

2.   Des dépenses des établissements de santé et des établissements médico-sociaux tirées par les mesures exceptionnelles comme par le Ségur

Les dépenses relatives à ce sous-objectif, qui devaient être de 92,9 milliards d’euros au titre de la LFSS 2021, se sont finalement établies à 96,8 milliards d’euros, soit une augmentation de 6,9 milliards d’euros par rapport à la base 2021.

Les dépenses exceptionnelles pour faire face à la crise sanitaire ont représenté un montant moindre que les dépenses de ville pour les établissements de santé et les établissements médico-sociaux. Mais elles accusent néanmoins un surcoût de 4,8 milliards d’euros par rapport aux prévisions, dont notamment :

– 2,9 milliards d’euros pour la dotation de l’assurance maladie aux établissements de santé ;

– 700 millions d’euros pour la réalisation de tests diagnostiques à l’hôpital.

S’ajoute à cela la mise en œuvre du Ségur de la santé qui se traduit par une augmentation de 7,9 milliards d’euros en raison des revalorisations salariales en établissements sanitaires et médico-sociaux, contre 1,4 milliard d’euros en 2020.

Hors crise et hors Ségur, les dépenses relatives aux établissements de santé ont augmenté de 200 millions d’euros par rapport aux prévisions établies en LFSS 2022, tandis que les dépenses relatives aux produits de santé inscrits sur la liste en sus ([32]) ont augmenté de 700 millions d’euros après prise en compte des remises et contributions.

3.   Les autres sous-objectifs sont demeurés globalement conformes aux prévisions

En dehors des mesures exceptionnelles, les dépenses du sous-Ondam médico-social, qui ont représenté en tout 26,8 milliards d’euros, sont restées globalement stables, en sous-exécution de 100 millions d’euros par rapport à la rectification pour 2022.

Si la contribution de l’assurance maladie aux dépenses relatives au Fonds d’intervention régional (FIR), portée à 4,3 milliards d’euros, était conforme aux attentes en LFSS 2022, les dépenses au titre du sixième sous-objectif de l’Ondam, à hauteur de 7 milliards d’euros, demeurent inférieures de 300 millions d’euros par rapport à l’Ondam rectifié dans la LFSS 2022, en raison notamment d’une baisse des soins des Français à l’étranger, conséquence de la diminution des déplacements internationaux.

C.   Les organismes chargÉs de la mise en rÉserve de recettes et de l’amortissement de la dette des rÉgimes obligatoires de base : le FRR et la Cades

1.   Le Fonds de réserve pour les retraites

● Le 4° porte approbation du montant de la dotation au FRR, constamment nul depuis 2011. Il constitue une donnée obligatoire en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, qui fait obligation au législateur de mentionner dans la première partie de la LFSS le montant des recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires, catégorie comprenant le seul FRR dans le droit positif.

En effet, en application de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le Fonds a été mis en extinction : aucune recette ne lui est plus affectée tandis qu’il décaisse chaque année 2,1 milliards d’euros au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) afin de participer au financement des déficits des organismes chargés d’assurer les prestations du régime de base de l’assurance vieillesse pour les exercices 2011 à 2024, en application de la LFSS 2011 ([33]).

Créé en 1999 ([34]), le Fonds de réserve pour les retraites était chargé de mettre en réserve et de faire fructifier des ressources qui lui étaient affectées afin de maintenir voire d’améliorer le niveau des pensions à l’horizon 2020, dans la perspective d’une dégradation prévisible des équilibres financiers. Compte tenu de la forte détérioration des régimes d’assurance vieillesse à la suite de la crise financière des années 2008-2009, il a été décidé de mettre à contribution le Fonds avant l’horizon initialement prévu, pour alimenter la Cades.

● Dans la même logique, le 5° prévoit que le FSV ne met aucune somme en réserve, comme chaque année depuis 2011 ([35]).

2.   La dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale

La Cades a été créée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 portant mesures relatives au remboursement de la dette sociale pour amortir et éteindre la dette du régime général de la sécurité sociale. Elle est historiquement affectataire :

– depuis sa création d’une ressource exclusive, la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ;

– depuis la LFSS 2008, d’une fraction de contribution sociale généralisée (CSG)([36]) ;

– depuis 2011, du versement annuel précité du FRR ([37]).

Ces ressources lui permettent chaque année d’assurer l’amortissement d’une partie de la dette sociale reprise et financée par des opérations d’emprunt sur les marchés ([38]). L’amortissement est égal à la différence entre le produit des ressources affectées et le montant des charges financières nettes de la Caisse (déduction faite, donc, des produits financiers qu’elle peut percevoir).

Le 6° porte ainsi approbation du montant de la dette amortie par la Cades en 2020, à savoir 17,8 milliards d’euros.

Cet objectif d’amortissement est supérieur de 400 millions d’euros à celui qui avait été fixé en LFSS 2022 (17,4 milliards d’euros), lui-même supérieur de 400 millions d’euros à l’objectif fixé en LFSS 2021 (17 milliards d’euros).

*

*     *

Article 2
Approbation du rapport annexé sur le tableau patrimonial et la couverture des déficits de l’exercice 2021 (annexe A)

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), en application des dispositions organiques en définissant le contenu, dans leur version antérieure à la loi organique du 14 mars 2022 ([39]), qui s’appliquent encore au présent texte.

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement sur l’état de la situation patrimoniale d’une partie des régimes faisant partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale ([43]). Celui-ci permet, au-delà du solde qui peut s’analyser comme un flux à un moment donné, d’apprécier la situation financière nette consolidée en y intégrant l’ensemble de l’actif et du passif du champ des lois de financement. Les stocks sont ainsi présentés (réserves, dettes) ainsi que la manière dont les déficits sont finalement pris en charge.

I.   Le tableau prÉsentant la situation patrimoniale de la sÉcurité sociale reflÈte une dÉtÉrioration de la situation des comptes sociaux en 2020

L’annexe A reflète la poursuite, après un exercice 2020 très déficitaire, de la dégradation des comptes sociaux en 2021, qu’il s’agisse du passif net (dette) ou du passif financier net (endettement financier).

A.   Un passif net en hausse

Le passif net en 2021, retracé dans la première partie du tableau du I de l’annexe A, s’est accru de 6,8 milliards d’euros par rapport à 2020, après une hausse de 25,3 milliards d’euros au cours de l’année précédente.

Cet agrégat, comme le rappelle la Cour des comptes chaque année dans son RALFSS, « pourrait être assimilé à la situation nette consolidée des entités entrant dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale ».

évolution du passif net de la sécurité sociale depuis 2009

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Passif net au 31/12 (capitaux propres négatifs)	– 66,3	– 87,1	– 100,6	– 107,2	– 110,9	– 110,7	– 109,5	– 101,4	– 88,5	– 77,0	– 61,4	– 86,7	– 93,5

Source : annexe A du PLFSS 2023.

Cette évolution traduit le maintien de la situation déficitaire des régimes obligatoires de base et du FSV, à hauteur de 24,3 milliards d’euros, d’une part, que ne permet pas de compenser l’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) (17,8 milliards d’euros) et le résultat du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), d’autre part. Le résultat net global des organismes dans le champ serait de – 4,9 milliards d’euros, en nette amélioration par rapport à 2020 (-22,9 milliards d’euros).

Ce redressement tient notamment à celui du régime général (en amélioration de 13,4 milliards d’euros par rapport à 2020) et du FSV (+ 1 milliard d’euros), mais aussi à la poursuite de la hausse des soldes excédentaires de la Cades (+ 1,7 milliard d’euros par rapport à 2020) et du FRR (+ 0,9 milliard d’euros par rapport à 2020).

A l’inverse, le « report à nouveau » connaît une nette dégradation (28,2 milliards d’euros), du fait des « effets-retours » par rapport à 2020, et notamment de l’affectation, au sein de cette catégorie, des soldes négatifs du régime général (-36,2 milliards d’euros)

B.   Un endettement financier Également en forte hausse

La deuxième partie du tableau présente la différence entre l’actif et le passif financier de la sécurité sociale. Assez logiquement, son évolution suit largement celle du passif net, même s’il est davantage modifié par les variations liées aux opérations de trésorerie.

Cet endettement financier s’est lui stabilisé en 2021 (+ 4,7 milliards d’euros par rapport à 2020), après une augmentation massive en 2020.

Évolution de l’endettement financier depuis 2009

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Endettement financier net au 31/12	– 76,3	– 96,0	– 111,2	– 116,2	– 118,0	– 121,3	– 120,8	– 118,0	– 102,9	– 86,8	– 74,6	– 110,6	– 115,3

Source : Annexe A du PLFSS 2023.

C.   L’avis de la Cour des comptes sur le tableau patrimonial

Conformément à l’article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes produit un avis sur la cohérence du tableau patrimonial.

Dans son Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale d’octobre 2022, la Cour juge que le tableau patrimonial figurant à l’annexe A du présent projet « fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2021 » ([44]).

Elle formule toutefois une observation liée à son refus de certifier l’activité de recouvrement ([45]) et à la réserve lors de la certification des comptes de la mutualité sociale agricole (MSA) en raison de la « fiabilité insuffisante des données notifiées par l’État et par les organismes de sécurité sociale tiers à la MSA ».

II.   La description des mesures prÉvues pour la couverture des dÉficits constatÉs et l’affectation des excÉdents illustrent l’hÉtÉrogÉnÉitÉ des situations financiÈres de chaque rÉgime

S’il est difficile de résumer en quelques lignes des opérations propres à la situation financière de chaque régime, certaines mesures méritent d’être soulignées :

– le régime général et le FSV étaient en déficit de 22,8 milliards d’euros en 2021, et celui-ci s’est ainsi s’ajouté à la dette gérée par l’Acoss, en attendant une reprise par la Cades achève sa trajectoire à l’horizon 2023 (les législateur organique ([46]) et ordinaire ([47]) ont en effet provisionné 92 milliards d’euros pour la reprise des déficits 2020-2023) ;

– en excédent de 500 millions d’euros en 2021, le régime de retraite des exploitants agricoles voyait jusqu’ici les déficits cumulés financés (3,6 milliards d’euros en 2020) par des avances rémunérées de l’Acoss, conformément aux nouvelles dispositions adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ; ces déficits ont été entièrement repris par la Cades en 2020 et 2021 ; les perspectives démographiques combinées à cet apurement de la situation financière devraient donc permettre au régime de ne plus solliciter que des ressources non permanentes pour couvrir sa trésorerie dans les années à venir ;

– la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) a de nouveau enregistré un déficit en 2021 (– 1,2 milliard d’euros) en raison de la dégradation de ses recettes, dans un contexte de gel des rémunérations et de forte hausse de ses prestations, l’effet du report de l’âge légal ayant pris fin ; la Cades a accueilli ses déficits 2018 et 2019 dans le cadre d’une reprise intervenue au 1er janvier 2021. La caisse est désormais la seule, hors régime général, des régimes de base à être dans une telle situation déficitaire ;

– la Caisse nationale des barreaux français (CNBF) retrouve un léger excédent en 2021 (+ 100 millions d’euros) ;

– la plupart des autres régimes de base sont à l’équilibre ou en excédent en 2018 grâce à l’intégration financière (maladie pour tous les régimes, salariés agricoles et régime social des indépendants), par des subventions d’équilibre de l’État comme garant de l’équilibre financier de ces régimes (SNCF, RATP, mines, marins) ou par des subventions de l’État en tant qu’employeur (fonction publique d’État, industries électriques et gazières) ;

– les excédents du régime de retraite des professions libérales (0,1 milliard d’euros) et du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (0,3 milliard d’euros) sont affectés aux réserves de ces deux régimes.

Comme chaque année, l’annexe A rappelle par ailleurs que les déficits accumulés par le régime des mines avant qu’il ne bénéficie de la subvention d’équilibre ont été transférés à la CNAMTS à hauteur de 0,7 milliard d’euros en 2016.

*

*     *

DEUXIÈME PARTIE :
DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2022

Article 3
Rectification des prévisions et objectifs relatifs à 2022

I.   Une modification À la marge dans le nouveau cadre organique

Le présent article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) en application des dispositions organiques qui en définissent le contenu dans leur rédaction antérieure à la loi organique du 14 mars 2022 ([48]).

Il s’agit d’assurer l’information du Parlement quant aux perspectives financières pour les différents régimes ainsi que le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour l’année en cours, soit 2022, en utilisant notamment les données fournies par la direction de la sécurité sociale à la Commission des comptes de la sécurité sociale lors de sa réunion du 27 septembre 2022. La présentation de cet article se distingue des exercices précédents en ceci qu’aucune mesure d’ordre législatif ne vient justifier la rectification des comptes pour 2022.

Outre l’article liminaire, le présent article sera, au titre du nouveau cadre organique, la première disposition obligatoire des lois de financement de la sécurité sociale. Sa présentation obéit désormais aux prescriptions de l’article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale.

Ce nouveau cadre organique supprime la mention du régime général pour les raisons mentionnées dans le commentaire de l’article premier.

II.   la rectification des prÉvisions de recettes, objectifs de dÉpenses et tableaux pour l’exercice 2021

Le présent article rectifie les prévisions inscrites dans la loi de financement pour 2022 ([49]) :

– au titre des tableaux d’équilibre et des prévisions de recettes :

• l’article 31, approuvant les prévisions de recettes et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que du FSV. Sont rectifiées au même titre les prévisions inscrites à l’annexe B, approuvée à l’article 35 ;

– au titre des objectifs de dépenses :

• l’article 113 pour la branche maladie, maternité, invalidité et décès ([50]) ;
• l’article 117 pour la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT‑MP) ;
• l’article 118 pour la branche vieillesse ;
• l’article 119 pour la branche famille ;
• l’article 120 pour la branche autonomie ;
• l’article 121 pour le Fonds de solidarité vieillesse.

Concernant l’objectif d’amortissement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades), le présent article rectifie le montant prévu par l’article 33. De la même manière qu’en première partie, les dispositions relatives à l’affectation de recettes pour le FRR et le FSV sont identiques puisque l’affectation est nulle.

III.   En dÉpit d’un dÉficit qui reste majeur, le rÉtablissement des comptes sociaux se confirme en 2022

Le 1° du I du présent article arrête, pour l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que le FSV, les nouvelles prévisions de recettes, les objectifs de dépenses afférents et le tableau d’équilibre, fixant ainsi provisoirement le déficit de ce périmètre à 17,8 milliards d’euros.

Comme pour les tableaux d’équilibre pour le dernier exercice clos, l’analyse du solde suppose de le comparer avec ce qui était attendu en LFSS 2022, d’une part, et avec l’exercice précédent, d’autre part.

A.   La rectification des prévisions : d’importantes modifications en recettes et en dépenses qui se « neutralisent » quasiment

En vue de procéder à cette première comparaison, les données rectificatives sont mises en regard, dans le tableau ci‑après, des prévisions et objectifs initiaux de la LFSS 2022.

TABLEAU D’ÉQUILIBRE 2022 DE L’ENSEMBLE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
DE BASE et du fsv

(en milliards d’euros)

	Prévisions 2022 (LFSS 2022)			Rectification 2022 (PLFSS 2023)			Écart à la prévision
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	211	230,1	-19,1	221,6	241,9	-20,3	5,0 %	5,1 %	- 6,3 %
Accidents du travail et maladies professionnelles	15,6	14,1	1,5	16,2	14,2	2	3,8 %	0,7 %	33,3 %
Vieillesse	253,6	256,6	-3	258,9	261,9	-3	2,1 %	2,1 %	0,0 %
Famille	51,6	49,7	1,9	53,5	50,9	2,6	3,7 %	2,4 %	36,8 %
Autonomie	33,4	34,4	-1,1	34,9	35,4	-0,5	4,5 %	2,9 %	54,5 %
Total	550,5	570,2	-19,7	570,1	589,3	-19,2	3,6 %	3,3 %	2,5 %
Total incluant le FSV	549,2	570,6	-21,4	571,7	589,6	-17,8	4,1 %	3,3 %	16,8 %

Sources : LFSS 2022 et PLFSS 2023.

1.   Une augmentation des dépenses plus que compensée par celle des recettes

a.   Une croissance plus forte que prévue a abondé les recettes

La surprise que constituent ces résultats meilleurs qu’espérés pour 2022 s’apparente à la demi-surprise que fut déjà le rétablissement spectaculaire de la croissance et de l’activité en 2021. Cet « effet base » a conduit à une augmentation de la masse salariale de 8,9 %, contre 7,2 % initialement prévu pour 2021. S’est ajouté à cette base un « effet flux » par lequel la masse salariale a également augmenté de deux points par rapport aux prévisions de la LFSS 2022 (8,4 % contre 6,4 %). Avec un point de masse salariale équivalant à 2 150 millions d’euros pour tous les régimes, selon le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale ([51]), cette augmentation de 3,7 points équivaut à près de 8 milliards d’euros pour 2022.

S’ajoutent à cela des recettes fiscales supérieures de 5,2 milliards d’euros à ce qui était prévu en LFSS 2022. Cette croissance s’explique à la fois par la forte reprise de la consommation, affectant directement le produit de la TVA qui avait été estimé dans son ensemble à 145 milliards d’euros en 2021 et qui devrait normalement s’élever à 163,8 milliards d’euros ([52]).

L’inflation, qui est estimée à 5,4 %, entraîne naturellement une hausse des recettes, qui bénéficie également de « l’effet retour » des dépenses supplémentaires engagées au cours de l’année 2022, et notamment de l’indexation anticipée des prestations familiales et des pensions de retraite sur l’inflation au 1er juillet 2022 ([53]).

b.   Des dépenses plus élevées que prévu, principalement pour la branche maladie

Si les écarts en prévision concernant le solde, exposés ci-dessus, n’ont pas grand sens au regard de la sensibilité des évolutions pour des ordres de grandeur aussi petits, force est de constater que les écarts à la prévision concernant les dépenses sont importants pour la branche maladie (+ 5,1 %) et, d’une manière moins spectaculaire, par la branche autonomie.

S’agissant de la première, cette augmentation s’explique naturellement, dans le champ de l’Ondam, par des dépenses de crise plus élevées qu’anticipé en raison des contaminations liées au variant « omicron » au début de l’année 2022. Alors que la LFSS 2022 avait intégré une provision au titre des surcoûts liés au covid‑19 à hauteur de 4,9 milliards d’euros, la prise en charge de ces dépenses s’est finalement élevée à 11,5 milliards d’euros.

La sous-estimation des dépenses de la branche autonomie vient principalement des mesures de revalorisations adoptées au cours de l’année 2022 à l’issue de la conférence des métiers de l’accompagnement social et du médico-social. Cette conférence prévoit, à terme, le financement à hauteur de 1,3 milliard d’euros de la revalorisation salariale des professionnels de la filière socio-éducative, assuré conjointement par les départements, l’État et la sécurité sociale.

L’augmentation des dépenses de la branche vieillesse (+ 5,3 milliards d’euros) et de la branche famille (+ 1,2 milliard d’euros) tient notamment à la revalorisation anticipée des prestations susmentionnées. Les prestations versées par ces branches ont en effet connu une augmentation de 3,1 % pour la branche vieillesse en moyenne annuelle en 2022 et de 3,4 % pour la branche famille. S’agissant de la branche famille, celle-ci doit assumer en outre une augmentation de 150 % du montant de l’allocation de soutien familial (ASF) correspondant à 140 millions d’euros pour l’année 2022 ([54]).

Les dépenses de la branche AT‑MP demeurent, quant à elles, proches des prévisions, en simple sur-exécution de 100 millions d’euros.

2.   Une poursuite de l’amélioration du solde des ROBSS

comparaison du tableau d’Équilibre 2021 des rÉgimes obligatoires de base avec l’Exercice 2020

(en milliards d’euros)

	Comptes des régimes obligatoires de base et du FSV en 2021 (PLFSS 2023)			Comptes des régimes obligatoires de base et du FSV en 2022 (PLFSS 2023)			Écart entre les deux exercices
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	209,4	235,4	- 26	221,6	241,9	- 20,3	5,8 %	2,8 %	21,9 %
Accidents du travail et maladies professionnelles	15,1	13,9	1,2	16,2	14,2	2	7,3 %	2,2 %	66,7 %
Vieillesse	249,4	250,5	- 1,1	258,9	261,9	- 3	3,8 %	4,6 %	- 172,7 %
Famille	51,8	48,9	2,9	53,5	50,9	2,6	3,3 %	4,1 %	- 10,3 %
Autonomie	32,8	32,6	- 1,1	34,9	35,4	- 0,5	6,4 %	8,6 %	54,5 %
Total	544,2	567	- 22,8	570,1	589,3	- 19,2	4,8 %	3,9 %	15,8 %
Total incluant le FSV	543	567,3	- 24,3	571,7	589,6	- 17,8	5,3 %	3,9 %	26,7 %

Source : PLFSS 2023.

● Après un exercice 2021 qui renouait avec une trajectoire de rétablissement des comptes sociaux, l’exercice 2022 poursuit cet effort vers l’équilibre avec une réduction du déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS).

● Ainsi qu’il est vu concernant la rectification des prévisions, il apparaît que le rythme de croissance des recettes, de l’ordre de 5 % en moyenne pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, ait excédé le rythme de croissance des dépenses, qui atteint pourtant 8,6 % s’agissant de la branche autonomie.

Cette situation s’explique notamment par la révision à la hausse des hypothèses macroéconomiques qui entourent l’exercice 2022, comme il a été exposé dans le commentaire de l’article liminaire. La sensibilité des différentes branches à l’évolution des recettes dépend naturellement de leur structure pour chacune d’entre elles.

Ainsi, la branche AT‑MP, dont la structure des recettes dépend à 90 % de cotisations patronales, a-t-elle connu une augmentation de ses recettes proportionnellement plus importantes que celle des autres branches. Il en va de même pour la branche autonomie qui s’appuie à 88 % sur des recettes issues de la CSG, qui lui ont été affectées à sa création ([55]).

Les recettes de la branche maladie évolueraient à un taux moindre. Si elles bénéficient, à l’instar des autres branches, de l’augmentation de la masse salariale, le poids des allégements généraux et, surtout, de la réduction de six points du taux de la cotisation maladie, viennent diminuer le rythme de croissance des recettes ([56]). La dynamique des allégements généraux, portée par les revalorisations successives du montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic), explique également l’évolution des recettes de la branche vieillesse, qui n’est « que » de 3,8 %.

S’agissant de la branche famille, le dynamisme des recettes est amoindri par la baisse ponctuelle de la quote-part de la taxe sur les salaires affectée à cette branche pour l’exercice 2022. Cette quote-part, passée de 18,5 % à 10,7 %, au profit des branches maladie et autonomie pour compenser le coût des indemnités journalières dérogatoires versées aux parents contraints d’interrompre leur activité en raison de la crise sanitaire, pèse sur les recettes de la branche à hauteur de 1 milliard d’euros.

● S’agissant du rythme d’augmentation des dépenses, celui-ci diffère notamment en raison des mesures prises au cours de l’année 2022.

La branche autonomie, qui connaît le rythme de progression des dépenses le plus élevé (+ 8,6 %), doit en effet assumer l’extension des mesures de revalorisation salariales « Ségur » aux personnels des établissements accueillant des personnes en situation de handicap, en application des accords dits « Laforcade » (500 millions d’euros). S’ajoutent à cet accord celui concernant l’accompagnement social et du médico-social susmentionné (400 millions d’euros), et l’augmentation de 3,5 % du point d’indice des fonctionnaires intervenant dans le champ de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

En outre, une partie des prestations versées par la CNSA connaissent une forte croissance. Il en va ainsi de :

– l’AEEH (allocation d’éducation de l’enfant handicapé), transférée depuis la branche famille, dont la dynamique tiendrait notamment à une meilleure reconnaissance de la situation de ses bénéficiaires ;

– l’AJPA (allocation journalière du proche aidant), dont la progressive montée en charge depuis sa création ([57]) porterait le coût à 77 millions d’euros en 2022 ([58]).

La branche vieillesse et la branche famille connaîtraient en 2022 une évolution respective du montant de leurs dépenses de 4,6 % et de 4,1 %, en lien direct avec l’indexation anticipée de leurs prestations sur l’inflation le 1er juillet 2022.

Les dépenses de la branche maladie seraient toujours soutenues, en 2022, par trois principaux moteurs :

– en dépit d’une baisse de 7,4 milliards d’euros par rapport à 2020, les dépenses exceptionnelles liées à la crise du covid‑19 se sont élevées à 11,5 milliards d’euros en intégrant notamment le dépistage, des achats de vaccins et la poursuite de la campagne vaccinale. Cette augmentation entraîne naturellement une progression de l’Ondam supérieure à celle qui était prévue ([59]) ;

– la poursuite des mesures issues du « Ségur de la santé » ;

– la revalorisation des prestations hors Ondam telles que les pensions d’invalidité, en raison de leur indexation anticipée sur l’inflation.

Les dépenses de la branche AT‑MP, enfin, augmenteraient de 2,2 % sous les effets contraires d’une augmentation des prestations indexées sur l’inflation et d’une diminution des prestations liées à la prise en charge des personnes touchées par l’amiante, du fait d’une diminution du nombre d’allocataires.

Il convient de noter en outre que deux mesures d’ordre rectificatif ont affecté le solde 2022 ([60]) :

– la revalorisation de l’allocation de soutien familial (ASF) au 1er novembre 2022, pour un impact financier sur l’année estimé à 140 millions d’euros ;

– des dispositions visant à développer l’habitat inclusif pour faire face à la perte d’autonomie, à hauteur de 45 millions d’euros. La rapporteure générale observe à cet égard que la mesure proposée dans le cadre du présent projet de loi ne contient pas, dans son analyse budgétaire, d’impact financier en 2022, ce qui signifierait qu’une initiative réglementaire viendrait corriger le droit existant avant l’entrée en vigueur dudit projet de loi. Faute de recueil des données issues des annexes au présent projet de loi susceptibles d’éclairer cette problématique, elle s’en remet donc aux données fournies – de manière diligente – par l’administration.

B.   Une amélioration nette du solde

● Ces effets entraînent une amélioration du solde de l’ensemble des régimes de 15,8 % et même de 26,7 % en incluant le FSV. Cette amélioration du solde de 6,5 milliards d’euros en un an est naturellement à saluer.

Le retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale supposerait toutefois le maintien d’un rythme identique de réduction des déficits sur la période 2022-2026. Or, au regard de la conjoncture économique comme des trajectoires financières inscrites à l’annexe B du présent projet de loi, la rapporteure générale estime qu’il convient de rester prudent quant aux effets de ce redressement spectaculaire sur les orientations financières des ROBSS à moyen et long terme.

IV.   La situation des organismes « satellites » de la sÉcuritÉ sociale en 2022

A.   Le Fonds de solidaritÉ vieillesse

Le 2° porte rectification, pour les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base – c’est-à-dire le seul FSV – du tableau d’équilibre. Ces données sont mises en regard, dans le tableau ci-après, des corrections que le présent article propose d’apporter aux prévisions de recette, objectifs de dépense et perspectives de solde afférentes.

Le rétablissement de la situation du fonds, tant au regard des prévisions que de la situation finalement arrêtée pour 2021, est spectaculaire.

Au regard de la riche documentation fournie, comme chaque année, par le président du FSV, cette évolution tient à la fois à une dynamique en recettes comparable à celle des branches des ROBSS et à une modération des dépenses plus stricte qu’anticipé.

TABLEAUx D’ÉQUILIBRE 2021 DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE

(en milliards d’euros)

 

	Prévisions pour 2022 (LFSS 2022)			Rectification pour 2022 (PLFSS 2023)
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Fonds de solidarité vieillesse	17,9	19,6	- 1,2	19,3	18,0	1,3

 

	Comptes 2021 (PLFSS 2023)			Comptes 2022 (PLFSS 2023)
	Recettes	Dépenses	Solde	Recettes	Dépenses	Solde
Fonds de solidarité vieillesse	17,7	19,3	- 1,5	19,3	18,0	1,3

 

Sources : LFSS 2022 et PLFSS 2023.

Côté recettes (+ 1,4 milliard d’euros par rapport aux prévisions initiales, + 1,6 milliard d’euros par rapport à 2021), le FSV bénéficie :

– de la forte progression du rendement de la CSG assise sur les revenus du patrimoine (+ 11,2 %). Cette augmentation tient aux effets décalés de la reprise économique que la contribution enregistre, son assiette portant sur les revenus de l’année 2021 ;

– de la tout aussi forte progression du rendement de la CSG sur les revenus de remplacement (+ 4,8 %) en raison d’un « effet retour » sur l’augmentation du montant des prestations indexées sur l’inflation.

Côté dépenses (– 1,6 milliard d’euros par rapport aux prévisions initiales, – 1,3 milliard d’euros par rapport à l’exercice 2021), le FSV, dont près de deux tiers des charges correspondent aux cotisations d’assurance vieillesse au titre des périodes assimilées de chômage, bénéficie directement de la diminution du nombre de chômeurs sur l’exercice 2022, soit une baisse de 11,4 %, incluant un effet comptable de surestimation de ce nombre lors de l’arrêt des comptes en 2021.

Cet effet baissier serait en partie compensé par une augmentation de la prise en charge des cotisations maladie, invalidité et AT‑MP (+ 6,7 %) en raison de l’incidence de la revalorisation du Smic sur les modalités de calcul du coût unitaire des arrêts de travail. En outre, au titre de l’article 107 de la LFSS 2022 ([61]), le Fonds prend en charge, pour un montant estimé à 93 millions d’euros pour l’année en cours, la possibilité pour les travailleurs indépendants dont l’activité a été affectée par la crise sanitaire de bénéficier, de manière dérogatoire, d’un nombre de trimestres de retraite validés en 2020 et 2021 équivalent à la moyenne des trimestres validés lors des exercices 2017, 2018 et 2019.

Au total, le Fonds de solidarité vieillesse retrouve des excédents inattendus, ce dont la rapporteure générale se réjouit d’autant plus que peu de lois de financement ont pu constater une telle situation.

B.   Le Fonds de rÉserve pour les retraites

Depuis que la loi du 9 novembre 2010 ([62]) a transformé le FRR en fonds fermé, aucune recette ne lui est affectée, ce que confirme le 4°.

La mission du FRR est désormais de verser à la Cades, en avril de chaque année, 2,1 milliards d’euros, de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d’euros, comme l’ont encore confirmé les lois organique et ordinaire du 7 août 2020 relatives à la dette sociale et à l’autonomie ([63]).

Au 31 décembre 2021, soit après déduction du versement annuel de 2,1 milliards d’euros, la valeur de marché du portefeuille du FRR s’élevait à 26 milliards d’euros, en amélioration nette de 700 millions d’euros par rapport à l’exercice 2020.

C.   La Caisse d’amortissement de la dette sociale

Le 5° prévoit un objectif d’amortissement de 18,6 milliards d’euros, supérieur à la fois à l’objectif fixé en LFSS 2022 (18,3 milliards d’euros) et à l’objectif retenu pour l’exercice 2021 (17,8 milliards d’euros) ([64]).

Cette amélioration continue de l’objectif d’amortissement tient au dynamisme des recettes, qui devraient augmenter de 19 milliards d’euros en 2021 à 19,9 milliards d’euros en 2022. Les ressources de la Cades – une fraction de CSG et l’intégralité du produit de la CRDS – pèsent en effet principalement sur la masse salariale, en forte croissance pour l’exercice 2022.

Fin 2022, la Cades devrait avoir amorti 223,9 milliards d’euros de dette soit 62,1 % des 360,5 milliards d’euros de dette sociale transférée à la même date.

Au 31 août 2022, la Cades se refinançait globalement au taux très favorable de 0,77 %, un taux globalement réorienté à la hausse après plusieurs années de baisse.

À la fin de l’année 2022, la Cades aura mené, selon son président auditionné par la rapporteure générale, sept opérations pour un montant total d’émission de 29 milliards d’euros. Dans l’état actuel des conditions de refinancement, en l’absence de nouvelle reprise de dettes, les prévisions de la Cades lui permettent d’estimer qu’elle sera en mesure d’amortir l’ensemble de sa dette en 2032 ([65]).

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Article 4
Rectification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que de ses sous‑objectifs

I.   Un article obligatoire en loi de financement

Le présent article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) en application des dispositions organiques définissant son contenu, y compris dans leur rédaction issue de la loi organique du 14 mars 2022 ([66]).

Le présent article rectifie donc les prévisions inscrites à l’article 114 de la LFSS 2022 ([67]).

II.   la rectification des prÉvisions de l’Ondam et des sous‑objectifs

A.   Un dÉpassement tout au long de l’annÉe qui tient principalement aux dÉpenses de santÉ face À la covid-19

Les dépenses sous Ondam pour 2022 ont évolué plus rapidement qu’il était prévu dans la précédente loi de financement, en raison notamment d’une croissance plus vive qu’anticipé des sous-objectifs relatifs à l’investissement, aux soins de ville et aux établissements et services pour personnes handicapées. Il en résulte un dépassement global de 9,1 milliards d’euros par rapport à l’objectif voté en LFSS 2022.

Évolution comparée de l’Ondam pour 2022 entre les prévisions de la LFSS 2022 et la rectification en PLFSS 2023

(en milliards d’euros)

	Ondam 2022 et sous-objectifs prévisionnels (LFSS 2022)	Ondam et sous-objectifs rectifiés (PLFSS 2023)	Écart à la prévision
Dépenses de soins de ville	102,5	107,3	5 %
Dépenses relatives aux établissements de santé	95,3	97,1	2 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées	14,3	14,6	2 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées	13,3	13,8	4 %
Dépenses relatives au fonds d’intervention régional et au soutien national à l’investissement	5,9	6,3	7 %
Autres prises en charge	5,5	6,8	24 %
Total	236,8	245,9	4 %

Source : LFSS 2022 et PLFSS 2023.

Ce dépassement, selon les analyses présentées à la Commission des comptes de la sécurité sociale, tiendrait essentiellement à une révision de la prise en charge des dépenses liées au contexte épidémique, et notamment de la cinquième vague de covid‑19 au début de l’année 2022.

Cette augmentation à hauteur de 6,6 milliards d’euros a été notamment documentée par le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie ([68]). Dans son avis du 15 avril 2022 ([69]), ce comité estimait que la provision de la LFSS 2022 risquait « d’être significativement dépassée », au regard notamment d’un versement atteignant 1,2 milliard d’euros à Santé publique France pour honorer des commandes de vaccins et de médicaments passées fin 2021.

Dans son second avis ([70]), le comité a estimé qu’il existait « un risque sérieux que les dépenses d’assurance maladie dépassent l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour 2022 avec une ampleur supérieure au seuil de 0,5 % (soit 1 184 millions d’euros) » dont les causes lui apparaissaient liées pour l’essentiel aux surcoûts induits par l’épidémie de covid-19. Les prévisions du comité ont donc été largement dépassées sur l’année entière.

S’ajoutent à ces dépenses de crise :

– 2,3 milliards d’euros au titre de la revalorisation du point d’indice au sein de la fonction publique hospitalière et son extension dans le secteur privé, ainsi que l’augmentation de l’enveloppe allouée aux établissements de santé et médico-sociaux pour faire face aux conséquences de l’inflation (+ 800 millions d’euros) ;

– 200 millions d’euros pour mettre en œuvre à l’été les mesures issues de la mission « flash » sur les urgences et les soins non programmés ([71]).

B.   un ondam en hausse de 2,2 % Au total

Écart entre l’Ondam constaté pour 2021 et l’Ondam rectifié pour 2022

(en milliards d’euros)

	Ondam 2021 constaté*	Ondam 2022 rectifié (PLFSS 2023)	Écart entre les deux exercices
Dépenses de soins de ville	105,2	107,3	2,0 %
Dépenses relatives aux établissements de santé	96,8	97,1	0,3 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées	14,4	14,6	1,4 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées	12,4	13,8	11,3 %
Dépenses relatives au fonds d’intervention régional et au soutien national à l’investissement	4,3	6,3	46,5 %
Autres prises en charge	7	6,8	-2,9 %
Total	240,1	245,9	2,4 % ([72])

(*) Les données relatives aux sous-objectifs constatés pour 2021 n’étant pas prévus en première partie, ces chiffres sont issus du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale pour septembre 2022.

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022 et PLFSS 2023.

Les révisions de la prévision comme les mesures nouvelles adoptées en 2022 aboutissent à un Ondam estimé à 245,9 milliards d’euros, en hausse de 2,4 % sur l’ensemble du périmètre, y compris les mesures « Ségur » et les mesures de crise.

À l’exception des « autres prises en charge », l’ensemble des sous-objectifs est en hausse entre les exercices 2021 et 2022, hausse que le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale estime à 5,4 % hors dépenses liées à la crise sanitaire. Le graphique ci-dessous témoigne en effet d’un rattrapage progressif de la trajectoire de l’Ondam total par celle de l’Ondam hors-crise, témoignant notamment de la montée en charge des mesures du Ségur.

Source : Rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2022

La rapporteure générale estime que, si ces graphiques ont naturellement une vertu pédagogique au regard de la variabilité que fait peser la crise sanitaire sur les prévisions de l’Ondam, ce rattrapage est bienvenu, non seulement parce qu’il signifie en creux que les dépenses de crise n’ont plus lieu d’être, mais également pour la lisibilité des comptes sociaux qui pâtit de la coexistence de plusieurs trajectoires du taux d’évolution de l’Ondam – selon que le périmètre retienne les mesures de crise, les mesures issues du « Ségur de la santé » ou aucune de ces deux catégories.

La décomposition de cette augmentation de l’Ondam global entre les différents sous-objectifs se présente de la façon suivante :

– le sous-objectif « soins de ville » s’accroît de 2,1 milliards d’euros en raison d’un surcoût global lié à la crise sanitaire de 6,5 milliards d’euros, comprenant notamment une augmentation de la réalisation de tests diagnostiques (+ 4,6 milliards d’euros) et des indemnités journalières versées aux personnes malades de la covid‑19, aux cas contact ou pour garde d’enfants (+ 1,7 milliard d’euros), ainsi qu’une augmentation tendancielle des dépenses liées aux produits de santé en ville ;

– le sous-objectif « établissements de santé » augmente de 500 millions d’euros sous les effets précédemment exposés relatifs au point d’indice et à la prise en compte de l’inflation ;

– le sous-objectif « établissements et services pour les personnes âgées » demeure globalement stable (+ 200 millions d’euros), mais il bénéficie notamment de l’augmentation des dotations aux établissements médico-sociaux au cours de la campagne 2022 ;

– le sous-objectif « établissements et services pour les personnes handicapées » augmente de 1,4 milliard d’euros, bénéficiant notamment de l’extension des revalorisations du Ségur de la santé aux professionnels de la filière socio-éducative en application de la conférence du 18 février 2022 (+ 348 millions d’euros) ;

– le sous-objectif « fonds d’intervention régional et soutien national à l’investissement » augmente fortement, de 2 milliards d’euros, notamment en raison des achats nécessités par la crise pour un montant de 3,8 milliards d’euros.

Les surcoûts bruts relatifs aux dépenses « covid » ont finalement représenté 11,5 milliards d’euros pour l’année 2022, répartis comme suit.

Source : Annexe 5 au présent projet de loi.

 

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TROISIÈME PARTIE :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L’ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIAle POUR L’EXERCICE 2022

TITRE Ier
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES, AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

 

Article 5
Poursuite de la modernisation des offres de services en faveur des particuliers en matière de services à la personne

I.   L’État du droit : de nombreux dispositifs sociaux et fiscaux visent À favoriser l’emploi À domicile sans pour autant Éradiquer le travail dissimulÉ et la sous-déclaration

A.   CaractérisÉ par une grande diversitÉ, L’emploi À domicile bÉnÉficie d’un investissement public important

1.   Une grande diversité de particuliers employeurs et d’employés à domicile

D’après les données de l’Urssaf ([73]), 3 255 993 employeurs ont effectué au moins une déclaration en 2020.

Énumérées dans le code du travail ([74]), les activités pouvant faire l’objet de services à la personne peuvent être réparties en trois catégories :

– l’emploi à domicile, hors garde d’enfant ;

– les assistantes maternelles ;

– la garde d’enfant à domicile.

Nombre annuel de particuliers employeurs

Source : Urssaf.

Toujours selon l’Urssaf, en 2020, environ 1,4 milliard d’heures de travail ont été rémunérées, soit environ 437 heures annuelles par employeur, pour une masse salariale totale d’environ 8,1 milliards d’euros et un salaire moyen annuel par employeur de 2 510 euros. Le secteur emploie ainsi 1 225 653 personnes, dont 67,7 % en emploi à domicile hors garde d’enfant. Les employés ont déclaré en 2020 une moyenne de 120 heures par mois.

Les particuliers employeurs par dispositif au quatrième trimestre 2020