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I. Le système de retraite par répartition, notre bien commun, fait aujourd’hui l’objet d’un certain nombre d’inquiétudes

A. Un système au cœur de notre patrimoine social

« La Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations. Le système de retraite par répartition assure aux retraités le versement de pensions en rapport avec les revenus qu’ils ont tirés de leur activité. »

Ainsi les précédentes réformes de notre système de retraite ont-elles progressivement étoffé le principe désormais au frontispice du code de la sécurité sociale ([1]). Notre attachement commun au système de retraite par répartition, lequel suppose une solidarité intergénérationnelle en vertu de laquelle les actifs d’aujourd’hui financent les pensions des retraités d’aujourd’hui, est partagé par l’ensemble des groupes politiques.

Ce patrimoine social n’est pourtant pas inné, il est le fruit d’une longue histoire. Des formes de capitalisation ont été tentées en 1910 et en 1930, sous des conditions particulières et n’ont pas duré ([2]). Le compromis trouvé en 1945 instaure un régime de retraite par répartition sur des bases qui paraissent presque provisoires. L’exposé des motifs de l’ordonnance de 1945 annonce ainsi le régime général de l’assurance vieillesse :

« Ce régime, tel qu’il est défini par la présente ordonnance, repose sur le principe de la répartition. La situation présente ne permet pas de faire une place à la capitalisation dans le système à établir. D’autre part, les circonstances économiques ne permettront pas, pendant longtemps, de faire appel à ce dernier régime qui suppose, en effet, le prélèvement sur les cotisations d’une même année à la fois de la charge du service des pensions déjà concédées et des sommes destinées à être capitalisées pour couvrir le service des pensions futures. » ([3])

C’est pourtant ce système qui va permettre d’augmenter progressivement les revenus de remplacement des travailleurs à la retraite à un niveau qui n’avait jamais été atteint par les dispositifs antérieurs comme l’assurance pour les vieux travailleurs salariés (AVTS). Ce système solidaire, largement majoritaire dans les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour ce qui concerne les régimes de base, ne peut fonctionner qu’à la condition que l’équilibre entre la charge qui repose sur les actifs et l’objectif d’assurer aux retraités un revenu digne et proportionné au travail qu’ils ont accompli pendant leur vie professionnelle soit maintenu.

C’est donc précisément l’attachement au régime par répartition et la nécessité de préserver cet équilibre face, entre autres, aux évolutions démographiques et économiques, qui a justifié les réformes des retraites depuis le début des années 1990.

Ainsi Michel Rocard, Premier ministre, expliquait-il dans sa préface au Livre blanc sur les retraites de 1991 que « le système français s’est historiquement formé sur le principe de la répartition. » Mais la vigueur du système s’est appuyée, au moment des Trente Glorieuses, sur une croissance et une population rajeunie qui ont permis l’élévation du niveau de vie des retraités.

Il constatait dès lors que « même avec des hypothèses économiques favorables au plein emploi, les régimes de retraite connaîtr[aient] des problèmes de financement avec, à partir de 2005, l’arrivée massive à l’âge de la retraite des générations nombreuses de l’après-guerre » ([4]).

Les réformes qui ont suivi en 1993 ([5]), en 2003 ([6]), en 2010 ([7]) et en 2014 ([8]), portées par des majorités de droite comme de gauche, étaient toutes destinées à préserver le système par répartition, qui ne fournit pas seulement les bases financières les plus solides pour garantir le versement des pensions, mais constitue le principal instrument de solidarité intergénérationnelle public.

B. Notre système de retraite souffre aujourd’hui d’un doute quant à sa pérennité

Les opinions des Français sur leur système de protection sociale, et notamment sur leur système de retraite, sont régulièrement recueillies par les pouvoirs publics, notamment par le biais du baromètre de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux.

Sur cette base, le Conseil d’orientation des retraites (COR) ([9]) a mené récemment une journée destinée à faire un panorama des attentes des Français quant à leur système de retraite. Il en ressort clairement une forme d’inquiétude. Ainsi, en 2019, plus de huit Français sur dix se disent préoccupés par l’avenir du système de retraite.

Source : secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, « Comment les opinions sur la retraite se forment‑elles ? », 24 mars 2022.

Ces inquiétudes se cristallisent notamment sur l’anticipation du niveau de vie futur à la retraite, les actifs étant majoritairement convaincus que leur niveau de vie sera moins bon à la retraite que pendant leur durée d’activité (60 % des hommes actifs et 70 % des femmes actives, en 2019).

Source : secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, « Comment les opinions sur la retraite se forment-elles ? », 24 mars 2022.

Le système par répartition lui-même fait l’objet d’une certaine désaffection. L’enquête dite « Pat€r » ([10]), menée sous l’égide de la Caisse des dépôts et consignations, montre que si une majorité des répondants sont défavorables à un « système où chacun préparerait sa retraite », un tel système recueille l’assentiment de 39 % des personnes interrogées ([11]). Une enquête menée par la Fondation pour l’innovation politique montre même que plus de la moitié des jeunes de 18 à 24 ans privilégieraient un système de financement par capitalisation pour leurs futures retraites ([12]).

Cette même enquête montre que les adjectifs destinés à qualifier le système aujourd’hui, quelles que soient les générations, sont les suivants : « complexe », « injuste » et « insuffisant ».

Source : Luc Arrondel (PSE-CNRS), Loïc Gautier (CDC-DPS), Aurélie Lemonnier et Laurent Soulat (CDC-DPS), Caisse des dépôts, QPS-Les études n° 33, avril 2021 : « Les attentes et la perception de la retraite en France : exploitation de la vague 2020 de l’enquête Pat€r »

Cette insatisfaction à l’égard du système actuel des retraites s’exprime également dans l’enquête de la Fondation pour l’innovation politique précitée, qu’il s’agisse des situations personnelles ou de la situation de l’ensemble des Français ([13]).

Source : Fondation pour l’innovation politique, « Les Français jugent leur système de retraite », novembre 2018.

Ce sentiment d’injustice est d’ailleurs croissance à mesure que les niveaux de revenu des personnes interrogées sont plus bas, selon cette même étude. Ainsi, si 49 % des personnes qui disposent d’un niveau de vie égal ou supérieur à 3 100 euros ([14]) ne sont pas satisfaites du système actuel, ce taux monte à 81 % pour les personnes qui ont un niveau de vie entre 894 et 1 317 euros et même à 84 % pour les personnes qui ont des niveaux de revenu encore inférieurs.

S’agissant du sentiment selon lequel « le système de retraite actuel est injuste pour moi personnellement et aussi pour la plupart des Français », ces taux sont respectivement de 39 %, de 69 % et de 62 %.

II. Restaurer la confiance dans notre système de retraite par répartition suppose d’affirmer clairement les défis auxquels il est confronté

S’il apparaît dans la majorité des enquêtes précitées que la confiance dans le système des retraites, et notamment la capacité de ce système à garantir les droits acquis au cours de la vie professionnelle, progresse à mesure que progresse l’information à son sujet, la rapporteure générale estime que ce système connaît effectivement des évolutions inquiétantes, d’abord sur le plan financier, dans un contexte macroéconomique dégradé.

A. L’équilibre financier du système des retraites est indispensable à son fonctionnement comme à la justice entre générations

Un système de retraite par répartition suppose, par nature, que les actifs versent des cotisations qui financent les pensions, elles-mêmes versées par les organismes sociaux aux retraités. Il n’est nullement prévu dans ce système qu’un tiers financeur, que ce soit le contribuable présent ou futur, ne comble les besoins de financement du système, sauf crise passagère.

Or, la situation dans laquelle se trouve le système de retraite français n’est pas celle d’une crise passagère, mais d’une évolution économique et démographique durable. Celle-ci doit être traitée par les instruments à la disposition du législateur pour orienter à court, moyen et long terme le système vers l’équilibre. C’est ce qu’implique la volonté du législateur dans les principes affirmés pour l’assurance vieillesse :

« La pérennité financière du système de retraite par répartition est assurée par des contributions réparties équitablement entre les générations et, au sein de chaque génération, entre les différents niveaux de revenus et entre les revenus tirés du travail et du capital. Elle suppose de rechercher le plein emploi. » ([15])

La pérennité financière, l’équité entre les générations et entre chacune d’entre elles, entre les différents niveaux de revenus et la recherche du plein emploi sont au cœur de la réforme que propose le présent projet de loi. La pérennité financière est pourtant menacée par les évolutions financières à court, moyen et long termes du système.

B. Le système des retraites fait face actuellement à un déséquilibre durable

La documentation à la disposition des parlementaires comme des citoyens fait apparaître un déséquilibre financier structurel du système de retraite.

1. Le déficit du système des retraites dans son ensemble

La nécessité d’assurer l’équilibre à long terme du système des retraites au bénéfice de toutes les générations a conduit le législateur à confier le suivi, entre autres, de sa situation financière à deux instances : le Conseil d’orientation des retraites (COR) et le Comité de suivi des retraites (CSR).

Au titre de l’article L. 114-2 du code de la sécurité sociale, le premier a pour mission :

– de décrire les évolutions et les perspectives à moyen et long terme des régimes de retraite légalement obligatoires, au regard des évolutions économiques, sociales et démographiques, et d’élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections de leur situation financière ;

– d’apprécier les conditions requises pour assurer la viabilité financière à terme de ces régimes ;

– de mener une réflexion sur le financement des régimes de retraite susmentionnés et de suivre l’évolution de ce financement.

Le second doit, en s’appuyant notamment sur les documents du Conseil d’orientation des retraites, rendre un avis annuel et public ([16]), analysant notamment si le système des retraites s’éloigne de façon significative des objectifs qui lui sont assignés par le législateur.

Ces deux instances ont remis, pour l’un un rapport, pour l’autre un avis, au mois de septembre 2022, dont les conclusions, abondamment commentées, ne laissent pourtant que peu de place au doute sur la trajectoire financière du système des retraites.

a. Les prévisions issues du dernier rapport du COR

i. Une évolution à la hausse des dépenses

Le constat que porte le COR sur le système de retraite porte d’abord sur l’évolution des dépenses en pourcentage de PIB, qui exprime « de manière globale et synthétique, le niveau des prélèvements qu’il faut opérer sur la richesse produite par les actifs pour assurer l’équilibre » ([17]).

Dans cette perspective, le Conseil estime que « les résultats de ce rapport ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite » ([18]). Pour autant, le Conseil estime que le niveau de ces mêmes projections de dépenses à horizon de vingt‑cinq ans a augmenté par rapport à ses précédentes estimations ([19]). Ces écarts sont de 0,3 point de PIB entre 2023 et 2027 et de 0,8 point en 2032, dans l’ensemble des scénarios ([20]).

Les hypothèses de la part des dépenses dans le PIB évoluent en effet, pour le COR, en fonction de deux paramètres :

– l’évolution des salaires, qui détermine à la fois les ressources du système des retraites mais aussi le montant qui sert de référence à celui des pensions. Le partage de la valeur ajoutée entre le travail (60 %) et le capital (40 %) étant réputé constant en France, les salaires varient en fonction de la productivité horaire du travail ;

– l’évolution démographique et notamment le ratio entre la population active et la population retraitée.

Or, ces deux variables ont fait l’objet d’ajustements dans les prévisions du COR. S’agissant des hypothèses de productivité horaire du travail, les hypothèses sur le moyen et long terme ont été révisées à la baisse, pour prendre en compte le ralentissement observé au cours de la dernière décennie dans l’ensemble des économies industrialisées. Alors que quatre scénarios étaient prévus, dans une fourchette d’évolution entre 1 % et 1,8 %, les évolutions s’échelonnent désormais de 0,7 % à 1,6 % ([21]).

S’agissant de l’évolution démographique, les hypothèses de l’Insee sont nettement moins favorables que lors du précédent rapport de 2019. Les évolutions de natalité ont notamment été revues à la baisse dans le contexte post-covid. La diminution du taux de fécondité a un impact léger mais réel sur l’évolution des rapports démographiques entre les populations âgées de 20 à 59 ans et les populations âgées de plus de 60 ans. Alors que ce ratio est de 2,5 pour 1, il tomberait à 1,3 en 2070 ([22]).

ii. Un solde durablement dégradé

L’estimation du solde du système des retraites constitue un exercice de projection du COR sur la base des hypothèses susmentionnées, mais aussi sur celle de conventions qui visent à simuler la part de l’État dans le financement des régimes.

Alors que ces conventions étaient au nombre de trois, le COR n’en retient désormais plus que deux ([23]), à savoir :

– la convention EPR (équilibre permanent des régimes), qui correspond à l’obligation actuelle pour l’État de compenser les déséquilibres des régimes spéciaux et de la fonction publique ;

– la convention EEC (effort de l’État constant), qui suppose un maintien des dépenses en faveur de ces mêmes régimes sur l’ensemble de la période, indépendamment de leurs évolutions propres.

Quelle convention retenir pour analyser le solde du système des retraites ?

Le COR explique clairement dans son rapport que les deux conventions susmentionnées ont leurs mérites et leurs inconvénients, et qu’elles visent à présenter une réalité nécessairement partielle, puisqu’elles ne visent qu’un agrégat au sein de l’ensemble des administrations publiques. Les effets pervers de ce type de sélection peuvent aboutir à ce que des efforts de maîtrise de la dépense publique puissent paradoxalement grever le déficit du système public de retraites.

Toutefois, le CSR dans son avis ([24]), tout comme le Haut‑Commissariat au Plan ([25]) estiment que la convention EPR présente l’avantage de correspondre au droit existant. En effet, d’une part, le maintien d’une part constante en part de PIB de dotation de l’État aux régimes est « aveugle » à l’évolution de ces régimes eux-mêmes. D’autre part, ainsi que l’indique le CSR, « s’agissant d’un poste du budget de l’État, il ne s’agit pas d’une ressource dédiée par nature aux retraites, l’État peut souhaiter l’affecter à d’autres usages, auquel cas c’est la convention EPR qui est la plus pertinente ».

Ces deux conventions s’appliquent aux quatre hypothèses de productivité du travail susmentionnées, de telle sorte qu’il ressort huit scénarios distincts à l’horizon 2070.