N° 1745

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2023

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2024
(n° 1680),

 

TOME I

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Par M. Jean-RenÉ CAZENEUVE

Rapporteur général,

Député

——

 

 

 

SOMMAIRE

___

Pages

   introduction

Le projet de loi de finances pour 2024 illustre l’engagement et l’ambition du Gouvernement et de sa majorité parlementaire pour maîtriser nos finances publiques et nous désendetter, pour poursuivre et amplifier la transition écologique, pour financer le réarmement de nos services publics régaliens et de l’éducation nationale et pour accroître l’intensité de la lutte contre la fraude fiscale. Cette action est entreprise dans le respect des politiques entreprises depuis 2017 en faveur du développement de notre tissu productif, du renforcement de l’activité et de l’emploi et de la baisse de la fiscalité des ménages et des entreprises.

Le Gouvernement prévoit que la décrue du déficit public se poursuive en s’établissant à 4,4 % du PIB en 2024, après 4,9 % en 2023. Cette nette amélioration est conforme au Programme de stabilité d’avril 2023 et à la trajectoire figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques adopté en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale le 29 septembre 2023, à la suite de l’engagement de sa responsabilité par le Gouvernement en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Elle doit aboutir à un déficit passant sous le seuil de 3 % en 2027, pour atteindre 2,7 % du PIB. Elle permet une stabilisation du ratio de dette publique en 2024 à 109,7 % du PIB, avant une décrue permettant d’atteindre 108,1 % du PIB en 2027.

L’amélioration du solde public prévue en 2024 est essentiellement structurelle. Elle s’appuie sur une baisse massive des crédits destinés au soutien des ménages et des entreprises face à l’inflation, s’agissant notamment du bouclier tarifaire sur le gaz et l’électricité et des aides au paiement des factures des professionnels. Elle a également pour fondement l’amorçage de la mise en œuvre des conclusions de revues de dépenses, comme l’extinction du dispositif Pinel jugé inefficace. Le débat parlementaire doit contribuer à amplifier la documentation et la mise en œuvre d’autres économies.

La trajectoire de maîtrise de nos finances publiques s’appuie en 2024 sur une croissance qui s’élèverait, selon le Gouvernement, à 1,4 %, soit un niveau supérieur à la progression du PIB de 1 % en 2023 – chiffre sur lequel s’accordent désormais les conjoncturistes, pour beaucoup d’entre eux plus pessimistes initialement. Elle s’appuie également sur un reflux marqué de l’inflation anticipé par les mêmes conjoncturistes ; elle est attendue par le Gouvernement à 2,6 % en 2024, après 4,9 % en 2023 et 5,2 % en 2022.

Sans préjudice de ce sérieux budgétaire, et conformément aux annonces faites par la Première ministre au cours de l’été 2023, le présent projet de loi de finances propose une progression inédite des crédits consacrés à la transition écologique, à hauteur de 7 milliards d’euros en crédits de paiement et de 10 milliards d’euros en autorisations d’engagement en 2024.

Cet effort porte à près de 40 milliards d’euros en 2024 le total des dépenses favorables à l’environnement au sens du « budget vert », soit une hausse de plus d’un cinquième par rapport à 2023. De nombreux dispositifs visant à accompagner les ménages et les entreprises dans la transition écologique bénéficient de ces moyens supplémentaires, parmi lesquels :

– les aides à la rénovation énergétique, en particulier la prime de transition énergétique, dite « MaPrimeRenov’ », distribuée par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). L’Agence verrait ses moyens augmenter en 2024 de 0,5 milliard d’euros en crédits de paiement et de 1 milliard d’euros en autorisations d’engagement ;

– le plan d’avenir pour les transports, présenté le 24 février 2023 par la Première ministre, par lequel l’État apportera des moyens à hauteur de 8,6 milliards d’euros au cours du quinquennat, destinés notamment aux investissements dans le réseau ferroviaire, dans le cadre des contrats de plan État‑régions (CPER) ;

– le plan France 2030, dont les moyens dédiés aux investissements verts progresseraient de 1,5 milliard d’euros de crédits de paiement en 2024, au profit notamment de la fabrication des batteries électriques, du développement de l’hydrogène et de la décarbonation des sites industriels ;

– les aides à l’acquisition de véhicules propres (notamment la prime à la conversion, le bonus écologique et le dispositif de leasing social ouvert à compter de 2024). Les crédits de paiement destinés à ces aides s’établiraient à 1,5 milliard d’euros, en progression de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2023 ;

– le fonds d’accélération de la transition écologique dans les territoires, dit « fonds vert », est renforcé et doté de 2,5 milliards d’euros d’autorisations d’engagement en 2024 (+ 0,5 milliard d’euros). Ces nouveaux moyens seront destinés au financement des projets des collectivités territoriales, notamment pour la rénovation énergétique des écoles à hauteur de 500 millions d’euros.

Le verdissement de l’action publique passe résolument par la fiscalité dans le PLF 2024 :

– son article 3 prévoit le régime fiscal du plan d’épargne avenir climat (PEAC), créé dans le cadre du projet de loi relatif à l’industrie verte adopté définitivement le 11 octobre 2023, et qui prévoit l’exonération des revenus de ce produit d’épargne longue réservé aux personnes âgées de moins de 21 ans et orienté notamment vers le financement de la transition écologique ;

– l’article 5 crée un crédit d’impôt au titre des investissements dans l’industrie verte afin de contribuer au financement de la production, en France, de batteries, de panneaux solaires, de turbines éoliennes et de pompes à chaleur ;

– les articles 12, 13 et 14 renforcent très substantiellement notre fiscalité environnementale, en engageant l’extinction progressive de l’avantage fiscal pour le gazole non routier (GNR), en accroissant les incitations des metteurs sur le marché de produits pétroliers à l’incorporation de biocarburants et en relevant les malus liés au poids et aux émissions de dioxyde de carbone assis sur l’achat et l’usage des véhicules par les particuliers et les entreprises.

Le texte du Gouvernement conforte les politiques publiques prioritaires, dans le strict respect des lois de programmation qui définissent la progression pluriannuelle des crédits qui leur sont alloués.

S’agissant du pôle régalien, la mission Défense bénéficie d’un nouvel accroissement de ses crédits, de 3,7 milliards d’euros (+ 6,9 %), afin de financer la préparation opérationnelle face à l’intensification des conflits, le renouvellement des équipements, les capacités liées aux nouveaux milieux (spatial, cyberespace, fonds marins), le renseignement, l’amélioration des conditions d’entraînement et la poursuite de la modernisation des composantes de la dissuasion nucléaire.

Les crédits de paiement de la mission Justice augmentent à nouveau en 2024 de 0,5 milliard d’euros (+ 5,2 %). Il s’agit notamment de poursuivre la mise en œuvre des programmes immobiliers engagés (plan de construction de 15 000 places de prison), ainsi que les projets numériques du ministère. Dans la continuité des états généraux de la justice, il s’agit également de continuer le renforcement des effectifs et l’amélioration des conditions de travail des agents.

Les crédits demandés pour la mission Sécurités sont accrus de 1,1 milliard d’euros, afin notamment de contribuer à la poursuite de la création de onze unités de forces mobiles et de nouvelles brigades de gendarmerie, ainsi qu’au renforcement des effectifs pour la sécurisation des grands évènements sportifs, notamment les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024.

S’agissant de la priorité donnée à l’éducation et de la recherche, les crédits de la mission Enseignement scolaire croîtraient de 4,4 milliards d’euros en 2024 pour s’établir à 86,8 milliards d’euros (pensions comprises), notamment afin de financer des mesures qui auront permis, en janvier 2024, une revalorisation moyenne de 11 % de la rémunération des enseignants par rapport au printemps 2022. Ces moyens permettront également de financer la réforme des lycées professionnels et agricoles mise en œuvre depuis la rentrée 2023, qui conduira l’État à prendre en charge la rémunération des lycéens professionnels pendant leurs périodes de stage. Les effectifs d’accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH) devraient à nouveau être renforcés à la rentrée 2024, à hauteur de 3 000 emplois supplémentaires.

Les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur augmentent de 1 milliard d’euros en 2024, notamment afin de renforcer des moyens consacrés aux formations supérieures et le financement des mesures sociales en faveur des étudiants (revalorisation minimale de 37 euros par mois des bourses sur critères sociaux, gel des droits d’inscription à l’université, des loyers en résidence « Crous » et des tarifs de restauration).

Le texte du Gouvernement met résolument en œuvre le volet fiscal de sa feuille de route pour agir contre la fraude aux finances publiques. Parmi les mesures proposées, figurent :

– le renforcement des moyens de l’administration fiscale pour détecter et sanctionner les utilisations abusives des règles de prix de transfert par les grandes entreprises. Tous les leviers sont concernés, notamment : le seuil de déclenchement de l’obligation de présenter une documentation complète de la politique de prix de transfert, le montant de l’amende pour défaut de présentation de cette documentation et son caractère opposable, ainsi que le délai de reprise dont dispose l’administration pour les transferts d’actifs incorporels ;

– la création d’une sanction complémentaire d’indignité fiscale visant les personnes condamnées pour des manquements graves à leurs obligations fiscales, qui seraient ainsi temporairement privées du droit de bénéficier de réductions et crédits d’impôts ;

– la création d’un délit autonome de mise à disposition d’instruments de facilitation de la fraude fiscale, visant les personnes physiques ou morales qui mettent à la disposition des contribuables des moyens, services, actes ou instruments leur permettant de se soustraire à leurs obligations fiscales ;

– la possibilité pour les agents des finances publiques spécialement habilités de procéder à des enquêtes actives sous pseudonyme sur des sites internet, réseaux sociaux et applications de messagerie – aux fins de recherche et constatation de certaines infractions particulièrement graves ;

– la création d’un régime de sanction applicable aux fraudes aux aides publiques, en l’absence de régime de sanction spécifique déjà applicable ;

– le renforcement de l’arsenal existant contre la fraude à la TVA, comme le « carrousel » ou la pratique commerciale « dropshipping » qui consiste, pour un intermédiaire, à acheter un bien situé en territoire tiers et à le revendre en ligne en France sans jamais en disposer physiquement ;

– la création de 250 postes dans l’administration fiscale dédiés au contrôle fiscal et à la lutte contre la fraude, dans le cadre d’un plan portant sur 1 500 postes sur 5 ans.

Enfin, ce projet de loi de finances acte un « retour à la normale » s’agissant des finances locales. Malgré la hausse de leurs dépenses de fonctionnement, les collectivités territoriales, par l’effet combiné du soutien de l’État face à l’inflation en 2022 et 2023, et le dynamisme de leurs recettes (notamment fiscales), conservent une capacité d’autofinancement, une trésorerie et un investissement élevés. Les départements sont toutefois confrontés à la contraction brutale des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) provoquée par la tension croissante du marché de l’immobilier, ce qui justifie une vigilance renforcée à leur égard sur la fin de l’année 2023.

Le projet de loi de finances pour 2024 comprend aussi plusieurs réformes structurelles pour les collectivités territoriales. Il confirme la hausse de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui continue à devenir plus péréquatrice. Il engage la réforme des « zonages » de soutien aux territoires ruraux, longtemps évoquée et enfin aboutie, à la suite d’une large concertation avec les élus locaux et les acteurs économiques. L’État intensifie ensuite son soutien à l’investissement local, par l’augmentation substantielle et l’élargissement du fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Enfin, ce projet de loi de finances approfondit le « verdissement » des finances locales, en prévoyant des exonérations de fiscalité locale pour la rénovation de logements sociaux pouvant être qualifiés de « passoires thermique », en proposant une montée en puissance de la dotation de protection de la biodiversité qui atteint 100 millions d’euros et en portant le « fonds vert » à 2,5 milliards d’euros pour financer des actions qui concourent à la transition écologique.

 

 

 

   FICHE N° 1 : Le contexte macroéconomique

Les prévisions relatives aux finances publiques de l’année à venir sont directement liées au contexte macroéconomique. Les objectifs fixés en termes de solde, de recettes et de dépenses publics doivent découler d’hypothèses macroéconomiques crédibles en termes de croissance, d’inflation, de taux d’intérêt et d’emploi.

Ces hypothèses, qui sont considérées comme des données exogènes à la conception du budget à venir, reposent sur des prévisions gouvernementales qui peuvent être comparées aux estimations externes en provenance de divers organismes statistiques ou économiques. Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, est chargé d’apprécier la cohérence et la sincérité de ces prévisions.

I.   Dans un contexte de ralentissement mondial, l’économie française devrait connaître une reprise progressive en 2024

Alors que la crise liée à la pandémie de covid-19 s’atténuait, l’économie mondiale a été bouleversée par l’agression russe en Ukraine, engagée le 24 février 2022, et ses conséquences géostratégiques, économiques et financières.

Après une période de stagnation liée aux conséquences de la crise financière de 2008, l’économie française avait retrouvé un dynamisme à compter de 2014, avec un point haut enregistré en 2017 s’appuyant sur la progression de l’investissement des entreprises et des ménages. Le rythme de croissance avait ensuite ralenti parallèlement à la détérioration des perspectives internationales, avant de connaître un recul inédit en 2020.

La croissance en france depuis 1974

(en % du PIB en volume)

(en grisé, les années où la croissance a été inférieure à 1 %)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Croissance	4,3	– 1,0	4,4	3,5	4,0	3,6	1,6	1,1	2,5	1,2	1,5
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Croissance	1,6	2,3	2,6	4,7	4,3	2,9	1,0	1,6	– 0,6	2,4	2,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Croissance	1,4	2,3	3,6	3,4	3,9	2,0	1,1	0,8	2,8	1,7	2,4
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Croissance	2,4	0,3	– 2,9	1,9	2,2	0,3	0,6	1,0	1,1	1,1	2,3
Année	2018	2019	2020	2021	2022
Croissance	1,9	1,8	– 7,9	6,8	2,5

Source : INSEE, comptes nationaux.

 

Le rebond franc de l’année 2021 a montré la résilience de l’économie française en sortie de crise, malgré l’amorce de tensions sur les prix et les approvisionnements. Le PIB français a retrouvé son niveau d’avant-crise au dernier trimestre 2021. En dépit du choc important lié à la guerre en Ukraine, dont la conséquence économique première a été la hausse des prix de l’énergie en Europe, la croissance s’est maintenue en 2022.

A.   L’inflation demeure élevée mais fléchit, en lien avec le resserrement de la politique monétaire

1.   La reprise économique et la situation géopolitique ont entraîné une augmentation des prix forte et durable, aux conséquences macroéconomiques importantes

À l’automne 2023, les effets directs de la pandémie de covid-19 sur l’économie mondiale se sont largement atténués. La Chine fait figure d’exception notable, car les restrictions sanitaires s’y sont prolongées jusqu’en décembre 2022 dans le cadre d’une politique « zéro covid ». La crise immobilière en cours s’accompagne d’un ralentissement économique renforcé par la forte propension des ménages chinois à l’épargne.

Le fait majeur de l’environnement macroéconomique mondial demeure le niveau d’inflation. La crise sanitaire avait entraîné des perturbations importantes des chaînes de production et, avec elles, des difficultés d’approvisionnement, ce qui explique que les prémisses de la forte inflation actuelle débutent avant le mois de février 2022. Ensuite, l’invasion militaire de l’Ukraine par la Russie a eu des répercussions sur les marchés de produits de base, les chaînes d’approvisionnement, le niveau des prix et les conditions financières.

La hausse du prix du gaz a mécaniquement conduit à une hausse du prix de l’électricité, notamment en Europe. Par ailleurs, les prix des denrées alimentaires ont reflété une hausse des risques de ruptures d’approvisionnement depuis les exportations agricoles russes et ukrainiennes. Ces augmentations se sont répercutées sur les prix des produits manufacturés, de l’alimentation et des services. Conjuguées aux tensions de recrutement, elles ont alimenté la hausse des salaires, qui participent du renchérissement des coûts de production des entreprises, pouvant alors conduire à une boucle prix-salaires auto-entretenue.

La Chine est demeurée épargnée par la tendance mondiale en raison de son faible niveau de croissance, d’une politique monétaire plus restrictive mais aussi parce qu’elle n’a pas eu recours à des mesures de sanctions qui ont renchéri les coûts de l’énergie pour les pays occidentaux.

Dans l’Union européenne comme dans l’ensemble des pays de l’OCDE, l’inflation reflue en 2023 après une année de hausse très rapide des prix. Les prévisions pour 2024 font état d’une poursuite de la désinflation, qui atteindrait 3 % dans la zone euro, soit un niveau désormais relativement proche de la cible de 2 % de la Banque centrale européenne (BCE).

Perspectives de l’inflation

(en %)

	2022	2023	2024
G20	7,8	6,0	4,8
États-Unis	6,3	3,8	2,6
Chine	1,9	0,5	1,3
Japon	2,5	3,1	2,1
Brésil	9,3	4,8	3,6
Inde	6,7	5,3	4,8
Russie	13,7	5,2	5,2
Zone euro	8,4	5,5	3,0
Allemagne	8,7	6,1	3,0
Italie	8,7	6,1	2,5
Royaume-Uni	9,1	7,2	2,9

Source : OCDE, Perspectives économiques – Rapport intermédiaire, septembre 2023.

 

Pour les ménages, la conséquence de l’inflation est le risque d’une perte de revenu réel. En effet, hormis les hypothèses d’indexation, la temporalité de l’ajustement des revenus du travail ne se fait pas sans perte frictionnelle. De plus, en l’absence d’adaptation des barèmes fiscaux, l’augmentation des revenus nominaux peut conduire à une augmentation du taux d’imposition, ce qui correspond à une perte de pouvoir d’achat. Cette baisse de revenus pèse sur la demande intérieure comme sur les exportations.

Pour les entreprises, la hausse des prix des intrants implique un choix entre l’augmentation des prix et une perte subséquente de compétitivité, ou un maintien des prix et une baisse subséquente du taux de marge. L’inflation s’accompagne en outre de « coûts de menu », c’est-à-dire de dépenses d’adaptation de leur offre au niveau des prix.

Enfin, la persistance de l’inflation se mue en crise du coût de la vie. Les difficultés concrètes d’approvisionnement en énergie et en denrées alimentaires peuvent créer des risques vitaux, avec de graves conséquences économiques et sociales. En tout état de cause, la hausse des prix des matières premières se transmet à l’ensemble des chaînes de production avant d’atteindre le secteur des services par le canal des salaires, ce qui contribue à la persistance de l’inflation dans les mois suivant les chocs.

Contribution par poste à l’inflation d’ensemble en France

(Glissement annuel en % et contributions en points)

Source : Insee, point de conjoncture du 7 septembre 2023.

En France, la réponse des pouvoirs publics à l’inflation a été importante et immédiate (bouclier tarifaire sur l’énergie, indexation du barème de l’impôt sur le revenu, aides exceptionnelles) ([1]).

L’objectif visé par une telle politique est de lisser les effets de l’inflation dans le temps et, ainsi, éviter une situation de récession. De fait, la hausse des prix demeure moins importante en France que dans le reste de la zone euro, ce qui participe à la préservation du pouvoir d’achat des ménages.

Conformément à la tendance mondiale, l’inflation est en net recul en France et s’établirait, en 2024, à 2,6 %. La prévision du Gouvernement est cohérente avec l’ensemble des instituts et légèrement supérieure à celle de la Banque de France, qui prévoit un niveau légèrement plus proche de la cible de moyen terme.

Prévisions d’inflation (IPC) en moyenne annuelle

(en %)

Institut	2023	2024
Banque de France (d’après la prévision d’IPCH)	4,9	2,4
OFCE	5,2	3,6
Rexecode	5,1	3,0
Consensus Forecast	5,0	2,7
Insee	5,0	–
OCDE	5,8	2,9
PLF 2024	4,9	2,6

Source : PLF 2024 et avis du HCFP. Toutes les prévisions sont datées de septembre 2023.

Selon l’Insee, l’inflation totale a atteint un pic dès le mois de février 2023, tandis que l’inflation sous-jacente a commencé à refluer au mois d’avril. L’évolution récente des prix du pétrole peut constituer un risque de dépassement des prévisions pour 2023 et 2024, alors que la consommation de carburant à la pompe représente environ 5 % de la consommation totale. Selon le Gouverneur de la Banque de France, ces variations ne remettent pas en cause la tendance à la désinflation sous-jacente ([2]).

Pour les années suivantes, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, prévoit un retour à une inflation de 2 % en 2025 et de 1,75 % pour 2026 et 2027.

2.   La politique monétaire apporte une réponse à la crise de l’inflation par la hausse des taux d’intérêt

Les ménages comme les entreprises sont également affectés par les décisions politiques en réponse à la hausse de l’inflation. La normalisation de la politique monétaire après une décennie d’expansionnisme implique une augmentation des taux d’intérêt, soit un accès plus restreint au crédit et à l’investissement. L’objectif est de limiter la création monétaire qui alimente le cycle de l’inflation ([3]) sans casser la dynamique de la croissance.

Les grandes zones monétaires sont concernées par ce mouvement de resserrement, qui s’effectue à un rythme très soutenu. La banque centrale américaine (Fed) a fixé ses taux au plus haut depuis 2001. Alors que la Turquie faisait notoirement exception, la politique longtemps promue par le président Erdogan de taux bas a laissé la place, à partir du printemps 2023, à des relèvements successifs pour endiguer l’inflation.

Le 14 septembre 2023, la BCE a annoncé une dixième hausse consécutive de ses taux directeurs, qui les porte à leur plus haut niveau depuis la création de la monnaie unique. Au total, les taux ont augmenté de 450 points de base depuis juillet 2022.

Évolution des taux directeurs de la BCE de 2019 à 2023

(en %)

Date	Sept. 2019	Juillet 2022	Sept. 2022	Nov. 2022	Déc. 2022	Fév. 2023	Mars 2023	Mai 2023	Juin 2023	Août 2023	Sept. 2023
Taux de refinancement	0,0	0,5	1,25	2,0	2,5	3,0	3,5	3,75	4,0	4,25	4,5
Taux de la facilité de prêt marginal	0,25	0,75	1,5	2,25	2,75	3,25	3,75	4,0	4,25	4,5	4,75
Taux de dépôt	– 0,5	0,0	0,75	1,5	2,0	2,5	3,0	3,25	3,5	3,75	4,0

Source : Banque de France.

Ces hausses renchérissent le coût de l’argent pour les banques de détail et, par conséquent, pour les ménages et les entreprises. Les répercussions sur le taux des crédits distribués par le secteur financier sont importantes et entraînent un ralentissement du recours à l’endettement.

Évolution des taux des prÊts du secteur concurrentiel depuis août 2020

	Taux moyens (en %)	Sur 15 ans	Sur 20 ans	Sur 25 ans
Août 2020	1,22	1,05	1,20	1,47
Décembre 2020	1,17	0,97	1,10	1,35
Août 2021	1,04	0,87	0,99	1,17
Décembre 2021	1,06	0,86	0,99	1,17
Août 2022	1,82	1,71	1,85	1,96
Décembre 2022	2,35	2,14	2,3	2,42
Août 2023	3,8	3,72	3,92	4,08

Source : Observatoire Crédit logement/CSA.

L’incidence de ces hausses sur le marché de l’immobilier ne peut pas encore être pleinement mesurée. Afin de limiter le rationnement de l’offre de crédit, le taux d’usure a été relevé et atteint, à partir du 1er octobre 2023, 5,8 % pour les prêts à taux fixe de vingt ans et plus ([4]).

Du point de vue des comptes publics, cette hausse des taux a un effet sur le coût de la dette publique et peut entraîner des effets de surendettement, particulièrement dans les pays émergents à faibles revenus qui cumulent les facteurs de vulnérabilité.

La hausse des taux peut également avoir des conséquences sur les banques commerciales :

– une baisse de la valeur de la dette de moyen et long-terme détenue par les banques, en raison d’un faible taux de rentabilité réelle (faible taux nominal conjugué au fort taux d’inflation), ce mécanisme valant également pour les bons du Trésor ;

– une baisse de la valeur d’autres actifs en raison des incertitudes sur les perspectives de croissance, de la hausse du coût de l’emprunt pour les acteurs économiques et de la moindre liquidité ;

– une augmentation des risques sur les marchés immobiliers en raison du resserrement des normes de prêts, qui peut entraîner une brusque correction des prix et faire baisser la valeur des collatéraux des prêts en cours.

Dans ce contexte, la stabilité du système bancaire fait partie des principaux points de vigilance de l’économie mondiale. Les conséquences du resserrement monétaire sur l’équilibre des établissements de crédit ont entraîné des phénomènes ponctuels de retraits massifs de liquidités en mars 2023 aux États-Unis et en Suisse. La propagation des faillites engendrées aux États-Unis a été rapidement circonscrite par l’action des régulateurs et par certaines opérations de consolidation ([5]).

3.   La croissance mondiale est ralentie

Revue légèrement la hausse par plusieurs institutions au cours de l’été 2023, la croissance mondiale atteindrait, selon le Fonds monétaire international (FMI), 3,0 % en 2023 et 2024 ([6]). L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) fait une prévision de 3,0 % en 2023 et 2,7 % en 2024 ([7]).

Perspectives de la croissance mondiale

(croissance du PIB réel, en %)

	2022	2023	2024
Monde	3,5	3,0	3,0
États-Unis	2,1	1,8	1,0
Chine	3,0	5,2	4,5
Japon	1,0	1,4	1,0
Brésil	2,9	2,1	1,2
Inde	7,2	6,1	6,3
Russie	– 2,1	1,5	1,3
Zone euro	3,5	0,9	1,5
Allemagne	1,8	– 0,3	1,3
Italie	3,7	1,1	0,9
Royaume-Uni	4,1	0,4	1,0

Source : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, juillet 2023.

Dans la zone euro, la croissance ralentit en 2023 tandis que sa composition évolue. Le regain d’activité dans les secteurs des services et du tourisme bénéfice notamment aux économies italienne et espagnole.

L’Allemagne, dont le PIB a commencé à reculer au dernier semestre 2022 (– 0,4 %) a vu ses prévisions de croissance corrigées plusieurs fois à la baisse et entre en récession pour l’année 2023 (– 0,3 %). La production industrielle, moteur de la croissance allemande, est en baisse, notamment sous l’effet du ralentissement chinois, ainsi que du fait d’une perte de compétitivité dans les secteurs énergivores, comme la chimie. La croissance redeviendrait positive en 2024.

Aux États-Unis, la croissance devrait ralentir mais reste soutenue par la croissance de la consommation, portée par les gains de revenu réel liés aux tensions sur le marché du travail : le taux de chômage est à un niveau historiquement bas de 3,8 %. La baisse du taux d’épargne des ménages américains, repassé sous 4 % en juillet 2023 ([8]), contribue également à la consommation.

Le Royaume-Uni a vu sa prévision de croissance rehaussée pour 2023 sous l’effet d’une évolution favorable de la consommation. Les incertitudes relatives aux conséquences du Brexit ont été atténuées par l’accord-cadre de Windsor signé en février avec l’Union européenne au sujet des questions douanières en Irlande du Nord.

Dans les pays émergents, la situation est contrastée. La croissance russe a été révisée à la hausse du fait de mesures de relance budgétaire soutenant le commerce, la construction et la production industrielle. L’Arabie saoudite devrait voir son activité ralentir sous l’effet d’accords entre les pays exportateurs de pétrole visant à réduire la production. Les projections concernant l’Inde et le Brésil sont également plus favorables, sous l’effet respectivement de l’investissement intérieur et de la production agricole.

À moyen terme, des incertitudes continuent de peser sur les perspectives macroéconomiques. En dépit des résultats légèrement plus favorables que prévu de la croissance, l’inflation mondiale demeure élevée en 2023, ce qui pourrait provoquer un « désancrage » des anticipations à long terme dans certains pays. Or, lorsque les anticipations des agents économiques ne sont plus stables, la politique monétaire des banques centrales perd en crédibilité et en efficacité.

La stabilité financière fait l’objet d’une attention particulière. Les marchés financiers pourraient réviser à la hausse leurs prévisions sur les taux d’intérêt, entraînant une chute du prix relatif des actifs et fragilisant les établissements exposés au risque de taux. Par ailleurs, le coût de l’emprunt pour les pays émergents et en développement reste élevé, ce qui augmente le risque de surendettement.

Enfin, la survenance d’évènements climatiques extrêmes demeure une menace pour la croissance mondiale. Les épisodes de sécheresse et d’inondation créent les conditions de chocs asymétriques sur la production de denrées alimentaires ; ils pourront également avoir une incidence sur l’industrie du tourisme.

B.   Le rebond attendu de l’économie française en 2024

L’économie française a retrouvé son niveau d’avant-crise dès le dernier trimestre de l’année 2021, sous l’effet d’un fort rebond. La croissance est demeurée soutenue en 2022 en dépit de révisions à la baisse en cours d’année.

Après une sortie de crise entravée par le choc de la crise ukrainienne et en dépit de l’environnement international peu porteur, la croissance française demeure solide en 2023. Après une croissance de 0,1 % au premier trimestre et de 0,5 % au deuxième trimestre, l’économie française ralentit au second semestre tout en maintenant une croissance positive qui devrait atteindre, selon l’INSEE, 0,9 % sur l’ensemble de l’année 2023 ([9]).

La prévision du Gouvernement en loi de finances initiale demeure inchangée à 1,0 %, tandis que l’ensemble des organismes de prévision ont révisé leur prévision à la hausse en cours d’année.

PrÉvisions de croissance pour la France

(évolution en % du PIB en volume)

Institut	Date	2023	2024
FMI	Juillet 2023	0,8	1,3
Commission européenne	Septembre 2023	1,0	1,2
Consensus Forecast	Septembre 2023	0,8	0,8
Banque de France	Septembre 2023	0,9	0,9
Insee	Septembre 2023	0,9	–
OCDE	Septembre 2023	1,0	1,2
Rexecode	Septembre 2023	0,9	0,4
PLF 2024	Septembre 2023	1,0	1,4

Source : commission des finances.

1.   Les déterminants de la croissance en 2024

Alors que l’inflation poursuivrait sa décélération en 2024, la prévision de croissance, que le Gouvernement a ramenée à 1,4 % (contre 1,6 % dans le Programme de stabilité présenté en juillet 2023), est principalement soutenue par la consommation.

a.   La consommation des ménages accélèrerait en parallèle de la normalisation de l’inflation

La demande intérieure contribuerait pour une part essentielle à la croissance en 2024, à hauteur de 1,3 point de PIB (en hausse de 0,8 point par rapport à 2023).

Le revenu disponible brut (RDB) des ménages augmenterait de 7,6 % en 2023 et de 4,0 % en 2024. En dépit de la hausse des prix, le pouvoir d’achat correspondant augmenterait de 1,3 % en 2023 comme en 2024.

Le taux d’épargne des ménages, qui atteint un niveau très élevé en 2023, devrait baisser légèrement. Il s’établit actuellement à 18,6 %, alors que la prévision associée au PLF 2023 était de 16,3 %. Ce taux devrait baisser pour atteindre 18,2 % en 2024 et 17,2 % en 2025, ce qui demeure sensiblement supérieur à la moyenne observée dans l’Union européenne.

b.   Le marché de l’emploi suit la dynamique de l’activité tandis que les salaires progressent

L’emploi total en France s’est très fortement redressé durant les années 2021 et 2022. En 2023, le taux d’emploi continue de progresser et s’établit à son plus haut niveau depuis 1975 : parmi les personnes de 15 à 64 ans vivant en France hors Mayotte, 68,6 % étaient en emploi au sens du Bureau international du travail (BIT). L’emploi salarié marchand dépasse son niveau d’avant crise de 6,6 %, soit de plus d’un million d’emplois.

En 2023, la création d’emploi total ralentit mais demeure dynamique. L’emploi salarié marchand progresserait (+ 125 000 en glissement annuel). Pour 2024, la prévision s’établit à + 135 000 postes.

Le Gouvernement prévoit que la productivité effective du travail reculerait de 0,1 % en 2023 comme en 2022, avant de repartir à la hausse (+ 0,9 %) en 2024.

Prévisions d’emploi

(en glissement annuel et en milliers)

	2022	2023	2024
Emploi salarié agricole	5	0	5
Emploi salarié marchand	325	125	135
Emploi salarié non marchand	25	55	30
Total salariés	355	175	175
Non-salariés	100	20	20
Emploi total	455	195	195

En raison d’effets d’arrondis, la somme des lignes d’une colonne peut ne pas coïncider avec le total indiqué.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

Après avoir nettement baissé, le taux de chômage semble stabilisé à un niveau inférieur à celui d’avant la crise sanitaire. Il s’agit également de son plus bas niveau depuis quarante ans, en dépit des chocs économiques et de la situation internationale. En particulier, le chômage des jeunes âgés de 15 à 24 ans est désormais de 16,7 %, soit un taux inférieur de 5 points à son niveau d’avant crise.

Taux de chômage depuis 2012

(en % de la population active)

Année	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	20231
Taux de chômage	9,8	10,3	10,3	10,4	10,0	9,4	9,0	8,4	8,0	7,4	7,3	7,2

au deuxième trimestre. Source : Insee, enquête Emploi.

Les tensions sur le recrutement se maintiennent à un niveau élevé. Les difficultés de recrutement, déjà très marquées en 2021 et 2022, concernent plus de la moitié des entreprises dans l’industrie manufacturière et les services, et 81 % des entreprises dans la construction.

Pour y répondre, le Gouvernement met en place des politiques d’insertion pour améliorer l’adéquation entre offre et demande de travail, ce qui passe par la réforme du lycée professionnel, la poursuite du développement de l’apprentissage ainsi que par un renforcement de l’efficacité de l’orientation.

c.   Les entreprises font face aux conséquences du resserrement monétaire

La situation des entreprises demeure favorable, comme l’indique la légère augmentation du taux de marge qui s’établirait à 32,7 % en 2023 et 2024.

L’investissement, soutenu par la progression des marges, est cependant affecté par la hausse des taux d’intérêt : il devrait progresser de 3,2 % en 2023 avant de ralentir à + 0,9 % en 2024, repassant ainsi sous la croissance de l’activité. De plus, l’augmentation du salaire moyen par tête dans le secteur marchand entraîne une progression effective du salaire réel ([10]) à partir de 2023, ce qui participe du renchérissement des coûts de production ([11]).

Compte des sociÉtÉs non financiÈres

Indicateur	2020	2021	2022	2023	2024
Taux de marge (EBE/VA)	31,8	34,3	31,7	32,6	32,6
Taux d’épargne (épargne/VA)	21,9	26,9	22,2	23,4	23,0
Taux d’autofinancement (épargne /FBCF)	89,1	105,3	85,9	91,4	89,9
Taux d’investissement (FBCF/VA)	24,6	25,6	25,9	25,6	25,6

* L’EBE est calculé comme l’excédent généré par les activités d’exploitation des entreprises après rémunération de la main-d’œuvre. Il s’agit du capital dont disposent les sociétés non financières pour rémunérer leurs créanciers, payer leurs impôts et financer leurs investissements. Source : Eurostat.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

Les prévisions du Gouvernement diffèrent de celles de la Banque de France, qui indique que le taux de marge diminuerait légèrement pour atteindre 31,5 % en 2024. En 2025, à la faveur d’un redressement de l’activité économique et d’une progression du salaire réel moins rapide que celle de la productivité, la Banque de France estime que le taux de marge remonterait à 32,0 %, soit un niveau légèrement supérieur à son niveau de 2018 ([12]).

d.   Le commerce extérieur apporterait une contribution mesurée à la croissance

La contribution du commerce extérieur à la croissance du PIB avait été très négative sur l’année 2022 (– 0,6 point de PIB), en raison de la forte hausse des importations d’énergie (+ 26 %) et de services (+ 17 %). Cette contribution est fortement positive en 2023 (+ 0,6 point de PIB, en lien avec le contrecoup du solde énergétique), avant de se réduire en 2024 (+ 0,1 point de PIB).

Selon le Gouvernement, en 2024, la demande mondiale en biens adressée à la France redeviendrait dynamique (+ 3,0 %, après – 0,5 % en 2023). La conjoncture internationale pèse sur le commerce au niveau mondial, sans épargner la demande extérieure adressée à la France, qui pâtit principalement du faible dynamisme en zone euro et au Royaume-Uni.

Les exportations accélèreraient (+ 3,5 %), sous l’effet notamment des exportations manufacturées pour lesquelles la France bénéficierait de gains de parts de marché amorcés en 2023. Les importations connaîtraient également une croissance soutenue (+ 3,1 %), du fait de la demande intérieure dynamique.

Commerce extÉrieur de la France

(en %)

	2020	2021	2022	2023	2024
Importations	– 12,2	7,8	6,6	0,3	3,1
Exportations	– 16,1	8,6	6,8	2,1	3,5
Demande adressée à la France	– 6,8	11,5	5,5	– 0,5	3,0
Contribution du commerce extérieur à l’évolution du PIB en volume	– 1,1	– 0,3	– 0,6	0,6	0,1
Balance commerciale (en points de PIB)	– 2,8	– 3,4	– 6,2	– 3,7	– 3,2
Balance commerciale (en mds)	– 65	– 85	– 163	– 105	– 95

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

2.   La trajectoire de long-terme du PIB français

L’économie française a été durablement perturbée par les deux chocs majeurs qu’ont représenté la pandémie et l’invasion russe en Ukraine. L’écart entre la tendance actuelle et celle d’avant-crise demeure importante, bien que les estimations fluctuent dans le temps.

Alors que le choc provoqué par la crise sur le PIB potentiel était estimé à – 2,25 % dans les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021, cette perte avait été révisée à – 1,75 % au sein du rapport économique, social et financier associé au PLF 2022, puis à – 0,75 % dans à l’occasion du PLF 2023. Selon l’analyse du Gouvernement, la crise n’a pas conduit à un effondrement de l’investissement, ni à des destructions massives d’emplois. Son principal effet aura été une perte temporaire de productivité globale des facteurs (PGF) travail et capital, en raison de l’arrêt de l’économie durant l’année 2020.

Pour l’examen du projet de loi de finances pour 2024, le Gouvernement reprend le scénario de croissance potentielle présenté en nouvelle lecture du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour 2023 à 2027, qui diffère légèrement des projections établies en 2022. Dans cette hypothèse, la perte pérenne de PIB potentiel liée à la crise sanitaire est revue légèrement à la hausse (+ 0,5 point de PIB potentiel), ce qui la porte à 1,25 %.

À partir de 2023, la croissance potentielle s’établirait à 1,35 %. Il s’agit d’une prévision élevée, bien qu’elle soit proche de celles du FMI et de l’OFCE, qui l’estiment à 1,3 %.

hypothèses de croissance potentielle

(en %)

	2019	2020	2021	2022	2023
PIB nominal (en volume)	1,8	– 7,9	6,8	2,5	1,0
PIB potentiel (en volume)	1,25	0,0	1,30	1,25	1,35
	2024	2025	2026	2027
PIB nominal (en volume)	1,4	1,7	1,7	1,8
PIB potentiel (en volume)	1,35	1,35	1,35	1,35

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

II.   L’avis du Haut Conseil des finances publiques

Dans son avis n° HCFP-2023-8 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2024, publié le 22 septembre 2023, le HCFP a examiné les hypothèses du Gouvernement associées au projet de loi de finances pour 2024.

1.   L’appréciation du scénario macroéconomique

L’hypothèse de croissance du Gouvernement apparaît « plausible » en 2023 et « optimiste » en 2024 pour le Haut Conseil des finances publiques :

– en 2023, elle est cohérente avec les autres prévisions disponibles, qui ont été révisées à la hausse. Au regard de la progression de l’activité au début de l’année, une croissance légèrement positive sur les deux derniers trimestres suffira pour atteindre l’objectif du Gouvernement ;

– en 2024, elle est supérieure à l’ensemble des prévisions disponibles. Dans le détail, la prévision du Gouvernement se situe dans la fourchette haute des prévisions quelle que soit la composante du PIB. Le HCFP cite en particulier la consommation des ménages, la consommation des administrations publiques et l’investissement total. Certaines hypothèses sont qualifiées de « fragiles », dans la mesure où elles impliquent notamment que le durcissement des conditions de crédit a déjà produit l’essentiel de ses effets en 2023, notamment sur l’investissement des ménages, ce en quoi la prévision gouvernementale diffère des autres instituts.

Pour 2023 et 2024, la prévision d’inflation apparaît « plausible » au HCFP dans la mesure où elle se situe dans la fourchette des prévisions disponibles. L’inflation s’établirait à 4,9 % en 2023 avec une stabilisation de l’inflation sous-jacente, cohérente avec son évolution de 0,1 % sur les trois mois précédant la publication de l’avis. L’inflation pour 2024, estimée à 2,6 %, reculerait en lien avec la modération des prix des denrées alimentaires et des biens manufacturés. Cependant, la hausse des prix des services se poursuit à un niveau plus élevé que prévu dans le Programme de stabilité (3,1 % soit une hausse de 0,2 point), en raison de la dynamique de hausse des salaires.

Pour le HCFP, les prévisions d’emploi et de masse salariale apparaissent également « plausibles ». Le Gouvernement a cependant estimé le salaire moyen par tête à un niveau considéré comme bas. Or, l’inflation a un effet retardé sur les salaires. Ainsi, la prévision d’emploi, qui est d’autant plus favorable que les salaires sont bas, est considérée comme optimiste.

2.   L’appréciation de la trajectoire des finances publiques

Pour 2023, les prévisions de prélèvements obligatoires sont « plausibles » selon le HCFP.

Pour 2024, le Haut Conseil estime que la prévision de recettes est légèrement surestimée, car elle repose sur :

– une prévision favorable de croissance du PIB ;

– une dynamique de la TVA élevée (+ 4,8 %) supérieure à la croissance des emplois taxables ;

– une stabilité des recettes prévues de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), en dépit de la tendance baissière en valeur et en volume du marché immobilier ;

– en revanche, une prévision de prélèvements sociaux et d’impôt sur le revenu (IR) cohérente avec la prévision de progression de la masse salariale, elle‑même jugée plausible.

S’agissant de la dépense publique, les hypothèses d’évolution sont également plausibles. En 2023, le repli des dépenses publiques en volume (– 1,3 %) résulte du recul des mesures d’urgence et exceptionnelles (« covid », relance et inflation). Hors dépenses exceptionnelles, les dépenses progresseraient de 5,4 % en valeur et 0,5 % en volume.

En 2024, malgré l’extinction des dépenses de soutien, les dépenses continueraient à augmenter (+ 2,6 % pour les dépenses primaires nettes, en comparaison aux + 2,3 % demandés à la France par le Conseil de l’Union européenne dans le cadre du semestre européen et de sa « recommandation-pays »).

Le HCFP relève que cette prévision est sujette à plusieurs incertitudes majorantes, notamment la dynamique de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam), ainsi que le coût des mesures de soutien, qui dépendra notamment des prix sur le marché de l’électricité.

S’agissant de la prévision de solde public pour 2023, qui s’établit à – 4,9 points de PIB comme en 2022, le Haut Conseil estime qu’elle n’appelle pas de remarque.

Pour 2024, il estime que la prévision de – 4,4 % pourrait être un peu surestimée, en lien avec les remarques précédentes liées à l’optimisme des prévisions de croissance et de recettes, tandis que les dépenses pourraient être un peu plus élevées que prévu.

Il note également que le déficit public demeure supérieur à la limite de 3 points de PIB prévue par le Pacte de stabilité et de croissance. Les négociations sur l’évolution des règles budgétaires européennes n’ayant pas abouti à ce stade, la clause dérogatoire générale du Pacte, qui avait été activée en mars 2020, cessera de s’appliquer à la fin de l’année 2023. Ainsi, le Haut Conseil souligne que la Commission européenne pourrait ouvrir des procédures pour déficit excessif dès le printemps 2024.

Par ailleurs, l’ajustement structurel, qui s’élève à 0,1 point de PIB potentiel en 2023 et 0,5 point en 2024, demeure inférieur aux exigences du volet préventif du Pacte de stabilité. Celui-ci prévoit que les pays dont le taux d’endettement est supérieur à 60 % du PIB réduisent leur solde structurel d’au moins 0,5 point de PIB potentiel par an pour converger vers leur objectif de moyen terme (OMT). De plus, la recommandation du Conseil de l’Union européenne pour la France correspond à un ajustement structurel primaire de 0,7 point.

Enfin, le HCFP relie l’ajustement structurel prévu pour 2024 à la mise en extinction des mesures de réponse à la crise de l’inflation, qui améliorerait le solde de près de 0,7 point de PIB potentiel. A contrario, la hausse de la charge d’intérêts dégraderait le solde structurel de 0,3 point. La charge de la dette de l’État, en comptabilité maastrichtienne, passerait en effet de 38,6 milliards d’euros en 2023 à 48,1 milliards d’euros en 2024 puis 57,0 milliards d’euros en 2025 ([13]).

En dernier lieu, le HCFP note que la stabilisation attendue en 2024 du ratio de dette est « fragile ». Il renouvelle sa position selon laquelle la soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle la plus grande vigilance.

*

*     *

 

 

 

   FICHE N° 2 :
La situation des finances publiques

I.   Les prÉlÈvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires (PO) comprennent les impôts et cotisations sociales recouvrées par les administrations publiques et les institutions européennes. En comptabilité nationale, le taux de prélèvements obligatoires est calculé net des crédits d’impôt, afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques

Les prélèvements obligatoires ont connu, en tendance longue, une progression presque continue, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années.

A.   Les prÉlÈvements obligatoires jusqu’en 2022

La part des prélèvements obligatoires dans le PIB connaît une hausse régulière, avant de se stabiliser depuis une dizaine d’années (A) afin de financer les différents sous-secteurs d’administration publique (B).

1.   L’évolution de long cours

Les prélèvements obligatoires (PO) ont fortement augmenté entre 1974 et 1982, passant de 33,7 à 40,3 % du PIB, essentiellement en raison du développement de la protection sociale : les cotisations sociales ont augmenté de 6,6 points de produit intérieur brut (PIB) sur cette période. Le taux de PO a ainsi dépassé 40 % du PIB en 1982.

Ce taux a ensuite progressé par paliers :

– tout d’abord, entre 1982 et 1995, les prélèvements obligatoires ont évolué dans une fourchette comprise entre 40 % et 42,1 % du PIB, avec une moyenne de 41,3 % du PIB ;

– ensuite, de 1996 à 2012, ils ont oscillé entre 41,2 et 44 % du PIB, avec une moyenne de 42,7 % du PIB ;

– enfin, depuis 2013, ils ont franchi la barre des 44 % du PIB, avec une moyenne de 44,7 % du PIB.

Les PrÉlÈvements obligatoires depuis 1974

(en % du PIB)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Taux	33,7	35,1	37,1	37,0	37,2	38,9	39,6	39,8	40,3	41,1	41,8
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Taux	41,9	41,3	42,1	41,2	40,9	40,9	41,2	40,7	41,3	41,9	42,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Taux	43,2	43,4	43,3	44,0	43,2	42,9	42,2	42,0	42,2	42,6	43,0
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Taux	42,3	42,1	41,2	41,5	42,7	43,9	44,9	44,8	44,5	44,6	45,1
Année	2018	2019	2020	2021	2022
Taux	44,7	43,8	44,5	44,3	45,4

Source : INSEE, base 2014.

La progression des prélèvements obligatoires par rapport à la richesse nationale a donc été une tendance lourde. Un premier point haut en 2017, à 45,1 %, a été dépassé en 2022, année au cours de laquelle le taux de prélèvement obligatoires a atteint 45,4 % du PIB, sous l’effet de l’élasticité supra unitaire des prélèvements obligatoires à l’activité (cf. encadré infra).

Au cours des quinze dernières années, les oscillations à la baisse et à la hausse n’ont pas été corrélées à la sensibilité politique de la majorité parlementaire et présidentielle. Ainsi la hausse a-t-elle été d’une ampleur comparable durant les années 2007 à 2012 (+ 1,6 point) et durant les années 2012 et 2017 (+ 1,3 point). Il convient toutefois de noter que le taux de prélèvements obligatoires avait entamé une décrue sensible en 2018 et 2019 (– 1,3 point), avant de refranchir à la hausse le seuil de 44 % en 2020.

PrÉlÈvements obligatoires

Année	En milliards d’euros	En % du PIB
2002	669,5	42,2
2007	820,8	42,3
2012	916,3	43,9
2013	950,5	44,9
2014	962,2	44,8
2015	978,4	44,5
2016	995,3	44,6
2017	1 036,8	45,1
2018	1 057,5	44,7
2019	1 068,6	43,8
2020	1 026,5	44,3
2021	1 108,2	44,3
2022	1 196,9	45,4
2023*	1 241,1	44
2024*	1292,2	44,1

* Prévisions associées au projet de loi de finances pour 2024.

Source : INSEE, base 2014, et projet de loi de finances pour 2024.

La crise économique et sanitaire de 2020 a donc mis fin à la réduction du taux de prélèvements obligatoires, qui est remonté de 0,5 point. Cependant, dans le même temps, les prélèvements obligatoires ont diminué en valeur absolue de 42,1 milliards d’euros. Ce phénomène s’explique par un « effet dénominateur » : la contraction du PIB sur l’année 2020 a entraîné, mécaniquement, une remontée du taux de PO en diminuant le dénominateur de ce ratio.

Le taux de prélèvements obligatoires est resté proche en 2021 de son niveau en 2020, avant de remonter, au cours de l’année 2022, sous l’effet de l’élasticité supra unitaire des prélèvements obligatoires par rapport à l’activité.

Alors que la prévision se fonde en général sur l’hypothèse d’une évolution des recettes des prélèvements obligatoires identique à celle du produit intérieur brut, ce qui correspond à la moyenne historique, l’élasticité s’est élevée à 1,6 en 2022, « forte variation [qui] s'explique par le fait que certaines assiettes ne sont qu’incomplètement reflétées dans le PIB de l’année en cours » ([14]) , notamment celles de la taxe sur la valeur ajoutée, qui s’applique aussi aux importations, des prélèvements assis sur la masse salariale, dont la progression fut supérieure à celle de l’activité, ou de l’impôt sur les sociétés, le bénéfice fiscal 2021 ayant connu une forte progression.

2.   La structure des prélèvements obligatoires

La répartition des prélèvements obligatoires entre sous-secteurs d’administrations révèle une part prépondérante des administrations de sécurité sociale. Au sein des APUC, l’État est destinataire de la grande majorité des recettes issues des prélèvements obligatoires.

DÉcomposition des prÉlÈvements obligatoires
par sous-secteur d’administration entre 2022 et 2024

En % du PIB, champ courant

	2022	2023	2024
État	12,9	12,2	12,3
ODAC	0,7	0,7	0,7
APUL	6,6	6,3	6,3
ASSO	24,9	24,7	24,6
Union européenne	0,3	0,3	0,2
Taux de prélèvements obligatoires	45,4	44,0	44,1
Taux de prélèvements obligatoires corrigé des effets du bouclier tarifaire	45,6	44,4	44,4

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024

B.   Les prélèvements obligatoires en 2023 et 2024

L’année 2023 serait marquée par une inversion de la tendance de long terme, le taux de prélèvements obligatoires régressant à 44 % du PIB après 45,4 % en 2022, soit une forte baisse de 1,4 point, en raison d’une élasticité redevenue inférieure à l’unité ([15]). Ce taux ne remonterait en 2024 que de 0,1 point. En montant, les prélèvements obligatoires devraient atteindre 1 241 milliards d’euros en 2023, puis 1 292 milliards d’euros en 2024.

Évolution des finances publiques sur la pÉriode 2017-2023

En milliards d’euros (en % du PIB)

Agrégat	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
PIB	2 297,2	2 363,3	2 437,6	2 318	2 502	2 639	2 818	2 931
	2,3 %	1,9 %	1,8 %	-7,5%	6,4%	2,5%	1,0%	1,4%
	en volume	en volume	en volume	en volume	en volume	en volume	en volume	En volume
Recettes publiques	1 230	1 261	1 275	1 214	1 316	1 412	1 452	1 511
	53,5 %	53,4 %	52,3 %	52,4%	52,6%	53,5%	51,5%	51,6%
– dont prélèvements obligatoires*	1 037	1 057	1 069	1 026	1 108	1 197	1 241	1 292
	45,1 %	44,7 %	43,8 %	44,3%	44,3%	45,4%	44,0%	44,1%
– dont crédits d’impôt enregistrés en recettes	29	36	36	26	22	22	18	18
	1,3 %	1,5 %	1,5 %	1,1 %	0,9 %	0,8 %	0,6 %	0,6%
– dont autres recettes**	168	172	175	166	191	201	200	206
	7,3 %	7,3 %	7,2 %	7,2%	7,6%	7,6%	7,1%	7,0%

* : les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

** : les « autres recettes » correspondent à des cotisations sociales imputées que l’État se verse à lui-même, à la production de ses branches marchandes et aux ventes résiduelles, à la production pour emploi final propre (c’est-à-dire les biens et services développés en interne) ou encore aux revenus de la propriété publique.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

1.   Un reflux marqué du taux de prélèvements obligatoires après 2022, en raison d’une croissance spontanée modérée

Après une sensible hausse de 1,1 point en 2022, le taux de prélèvements obligatoires, régressant de 1,4 point en 2023, connaîtrait une évolution inverse d’une amplitude supérieure, avant une légère hausse de 0,1 point en 2024. Les prélèvements obligatoires en valeur absolue progresseraient de 51,1 milliards d’euros entre 2023 et 2024.

	2023	2024
Prélèvements obligatoires (en milliards d’euros)	1 241,1	1 292,2
Mesures nouvelles en milliards d’euros	– 4,0	– 1,5
Croissance effective	3,7 %	4,1 %
Croissance spontanée	4,0 %	4,2 %
Élasticité	0,6	1,1

Source : commission des finances, d’après le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

En 2023, le montant des prélèvements obligatoires connaîtrait une croissance spontanée de 4 %, sensiblement inférieure à celle du PIB en valeur, qui connaît une progression de 6,8 %. Ce phénomène s’explique notamment par :

– le contrecoup sur le solde de l’impôt sur les sociétés de la très forte croissance du bénéfice fiscal 2021 ;

– un resserrement des conditions d’emprunt immobilier venant diminuer le produit des droits de mutation à titre onéreux ;

– une revalorisation sur l’inflation du barème de l’impôt sur le revenu ayant un effet négatif sur les recettes ;

– une consommation de carburants en retrait affectant les recettes de TICPE ;

– des recettes de taxe sur la valeur ajoutée affectées par des remboursements de crédits de TVA importants.

Au total, la croissance effective du montant des prélèvements obligatoires serait ainsi de 3,7 % en 2023.

En 2024, la croissance spontanée du montant des prélèvements obligatoires serait pratiquement égale à celle de l’activité, puisqu’elle est évaluée à 4,2 % contre 4 % pour la croissance en valeur. Le dynamisme des recettes reposerait principalement sur celui du produit de l’impôt sur les sociétés, porté par la hausse du bénéfice fiscal en 2023.

Au total, s’établissant à 4,1 %, la croissance effective des prélèvements obligatoires serait ainsi proche de leur croissance spontanée.

2.   L’incidence des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

En 2023, les mesures nouvelles contribuent, à hauteur de 4 milliards d’euros, à la baisse des prélèvements obligatoires, notamment :

– la mise en œuvre du premier palier du processus de suppression de la CVAE ;

– une baisse supplémentaire de l’accise sur l’électricité dans le cadre de la prolongation du bouclier tarifaire ;

– l’achèvement de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales ;

– la baisse du taux d’impôt sur les sociétés ;

– la baisse des cotisations des travailleurs indépendants ;

– le traitement en recettes des gains sur charges de service public de l’énergie, qui relèvent, dans la comptabilité nationale, de la catégorie des taxes lorsque les prix de marché de l’électricité sont supérieurs aux prix de référence.

En 2024, les mesures nouvelles auraient un effet à la baisse de 1,5 milliard d’euros sur les prélèvements obligatoires :

– la poursuite de la suppression de la CVAE, désormais lissée sur quatre ans au lieu de sa suppression intégrale prévue par la loi de finances pour 2023 (– 1 milliard d’euros) ;

– la sortie de la mesure de contribution sur les marges infra-marginales des producteurs d’électricité (– 3,1 milliards d’euros).

Ces mesures feraient plus que compenser la mise en place de la taxe sur les gestionnaires d’infrastructures de transport et la hausse de la fiscalité énergétique pour les ménages et les entreprises, dans le cadre de l’orientation à la baisse des prix de l’énergie.

Principales mesures législatives
sur les prÉlÈvements obligatoires en 2024 (toutes APU)

(en milliards d’euros)

Mesures	Rendement
Mesures de baisse
Suppression de moitié de la CVAE en 2023 et suppression sur 4 ans (2024-2027) de la CVAE restante (net des effets retour IS)	– 0,7
Contribution sur les rentes infra-marginales	– 3,1
Atteinte du plafond du Fonds de résolution unique ([16])	– 2,8
Mesure SAP : généralisation de la contemporanéisation du CI-SAP pour les services à destination des personnes handicapées	– 1,6
Mesures de hausse
Contrecoup de la trajectoire de baisse de cotisations des travailleurs indépendants	0,3
Harmonisation de la fiscalité sur les produits du tabac	0,3
Fiscalisation de la prime de partage de la valeur	0,7
Ajustement fiscalité énergétique	1,9
Mesures de gage industrie verte ([17])	0,4
Taxe sur les gestionnaires d’infrastructures de transport	0,6
Hausse du taux de cotisations CNRACL	0,6

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

II.   Une évolution modérée du niveau des dépenses publiques en 2024, dans un contexte de recul des dépenses de crise

La progression du total des dépenses des administrations publiques décélèrerait en valeur en 2024. Contrairement aux deux années précédentes, ces dépenses connaîtraient cependant une faible hausse en volume du fait de la baisse du rythme de l’inflation. Cette évolution modérée résulterait de mouvements contrastés. Les dépenses exceptionnelles mises en œuvre face à la hausse des prix – en particulier ceux de l’énergie – reculeraient fortement par rapport aux deux années précédentes. Les dépenses directement liées à la crise sanitaire et à la relance auraient pour leur part un caractère encore plus résiduel qu’en 2023. À l’inverse, les autres dépenses connaîtraient une progression plus marquée que le montant total de la dépense publique, du fait notamment du dynamisme de la charge d’intérêt de l’État dans un contexte de hausse des taux d’emprunt.

La dépense de l’ensemble des administrations publiques, hors crédit d’impôt, est estimée à 1 622 milliards d’euros pour 2024, après 1 575 milliards en 2023 ([18]). Cette évolution est à mettre en regard de l’inflation qui demeurerait supérieure à 2 % à la fin de l’année 2024 et qui, pour un montant égal de dépenses publiques en euros courants d’une année sur l’autre, produit une baisse des dépenses en volume ([19]).

Le Haut Conseil des finances publiques, dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2024, estime que les prévisions du Gouvernement relatives à l’évolution des dépenses publiques pour l’année 2024 se fondent sur des éléments encore incertains. Ces incertitudes tiennent au coût réel du bouclier tarifaire et à la dynamique de l’Ondam, qui pourrait s’avérer plus forte que prévu ([20]).

A.   Une légère hausse des dépenses publiques en volume, malgré le recul des dépenses exceptionnelles de crise

La dépense de l’ensemble des administrations publiques en 2023 est évaluée à 1 575 milliards d’euros hors crédits d’impôt, soit 55,9 % du PIB.

D’après les hypothèses présentées par le présent projet de loi de finances, la dépense publique recommencerait à croître à hauteur de + 0,5 % en volume en 2024 et s’établirait à 1 622 milliards d’euros, soit 55,3 % du PIB. Cette reprise de la hausse tendancielle des dépenses en volume, à un niveau toutefois nettement inférieur à la croissance du PIB (+ 1,4 %), résulte principalement du recul de l’inflation à 2,6 % en 2024, après 4,9 % en 2023 et 5,2 % en 2022. Le niveau élevé de l’inflation au cours des deux années précédentes explique la diminution des dépenses en volume constatée en 2022 (– 1,1 %) et en 2023 (– 1,3 %).

Évolution des dépenses publiques (toutes APU)

	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Niveau de la dépense publique hors crédits d’impôt (Md€)	1 311	1 403	1 461	1 523	1 575	1 622
Croissance en valeur	–	+ 7,0 %	+ 4,2 %	+ 4,1 %	+ 3,4 %	+ 3,0 %
Croissance en volume (basée sur l’IPC hors tabac)	–	+ 6,8%	+ 2,6%	– 1,1 %	– 1,3 %	+ 0,5 %
Ratio de dépense publique sur PIB	53,8 %	60,5 %	58,4 %	57,7 %	55,9 %	55,3 %

Source : présent projet de loi de finances et programme de stabilité 2023-2027.

Plusieurs facteurs contribuent à cette évolution modérée de la dépense des administrations publiques en 2024 :

– l’extinction progressive des dépenses temporaires de soutien face à l’inflation, qui diminueraient de plus de 23 milliards d’euros en droits constatés, ainsi que des dépenses de relance ;

– la progression plus soutenue du reste des dépenses des administrations publiques, à hauteur de 4,8 % en valeur et 2,2 % en volume ([21]).

Le graphique suivant distingue l’évolution des dépenses publiques totales et leur évolution hors mesures de soutien d’urgence et de relance décidées en réponse aux effets de la crise sanitaire :

 

Évolution annuelle des dépenses publiques en volume,
hors crédits d’impôt, hors soutien d’urgence et hors relance

(en pourcentage)

Note : les dépenses de soutien face à l’inflation ne sont pas retraitées en 2022 et 2023.

Source : rapport économique, social et financier 2024.

Dans un contexte d’inflation nettement plus soutenue en 2022 et en 2023 que les années précédentes, les modalités de calcul de l’évolution des dépenses en volume doivent attirer l’attention de la représentation nationale.

Ce calcul consiste à neutraliser, dans l’évolution du montant des dépenses publiques exprimé en euros courants, la part qui résulte de l’inflation, en utilisant l’indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT) déterminé par l’INSEE. Il donne une mesure fiable de l’évolution de la dépense publique en volume, classiquement utilisée dans la documentation budgétaire.

Il est cependant également possible d’utiliser le déflateur du PIB pour passer de l’expression de la dépense publique en euros courants – c’est-à-dire en valeur – à une expression en volume. Ce déflateur permet de déterminer la part de la croissance du PIB qui est induite par l’évolution des prix de tous les biens et services, y compris les services publics.

Compte tenu du déflateur du PIB, la dépense publique reculerait plus fortement en 2023, à – 2,2 % en volume, contre – 1,3 % avec l’IPCHT, selon le Haut Conseil des finances publiques. Comme le relève le Haut Conseil, à partir de 2024, les deux déflateurs sont proches, de sorte qu’ils ne donnent plus lieu à des écarts importants dans les calculs d’évolution des dépenses en volume en fonction de la méthode utilisée.

Évolution des deux indicateurs sur la période 2023-2027

(en pourcentage)

	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Déflateur du PIB	2,9	5,7	2,5	1,8	1,6	1,6
IPC (hors tabac)	5,3	4,8	2,5	2,0	1,75	1,75

Source : Insee, rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 et avis du Haut Conseil des finances publiques sur ce projet de loi.

B.   La poursuite de la décrue du ratio de dépense publique dans le PIB

Depuis 1974 et avant la crise sanitaire de 2020, il n’y avait eu que trois périodes de plus de deux années successives de baisse de la part de la dépense publique dans la richesse nationale – ou ratio de dépense publique. Par ailleurs, jamais ce ratio n’avait atteint un niveau aussi élevé que celui de 2020 (60,5 %).

Le ratio de dépense publique a fortement progressé à la suite de la crise économique et financière en 2008-2009. Il avait atteint un maximum en 2013 à 56,5 %. Cette part a été réduite six années durant, à compter de 2014. En 2019, la dépense publique représentait 53,8 % de la richesse nationale produite en une année.

La crise sanitaire liée à la covid-19 a interrompu cette dynamique baissière. En 2020, le ratio de dépense publique a atteint 60,5 %, en hausse de 6,7 points par rapport à 2019. Le rattrapage de l’activité à partir de 2021, dans un contexte de décrue des dépenses de soutien et de relance, puis l’inflation élevée en 2022 et en 2023, ont permis, malgré la mise en place de mesures de soutien face à la hausse des prix, de faire reculer ce ratio à un rythme soutenu (plus de 1,5 point par an en moyenne), de sorte qu’il devrait s’établir à 55,9 % en 2023.

Évolution de la part de la dÉpense publique
hors crédits d’impôt dans le PIB depuis 1974

(en % du PIB)

1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
39,8	44,5	45	44,2	45,2	45,5	46,4	49,0	50,2	50,7	51,6
–	+ 4,7	+ 0,5	– 0,8	+ 1,0	+ 0,3	+ 0,9	+ 2,6	+ 1,2	+ 0,5	+ 0,9
1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
52,3	51,9	51,3	50,6	49,4	50,1	51,2	52,6	55,2	54,6	54,8
+ 0,6	– 0,4	– 0,6	– 0,7	– 1,2	+ 0,7	+ 1,1	+ 1,4	+ 2,6	– 0,6	+ 0,2
1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
54,8	54,5	52,9	52,6	51,6	51,7	52,6	53,1	52,8	53,0	52,5
+ 0,1	– 0,3	– 1,6	– 0,3	– 1,0	+ 0,1	+ 0,9	+ 0,5	– 0,3	+ 0,2	– 0,5
2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
52,0	52,5	56,3	56,0	55,5	56,3	56,5	56,0	55,3	55,3	55,1
– 0,5	+ 0,5	+ 3,8	– 0,3	– 0,5	+ 0,8	+ 0,2	– 0,5	– 0,7	– 0,1	– 0,2
2018	2019	2020	2021	2022	2023 (p)	2024 (p)
54,0	53,8	60,5	58,4	57,7	55,9	55,3
– 1,1	– 0,2	+ 6,7	– 2,1	– 0,7	– 1,8	– 0,6

En grisé/vert, les baisses du ratio de dépense publique.

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE, base 2014, et le présent projet de loi de finances.

Le recul du ratio de dépense publique continuerait en 2024, le rythme de hausse en volume des dépenses des administrations publiques demeurant inférieur à celui de la croissance. Le ratio s’établirait à 55,3 % en 2024, en baisse de 0,6 point par rapport à 2023. D’après la trajectoire pluriannuelle présentée par le Gouvernement, le retour au niveau du ratio constaté en 2019, soit 53,8 % du PIB, est envisagé pour 2027. Ce niveau demeure supérieur de 1,3 point à celui de 2008.

Prévision de l’Évolution de la part de la dÉpense publique
hors crédits d’impôt dans le PIB

(en % du PIB)

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 29 septembre 2023 après l’engagement de la responsabilité du Gouvernement.

La trajectoire d’évolution de la dépense publique en volume par sous-secteur d’administration est exposée dans le tableau ci-dessous. Celui-ci illustre, comme en 2023, la concentration de l’effort en dépense sur les administrations publiques centrales en 2024.

Trajectoire d’évolution de la dÉpense publique en volume,
hors crédits d’impôt, par sous-secteur

(en pourcentage)

Année	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Administrations publiques centrales	– 0,1	– 3,6	– 1,4	+ 1,9	+ 1,5	+ 1,2
Administrations de sécurité sociale	– 2,4	– 0,5	+ 1,7	+ 0,3	+ 0,7	+ 0,6
Administrations publiques locales	+ 0,1	+ 1,0	+ 0,9	+ 0,2	– 1,9	– 1,0
Total	– 1,1	– 1,3	+ 0,5	+ 0,8	+ 0,5	+ 0,5

Source : article 3 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 29 septembre 2023 après l’engagement de la responsabilité du Gouvernement.

C.   La dépense publique en milliards d’euros courants

D’après les données fournies au rapporteur général par le Gouvernement, la dépense publique hors crédits d’impôt augmenterait de 48 milliards d’euros en 2024, après une hausse de 52 milliards d’euros en 2023.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution de la dépense publique en milliards d’euros courants. S’il s’agit d’une présentation lisible de l’évolution de cet agrégat, elle n’est pas la plus pertinente. En effet, le montant en euros courants de la dépense publique est extrêmement sensible aux hypothèses macroéconomiques et, en particulier, aux hypothèses d’inflation et de croissance. Cette analyse est donc complémentaire de celle de l’évolution en volume de la dépense publique ainsi que de celle de sa part rapportée au PIB.

Évolution annuelle de la dÉpense publiqUE

(en milliards d’euros, hors crédits d’impôt)

Année	Dépense publique, y compris crédits d’impôt (*)	Augmentation Annuelle	Dépense publique, hors crédits d’impôt (*)	Augmentation Annuelle
2002	838,3	–	835,7	–
2003	868,7	30,4	865,6	29,9
2004	902,9	34,2	899,6	33,9
2005	941,1	38,3	936,8	37,2
2006	977,2	36,1	970,5	33,7
2007	1 020,5	43,3	1 010,3	39,8
2008	1 061,9	41,4	1 046,7	36,4
2009	1 106,7	44,8	1 089,6	42,9
2010	1 135,0	28,3	1 117,3	27,7
2011	1 158,7	23,7	1 141,6	24,3
2012	1 192,9	34,2	1 176,3	34,7
2013	1 211,6	18,8	1 195,7	19,4
2014	1 230,0	18,3	1 204,6	8,9
2015	1 248,7	18,7	1 216,3	11,7
2016	1 266,4	17,8	1 234,8	18,5
2017	1 298,0	31,6	1 266,2	31,4
2018	1 315,1	17,0	1 275,4	9,3
2019	1 349,3	34,2	1 311,1	35,6
2020	1 421,9	72,6	1 403,1	92,0
2021	1 477,7	55,8	1 461,9	58,8
2022	1 538,9	61,2	1 522,6	60,6
2023 (p)	1 591	52	1 575	52
2024 (p)	1 640	48	1 622	48

(*) Arrondis à la décimale supérieure, d’où un écart possible avec l’augmentation annuelle.

Source : commission des finances, d’après les données de l’INSEE base 2014, comptes de la nation publiés pour les années 2002 à 2022 et les données fournies par le Gouvernement pour les années 2023 et 2024.

D.   Une évolution de la dépense différenciée selon les sous‑secteurs d’administration publique

L’évolution de la dépense publique suit une dynamique différenciée selon les secteurs d’administration publique, qui dépend notamment des sollicitations particulières auxquelles ceux-ci ont fait face depuis plusieurs années, dans le cadre de la crise sanitaire, des politiques de relance, puis des mesures de soutien face à l’inflation.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution en valeur de la dépense publique entre 2022 et 2027, selon la trajectoire proposée par le Gouvernement, décomposée par sous-secteur d’administration :

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN VALEUR SUR LA PÉRIODE 2022 – 2027

Toutes administrations publiques
	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Dépense publique (hors crédits d’impôt, en Md€)	1 523	1 575	1 622	1 668	1 705	1 744
Évolution de la dépense publique hors CI en valeur (%)	–	+ 3,4	+ 3,0	+ 2,8	+ 2,2	+ 2,3
Administrations publiques centrales (APUC)
Dépense publique (hors CI, en Md€)	625	631	639	658	678	696
Évolution de la dépense publique hors CI en valeur (%)	–	+ 1,0	+ 1,3	+ 3,0	+ 3,0	+ 2,7
Administrations publiques locales (APUL)
Dépense publique (hors CI, en Md€)	295	312	322	329	329	331
Évolution de la dépense publique hors CI en valeur (%)	–	+ 5,8	+ 3,2	+ 2,2	+ 0,0	+ 0,6
Administrations de sécurité sociale (ASSO)
Dépense publique (hors CI, en Md€)	704	730	761	779	798	817
Évolution de la dépense publique hors CI en valeur (%)	–	+ 3,7	+ 4,2	+ 2,4	+ 2,4	+ 2,4

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2024 et article 3 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture le 29 septembre 2023 après l’engagement de la responsabilité du Gouvernement.

En ce qui concerne les administrations publiques centrales, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 propose une nouvelle définition du champ des dépenses de l’État ([22]). La nouvelle norme, dite « périmètre des dépenses de l’État » (PDE), donne une vision d’ensemble des dépenses engagées par l’État, qu’elles soient exceptionnelles ou courantes, sur un champ large qui n’exclut pour l’essentiel que les remboursements et dégrèvements, la charge de la dette et les participations financières. Les dépenses incluses dans le PDE s’établiraient à 496 milliards d’euros en 2023 et à 491 milliards d’euros en 2024.

Entre la loi de finances initiale pour 2023 et le projet de loi de finances pour 2024, les dépenses de l’État au sens de ce nouveau périmètre diminueraient donc de 5,3 milliards d’euros (soit – 1,1 % en valeur).

Évolution du périmètre des dépenses de l’État

Année	2023	2024	2025	2026	2027
Trajectoire du périmètre des dépenses de l’État (en Md€)	496,1	490,8	504,9	512,4	519
Évolution en valeur (%)	+ 1,7	– 1,1	+ 2,9	+ 1,5	+ 1,3

Source : commission des finances à partir du présent projet de loi de finances et du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

À périmètre constant, l’évolution de la dépense publique en valeur de l’ensemble des APU, hors crédits d’impôt, s’établirait à + 3,0 % en 2024 par rapport aux dépenses autorisées et prévues initialement pour 2023, après une hausse de 3,4 % entre 2022 et 2023.

● Les dépenses de l’État augmenteraient très modérément en 2024, à hauteur de 0,4 % en valeur sur le seul périmètre du budget général par rapport à la loi de finances pour 2023 ([23]). Cette évolution correspond à une hausse de 1,8 milliard d’euros hors charge de la dette et amortissement de la dette liée à la covid‑19. Les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances seraient par ailleurs en baisse par rapport au total des crédits disponibles en 2023 (– 17 milliards d’euros).

Crédits de paiement ouverts au titre des missions du budget général
en LFI pour 2023, crédits disponibles au total en 2023 et ouvertures proposées pour 2024, hors contributions au CAS Pensions

(en milliards d’euros)

Mission du budget général	LFI 2023	Report de 2022 vers 2023 (fonds de concours compris)	Total disponible pour 2023	Ouvertures proposées pour 2024	Variation par rapport à la LFI 2023	Variation par rapport au total disponible pour 2023
Action extérieure de l'État	3,1	0,0	3,1	3,3	6,5%	5,4%
Administration générale et territoriale de l'État	3,7	0,2	3,9	4,1	10,8%	5,1%
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	3,6	0,3	3,9	4,5	25,0%	14,2%
Aide publique au développement	5,9	0,0	5,9	5,9	0,0%	– 0,7%
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	1,9	0,0	1,9	1,9	0,0%	– 0,5%
Cohésion des territoires	17,9	0,9	18,8	19,4	8,4%	3,2%
Conseil et contrôle de l'État	0,7	0,0	0,7	0,7	0,0%	– 1,4%
Crédits non répartis	1,2	0,0	1,2	0,5	– 58,3%	– 58,3%
Culture	3,5	0,1	3,6	3,7	5,7%	2,8%
Défense	43,9	0,3	44,2	47,2	7,5%	6,9%
Direction de l'action du Gouvernement	0,9	0,1	1,0	1,0	11,1%	– 2,0%
Écologie, développement et mobilité durables	36,6	1,9	38,5	20,7	– 43,4%	– 46,2%
Dont programme 345 Service public de l'énergie (boucliers énergétiques) et indemnité exceptionnelle carburant	21,7	0,0	21,7	5,5	– 74,7%	– 74,7%
Économie	7,7	5,2	12,9	4,0	– 48,1%	– 68,9%
Engagements financiers de l'État	60,3	0,0	60,3	60,8	0,8%	0,8%
Dont charge de la dette de l'État et amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19	57,4	0,0	57,4	57,8	0,7%	0,7%
Enseignement scolaire	60,3	0,2	60,5	64,2	6,5%	6,2%
Gestion des finances publiques	8,0	0,1	8,1	8,3	3,8%	2,2%
Immigration, asile et intégration	2,0	0,1	2,1	2,1	5,0%	1,0%
Investir pour la France de 2030	6,1	0,0	6,1	7,7	26,2%	26,2%
Justice	9,6	0,0	9,6	10,1	5,2%	5,1%
Médias, livre et industries culturelles	0,7	0,0	0,7	0,7	0,0%	– 2,8%
Outre-mer	2,5	0,0	2,5	2,6	4,0%	2,8%
Plan de relance	4,4	6,0	10,4	1,4	– 68,2%	– 86,6%
Pouvoirs publics	1,1	0,0	1,1	1,1	0,0%	0,0%
Recherche et enseignement supérieur	30,6	0,5	31,1	31,6	3,3%	1,7%
Régimes sociaux et de retraite	6,1	0,0	6,1	6,2	1,6%	1,6%
Relations avec les collectivités territoriales	4,5	0,1	4,6	4,3	– 4,4%	– 7,1%
Remboursements et dégrèvements	131,6	0,0	131,6	140,3	6,6%	6,6%
Santé	3,4	0,1	3,5	2,3	– 32,4%	– 34,7%
Sécurités	15,8	0,1	15,9	16,3	3,2%	2,6%
Solidarité, insertion et égalité des chances	29,4	0,2	29,6	30,7	4,4%	3,9%
Sport, jeunesse et vie associative	1,8	0,1	1,9	1,8	0,0%	– 3,7%
Transformation et fonction publiques	1,2	0,0	1,2	1,1	– 8,3%	– 11,3%
Travail et emploi	20,7	2,2	22,9	22,4	8,2%	– 2,0%
Total des crédits budgétaires, hors charge de la dette et amortissement de la dette liée à la covid-19	473,3	18,8	492,1	475,1	0,4% (et 0,4 % avec la charge de la dette)	– 3,4% (et – 3,0 % avec la charge de la dette)

Note : arrondis à la décimale supérieure, soit à la centaine de millions d’euros. Pour les missions dont les reports de 2022 vers 2023 s’élèvent à un montant inférieur à 50 millions d’euros, affiché comme nul dans le tableau, ces arrondis expliquent les différences de taux d’évolution selon que l’on rapporte les montants prévus par le PLF 2024 à ceux de la LFI 2023 ou au total disponible pour 2023.

Source : données fournies au rapporteur général par le Gouvernement.

En 2024, la décrue des dépenses de soutien face à la hausse des coûts de l’énergie (– 15,2 milliards d’euros en comptabilité budgétaire) et des dépenses de relance (– 3 milliards d’euros) ([24]) participerait à la hausse très contenue des dépenses totales des administrations publiques centrales. En comptabilité nationale, les dépenses brutes de soutien pour faire face à l’inflation reculeraient de plus de 23 milliards d’euros.

Évolution du Coût des mesures de soutien
pour faire face à l’inflation, notamment énergétique
(en comptabilité nationale)

(en milliards d’euros)

Année	2021	2022	2023	2024
Bouclier gaz – compensation aux fournisseurs de gaz	0,4	6,7	2,3	0,5
Bouclier électricité – manque à gagner des fournisseurs d'électricité	–	11,2	15,9	2,8
Sous-total boucliers tarifaires (mesures en dépense)	0,4	17,9	18,2	3,3
Bouclier électricité – baisse de la TICFE (et de l’ex-TCCFE avant 2023)	–	7,0	8,8	8,9
Total boucliers tarifaires	0,4	24,9	27,0	12,2
Amortisseur électricité et garantie TPE (suramortisseur)	–	–	2,6	0,8
Guichet d’aide au paiement des factures d'électricité pour les entreprises	–	0,5	2,5	–
Remise sur les prix du carburant	–	7,9	–	–
Barème kilométrique	–	0,4	0,6	0,5
Indemnité inflation	3,8	–	–	–
Aide exceptionnelle de rentrée	–	1,1	–	–
Revalorisation anticipée des retraites et des prestations	–	6,7	1,6	0,1
Aides sectorielles	–	0,9	0,1	–
Chèques de soutien aux ménages modestes	0,5	1,2	1,3	–
Autre	–		0,9	–
Total mesures hors boucliers	4,3	18,7	9,6	1,4
Moindres charges de service public de l'énergie (CSPE) (*)	– 1,9	– 10,1	– 8,6	– 6,7
Contribution sur la rente infra-marginale de la production d'électricité (CRI)	–	– 1,2	– 3,1	–
Contribution exceptionnelle de solidarité (CES)	–	– 0,2	–	–
Hausse des redevances hydroélectriques	– 0,1	– 0,2	– 0,4	– 1,0
Total net des moindres CSPE, des recettes de redevances hydroélectriques, des recettes de CES et de CRI	2,7	31,8	24,7	5,9

(*) L’économie indiquée est en écart entre le niveau de charges de SPE constaté ou anticipé et celui prévu par la Commission de régulation de l’énergie en juillet 2021, avant la mise en place des boucliers tarifaires.

Note : le présent projet de loi de finances, dans sa version déposée, ne comprend pas de crédits relatifs à l’indemnité carburant annoncée par le Président de la République le 24 septembre 2023, dont le coût n’est pas présenté dans le présent tableau. Au regard de son montant de 100 euros et du nombre de bénéficiaires estimé (4,3 millions), ce coût peut être estimé à 430 millions d’euros.

Source : commission des finances d’après le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Dans ce contexte, les dépenses de certains ministères continuent de progresser pour le financement des priorités gouvernementales (crédits transversaux au titre de la planification écologique, éducation, défense, travail et emploi, solidarité, recherche, justice, sécurité) et conformément aux différentes lois de programmation sectorielle en vigueur.

● Les dépenses des administrations publiques locales devraient augmenter de 3,2 % en valeur entre 2023 et 2024, soit une hausse plus modérée qu’entre 2022 et 2023 (+5,8 %). L’investissement local demeurerait fortement dynamique (+ 8,5 % hors Société du Grand Paris), progressant à un rythme similaire à celui prévu pour 2023. La hausse des dépenses de fonctionnement ralentirait en 2024 (+ 2,1 % après + 4,7 % en 2023) sous l’effet du reflux de l’inflation. Les dépenses de rémunération progresseraient également moins fortement qu’en 2023, malgré la nouvelle revalorisation du point d’indice intervenue le 1er juillet 2023.

● Les dépenses des administrations de sécurité sociale connaîtraient une dynamique plus forte en 2024 qu’en 2023 (+ 4,3 % après + 3,7 %), du fait, en particulier, de la revalorisation des prestations sociales sur la base de l’inflation soutenue de l’année précédente. Les dépenses de santé sous Ondam seraient portées par les mesures décidées dans le cadre du « Ségur de la santé » et par le dynamisme des soins de ville, mais évolueraient à un rythme moins soutenu qu’en 2023 (+ 3,2 % hors covid après + 4,8 % en 2023). Ces hausses de dépenses seraient partiellement compensées par la poursuite de la diminution des prestations d’assurance chômage, du fait de la situation favorable du marché de l’emploi et de la montée en charge de la réforme de l’assurance chômage de 2023.

Les administrations de sécurité sociale constitueraient toujours, en 2024, le premier secteur en terme de dépense publique, avec 44,3 % de la dépense totale, contre 37,7 % pour les administrations publiques centrales et 18 % pour le secteur local.

III.   une AmÉlioration sensible du solde public en 2024

L’article liminaire du projet de loi de finances comprend un tableau de synthèse mentionnant les objectifs de déficit public et de déficit structurel pour 2024.

Soldes DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES pour les annÉes 2022 À 2024

(en % du PIB)

Soldes	Exécution 2022	Prévision 2023	Prévision 2024
Solde structurel (1)	– 4,2	– 4,1	– 3,7
Solde conjoncturel (2)	– 0,5	– 0,7	– 0,6
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)	– 0,1	– 0,1	– 0,1
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)	– 4,8	– 4,9	– 4,4
Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)	– 4,7	– 4,8	– 4,3

NB : les chiffres étant arrondis au dixième, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2024.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et donc de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des administrations publiques locales (APUL), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des divers organismes d’administration centrale (ODAC).

Cette mesure est également la référence à partir de laquelle la France évalue le respect de ses engagements européens.

La crise économique et sanitaire déclenchée en 2020 a été suivie du déclenchement du conflit en Ukraine, affectant durablement la trajectoire de réduction des déficits engagée depuis une décennie (A). Nonobstant les effets de ces crises sur les finances publiques, le solde public s’améliorerait en 2024(B).

Au sein des administrations publiques, l’État continue de supporter l’essentiel du déficit public (C). Enfin, le déficit de l’État en comptabilité nationale fait l’objet d’une analyse spécifique (D).

A.   L’Évolution du dÉficit public sur longue pÉriode

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Alors que les effets du premier choc pétrolier commençaient à se faire sentir, les comptes publics affichaient un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB. Depuis 1975, les comptes publics de la France sont en déficit, dans des proportions toutefois très variables.

Le dÉficit public depuis 1974

(en % du PIB)

(en grisé, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année	1974	1975	1976	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983	1984
Solde	+ 0,1	– 2,9	– 1,6	– 1,1	– 1,8	– 0,5	– 0,4	– 2,4	– 2,8	– 2,5	– 2,7
Année	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Solde	– 3,0	– 3,2	– 2,0	– 2,6	– 1,8	– 2,4	– 2,9	– 4,6	– 6,4	– 5,4	– 5,1
Année	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Solde	– 3,9	– 3,7	– 2,4	– 1,6	– 1,3	– 1,4	– 3,2	– 4,0	– 3,6	– 3,4	– 2,4
Année	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Solde	– 2,6	– 3,3	– 7,2	– 6,9	– 5,2	– 5,0	– 4,1	– 3,9	– 3,6	– 3,5	– 2,7
Année	2018	2019	2020	2021	2022	2023*	2024*
Solde	– 2,5	– 3,0	– 8,9	– 6,5	– 4,8	– 4,9	– 4,4

* prévisions du projet de loi de finances pour 2024.

Source : INSEE, base 2014.

Avant 2020, le point le plus bas de solde effectif avait été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB. En 2020, le déficit a été encore plus élevé.

L’évolution des principales données relatives aux finances publiques est retracée dans le tableau ci-dessous.

Évolution des finances publiques depuis 2017

En milliards d’euros (en % du PIB)

Agrégat	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
PIB	2 297	2 363	2 438	2 318	2 502	2 639	2 818	2 931
	2,3%	1,9%	1,8%	-7,5%	6,4%	2,5%	1,0%	1,4%
	en volume	en volume	en volume	en volume	en volume	en volume	en volume	En volume
Recettes publiques	1 230	1 261	1 275	1 214	1 316	1 412	1 452	1 511
	53,5%	53,4%	52,3%	52,4%	52,6%	53,5%	51,5%	51,6%
– dont prélèvements obligatoires*	1 037	1 057	1 069	1 026	1 108	1 197	1 241	1 292
	45,1%	44,7%	43,8%	44,3%	44,3%	45,4%	44,0%	44,1%
– dont crédits d’impôt enregistrés en recettes	29	36	36	26	22	22	18	18
	1,3%	1,5%	1,5%	1,1%	0,9%	0,8%	0,6%	0,6%
– dont autres recettes	168	172	175	166	191	201	200	206
	7,3%	7,3%	7,2%	7,2%	7,6%	7,6%	7,1%	7,0%
Dépenses publiques	1 298	1 315	1 349	1 422	1 478	1 539	1 591	1 640
	56,5%	55,6%	55,4%	61,3%	59,1%	58,3%	56,5%	55,9%
– dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses	32	40	38	19	16	16	17	18
	1,4%	1,7%	1,6%	0,8%	0,6%	0,6%	0,6%	0,6%
– dont dépenses hors crédits d’impôt	1 266	1 275	1 311	1 403	1 462	1 523	1 575	1 622
	55,1%	54,0%	53,8%	60,5%	58,4%	57,7%	55,9%	55,3%
Déficit public	-68	-54	-75	-208	-162	-127	-139	-128
	-3,0%	-2,3%	-3,1%	-9,0%	-6,5%	-4,8%	-4,9%	-4,4%
Dette publique	2 254	2 311	2 375	2 657	2 824	2 949	3 091	3 215
	98,1%	97,8%	97,4%	114,6%	112,9%	111,8%	109,7%	109,7%

* Les prélèvements obligatoires comprennent les ressources propres traditionnelles de l’Union européenne, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à cinq périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives ;

– une cinquième fois depuis 2020.

L’année 2017 avait marqué le retour du déficit sous la barre des 3 % du PIB, ce qui a permis à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle faisait l’objet depuis 2009. Ainsi, la réduction du déficit public, hors mesures exceptionnelles, avait été tendancielle jusqu’à la crise déclenchée en 2020. Le niveau de déficit enregistré en 2020 (– 9 % du PIB) fut, ainsi, le plus élevé enregistré depuis la création des comptes nationaux en 1948.

B.   Le solde public serait conforme à la prévision en 2023 et s’améliorerait en 2024

Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit un solde stable et conforme à la prévision en 2023 et une amélioration en 2024.

1.   Un solde stable entre 2023 et 2024

Alors que le déficit représentait 4,8 % du PIB en 2022 et que la loi de finances initiale pour 2023 prévoyait qu’il atteindrait 5 % en 2023, il devrait finalement s’établir à 4,9 %.

Évolution des prÉvisions de solde pour 2023

Soldes	LFI 2023	Pstab	PLF 2024
Solde structurel (1)	– 4,0	– 4,0	– 4,1
Solde conjoncturel (2)	– 0,8	– 0,8	– 0,7
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)	– 0,2	– 0,1	– 0,1
Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)	– 5,0	– 4,9	– 4,9

En raison d’effets d’arrondis, la somme des arrondis peut ne pas correspondre à l’arrondi de la somme.

Source : LFI pour 2023, Programme de stabilité 2023-2027, PLF pour 2024.

La prévision est ainsi demeurée relativement stable et l’exécution serait conforme à celle-ci.

Le solde public ne connaîtrait pas d’amélioration en 2023, ce qui correspond également à la prévision du programme de stabilité (– 5,0 %). En valeur absolue, le déficit public serait de 139 milliards d’euros.

2.   Une amélioration en cohérence avec la trajectoire pluriannuelle du Programme de stabilité et du projet de loi de programmation des finances publiques

La hausse du déficit, en milliards d’euros, entre 2022 et 2023 est liée à une hausse des dépenses publiques légèrement supérieure à celle des recettes. Entre 2023 et 2024, les recettes redeviendraient plus dynamiques que les dépenses, permettant pratiquement de ramener le déficit à son niveau absolu de 2022.

Évolution du déficit public en valeur entre 2020 et 2024

(en milliards d’euros)

	2022	2023	2024	Évolution 2022-2023	Évolution 2023-2024	Évolution 2022-2024
Recettes	1 412	1 452	1 511	40 2,8 %	59 4,1 %	99 7 %
Dépenses	1 539	1 591	1 640	52 3,4 %	49 3,1 %	101 6,6 %
Déficit	127	139	128	12 9,4 %	– 11 – 7,9 %	1 0,8 %

En raison d’effets d’arrondis, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur général.

Le Gouvernement prévoit une amélioration progressive du solde public selon une trajectoire détaillée dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2024.

Évolution du solde public jusqu’en 2027

(en % du PIB)

Année	2022	2023	2024	2025	2026	2027
RESF 2024	– 4,8	– 4,9	– 4,4	– 3,7	– 3,2	– 2,7
Pstab 2023	– 4,7	– 4,9	– 4,4	– 3,7	– 3,2	– 2,7

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

Le RESF actualise à la marge la trajectoire du solde public par rapport à celle du programme de stabilité 2023-2027, avec une dégradation de 0,1 point du solde pour 2022. Il convient de noter que la trajectoire inscrite dans le texte considéré comme adopté le 29 septembre 2023, en nouvelle lecture, par l’Assemblée nationale du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023 à 2027 est identique à celle du RESF.

C.   L’État continue de supporter l’essentiel du déficit public

Parmi les quatre sous-secteurs d’administration publique, l’État est celui qui supporte la majeure partie du déficit public.

Solde public par sous-secteur

(en points de produit intérieur brut)

Sous-secteur	2022	2023	2024
État	-5,7	-5,3	-4,6
Organismes divers d’administration centrale	0,5	-0,1	-0,1
Administrations publiques locales	0,0	-0,3	-0,3
Administrations de sécurité sociale	0,4	0,7	0,6
Solde public	-4,8	-4,9	-4,4

En raison d’effets d’arrondis au dixième, l’arrondi de la somme peut ne pas correspondre à la somme des arrondis.

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

a.   L’État porte l’essentiel du déficit public

Le solde budgétaire de l’État est constitué par la somme du solde du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

i.   L’exécution budgétaire de l’État en 2022

En 2022, le solde budgétaire de l’État était de – 151,5 milliards d’euros, soit une amélioration de 19,2 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2021.

ExÉcution budgétaire en 2022

(en milliards d’euros)

Composantes du solde	Exécution
Recettes fiscales nettes	323,3
Recettes non fiscales	23,9
Fonds de concours et attribution de produits	7,5
PSR-UE (à déduire)	– 24,2
PSR-CT (à déduire)	– 43
Recettes nettes	287,5
Dépenses nettes	445,7
Solde du budget général	– 158,2
Solde des budgets annexes	0,0
Solde des comptes spéciaux	6,7
Solde budgétaire de l’État	– 151,5

Source : projet de loi de règlement pour 2022.

ii.   La prévision actualisée du déficit de l’État en 2023

La loi de finances pour 2023 prévoyait un déficit du budget de l’État de 164,9 milliards d’euros. Le projet de loi de finances pour 2024 actualise les prévisions pour 2023, en portant la prévision de déficit de l’État à 172,1 milliards d’euros, principalement sous l’effet de la hausse de la charge de la dette (+ 3,8 milliards d’euros) et de l’accroissement du déficit des comptes spéciaux (– 2,2 milliards d’euros), double mouvement qu’atténuent la hausse des recettes fiscales nettes (+ 3,9 milliards d’euros) et celle des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales (– 1,1 milliard d’euros).

prÉvision actualisÉe pour 2023

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)		Recettes (II)
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes (PSR)	455,5	Recettes fiscales nettes	332,1
PSR au profit de l’Union européenne	24,4	Recettes non fiscales	26,0
PSR au profit des collectivités territoriales	44,5	Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)	-5,8
		Déficit à financer (I – II – III)	-172,1

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

iii.   Le déficit de l’État en 2024

Le déficit de l’État diminuerait de 27,6 milliards d’euros entre 2023 et 2024, pour s’établir à 144,5 milliards d’euros.

prÉvision d’équilibre pour l’année 2024

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)		Recettes (II)
Dépenses nettes du budget général hors prélèvements sur recettes (PSR)	445,1	Recettes fiscales nettes	349,4
PSR au profit de l’Union européenne	21,6	Recettes non fiscales	22,6
PSR au profit des collectivités territoriales	44,8	Soldes des comptes spéciaux et des Budgets Annexes (III)	-5,0
		Déficit à financer (I – II – III)	144,5

Source : réponse au questionnaire du rapporteur général.

Par rapport à 2023, le niveau des dépenses du budget général refluerait, alors que les recettes de l’État connaîtrait une évolution de même ampleur en sens inverse.

passage du solde 2023 actualisÉ au solde du plf 2024

(en milliards d’euros)

	2023 Prévision actualisée	Variation	2024 PLF		2023 Prévision actualisée	Variation	2024 PLF
Dépenses (I)	524,4	– 12,9	511,5	Recettes (II)	358,1	13,9	372
Dépenses nettes du budget général (hors PSR)	455,5	– 10,4	445,1	Recettes fiscales nettes	332,1	17,3	349,4
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne	24,4	– 2,8	21,6	Recettes non fiscales	26,0	– 3,4	22,6
Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales	44,5	0,3	44,8	Soldes des comptes spéciaux  et des budgets annexes (III)	– 5,8	0,8	– 5,0
				Solde (I – II – III)	– 172,1	27,6	– 144,5

Source : commission des finances.

iv.   La concentration du déficit public sur l’État s’était accentuée avant la crise et perdure

On observe une tendance nette à la concentration du déficit public sur le déficit de l’État. En comptabilité nationale, la part de l’État dans le déficit public est ainsi passée de 82 % en 2012 à près de 94 % en 2016. Cette part est devenue supérieure au déficit public de 2017 à 2019, le déficit de l’État allant jusqu’à représenter 117 % du déficit public en 2019.

Cette tendance a été interrompue par la crise sanitaire, qui a pesé lourdement sur les finances sociales : en 2020 et 2021, le déficit de l’État représentait une part inférieure à 90 % du déficit public. Depuis 2022, le déficit de l’État est à nouveau supérieur au déficit public.

DÉcomposition du solde public par sous-secteur d’administration
depuis 2010 (comptabilitÉ nationale)

(en milliards d’euros)

Année	Solde public	État	ODAC	APUL	ASSO
2010	– 137,4	– 122,9	11,3	– 2,0	– 23,9
2011	– 106,1	– 92,4	– 0,2	– 0,8	– 12,7
2012	– 104,0	– 85,1	– 2,6	– 3,7	– 12,7
2013	– 86,5	– 70,2	1,3	– 8,5	– 9,1
2014	– 83,9	– 74,3	2,6	– 4,8	– 7,4
2015	– 79,7	– 73,3	– 2,5	– 0,1	– 3,8
2016	– 81,3	– 75,9	– 6,2	3,0	– 2,2
2017	– 68,0	– 70,1	– 4,4	1,6	4,9
2018	– 54,1	– 66,0	– 2,6	2,7	11,7
2019	– 74,7	– 85,7	– 2,4	– 1,1	14,5
2020	– 208,2	– 180,2	21	– 3,5	– 45,8
2021	– 162,1	– 142,5	-1,5	– 0,8	– 17,2
2022	– 126,8	– 149,6	12	0,8	10

En raison d’arrondis au dixième, la somme des soldes État, ODAC, APUL et ASSO peut ne pas correspondre au solde public.

Source : Insee, comptes nationaux, et rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

b.   Le solde des administrations publiques locales serait marginalement affecté par la conjoncture

Le solde des administrations publiques locales s’établirait à – 0,3 % du PIB en 2024. Tant les ODAL (– 5,1 milliards d’euros) que les collectivités locales (– 2,9 milliards d’euros) seraient déficitaires.

Solde des APUL

	2022	2023	2024
Solde des APUL (en % de PIB)	0,0	– 0,3	– 0,3
Solde des APUL (en mds)	0,8	– 8	– 8

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances 2024 et article liminaire.

D.   Les administrations de sécurité sociale

Les comptes de la sécurité sociale ont connu une amélioration continue de leur solde entre 2010 et 2018, année où le déficit des régimes obligatoires de base de sécurité social et du fonds de solidarité vieillesse se trouvait réduit à 1,5 milliard d’euros, suivie d’un léger ressaut de ce déficit en 2019, avant une nette aggravation en 2020, essentiellement portée par la branche maladie, sous l’effet de la crise sanitaire. Ainsi le déficit s’est-il creusé de 38 milliards d’euros entre 2019 et 2020.

 

Évolution des dÉficits sociaux depuis 2012

(en milliards d’euros)

Année	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Maladie	– 6,8	– 6,5	– 5,8	– 4,8	– 4,9	– 0,7	– 1,5	– 30,4	– 28,7	– 21	– 9,5
ATMP*	+ 0,6	+ 0,7	+ 0,7	+ 0,8	+ 1,1	0,7	1,0	– 0,2	1,3	1,7	1,9
Famille	– 3,2	– 2,7	– 1,5	– 1,0	– 0,2	0,5	1,5	– 1,8	2,2	1,9	1
Vieillesse	– 3,1	– 1,2	– 0,3	+ 0,9	+ 1,8	0,2	– 1,4	– 3,7	– 2,7	– 3,8	–1,9
FSV**	– 2,9	– 3,5	– 3,9	– 3,6	– 2,9	– 1,8	– 1,6	– 2,5	– 1,5	1,3	0,8
Sous-total Régime général + FSV**	– 15,4	– 13,2	– 10,8	– 7,8	– 5,1	– 1,2	– 1,9	– 38,7	– 24,4	–  ***	– ***
Régimes obligatoires de base + FSV**	– 16,0	– 12,8	– 10,3	– 7,0	– 4,8	– 1,5	– 1,7	– 39,7	– 29,3	– 19,6	–7,7

* accident du travail et maladie professionnelle.

** FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

*** : sans objet depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ([25]).

Source : Cour des comptes et projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2023 et de financement de la sécurité sociale pour 2024

Il convient toutefois de noter que le déficit des comptes sociaux ne constitue pas le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui prend également en compte le fonds de réserve pour les retraites (FRR), l’Unédic, la Caisse d’amortissement de la dette sociale et les régimes complémentaires.

Alors qu’il s’était amélioré pour atteindre + 14,5 milliards d’euros en 2019, le solde du périmètre des administrations de sécurité sociale s’est fortement dégradé à – 46,0 milliards en 2020 en raison des mesures d’urgence décidées en réponse à la crise sanitaire. Les dépenses de santé et d’activité partielle ont fortement progressé tandis que le repli de l’activité a entraîné une baisse des recettes. Le déficit des administrations de sécurité sociale s’est résorbé à – 17,4 milliards d’euros en 2021. L’amélioration est encore plus significative en 2022, les ASSO redevenant excédentaires à hauteur de 10 milliards d’euros.

Évolution des dépenses et recettes des ASSO

(en %)

	2022	2023	2024
Solde (en % du PIB)	0,4	0,7	0,6
Solde (en milliards d’euros)	10	20,8	17,3
Évolution des dépenses	3,0	3,7	4,3
– dont évolution des prestations	2,6	3,7	4,8
Évolution des recettes	7,2	5,1	3,7
– dont évolution des cotisations sociales	6,6	5,4	3,9

Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

Le solde excédentaire des administrations de sécurité sociale s’améliorerait encore en 2023, atteignant 20,8 milliards d’euros, avant de régresser légèrement, pour s’établir à 17,3 milliards d’euros en 2024. Le solde hors Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et Fonds de réserve des retraites (FRR) deviendrait en 2023 excédentaire pour la première fois depuis 2019. Cette amélioration s’explique par la fin des dépenses exceptionnelles de santé liées à la pandémie de covid-19, à la maîtrise des prestations versées par l’Unédic dans un contexte de bonne tenue de l’emploi tandis que la progression salariale soutient le dynamisme des recettes.

En 2024, une moindre progression de la masse salariale, la dynamique des prestations de vieillesse et des dépenses dans le champ de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie expliqueraient un moindre excédent.

DÉcomposition du solde des administrations de sÉCURITÉ sociale

(en milliards d’euros)

Année	2022	2023	2024
Total Administrations de sécurité sociale (ASSO)	10,0	20,8	17,3
Recettes	714,3	750,9	778,6
Dépenses	704,3	730,1	761,3
Régime général + Fonds de solidarité vieillesse	-18,3	-7,8	-8,7
Recettes	479,5	508,7	530,7
Dépenses	497,8	516,5	539,4
Unédic	3,6	2,8	3,7
Recettes	43,3	43,7	44,9
Dépenses	39,7	40,9	41,2
Régimes complémentaires	8,5	8,2	7,4
Recettes	103,4	109,4	113,3
Dépenses	94,9	101,2	105,9
Cades	18,1	18,4	16,3
Recettes	20,5	21,4	19,6
Dépenses	2,4	3,1	3,3
Fonds de réserve pour les retraites (FRR)	-1,6	-1,6	-1,6
Recettes	0,7	0,7	0,7
Dépenses	2,3	2,3	2,3
Organismes divers de sécurité sociale	-0,5	0,5	0,9
Recettes	115,8	122,7	126,4
Dépenses	116,2	122,2	125,5

N.B. : Les recettes et dépenses sont dans le tableau ci-dessus en comptabilité nationale après consolidation, c’est-à-dire retraitées des transferts entre caisses sans impact sur le solde. Toutefois, ce n’est pas le cas des régimes ou groupes de régimes, dont le solde est affecté par les transferts internes aux ASSO. En conséquence, la somme des recettes et des dépenses des sous-ensembles ne correspond pas au total des ASSO.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général et rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2024.

E.   Le dÉficit de l’État en comptabilitÉ nationale

Aux termes de l’article 34 du projet de loi de finances pour 2024, le déficit budgétaire de l’État devrait être de 144,5 milliards d’euros en 2024. Le déficit de l’État, en comptabilité nationale, serait toutefois inférieur de 10,3 milliards d’euros, puisqu’il est évalué à 134,2 milliards d’euros par le RESF annexé au projet de loi de finances.

Traditionnellement, l’examen du projet de loi de finances avait pour but de débattre uniquement du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire d’une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

Depuis 2013, l’examen du projet de loi de finances permet, grâce à l’examen de son article liminaire et grâce au RESF, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

Les résultats de la comptabilité nationale sont désormais au cœur du débat public : c’est à partir d’eux qu’il est possible de savoir si la France respecte ou non les règles européennes relatives à son déficit public ou à son solde structurel. Plusieurs retraitements – exposés dans le RESF annexé au présent projet de loi de finances – sont nécessaires pour passer du solde budgétaire au solde en comptabilité nationale.

L’écart entre le solde 2024 en comptabilité budgétaire et en comptabilité nationale s’explique par quatre principaux effets, retracés dans le tableau ci‑dessous.

Principales ClÉs de passage du solde en comptabilitÉ budgÉtaire
au solde en comptabilitÉ nationale

(en milliards d’euros)

Les retraitements qui dégradent le solde en comptabilité nationale		Les retraitements qui améliorent le solde en comptabilité nationale
Décalage comptable relatif à la comptabilisation des recettes de subvention de l’Union européenne au titre du Plan de relance	-3,1	Effet en trésorerie lié aux primes et décotes à l’émission et l’enregistrement des intérêts courus non échus (ICNE)	+4,1
		Traitement en opérations financières des prises de participations et cessions de titres effectuées sur le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’Etat  (CAS PFE ), hors dépenses réalisées par la Caisse des dépôts et des consignations dans le cadre des PIA et financées par le CAS PFE (y compris remboursement de la dette Covid).	+6,5
		Traitement en comptabilité nationale des crédits d’impôts	+1,1
		Traitement en comptabilité nationale du précompte mobilier.	+1,0

Source : réponses au questionnaire du rapporteur général.

IV.   La dette publique

Si notre niveau d’endettement public a connu un choc haussier historique en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire (+ 17,2 points entre 2019 et 2020), le rebond de l’activité économique a permis une diminution du ratio de dette publique rapportée au PIB depuis 2021.

Le PLF 2024 s’inscrit dans cette trajectoire de baisse de l’endettement public, conformément aux engagements pris dans le Programme de stabilité remis à la Commission européenne en avril 2023 et à la trajectoire définie par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, dans sa version considérée comme adoptée par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture. Après une stabilisation du ratio en 2024 à son niveau de 2023, le niveau d’endettement public diminuerait chaque année de plus en plus fortement jusqu’en 2027, contribuant ainsi à assurer la soutenabilité de la dette publique française à moyen terme.

1.   Après l’augmentation historique de l’endettement public en 2020, le ratio de dette publique diminue depuis 2021
   1.   Un choc haussier historique sur le niveau d’endettement public en 2020

Dans le contexte de la crise sanitaire, la dégradation du déficit public en 2020 (– 9,0 % du PIB), la croissance de la dépense (+ 6,8 % en volume par rapport à 2019) et la chute du PIB (– 7,5 %) ont eu pour effet d’accroître très fortement le ratio de dette publique, en agissant à la fois sur son numérateur et sur son dénominateur. Ce ratio est ainsi passé de 97,4 % du PIB en 2019 à 114,6 % en 2020, soit une hausse de 17,2 points. En euros courants, la hausse a représenté 282,4 milliards d’euros et la dette s’établissait à 2 657,4 milliards d’euros au 31 décembre 2020 (+ 11,9 %).

Cette augmentation exceptionnelle du ratio de dette publique ne fut pas propre à la France, bien que nettement supérieure à celle observée en moyenne dans la zone euro. Le ratio de dette publique dans l’ensemble des pays de la zone euro est en effet passé de 84,1 % fin 2019 à 97,2 % fin 2020 (soit une hausse de 13,1 points) ([26]).

De manière générale, les ratios de dette publique constatés à la fin de l’année 2020 ont été légèrement moins dégradés que ce qui avait été anticipé en cours d’année, grâce à une résistance des économies de la zone euro meilleure que prévu. En septembre 2020, le niveau de l’endettement public à la fin de la même année était en effet attendu à 117,5 % du PIB pour la France et à 100,7 % pour la zone euro.

COMPARAISON DE l’évolution des RATIOS DE DETTE publique
DE LA FRANCE, DE LA ZONE EURO ET DE L’Allemagne

(en points de PIB)

Source : commission des finances et Eurostat.

2.   La diminution du niveau de l’endettement public depuis 2021, dans un contexte de rattrapage économique obscurci par le choc lié à l’invasion de l’Ukraine par la Russie

Après le choc de dette historique de 2020, le ratio de dette publique a diminué de 1,7 point en 2021, s’établissant à 112,9 % du PIB. Cette baisse s’explique, d’une part, par la réduction du déficit en 2021 (– 6,5 % du PIB) et, d’autre part, par le très net rebond de l’activité en sortie de crise (+ 6,4 %) qui a permis de ralentir la croissance de l’endettement public.

Malgré le choc d’inflation observé et la mise en place de mesures importantes visant à soutenir le pouvoir d’achat des Français, ce ratio a de nouveau diminué de 1,1 point en 2022 pour s’établir à 111,8 % du PIB. La croissance économique encore forte (+ 2,5 %) a permis d’observer un solde stabilisant le ratio de dette publique (– 5,9 %) inférieur de plus d’un point au solde public (– 4,8 %). Il convient de noter que les boucliers énergétiques, dont le coût au sens de la comptabilité nationale est pris en compte dans le calcul du déficit public, n’ont pas donné lieu à des décaissements pour un montant équivalent en comptabilité budgétaire en 2022, du fait de reports sur 2023.

Le ratio de dette publique diminuerait encore de 2,1 points en 2023 et s’établirait à 109,7 %. Cette baisse résulterait principalement de la résistance de la croissance en volume (+ 1,0 %), malgré une forte hausse du déflateur du PIB (à 5,7 % en 2023 après 2,9 % en 2022), qui entrainerait une importante diminution du solde stabilisant (– 7,1 %). Celui-ci s’établirait nettement en-dessous du solde public, prévu à – 4,9 %.

Au 30 juin 2023, la dette était portée à près de 81 % par l’État, à un peu plus de 2 % par les organismes divers d’administration centrale (ODAC) ([27]), à environ 8 % par les administrations publiques locales (APUL) ([28]) et à près de 9 % par les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Répartition de la dette publique par sous-secteur au 30 juin 2023

(en pourcentage du total)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee.

2.   SI le ratio de dette publique se stabilise en 2024, sa diminution continuerait au cours des années suivantes
   1.   La stabilisation du ratio de dette publique en 2024

D’après les données du présent PLF, le ratio de dette publique se stabiliserait en 2024 à 109,7 % du PIB. Malgré une croissance en volume de l’activité plus dynamique qu’en 2023, s’établissant à 1,4 %, l’amélioration du solde public (– 4,4 % en 2024 après – 4,9 % en 2023) serait compensée par la remontée du solde stabilisant. Celui-ci s’établirait à – 4,2 % du fait du repli de l’inflation, qui serait de 2,5 % en 2024, quel que soit l’indicateur retenu (déflateur du PIB ou IPC hors tabac). Le flux de créance légèrement négatif compenserait la majeure partie de l’écart entre le solde effectif et le solde stabilisant, de sorte que le ratio d’endettement ne connaîtrait qu’une évolution à la hausse infra-décimale.

évolution et trajectoire du ratio de dette publique française

(en % du PIB)

Source : commission des finances d’après les données de l’Insee et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

2.   La nécessité d’amplifier la baisse de la trajectoire du ratio de dette publique afin d’assurer sa soutenabilité à long terme
   1.   Les points de vigilance

La soutenabilité de la dette publique désigne la capacité d’un État à honorer ses engagements financiers dans le futur.

Dans le contexte actuel, marqué par la perspective d’une décrue de l’inflation et par la remontée des taux d’intérêt qui avaient atteint des niveaux historiquement bas, plusieurs points de vigilance doivent être relevés. Ils plaident pour une action résolue en faveur de la consolidation de nos finances publiques et du respect d’une trajectoire ambitieuse de baisse du ratio d’endettement public.

1.   L’impact de l’inflation

L’inflation a un impact positif à court terme sur le ratio de dette publique en augmentant le taux de croissance du PIB en valeur ([29]) et en facilitant ainsi le remboursement de la dette héritée du passé. Elle produit donc une baisse « mécanique » du ratio rapportant la dette au PIB, puisque le dénominateur de ce ratio augmente.

Cet effet favorable s’est toutefois trouvé limité, dans le cas du choc d’inflation qui a débuté en 2022, par le caractère largement importé de la hausse du niveau des prix observée, par les importantes dépenses de soutien aux ménages et par l’alourdissement de la charge de la dette ([30]).

Si l’inflation a donc un effet incertain sur le taux d’endettement public, elle accroît en revanche la charge de la dette, de manière directe et immédiate, par ses conséquences sur l’encours des obligations indexées sur l’inflation et, plus indirectement et à plus long terme, via la réponse de politique monétaire qu’elle tend à engendrer.

L’encours de dette de moyen et long terme de l’État était constitué, à l’été 2023, de 11,5 % à 12 % d’obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l’inflation. La référence d’indexation de ces titres est, à hauteur des trois quarts de leur encours, l’indice des prix à la consommation harmonisé hors tabac de la zone euro publié par Eurostat (ces titres sont désignés « OAT€i ») et, pour le quart restant, l’indice français des prix à la consommation hors tabac publié par l’Insee (OATi).

Contrairement au cas des obligations dites « nominales », le capital des OAT indexées évolue chaque année au même rythme que l’inflation constatée entre l’émission et la date d’échéance du titre. En contrepartie, leur taux fixe, qui détermine le montant des coupons annuels versés à l’investisseur, est plus faible. Chaque année, le coût représentatif de l’indexation de ces titres est inscrit en loi de finances comme charge budgétaire au sein du budget général de l’État, sous la forme d’une provision pour charge d’indexation.

En répondant à une demande de protection face au risque inflationniste, ces titres permettent de diversifier la base d’investisseurs de la dette française, ce qui ouvre des débouchés supplémentaires dans un contexte de hausse des volumes d’émissions de dette.

Le niveau d’inflation a donc un impact direct sur la charge de la dette puisqu’il se répercute sur la totalité de l’encours des titres indexés, à la différence des variations de taux d’intérêt qui affectent uniquement les émissions de titres. Au 31 août 2023, l’encours des titres indexés était de 263 milliards d’euros : une variation positive durable de 0,1 point du taux d’inflation aurait donc un impact annuel de l’ordre de 263 millions d’euros supplémentaires sur la charge de la dette.

À la suite de l’inflation soutenue constatée en zone euro et en France à partir de 2022, la provision pour charge d’indexation des OAT€i et OATi est passée de 3 milliards d’euros environ en 2021 à 15,5 milliards d’euros en 2022. Elle atteindrait 15,8 milliards d’euros en 2023, soit 1,9 milliard de plus que l’estimation présentée en loi de finances initiale pour 2023. Cette provision devrait diminuer en 2024 sous l’effet du repli du niveau d’inflation : la prévision du présent projet de loi de finances s’élève à 8,7 milliards d’euros.

La charge de la dette indexée se comporte donc de façon contra‑cyclique : elle augmente lorsque l’inflation progresse, alors que celle-ci tend à faire progresser avec elle le PIB en valeur et les rentrées fiscales, mais diminue lorsque la hausse des prix et le dynamisme des recettes fiscales s’atténuent.

2.   La remontée des taux d’intérêt

Dans un contexte d’inflation basse et de crise économique, la Banque centrale européenne (BCE) a mené depuis l’après-crise de 2009, et singulièrement depuis 2014, une politique monétaire accommodante qui a eu un effet baissier sur les taux d’intérêt de la dette française, comme sur ceux de l’ensemble des États de la zone euro. Cette politique monétaire expansionniste a été accentuée en 2020 lors de la crise sanitaire, avec la mise en place d’un programme d’achat d’urgence face à la pandémie, ou « Pandemic Emergency Purchase Programme » (PEPP). Cette action a été décisive pour maintenir les taux à des niveaux faibles et contenir les écarts de taux entre les pays membres.

Cette politique monétaire accommodante s’est poursuivie en 2021, malgré l’accélération de l’inflation. Celle-ci était en effet demeurée inférieure à 2 %, s’établissant à 1,6 %, et était anticipée comme temporaire, deux conditions justifiant aux yeux de la BCE le maintien de taux d’intérêt bas pour soutenir la croissance en zone euro.

Face à la persistance de l’inflation, la BCE a mis un terme à son programme d’achats d’actifs à compter du 1er juillet 2022 et a procédé au relèvement de ses taux directeurs de 50 points de base en juillet 2022, de 75 points de base en septembre et en novembre et, à nouveau, de 50 points de base en décembre 2022. Au cours de l’année 2023, la BCE a régulièrement relevé ses taux directeurs (+ 50 points de base en février et en mars et + 25 points de base en mai, en juin, en août et en septembre). Le taux de dépôt s’élevait à 4 % à la fin du mois de septembre, soit un niveau inédit depuis la création de l’euro.

De son côté, confrontée à une inflation plus rapide, la Fed a mis fin à ses rachats d’actifs en mars 2022 et a annoncé une réduction de son bilan en juillet 2022. Elle a aussi fortement relevé ses taux directeurs en 2022 (+ 425 points de base) puis en 2023 (+ 100 points de base entre le début de l’année et le 30 septembre).

Ce resserrement des politiques monétaires et le maintien d’une inflation élevée ont conduit à une remontée des taux d’intérêt demandés par les marchés sur les obligations souveraines aux États-Unis et en zone euro. Ainsi, alors que le taux des obligations françaises à 10 ans s’est établi en moyenne à 0 % en 2021, il atteignait 1,5 % en 2022. Selon les prévision du Gouvernement, ce taux s’élèverait à 3,4 % à la fin de l’année 2023 et à 3,5 % à la fin de l’année 2024.

Évolution DES TAUX DE L’OAT À 10 ANS FRANÇAISE (moyenne annuelle)

(en pourcentage)

Source : commission des finances, d’après les rapports annuels de l’AFT et les prévisions du présent PLF.

Note : les données pour 2023 à 2027 correspondent à des hypothèses en fin d’année et non à des moyennes annuelles.

3.   La hausse de la charge de la dette

Malgré le choc de dette de 2020, la charge de la dette est restée très contenue en 2020 et en 2021, dans un contexte d’inflation faible et de taux d’intérêt bas. L’année 2022 a cependant été marquée par une hausse importante de cette charge, qui s’est établie à 51,5 milliards d’euros en comptabilité budgétaire, en hausse de 34 % par rapport à 2021. La charge de la dette connaîtrait à nouveau une légère hausse en 2023 (51,7 milliards d’euros, soit + 0,2 milliard d’euros par rapport à 2022).

Les prévisions du présent projet de loi de finances font état d’une nouvelle progression de la charge de la dette en 2024, celle-ci s’établissant à 52,2 milliards d’euros, soit un niveau exceptionnellement élevé.

Charge de la dette et de la trésorerie de l’État (*)

(en milliards d’euros)

(*) En charge budgétaire, retracée par les programmes 117 Charge de la dette et de la trésorerie de l’État et 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État.

Source : AFT, projet annuel de performance Engagements financiers de l’État et réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général.

Selon les prévisions du Gouvernement, après la légère hausse constatée en 2024 (+ 457 millions d’euros), la charge de la dette de l’État progresserait davantage en 2025 (+ 3,6 milliards d’euros) puis en 2026 (+ 5,2 milliards d’euros), sous l’effet de la hausse des taux d’intérêts.

La France conserve aujourd’hui son attractivité pour les investisseurs : le taux d’intérêt à 10 ans reste relativement contenu au regard du contexte économique et sa stabilisation est anticipée à partir de la fin de l’année 2023. L’écart de taux (ou spread) entre l’Allemagne et la France demeure stable et relativement limité, autour de 60 points de base, loin des niveaux observés lors de la crise des dettes souveraines (ce spread avait atteint près de 200 points de base au plus fort de la crise, au mois de novembre 2011). Le plan de relance européen Next Generation EU, d’un montant de 750 milliards d’euros et financé par l’émission de titres de dette commune, doit également participer à la réduction des risques qui pourraient peser sur la soutenabilité de la dette souveraine des États membres.

taux d’intérêt de l’obligation souveraine
à 10 ans au 29 septembre 2023 (*)

(en pourcentage)

Pays	Taux d’intérêt de l’obligation souveraine à 10 ans
France	3,4
Allemagne	2,8
États-Unis	4,6
Royaume-Uni	4,4
Italie	4,8
Espagne	3,9
Pays-Bas	3,2

(*) Ces taux d’intérêt ont connu une hausse significative au cours du mois de septembre (de l’ordre de 30 points de base sur un mois pour la France et l’Allemagne et 40 points de base pour les États-Unis) avant de se stabiliser. Ils demeurent relativement volatiles.

Source : Bloomberg.

Toutefois, la hausse des taux d’intérêt se traduit par une hausse de la charge de la dette, d’autant plus forte que le stock de dette à amortir et les nouvelles émissions sont importants. La durée de vie moyenne de la dette négociable étant de 8 ans et 190 jours à la fin du mois de juillet 2023, la hausse des taux consécutive à la persistance d’une inflation élevée ne se transmet que progressivement à la charge de la dette, au rythme des nouvelles émissions. D’après les données du Gouvernement, une augmentation de 1 % des taux d’intérêt sur toutes les maturités aurait un impact de 2,6 milliards d’euros la première année, de 6,6 milliards d’euros la deuxième année et de 17,2 milliards d’euros la cinquième année.

IMPACT D’UN CHOC DE TAUX DE 1 %
SUR LA CHARGE DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : rapport sur la dette des administrations publiques annexé au PLF 2024.

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale.

2.   L’ancrage d’une trajectoire de diminution de la dette publique pour assurer sa soutenabilité à long terme

Dans un contexte de croissance normalisée autour de son potentiel, le maintien de taux d’intérêt relativement contenus est indispensable pour assurer la soutenabilité de la dette publique ([31]), ce qui implique de conserver la confiance des marchés. La remontée actuelle des taux d’intérêt, face à un stock de dette qui a fortement augmenté ces dernières années, impose la nécessité de fixer une trajectoire de dette claire et crédible pour les prochaines années, qui permette de faire diminuer progressivement le niveau de l’endettement public.

Cette trajectoire de désendettement repose sur une nécessaire réduction du déficit public, sans dégrader la croissance potentielle. D’après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (PLPFP) considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, le déficit public passerait sous le seuil des 3 % en 2027.

Après un recul du ratio de dette publique en 2021, 2022 et 2023, la trajectoire de long terme présentée par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi de finances et du PLPFP fait état d’une stabilisation de l’endettement public en 2024, sous la forme d’une variation à la hausse infra-décimale. Le recul de la part de la dette dans le PIB reprendrait en 2025 (– 0,1 point) et s’amplifierait en 2026 (près de – 0,6 point) et en 2027 (– 1 point), pour atteindre un ratio d’endettement de 108,1 % en fin de période.

Cette trajectoire est plus ambitieuse que celle qui avait été définie par la précédente loi de finances initiale : le projet de loi de finances pour 2023 prévoyait une hausse du ratio d’endettement en 2024 et en 2025, suivie d’une baisse plus mesurée, le ratio s’établissant à 110,9 % en 2027.

trajectoire d’endettement public

(en % du PIB)

	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Dette publique	111,8	109,7	109,7	109,6	109,1	108,1
Solde stabilisant le niveau d’endettement	– 5,9	– 7,1	– 4,2	– 3,8	– 3,5	– 3,6
Solde effectif	– 4,8	– 4,9	– 4,4	– 3,7	– 3,2	– 2,7
Variation du ratio d’endettement	– 1,1	– 2,1	0,1	– 0,1	– 0,6	– 1,0

Source : projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027.

NB : arrondis à la décimale supérieure.

trajectoire du ratio de la dette publique française

(en % du PIB)

Source : commission des finances.

La confiance des marchés dépend par ailleurs de la cohérence de la trajectoire d’endettement public française avec celle de nos principaux partenaires européens. À cet égard, il apparaît nécessaire de ne pas renouveler la situation de hausse du ratio de dette publique observée en France entre 2013 et 2017, dans un contexte où nos voisins se désendettaient.

Enfin, il est important de rappeler que même en l’absence de matérialisation du risque d’insolvabilité, l’endettement constitue une perte de souveraineté. La dette constitue en effet une dépense qui réduit les marges de manœuvre financières de l’État pour mener sa politique budgétaire de manière autonome. En 2022, les dépenses de charge de la dette de l’État – y compris la charge de la dette de la SNCF – se sont ainsi élevées à 51,5 milliards d’euros, soit 11,6 % de l’ensemble des dépenses du budget général de l’État (445,7 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements) et 2,3 % de l’encours de la dette négociable (2 278 milliards d’euros). La charge de la dette de l’État anticipée en 2024 (52,2 milliards d’euros) aura un impact sur le solde public comparable à celui des crédits budgétaires alloués à la mission Défense (56,8 milliards d’euros).

Ces dépenses de charge de la dette contraindront de plus en plus fortement les marges de manœuvre financières des administrations publiques dans les années à venir, malgré la trajectoire baissière du ratio de dette publique. Sous l’effet en particulier de la hausse des taux d’intérêts, le poids de la charge de la dette publique rapportée au PIB devrait augmenter de plus de 85 % entre 2021 et 2027. Les dépenses des administrations publiques consacrées à cette charge s’élèveraient ainsi à 2,6 % du PIB en 2027 (dont 2,2 % pour la seule charge de la dette de l’État), contre 1,4 % en 2021 (dont 1,3 % pour l’État) ([32]).

3.   La poursuite du cantonnement de la « dette covid »

La loi de finances pour 2022 a créé un programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 au sein de la mission Engagements financiers de l’État, afin d’isoler les 165 milliards d’euros de dette directement liée à la crise sanitaire de 2020 du reste de l’encours, issu des déficits successifs antérieurs. Ce montant de 165 milliards d’euros correspond aux écarts des déficits constatés en 2020 et en 2021 par rapport à ceux qui étaient anticipés à la fin de l’année 2019, retraités du plan de relance.

Le cantonnement de cette dette « covid » doit contribuer au renforcement de la lisibilité de l’information sur la trajectoire de la dette publique et constitue un engagement politique de la France à rembourser cette dette. Le Gouvernement prévoit ainsi son amortissement en vingt ans, d’ici 2042.

Ce programme a été doté dès 2022 d’autorisations d’engagement (AE) à hauteur du montant de 165 milliards d’euros retenu. Il ne fera donc plus l’objet d’aucune ouverture d’AE au cours des années ultérieures.

Les crédits de paiement sont quant à eux fixés chaque année en fonction de la dynamique de la croissance : 5,9 % du surcroît de recettes fiscales nettes dégagées chaque année au-delà de leur niveau de 2020 est consacré au désendettement, cette fraction permettant, dans la trajectoire prévisionnelle de croissance actuelle, de rembourser la dette « covid » d’ici 2042. Ce taux doit être ajusté au fur et à mesure de l’amortissement, à la hausse ou à la baisse, selon que la croissance du PIB est plus ou moins élevée par rapport à sa trajectoire prévisionnelle, afin de respecter l’horizon de remboursement.

Le programme a été doté de 1,9 milliard d’euros de crédits de paiement en 2022 et de 6,6 milliards d’euros en 2023. Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 6,5 milliards d’euros à ce remboursement en 2024. Il indique par ailleurs des montants prévisionnels de 8,7 milliards d’euros pour 2025 et 9 milliards d’euros pour 2026. Fin 2026, près de 33 milliards d’euros seraient donc amortis. Cette trajectoire apparaît conforme aux montants nécessaires pour rembourser l’ensemble des 165 milliards d’euros en vingt ans : les ouvertures annuelles dédiées à ce remboursement après 2026 devraient s’élever en moyenne à un peu plus de 8 milliards d’euros.