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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le XX
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2026 (n°XX),
PAR M. Charles de COURSON,
Rapporteur général
Député
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ANNEXE N° 7
COhÉsion des territoires
AmÉnagement des territoires
Rapporteurs spéciaux : M. Laurent Baumel et Mme Sophie Mette
Députés
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SOMMAIRE
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Pages
PRINCIPALES OBSERVATIONS des rapporteurs spÉciaux
A. une enveloppe globale importante
B. UNE ÉVOLUTION À LA HAUSSE, MAIS DES TRAJECTOIRES disparates ENTRE LES DIFFÉRENTS PROGRAMMES.
A. un contexte de dégradation générale et marquée des villes sous-préfectures
2. Une vacance moyenne importante sur le territoire national
3. Un recul général des services publics
2. L’accroissement lié au changement climatique
C. l’action des collectivités ompétence gemapi
1. Le financement de la compétence Gemapi
3. Les collectivités territoriales ont, face au retrait de l’État, développé une offre d’ingénierie
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS spÉciaux
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L’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 0 % des réponses relatives à la mission étaient parvenues à la commission des finances. Les rapporteurs spéciaux déplorent cette absence de réponses. |
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PRINCIPALES OBSERVATIONS des rapporteurs spÉciaux Les rapporteurs spéciaux se réjouissent d’inaugurer la première édition de ce rapport spécial consacré à l’ensemble de la politique de l’aménagement des territoires. Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit près de 10,5 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 8,3 milliards d’euros en crédits de paiement au travers de vingt-six programmes budgétaires concernés par cette politique. Bien que les rapporteurs spéciaux soient attentifs à l’enveloppe globale allouée à cette politique et à son évolution, ils ont souhaité concentrer leurs travaux sur deux enjeux transversaux de l’aménagement des territoires qui suscitent de fortes attentes de la part de la population française : le développement des maisons France services et l’accès à l’ingénierie territoriale pour les collectivités. Les rapporteurs spéciaux se félicitent que l’État ait apporté une première impulsion au dispositif des maisons France services. Ils sont également sensibles à la relative stabilité des crédits alloués à ce dispositif au sein du projet de loi de finances pour 2025, cette stabilité étant révélatrice de la volonté politique de pérenniser un programme pertinent. Néanmoins, les rapporteurs spéciaux relèvent qu’un niveau élevé d’ambition pour le dispositif France services est indissociable d’efforts budgétaires supplémentaires. À cet égard, ils soulignent d’abord la persistance d’un reste à charge conséquent pour les porteurs de projets, qui pourrait nuire à l’attractivité du dispositif, à sa qualité et à l’égalité entre les territoires. Par ailleurs, l’amélioration de l’accessibilité des maisons France services et l’optimisation de l’accueil nécessitent également des investissements financiers durables. Pour ce qui concerne l’ingénierie territoriale, les rapporteurs spéciaux s’interrogent sur une éventuelle dispersion des crédits dédiés à l’ingénierie dans la mesure où les montants importants, à hauteur de près de 25 milliards d’euros sur la période 2018-2026, mis en œuvre par les acteurs étatiques contrastent avec la perception d’une relative inadéquation de l’action publique avec les besoins des collectivités territoriales. De fait, les crédits affectés à l’ingénierie territoriale sont caractérisés par leur illisibilité. En l’absence de document de politique transversale ou d’une annexe budgétaire dédiée, le commentaire de ces crédits est tributaire des réponses de l’administration. Les rapporteurs spéciaux plaident ainsi pour un renfort de lisibilité et la construction d’une véritable culture de l’évaluation pour apprécier l’efficacité des programmes mis en place. La mutualisation des moyens et la fin de la dispersion des crédits apparaissent nécessaires. |
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Évolution des crÉdits de fonctionnements du programme France services (en millions d’euros)
Source : Commission des finances d’après les réponses aux questionnaires.
montant financier alloué aux prestations d’ingÉnierie des diffÉrents acteurs Étatiques sur la pÉriode 2018-2026
Source : commission des finances, d’après les réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux.
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Au sein du présent projet de loi de finances pour 2025, vingt-sept programmes budgétaires participent à un effort budgétaire important, à hauteur de près de 10,5 milliards d’euros en autorisations d’aménagement, à destination de l’aménagement des territoires.
Dans un contexte marqué par la volonté de réduire les déficits publics, le budget alloué à l’aménagement des territoires est relativement préservé, bien qu’il faille relever l’importante réduction de crédits que connaissent certains programmes budgétaires et, en leur sein, certains dispositifs.
Au cours de leurs travaux, les rapporteurs spéciaux se sont particulièrement attachés à l’examen de deux dispositifs transversaux qui concourent à l’aménagement des territoires.
En premier lieu, ils ont estimé essentiel de s’intéresser au dispositif des maisons France Services. Lancé en 2019, ce programme connaît une montée en charge encourageante. Cependant, la stabilité relative des crédits alloués à ce programme ne doit pas occulter les besoins croissants pour assurer sa pérennité et améliorer l’offre. En effet, bien que l’État finance une partie du dispositif, sa contribution reste inférieure à celle des porteurs de projets qui assument la majorité des charges dans un contexte marqué par l’inflation et la baisse des concours financiers. En outre, pour assurer la qualité du service proposé par les maisons France services, des investissements durables seront nécessaires.
Les rapporteurs spéciaux ont également été sensibles aux témoignages des élus locaux concernant les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales en matière d’ingénierie territoriale.
Historiquement, l’État fournissait des services d’assistance en ingénierie territoriale, mais depuis les années 2000, il s’est désengagé de cette mission sous l’effet conjugué de la transformation du régime juridique des prestations techniques, qui a introduit la concurrence et les règles des marchés publics, et des réformes administratives visant à rationaliser les services de l’État depuis 2007.
En conséquence, l’offre d’ingénierie territoriale a été modifiée. Dans ce contexte, les rapporteurs ont analysé l’effort budgétaire de l’État dans ce domaine, notamment à travers les programmes nationaux pilotés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires, tels qu’Action cœur de ville, Petites villes de demain et Villages d’avenir.
I. UNE ENVELOPPE GLOBALE REFLÉTANT L’IMPORTANCE DE CETTE POLITIQUE MAIS MARQUÉE PAR DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES ENTRE LES PROGRAMMES
A. une enveloppe globale importante
Le document de politique transversale qui offre un aperçu complet de l’effort budgétaire de l’État en matière d’aménagement des territoires recense vingt-sept programmes du budget général qui participent à cette politique.
Au total, ce document permet d’identifier près de 10,5 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 8,3 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) de crédits budgétaires qui relèvent de la politique publique de l’aménagement du territoire au sein du projet de loi de finances pour 2025.
Plus de la moitié du total des crédits identifiés émanent de trois programmes : le programme 119 Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements, le programme 138 Emploi outre-mer et le programme 362 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.
Participation des programmes budgÉtaires À la politique
d’amÉnagement des territoires
Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.
B. UNE ÉVOLUTION À LA HAUSSE, MAIS DES TRAJECTOIRES disparates ENTRE LES DIFFÉRENTS PROGRAMMES.
Selon le projet de loi de finances pour 2025, les crédits dédiés à l’aménagement du territoire enregistreraient une hausse de près de 12 % en autorisations d’engagement, tandis que les crédits de paiement diminueraient de 4 %.
Les trajectoires des programmes participant à cette politique sont contrastées : certains connaissent des baisses notables, comme le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire dont les crédits chutent de 60 %, et le programme 123 Conditions de vie outre-mer qui affiche une réduction de 70 % en autorisations d’engagement.
À l’inverse, d’autres programmes bénéficient de hausses, notamment le programme 203 Infrastructures et services de transport et le programme 175 Patrimoines.
Les rapporteurs spéciaux constatent que de nombreux dispositifs subissent des réductions de crédits ou voient leur financement se tarir. Ils relèvent à ce titre les réductions de 19,7 millions d’euros pour le dispositif Cités éducatives, de 5 millions d’euros pour le dispositif Adultes-relais et de 3,7 millions d’euros pour le dispositif Cités de l’emploi. Par ailleurs, le financement des tiers-lieux devrait connaître en 2025 une baisse de 80 % par rapport aux crédits alloués en 2024.
Les rapporteurs spéciaux regrettent l’ampleur de ces réductions qui paraît injustifiée au regard de l’efficacité des dispositifs concernés. Ils se montreront particulièrement vigilants, notamment lors du prochain printemps de l’évaluation, quant à la pérennité de ces programmes, qui répondent à des attentes importantes de la part des citoyens.
II. LES MAISONS FRANCE SERVICES : DES LEVIERS ESSENTIELS POUR L’AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES pour lesquels un haut niveau d’ambition doit Être maintenu
En réponse au constat, issu du grand débat national de 2019, selon lequel l’État était perçu comme éloigné des citoyens, le Président de la République a annoncé le 25 avril 2019 la création d’un réseau de maisons France Services, destiné à rapprocher les services publics des citoyens en palliant les préjudices créés par le retrait progressif des services publics dans les territoires.
La dévitalisation des centres-villes et centres-bourgs apparaît désormais comme une question politique de première importance. Longtemps peu visible, ou ramenée à des évolutions purement locales et circonscrites, elle est dorénavant perceptible dans la quasi-totalité des villes et bourgs de France.
En France, il existe 233 sous-préfectures.
A. un contexte de dégradation générale et marquée des villes sous-préfectures
2. Une vacance moyenne importante sur le territoire national
La situation est celle d’une vacance moyenne importante sur le territoire national, avec des taux qui peuvent être très élevés.
La vacance commerciale, c’est-à-dire le taux de cellules commerciales vides à un moment donné rapporté au nombre total des cellules commerciales d’une aire donnée, atteint selon Procos…
3. Un recul général des services publics
Créée par la loi du 22 juillet 2019, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) est l’opérateur-clé pour le portage des politiques de revitalisation territoriale du fait, d’une part, de son lien avec les administrations déconcentrées de l’État – le préfet de département étant le délégué territorial de l’agence – d’autre part, des compétences qu’elle exerce.
À ce titre, l'ANCT pilote la mise en œuvre et le suivi des programmes Action Coeur de Ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD), en lien avec ses opérateurs partenaires : Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour les territoires urbains, Agence nationale de l'habitat (ANAH), Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), Action Logement (AL), Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), Caisse des dépôts et consignations (CDC) et sa filiale Banque des territoires (BdT).
Ces programmes, qui relèvent de l'initiative gouvernementale, sont deux politiques publiques nationales interministérielles avec une mise en œuvre déconcentrée et décentralisée.
1. Des programmes d’appui à la revitalisation, novateurs, mobilisateurs, bien accueillis par les élus
III. Une OFFRE d’ingÉnierie territoriale bien prÉsente, mais dont les financements sont trop dispersÉs et l’efficacitÉ pas suffisamment ÉVALUÉe
Conscients de l’importance de cette question pour les collectivités territoriales, les rapporteurs spéciaux ont examiné le soutien de l’État à l’offre d’ingénierie mise à leur disposition. Les collectivités, en particulier les petites communes qui manquent des ressources nécessaires pour organiser leurs propres services d’ingénierie, soulignent régulièrement les difficultés d’accès à un accompagnement en ingénierie. Sur la période récente, divers programmes ont été mis en place par différents acteurs sans que l’on dispose d’une vue d’ensemble sur l’offre à disposition des collectivités territoriales et les montants budgétaires impliqués.
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Inondation par débordement de cours d’eau (inondation de plaine et torrentielle) |
Submersion marine |
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Remontée de nappe phréatique |
Inondation par ruissellement |
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L’inondation est un phénomène de submersion, rapide ou lente, d’une zone habituellement hors d’eau, qui prend sa source dans des précipitations soutenues et/ou durables, présentant généralement un caractère saisonnier. Il existe sur le territoire français plusieurs types d’aléas « inondation ». Le premier type d’inondation est le débordement de cours d’eau, le phénomène le plus fréquent en France et le deuxième type est la submersion marine. Troisième type, l’innondation par ruisellement, quatrième la remontée de nappes préatique et enfin, une rupture d’ouvrage.
Plus du quart de la population est aujourd’hui exposé aux inondations, premier risque naturel en France. Le risque inondations est prépondérant en France, tant en termes de population exposée que de sinistralité.
Selon la direction générale des risques (DGPR), 18,5 millions de personnes – soit plus d’un habitant sur quatre – sont en exposées aux inondations par débordement de cours d’eau et/ou par submersion marine. En outre, plus de 9 millions d’emplois sont exposés aux débordements de cours d’eau, un chiffre qui s’élève à plus de 850 000 pour les submersions marines[1].
L’évolution du climat a conduit à une hausse globale de la pluviométrie en France métropolitaine. Une étude estime ainsi que la survenance d’un événement équivalent aux précipitations du printemps 2016 est deux fois supérieure à la période industrielle[2]
Le risque d’inondation est le premier risque naturel auquel la France est exposée. Les événements des dernières années confirment l’importance de cet enjeu : crues de la Seine à l’hiver 2018, crues dans l’Aude, tempête Alex dans les Alpes-Maritimes. En France, 124 territoires sont identifiés comme à « risque important d’inondation » (TRI) et, d’après les éléments fournis par la direction générale de la prévention des risques (DGRPR), 11 512 communes sont couvertes par un plan de prévention des risques d’inondation (PPRi) en 2022.
L’actualité de ces dernières années nous rappelle l’importance de l’exposition du territoire français au risque d’inondation et de submersion marine.
Pour les services déconcentrés de l’État auditionnés, il n’est pas dommageable que les procédures soient exhaustives et donc potentiellement longues en amont de la mise en œuvre du programme.
1. Les risques
2. L’accroissement lié au changement climatique
Depuis de nombreuses années, les politiques publiques sont conjointement conduites par l’État et les collectivités territoriales. Les dotations du programme 181 permettent tout à la fois de financer les actions de l’État et aussi un certain nombre d’actions portées par les collectivités territoriales.
L’État continue d’être la personne publique chargée d’élaborer les plans de prévention des risques naturels.
En août 2024, un tiers des communes françaises dispose d’un plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), soit 10 825 communes et 1 389 par un plan prescrit. S’agissant des risques littoraux, on compte 541 communes couvertes par un plan et 63 pour lesquelles un plan est prescrit. Ces plans, élaborés par les directions départementales des territoires ou par les directions départementales des territoires et de la mer et approuvés par les préfets, sont essentiels pour déterminer l’exposition aux aléas d’un territoire, les politiques d’aménagement et la constructibilité des terrains.
Les Programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) sont devenus depuis plus d’une dizaine d’années un outil essentiel et le support de l’action des collectivités territoriales en matière de prévention du risque inondation. Ils établissent la programmation sur plusieurs années d’actions de prévention et donc des travaux et des aménagements aptes à prévenir le risque de crue et à renforcer la protection des populations contre les inondations et d’actions d’adaptation à l’échelle d’un bassin ou d’un cours d’eau. De plus en plus d’intercommunalités ou de syndicats regroupant des collectivités mettent en place des PAPI. Selon des données communiquées au Sénat par la direction générale de la prévention des risques, de 2011 à 2022, 132 PAPI ont été labellisés au total, pour un montant d’investissement de 3,3 milliards d’euros, avec une contribution de l’État à hauteur de 1,3 milliard d’euros ([3]). Au 1er décembre 2023, 245 projets labellisés couvrent environ 16 500 communes : 121 concernent des programmes d’études préalables (1ère phase du PAPI) et 124 concernent des PAPI aboutis, selon le ministère de la transition écologique.
La mise en place d’un PAPI permet de mobiliser les ressources du FRPNM. La procédure conduisant à la labellisation de ces programmes par le préfet coordonnateur de bassin est relativement longue. Elle a été récemment modifiée sans pour autant que les délais soient nettement raccourcis. La démarche de l’établissement public porteur du programme comprend deux étapes que les services de l’État suivent et instruisent également : la première étape consiste à établir un programme d’études préalables et à réaliser ces études après une évaluation environnementale, la deuxième étape consiste à déterminer les actions du programme lui-même qui conduira à la labellisation du programme. Le PAPI peut ensuite produire ses effets.
La politique de prévention des risques naturels et hydrauliques vise à préparer les territoires et leurs habitants à faire face aux aléas naturels inévitables, afin de réduire leur vulnérabilité et d’améliorer leur résilience, c’est-à-dire de limiter les dommages sur les populations, les activités, les biens et l’environnement.
L’action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques » concerne la connaissance et la surveillance des aléas, l’information du public, la sécurité des ouvrages hydrauliques ainsi que la préparation à la gestion de crise. Cette action dispose dans le PLF pour 2025 d’un budget de 37,8 millions d’euros en AE et 37,8 millions d’euros en CP. Les crédits sont stables par rapport à la LFI pour 2024.
Cette politique s’articule autour de plusieurs leviers d’action complémentaires : l’amélioration de la connaissance des risques, la prévision et prévention des crues et des inondations grâce à des dispositifs comme Vigicrues et Vigicrues flash, l’information du public et le développement de la culture du risque, l’élaboration de plans de prévention des risques naturels (PPRN) et la promotion auprès des collectivités territoriales d’actions de réduction des risques. Le contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques fait également partie de la politique de prévention des risques naturels. L’essentiel de ces actions sont réalisées au niveau local par les administrations déconcentrées de l’État, qui travaillent elles-mêmes pour un grand nombre de sujets en coopération avec des opérateurs nationaux ayant une expertise technique approfondie.
L’action 14 « Fonds de prévention des risques naturels majeurs » (FPRNM), qui regroupe les crédits du fonds dit Barnier, est dotée de 225 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 220 millions d’euros en crédits de paiement dans le PLF pour 2025. Les montants sont constants par rapport à la LFI pour 2024. Le FPRNM, qui a été intégré au budget général de l’État en 2021, représente une source de financement pour l’État lui-même pour des actions particulières mais aussi et majoritairement pour les collectivités territoriales. Sur les 220 M€ de crédits de paiement inscrits en 2025, 60,8 % sont reversés aux collectivités, comme le montre le tableau ci-après.
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Prévision 2026 |
AE |
CP |
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Transfert (subvention) aux collectivités territoriales |
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Le FPRNM intervient sur les axes suivants : amélioration de la connaissance des risques, information de la population et renforcement de la culture du risque, maîtrise de l’urbanisation, réduction de vulnérabilité de l’existant, mise en place ou renforcement d’ouvrages de prévention et de protection. Des mesures d’acquisition ou d’expropriation de biens à usage d’habitation gravement menacés ou sinistrés peuvent également être conduites lorsqu’aucune solution de protection ou de sauvegarde n’est possible techniquement ou est financièrement plus coûteuse.
La politique de prévention des risques via le FPRNM se décline à l’ensemble des risques naturels susceptibles de survenir de manière soudaine : inondations, submersions marines, mouvements de terrain, avalanches, feux de forêt, séismes, éruptions volcaniques, cyclones et tempêtes.
C. l’action des collectivités ompétence gemapi
1. Le financement de la compétence Gemapi
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) a attribué aux EPCI à fiscalité propre une nouvelle compétence dite « Gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations » (Gemapi). Par la suite, l'article 12 de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 a rendu cette compétence exclusive aux EPCI.
Le transfert de la compétence a été opéré plusieurs années plus tard, le 1er janvier 2018. Pour faciliter l'exercice de cette nouvelle compétence, une loi du 30 décembre 2017 a introduit des aménagements ayant vocation à introduire plusieurs souplesses relatives au titulaire de la Gemapi :
– les départements et les régions ont la possibilité de continuer à exercer certaines missions en accord avec les EPCI bénéficiaires ;
– les régions et les départements peuvent financer les actions Gemapi portées par les communes, les EPCI ainsi que les syndicats fermés ;
– enfin, les régions et les départements peuvent apporter une assistance technique.
La Gemapi n'a pas vocation à transférer aux EPCI toutes les compétences relatives à l'eau, mais seulement celles pour lesquelles le périmètre intercommunalité est considéré comme l'échelle de mise en oeuvre la plus pertinente, et pour lesquelles il est estimé qu'elles nécessitent un outil de financement dédié. L'article L. 211-7 du code de l'environnement définit ainsi les actions entreprises dans ce cadre au travers d'« items » :
- l'aménagement des bassins hydrographiques ;
- l'entretien et l'aménagement des cours d'eau et lac ;
- la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ;
- la défense contre les inondations et les submersions marines.
Il n'y a pas de séparation stricte entre ces actions - par exemple, l'entretien et l'aménagement des cours d'eau peuvent bien entendu être menés dans un objectif de lutte contre les inondations. En revanche, les enjeux liés au petit cycle de l'eau, comme l'approvisionnement en eau ou l'assainissement et la gestion des eaux pluviales, ne relèvent pas de la compétence Gemapi.
Seules les actions relevant du grand cycle de l'eau sont incluses dans la Gemapi, mais elle ne les comprend pas toutes : la gestion de la biodiversité, de la qualité et de la ressource en eau, demeurent en dehors de la compétence.
La taxe Gemapi a été créée en même temps que la compétence du même nom, par la loi « Maptam » du 27 janvier 2014. La taxe est facultative, plafonnée à 40 euros par habitant, et doit être exclusivement affectée au financement des charges de fonctionnement et d'investissement (ce qui inclut les charges constituées par le coût de renouvellement des installations ainsi que par le remboursement des annuités des emprunts) résultant de l'exercice de la compétence Gemapi. En revanche, il n'est pas obligatoire que la compétence soit financée entièrement par cette taxe. Les intercommunalités peuvent également la financer via leur budget général, et percevoir des subventions à ce titre.
La taxe a été véritablement mise en œuvre en même temps que la compétence, c'est-à-dire le 1er janvier 2018. Néanmoins avant cette date, une quinzaine d'intercommunalités situées sur des territoires particulièrement exposés au risque inondations et qui exerçaient de manière anticipée la compétence Gemapi, avaient décidé de lever la taxe.
Son montant est déterminé par la collectivité locale compétente, et il est répartie entre contribuables en fonction des bases d'imposition directe locale, c'est-à-dire : la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et la cotisation foncière des entreprises (CFE). La suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales a eu pour conséquence de réduire et recentrer l'assiette de calcul de la taxe Gemapi sur les personnes assujetties aux taxes foncières.
Le taux de couverture de la taxe Gemapi progresse de manière continue depuis son instauration. En 2018, première véritable année de mise en œuvre, 428 des EPCI percevaient la taxe, ce qui représentait 34 % de leur nombre total, tandis qu'en 2021 ce sont 665 des EPCI qui la percevaient, ce qui représente un taux de couverture de 53 %, . Les chiffres disponibles sur le taux de couverture s'arrêtent à l'année 2021, mais il est estimé que le nombre d'EPCI décidant de mettre en place la taxe continue de progresser.
L’évolution est plus contrastée pour le taux moyen de la taxe Gemapi. Il était de 8,3 euros par habitant assujetti à la taxe en 2018, et il est descendu à 6 euros en 2019. Depuis, il remonte progressivement : il était de 6,2 euros par habitants assujettis en 2020 et de 7,5 euros en 2021. Cette diminution initiale s'explique par le fait que les collectivités les plus exposées aux inondations ont mis en place plus rapidement la taxe, et à un niveau en moyenne plus élevé. Les EPCI qui ont mis en place la taxe dans un second temps l'ont en moyenne positionnée à un montant moins élevé, en particulier en Île-de-France qui concentre une part importante de la population.
Il existe des disparités territoriales significatives dans le nombre d'EPCI ayant mis en œuvre la taxe : en 2021, un peu supérieur à un tiers dans le bassin de Loire-Bretagne, il s'élevait de deux-tiers en Adour-Garonne et en Rhône-Méditerranée-Corse. La taxe Gemapi est largement prélevée dans les départements et régions d'outre-mer, sauf en Guyane, où, à la date de 2021, aucun EPCI n'avait décidé de la mettre en place.
Les disparités territoriales sont toutefois plus fortes lorsque l'on examine les taux retenus. La majorité des EPCI qui lèvent la taxe à un niveau supérieur à 10 euros se situent dans le bassin Rhône-Méditerranée-Corse, au sud-ouest, en Vendée et dans les départements Nord et Pas-de-Calais. La région PACA est le territoire où le produit moyen de la taxe par habitant est le plus élevé, avec un taux de 14,8 euros par habitant, avec l'Occitanie où ce taux atteint 11,0 euros par habitant.
Ces différences de taux se reflètent dans la répartition du produit de la taxe. Sur 274,9 millions d'euros collectés en 2021, 58,4 millions d'euros l'ont été au sein de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, 46,7 millions d'euros en Occitanie et 33 millions d'euros en Auvergne-Rhône-Alpes.
Toutefois, ces disparités ne doivent pas masquer le dynamisme global de la taxe Gemapi : depuis son ouverture à l'ensemble des EPCI en 2018, son produit a triplé, passant de 154 millions d'euros à 458 millions d'euros en 2023. Le rythme de progression est de 24,4 % par an (en excluant 2017), avec une accélération depuis 2021.
On ne peut toutefois pas en conclure que les moyens sont désormais suffisants pour les collectivités qui exercent la compétence Gemapi.
Une large part de la hausse du produit de la taxe est portée par les intercommunalités à fort potentiel fiscal, qui peuvent collecter des recettes importantes avec une faible progression des taux. Environ la moitié du produit de la taxe Gemapi provient ainsi des EPCI qui comprennent 100 000 habitants ou plus, tandis que les EPCI qui comportent 50 000 habitants ou moins ne représentent que 16 % du produit de la taxe (dont seulement 5 % pour les intercommunalités de moins de 15 000 habitants).
En outre, certaines collectivités ont déjà atteint le plafond de 40 euros par habitant, et ne parviennent malgré tout pas à financer leurs dépenses, ou alors elles ne peuvent pas dans la pratique augmenter le taux de la taxe à cette hauteur. Enfin, l'augmentation du produit global de la taxe ne signifie pas non plus que celle-ci est équitable entre les collectivités territoriales.
Parmi les personnes interrogées par les rapporteurs, le constat est quasiment unanime que les ressources financières permises par la taxe Gemapi ne sont pas suffisantes pour exercer les compétences relatives à la prévention des inondations.
Intercommunalité de France a ainsi déclaré que : « la taxe Gemapi ne peut pas, dans de nombreux territoires, couvrir les dépenses d'investissement relatives à la prévention des inondations. »[4]
L'association d'élus a en particulier souligné le cas des intercommunalités littorales et de celles qui ont la responsabilité de systèmes d'endiguements importants. Le Comité de bassin Adour-Garonne a déclaré dans le même sens que « l'expérience et le recul de ces 7 dernières années après la mise en place de la compétence Gemapi (et de la possibilité de lever la taxe) » conduisent à considérer « que cette taxe Gemapi n'est, pour les territoires ruraux en particulier, pas à la hauteur des enjeux financiers en matière de prévention des inondations »
Enfin, le témoignage que les recettes de la taxe Gemapi ne suffisent pas pour financer la prévention des inondations est revenu à de très nombreuses reprises dans le cadre de la consultation aux élus menée par les rapporteurs. L'une des réponses indique ainsi que « le reste à charge de travaux coûtant souvent plusieurs centaines de milliers d'euros est difficilement supportable financièrement par les collectivités. Les recettes perçues par la taxe Gemapi ne suffisent pas », et une autre précise que : « Dans les petites intercommunalités, peu denses, et de surcroît en territoire de montagne où les risques sont importants, l'assiette du prélèvement n'est pas suffisante. Dans une intercommunalité de 10 000 habitants, la taxe Gemapi ne peut rapporter que 400 000 euros au maximum, ce qui est très insuffisant. »
À titre d'exemple, l'EPCI Val de Garonne Agglomération a évalué le coût des travaux de conservation des 90 km de digues publiques dont il a la responsabilité à 22 millions d'euros, alors que le produit de la taxe Gemapi n'est que d'un million d'euros
ême dans l'hypothèse maximaliste d'un subventionnement à 80 % des travaux, la taxe serait loin d'être suffisante pour financer le reste à charge, sans compter que l'intercommunalité doit également assurer le volet « GEMA ».
Les difficultés de financement de la compétence Gemapi peuvent également conduire à un cercle vicieux. Les groupements de collectivités constatent que l'instauration de la taxe, même si elle était portée à son maximum, serait loin d'être suffisante pour financer les investissements lourds, et donc préfèrent ne pas instaurer cette taxe, ou alors à un niveau faible, pour chercher d'autres voies de financement. L'argument, qui a parfois été avancé par le Gouvernement, selon lequel le potentiel de la taxe Gemapi n'est pas encore levé à son plein potentiel, n'est donc pas recevable
Ensuite, la prévention des inondations nécessite des compétences techniques et des moyens conséquents, davantage que la part « gestion des milieux aquatiques » (GEMA) de la compétence, ce qui fait qu'elle est souvent structurée seulement dans un second temps. Ainsi, la gouvernance devient dimensionnée et centrée sur le volet « GEMA », ce qui peut avoir pour conséquence une diminution de la solidarité sur le volet « PI »93(*). Les financements de la PI peuvent être restreints au fonctionnement, tandis que le fonctionnement est négligé : « Les moyens humains et financiers sont limités : la taxe Gemapi permet de couvrir les besoins de fonctionnement mais est souvent insuffisante pour couvrir les besoins d'investissement. Les financements dans le cadre des PAPI nécessitent une ingénierie et des temps d'étude significatifs. »94(*)
Dans le sens inverse, les besoins en financements de la compétence PI peuvent conduire à flécher l'ensemble de la compétence sur ce volet, tandis que la GEMA est financée par d'autres voies, ce qui va à l'encontre de l'esprit de la réforme menée par la loi Maptam. L'Agence de l'eau Artois-Picardie apporte un témoignage en ce sens : « Un auto-financement des projets toujours problématique sur le volet GEMA (taxe affectée consacrée majoritairement au PI, projets GEMA sur le budget général) »95(*).
La suppression de la taxe d'habitation a également fragilisé les ressources de la taxe. La réduction de la part de la taxe Gemapi adossée à la taxe d'habitation doit être compensée par une augmentation pesant sur les taxes foncières, ce qui conduit à des déséquilibres dans la fiscalité locale. L'article 41 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 prévoit le versement aux collectivités concernées d'une dotation de l'État, d'un montant égal au produit réparti en 2017 entre les personnes assujetties à la taxe d'habitation sur les résidences principales. La mise en place de cette dotation était bien sûr indispensable, mais elle ne peut pas représenter une solution de long terme au problème de financement de la prévention des inondations.
Face à ce constat, la suppression du plafond de la taxe Gemapi, fixé à 40 euros par habitant, n'est pas une solution viable. La raison est que la suppression du plafond ne réglerait aucunement les disparités territoriales de la taxe Gemapi, mais au contraire les aggraverait : les collectivités les plus exposées au risque seraient contraintes de facto d'imposer encore plus leurs populations, alors que les mesures de prévention qui seraient les plus efficaces ne doivent pas nécessairement être réalisées sur leur territoire.
La mise en œuvre d'une véritable solidarité entre l'amont et l'aval est donc un préalable indispensable. En France, la solidarité est un principe cardinal de la prévention, de la gestion et de l'indemnisation des catastrophes naturelles. Il importe qu'elle s'exprime également dans l'exercice et le financement de la compétence Gemapi.
3. Les collectivités territoriales ont, face au retrait de l’État, développé une offre d’ingénierie
Dans un contexte de désengagement de l’État, l’offre d’ingénierie publique s’est structurée principalement au niveau départemental (a), sans toutefois couvrir l’ensemble des besoins locaux (b) au risque d’entretenir des inégalités selon les territoires (c).
a. L’offre d’ingénierie publique locale s’est structurée principalement au niveau départemental, avec d’autres acteurs territoriaux
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Au cours de sa réunion du 4 novembre 2024, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Cohésion des territoires.
L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.
Après avoir examiné les amendements de crédits et adopté 74 d’entre eux, la commission n’a pas adopté les crédits de la mission Cohésion des territoires ainsi modifiés.
La commission a ensuite adopté 6 amendements portant articles additionnels rattachés.
M. François Jolivet, rapporteur spécial (Logement et hébergement d’urgence). Selon un très récent rapport du Conseil économique, social et environnemental, 58 % des Français métropolitains sont inquiets en raison de difficultés grandissantes pour accéder à un logement. Cette proportion atteint même 84 % en outre-mer, où elles constituent le premier fait générateur des crises sociales. Le logement, principale préoccupation de nos compatriotes, devant la santé et l’emploi, est la première sécurité des Français.
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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LES RAPPORTEURS spÉciaux
Ministère du Partenariat avec les territoires et de la Décentralisation :
- Mme Catherine Vautrin, Ministre ;
- M. Martin Bonne, conseiller spécial en charge des relations avec les élus ;
- Mme Delphine Besson, conseillère parlementaire ;
- M. Alexandre SANZ, sous-directeur de la cohésion et de l’aménagement du territoire.
Banque des territoires :
- M. Michel-François Delannoy, responsable du pilotage des programmes nationaux ;
- M. François Blouvac, responsable Éducation, inclusion numérique et services au public ;
- M. Alexis Nau, chargé des relations institutionnelles.
Association nationale des pôles territoriaux et des pays :
- M. Michaël Restier, directeur de l’ANPP.
Agence nationale de cohésion des territoires :
– M. Stanislas BOURRON, directeur général de l’ANCT ;
– M. Guillaume Clédière, directeur du programme France Services.
ADEME :
– Mme Patricia Blanc, directrice générale déléguée.
CEREMA :
– M. Pascal Berteaud, directeur général du Cerema.
Audition commune
Département de France :
- M. Bruno Faure, président du département du Cantal ;
- M. Philippe Herscu, directeur délégué ;
- M. Brice Lacourieux, conseiller relations avec le Parlement.
Intercommunalités de France :
- M. Jacques Chabot, président de la communauté des 4B Sud-Charente ;
- M. Simon Mauroux, responsable du pôle Institutions ;
- M. Montaine Blonsard, responsable des relations avec le Parlement.
Audition commune
CCMSA :
– M. Christophe Simon, chargé des relations parlementaires ;
– Mme Cyrielle Heronneau, responsable de la direction Relation et expérience de service.
ANTS, Ministère de l’Intérieur :
– Mme Anne-Gaëlle Baudoin, directrice de l’ANTS ;
– Mme Pascale Sauvage, directrice adjointe de l’ANTS.
France Travail :
– M. Aymeric Morin, directeur général adjoint en charge de l’offre de service-ad intérim ;
– M. Olivier Trouille, chargé de mission à la direction des partenariats ;
– M. Eudes De Morel, responsable de la stratégie et des affaires institutionnelles.
CNAM :
– Mme Carole Blanc, directrice des ressources, de l’appui au pilotage et de la contractualisation ;
– M. Julien Ripert, directeur de la relation client et du marketing.
CNAV :
– Mme Murielle Bialès, directrice déléguée au Réseau.
[2] Sjoukje et al. 2018, étude citée par le rapport annuel 2022 du Haut conseil pour le climat, « Dépasser les constats, mettre en œuvre les solutions », juin 2022.
([3]) Rapport d’information n° 775 des commissions des finances et du développement durable du Sénat, par la mission de contrôle conjointe relative aux inondations survenues en 2023 et au début de l’année 2024, déposé le 25 septembre 2024.
[4] Source : réponses d'Intercommunalité de France au questionnaire écrit des rapporteurs.
