N° 631

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 novembre 2024.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, après engagement de la procédure accélérée, portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (n° 529).

PAR Mme Danielle BRULEBOIS et M. Vincent THIÉBAUT

Députés

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AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Par Mme Marie LEBEC,

Députée

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AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES,
DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

Par M. Mickaël BOULOUX,

Député

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AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
DE LA RÉPUBLIQUE

Par M. Philippe GOSSELIN,

Député

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Voir le numéro :

 Assemblée nationale : 529.

SOMMAIRE

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Pages

   synthÈse de la commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire

Le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, comportant 42 articles, a été renvoyé à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Les articles 1er à 12 ont été délégués au fond à la commission des finances, les articles 13 à 19 et 42 à la commission des lois et les articles 20 à 22 et 26 à la commission des affaires économiques.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a concentré ses travaux sur les articles 23 à 25 et 27 à 41.

Les articles 23 à 25 et 27 traitent de l’énergie, notamment des énergies renouvelables (EnR) et de l’efficacité énergétique.

L’article 23 permet, conformément à la directive « RED III », l’octroi d’aides aux énergies renouvelables après mise en concurrence au-delà des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), en vue d’accélérer le déploiement de projets éoliens en mer, dont la durée d’instruction et de réalisation dépasse la durée de la PPE.

L’article 24 complète la loi d’accélération de la production d’EnR du 10 mars 2023 qui avait instauré des sous-préfets référents uniques à l’instruction des projets EnR, pour créer des référents uniques à l’instruction des projets situés en zone économique exclusive, nommés par le préfet maritime.

L’article 25 transpose une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne codifiée dans la directive RED III, permettant aux porteurs de projets d’EnR d’être exemptés de solliciter une dérogation « espèces protégées » s’ils prennent les mesures préventives adéquates.

L’article 27 transpose la directive « efficacité énergétique » telle que révisée en 2023. Il comprend diverses dispositions relatives à l’évaluation de l’efficacité énergétique des investissements et des documents de planification, à l’audit énergétique des entreprises, à la prise en compte de l’efficacité énergétique par les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), aux certificats d’économies d’énergie (CEE) ou aux performances énergétiques des centres de données et des organismes publics.

Les articles 28 à 35 portent sur les transports, notamment aériens et terrestres.

L’article 28 vise à permettre l’allongement de la durée maximale des contrats de régulation économique (CRE) de 5 ans à 15 ans pour le premier CRE conclu suite à l’attribution d’une concession aéroportuaire. En commission, la durée maximale a été réduite à 10 ans pour permettre un meilleur équilibre entre la planification à long terme et l’adaptabilité face aux évolutions du secteur aérien.

L’article 29 vise à mettre en œuvre le contrôle de l’application au niveau national des obligations fixées par les règlements européens « AFIR » et « RTE-T » en matière d’approvisionnement en électricité et en air conditionné des avions en stationnement dans les aéroports.

Les articles 30 et 31 concernent le déploiement des services numériques de mobilité. L’article 30 vise à transposer la révision en 2023 de la « directive STI » concernant le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interface avec d’autres modes de transport. L’article 31 vise à adapter les dispositions législatives relatives à l’ouverture des données et au développement des services numériques multimodaux à la nouvelle règlementation européenne.

L’article 32 a pour objet d’adapter la définition nationale de l’aéronautique d’État, prévue à l’article L. 6100-1 du code des transports,               au cadre européen en substituant au critère de propriété de l’aéronef, un critère d’utilisation pour les besoins de l’État.

L’article 33 vise à adapter la législation nationale au nouveau cadre juridique européen en matière de conditions de vérification de l’aptitude médicale des personnels ferroviaires exerçant des tâches critiques pour la sécurité, autres que la conduite.

L’article 34 vise à mettre en œuvre le contrôle de l’application des obligations issues du règlement européen « ReFuel EU Aviation » incombant aux fournisseurs de carburants, aux exploitants d’aéronefs et aux gestionnaires d’aéroports pour faciliter et accélérer le déploiement des carburants d’aviation durable.

L’article 35 a pour objet de mettre en cohérence l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques, fixé dans la LOM ([1]) en 2040, avec celui défini par la règlementation européenne en 2035.

Les articles 36 à 38 portent sur la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.

L’article 36 a pour objet de prendre certaines dispositions nécessaires pour l’application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (dit « règlement MACF »), concernant notamment le dépôt des candidatures des importateurs pour obtenir le statut de « déclarant MACF autorisé », les conditions de restitution de certificats MACF et le régime des sanctions applicables en cas de non-restitution.

L’article 37 prévoit une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour une durée de dix-huit mois, afin de pouvoir garantir la cohérence du droit national avec la législation secondaire prévue par le règlement MACF. La commission a supprimé cet article.

L’article 38 adapte le mécanisme de sanctions applicable aux infractions à la réglementation relative aux gaz à effet de serre fluorés et aux substances appauvrissant la couche d’ozone, à la suite de l’adoption de deux règlements en février 2024 par l’UE, qui reprennent les dispositions de l’amendement de Kigali au protocole de Montréal.

L’article 39 concerne le droit de l’environnement et plus spécifiquement la prévention des inondations. Il simplifie la transposition de la directive « inondation » de 2007 prévue dans la loi Grenelle 2 de 2010 afin d’alléger les procédures administratives relatives à la prévention des inondations et de les rendre plus lisibles. La commission a supprimé cet article.

L’article 40 modifie l’article L. 4311-3 du code de la santé publique pour prendre en compte la modification apportée par la directive (UE) 2024/505 du Parlement européen et du Conseil du 7 février 2024 modifiant la directive 2005/36/CE en ce qui concerne la reconnaissance des qualifications professionnelles des infirmiers responsables de soins généraux formés en Roumanie. Il vise ainsi à faciliter la reconnaissance des qualifications professionnelles de ces infirmiers dans les autres États membres.

L’article 41 modifie plusieurs articles du code de la santé publique relatifs aux dispositifs médicaux et dispositifs médicaux de diagnostic in vitro et aux pouvoirs de l’Agence nationale de sécurité du médicament pour prendre en compte l’adoption du règlement (UE) 2024/1860 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024. Ce règlement a introduit des dispositions pour obliger les fabricants de dispositifs médicaux et dispositifs médicaux de diagnostic in vitro à informer les autorités nationales et les professionnels de santé des risques de rupture d’approvisionnement afin in fine que des mesures préventives puissent être prises et que la continuité des soins et de la prise en charge des patients soient garanties.

L’article 41 bis modifie l’article L. 4232‑1 du code de la santé publique pour réintroduire la possibilité pour les pharmaciens travaillant dans des entreprises de médicaments vétérinaires d’être inscrits aux sections B ou C de l’ordre des pharmaciens.

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   SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES affaires économiques

La commission des affaires économiques a examiné avec délégation au fond les articles 20 à 22 et 26 relatifs au marché intérieur de l’électricité, au bon fonctionnement du système électrique, ainsi qu’à des dispositifs favorisant le développement des énergies renouvelables.

L’article 20 vise à achever la transposition de la directive (UE) 2019/944 relative aux règles communes pour le marché intérieur de l’électricité s’agissant des droits et de la protection des consommateurs, des missions de la Commission de régulation de l’énergie et de la gestion des réseaux publics d’électricité.

L’article 21 élargit le périmètre des acteurs obligés de participer au mécanisme d’ajustement du système électrique et rend obligatoire leur contribution à cet ajustement tant à la baisse qu’à la hausse, afin de renforcer les moyens de RTE pour équilibrer les flux sur le système électrique, et de permettre la participation de tous les producteurs d’électricité, y compris les producteurs d’électricité renouvelable.

L’article 22 transpose les nouvelles dispositions du règlement (UE) n° 1227/2011 du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie, issues du règlement (UE) 2024/1106 du 11 avril 2024. Il étend les pouvoirs de surveillance et de sanction de la Commission de régulation de l’énergie et relève le niveau maximal des sanctions en cas de manquements.

Enfin, pour accélérer le développement des énergies renouvelables conformément aux attendus de la directive « RED III », l’article 26 vise à améliorer la cohérence et donc l’opérationnalité des obligations incombant aux parcs de stationnement en matière de perméabilité des sols et d’équipement photovoltaïque. Il renforce par ailleurs les moyens de contrôle de la régularité des implantations photovoltaïques sur terres agricoles afin d’en sécuriser le déploiement sans risque pour la production alimentaire. Il clarifie enfin le partage des coûts de raccordement au réseau public d’électricité.

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   SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES FINANCES

Douze articles ont été délégués à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

L’article premier vise à interdire la pratique du paiement pour flux d’ordres, à élargir le champ des autorités compétentes recevant les comptes rendus de transactions financières de la part de l’Autorité des marchés financiers, à habiliter le Gouvernement à mettre en œuvre par ordonnance le règlement européen sur le point d’accès unique européen, à modifier plusieurs dispositions du code monétaire et financier pour appliquer le règlement européen relatif aux obligations vertes et durables et à clarifier le régime patrimonial des opérations sur crypto-actifs.

L’article 2 vise à transposer les directives européennes sur les exigences de fonds propres, les gestionnaires et acheteurs de crédits, les virements instantanés en euros et les contrats de crédit, à mettre à jour les références au règlement sur les entreprises d’investissement, et, enfin, à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour adapter les cadres législatifs concernés.

L’article 3 vise à faciliter la vérification de la situation assurantielle des véhicules et à adapter les pouvoirs de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution conformément au règlement européen de 2019.

L’article 4 vise à tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 novembre 2022 (WM et Sovim SA contre Luxembourg Business Registers) et, conformément à la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, à subordonner l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs conservées dans les registres à la démonstration d’un intérêt légitime.

L’article 5 modifie l’article L. 213-22-1 du code monétaire et financier afin de limiter les recours contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en œuvre des clauses d’action collective.

L’article 6 précise les modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements que doivent publier les grandes entreprises extractives, en application des dispositions de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.

L’article 7 corrige des dispositions du code de commerce pour préciser les conditions d’exercice des missions de certification de durabilité, éviter des sur-transpositions, modifier des références textuelles, des imprécisions terminologiques ou des redondances et mettre à jour les dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna.

L’article 8 met en cohérence les dispositions du code de la mutualité avec celles du code de commerce en appliquant aux mutuelles l’exemption de publication prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

L’article 9 permet d’harmoniser les méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre en offrant la possibilité, sous condition, d’appliquer la méthode utilisée pour répondre aux obligations de publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce pour remplir les obligations prévues à l’article L. 229-25 du code de l’environnement.

L’article 10 met en cohérence les dispositions du code de la sécurité sociale, du code des assurances et du code rural et de la pêche maritime en appliquant aux entreprises d’assurance, aux institutions de prévoyance et unions et aux coopératives agricoles l’exemption de publication prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

L’article 11 assure la cohérence des dispositions de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier avec celles de l’article L. 451-1-2 du même code.

L’article 12 clarifie des dispositions transitoires de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales.

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   SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des Lois était saisie pour avis, avec délégation au fond, des articles 13 à 19 et de l’article 42 du présent projet de loi.

Elle a examiné ces articles lors de sa réunion du mercredi 27 novembre.

L’article 13 corrige la définition des partenariats d’innovation, qui sont une catégorie particulière de marchés publics, pour respecter les critères restrictifs fixés par le cadre européen.

Cet article n’a pas été modifié par la commission des Lois.

Les articles 14 à 19 portent transposition de la directive relative aux actions représentatives ([2]).

En particulier, l’article 14 réforme la loi Justice du XXIème siècle ([3]) pour garantir que le socle procédural commun de l’action de groupe devant le juge judiciaire soit conforme aux exigences posées par la directive, notamment en matière de contrôle des conflits d’intérêts.

Cet article a fait l’objet, lors de son examen en commission des Lois, d’une réécriture globale afin d’harmoniser et de simplifier le régime juridique de l’action de groupe. Cette réécriture prévoit un régime procédural unique pour l’action de groupe et intègre les éléments nécessaires pour transposer la directive relative aux actions représentatives : les articles 15 à 19 n’étaient par conséquent plus nécessaires.

L’article 15 aménage le code de justice administrative pour garantir que la procédure de l’action de groupe devant le juge administratif soit conforme aux exigences posées par la directive, s’agissant notamment des mesures de publicité à prendre concernant les suites données à une action et la suppression de la mise en demeure.

L’article 16 modifie l’article 37 de la loi Informatique et libertés ([4]) pour le mettre en conformité avec la directive relative aux actions représentatives.

Les articles 17 et 18 introduisent dans le code de la consommation la possibilité d’intenter des actions transfrontières et les éléments nécessaires à la transposition de la directive précitée, notamment en ouvrant la possibilité d’intenter des actions en cessation du manquement.

L’article 19 adapte le code de la santé publique pour que la procédure d’action de groupe en matière de santé respecte les exigences de la directive européenne. Il élargit la qualité pour agir et consacre le principe de réparation intégrale des préjudices.

Ces cinq articles ont été supprimés par la commission des Lois à la suite à la réécriture de l’article 14.

L’article 42 transpose enfin la directive assouplissant le régime de la « carte bleue européenne » ([5]). Il s’agit d’un titre de séjour prévu par le droit européen pour attirer dans l’Union les travailleurs hautement qualifiés.

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification par la commission des Lois.

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   COMMENTAIRE DES ARTICLES

TITRE I
DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE Économique et financière

Chapitre Ier
Droit bancaire, monétaire et financier

Article premier
(articles L. 533‑12‑4, L. 533‑18, L. 549‑2, L. 632‑11, L. 773‑30, L. 774‑30, L. 775‑24, L. 773‑39, L. 775‑33, L. 774‑39, L. 621‑8‑4, L. 621‑13‑9, L. 621‑14, L. 621‑15, L. 621‑20‑11 [nouveau], L. 712‑7, L. 783‑8, L. 784‑8, L. 785‑7, L. 783‑9, L. 784‑9, L. 785‑8, L. 783‑10, L. 784‑10, L. 785‑9, L. 211‑7, L. 211‑38, L. 226‑5, L. 742‑1, L. 743‑1, L. 744‑1, L. 742‑13‑1, L. 743‑13‑1 et L. 744‑12‑1 du code monétaire et financier)
Adaptations relatives à l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres, à l’élargissement du champ des autorités auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions, à l’établissement d’un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés de capitaux et la durabilité, aux obligations vertes européennes et à la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité, et aux marchés de crypto-actifs

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article premier répond à cinq objectifs :

– modifier les articles L. 533‑12‑4 et L. 533‑18 du code monétaire et financier pour interdire la pratique du paiement pour flux d’ordres, et modifier les articles L. 549‑2, L. 621‑11, L. 773‑30, L. 774‑30, L. 775‑24, L. 773‑39, L. 775‑33 et L. 774‑39 pour élargir le champ des autorités compétentes auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers, conformément aux dispositions prévues dans le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil en vue de renforcer la transparence des données, de lever les obstacles à la mise en place de systèmes consolidés de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception d’un paiement pour le flux d’ordres ;

– habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour assurer la mise en œuvre du règlement (UE) 2023/2859 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité ;

– modifier les articles L. 621‑8‑4, L. 621‑13‑9, L. 621‑14, L. 621‑15, L. 712‑7, L. 783‑8, L. 784‑8, L. 785‑7, L. 783‑9, L. 784‑9, L. 785‑8, L. 783‑10, L. 784‑10 et L. 785‑9 du code monétaire et financier et créer un nouvel article L. 621‑20‑11 pour mettre en œuvre le règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité ;

– clarifier la règle de conflit des lois applicables aux conditions et effets patrimoniaux des opérations sur des titres financiers inscrits sur une technologie de registres distribués et la création de régimes de sûretés sur crypto-actifs, ce qui suppose de modifier les articles L. 211‑7, L. 211‑38, L. 226‑5, L. 742‑1, L. 743‑1, L. 744‑1, L. 742‑13‑1, L. 743‑13‑1 et L. 744‑12‑1 du code monétaire et financier.

I.   L’État du droit

A.   Le droit europÉen

Quatre textes européens sont concernés par l’article premier :

– le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 en vue de renforcer la transparence des données, de lever les obstacles à la mise en place de systèmes consolidés de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception d’un paiement pour le flux d’ordres ;

– le règlement (UE) 2023/2859 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité (European Single Access Point – ESAP) ;

– le règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité ;

– le règlement (UE) 2023/1114 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant les règlements (UE) n° 1093/2010 et (UE) n° 1095/2010 et les directives 2013/36/UE et (UE) 2019/1937.

1.   Le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024, modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement et du Conseil du 15 mai 2014 en vue de renforcer la transparence des données, de lever les obstacles à la mise en place de systèmes consolidés de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception d’un paiement pour le flux d’ordres

Proposé par la Commission le 25 novembre 2021, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 23 mars 2023 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 1er juin 2023, le règlement a été adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire engagée dans le cadre de la « feuille de route sur l’union des marchés de capitaux » ([6]).

Ce règlement modifie le règlement (UE) n° 600/2014 du 15 mai, couramment désigné sous son acronyme anglais MiFIR, avec pour objectif de renforcer la transparence des marchés financiers à travers, d’une part, l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres et, d’autre part, le renforcement des obligations d’information financière qui incombent à l’Autorité des marchés financiers (AMF).

a.   Le paiement pour flux d’ordres

Le paiement pour flux d’ordres (PFOF) désigne une forme de rémunération versée par un teneur de marché à un courtier de détail en contrepartie du transfert des ordres de ses clients pour exécution.

Cette pratique crée un risque de conflits d’intérêts majeur car les courtiers de détail pratiquant le PFOF sont incités à allouer les ordres de leurs clients aux teneurs de marché redistribuant la plus grande partie de leur marge, plutôt qu’à ceux qui apportent la plus forte amélioration des prix.

Le règlement prévoit l’interdiction de cette pratique qui contrevient au principe de meilleure exécution afin d’améliorer la protection des investisseurs.

Les pays où le PFOF était déjà pratiqué avant le 28 mars 2024 peuvent accorder une exemption temporaire jusqu’au 30 juin 2026, mais uniquement pour les courtiers travaillant avec des clients domiciliés dans leur pays. L’Allemagne qui autorisait cette pratique en amont de l’entrée en vigueur de la révision de MiFIR, a exercé auprès de l’autorité européenne des marchés financiers (AEFM), l’option lui permettant de maintenir celle-ci sur son territoire jusqu’au 30 juin 2026.

En France, en l’état des informations disponibles, aucune des entreprises d’investissement ne se livrait à cette pratique avant l’entrée en vigueur de la révision de MiFIR, car elles privilégiaient le recours à des intermédiaires de marché s’appuyant sur des plateformes de négociation. La France a fait le choix de ne pas exercer l’option de l’exemption temporaire afin de privilégier la protection des investisseurs et le respect de l’obligation de meilleure exécution.

b.   L’élargissement du champ des autorités compétentes auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers

Le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 procède à des ajustements des régimes de transparence des marchés d’instruments financiers avec pour objectif d’en simplifier le fonctionnement et d’accroître la transparence sur les transactions réalisées.

La révision du règlement MiFIR élargit le champ des autorités compétentes auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers. Il inclut désormais les autorités responsables de la supervision des entreprises d’investissement émettrices, des succursales impliquées dans les transactions, ainsi que des plateformes de négociation utilisées.

2.   Le règlement du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité (European Single Access Point – ESAP)

Pour répondre à la grande difficulté d’accès des investisseurs professionnels et du grand public (épargnants, chercheurs, etc.) à des informations publiques, le plus souvent dispersées sur les sites internet des entreprises, des autorités de supervision financière ou des points d’accès nationaux, le projet d’instaurer un point d’accès unique européen, l’European Single Access Point (ESAP) a été envisagé dans le cadre de la « feuille de route sur l’union des marchés de capitaux ».

En effet, selon les estimations figurant dans l’analyse d’impact de la Commission européenne ([7]), en 2020, seulement 18 % des informations publiées par les entreprises étaient centralisées sur une base de données et seulement 3 % l’étaient sur une base de données européenne. Ces informations ne sont en outre pas toujours publiées dans un format extractible et le sont rarement dans un format lisible par la machine.

Présenté par la Commission européenne le 25 novembre 2021, après avoir fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 23 mars 2022 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 7 juin 2022, le règlement du 13 décembre 2023, adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire, a créé une plateforme européenne centralisant les informations publiées par les sociétés opérant dans l’Union européenne.

Ce projet vise ainsi à doter l’Union européenne d’un portail similaire à ceux développés dans d’autres grandes économies : les plateformes EDGAR (Electronic Data-Gathering, Analysis, and Retrieval) opérée par la Securities and Exchange Commission (SEC) américaine, EDINET opérée par l’autorité japonaise des marchés financiers ou encore SEDAR (System for Electronic Document Analysis and Retrieval) géré par l’autorité canadienne des valeurs mobilières.

3.   Le règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité

Proposé par la Commission européenne le 7 juillet 2021, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 8 décembre 2021, de la Banque centrale européenne le 5 novembre 2021, le règlement (EU) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 2 novembre 2023, dit règlement EU GBS, établit un cadre normatif européen pour les obligations vertes, avec des exigences spécifiques visant à garantir leur caractère durable sur le plan environnemental.

Actuellement, les émetteurs d’obligations vertes opèrent sous le régime général applicable aux instruments financiers, sans cadre juridique spécifique. Pour certifier le caractère durable de ces titres, ils s’appuient sur des standards de marché, non encadrés par la réglementation. Ces standards, bien que largement utilisés, n’imposent aucune obligation légale particulière aux émetteurs.

Le règlement introduit ainsi un premier standard réglementaire pour les obligations vertes européennes, qui reste optionnel. Les émetteurs peuvent choisir de l’adopter, mais ce choix n’est pas nécessaire pour désigner leurs obligations comme vertes. Ce standard impose néanmoins des exigences strictes, telles que la publication d’une fiche d’information avant l’émission, accompagnée d’un rapport d’affectation et d’un rapport d’impact après l’émission.

Pour veiller à l’application de ces nouvelles règles, l’Autorité des marchés financiers est chargée de la supervision et de la surveillance des émetteurs utilisant ce standard. Si elle possède déjà une compétence, car l’Autorité des marchés financiers est compétente de façon générale en matière de contrôle des admissions à la négociation et des offres au public de titres financiers, le règlement entend lui conférer des pouvoirs spécifiques supplémentaires, qui ne peuvent être directement déduits des dispositions actuelles du code monétaire et financier.

4.   Le règlement (UE) 2023/1114 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant les règlements (UE) n° 1093/2010 et (UE) n° 1095/2010 et les directives 2013/36/UE et (UE) 2019/1937

Proposé le 24 octobre 2020, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 24 février 2021 et de la Banque centrale européenne le 19 février 2021, le règlement (UE) 2023/1114 sur les marchés de crypto-actifs, dit règlement MiCA, établit des règles uniformes pour les émetteurs de crypto-actifs qui n’ont pas été réglementés par d’autres actes de l’Union européenne relatifs aux services financiers et pour les prestataires de services liés à ces crypto-actifs.

Le règlement prévoit, notamment, des dispositions relatives à l’émission et à la fourniture de services financiers liés à ces actifs ainsi qu’un régime d’agrément et de supervision des prestataires.

Cependant, ce texte reste incomplet sur certains aspects. Notamment, le règlement ne précise pas le régime patrimonial relatif aux opérations sur crypto-actifs. Il n’apporte pas de réponse à la question de leur qualification juridique, ni aux modalités de constitution de sûretés sur ces actifs.

Par ailleurs, la transposition des dispositions du règlement MiCA ne s’est pas accompagnée d’une détermination de la loi applicable aux effets patrimoniaux des actifs inscrits en registre distribués, entraînant des lacunes dans le règlement de conflits de lois.

B.   le droit interne

1.   L’encadrement des rémunérations des prestataires de services d’investissement et l’exécution optimale des ordres des clients

L’article L. 533-12-4 du code monétaire et financier, dans sa rédaction actuelle, résulte des modifications apportées par la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014, dite directive MIF 2, qui a établi des règles plus strictes sur les rémunérations, commissions et avantages non monétaires, interdisant leur perception lorsque le prestataire propose un service de conseil en investissement au client.

Cette disposition du code monétaire et financier interdit aux prestataires de services d’investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, de recevoir ou verser des paiements ou avantages liés à la fourniture de services d’investissement, sauf si cela améliore la qualité du service au client sans nuire à l’obligation d’agir dans son meilleur intérêt. Les prestataires doivent informer clairement le client des paiements ou avantages, de leur nature, de leur montant ou de leur méthode de calcul avant la fourniture du service. Les paiements nécessaires à la fourniture des services, comme les frais de garde ou de change, ne sont pas soumis à cette obligation.

Dans sa rédaction actuelle, cet article ne fait pas explicitement mention du paiement pour flux d’ordres.

L’ordonnance n° 2016‑287 du 23 juin 2016 a également transposé les dispositions de la directive MIF 2 pour ce qui concerne l’obligation de meilleure exécution des ordres des clients. L’article L. 533‑18 qui en résulte impose aux prestataires de services d’investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, de prendre toutes les mesures nécessaires pour obtenir le meilleur résultat possible lors de l’exécution des ordres des clients, en tenant compte de critères tels que le coût, la rapidité, la probabilité d’exécution et d’autres considérations pertinentes.

2.   L’application des dispositions relatives aux services d’investissement et activités des marchés financiers en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives aux services d’investissement et activités des marchés financiers dans ces territoires sont précisées aux articles L. 773‑30, L. 774‑30, L. 775‑24, L. 773‑39, L. 774‑39 et L. 775‑33.

3.   La transmission des comptes rendus des transactions à l’autorité compétente du marché jugé le plus pertinent

L’article L. 632‑11 du code monétaire et financier prévoit que lorsque l’AMF reçoit des comptes rendus de transactions conformément à l’article L. 533‑9, elle doit transmettre ces informations à l’autorité compétente du marché le plus pertinent en termes de liquidité, même si ce marché est situé dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen.

Si les comptes rendus proviennent d’une succursale en France d’un prestataire de services d’investissement ayant son siège dans un autre État membre de l’Union européenne ou de l’espace économique européen, l’AMF doit communiquer ces informations à l’autorité compétente de l’État d’origine de la succursale, sauf si cette dernière indique qu’elle ne souhaite pas recevoir ces informations.

4.   Les pouvoirs de surveillance, d’enquête et de sanction de l’AMF

L’Autorité des marchés financiers dispose de larges pouvoirs pour surveiller, enquêter et sanctionner les manquements aux règles régissant les marchés financiers. Ces pouvoirs sont précisés au sein de la section IV du titre II du code monétaire et financier.

Tout d’abord, l’AMF dispose de pouvoirs en matière d’information. L’article L. 621‑8‑4 précise que l’AMF peut demander à toute personne ou entité visée au II de l’article L. 621‑9 — qui mentionne des acteurs tels que les prestataires de services d’investissement, les dépositaires centraux, les entreprises de marché, etc. — de lui fournir tous les documents ou informations, quel que soit leur format, indispensables à l’accomplissement de sa mission de surveillance. De plus, l’article L. 621‑13‑9 permet à l’AMF de recueillir tous les documents et informations requis auprès des personnes et entités concernées. Ses fonctions de surveillance s’exercent également dans le cadre du règlement européen n° 2017/1129, qui lui accorde des pouvoirs d’enquête détaillés, comme le précise l’article 32 du règlement.

En cas de manquements aux réglementations européennes, à la législation française ou aux règles professionnelles, l’AMF peut publier des déclarations publiques désignant les responsables, comme le prévoit l’article L. 621‑14.

Enfin, l’article L. 621‑15 détaille, dans son II, l’étendue des infractions relevant de la compétence de l’AMF par le biais de la Commission des sanctions. L’AMF peut infliger des sanctions, telles que des amendes, des interdictions d’exercer ou des radiations, en fonction de la gravité des infractions. Elle dispose également de la faculté de saisir la justice pour ordonner la cessation de pratiques irrégulières et de prendre des mesures conservatoires, telles qu’une astreinte, afin de garantir la protection des investisseurs et le bon fonctionnement des marchés.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017‑643 QPC du 2 juin 2017, a validé les articles L. 621‑14 et L. 621‑15 du code monétaire et financier au regard des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité.

La Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, ainsi que la Nouvelle-Calédonie bénéficient de dispositions particulières en vertu du principe de spécialité législative. Les articles L. 783‑8, L. 785‑7 et L. 783‑10 concernent spécifiquement la Nouvelle-Calédonie, tandis que les articles L. 784‑8, L. 784‑9 et L. 784‑10 s’appliquent à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

5.   L’inscription des titres financiers dans des dispositifs électroniques partagés et les garanties des obligations financières

a.   L’inscription dans un dispositif d’enregistrement électronique partagé des titres financiers

En France, l’ordonnance n° 2017‑1674 du 8 décembre 2017 relative à l’utilisation d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé pour la représentation et la transmission de titres financiers, dite ordonnance blockchain, a posé un principe d’équivalence des inscriptions au sein d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé (DEEP) avec les inscriptions des titres financiers dans un compte-titres, pour les seuls titres financiers non cotés.

La loi n° 2023‑171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture, a étendu au sein de l’article L. 211‑7 du code monétaire et financier la possibilité d’inscription dans un DEEP des titres cotés en application du règlement européen (UE) 2022/858 relatif au régime pilote pour les infrastructures de marché ayant recours à des technologies de registres distribués, dit régime pilote.

Ce dispositif coexiste avec celui de la loi n° 2019‑486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite loi Pacte, qui reconnaît la catégorie des actifs numériques et pose un principe de distinction entre ceux-ci et les titres financiers. Le Haut comité juridique de la place financière de Paris (HCJP) relève dans son rapport du 31 mai 2024 sur la détermination de la loi applicable aux actifs inscrits en registres distribués que « cet état du droit positif marque le choix d’un dualisme de qualifications et de régimes applicables » ([8]).

La loi qui doit régir les conditions et effets patrimoniaux des titres nominatifs inscrits dans un registre distribué n’est pas précisée.

b.   L’établissement de garantie des obligations financières

Depuis l’ordonnance du 9 janvier 2009, le code monétaire et financier a été complété pour encadrer les garanties des obligations financières : protégées par des mécanismes de résiliation et de compensation, sans entrave aux procédures d’insolvabilité, les parties peuvent donc garantir le paiement du solde résultant de la compensation de leurs obligations financières. Ces garanties peuvent prendre la forme de la remise en propriété ou de la constitution de sûretés sur des instruments financiers, des effets, des créances, des contrats ou des sommes d’argent.

L’article L. 211-38, qui constitue un des trois articles du paragraphe consacré aux garanties des obligations financières, précise que les parties peuvent constituer des garanties financières en transférant la pleine propriété de ces actifs, de manière opposable aux tiers, afin de sécuriser des obligations financières présentes ou futures. Ce transfert se fait sans formalités particulières, et la réalisation des garanties peut s’effectuer selon des conditions normales de marché, par la compensation ou la vente des actifs lorsque les obligations deviennent exigibles. Les modalités de réalisation et de compensation de ces garanties sont opposables aux tiers, même dans le cadre d’une procédure civile d’exécution.

Le cadre des garanties financières n’inclut pas, dans sa rédaction actuelle, les actifs numériques.

II.   Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 1er modifie trente-trois articles, crée un article dans le code monétaire et financier et propose d’habiliter le gouvernement à prendre par ordonnance différentes mesures relevant du domaine de la loi.

A.   Les adaptations relatives À l’interdiction du paiement pour flux d’ordres

Les adaptations relatives à l’interdiction du paiement pour flux d’ordres font l’objet des deux premiers alinéas du I de l’article premier.

Le projet de loi modifie les articles L. 533‑12‑4 et L. 533‑18 du code monétaire et financier afin d’ajouter à la liste des obligations des prestataires de services d’investissement l’interdiction de percevoir un paiement pour flux d’ordres.

Le rapporteur se félicite de l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres, une pratique problématique qui engendre des risques majeurs de conflits d’intérêts. Elle incite, en effet, certains courtiers à diriger les ordres de leurs clients vers les teneurs de marché proposant les redistributions les plus avantageuses pour eux, souvent au détriment des intérêts véritables des investisseurs.

Bien que cette pratique soit peu répandue en France, son interdiction, qui concernera des entreprises réalisant des marges élevées grâce à ce procédé, est bienvenue.

B.   L’Élargissement du champ des autoritÉs compÉtentes auxquelles l’AMF doit transmettre les comptes rendus de transactions sur les instruments financiers

Le premier paragraphe de l’article premier propose également une nouvelle rédaction de l’article L. 632‑11 du code monétaire et financier afin de refléter les modifications opérées par l’article 26 du règlement 2024/791 qui élargit le champ des autorités compétentes auxquelles l’AMF doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers conformément à l’article L. 533‑9.

L’AMF, auditionnée par le rapporteur dans le cadre de ses travaux, a indiqué qu’elle met déjà en œuvre les obligations établies par le règlement 2024/791 et transmet les comptes rendus des transactions sur les instruments financiers aux parties concernées. En conséquence, le dispositif proposé, que le rapporteur considère comme une avancée pour la supervision du système bancaire, n’aura que peu de conséquences pratiques sur le travail de l’AMF.

C.   Le projet de loi permet au Gouvernement de prendre par ordonnance des mesures pour crÉer un point d’accÈs unique europÉen, sans passer par un dÉbat parlementaire sur les modalitÈs de sa mise en œuvre

Le III habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :

– adapter les dispositions du code de commerce, du code monétaire et financier, du code des assurances et d’autres codes ou lois, pour assurer leur cohérence avec le règlement (UE) 2023/2859 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés de capitaux et la durabilité et avec le règlement (UE) 2023/2869 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 précité ;

– étendre à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, les dispositions prises sur le fondement du 1° et 2° du II du présent article, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État, et prévoir, le cas échéant, les adaptations nécessaires en ce qui concerne Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint‑Pierre‑et‑Miquelon.

Le rapporteur souligne que l’étude d’impact justifie l’utilisation d’une ordonnance en raison de la technicité et de la complexité des dispositions à appliquer. Cependant, cette justification peine à convaincre, car le recours à une ordonnance entraîne des défis techniques similaires.

Le rapporteur regrette que la transposition de ce règlement, tant attendue par les entreprises, ne soit pas soumise à l’examen du Parlement, qui aurait utilement contribué à la définition et à l’établissement des modalités de mise en œuvre du dispositif. Cette situation est d’autant plus regrettable que le règlement est accompagné d’une directive précisant sa mise en œuvre, la directive (UE) 2023/2864 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023, qui impose aux États membres d’adopter et de publier, au plus tard le 10 janvier 2026, les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires à sa conformité. Ce délai aurait ainsi amplement permis un examen parlementaire de la transposition.

D.   L’application du rÉglement du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes

Le projet de loi insère dans le code monétaire et financier un nouvel article L. 621‑20‑11 désignant l’Autorité des marchés financiers comme l’autorité compétente pour assurer l’application en France de l’ensemble des dispositions du règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité.

Dans son avis du 24 octobre 2024, le Conseil d’État avait proposé, tout d’abord, de compléter le projet de loi pour assurer une complète application de l’article 49 du règlement, en insérant à l’article L. 621‑15 du code monétaire et financier, dans la liste des sanctions que peut prendre la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers, l’interdiction faite à une personne morale et à certaines personnes physiques d’émettre des obligations vertes européennes pendant une période allant jusqu’à un an, en cas de méconnaissance de certaines règles. Cet ajout a bien été intégré dans la version du projet de loi déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Le I de l’article L. 712‑7 du code monétaire et financier a également été modifié, à la suggestion du Conseil d’État, pour inscrire le règlement (UE) 2023/2631 sur la liste des textes dont le ministre chargé de l’économie a compétence pour arrêter les conditions d’application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

E.   L’encadrement du rÉgime patrimonial des opÉrations sur crypto-actifs

Le règlement MiCA ne contient pas de dispositions relatives au régime patrimonial des opérations sur crypto-actifs ou aux sûretés pouvant être constituées sur les crypto-actifs.

L’exposé des motifs du projet de loi se réfère aux travaux du Haut comité juridique de la place financière de Paris. Ce dernier relève, en effet, dans un rapport du 27 janvier 2024 ([9]), « que le règlement MiCA invite à s’interroger sur les aspects de droit privé des crypto-actifs, et spécialement leurs aspects patrimoniaux ». Le HCJP ajoute que « la transposition du règlement MiCA est l’occasion d’adapter le droit français des biens relatif aux crypto-actifs afin qu’il soit conforme à l’esprit du règlement, tout en s’assurant de son attractivité pour les acteurs économiques ». Le groupe de travail du HCJP a, dans ce cadre, envisagé d’adapter le nantissement de compte-titres, soit une garantie permettant à un débiteur de mettre en gage des titres financiers pour garantir une dette, aux crypto-actifs.

Le projet de loi reprend intégralement la proposition formulée par le HCJP, retenant l’option qui consiste à répliquer le régime du nantissement de compte-titres prévu aux articles L. 211‑20 et suivants du code monétaire et financier afin de créer un régime distinct pour le nantissement de crypto-actifs.

Le régime du nantissement des crypto-actifs est adapté pour tenir compte de la spécificité des crypto-actifs. La constitution du nantissement est rendue opposable inter partes et à l’égard des tiers par la signature d’une déclaration de nantissement, accompagnée d’attestations fournies par des prestataires spécialisés ou des établissements de crédit, notamment en cas de fruits ou produits générés par les crypto-actifs. Les clauses dites d’arrosage permettent d’ajouter de nouveaux actifs à l’assiette initiale, même via des contrats automatisés.

Le rapporteur exprime de vives réserves quant à l’introduction de ce régime patrimonial, soulignant en particulier la volatilité des crypto-actifs. Il estime qu’une réforme de cette nature aurait nécessité une concertation plus large.

Par ailleurs, le rapporteur relève que contrairement à ce qui est précisé dans l’étude d’impact, c’est en contradiction avec les conclusions du rapport du HCJP que le Gouvernement propose, dans le projet de loi, une adaptation du régime de la garantie financière aux crypto-actifs.

Dans son rapport, le HCJP souligne que la proposition d’intégrer les crypto-actifs au régime des garanties financières prévu aux articles L. 211‑36 et suivants du code monétaire et financier « fait débat au sein du groupe, certains membres ayant émis des réserves quant à l’opportunité et à la possibilité d’étendre le régime de la garantie financière aux crypto-actifs ».

Pourtant, le projet de loi prévoit bien une modification de l’article L. 211‑38 du code monétaire et financier relatif à la garantie des obligations financières, pour introduire les « actifs numériques » parmi les instruments financiers pouvant être remis en pleine propriété à titre de garantie des obligations financières.

En conséquence, le rapporteur demandera le retrait de ces dispositions qui, comme le recommande le HCJP dans son rapport, mériteraient d’être abordées au niveau européen.

Enfin, le projet de loi vise à clarifier la détermination de la loi applicable aux actifs inscrits en registre distribués, conformément aux recommandations du HCJP. Il est donc prévu, explicitement, que les titres nominatifs inscrits dans un registre distribué doivent être soumis, pour leurs conditions et effets patrimoniaux, à la loi de l’émetteur.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Après avoir adopté huit amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

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*     *

Article 2
(articles L. 511‑41‑1 A, L. 612‑1, L. 613‑34‑1, L. 613‑44, L. 613‑44‑1, L. 613‑53‑4, L. 613‑55‑1, L. 613‑56, L. 613‑55, L. 613‑55‑1, L. 613‑55‑12, L. 613‑56‑1, L. 773‑5, L. 774‑5 et L. 775‑5, L. 783‑4, L. 784‑4, L. 785‑3, L. 214‑10‑1, L. 517‑1, L. 773‑12, L. 774‑12, L. 775‑11, L. 54‑11‑5‑1 et L. 54‑11‑5‑2 [nouveaux], L. 54‑11‑6, L. 54‑11‑7, L. 54‑11‑13, L. 54‑11‑14, L. 54‑11‑18, L. 54‑11‑20, L. 561‑7, L. 561‑36‑1, L. 612‑21, L. 773‑40‑1, L. 774‑40‑1, L. 775‑34‑1, L. 775‑36, L. 783‑2, L. 784‑2, L. 785‑2, L. 330‑1, L. 330‑4, L. 330‑5 [nouveau], L. 362‑1, L. 522‑17, L. 526‑32, L. 752‑15, L. 753‑15, L. 754‑14, L. 773‑22, L. 774‑22, L. 775‑16, L. 773‑26, L. 774‑26 et L. 775‑20 du code monétaire et financier, article L. 511‑7 du code de la consommation)
Adaptations relatives à l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, à la définition de la compagnie financière et aux conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières, aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédit, aux virements en euros et aux contrats de crédit aux consommateurs, aux contrats à la consommation et contrats de services financiers conclus à distance

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 répond à cinq objectifs :

– transposer diverses dispositions de la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles ;

– mettre à jour les références au règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, modifié par le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil du 19 juin 2024 en ce qui concerne la définition de la compagnie financière et les conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières ;

– transposer la directive (UE) 2021/2167 relative aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédit ;

– mettre en œuvre le règlement (UE) 2024/886 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 modifiant les règlements (UE) n° 260/2012 et (UE) n° 2021/1230 et les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366 en ce qui concerne les virements instantanés en euros et habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi permettant de transposer le paragraphe 2 de l’article 35 bis de la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 et définir ainsi les compétences de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et de la Banque de France ;

– habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi favorisant la transposition des directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers conclus à distance emportant des modifications du code de la consommation, du code monétaire et financier et du code des assurances.

I.   L’État du droit

A.   Le droit europÉen

Plusieurs textes européens sont concernés par l’article 2 :

– la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles ;

– le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil dit CRR3 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres, publié le 19 juin 2024 et qui entrera en vigueur au 1er janvier 2025 ;

– la directive (UE) 2021/2167 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, et modifiant les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE ;

– le règlement (UE) 2024/886 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 modifiant les règlements (UE) n° 260/2012 et (UE) n° 2021/1230 et les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366 en ce qui concerne les virements instantanés en euros ;

– les directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers conclus à distance emportant des modifications du code de la consommation, du code monétaire et financier et du code des assurances.

1.   La directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles

Proposée par la Commission européenne le 19 avril 2023, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 13 juillet 2023 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 5 juillet 2023, la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024, dite directive Daisy Chains II, a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.

La directive apporte des modifications importantes à la directive 2014/59/UE et au règlement (UE) n° 806/2014, particulièrement sur l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL). Cette directive répond aux évolutions récentes du cadre réglementaire européen, en adaptant les règles relatives à la MREL interne et en clarifiant les dispositions applicables aux entités de liquidation.

Les principales réformes concernent la possibilité pour certaines entités intermédiaires d’un groupe bancaire de se conformer à la MREL interne sur une base consolidée, notamment dans les cas où une application individuelle entraînerait des exigences disproportionnées ou des incohérences au sein des groupes de résolution. Ces modifications s’inscrivent dans un souci de proportionnalité, de flexibilité et d’équité entre les différents types de structures bancaires.

Une avancée majeure réside dans l’intégration de règles spécifiques pour les entités intermédiaires. Ces entités, souvent centrales dans la structure de leur groupe, sont désormais en mesure de consolider leurs obligations MREL, sous réserve de certaines conditions. Cela vise à éviter une double comptabilisation des exigences et à garantir que les ressources prépositionnées restent disponibles pour absorber les pertes et recapitaliser les entités du groupe en cas de crise.

La directive introduit une définition formelle des « entités de liquidation », en précisant les critères permettant de les identifier lors de la planification des résolutions. Le régime des entités de liquidation, introduit par la directive Daisy Chains II, désigne des entités bancaires pour lesquelles l’autorité de résolution juge inutile d’imposer des exigences spécifiques en matière de MREL pour préparer l’utilisation des pouvoirs de réduction ou de conversion en cas de crise. Ces entités sont considérées comme pouvant être liquidées dans le cadre de procédures normales d’insolvabilité, sans qu’il soit nécessaire de recourir à ces pouvoirs.

2.   Le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil dit CRR3 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres

En réponse à la crise financière mondiale de 2008‑2009, l’Union européenne a entrepris une réforme profonde du cadre prudentiel des institutions financières dans le but de renforcer la solidité de son secteur bancaire. L’un des aspects clés de cette réforme a été l’adaptation des normes internationales définies en 2010 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, notamment à travers la mise en place de la « réforme Bâle III » et des normes associées. Bien que cette réforme ait permis de renforcer le secteur bancaire européen, certaines faiblesses révélées par la crise demeurent et nécessitent encore des ajustements.

Le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil, connu sous le nom de CRR3, modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 en ce qui concerne les exigences liées au risque de crédit, au risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, au risque opérationnel, au risque de marché et au plancher des fonds propres, a été publié le 19 juin 2024. Il entrera en vigueur le 1er janvier 2025.

Ce règlement vise à transposer en droit européen les dernières modifications de la réforme de Bâle III, convenues en 2017, qui ont donné naissance au « cadre de Bâle III finalisé ». Ce cadre introduit principalement un ajustement des exigences prudentielles concernant le risque de crédit, le risque de marché, le risque de contrepartie et le risque opérationnel.

En particulier, l’article 1er de ce règlement modifie la définition de la « compagnie financière holding » (CFH) telle qu’elle est établie au point 20 du paragraphe 1 de l’article 4 du règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013.

3.   La directive (UE) 2021/2167 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, et modifiant les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE

Proposée par la Commission européenne le 14 mars 2018, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen 11 juillet 2018 et d’un avis de la Banque centrale le 20 novembre 2018, la directive 2021/2167/UE du Parlement européen et du Conseil a été adoptée à l’issue d’une procédure législative ordinaire.

La directive porte sur les prêts non-performants (PNP), qui désignent des prêts bancaires détenus par un établissement de crédit pour lesquels un défaut de paiement de l’emprunteur est jugé probable ou déjà survenu. Elle répond à la constatation que, dans l’Union européenne, la gestion des PNP par les établissements de crédit se heurte à l’absence d’un marché secondaire européen suffisamment concurrentiel et profond. Ce manque de marché secondaire empêche la cession de stocks de PNP dans des conditions de prix avantageuses. Cette situation résulte de la fragmentation des cadres nationaux qui s’appliquent à deux catégories d’acteurs : les acheteurs de crédits, qui rachètent des contrats de PNP (ou des droits associés), et les gestionnaires de crédits, qui peuvent être chargés de gérer les droits et obligations ou de mener les procédures de recouvrement au nom d’un acheteur de crédits. Cette fragmentation entre systèmes juridiques nationaux se traduit par un manque de réglementation spécifique dans certains États membres concernant les gestionnaires de crédits.

L’objectif de la directive est d’harmoniser les règles concernant l’achat et la gestion des PNP, afin de créer un « passeport européen » permettant aux acteurs concernés de mener ces activités à travers les frontières. Parallèlement, la directive instaure des mesures de protection des emprunteurs dont la créance est transférée à un acheteur de crédit. Ces mesures, intégrées dans les règles existantes de protection des consommateurs de produits financiers (notamment les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE), garantissent que les emprunteurs bénéficient d’un niveau de protection identique avant et après le transfert de la créance, sans frais pour eux. Enfin, la directive définit les conditions d’agrément et de surveillance des acheteurs et gestionnaires de crédits, qui seront assurées dans chaque État membre par une autorité nationale désignée, comme l’ACPR en France.

Les États membres devaient transposer la directive dans leur législation nationale avant le 29 décembre 2023. La France a rempli cette obligation par l’ordonnance n° 2023-1139 du 6 décembre 2023 et le décret n° 2023-1211 du 20 décembre 2023. Cependant, des ajustements sont nécessaires pour que la transposition soit pleinement conforme.

4.   Le règlement (UE) 2024/886 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 modifiant les règlements (UE) 260/2012 et (UE) 2021/1230 et les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366 en ce qui concerne les virements instantanés en euros

Le règlement (UE) n° 2024/886 du 13 mars 2024, adopté par le Parlement européen et le Conseil, modifie les règlements (UE) n° 260/2012 et (UE) n° 2021/1230 ainsi que les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366, en vue de favoriser l’expansion des virements instantanés en euros. Son objectif est de rendre ces paiements plus accessibles, abordables et sûrs à l’échelle de l’Union européenne, tout en garantissant une approche harmonisée.

Les virements instantanés, qui permettent des paiements irrévocables en temps réel entre comptes bancaires, présentent un intérêt croissant à mesure que l’économie européenne se numérise. Contrairement aux paiements traditionnels qui peuvent prendre plusieurs jours, ces virements assurent une disponibilité immédiate des fonds pour le bénéficiaire, généralement en moins de 10 secondes, tous les jours de l’année.

Ce règlement cherche à lever les obstacles à la généralisation des virements instantanés. En 2022, seulement 13 % des virements en euros au sein de l’UE étaient instantanés. Les obstacles identifiés incluent l’absence d’une acceptation généralisée par les prestataires de services de paiement, des coûts de transaction parfois trop élevés et peu incitatifs, un manque de confiance des utilisateurs, et des tensions liées à la réglementation sur le gel des avoirs.

Le règlement (UE) n° 2024/886 modifie la directive 98/26/CE, adoptée le 19 mai 1998, établissant les règles garantissant la finalité des transactions dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres, et autorise ainsi les établissements de paiement et les institutions de monnaie électronique à devenir participants à ces systèmes de paiement.

Les institutions financières utilisent actuellement des systèmes de criblage pour vérifier que leurs clients ne figurent pas sur les listes de sanctions de l’UE, afin d’éviter que leurs fonds ne soient gelés. Lors de transactions transfrontalières au sein de l’Union européenne, elles filtrent les paiements pour écarter tout risque, tant du côté de l’émetteur que du destinataire. Le règlement (UE) n° 2024/886 impose désormais aux institutions de vérifier immédiatement, après l’entrée en vigueur de nouvelles mesures de gel, et quotidiennement, que leurs clients ne sont pas concernés par ces sanctions. Cependant, ce règlement interdit désormais de filtrer les transactions sur la base de ces listes, sauf si cela est nécessaire pour d’autres contrôles, comme ceux liés à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

5.   Les directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers conclus à distance emportant des modifications du code de la consommation, du code monétaire et financier et du code des assurances.

Les directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers visent à moderniser un cadre réglementaire devenu obsolète dans ces secteurs.

a.   La directive 2023/2673 du 22 novembre 2023 concernant les contrats de crédit conclus à distance

La directive (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023, concernant les contrats de crédit conclus à distance (DMFSD), découle d’une proposition de la Commission européenne présentée le 11 mai 2022, visant à réviser la directive 2002/65/CE sur la vente à distance de services financiers. Elle concerne tous les acteurs du secteur financier, tels que les banques, compagnies d’assurances, ou intermédiaires comme les conseillers financiers indépendants, qui offrent des produits financiers à distance.

Cette directive introduit plusieurs nouveautés importantes, en :

– renforçant les exigences d’informations précontractuelles, désormais obligatoires 24 heures avant la conclusion du contrat, sauf rappel après signature ;

– améliorant le droit de rétractation en ligne en instaurant un « bouton de rétractation » pour les contrats électroniques ;

– garantissant une équité accrue dans les contrats en ligne en limitant les interfaces trompeuses et en permettant aux consommateurs d’interagir avec un humain si nécessaire ;

– mettant à jour le régime des sanctions en étendant les règles existantes sur les droits des consommateurs. Les États membres devront prévoir des sanctions, telles que des amendes administratives ou judiciaires, pour toute violation des nouvelles obligations.

b.   La directive (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 relative aux contrats de crédit à la consommation

La directive (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 relative aux contrats de crédit à la consommation (CCD II) abroge et remplace la directive 2008/48/CE afin d’adapter la réglementation aux évolutions du marché, telles que le développement des parcours numériques, l’essor du paiement fractionné et l’analyse de solvabilité automatisée.

Elle étend son champ d’application en supprimant certaines exemptions, comme celles concernant les crédits inférieurs à 200 euros ou les crédits gratuits, et en relevant le plafond des crédits couverts à 100 000 euros.

La directive renforce la protection des consommateurs grâce à des obligations accrues d’information, une évaluation stricte de la solvabilité, un droit de rétractation, et l’instauration d’un taux d’usure dans chaque État membre. Certaines exemptions sont toutefois maintenues, notamment pour les cartes à débit différé ou les différés de paiement sans intérêts dans la limite de 90 jours. Enfin, les plateformes de financement participatif restent exclues de son application.

B.   Le droit interne

1.   Les dispositions relatives aux exigences prudentielles et aux mécanismes de résolution dans le secteur bancaire

a.   La définition des obligations de fonds propres supplémentaires

Depuis l’ordonnance n° 2014‑158 du 20 février 2014, l’article L. 511‑41‑1‑A du code monétaire et financier prévoit que les établissements de crédit et les sociétés de financement peuvent être soumis à des obligations de fonds propres supplémentaires (« coussins »), dans des conditions définies par un arrêté ([10]).

L’ordonnance n° 2020-1635 du 21 décembre 2020 a par ailleurs apporté un certain nombre de modifications à cet article. Ce dernier précise désormais l’articulation entre les différentes exigences de fonds propres et les conséquences de leur absence de respect sur les restrictions aux distributions ou au versement de prestations de pensions. L’article mentionne à présent une nouvelle méthodologie de calcul du « score de systémicité » des établissements d’importance systémique mondiale prenant en compte l’existence du Mécanisme de résolution unique afin de calculer le coussin de fonds propres pour ces établissements.

L’article L. 613‑44 qui impose aux établissements de crédit de respecter une exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, dite ratio MREL, a également été modifié par l’ordonnance n° 2020‑1635 du 21 décembre. Cette dernière a introduit une distinction entre le ratio MREL « externe » auquel doivent satisfaire, sur une base consolidée, les entités de résolution, et le ratio MREL « interne » qui s’applique, sur base individuelle, aux filiales qui ne sont pas elles-mêmes des entités de résolution. L’article L. 613‑44‑1 précise que le collège de résolution veille au respect par les personnes qui relèvent de sa compétence des exigences fixées dans l’article L. 613‑44.

b.   L’identification des entités soumises aux règles de supervision et de résolution dans le secteur bancaire

L’article L. 613‑34 identifie les entités soumises aux règles de supervision et de résolution dans le secteur financier. Il élargit la portée des règles applicables aux banques pour inclure les sociétés de financement présentant un risque pour la stabilité financière. Dans ce cadre, le collège de supervision, avec l’avis du collège de résolution, peut obliger une société à établir un plan préventif de rétablissement et, le cas échéant, à émettre de nouveaux instruments financiers. L’article L. 613‑34‑1 offre des précisions sur les définitions utilisées dans les sections relatives à la supervision et à la résolution des entités financières.

Enfin, l’article L. 613‑53‑4 établit les conditions et modalités de cessation des activités d’un établissement-relais, une mesure importante pour encadrer la fin d’activité d’une entité dans le cadre d’une procédure de résolution, afin de limiter les risques pour la stabilité financière.

c.   La mise en œuvre des mesures de renflouement interne

L’article L. 613‑55 du code monétaire et financier, modifié par l’ordonnance n° 2020‑1636 du 21 décembre 2020, définit les objectifs principaux et les modalités de la réduction ou de la conversion des engagements éligibles dans le cadre d’une procédure de résolution bancaire. Cet article précise les conditions dans lesquelles une réduction de la valeur ou une conversion des instruments financiers peut être réalisée.

Créé également par l’ordonnance du 21 décembre 2020, l’article L. 613‑55‑12 introduit la notion de conversion automatique des engagements éligibles ou des instruments de fonds propres additionnels en titres de capital ou en d’autres formes de titres de propriété. Cette conversion s’effectue de plein droit, sans pouvoir être entravée par des clauses statutaires ou contractuelles, garantissant ainsi une flexibilité accrue lors des procédures de résolution.

Enfin, l’article L. 613‑56‑1 décrit les pouvoirs du collège de résolution dans la gestion d’une procédure de résolution. Il autorise, par exemple, la modification des caractéristiques des instruments de dette dans le cadre d’un renflouement interne. Cette faculté permet de prolonger les échéances, de modifier les montants dus ou de suspendre le paiement des intérêts, offrant ainsi une plus grande marge de manœuvre pour éviter la faillite d’une institution financière et protéger le système financier dans son ensemble.

d.   L’extension du dispositif à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives aux exigences minimales de fonds propres et d’engagements éligibles sont précisées pour ces territoires aux articles L. 773‑5, L. 774‑5, L. 775‑5, L. 783‑4, L. 784‑4 et L. 785‑3.

2.   Les dispositions relatives à la notion de compagnie financière holding

L’article L. 517‑1 du code monétaire et financier définit la notion de « compagnie financière holding » comme « un établissement financier au sens de l’article L. 511‑21 dont les filiales sont exclusivement ou principalement des établissements ou des établissements financiers, l’une au moins de ces filiales étant un établissement, et qui n’est pas une compagnie financière holding mixte ».

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives à la définition de la compagnie financière holding figurent ainsi aux articles L. 773‑12, L. 774‑12 et L. 775‑11.

3.   Les dispositions relatives aux conditions d’exercice d’activité de dépositaire d’organismes de placement collectif méritent une actualisation des références auxquelles elles renvoient

L’article L. 214‑10‑1 du code monétaire et financier précise les conditions à respecter pour les entreprises d’investissement pour être éligibles à l’exercice d’activité de dépositaire d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Le cinquième alinéa exige en particulier que ces entreprises respectent le même cadre prudentiel que les établissements bancaires en matière de gestion du risque opérationnel.

Cet article fait référence aux articles 315 et 317 du règlement (UE) 575/2013 qui a été modifié par le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil du 19 juin 2024 en ce qui concerne la définition de la compagnie financière et les conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières.

4.   Les dispositions relatives aux acteurs de crédit et aux contrôles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

a.   Les dispositions du projet de loi concernent les gestionnaires de crédits et acheteurs de crédits

L’ordonnance du 30 décembre 2023, prise sur le fondement de l’article 17 de la loi n°2023‑171 du 9 mars 2023, a créé, à la suite du chapitre X du titre IV du livre V du code monétaire et financier, un nouveau chapitre dédié aux gestionnaires et acheteurs de crédits.

La première section du chapitre définit les notions utilisées et précise quelles activités de gestion des crédits sont couvertes par les dispositions de ce chapitre. Il s’agit des activités de gestion de crédits assurées par un gestionnaire de crédits auprès d’un acheteur de crédits, étant entendu que les autres activités de gestion assurées par d’autres acteurs, à l’instar des professions réglementées, ou auprès d’établissements de crédits sont exemptées du champ. La deuxième section du chapitre introduit une obligation d’agrément pour les gestionnaires de crédits souhaitant exercer leur activité en France. L’article L. 54‑11‑6 qui relève de cette section autorise les gestionnaires de crédits agréés en France à recevoir et détenir des fonds d’emprunteurs pour les transférer à des acheteurs de crédits.

La cinquième section du chapitre et, notamment les articles L. 54‑11‑13 et L. 54‑11‑14, prévoient que le gestionnaire de crédits reste responsable de toutes les obligations prévues par le chapitre lorsqu’il décide de recourir à un prestataire de services extérieur et qu’il doit, dans ce cas, en informer le créancier.

La sixième section, et son article L. 54‑11‑18, précisent les conditions pour le libre établissement et la libre prestation d’activités dans le reste des États membres de l’Union européenne d’un gestionnaire de crédits agréé en France ou dans un autre État membre. Cette section concrétise la possibilité pour un gestionnaire de crédits disposant d’un agrément délivré par l’autorité compétente d’un État membre de l’Union européenne de fournir ses services à l’échelle de l’Union européenne.

La septième section détaille le mode de surveillance des gestionnaires de crédits qui fournissent des services transfrontaliers. Elle précise notamment les informations devant être échangées entre les autorités compétentes de l’État d’accueil et de l’État d’origine du gestionnaire de crédits.

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédits sont précisées pour ces territoires aux articles L. 773‑40‑1, L. 774‑40‑1, L. 775‑34‑1, L. 775‑36, L. 783‑2 et L. 785‑2.

b.   Les dispositions relatives au pouvoir de contrôle de l’ACPR en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

La section VII du chapitre Ier du VI du livre V du même code, section relative aux autorités de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme porte sur les pouvoirs des autorités de contrôle.

Notamment, l’article L. 561‑36‑1 détaille les pouvoirs de contrôle de l’ACPR en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

5.   Des dispositions relatives aux systèmes de règlements interbancaires appelant une mise à jour

a.   Les règles des systèmes de règlements interbancaires

Le droit régissant les systèmes de règlements interbancaires est précisé aux articles L. 330‑1 et L. 330‑4 du code monétaire et financier. Ces derniers résultent de la transposition de la directive 98/26/CE du 19 mai 1998.

L’article L. 330‑1 définit la notion de système de règlements interbancaires comme une procédure nationale ou internationale organisant les relations entre au moins trois participants, permettant, conformément à des règles communes et des procédures normalisées, l’exécution habituelle de paiements entre participants.

L’article L. 330‑4 établit des règles pour garantir un accès équitable et non discriminatoire des prestataires de services de paiement aux systèmes de paiement. Il vise à s’assurer que les conditions d’accès soient objectives, proportionnées et qu’elles permettent de prévenir des risques tels que les risques de règlement, opérationnels et d’entreprise, tout en protégeant la stabilité financière des systèmes de paiement.

b.   Les règles de protection des fonds collectés lors de l’émission de monnaie électronique

Les articles L. 522‑17 et L. 526‑21 prévoient la possibilité pour certains établissements, tels que les établissements de paiement, de cantonner les fonds reçus de la part de leurs clients. Cette mesure vise à assurer que les fonds des clients soient séparés des actifs de l’établissement et protégés contre les créanciers en cas de procédure d’insolvabilité.

En l’état actuel de leur rédaction, ces articles ne permettent pas explicitement aux établissements de monnaie électronique de cantonner les fonds de leurs clients sur un compte auprès d’une banque centrale d’un État membre de l’Union européenne.

c.   L’article L. 511‑7 du code de la consommation

Cet article habilite les agents spécifiques à rechercher et à constater des infractions ou manquements relatifs à un large éventail de règlements européens. En l’état actuel, il n’octroie pas un pouvoir de surveillance et de constat des infractions liées aux frais et aux bénéficiaires des virements au sein de l’espace unique de paiements en euros, dits virements SEPA.

II.   Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 2 comprend cent quatre-vingt alinéas répartis entre huit paragraphes.

Ces dispositions modifient un article du code du commerce et cinquante-trois articles du code monétaire et financier et créent trois nouveaux articles dans ce code.

A.   Les adaptations relatives aux exigences de fonds propres

La modification des articles L. 613‑34‑1, relatif à la définition des entités de liquidation, et L. 613‑44, relatif aux exigences de MREL, conformément aux dispositions de la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, permettra à l’autorité de résolution de déterminer les exigences de MREL interne en prenant mieux en compte l’ampleur des besoins de recapitalisation au sein d’un groupe bancaire.

L’autorité de résolution pourra, dès lors, désigner des filiales comme entités de liquidation, qui ne seront en principe pas soumises aux exigences de MREL, en fonction de la stratégie de résolution adoptée pour le groupe. Elle pourra également choisir de fixer les exigences de MREL interne des entités intermédiaires sur la base de leur comptabilité individuelle (en tenant compte des MREL des filiales sous son contrôle) ou sur la base consolidée, lorsque cette approche est plus pertinente pour certaines entités intermédiaires.

En France, la plupart des groupes bancaires sont soumis à une planification de résolution préventive sous la supervision du Conseil de résolution unique (CRU). Celui-ci évalue, groupe par groupe, les filiales susceptibles de répondre à la définition d’entité de liquidation (selon la directive Daisy Chains II) et adapte, le cas échéant, les exigences de MREL en conséquence. Bien que la Direction générale du Trésor ne puisse identifier avec précision le nombre de filiales françaises qui pourraient être qualifiées d’entités de liquidation, elle anticipe une stabilité du périmètre d’application du MREL par rapport aux pratiques actuelles du CRU à l’issue du cycle 2024/2025.

Des ajustements de la transposition de la directive BRRD2 sont également prévus afin de clarifier le cadre de la résolution bancaire.

B.   La mise À jour des dispositions relatives aux compagnies financiÈres holding et aux exigences prudentielles des entreprises d’investissement

Il est proposé de modifier l’article L. 517‑1 du code monétaire et financier afin d’intégrer automatiquement la définition de la compagnie financière holding telle qu’elle découlera des ajustements apportés par le règlement CRR3 au règlement CRR, à compter du 1er janvier 2025.

Selon le registre des agents financiers de l’ACPR, il existe aujourd’hui 19 compagnies financières holding en France. Les modifications par rapport à la définition actuellement en vigueur ne sont pas substantielles et ne devraient, en conséquence, pas avoir pour effet de modifier le nombre de compagnies financières holding en France.

L’ACPR et la BCE, pour les entités sous leur supervision, disposeront d’une certaine marge de manœuvre pour décider de qualifier ou non une entreprise de compagnie financière holding, après avoir évalué les activités et les risques associés à cette entreprise. Si cette dérogation est appliquée, l’autorité de supervision exclura l’entité consolidante ultime du périmètre de la supervision prudentielle. À ce jour, et sans préjuger des décisions futures des superviseurs, aucune compagnie holding financière française n’a été identifiée comme pouvant bénéficier de cette mesure.

Le règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 figure déjà sur la liste des règlements pour lesquels le ministre de l’économie peut fixer les conditions d’application de telle sorte qu’ils aient des effets identiques à ceux produits en France métropolitaine, en vertu de l’article L. 712‑7. Aucune mesure d’adaptation n’est donc nécessaire pour étendre la modification de l’article L. 517‑1 à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

Les modifications apportées à l’article L. 214‑10‑1 du code monétaire et financier permettront de mettre à jour les références au règlement CRR concernant les exigences prudentielles en matière de risque opérationnel que doivent respecter les entreprises d’investissement pour être éligibles à l’exercice des activités de dépositaire d’OPCVM.

C.   La mise en conformitÉ du droit français avec les dispositions de la directive (UE) 2021/2167 relative aux gestionnaires de crÉdits et acheteurs de crÉdits

Les dispositions du projet de loi visent à finaliser la mise en conformité du droit français avec les dispositions de la directive (UE) 2021/2167 relative aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédits, en raison d’un besoin de correction de l’ordonnance n° 2023‑1139 du 6 décembre 2023.

Ces dispositions, qui n’avaient pas été initialement prévues lors de la transposition, ont été identifiées comme nécessaires au cours des travaux préparatoires à l’entrée en vigueur des textes. Elles résultent, notamment, du dialogue conduit par l’ACPR avec les futures entités assujetties, dans le cadre de la mise en place des procédures d’agrément et de surveillance.

Les modifications apportées aux articles du code monétaire et financier visent à :

– garantir que le gestionnaire de crédits respecte en permanence les conditions nécessaires à son agrément, selon des modalités définies par arrêté ;

– encadrer les opérations de changement de contrôle d’un gestionnaire de crédit, également selon des modalités définies par arrêté ;

– renforcer les pouvoirs de contrôle de l’ACPR, en précisant que l’ACPR peut demander au juge la suspension de droits de vote, pour assurer le respect par le gestionnaire de crédit des dispositions déjà existantes en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ;

– prévoir la publication d’un arrêté ministériel qui précisera les modalités d’application de l’obligation de cantonnement des fonds d’emprunteur pouvant être détenus par un gestionnaire de crédits.

D.   Le renforcement de la rÉgulation des services de paiement et l’adaptation aux normes europÉennes des virements instantanÉs en euros

Le dispositif proposé vise à renforcer la régulation des services de paiement et à assurer la conformité avec les normes européennes par :

– l’octroi à la DGCCRF d’un pouvoir de surveillance et de constat des infractions liées aux frais et aux bénéficiaires des virements SEPA, avec la possibilité de prononcer des injonctions de conformité accompagnées d’astreintes journalières, conformément au règlement (UE) n° 2024/886 ;

– l’élargissement du champ d’application du régime de sanctions existant, pour couvrir les infractions aux règlements européens applicables, grâce à des dispositions supplémentaires du code monétaire et financier permettant l’intervention de l’ACPR ;

– la modification des critères d’éligibilité pour inclure les établissements de paiement et de monnaie électronique dans les systèmes de règlement interbancaire, en ligne avec la directive 98/26/CE et le règlement (UE) n° 2024/886 ;

– l’alignement du droit français sur les modifications apportées par les règlements européens, notamment en abrogeant certaines dispositions obsolètes ;

– l’ajout des conditions de participation pour les établissements de paiement et de monnaie électronique aux systèmes de paiement désignés, en conformité avec la directive (UE) 2015/2366 ;

– l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir une procédure d’évaluation de la conformité des établissements souhaitant participer à des systèmes de paiement désignés, afin de garantir une harmonisation européenne et prévenir les risques juridiques.

Le rapporteur relève que bien que les coûts de mise en conformité pour les prestataires de services de paiement soient estimés, par la Commission européenne ([11]), entre 10 000 euros et 1,3 million d’euros par établissement (pour ceux n’offrant pas déjà ce service), ces dépenses devraient être amorties à terme. En effet, une fois généralisé, le coût des virements instantanés sera comparable à celui des virements standards, avec une tendance à la baisse grâce à l’augmentation du volume de transactions.

De plus, les coûts de mise en place de la vérification des bénéficiaires seront proportionnellement plus faibles pour les petits établissements, limitant ainsi leur impact financier. La perte de revenus pour les prestataires devrait également rester faible, puisque nombre d’entre eux pratiquent déjà des tarifs bas, voire la gratuité, pour ce service.

E.   L’habilitation du Gouvernement À prendre par ordonnance des mesures afin de mettre le droit national en conformitÉ avec les deux directives europÉennes (UE) 2023/2673 et (UE) 2023/2225

Le dispositif retenu pour la transposition des directives en matière de contrats de crédit aux consommateurs et de services financiers à distance est celui de l’habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance.

Le Gouvernement met en avant, pour justifier ce choix, le nombre important des dispositions à modifier et la nature technique des exigences des directives.

Le rapporteur regrette toutefois le recours à une habilitation à prendre des ordonnances, jugeant que cette approche compromet la transparence et la consultation des parties prenantes. Cela est particulièrement préjudiciable pour la transposition de directives concernant le secteur du crédit à la consommation, qui concerne de nombreux citoyens.

La transposition de ces deux directives entraînera la modification de plusieurs parties législatives du code de la consommation, du code monétaire et financier ainsi que du code des assurances. Cela inclura des ajustements sur des articles spécifiques concernant les pratiques commerciales, les obligations des prêteurs, et les règles relatives aux intermédiaires financiers et aux assureurs, afin d’assurer une meilleure protection des consommateurs.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Après avoir adopté neuf amendements rédactionnels et deux amendements visant à aligner la date d’entrée en vigueur des dispositions du projet de loi sur la date de sa promulgation, déposés par le rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

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Article 3
(article L. 451‑1‑1 du code des assurances et articles L. 612‑39, L. 621‑15, L. 783‑2, L. 784‑2 et L. 785‑2 du code monétaire et financier)
Adaptations relatives à l’assurance de responsabilité civile des véhicules et au pouvoir de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 répond à deux objectifs :

– modifier l’article L. 451‑1 du code des assurances pour faciliter la vérification de la situation assurantielle d’un véhicule ;

– modifier les articles L. 612‑39, L. 621‑15, L. 783‑2, L. 784‑2 et L. 785‑2 du code monétaire et financier pour adapter les pouvoirs de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution conformément aux dispositions du règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019.

I.   l’état du droit

A.   Le droit europÉen

Deux textes européens sont concernés par l’article 3 :

– la directive (UE) 2021/2118 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 modifiant la directive 2009/103/CE concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité ;

– le règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à un produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle — dit règlement PEEP.

1.   La directive (UE) 2021/2118 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 modifiant la directive 2009/103/CE concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité

Les règles en matière d’assurance automobile obligatoire font l’objet d’un encadrement européen. Elles ont pour objectif d’harmoniser les réglementations afin de faciliter les déplacements des personnes dans l’Union européenne, contribuant ainsi à l’effectivité du principe de libre circulation et de la création d’un marché intérieur.

Proposée par la Commission le 24 mai 2018, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 19 octobre 2018, la directive (UE) 2021/2118 concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité, a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.

Cette directive modifie l’article 3 de la directive 2009/103/CE concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité afin d’obliger les États membres à prendre toutes les mesures appropriées pour que la responsabilité civile relative à la circulation d’un véhicule ayant son stationnement habituel sur son territoire soit couverte par une assurance.

En outre, elle modifie l’article 27 de la directive 2009/103/CE pour préciser que des sanctions doivent être prévues en cas de violations des dispositions nationales de transposition. Ces dispositions ont pour objectif d’assurer l’effectivité de l’obligation d’assurance, en obligeant les États membres à prendre des sanctions dissuasives vis-à-vis des contrevenants à la réglementation.

2.   Le règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à un produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle — dit règlement PEEP

Dans le cadre de l’Union des marchés de capitaux, le règlement (UE) 2019/1238 du 20 juin 2019 a mis en place le produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle (PEPP).

Ce règlement, entré en vigueur le 22 mars 2022, a pour objectif de renforcer l’attractivité de l’épargne retraite en créant un produit d’épargne portable entre les États membres. Ainsi, un épargnant qui disposerait d’un PEPP dans son État membre de résidence et s’installerait dans un autre État membre, n’aurait pas besoin d’ouvrir un nouveau contrat d’épargne retraite propre à cet État mais pourrait conserver son PEPP.

Le règlement (UE) 2019/1238 du 20 juin 2019 prévoit, à son article 6, la désignation d’une autorité compétente unique pour chaque type d’entreprise financière. En France, la loi n° 2023‑171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture a désigné deux autorités : l’AMF comme autorité compétente pour les PEPP commercialisés par des prestataires de services d’investissement et entreprises d’investissement ainsi que ceux ouverts auprès de sociétés de gestion, et l’ACPR comme autorité compétente pour les PEPP ouverts auprès d’organismes d’assurance.

Par ailleurs, les articles 67 à 69 du règlement PEPP établissent les pouvoirs minimaux des autorités compétentes en matière de mesures administratives et de sanctions. L’article 67 précise que des amendes administratives pouvant atteindre cinq millions d’euros, voire 10 % du chiffre d’affaires annuel, peuvent être imposées, avec des ajustements pour les groupes. L’article 68 indique que les autorités doivent prendre en compte divers facteurs (gravité, responsabilité, préjudice, etc.) pour fixer le type et le montant des sanctions.

B.   LE droit interne

1.   L’article L. 451‑1‑1 du code des assurances fixe la liste des missions attribuées au gestionnaire du fichier des véhicules assurés

L’article L. 451‑1‑1 du code des assurances organise la mise en place et la gestion de deux fichiers relatifs à l’assurance des véhicules terrestres à moteur.

Le premier fichier, le fichier des véhicules assurés (FVA), est destiné à recenser les véhicules assurés conformément à la réglementation, ainsi que les véhicules de l’État qui ne sont pas soumis à cette obligation. Ce fichier, géré par un organisme d’information, permet de collecter et d’utiliser les données relatives à l’immatriculation, aux caractéristiques techniques et à la couverture d’assurance des véhicules. Ces informations servent à informer les personnes concernées, conformément à l’article L. 451‑1, à permettre à l’État d’exercer sa mission de contrôle de l’obligation d’assurance en responsabilité civile automobile, à contribuer à la lutte contre la gestion illégale des véhicules hors d’usage et à aider le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages dans l’accomplissement de ses missions.

L’article précise également que d’autres organismes peuvent interroger ce fichier à des fins de sécurisation de leurs activités, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, un second fichier est mis en place pour identifier les véhicules susceptibles de ne pas respecter l’obligation d’assurance. Ce fichier repose sur les informations du premier et est également encadré par des dispositions définies par décret en Conseil d’État.

2.   Les dispositions du code monétaire et financier relatives aux pouvoirs de sanction de l’ACPR et de l’AMF

Les dispositions législatives actuelles ne sont pas conformes aux exigences du règlement PEPP.

L’article L. 612‑39 du code monétaire et financier ne confère pas à l’ACPR les pouvoirs de sanction nécessaires pour répondre pleinement aux exigences fixées par le règlement européen PEPP. En effet, cet article, dans sa rédaction actuelle, ne permet pas à la commission des sanctions de prononcer des amendes suffisamment élevées pour être proportionnelles aux obligations imposées par le règlement. Notamment, il ne prévoit pas la possibilité d’imposer des sanctions pécuniaires atteignant 10 % du chiffre d’affaires annuel total de l’entreprise concernée ou de son groupe, ni d’aller au-delà de ce seuil lorsque l’avantage retiré du manquement peut être déterminé. De plus, il n’inclut pas de dispositions spécifiques pour que la commission tienne compte des circonstances prévues par l’article 68 du règlement PEPP lors de la fixation des sanctions.

Les articles L. 783‑2, L. 784‑2 et L. 785‑2 du code monétaire et financier précisent l’application de cette disposition en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Par ailleurs, l’article L. 621‑15 du code monétaire et financier, dans sa rédaction actuelle, ne respecte pas les exigences du règlement PEPP, car il fixe le plafond des sanctions administratives à 15 % du chiffre d’affaires annuel total. Cette limite est supérieure à celle prévue par le règlement européen, qui stipule un maximum de 10 %.

II.   Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article trois comprend seize alinéas répartis entre deux paragraphes.

Ces dispositions modifient un article du code des assurances et cinq articles du code monétaire et financier.

A.   Les adaptations du code des assurances

Pour répondre à l’obligation de prendre toutes les mesures appropriées pour que la responsabilité civile relative à la circulation d’un véhicule ayant son stationnement habituel sur son territoire soit couverte par une assurance qui incombe aux États membres aux termes de l’article 3 de la directive 2009/103/CE, telle qu’il a été modifié par la directive (UE) 2021/2118 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021, le Gouvernement a choisi d’utiliser les données du FVA et de les diffuser par le biais d’une plateforme numérique et vocale, qui regroupe déjà l’ensemble des contrats d’assurance effectifs couvrant les véhicules immatriculés en France. Ce fichier est utilisé par les forces de l’ordre pour contrôler l’obligation d’assurance.

Ce procédé permet d’accéder aux informations en temps réel, à l’inverse de la carte verte, ce qui permet de fiabiliser la vérification de l’assurance. En effet, les assureurs ont l’obligation d’alimenter en temps réel le FVA, tant en cas de nouvelle souscription qu’en cas de résiliation.

Le recours au FVA permettra à tout conducteur de vérifier qu’il circule en conformité avec les prescriptions de l’article L. 211‑1 du code des assurances, qui impose la souscription d’une assurance de responsabilité civile pour la conduite d’un véhicule. Il contribuera ainsi à sécuriser la situation juridique des conducteurs et à limiter le nombre de véhicules circulant sans assurance en France, ce qui constitue un objectif d’intérêt général à part entière.

Afin de limiter au strict nécessaire l’accès à ces données, la consultation de ce registre sera réservée aux seules personnes y ayant un intérêt légitime (propriétaire, locataire ou emprunteur d’un véhicule avant de circuler). Le Gouvernement envisage d’assurer un filtrage, notamment grâce au numéro de la carte grise du véhicule, dont seul le conducteur autorisé du véhicule dispose, de sorte que les tiers, qui ne disposent pas de ce document, ne pourront pas y avoir accès. Par ailleurs, le fichier ne communiquera que l’information relative à la couverture assurantielle d’un véhicule, à l’exclusion de toute autre donnée personnelle n’ayant pas de lien avec l’objectif poursuivi (par exemple le nom du titulaire du contrat, le nom de l’assureur).

L’atteinte au droit à la vie privée est donc limitée et proportionnée au regard de l’objectif poursuivi.

B.   La mise en conformitÉ des pouvoirs de sanction de l’ACPR et de l’AMF

Pour rendre conformes au règlement PEEP les dispositions législatives relatives au pouvoir de sanction de l’ACPR, l’article L. 612‑39 du code monétaire et financier est modifié afin de prévoir le régime des sanctions pécuniaires que peut prononcer la commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en cas de manquements aux obligations prévues par le règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à un PEEP. En outre, sont clarifiées les règles de détermination du chiffre d’affaires des organismes d’assurance dans le cas où la sanction pécuniaire est fixée en proportion de ce chiffre d’affaires.

Le Conseil d’État avait relevé, dans son avis du 24 octobre 2024, que l’article 67 de ce règlement du 20 juin 2019, dont le point 3 e) prévoit que les amendes administratives peuvent atteindre jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires, ce qui interdit aux États membres de fixer le montant de la sanction au-delà de ce pourcentage, contrairement à d’autres dispositions de ce même point 3 qui fixent des planchers. En conséquence, le projet de loi avait pris en compte cet avis et fixé à 10 % du chiffre d’affaires total le montant maximal de sanction pouvant être prononcée par l’AMF contre une personne morale manquant aux obligations du règlement PEEP, dans un souci de respect du texte européen.

L’AMF, auditionnée par le rapporteur, a précisé qu’elle n’avait pour l’heure jamais eu à appliquer une amende atteignant le plafond de 10 %. L’abaissement du plafond du montant maximal de sanction ne semble ainsi pas de nature à rendre moins dissuasive l’action de l’AMF en matière de sanctions.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

Après avoir adopté un amendement rédactionnel déposé par le rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

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Article 4
(articles L. 561‑46, L. 773‑42, L. 774‑42 et L. 775‑36 du code monétaire et financier et articles L. 123‑6, L. 123‑52, L. 123-53 et L. 950‑1 du code de commerce)
Adaptations relatives aux modalités d’accès aux données du registre des bénéficiaires effectifs

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 vise à tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne et, conformément à la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, à subordonner à la démonstration d’un intérêt légitime l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs conservées dans les registres.

I.   L’ÉTAT DU DROIT

A.   LE droit europÉen

L’obligation pour les États membres de tenir un registre central des bénéficiaires effectifs découle de l’article 30 de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 4e directive anti-blanchiment, qui a imposé la création de registres accessibles à toute personne ou organisation pouvant justifier d’un intérêt légitime. Cette exigence a été modifiée par la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 5e directive anti-blanchiment, qui a élargi l’accès à ces registres à toute personne, supprimant ainsi la condition d’intérêt légitime.

L’ordonnance n° 2020‑115 et le décret n° 2020‑118, adoptés en février 2020, ont renforcé le dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ils ont permis une mise en conformité avec la 5e directive, notamment en assurant un accès public sans exiger un intérêt légitime préalable. En France, ces obligations ont été transposées par l’article L. 561‑46 du code monétaire et financier, selon lequel les sociétés doivent déclarer les informations sur les bénéficiaires effectifs au registre du commerce.

Cependant, cette ouverture a été mise en cause par un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 22 novembre 2022 ([12]). La Cour a jugé que l’accès public à ces informations violait le droit au respect de la vie privée et la protection des données personnelles, reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En conséquence, la CJUE a invalidé les dispositions de la 5e directive qui autorisaient un accès sans restriction au registre des bénéficiaires effectifs. Le régime précédemment en vigueur, issu de la 4e directive, a été rétabli, stipulant que l’accès à ces informations doit être conditionné à la démonstration d’un intérêt légitime.

En conséquence, la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 6e directive anti-blanchiment, adoptée en mai 2024, tire les conséquences de cet arrêt en restreignant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs aux seules personnes justifiant d’un intérêt légitime.

L’article 12 de la 6e directive anti-blanchiment prévoit néanmoins que « les personnes agissant à des fins journalistiques, de signalement ou de toute autre forme d’expression médiatique » ainsi que « les organisations de la société civile, y compris les organisations non gouvernementales et les universitaires, qui ont un lien avec la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes ou du financement du terrorisme, ou avec la lutte contre ces phénomènes » sont réputées avoir un intérêt légitime.

En sus, au deuxième alinéa de l’article 12 de la 6e directive anti-blanchiment, il est précisé que « outre les catégories recensées au premier alinéa, les États membres veillent également à ce que d’autres personnes qui sont en mesure de démontrer un intérêt légitime en ce qui concerne la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes et du financement du terrorisme, ainsi que de la lutte contre ces phénomènes, aient accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas ».

B.   Le droit interne

1.   L’article L. 561‑46 du code monétaire et financier relatif à l’accès au registre des bénéficiaires effectifs

Jusqu’à l’ordonnance n° 2020‑115 du 12 février2020, le droit d’accès du public était conditionné à la démonstration de l’existence d’un « motif légitime » devant le juge en charge de la tenue du registre. Depuis ce texte, la référence à ce motif a disparu.

L’article L. 561‑46 prévoit actuellement qu’une partie des informations renseignées sur le registre des bénéficiaires effectifs est accessible au public. Il s’agit du nom, du nom d’usage, du pseudonyme, des prénoms, de la date de naissance, du pays de résidence, de la nationalité des bénéficiaires effectifs, ainsi que de la nature et de l’étendue des intérêts qu’ils détiennent dans la société ou l’entité.

Le droit d’accès du public n’est cependant pas pour autant sans limite. L’article L. 561‑46 précise que l’accès concerne exclusivement les « informations relatives à l’état civil ». Il exclut l’accès aux informations relatives aux autres éléments d’identification.

Les autorités et organismes spécifiques mentionnés ont accès à l’intégralité des informations sur les bénéficiaires effectifs. Cela inclut les sociétés ou entités elles-mêmes pour leurs informations déclarées, les autorités judiciaires, les cellules de renseignement financier, les agents des douanes et des finances publiques, les officiers de police judiciaire, ainsi que les autorités de contrôle de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Ces autorités peuvent également partager ces informations avec leurs homologues des États membres de l’Union européenne dans le cadre de leurs missions.

Enfin, il est précisé que l’accès aux informations est gratuit pour tous les utilisateurs, que ce soit pour la consultation ou la communication des données relatives aux bénéficiaires effectifs.

Les articles L. 773‑42 et L. 774‑42 du code monétaire et financier adaptent les dispositions des articles L. 561‑46 et L. 561‑46‑2 aux spécificités de la Nouvelle‑Calédonie et de la Polynésie française. L’article L. 775‑36 permet l’application par mention expresse de ces dispositions à Wallis-et-Futuna.

2.   Le code de commerce prévoit la mise en œuvre effective de la consultation du registre des bénéficiaires effectifs

L’article L. 123‑6 du code de commerce dispose que le juge commis à la surveillance du registre du commerce et des sociétés est compétent pour « toute contestation entre l’assujetti et le greffier ». Ce faisant, l’article, dans sa rédaction actuelle, ne prévoit pas explicitement de mécanisme de recours pour les tiers, c’est-à-dire les personnes qui ne sont pas assujetties, mais qui souhaitent accéder à certaines informations sur les bénéficiaires effectifs.

Il manque une mention explicite permettant aux tiers de contester, devant le juge commis à la surveillance du registre du commerce et des sociétés (RCS), les décisions du greffier concernant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs.

II.   Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 4 modifie quatre articles du code monétaire et financier et quatre articles du code de commerce.

A.   Les adaptations du code monÉtaire et financier

Tout d’abord, l’article 4 du projet de loi modifie l’article L. 561‑46 du code monétaire et financier pour actualiser la liste des autorités nationales et européennes compétentes dans le domaine de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et devant, à ce titre, accéder de manière directe et sans restriction aux informations renseignées concernant les bénéficiaires effectifs. Ainsi, l’Agence française anticorruption, les agents habilités de la direction générale du Trésor chargés de la mise en œuvre des sanctions internationales, le Parquet européen, l’Office européen de lutte anti-fraude, Europol, Eurojust, l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme sont-ils expressément mentionnés.

En second lieu, le projet de loi prévoit de transposer la 6e directive anti-blanchiment en créant un nouvel article L. 561‑46‑2, dans lequel sont énumérées les personnes qui sont présumées justifier d’un intérêt légitime. Ce nouvel article mentionne les « personnes agissant à des fins journalistes, de signalement ou de toute autre forme d’expression médiatique en lien avec la prévention ou la lutte contre le blanchiment de capitaux » et « les organismes à but non-lucratif et chercheurs universitaires dont les activités sont liées à la prévention ou la lutte contre le blanchiment de capitaux ».

L’étude d’impact précise que, dans la rédaction de ce nouvel article, le Gouvernement a fait « usage de la possibilité ouverte par la 6e directive de prévoir des catégories supplémentaires de personnes (après les avoir notifiées à la Commission européenne) », pour élargir « ladite liste à deux autres types d’acteurs qui consultent régulièrement le RBE dans le cadre de leurs activités et obligations, à savoir les sociétés assujetties aux obligations de lutte contre la corruption de la loi n° 2016‑1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique  (dite loi « Sapin II ») ainsi qu’aux prestataires tiers auxquels celles-ci font appel pour obligations afférentes ».

Le rapporteur souligne toutefois que, dans sa rédaction proposée, la disposition régissant l’accès au RBE n’est pas pleinement satisfaisante à double titre.

D’une part, certains acteurs administratifs sont exclus, notamment la Cour des comptes ainsi que les chambres régionales et territoriales des comptes, qui perdraient leur accès au RBE si le projet de loi était adopté en l’état. Cette situation est problématique, et le rapporteur déposera un amendement pour garantir que ces institutions conservent cet accès.

D’autre part, la mention de l’accès pour les journalistes, les organismes à but non lucratif et les chercheurs universitaires demeure trop restrictive. Afin de garantir un accès large au RBE, il est nécessaire de prévoir que ces acteurs puissent accéder au RBE s’ils démontrent un lien, même indirect, avec la prévention ou la lutte contre le blanchiment de capitaux, ses infractions sous-jacentes ou le financement du terrorisme.

Cette approche ne semble pas contrevenir au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

En premier lieu, il convient de relever que la CJUE, dans son arrêt du 22 novembre 2022, ne considère pas que l’accès de la presse et des organisations de la société civile au RBE constitue une ingérence grave dans les droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte européenne. Seul l’accès ouvert à toute personne, sans que cette dernière n’ait à justifier d’un intérêt légitime, est jugé comme n’étant ni nécessaire ni proportionné.

Dans ses conclusions sous les affaires C‑37/20 et C‑601/20 ([13]), l’Avocat général Giovanni Pitruzella avait relevé, que « si l’objectif visé est celui de mettre en place un environnement moins susceptible d’être utilisé à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme et si le moyen choisi est le renforcement du niveau de transparence concernant les bénéficiaires effectifs afin de garantir un contrôle accru des informations par la société civile, il apparaît nécessaire d’établir, à ces fins, un registre public concernant les bénéficiaires effectifs qui soit accessible par des tiers. Ces tiers comprennent notamment (mais non pas exclusivement) la presse ou les organisations de la société civile, à savoir celles appelées les « auxiliaires démocratiques » et qui jouent un rôle fondamental pour garantir le contrôle de la société civile sur des activités qui peuvent avoir un impact sur des intérêts essentiels de la communauté. Un tel objectif n’apparaît pas réalisable par d’autres moyens. »

En second lieu, la 6e directive anti-blanchiment confie l’appréciation de la notion d’intérêt légitime aux États membres, avec pour seule obligation la détermination de cet intérêt légitime en tenant compte « a) de la fonction ou de l’emploi occupé par le demandeur ; et b) du lien avec les entités juridiques ou constructions juridiques spécifiques dont les informations sont demandées » ([14]).

Surtout, l’article 12 de la 6e directive anti-blanchiment prévoit, à son deuxième paragraphe, l’obligation pour les États membres de veiller « à ce que d’autres personnes qui sont en mesure de démontrer un intérêt légitime en ce qui concerne la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes et du financement du terrorisme, ainsi que de la lutte contre ces phénomènes, aient accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas ». Le troisième paragraphe de ce même article prévoit qu’« au plus tard le 10 juillet 2026, les États membres doivent communiquer à la Commission […] toutes les catégories supplémentaires de personnes qui ont été déclarées comme ayant un intérêt légitime à accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs identifiés conformément au paragraphe 2, deuxième alinéa ».

Les dispositions contenues dans le projet de loi prévoient que les personnes bénéficiant de l’accès au RBE ne peuvent communiquer à des tiers les informations mentionnées que dans le cadre des activités justifiant leur intérêt légitime à accéder à ces informations. Elles permettront de s’assurer, en conformité avec la jurisprudence de la CJUE, que l’accès au RBE de ces personnes n’expose pas le bénéficiaire à un risque disproportionné, à un risque de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation.

B.   Les adaptations du code dE commerce

La limitation de l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs en fonction de l’intérêt légitime entraîne une prise de décision par l’INPI ou le greffier du tribunal de commerce. Cette décision peut faire l’objet d’un recours.

L’INPI, en tant qu’établissement public administratif, relève de la juridiction administrative pour les recours, tandis que le juge judiciaire, commis à la surveillance du RCS, est compétent pour les litiges entre assujettis et greffiers. Cependant, en l’absence de disposition législative spécifique, les recours des tiers contre les décisions des greffiers devraient également relever du juge administratif.

Pour harmoniser les compétences, il est proposé de modifier l’article L. 123–6 du code de commerce afin d’attribuer au juge judiciaire commis à la surveillance du RCS la compétence pour traiter toutes les contestations liées aux décisions des greffiers concernant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs, qu’elles soient formulées par des assujettis ou des tiers.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Quatre amendements rédactionnels déposés par le rapporteur ont été adoptés.

En outre, le rapporteur a déposé un amendement afin de garantir que les journalistes, organismes à but non lucratif et chercheurs universitaires justifiant d’un lien même indirect avec la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes et du financement du terrorisme, ainsi qu’avec la lutte contre ces phénomènes, puissent accéder au RBE. Cet amendement a été adopté.

La commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.

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Article 5
(article L. 213-22-1 du code monétaire et financier)
Adaptations relatives à la limitation des recours contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en œuvre des clauses d’action collective

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 vise à compléter le régime des clauses d’action collective figurant dans les titres de dette française comme le prévoit le Traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES). Conformément aux « termes de référence communs » adoptés par le comité économique et financier auxquels renvoie le onzième considérant du traité MES, l’article introduit deux alinéas à l’article L. 213‑22‑1 du code monétaire et financier afin de limiter l’engagement de la responsabilité de l’agent de calcul aux seuls manquements d’une particulière gravité et de restreindre la possibilité d’annulation du certificat produit dans le cadre de la mise en œuvre des clauses d’action collective aux seuls cas d’erreur susceptibles d’avoir une influence sur l’issue du vote.

I.   L’ÉTAT DU DROIT

A.   Le droit europÉen

Dans le contexte de la crise de la dette souveraine, un Mécanisme européen de stabilité (MES) a été institué. Le MES a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir, sous une stricte conditionnalité de politique économique, un soutien à la stabilité des États membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement. La France a ratifié le traité instituant le Mécanisme européen de stabilité par la loi n° 2012‑324 du 7 mars 2012.

Le traité instaurant le MES prévoit l’introduction obligatoire de clauses d’action collective (CAC) à « seuil d’agrégation double » dans tous les nouveaux titres d’État émis dans la zone euro à partir du 1er janvier 2013, pour des maturités supérieures à un an. Les CAC sont des mécanismes contractuels intégrés aux émissions obligataires souveraines qui permettent de faciliter la restructuration de la dette en cas de défaut d’un État. Ces clauses permettent de modifier les termes d’un contrat d’émission, comme la maturité, le taux ou la valeur nominale, avec l’accord d’une majorité qualifiée de créanciers, sans exiger leur unanimité. Le seuil d’agrégation double implique deux votes distincts : un par ligne de titre et un autre regroupant les détenteurs de plusieurs titres lorsque les modalités de restructuration sont communes. Cela empêche une minorité de créanciers d’exercer un blocage, rendant la restructuration plus fluide et évitant des situations où des créanciers dits « hold outs » retarderaient les négociations.

Le régime juridique des titres français étant de nature réglementaire, les CAC à double seuil ont été introduites en droit français par deux textes réglementaires : le décret n° 2012‑1517 du 29 décembre 2012 relatif aux clauses d’action collective applicables aux titres d’État et l’arrêté du 31 décembre 2012 relatif aux clauses d’action collective applicables aux titres d’État.

Signé en 2021, l’accord modificatif du traité instituant le MES a introduit un nouveau régime de clauses d’action collective pour la gestion des titres de dette des États. Ces clauses de seconde génération, dites à seuil d’agrégation simple, permettent un vote unique des détenteurs pour toutes les lignes de dette concernées par des modalités similaires de restructuration. Ce mécanisme vise à limiter l’influence des minorités de blocage, facilitant ainsi des restructurations rapides et efficaces.

Ratifié par la France en décembre 2021, l’accord sera pleinement applicable après ratification par tous les États membres de la zone euro. Les « termes de référence communs » adoptés en 2022 ont précisé le cadre juridique de ces CAC en droit français, bien que leur mise en œuvre soit suspendue à l’entrée en vigueur de l’accord modificatif.

Ces CAC visent à garantir une restructuration ordonnée des dettes souveraines, permettant à l’émetteur de retrouver des conditions de financement acceptables tout en protégeant les droits des parties concernées. Une restructuration réussie passe par une conclusion rapide, avant que l’émetteur se trouve en défaut de paiement. Toutefois, les termes de référence communs identifient des obstacles tels que des recours dilatoires ou obstructifs souvent initiés par des acteurs comme les fonds d’investissement spéculatifs qui cherchent à tirer profit de la situation. Les termes de référence communs ne suppriment pas le droit au recours, mais le limitent à la décision finale de l’État, empêchant les contestations systématiques des étapes intermédiaires ou des calculs.

Pour prévenir ces abus, les termes communs de référence introduisent deux mécanismes principaux. L’agent de calcul est chargé de vérifier le respect des règles de quorum et de majorité, tandis que le certificat recense les titres concernés et leurs détenteurs. Les recours sont ainsi restreints aux cas d’erreur influençant l’issue du vote ou de manquement grave de l’agent de calcul, excluant les erreurs sans impact significatif. Ces dispositions dissuadent les recours stratégiques visant à ralentir le processus, tout en maintenant des exigences de rigueur et de responsabilité pour les acteurs impliqués.

La limitation du droit au recours relevant du domaine de la loi, il est nécessaire de prendre des dispositions législatives pour compléter le régime français des CAC.

B.   Le droit interne : L’article L. 213‑22‑1 du code monétaire et financier

L’article L. 213‑22‑1 figure au sein du chapitre III (Titres de créance) du titre Ier (Les instruments financiers) du code monétaire et financier.

Cet article définit le cadre juridique des clauses d’action collective (CAC) applicables aux titres de dette émis par l’État français et établit les conditions dans lesquelles ces clauses peuvent être mises en œuvre.

Il précise que les titres d’État d’une maturité supérieure à un an, ainsi que ceux issus de leur démembrement, doivent intégrer des CAC permettant de modifier les termes du contrat d’émission avec l’accord de la majorité des détenteurs de titres. Ces modifications sont soumises à un vote organisé selon des modalités définies par décret, qui établit notamment les règles de quorum et de majorité, différenciées selon l’importance des modifications envisagées. Les droits de vote attachés aux titres détenus par l’État lui-même ou par des entités qu’il contrôle sans autonomie de décision sont exclus du calcul du quorum et de la majorité, garantissant ainsi l’intégrité du processus de vote. Les décisions prises selon ce cadre s’imposent à l’ensemble des détenteurs, uniformisant ainsi les conditions applicables à tous les titres en circulation.

L’article définit également les limites temporelles d’application des CAC. Il exclut expressément les titres créés avant le 1er janvier 2013, ainsi que ceux qui leur sont ultérieurement rattachés. Cette disposition garantit que les nouvelles règles ne rétroagissent pas et préservent les contrats d’émission conclus sous le régime juridique antérieur.

II.   Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 5 comprend deux paragraphes.

Le projet de loi modifie l’article L. 213‑22‑1 du code monétaire et financier pour intégrer des dispositions issues des termes de référence communs. Ces nouvelles mesures introduisent des changements dans le cadre de la restructuration de la dette publique, régie depuis 2013 par les clauses d’action collective intégrées aux contrats d’émission de titres d’une maturité supérieure à un an. Elles visent à clarifier et encadrer deux aspects spécifiques du processus.

D’une part, la responsabilité de l’« agent de calcul », chargé de vérifier les règles de quorum et de majorité ainsi que de calculer les résultats des votes des porteurs de titres, est restreinte. D’autre part, le certificat établi par le ministre de l’économie, qui fixe les montants en principal des titres et identifie leurs détenteurs, ne pourra être contesté que si une erreur a une incidence directe sur le résultat du vote ou de la consultation écrite.

Dans son avis du 24 octobre 2024, le Conseil d’État avait précisé que les « termes de référence communs », bien qu’élaborés lors des négociations internationales dans le cadre du traité modifiant le Mécanisme européen de stabilité (MES), ne constituent pas des actes de droit dérivé de l’Union européenne et ne sont donc pas annexés au traité. En conséquence, ces termes n’ont pas de valeur normative en droit français et ne peuvent imposer d’obligations juridiques internes. Ils n’ont ainsi aucune portée contraignante dans l’ordre juridique national.

Concernant le régime de responsabilité de l’« agent de calcul », le Conseil d’État a proposé de privilégier l’expression « manquement d’une particulière gravité ». Cette proposition, retenue dans le projet de loi déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, vise à élargir la notion de faute, afin de mieux couvrir tous les types de manquements graves, qu’ils soient intentionnels ou non, et de mieux refléter la réalité des responsabilités des agents chargés de vérifier les règles de quorum et de majorité pour le vote des porteurs de titres. Le terme « erreur manifeste » s’avérait trop restrictif pour évaluer pleinement la gravité des fautes professionnelles dans ce contexte.

Enfin, sur le plan constitutionnel, le Conseil d’État avait rappelé que le Conseil constitutionnel permet au législateur d’aménager les conditions de responsabilité civile pour des raisons d’intérêt général, tant que ces aménagements ne portent pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes. En l’espèce, les restrictions proposées visent à garantir une restructuration ordonnée de la dette publique en prévoyant une responsabilité adaptée pour l’agent de calcul, qui peut être un tiers non-fonctionnaire public. Le Conseil d’État en avait conclu que ces limitations sont justifiées par un objectif d’intérêt général et respectent à la fois les principes constitutionnels et le droit à un recours effectif pour les parties concernées.

III.   LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Aucune modification n’a été apportée à cet article pour lequel la commission des finances a émis un avis favorable.

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Article 6
(articles L. 225-102-3, L. 232-6-2, L. 950-1 du code de commerce)
Modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements des grandes entreprises extractives

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 du projet de loi précise les modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements que doivent publier les grandes entreprises extractives, en application des dispositions de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d’entreprise, dite directive comptable.

I.   des rÈgles strictes pour assurer la transparence sur les paiements effectuÉs par les industries extractives

A.   la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 a imposÉ aux entreprises extractives la publication d’un rapport sur les paiements

Les ressources naturelles non renouvelables, source de richesse, constituent un atout majeur pour les pays en développement. Dans un contexte marqué à la fois par un manque d’information sur les relations contractuelles et financières entre entreprises et États et par des initiatives pour y remédier, l’Union européenne a adopté en juin 2013 une directive pour imposer aux grandes entreprises pétrolières, minières et forestières établies dans les États membres de publier des informations détaillées sur l’ensemble de leurs sites d’exploitation dans le monde.

Selon la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents, dite directive comptable, les États membres imposent aux entreprises extractives de publier chaque année un rapport sur les paiements effectués en faveur des autorités publiques des pays où elles ont des sites d’exploitation (article 42).

Les entreprises concernées par cette obligation sont « actives dans les industries extractives », c’est-à-dire « dont tout ou partie des activités consiste en l’exploration, la prospection, la découverte, l’exploitation et l’extraction de gisements de minerais, de pétrole, de gaz naturel ou d’autres matières » ([15]), ainsi que dans l’exploitation des forêts primaires ([16]).

Le contenu du rapport sur les paiements est précisé à l’article 43 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013. Tout paiement (versement individuel ou série de paiements liés) doit être déclaré s’il est supérieur ou égal à 100 000 euros au cours d’un exercice. Le rapport comporte le montant total des paiements effectués au profit de chaque gouvernement, ainsi que le montant total par type de paiements.

Les sept types de paiement sont énumérés à l’article 41 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 : droits à la production (1), impôts ou taxes perçus sur le revenu, la production ou les bénéfices des sociétés (à l’exclusion des impôts ou taxes perçus sur la consommation, tels que les taxes sur la valeur ajoutée, les impôts sur le revenu des personnes physiques ou les impôts sur les ventes) (2), redevances (3), dividendes (4), primes de signature, de découverte et de production (5), droits de licence, frais de location, droits d’entrée et autres contreparties de licence ou de concession (6), et paiements pour des améliorations des infrastructures (7).

B.   la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 a transposÉ cette obligation en droit interne

La directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 a été transposée en droit français par la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière qui a créé l’article L. 225-102-3 du code de commerce.

1.   Les sociétés extractives soumises aux obligations de publication du rapport sur les paiements

L’obligation de publication du rapport sur les paiements s’applique aux sociétés anonymes, aux sociétés en commandite par actions, aux sociétés à responsabilité limitée et aux sociétés par actions simplifiées ([17]). Sont également concernées les sociétés en nom collectif et les sociétés en commandite simple, dont tous les associés indéfiniment responsables sont des sociétés à responsabilité limitée ou des sociétés par actions.

Les sociétés extractives concernées sont « celles qui dépassent, au titre du dernier exercice comptable clos et sur une base annuelle, deux des trois seuils fixés, respectivement, pour le total de bilan, le montant net du chiffre d’affaires ou le nombre moyen de salariés » (article L. 225-102-3 du code de commerce). Le décret n° 2015-1380 du 29 octobre 2015 a créé l’article R. 225-105-3 du code de commerce qui fixe ces seuils comme suit : 20 millions d’euros pour le total de bilan, 40 millions d’euros pour le chiffre d’affaires net et 250 pour le nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice.

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales abroge l’article L. 225-102-3 du code de commerce au 1er janvier 2025, auquel elle substitue, à cette date, l’article L. 232-6-2 du même code.

Le périmètre des entreprises concernées n’est pas modifié : les « grandes entreprises », au sens de l’article L. 230-1 du code de commerce, remplissent les mêmes critères de seuil désormais définis par l’article D. 230-1 du même code.

2.   Des choix opérés pour renforcer la transparence des informations

Si la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 est très précise sur certains points, deux choix ont été faits par la France lors de sa transposition dans le sens d’une transparence accrue des informations publiées.

D’une part, la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 dispose que le rapport sur les paiements fait l’objet d’une double publication. Il est déposé au greffe du tribunal de commerce et publié par celui-ci. Il « fait également l’objet d’une publication gratuite, accessible au public et lisible sur le site internet de la société » ([18]).

D’autre part, la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 a prévu une première application de l’obligation de publication du rapport sur les paiements pour les exercices annuels ouverts à compter du 1er janvier 2015, sans recourir, en conséquence, à la dérogation permettant de différer l’application de cette obligation à 2016.

3.   Un type de paiement insuffisamment documenté

Le code de commerce, dispose que « le rapport sur les paiements […] mentionne le montant de tout versement individuel, ou ensemble de versements lorsque ceux-ci sont liés entre eux, égal ou supérieur à 100 000 € » (article L. 225‑102-3 en vigueur jusqu’au 31 décembre 2025, article L. 232-6-2 en vigueur à compter du 1er janvier 2025).

Les modalités de déclaration du paiement lorsqu’il est effectué en nature ne sont pas précisées. Selon la Commission européenne, la notion de « versement » ne permet pas de distinguer explicitement les paiements en nature des paiements en espèces.

D’après les services de la direction générale du trésor, une quinzaine d’entreprises françaises sont concernées par la publication d’un rapport sur les paiements aux gouvernements. Si certaines entreprises publient déjà le volume des paiements en nature et leur valeur en espèces, l’absence de publication systématique distinguant les paiements en nature des paiements en espèces ne permet pas d’évaluer la proportion que représentent les paiements en nature dans l’ensemble des paiements effectués aux autorités publiques, ni de s’assurer que tous ces paiements font bien l’objet de la publication requise.

II.   Le dispositif proposÉ : prÉciser les modalitÉS de dÉclaration des paiements en nature

L’article 6 du projet de loi modifie les dispositions du code de commerce pour préciser les modalités de déclaration des paiements en nature par les entreprises extractives :

– aux mots « versement individuel, ou ensemble de versements » sont substitués les mots « paiement en espèces ou en nature, qu’il s’agisse d’un paiement individuel ou d’un ensemble de paiements » ;

– le code de commerce est complété par les dispositions figurant à l’article 43 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, dans la rédaction suivante : « Les paiements en nature sont exprimés en valeur et, le cas échéant en volume. Des notes d’accompagnement sont fournies pour expliquer comment leur valeur a été établie ».

L’article L. 950-1 du code de commerce concernant les dispositions applicables à Wallis-et-Futuna est également modifié pour rendre cette modification applicable dans ce territoire.

III.   Les modifications apportéÉs par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 7
(articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L. 233-28-5, L. 820-4, L. 820-15, L. 821-4, L. 821-18, L. 821-25, L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 821-67, L. 821-74, L. 822-1, L. 822-2, L. 822-6, L. 822-20, L. 822-24, L. 822-28, L. 822-38 du code de commerce
Corrections dans le code de commerce liées à la transposition
de la directive CSRD

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 du projet de loi propose des mesures de correction du code de commerce liées à la transposition de la directive CSRD.

I.   Des obligations dÉclaratives des entreprises rÉcemment renforcÉes

A.   la directive CSRD a renforcÉ les obligations dÉclaratives en matiÈre de durabilitÉ

Dans le cadre du Pacte vert européen et du programme en matière de finance durable, les obligations de transparence des entreprises ont été renforcées.

La directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, modifiée par la directive 2014/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014, dite NFRD (Non financial reporting directive), a introduit l’obligation pour certaines entreprises de plus de 500 salariés de publier des informations relatives aux questions environnementales, sociales, de personnel, de respect des droits de l’homme et de lutte contre la corruption sous la forme d’une « déclaration non financière » ou d’une « déclaration non financière consolidée ».

La directive (UE) 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 modifiant le règlement (UE) n° 537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite directive CSRD (Corporate sustainability reporting directive), élargit le périmètre d’application de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 s’agissant de la nature des obligations déclaratives et des entreprises concernées. Elle impose la publication d’informations harmonisées et contrôlées.

1.   Des obligations déclaratives élargies

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, l’obligation de publication d’informations en matière de durabilité « répond au besoin croissant de données extra-financières exprimé par les institutions financières, qui les utilisent dans leurs décisions d’investissement, dans leurs politiques de gestion des risques et dans leurs activités d’engagement actionnarial, tout comme par de nombreuses autres parties prenantes, dont les clients, les partenaires sociaux, les pouvoirs publics et les organisations non-gouvernementales » ([19]).

L’obligation de publication d’informations de durabilité instaurée par la directive CSRD remplace la déclaration de performance extra-financière et prend sa place au sein du rapport de gestion.

Les informations publiées relèvent des domaines social, environnemental et de gouvernance. Elles représentent ainsi une incitation forte pour les sociétés concernées à engager des actions vertueuses dans les domaines concernés. Elles doivent répondre à des normes d’informations européennes (ESRS – European sustainability reporting standards). Douze standards ont été proposés par le Groupe consultatif pour l’information financière en Europe (EFRAG – European financial reporting advisory group) ; ils se décomposent en environ 80 indicateurs eux-mêmes déclinés en près de 1 000 informations.

Les informations publiées sont rétrospectives et prospectives et reposent sur le principe de « double matérialité », c’est-à-dire sur « les risques et opportunités de durabilité sur l’entreprise et sa performance, mais également sur les impacts de l’entreprise elle-même sur l’environnement et la société » ([20]).

Le champ d’application de cette obligation est étendu à « l’ensemble des sociétés cotées sur un marché réglementé de l’Union européenne (sauf les micro-entreprises), aux grandes entreprises européennes non-cotées sur un marché réglementé européen, et aux entreprises non-européennes opérant de manière substantielle sur le marché unique de l’Union » ([21]).

2.   L’obligation de contrôle des informations publiées

Les informations publiées par les entreprises doivent être pertinentes, comparables et fiables. La directive CSRD vise à harmoniser le contenu et les modalités de contrôle de la fiabilité des informations déclarées. Les entreprises concernées doivent mettre gratuitement les informations à la disposition du public en les publiant sur leur site internet dans un format numérique comparable.

La directive institue également un mécanisme de contrôle obligatoire et indépendant de ces informations sous la forme d’un avis sur la conformité de l’information en matière de durabilité avec les exigences de l’Union européenne. Cet avis est rendu par un commissaire aux comptes ou, si l’État membre ouvre cette possibilité, par un organisme tiers indépendant.

Enfin, la directive a modifié les dispositions de la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés et modifiant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil, et abrogeant la directive 84/253/CEE du Conseil, en complétant les missions du comité d’audit constitué au sein de chaque entité d’intérêt public, en matière de suivi et de contrôle des informations en matière de durabilité.

Elle a également offert la possibilité aux États membres de « permettre que les fonctions assignées au comité d’audit en ce qui concerne l’information en matière de durabilité et en ce qui concerne l’assurance de l’information en matière de durabilité soient exercées par l’organe d’administration ou de surveillance dans son ensemble ou par un organe spécialisé établi par l’organe d’administration ou de surveillance » (article 3). Cette faculté figure à l’article 39 modifié de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006.

3.   Un périmètre d’exemption de publication

La directive CSRD définit un périmètre d’exemption de l’obligation de publication des informations de durabilité qui comprend les filiales incluses dans le rapport consolidé de gestion d’une entreprise mère.

L’article 1er de la directive modifie l’article 19 bis de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 et prévoit qu’« une entreprise qui est une filiale est exemptée des obligations » de publication des informations de durabilité « lorsque cette entreprise et ses filiales sont incluses dans le rapport consolidé de gestion d’une entreprise mère, établi conformément aux articles 29 et 29 bis ».

B.   la transposition par voie d’ordonnance a donnÉ lieu À une restructuration du code de commerce

La directive CSRD a été transposée en droit interne par l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales.

L’ordonnance a modifié les dispositions du titre II du livre VIII du code de commerce relatif aux commissaires aux comptes, aux organismes tiers indépendants et aux auditeurs des informations en matière de durabilité.

1.   La mise en place d’un superviseur commun

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 confie la supervision des professionnels procédant à l’audit des informations en matière de durabilité à une autorité unique, la Haute autorité de l’audit, à laquelle est consacré le nouveau chapitre préliminaire du titre II du livre VIII du code de commerce. L’article 14 de l’ordonnance fixe les dispositions relatives aux missions et à l’organisation de la Haute autorité de l’audit.

La gouvernance et l’organisation, d’une part, et les compétences, d’autre part, de la nouvelle autorité ont été modifiées par rapport à celles du Haut conseil du commissariat aux comptes auquel elle succède.

En matière de gouvernance et d’organisation, la composition du collège de la Haute autorité de l’audit est complétée par la présence de deux personnes qualifiées en matière de certification des informations en matière de durabilité (article L. 820-2 du code de commerce). L’organe disciplinaire – la commission des sanctions – et le collège sont désormais distincts, la séparation de chaque organe étant complète. La procédure de poursuite est réformée.

La Haute autorité de l’audit est chargée de la tenue de la liste des professionnels autorisés à procéder à l’audit de durabilité, du contrôle de ses professionnels, en lien avec le comité français d’accréditation s’agissant des organismes tiers indépendants, de la sanction des professionnels et de la normalisation de l’activité d’audit de durabilité. La compétence de normalisation est étendue à la durabilité (articles L. 820-23 et L. 820-24 du code de commerce).

2.   Des règles encadrant la profession de commissaires aux comptes revues

Le code de commerce modifié par l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a été restructuré comme suit depuis le 1er janvier 2024 :

– l’article 15 de l’ordonnance a inclus l’ensemble des dispositions des chapitres II, III et IV du titre II au sein du chapitre Ier désormais intitulé « Des commissaires aux comptes » ;

– les articles 16, 17 et 18 de l’ordonnance ont transformé en conséquence les chapitres II, III et IV du titre II en sections du chapitre Ier et renuméroté les articles. Les nouveaux intitulés des sections sont les suivants : section 1 « Du statut des commissaires aux comptes » ; section 2 « De l’exercice des missions » ; section 3 « Des sanctions ».

Les règles relatives à la profession de commissaires aux comptes ont été revues pour prendre en compte la nouvelle mission d’audit des informations en matière de durabilité. Elles concernent l’autorisation d’exercice de l’audit des informations en matière de durabilité, la déontologie, l’indépendance et le secret professionnel, ainsi que les conditions de la désignation et de la révocation des commissaires aux comptes.

Le mandat d’audit des informations de durabilité est soumis aux mêmes exigences et garanties que celles encadrant les mandats de certification des comptes. Cette nouvelle mission d’audit est renommée « certification » des informations en matière de durabilité, faisant ainsi écho à la certification des comptes.

3.   La composition du comité spécialisé

L’article 17 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a modifié les dispositions du code de commerce relatives au comité spécialisé qui assure le suivi de l’élaboration et du contrôle des informations comptables et financières et des informations en matière de durabilité ([22]).

Le comité spécialisé doit comprendre au moins un membre disposant de compétences particulières en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes, en application des dispositions de l’article L. 821-67 nouvellement créé du code de commerce.

4.   Le choix d’élargir le périmètre des acteurs de l’audit des informations de durabilité

L’article 1er de la directive CSRD modifie l’article 34 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 et permet aux États membres d’autoriser les prestataires de services d’assurance indépendants à procéder à « l’assurance de l’information en matière de durabilité ». Aux termes de la directive, l’exercice de cette activité est subordonné au respect d’une double condition : les organismes tiers indépendants doivent être accrédités par le comité français d’accréditation et respecter des exigences équivalentes applicables aux commissaires aux comptes.

Cette option a été levée en droit interne. L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a créé un nouveau chapitre II dans le titre II du livre VIII du code de commerce intitulé « Des organismes tiers indépendants et des auditeurs des informations en matière de durabilité » contenant les nouveaux articles L. 822-1 à L. 822-43.

Ce choix est justifié par le régime précédant la transposition de la directive CSRD dans lequel des organismes tiers indépendants étaient accrédités pour réaliser des missions concernant la déclaration de performance extra-financière. Ces derniers devaient respecter une norme ISO pour l’exercice de leur mission, différente du corpus applicable aux commissaires aux comptes pour l’audit des informations en matière de durabilité.

L’article 19 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 vise à appliquer aux auditeurs des informations en matière de durabilité les mêmes règles que celles qui s’imposent aux commissaires aux comptes.

Le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2023‑1142 du 6 décembre 2023 justifie l’identité des règles applicables aux différents acteurs de l’audit « d’une part, par la nécessité d’assurer les conditions d’une concurrence équitable, c’est-à-dire de ne pas créer d’asymétrie normative permettant aux uns ou aux autres de tirer des avantages concurrentiels indus ; d’autre part, par celle de permettre le travail commun de ces deux types de professionnels, notamment dans les groupes de sociétés ; en outre, par celle de ne pas laisser s’immiscer dans le choix de l’entreprise, des suppositions quant à la relative souplesse ou rigidité du cadre qui serait applicable à l’auditeur ; enfin, par celle d’offrir à l’ensemble des parties prenantes la certitude d’une même exigence sur l’auditeur ainsi qu’une présentation homogène et une meilleure comparabilité des rapports ».

Si cette ouverture devait contribuer à la concurrence entre les acteurs de l’audit, l’Association française des entreprises privées considère néanmoins que les grands groupes (avec de nombreuses filiales) sont captifs des grands cabinets et que les coûts des audits restent très élevés.

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 7 du projet de loi vise à clarifier des dispositions relatives aux conditions d’exercice des missions de certification de durabilité, revenir sur des dispositions de transposition qui excèdent les exigences de la directive CSRD et corriger des références et imprécisions terminologiques.

A.   Des conditions d’exercice des missions de certification des informations en matière de durabilité précisées

D’une part, l’article 7 du projet de loi vise à clarifier l’application des règles d’organisation de l’exercice professionnel des commissaires aux comptes aux missions de certification des informations de durabilité.

Il modifie l’article L. 821-25 du code de commerce en posant le principe de l’exercice professionnel au sein d’une société unique et en prévoyant les conditions de dérogation à ce principe : l’exercice de la profession est possible au sein d’un groupe de sociétés de commissaires aux comptes.

D’autre part, il harmonise l’application de ce principe et de sa dérogation aux auditeurs des informations en matière de durabilité, en complétant l’article L. 822-6 du code de commerce.

B.   Des sur-transpositions revues

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 comporte des dispositions qui excèdent les exigences des directives européennes, en ce qui concerne, d’une part, la composition du comité spécialisé de la Haute autorité de l’audit et, d’autre part, le périmètre d’exemption de publication des informations de durabilité.

L’article 7 du projet de loi corrige ces dispositions.

1.   La révision de la composition du comité spécialisé

L’article 7 du projet de loi modifie les dispositions de l’article L. 821-67 du code de commerce relatives à la composition du comité spécialisé en matière de suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations en matière de durabilité.

Il supprime en particulier l’exigence de « compétences particulières en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes » de l’un des membres, qui ne figure pas à l’article 39 de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 modifiée.

2.   Une modification du périmètre d’exemption de publication

Afin d’adopter le même périmètre d’exemption de publication d’informations en matière de durabilité que celui prévu par la directive CSRD, la notion d’entreprise est substituée à celle de société dans les articles L. 232-6-3, L. 232-6-4 et L. 233-88-4 du code de commerce.

Cette modification permet d’appliquer les mêmes conditions d’exemption des exigences en matière de durabilité pour les sociétés et les entreprises faisant partie d’un groupe, quelle que soit leur forme juridique, et de ne plus les restreindre aux seules sociétés commerciales.

C.   Des corrections textuelles

L’article 7 du projet de loi vise à corriger, dans le code du commerce, des références textuelles incorrectes (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L. 233-28-5, L. 820-24, L. 821-18, L. 821-54, L. 821-74, L. 822-1, L. 822-24) et des imprécisions terminologiques ou des redondances (articles L. 820-15, L. 821-4, L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 822-2, L. 822-20, L. 822-24, L. 822-28).

En conséquence des modifications proposées, l’article 7 modifie l’article L. 950-1 pour rendre les nouvelles dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna.

III.   Les modifications apportées par la commission

Après avoir adopté neuf amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 8
(article L. 114-46-4 du code de la mutualité)
Corrections dans le code de la mutualité liées à la transposition
de la directive CSRD

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 du projet de loi vise à assurer la cohérence des dispositions du code de la mutualité avec les corrections liées à la transposition de la directive CSRD effectuées par l’article 7 dans le code de commerce, en appliquant aux entreprises combinantes l’exemption prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

I.   La directive CSRD rend applicables aux mutuelles les obligations de publication des informations en matiÈre de durabilitÉ

A.   un large pÉrimÈtre d’application comportant des exemptions bien dÉfinies

L’article 5 de la directive CSRD détermine les organismes concernés par les obligations de publication des informations en matière de durabilité.

Il renvoie en particulier à la notion d’« entités d’intérêt public », définies comme « régies par le droit d'un État membre et dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé d'un État membre au sens de l'article 4, paragraphe 1, point 14), de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers » (article 2, point 1), a) de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013).

La directive prévoit également que les entreprises et filiales incluses dans le rapport consolidé de gestion de leur entreprise mère sont exemptées de ces obligations (article 19 bis de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 modifiée).

B.   La transposition de la directive CSRD aux mutuelles nÉcessite une adaptation

1.   La transposition de la directive CSRD rend applicables aux mutuelles les obligations de publication d’informations de durabilité

Parmi les entités d’intérêt public auxquelles sont applicables les obligations de publication des informations en matière de durabilité figurent « les mutuelles et unions de mutuelles régies par le livre II du code de la mutualité » (article 15 de l’ordonnance n° 2023-1162 du 6 décembre 2023).

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a créé l’article L. 114-46-4 du code de la mutualité, qui entre en vigueur le 1er janvier 2025.

Sont visées à cet article les mutuelles et unions pratiquant des opérations d’assurance, de réassurance et de capitalisation, régies par le livre II du code de la mutualité, « à l’exception des mutuelles intégralement réassurées ou substituées mentionnées au 3° de l’article L. 211-11, aux mutuelles et unions de retraite professionnelle supplémentaire mentionnées à l’article L. 214-1, ainsi qu’aux unions mutualistes de groupe mentionnées à l’article L. 111-4-2, lorsque ces entités remplissent les conditions définies aux articles L. 230-1 et L. 230-2 du code de commerce, selon le cas ».

L’article L. 114-46-4 du code de la mutualité prévoit l’application à ces mutuelles des dispositions suivantes du code de commerce, qui entrent également en vigueur au 1er janvier 2025 :

– l’obligation faite aux grandes entreprises (article L. 232-6-3) et aux sociétés consolidantes d’un grand groupe (article L. 233-28-4) de présenter une section distincte au sein du rapport de gestion comportant des informations certifiées en matière de durabilité ;

– l’obligation faite à certaines sociétés dont le siège social n’est pas dans un État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen et qui dispose d’une succursale en France de publier un rapport relatif aux enjeux de durabilité (article L. 232-6-4) ;

– l’obligation faite aux grandes entreprises contrôlées par une société consolidante ne disposant pas d’un siège social dans un État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen de publier un rapport consolidé relatif aux enjeux de durabilité (article L. 233-28-5).

2.   Un périmètre d’exemption trop restrictif

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 dispense des obligations de publication des informations de durabilité les entités comprises dans les informations combinées en matière de durabilité d’une société combinante ([23]).

Cependant, comme indiqué supra pour les entités régies par les dispositions du code de commerce, cette exemption est plus restrictive que celle prévue par la directive CSRD.

II.   Le dispositif proposÉ : une mise en cohÉrence

L’article 8 du projet de loi vise à modifier l’article L. 114-46-4 du code de la mutualité pour assurer la cohérence avec les dispositions du code de commerce relatives au périmètre d’exemption de publication d’informations dont l’article 7 propose la modification.

Aussi, afin d’adopter le même périmètre d’exemption de publication d’informations que celui prévu par la directive CSRD, l’article 8 procède à la substitution de la notion d’entreprise à celle de société.

III.   L’examen en commission

La commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article non modifié.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article.

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Article 9
(article L. 229-25 du code de l’environnement)
Corrections dans le code de l’environnement liées à la transposition
de la directive CSRD

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 du projet de loi vise à offrir la possibilité d’harmoniser les méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre en permettant, sous condition, d’appliquer la méthode utilisée pour répondre aux obligations de publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce pour remplir les obligations prévues à l’article L. 229-25 du code de l’environnement.

I.   la directive CSRD a renforcÉ les obligations de publication des informations relatives aux facteurs environnementaux

A.   la directive csrd a prÉvu des normes d’information en matiÈre de durabilitÉ que les entreprises doivent publier au sujet des facteurs environnementaux

La directive CSRD crée l’article 29 ter dans la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 qui prévoit que la commission adopte des actes délégués pour définir les normes d’information en matière de durabilité.

Celles-ci précisent les informations que les entreprises doivent publier au sujet des facteurs environnementaux suivants :

– l’atténuation du changement climatique, y compris en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre de catégorie 1, de catégorie 2 et, le cas échéant, de catégorie 3 ;

– l’adaptation au changement climatique ;

– les ressources aquatiques et marines ;

– l’utilisation des ressources et l’économie circulaire ;

– la pollution ;

– la biodiversité et les écosystèmes.

B.   La transposition de la directive CSRD a nÉcessitÉ la mise en cohÉrence de dispositions relatives au plan de transition, conduisant À complexifier le reporting environnemental

1.   La transposition de la directive CSRD a nécessité de supprimer la dispense sous condition d’élaboration d’un plan de transition

L’article L. 229-25 du code de l’environnement dispense, jusqu’au 31 décembre 2024, les personnes morales de droit privé employant plus de 500 personnes ([24]) d’élaborer un plan de transition, sous réserve qu’elles indiquent dans la déclaration de performance extra-financière « les objectifs, moyens et actions envisagés » pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre « et, le cas échéant, les actions mises en œuvre lors du précédent bilan » d’émissions de gaz à effet de serre.

L’article 25 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 supprime cette disposition au 1er janvier 2025 pour mettre en cohérence les obligations relatives à l’établissement du plan de transition avec les dispositions de la directive CSRD qui renforcent les obligations déclaratives en matière d’informations de durabilité et remplacent la déclaration de performance extra-financière par le rapport de durabilité.

2.   La transposition de la directive CSRD a conduit à alourdir le reporting des entreprises sur les émissions de gaz à effet de serre

En conséquence de la modification de l’article L. 229-25 du code de l’environnement au 1er janvier 2025, les entreprises soumises à l’obligation de publication des informations de durabilité seront amenées à mettre en œuvre deux méthodes de comptabilisation différentes de leurs émissions de gaz à effet de serre, pour la publication des informations en matière de durabilité, d’une part, et pour l’établissement du bilan des émissions de gaz à effet de serre prévu à l’article L. 229-25 du code de l’environnement, d’autre part.

 

La coexistence de méthodes distinctes alourdit la charge induite par les obligations de publication des informations relatives aux émissions de gaz à effet de serre et rend leur respect plus difficile.

II.   Le dispositif proposÉ : une harmonisation technique

L’article 9 du projet de loi modifie l’article L. 229-25 du code de l’environnement pour indiquer que la publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce permet de respecter, sous condition, les obligations du code de l’environnement relatives à l’établissement d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre.

Les dispositions de l’article 9 visent une harmonisation technique des méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre en prévoyant que la méthode utilisée dans le cadre de la publication des informations en matière de durabilité peut être appliquée pour l’établissement du bilan des émissions de gaz à effet de serre prévu à l’article L. 229-25 du code de l’environnement, sous réserve de présenter les informations spécifiques sur les émissions des activités nationales.

Cette obligation relative aux émissions nationales a pour objectif d’éviter que les entreprises réduisent leurs émissions à l’étranger mais pas en France. Ce focus sur les activités françaises permet de comparer les trajectoires des entreprises à la planification écologique de la France et de les inciter à se doter de plans de transition compatibles avec elle. Les informations sur les émissions des activités nationales sont indispensables à la vérification de la mise en œuvre des trajectoires françaises de décarbonation prévues par la stratégie nationale bas carbone.

III.   Les modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 10
(articles L. 310-1-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime)
Corrections dans le code des assurances, le code de la sécurité sociale et le code rural et de la pêche maritime liées à la transposition
de la directive CSRD

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 du projet de loi vise à assurer la cohérence des dispositions des articles L. 310-1-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime avec les corrections liées à la transposition de la directive CSRD effectuées par l’article 7 dans le code de commerce, en appliquant aux entreprises d’assurance, aux institutions de prévoyance et unions et aux coopératives agricoles l’exemption de publication prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

I.   La transposition de la directive CSRD aux entreprises d’assurance, aux institutions de prÉvoyance et unions et aux coopÉratives agricoles nÉcessite une adaptation

Comme indiqué supra, la directive CSRD est applicable aux entités d’intérêt public « régies par le droit d'un État membre et dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé d'un État membre au sens de l'article 4, paragraphe 1, point 14), de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 » (article 5).

Parmi les entités d’intérêt public, l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 vise les entreprises d'assurance et de réassurance mentionnées aux articles L. 310-1 et L. 310-1-1 du code des assurances, et les institutions de prévoyance et leurs unions régies par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale (article 15). Elle rend également applicables les dispositions du code de commerce relatives à la publication d’informations en matière de durabilité aux coopératives agricoles (article 24).

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 modifie, au 1er janvier 2025, les dispositions suivantes :

– l’article L. 310-1-1-1 du code des assurances ;

– l’article L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale ;

– l’article L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime.

Ces articles rendent applicables les obligations de publication d’information en matière de durabilité prévues par le code de commerce :

– à certaines entreprises soumises au contrôle de l’État en application de l’article L. 310-1 et du II de l’article L. 310-1-1 du code des assurances, aux fonds de retraite professionnelle supplémentaire mentionnés à l’article L. 381-1, ainsi qu’aux sociétés mentionnées aux articles L. 322-1-2 et L. 322-1-3 du même code (article L. 310-1-1-1 du code des assurances) ;

– aux institutions de prévoyance ou à leurs unions, aux institutions de retraite professionnelle supplémentaire mentionnées à l’article L. 942-1 du code de la sécurité sociale et aux sociétés de groupe assurantiel de protection sociale définies à l’article L. 931-2-2 du même code (article L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale) ;

– à certaines coopératives agricoles et à leurs unions (article L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime).

Ces organismes sont soumis aux obligations de publication des informations de durabilité lorsqu’ils remplissent les conditions de seuil définies aux articles L. 230-1 et L. 230-2 du code de commerce, selon le cas.

L’ordonnance prévoit l’application de l’exemption de publication prévue pour les sociétés consolidantes aux sociétés combinantes. Aussi, comme pour les mutuelles, le périmètre d’exemption prévu par le droit national est plus restreint que celui prévu par la directive.

II.   Le dispositif proposÉ : une mise en cohÉrence

L’article 10 du projet de loi vise à modifier les dispositions du code des assurances, du code de la sécurité sociale, et du code rural et de la pêche maritime pour assurer la cohérence avec les dispositions du code de commerce relatives au périmètre d’exemption de publication d’informations dont l’article 7 propose la modification.

Aussi, afin d’adopter le même périmètre d’exemption de publication d’informations que celui prévu par la directive CSRD, l’article 10 procède à la substitution de la notion d’entreprise à celle de société aux articles L. 310-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime.

III.   l’examen en commission

La commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article non modifié.

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Article 11
(articles L. 621-18-3, L. 783-10, L. 784-10, L. 785-9 du code monétaire et financier)
Corrections dans le code monétaire et financier liées à la transposition
de la directive CSRD

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 du projet de loi vise à assurer la cohérence des dispositions de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier avec celles de l’article L. 451‑1‑2 du même code, relatives à la publication du rapport sur le gouvernement d’entreprise par les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé. L’article 11 modifie également les articles L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 relatifs aux conditions d’application en outre-mer.

I.   Des obligations de publication des informations en matiÈre de durabilitÉ applicables aux ÉTablissements de crÉdits et aux Émetteurs sur un marchÉ rÉglementÉ

A.   La directive CSRD a Élargi le champ des entreprises concernÉes par les obligations de publication des informations en maTiÈre de durabilitÉ

La directive CSRD a élargi le nombre d’entreprises soumises aux obligations déclaratives, « compte tenu de l’augmentation des besoins d’information des utilisateurs en matière de durabilité ».

En particulier, l’article 2 a modifié les dispositions de la directive 2004/109/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 sur l’harmonisation des obligations de transparence concernant l’information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé et modifiant la directive 2001/34/CE du 26 juin 2013, pour étendre l’obligation de publication des informations en matière de durabilité aux émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé.

B.   L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 dÉcembre 2023 a modifiÉ en consÉquence une partie des dispositions du code monÉtaire et financier

L’article 20 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 modifie au 1er janvier 2025 les dispositions de l’article L. 451-1-2 du code monétaire et financier.

Il précise le contenu du rapport financier annuel que les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé publient et déposent auprès de l’Autorité des marchés financiers (AMF). Ce rapport financier comprend en particulier le rapport sur le gouvernement d’entreprise et le rapport de certification sur les informations en matière de durabilité.

Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier prévoit que les émetteurs français dont les titres financiers sont admis aux négociations sur un marché réglementé doivent publier des informations devant figurer dans leur rapport sur le gouvernement d’entreprise. L’AMF établit chaque année un rapport à partir de ces informations et publie toute recommandation qu’elle juge utile. Ces dispositions seront redondantes avec celles de l’article L. 451-1-2 à compter du 1er janvier 2025.

II.   Le dispositif proposÉ : une clarification des dispositions du code monÉtaire et financier

L’article 11 du projet de loi permet d’assurer la cohérence des dispositions de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier avec celles de l’article L. 451-1-2 du même code dans sa version à venir au 1er janvier 2025.

Il supprime l’obligation de publication des informations dans l’article L. 621-18-3. Ces informations figurent dans le rapport sur le gouvernement d’entreprise qui fait partie du rapport financier annuel à compter du 1er janvier 2025.

L’article 11 opère ainsi une clarification entre les dispositions de l’article L. 451-1-2 du code monétaire et financier, qui concernent les obligations de publication d’informations qui s’imposent aux émetteurs français, et celles de l’article L. 621-18-3 du même code, relatives au rapport établi par l’AMF à partir de ces informations.

Enfin, l’article 11 prévoit l’application de ces dispositions en Nouvelle-Calédonie (article L. 783-10), en Polynésie française (article L. 784-10) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 785-9).

III.   Les modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 12
(articles 34, 37 et 38 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales)
Corrections dans l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 liées à la transposition de la directive CSRD

 

     Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 du projet de loi vise à clarifier des dispositions transitoires de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 et à corriger des erreurs de références.

I.   l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 dÉcembre 2023 prÉvoit des dispositions transitoires qui nÉcessitent des prÉcisions

Le titre III de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 prévoit des dispositions de coordination, transitoires et finales.

A.   Des dispositions DÉrogatoires À l’obligation de publication des informations en matiÈre de durabilitÉ

L’article 34 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 définit les entités qui restent soumises à la publication d’une déclaration de performance extra-financière « pour le rapport afférent à l’exercice ouvert entre le 1er janvier et le 31 décembre 2024 ».

Ces entités sont :

– les micro entreprises, les petites ou moyennes entreprises au sens de l’article L. 230-1 du code de commerce ou les grandes entreprises dont les informations de durabilité sont publiées par une société consolidante ;

– les sociétés consolidantes d’un groupe petit ou moyen au sens de l’article L. 230-2 du même code, ou les sociétés consolidantes d’un grand groupe lorsque celui-ci est inclus dans les informations consolidées en matière de durabilité d’une autre société consolidante qui exerce un contrôle.

L’article indique que les informations figurant dans la déclaration de performance extra-financière peuvent être vérifiées par un commissaire aux comptes ou un organisme tiers indépendant, sans préciser le champ de la mission du commissaire aux comptes.

B.   Des dispositions dÉrogatoires relatives À la durÉe du mandat au titre de la mission de certification des comptes

L’article 38 de l’ordonnance du 6 décembre 2023 prévoit des dispositions dérogatoires pour la « première nomination pour l’exercice de la mission de certification des informations en matière de durabilité intervenant après l’entrée en vigueur » de l’ordonnance.

Alors que les articles L. 821-44 et L. 822-20 du code de commerce prévoient que le commissaire aux comptes ou l’organisme tiers indépendant sont nommés pour un mandat de six exercices, l’article 38 de l’ordonnance prévoit que la durée du premier mandat peut être plus courte.

Cependant, la rédaction de l’article 38 fait référence à la « première nomination pour l’exercice de la mission de certification des informations en matière de durabilité ». Elle limite ainsi la possibilité de réduire la durée du premier mandat aux situations où il est procédé à la nomination d’un seul commissaire aux comptes ou organisme tiers indépendant.

II.   Le dispositif proposÉ : des clarifications

L’article 12 du projet de loi vise à clarifier les dispositions transitoires de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2024 :

– à l’article 34, il indique que les vérifications attendues du commissaire aux comptes sur les informations figurant dans la déclaration de performance extra-financière sont inchangées ;

– à l’article 38, il précise que la règle dérogatoire à la durée de droit commun du premier mandat de certification des informations de durabilité s’applique également si la société nomme plusieurs commissaires aux comptes ou auditeurs de durabilité.

En outre, l’article 12 procède à la correction d’erreurs de référence dans les articles 34 et 37 de l’ordonnance.

III.   Les modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

 

Chapitre II
Dispositions relatives au droit de la commande publique

Article 13
(art. L. 2172‑3 du code de la commande publique)

Mise en conformité du champ d’application du partenariat d’innovation avec le droit de l’Union européenne

       Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 du projet de loi procède à la mise en conformité du code de la commande publique avec le cadre européen fixé pour les partenariats d’innovation. Il supprime ainsi la disposition qui confère le caractère « d’innovant » (et donc la qualité de partenariat d’innovation, à laquelle sont associées des obligations de mise en concurrence allégées) aux travaux, fournitures et services proposés par les jeunes entreprises innovantes (JEI).

       Dernières modifications législatives intervenues

• Les directives 2014/24/UE et 2014/25 UE du 26 février 2014 ont créé le partenariat d’innovation qui déroge à la procédure habituelle de passation des marchés publics.
• Les dispositions transposant ces directives ont été codifiées dans le code de la commande publique par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 et par le décret n° 2018-1075 du 3 décembre 2018.
• L’article 44 de la loi de finances pour 2023 a élargi le champ d’application du partenariat d’innovation en qualifiant d’innovants les travaux, fournitures et services fournis par les jeunes entreprises jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement (JEI).

       Modifications apportées par la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’article 13 sans y apporter de modification.

I.   L’État du droit

A.   le Droit europÉen

Les partenariats d’innovation renvoient à une nouvelle procédure de marchés publics qui ont pour objet la recherche et développement (R&D) ainsi que l’acquisition de la solution innovante qui en résulte, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle mise en concurrence par l’acheteur public.

Il permet de pallier les difficultés structurelles des marchés de R&D qui imposent une remise en concurrence à l’issue de la phase de R&D pour pouvoir acquérir les produits, services ou travaux innovants qui en sont le résultat, ce qui peut décourager certains opérateurs économiques de participer à la procédure.

Il est issu des deux directives européennes du 26 février 2014 ([25]) .

L’article 31 de la directive 2014/24/UE et l’article 49 de la directive 2014/25/UE prévoient que le recours au partenariat d’innovation ne peut répondre qu’à un besoin » qui ne peut être satisfait par l’acquisition de produits, de services ou de travaux déjà disponibles sur le marché. » Pour être justifié au sens du droit de l’Union européenne, le recours au partenariat d’innovation doit donc viser à satisfaire un besoin de l’acheteur qui ne peut être couvert par des solutions déjà existantes sur le marché (carence du marché).

L’article 2 de la directive 2014/24/UE et l’article 2 de la directive 2014/25/UE définissent en outre l’innovation comme « la mise en œuvre d’un produit, d’un service ou d’un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, y compris mais pas exclusivement des procédés de production ou de construction, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de l’entreprise, notamment dans le but d’aider à relever des défis sociétaux ou à soutenir la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive ». Le caractère innovant ne se résume donc pas à une authentique nouveauté. Il peut aussi s’agir d’un élément « nouveau ou sensiblement amélioré ». En outre, le caractère innovant peut résulter du service, du produit ou des travaux eux‑mêmes, ou bien des méthodes utilisées.

B.   le Droit interne

Le partenariat d’innovation a été transposé par le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, codifié dans le code de la commande publique par le décret n° 2018-1075 du 3 décembre 2018 portant partie réglementaire du code de la commande publique, et par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique.

Aux termes de l’article L. 2172‑3 du code des marchés publics, sont considérés comme innovants :

– les travaux, fournitures ou services nouveaux ou sensiblement améliorés ([26])  ;

– les travaux, fournitures ou services proposés par les jeunes entreprises jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement (JEI).

C’est l’article 44 de la loi de finances pour 2024 qui a conféré la qualité d’innovant à l’ensemble des travaux, fournitures ou services proposés par les JEI et les rend ainsi éligibles au partenariat d’innovation. Cet article reprenait ainsi des recommandations du rapport « Soutenir l’investissement dans les start-ups, PME innovantes et PME de croissance », remis par M. Paul Midy au Gouvernement en juin 2023.

Comme le relève l’étude d’impact, cet ajout de la loi de finances pour 2024 qui qualifie d’innovant les fournitures ou les services fournis par les JEI a pour effet d’élargir de fait le recours aux partenariats d’innovation « d’une manière que n’ont pas prévue les directives », en permettant qu’un partenariat d’innovation soit attribué à une entreprise au seul motif qu’elle est une JEI, sans considération de la définition restrictive du caractère innovant posée par le droit de l’UE. Or, « l’acception européenne de l’innovation dans la commande publique n’est pas compatible avec une qualification reposant sur des considérations exclusivement organiques. ».

II.   Le dispositif proposÉ

Cet article supprime à l’article L. 2172‑3 du code de la commande publique la disposition qui qualifie d’innovants (pour le champ d’application des contrats d’innovation) tous les travaux, fournitures ou services proposés par les JEI.

Cet article permet donc d’écarter le risque pour la France de se trouver dans une situation de manquement au regard de ses obligations européennes. L’adoption de ce dispositif permettra d’éviter l’annulation de contrats attribués au seul motif que l’opérateur est une JEI (à la suite par exemple du recours d’un autre opérateur qui aurait eu intérêt à se voir attribuer le marché).

III.   Les modifications apportées par la commission

La commission des Lois a adopté l’article 13 sans y apporter de modification.

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Chapitre III
Dispositions relatives au code de la consommation

La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation (dite loi Hamon), qui a créé la procédure de l’action de groupe en France, a fêté ses dix ans en mars dernier. Quel bilan, dix ans après ?

Plutôt décevant : depuis 2014, seulement quelques dizaines d’actions de groupe ont été intentées et la plupart n’ont pas prospéré.

Les causes de cet échec ont été analysées par la mission d’information sur le bilan et les perspectives des actions de groupe ([27]), créée par la commission des lois au cours de la XVème législature.

La mission d’information a mis en évidence l’excessive complexité du régime juridique des actions de groupe. Il n’existe pas moins de sept fondements juridiques différents pour intenter des actions de groupe, avec pour chacun d’eux des règles procédurales et des règles de fond qui varient sur des aspects aussi importants que la qualité pour agir, la finalité de l’action (réparation des préjudices ou cessation du manquement), le champ du préjudice indemnisable ou encore les modalités de la réparation.

Dans son rapport adopté à l’unanimité par la commission des lois, la mission d’information a notamment recommandé la mise en place d’un cadre commun à toutes les actions de groupe ainsi qu’un élargissement de la qualité pour agir et du champ des préjudices indemnisables.

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Fort de ce constat, le rapporteur avait déposé, avec Mme Vichnievsky, une proposition de loi transpartisane, qui visait à instaurer une action de groupe universelle, plus efficace et plus largement ouverte. Elle devait contribuer ainsi à la mise en œuvre du droit constitutionnel à un recours effectif devant une juridiction. Elle opérait un triple élargissement de l’action de groupe : élargissement de la qualité pour agir, élargissement de son champ d’application à tous les droits subjectifs et élargissement du préjudice indemnisable.

Elle procédait également à la transposition de la directive européenne du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, qui ouvre la possibilité aux organismes agréés dans un État membre de l’Union européenne d’aller intenter des actions de groupe dans d’autres États membres.

Cette proposition de loi a été examinée en mars 2023 à l’Assemblée nationale, et adoptée à l’unanimité. Examinée ensuite par le Sénat, son parcours législatif s’est interrompu avec la dissolution de l’Assemblée nationale.

Or, les délais de transposition sont contraints, et la France très en retard : cette directive relative aux actions représentatives devait être transposée au plus tard le 25 décembre 2022. La Commission européenne a d’ailleurs déjà enclenché la procédure de manquement.

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Contraint par le temps, le Gouvernement a choisi d’utiliser ce projet de loi DDADUE comme vecteur de transposition.

Le présent projet de loi, à rebours du chemin tracé par la proposition de loi Vichnievsky-Gosselin, constitue un maintien incompréhensible du statu quo. Le choix a été fait de procéder à une transposition stricte de la directive, sans apporter de modification qui serait de nature à simplifier la procédure ou à harmoniser le régime juridique.

L’architecture même du projet démontre le manque de lisibilité de la procédure d’action de groupe : il faut modifier pas moins de deux lois et trois codes pour effectuer une transposition a minima.

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En conséquence, le rapporteur proposera, par amendement, d’adopter une version légèrement remaniée de la proposition de loi Vichnievsky-Gosselin adoptée en mars 2023 à l’unanimité par l’Assemblée nationale, pour réaffirmer l’attachement des députés à faciliter l’accès des citoyens au juge.

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Article 14
(art. 62, 63, 64, 64-1 [nouveau], 64-2 [nouveau], 65, 76-1 à 76-5 [nouveaux], 77 et 112 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle)
Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le socle procédural commun de l’action de groupe, prévu dans la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle

     Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle (ci-après Justice du XXIe siècle) pour garantir que le socle commun procédural de l’action de groupe devant le juge judiciaire soit conforme aux exigences posées par la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives).

       Modifications apportées par la commission des Lois

La commission des Lois a procédé à une rédaction globale de l’article 14 pour y introduire la proposition de loi Vichnievsky-Gosselin relative au régime juridique des actions de groupe.

I.   L’État du droit

L’action de groupe permet à un demandeur d’agir en justice, non pas pour son propre compte, mais pour défendre les intérêts d’un groupe qui rassemble au moins deux cas individuels placés dans une situation similaire, subissant un dommage ayant pour cause commune un manquement de même nature aux obligations légales ou contractuelles d’un même défendeur.

Particulièrement adaptée au droit de la consommation, c’est dans ce domaine qu’elle a été introduite en France pour la première fois, par la loi n° 2024-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. Le législateur a ensuite créé un socle procédural commun en adoptant la loi Justice du XXIe siècle.

Ce socle commun comprend deux volets selon que l’action de groupe est dirigée vers le juge judiciaire ou le juge administratif.

Le volet relatif au juge judiciaire est défini aux articles 60 à 84 de la loi Justice du XXIe siècle tandis que le volet relatif au juge administratif a été codifié par l’article 85 de cette même loi aux articles L. 77-10-1 à L. 77-10-25 du code de justice administrative (CJA). Des dispositions réglementaires figurent également au sein du code de procédure civile (articles 848 à 849-21) pour les actions de groupe relevant du juge judiciaire.

1.   La définition de l’action de groupe

L’article 62 de loi Justice du XXIe siècle définit ainsi l’action de groupe :

« Lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent un dommage causé par une même personne, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée en justice au vu des cas individuels présentés par le demandeur ».

On retrouve la même définition pour le socle commun procédural applicable devant le juge administratif avec toutefois une précision quant à la qualité du défendeur qui doit être une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public :

« Lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent un dommage causé par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée en justice au vu des cas individuels présentés par le demandeur » (article L. 77-10-3 du CJA).

Il existe une définition pour chacun des fondements juridiques de l’action de groupe. Chaque définition reprend les éléments du socle commun, c’est-à-dire un demandeur et une pluralité de personnes ayant subi un dommage ayant pour cause commune un manquement de même nature aux obligations légales ou contractuelles d’un défendeur. Les définitions propres à chaque action de groupe diffèrent de la définition générale s’agissant de la qualité pour agir du demandeur, de la qualité du défendeur et du champ du préjudice indemnisable.

2.   La qualité pour agir

L’un des traits caractéristiques de l’action de groupe est la définition stricte de la qualité pour agir du demandeur. Celle-ci est réservée à certaines associations (généralement des associations agréées par une autorité administrative) ou certaines organisations (syndicats représentatifs dans l’entreprise, dans la branche ou au niveau interprofessionnel).

Dans le socle commun prévu par la loi Justice du XXIe siècle, la qualité pour agir est accordée, outre aux associations agréées, aux associations régulièrement déclarées depuis cinq ans au moins et dont l’objet statutaire comporte la défense des intérêts auxquels il a été porté atteinte (articles 63 de la loi Justice du XXIe siècle et L. 77-10-4 du CJA). Mais des règles spécifiques sont prévues pour la plupart des actions de groupe.

Le législateur a en revanche écarté la possibilité pour les avocats d’être eux-mêmes demandeurs à l’action. Cela ne les exclut pas pour autant de la procédure, le ministère de l’avocat étant obligatoire pour les actions de groupe relevant du juge judiciaire ainsi que pour la plupart de celles relevant du juge administratif.

3.   La mise en demeure préalable

Dans l’idée de favoriser un règlement amiable des litiges, le socle commun issu de la loi Justice du XXIe siècle prévoit que l’action de groupe doit être en principe précédée d’une mise en demeure par la partie demanderesse auprès du défendeur de cesser ou faire cesser le manquement ou de réparer les préjudices subis. L’action de groupe ne peut être introduite que quatre mois après cette mise en demeure, à peine d’irrecevabilité (article 64). La même procédure existe à l’article L. 77-10-5 du CJA.

4.   Les deux objets de l’action de groupe : cessation du manquement ou réparation des préjudices

Le socle commun procédural prévoit ainsi que l’action de groupe peut être exercée en vue de la cessation du manquement, de l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage afin d'obtenir la réparation des préjudices subis, ou de l’une et l’autre de ces deux fins.

a.   Cessation du manquement

Les règles relatives au socle commun procédural prévoient que lorsque l'action de groupe tend à la cessation du manquement, le juge peut enjoindre au défendeur de cesser ou de faire cesser ledit manquement et de prendre, dans un délai qu'il fixe, toutes les mesures utiles à cette fin, au besoin avec l'aide d'un tiers qu'il désigne. Il peut également prononcer une astreinte (article 65 de la loi Justice au XXIe siècle et article L. 77-10-6 du CJA).

b.   Réparation des préjudices

En matière de réparation des préjudices, le contentieux de l’action de groupe se caractérise par une césure obligatoire entre :

– une phase qui oppose uniquement le demandeur et le défendeur et qui porte sur la responsabilité de ce dernier ;

– et une phase dédiée à la réparation des préjudices des membres du groupe.

Entre ces deux phases, des modalités d’information et de publicité sont prévues pour permettre l’adhésion au groupe.

Le champ du préjudice indemnisable est limité dans la plupart des actions de groupe. La phase de réparation des préjudices peut être individuelle ou collective.

• Jugement sur la responsabilité

Si les conditions de l’action de groupe sont remplies (qualité pour agir du demandeur et le cas échéant mise en demeure préalable), le juge statue sur la responsabilité du défendeur (articles 66 de la loi Justice au XXIe siècle et L. 77-10-7 du CJA).

En cas de manquement du défendeur, le jugement sur la responsabilité définit le groupe de personnes à l'égard desquelles sa responsabilité est engagée en fixant les critères de rattachement au groupe et détermine les préjudices susceptibles d'être réparés pour chacune des catégories de personnes constituant le groupe qu'il a défini.

Il fixe également le délai dans lequel les personnes répondant aux critères de rattachement et souhaitant se prévaloir du jugement sur la responsabilité peuvent adhérer au groupe en vue d'obtenir réparation de leur préjudice.

• Information et publicité

Le jugement qui reconnaît la responsabilité du défendeur ordonne, à la charge de ce dernier, les mesures de publicité adaptées pour informer de cette décision les personnes susceptibles d'avoir subi un dommage causé par le fait générateur constaté. L’objectif est de permettre un maximum d’adhésions individuelles au groupe.

• Le préjudice indemnisable

Les règles relatives au champ du préjudice indemnisable varient beaucoup d’un type d’action de groupe à l’autre. Ainsi, l’action de groupe en matière de consommation permet uniquement la réparation des préjudices patrimoniaux (préjudices matériels). Le préjudice moral ou corporel n’est pas indemnisable.

Pour les autres actions de groupe, le socle commun ne prévoit rien en la matière. Il faut se référer aux dispositions spécifiques à chacune d’entre-elles.

• La procédure de réparation des préjudices

L’originalité de l’action de groupe, par rapport à une action de droit commun, est de prévoir une phase dédiée à la réparation des préjudices des membres du groupe. Cette phase peut se dérouler, en tout ou partie, hors du regard du juge. Ce dernier n’intervient qu’en cas de difficulté qu’il doit trancher.

Le socle commun issu de la loi de 2016 Justice du XXIe siècle prévoit deux procédures pour la réparation des préjudices : la procédure individuelle de réparation des préjudices (pour le juge judiciaire : articles 69 à 71 ; pour le juge administratif : articles L. 77-10-10 à L. 77-10-12 du CJA) et la procédure collective de liquidation des préjudices (pour le juge judiciaire : articles 72 et 73 ; pour le juge administratif : articles L. 77-10-10 à L. 77-10-12 du CJA).

La procédure individuelle de réparation des préjudices obéit aux principes prévus pour l’action de groupe en matière de consommation.

Les personnes souhaitant adhérer au groupe adressent une demande de réparation soit à la personne déclarée responsable par le jugement statuant sur la responsabilité, soit au demandeur à l'action, qui reçoit ainsi mandat aux fins d'indemnisation. Le défendeur doit indemniser spontanément les membres du groupe. Le juge n’est saisi qu’en cas de difficulté.

Une procédure collective de liquidation des préjudices est également possible si elle est décidée par le jugement statuant sur la responsabilité à la demande de l’association ou de l’organisation ayant exercé l’action de groupe (sauf pour l’action de groupe « Santé »).

L’objectif de cette procédure est de parvenir à un accord entre le demandeur et le défendeur pour indemniser tous les cas individuels. Elle consiste, pour le juge, à habiliter l’association ou l’organisation qui a intenté l’action à négocier avec le défendeur l’indemnisation des préjudices subis par chacune des personnes constituant le groupe.

Les personnes souhaitant adhérer au groupe doivent se déclarer auprès du demandeur à l’action de groupe (ils n’ont pas la possibilité de se déclarer directement auprès du défendeur comme dans la procédure individuelle). Le demandeur est chargé de solliciter auprès du responsable la réparation du dommage. Dans un délai fixé par le jugement, le demandeur et le défendeur doivent trouver un accord, lequel est ensuite homologué par le juge.

Le juge peut refuser l'homologation si les intérêts des parties et des membres du groupe lui paraissent insuffisamment préservés et peut renvoyer à la négociation pour une nouvelle période de deux mois.

En l'absence d'accord, le juge est saisi aux fins de liquidation des préjudices subsistants. À défaut de saisine du tribunal à l'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où le jugement ayant décidé une procédure collective a acquis force de chose jugée, les membres du groupe peuvent adresser directement une demande de réparation à la personne déclarée responsable. La procédure individuelle de réparation des préjudices est alors applicable et se substitue à la procédure collective de liquidation.

II.   Le dispositif proposÉ

La directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives devait être transposée le 25 décembre 2022 au plus tard. Elle contient plusieurs dispositions qui nécessitent d’adapter les dispositions constituant le socle commun procédural de l’action de groupe, prévues par la loi Justice du XXIe siècle.

La direction des affaires civiles et du sceau (DACS) a indiqué, lors de son audition par le rapporteur, que lorsque c’était possible, c’est la modification du socle procédural commun qui avait été privilégié, pour une meilleure lisibilité.

Certains articles de la directive ne font pas l’objet d’une transposition dans ce texte car leurs exigences sont satisfaites par le droit positif.

Ainsi, le point a) du paragraphe 1 de l’article 8 de la directive prévoit la possibilité pour le juge de prononcer une mesure provisoire pour faire cesser ou interdire une pratique (dans le cadre d’une action de groupe en cessation du manquement). Or, l’article 789 du code de procédure civile prévoit déjà la possibilité pour le juge de la mise en état d’ordonner des mesures provisoires, mêmes conservatoires. Il n’est donc pas nécessaire de le transposer dans le socle commun de l’action de groupe.

A.   les adaptations du socle commun devant le juge judiciaire

1.   Les modifications applicables aux procédures en manquement et en réparation des préjudices

Certaines modifications concernent les deux types d’action de groupe.

● L’irrecevabilité de l’action

Le 5° du présent article 14 introduit deux nouveaux articles après l’article 64 de la loi Justice du XXIe siècle. Le second, le nouvel article 64-2 (alinéa 13) prévoit qu’une action peut être rejetée par décision motivée dès l’introduction de l’instance, dès lors qu’elle est manifestement infondée. L’étude d’impact n’apporte pas de précisions sur les modalités de ce rejet, qui seront précisées par décret en Conseil d’État. Cet article transpose une disposition prévue au paragraphe 7 de l’article 7 de la directive.

● Les mesures de publicité

La directive porte une exigence de transparence et de publicité des actions de groupe intentées, qui se matérialise à plusieurs titres.

Elle prévoit la mise à disposition du public de la liste des associations agrées pour intenter les actions de groupe (paragraphe 2 de l’article 5 de la directive). Le 3° du présent article modifie ainsi l’article 63 de la loi Justice du XXIe siècle, qui énumère les associations ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe, pour préciser que la liste des associations agréées doit être mise à disposition du public dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d’État.

Elle impose aux organismes qui conduisent des actions de groupe d’informer le public sur ces actions (paragraphe 1 de l’article 13 de la directive). Le 5° du présent article ajoute donc un nouvel article 64-1 à la loi Justice du XXIe siècle qui prévoit l’obligation pour les demandeurs ayant qualité pour agir de prendre toute mesure utile afin d’informer le public sur les actions de groupe qu’ils envisagent d’intenter, l’état d’avancement des actions déjà engagées et, le cas échéant, les décisions des juridictions qu’ils ont saisies.

Enfin, elle impose au juge d’ordonner des mesures de publicité sur les suites données à une action de groupe (article 13 de la directive).

Les alinéas 17 et 18 du présent article modifient ainsi l’article 65 de la loi Justice du XXIe siècle relatif à l’action en cessation du manquement pour prévoir les mesures de publicité rendues obligatoires par l’article 13 de la directive lorsqu’un manquement est constaté ou qu’une action ne prospère pas. Les alinéas 27 et 28 du présent article font le même ajout à l’article 67 relatif à l’action en réparation des préjudices.

Quelle que soit l’action de groupe, ces mesures ne peuvent être mises en œuvre qu’une fois que le jugement qui les ordonne n’est plus susceptible de recours (alinéa 19 du présent article pour l’action en cessation du manquement et dernier alinéa de l’article 67 de la loi Justice du XXIe siècle pour l’action en réparation des préjudices).

L’alinéa 17 concerne le cas où le juge a constaté un manquement et enjoint au défendeur de prendre des mesures pour y remédier : le juge doit alors ordonner, à la charge de celui-ci, les mesures d’information adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées. L’alinéa 27 prévoit le même mécanisme lorsque le juge reconnaît la responsabilité du défendeur. Ces alinéas portent ainsi transposition du paragraphe 3 de l’article 13 de la directive.

L’alinéa 18 concerne le cas où le juge déclare l’action irrecevable ou la rejette. Dans ce cas, il ordonne, à la charge du demandeur, les mesures d’information adaptées pour porter cette information à la connaissance des personnes susceptibles d’être concernées par l’action. L’alinéa 28 prévoit un mécanisme identique dans le cas d’une action en réparation des préjudices. Ces alinéas portent ainsi transposition du paragraphe 4 de l’article 13 de la directive.

● Suppression de la mise en demeure

Le 4° réécrit entièrement l’article 64 de la loi Justice du XXIe siècle, qui prévoyait que toute action de groupe devait être précédée d’une mise en demeure de la partie demanderesse auprès du défendeur de cesser ou de faire cesser le manquement, ou de réparer les préjudices subis. L’action de groupe, à peine d’irrecevabilité, ne peut être introduite que quatre mois après cette mise en demeure.

Cette suppression n’est pas une mesure de transposition : la directive prévoit ainsi, au paragraphe 4 de l’article 8, la possibilité pour les États membres de mettre en place une procédure de consultation préalable du professionnel concerné par l’infraction afin que celui-ci y mette fin. L’étude d’impact justifie cette suppression de la mise en demeure préalable du socle procédural commun par un souci de simplification. La mise en demeure reste un préalable nécessaire pour les actions de groupe conduites en droit du travail.

Le rapport d’information rendu par la députée Mme Laurence Vichnievsky et le rapporteur en juin 2020 ([28]) soulignait déjà que la mise en demeure préalable constituait un facteur de ralentissement de la procédure.

● Possibilité pour les associations d’intervenir dans une instance

Le nouvel article 64, tel que réécrit par l’alinéa 10 du présent article, prévoit que les demandeurs ayant qualité pour agir tels qu’énumérés à l’article 63 ([29]) peuvent exercer conjointement une action de groupe ou intervenir à une instance ouverte, dès lors qu’ils ont le même objet statutaire. Cette précision porte transposition du paragraphe 2 de l’article 6 de la directive, qui prévoit : « les États membres veillent, lorsque l’infraction alléguée au droit de l’Union […] lèse ou est susceptible de léser les consommateurs dans différents États membres, à ce que l’action représentative puisse être intentée devant la juridiction ou l’autorité administrative d’un État membre par plusieurs entités qualifiées de différents États membres afin de protéger les intérêts collectifs des consommateurs dans différents États membres ».

● L’effet suspensif d’une action de groupe sur la prescription des actions individuelles

L’article 16 de la directive dispose que les États membres doivent veiller à ce que toute action de groupe ait bien un effet suspensif sur les délais de prescription applicables aux personnes concernées par cette action de groupe. Or, l’article 77 de la loi Justice du XXIe siècle vise uniquement la prescription en cas d’action de groupe en réparation des préjudices, et ne prévoit pas de suspension de la prescription en cas d’action de groupe en cessation du manquement.

Le 14° du présent article complète donc l’article 77 précité pour préciser que l’action de groupe suspend la prescription des actions individuelles, que cette action soit conduite en cessation du manquement ou en réparation des préjudices.

2.   La modification spécifique à la procédure d’action en cessation du manquement : l’absence d’obligation pour le défendeur de présenter un préjudice lors d’une action en cessation du manquement

Le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive dispose qu’un organisme qui demande une mesure de cessation « n’est pas tenu de prouver une perte ou un préjudice réels subis par les consommateurs individuels lésés par l’infraction […] ou l’intention ou la négligence du professionnel ».

Or l’article 62 de la loi Justice du XXIe siècle prévoit explicitement que l’action de groupe peut être exercée « au vu des cas individuels présentés par le défendeur », sans distinguer l’action en cessation du manquement de l’action en réparation des préjudices.

Trois modifications sont donc opérées par l’article 14 pour transposer la directive sur ce point.

En premier lieu, le 2° de l’article 14 supprime la référence aux cas individuels dans l’article 62 de la loi Justice du XXIe siècle.

En deuxième lieu, le 6° complète l’article 65 de la loi Justice du XXIe siècle, qui concerne la procédure lorsque l’action de groupe tend à la cessation d’un manquement. L’article 65 prévoit actuellement que le juge, s’il constate l’existence d’un manquement, peut enjoindre au défendeur de cesser ou de faire cesser le manquement, dans un délai fixé par le juge. Le juge peut prononcer une astreinte, qui est liquidée au profit du Trésor public. L’alinéa 15 du présent article ajoute qu’une action de groupe en vue de la cessation d’un manquement ne nécessite pas que le demandeur invoque un préjudice pour les membres du groupe ou qu’il établisse l’intention ou la négligence du défendeur.

En troisième lieu, le b) du 8° introduit à l’article 66 de la loi Justice du XXIe siècle l’obligation pour le demandeur de présenter des cas individuels lorsqu’il intente une action de groupe en réparation des préjudices, cette obligation ayant été supprimée de l’article 62 de la loi précitée qui visait les deux types d’actions.

3.   Les modifications spécifiques à la procédure d’action en réparation

● La prévention des conflits d’intérêts

L’article 10 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives détaille les mesures que doivent mettre en œuvre les États membres de l’Union européenne pour prévenir les conflits d’intérêts. Il fait reposer sur les États membres la responsabilité de s’assurer que les conflits d’intérêts sont évités. Il cible plus particulièrement les cas où l’influence d’un tiers sur un organisme porterait préjudice aux intérêts des personnes qu’il représente et ceux où l’action de groupe serait financée par un concurrent du défendeur.

Aussi, s’il n’exclut pas le financement d’une action de groupe par un tiers, l’article 10 l’encadre-t-il en prévoyant la possibilité pour les juridictions ou les autorités administratives de se voir communiquer par les organismes un aperçu financier qui énumère les sources des fonds utilisés pour soutenir l’action représentative (paragraphe 3 de l’article 10).

La procédure de l’action de groupe prévue dans la loi Justice du XXIe siècle ne prévoit aucun mécanisme de contrôle au stade de l’introduction de l’action. Pour procéder à la transposition de l’article 10, l’alinéa 23 du présent article 14 prévoit l’irrecevabilité de l’action de groupe en réparation des préjudices « lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflits d’intérêts, dans des conditions susceptibles de porter atteinte à l’intérêt des personnes représentées ». Le juge doit ainsi avoir la possibilité de contrôler le financement de l’action et celui de l’organisme dès l’introduction de l’action.

L’article 10 de la directive prévoit également la possibilité pour le juge de refuser l’homologation d’un accord. L’article 76 de la loi Justice du XXIe siècle prévoit l’homologation par le juge de tout accord négocié par le groupe. Le 12° du présent article le complète pour prévoir explicitement que cette homologation peut être refusée lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflit d’intérêts, et que les intérêts des personnes représentées en sont menacés.

Le présent article 14 ne prévoit pas explicitement la possibilité pour les juridictions de demander à un organisme de lui fournir un aperçu financier de ses différentes sources de financement. Interrogée sur ce point, la DACS a indiqué considérer que l’existence des articles 138, 139 et 142 du code de procédure civile, relatifs à la production des pièces détenues par un tiers ou par une partie, suffisaient à satisfaire ce point de transposition.

● L’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai prévu par le jugement sur la responsabilité

Le 10° du présent article complète l’article 70 de la loi Justice du XXIe siècle pour préciser que la personne déclarée responsable par le jugement sur la responsabilité doit procéder à l’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai fixé par le jugement. Cet ajout de la mention du délai porte transposition du paragraphe 7 de l’article 9 de la directive, qui prévoit que les États membres fixent les délais dans lesquels les personnes rattachées au groupe bénéficient des mesures de réparation.

● La possibilité pour le juge de mandater un médiateur

L’article 75 de la loi Justice du XXIe siècle prévoit que toute association ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe peut participer à une médiation pour obtenir la réparation des préjudices individuels. Le 11° du présent article complète cet article 75 par un alinéa qui donne également la possibilité au juge saisi d’une action de groupe en réparation des préjudices de mandater un médiateur, dans les mêmes conditions, pour proposer aux parties un accord sur les conditions de l’indemnisation amiable des dommages qui font l’objet de l’action.

Cet ajout permet la transposition du b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, qui dispose que la juridiction doit avoir la possibilité d’inviter les deux parties à conclure un accord concernant la réparation dans un délai raisonnable.

B.   Organiser la possibilitÉ de conduire des actions de groupes transfrontiÈres

● La possibilité pour les organismes situés dans d’autres États membres de conduire des actions de groupe transfrontières

Le 3° du présent article modifie l’article 63 de la loi Justice du XXIe siècle qui définit les associations ayant qualité pour agir. Il ajoute comme organismes ayant qualité pour agir ceux mentionnés au nouvel article 76-2, à savoir ceux désignés par les autres États membres de l’Union européenne comme étant agréés pour intenter des actions de groupe transfrontières, dans un État membre autre que celui dans lequel ils ont été agréés.

● Définition et reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le 13° de l’article 14 crée une nouvelle section au sein de la loi Justice du XXIe siècle, composée de cinq nouveaux articles, intitulée « Actions de groupe transfrontières », pour garantir aux organismes d’autres États membres la possibilité d’intenter une action de groupe en France et permettre aux associations nationales d’intenter une action de groupe dans les autres États membres.

Le nouvel article 76-1 définit l’action de groupe transfrontière comme « une action de groupe intentée devant une juridiction ou une autorité compétente d’un État membre autre que celui dans lequel le demandeur est agréé à cette fin ». Cette définition reprend, en l’adaptant, celle prévue au paragraphe 7 de l’article 3 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

Il restreint également le champ d’application devant les juridictions judiciaires françaises par rapport à celui ouvert par le socle commun : seules les actions de groupe transfrontière ouvertes en matière de santé publique (4° de l’article 60 de la loi Justice du XXIe siècle) et de données personnelles (5° du même article) seront recevables.

Le nouvel article 76-2 reconnaît la qualité pour agir des organismes inscrits sur la liste établie en application de l’article 5 de la directive. Comme le prévoit le paragraphe 1 de cet article, chaque État membre de l’Union européenne doit communiquer à la Commission européenne une liste des organismes désignés aux fins d’intenter une action de groupe transfrontière. Cette liste doit être mise à disposition du public. Les organismes agréés pourront intenter des actions de groupe en vue de la cessation d’un manquement mais aussi en vue de la réparation de préjudices subis.

Le nouvel article 76-3 prévoit la possibilité pour les organismes nationaux d’être agréé pour exercer une action de groupe transfrontière au sens de l’article 76-1 dès lors qu’il satisfait aux critères fixés par décret en Conseil d’État. Les conditions d’agrément, les modalités et les délais, ainsi que l’autorité compétente pour délivrer cet agrément seront également précisés par ce même décret.

Le deuxième alinéa du nouvel article 76-3 évoque certains critères sans que cette liste ne soit exhaustive : il mentionne l’activité effective et publique de l’organisme, les actions d’information qu’il conduit ainsi que les garanties d’indépendance et de prévention des conflits d’intérêts qu’il est en mesure d’apporter.

Les critères à remplir afin qu’un organisme puisse être désigné par un État membre et intenter des actions de groupe transfrontières sont énumérés au paragraphe 3 de l’article 4 de la directive. L’organisme doit ainsi réunir les six éléments suivants :

– être une personne morale qui démontre douze mois d’activité publique réelle dans la protection des intérêts des consommateurs avant sa demande de désignation ;

– avoir un objet statutaire qui démontre un intérêt légitime à protéger les intérêts des consommateurs ;

– poursuivre un but non lucratif ;

– ne pas faire l’objet d’une procédure d’insolvabilité ou être déclarée insolvable ;

– être indépendante, sans être influencée par des personnes autres que des consommateurs, et avoir mis en place des procédures pour prévenir une telle influence ainsi que d’éventuels conflits d’intérêts ;

– avoir mis à la disposition du public des informations sur les sources de son financement, sa structure organisationnelle, de gestion et d’affiliation, son objet statutaire et ses activités.

La directive ne laisse pas de marge de manœuvre aux États membres s’agissant des critères de désignation des organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière : dès lors qu’un organisme réunit les six critères, il doit être désigné comme organisme qualifié à intenter des actions de groupes transfrontières.

● Contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Les nouveaux articles 76-4 et 76-5 prévoient les procédures de contrôle de la qualité pour agir des organismes désignés par les États membres pour intenter des actions de groupe transfrontières.

Le nouvel article 76-4 prévoit ainsi la possibilité pour la juridiction, lorsqu’une contestation sérieuse de la qualité pour agir du demandeur a été formulée par le défendeur, de saisir l’autorité compétente pour agréer les organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière. Cette autorité doit alors vérifier que le demandeur respecte les conditions de l’agrément pour intenter une action de groupe transfrontière. Il revient à l’autorité compétente de prendre attache avec les autorités de l’État membre de l’Union européenne qui ont désigné l’organisme afin qu’elles déterminent si les critères d’agrément sont toujours respectés par ledit organisme. La juridiction sursoit à statuer dans l’attente de la réponse de l’autorité compétente.

Le nouvel article 76-5 prévoit une procédure miroir lorsqu’une demande est formulée par la Commission européenne ou par un autre État membre de l’Union européenne vis-à-vis d’un organisme agréé en France pour intenter des actions de groupe transfrontières. Dans ce cas de figure, l’autorité compétente pour délivrer les agréments s’assure que l’organisme respecte toujours les critères d’agrément. Si ce n’est pas le cas, elle lui retire cet agrément. Il informe ensuite de sa position la Commission ou l’État membre, selon l’autorité à l’origine de la demande.

Ces procédures de contrôle sont prévues par l’article 5 de la directive. Le paragraphe impose ainsi aux États membres d’évaluer au moins tous les cinq ans le respect par les organismes agréés des critères d’agrément. Il a été indiqué au rapporteur par la DACS que cette précision serait apportée par la voie réglementaire.

Le paragraphe 4 du même article formalise l’obligation pour les États membres d’enquêter et, le cas échéant, de procéder au retrait d’un agrément pour une action de groupe transfrontière dès que la Commission européenne ou un autre État membre exprime une préoccupation sur le respect des critères de l’agrément.

C.   Dispositions relatives À l’outre-mer

Le II de l’article 14 modifie l’article 112 de la loi Justice du XXIe siècle pour prévoir l’application dans les îles Wallis et Futuna des articles de cette même loi dans leur rédaction telle que modifiée par le présent projet de loi ([30]).

III.   La position de la commission des lois

La commission des Lois a adopté l’amendement CL18 du rapporteur, qui procède à une réécriture globale de l’article 14.

Cette nouvelle rédaction reprend la proposition de loi votée à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 18 mars 2023. L’article 14, dans sa rédaction issue des travaux de la commission des Lois, harmonise le régime juridique de l’action de groupe en créant un régime unique, comportant des exceptions limitées.

L’amendement ouvre la qualité pour agir aux associations déclarées depuis au moins deux ans et aux associations ad hoc (B du III de l’article 14). Il supprime toutes les restrictions au champ matériel de l’action de groupe, ainsi que l’obligation de mise en demeure préalable, quelle que soit l’action de groupe engagée.

Il introduit au sein du code civil un mécanisme de sanction civile pour réprimer les comportements dolosifs, dont le produit est affecté au Trésor public.

Le rapporteur a également parfait la transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, en intégrant notamment la possibilité pour le juge de déclarer une action irrecevable lorsqu’un demandeur se trouve en situation de conflit d’intérêts (1 du A du V).

Ne figure pas dans l’amendement de rédaction globale la possibilité pour le juge de mettre à la charge de l’État les frais avancés par le demandeur pour financer la procédure lorsque l’action présente un caractère sérieux, en raison des règles de recevabilité financière qui s’appliquent aux parlementaires.

Enfin, le rapporteur abroge les différents textes relatifs à l’action de groupe, devenus superflus suite à l’harmonisation du régime juridique de celle-ci (XVII de l’article 14).

La commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement du rapporteur.

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Article 15
(art. L. 77-10-3 à L. 77-10-8, L. 77-10-11, L. 77-10-16, L. 77-10-17, L. 10-77-18 à L. 77-10-25, L. 77-10-26 à L. 77-10-28 [nouveaux] du code de justice administrative)
Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le socle procédural commun de l’action de groupe devant le juge administratif dans le code de justice administrative

     Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le code de justice administrative (ci-après CJA) pour garantir que le socle commun procédural de l’action de groupe devant le juge administratif soit conforme aux exigences posées par la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives).

I.   L’État du droit

Voir l’état du droit de l’article 14 supra.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article 15 procède aux mêmes ajustements que l’article 14 dans le CJA, à l’exception de l’agrément pour les associations nationales et l’irrecevabilité de l’action lorsqu’elle est manifestement infondée.

Les modifications sont présentées brièvement : pour des précisions quant aux articles de la directive concernés, il convient de se reporter au dispositif de l’article 14.

A.   les adaptations du socle commun devant le juge administratif

1.   Les modifications applicables aux procédures en manquement et en réparation des préjudices

● Les mesures de publicité

Comme indiqué supra, la directive prévoit des exigences d’information et de publicité qui ne figurent pas expressément dans le CJA. L’article 15 prévoit en conséquence plusieurs modifications en ce sens.

Le 2° du présent article modifie ainsi l’article L. 77-10-4 du même code pour prévoir la mise à disposition du public de la liste des associations agréées pour intenter une action de groupe nationale.

Le 3° du présent article remplace l’actuel article L. 77-10-5– qui prévoit une mise en demeure préalable – pour imposer aux associations et aux organismes qui conduisent des actions de groupe de prendre toutes les mesures utiles pour informer le public sur les actions de groupe qu’ils entendent conduire, ainsi que sur l’état d’avancement de celles engagées et, le cas échéant, sur les décisions des juridictions saisies.

S’agissant des mesures de publicité sur les suites données à une action, les dispositions sont similaires à celles prévues devant le juge judiciaire.

Les alinéas 14 (action en cessation) et 24 (action en réparation) prévoient que lorsque le manquement ou la responsabilité du défendeur sont constatés, les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du défendeur.

Les alinéas 15 (action en cessation) et 25 (action en réparation) prévoient, lorsque l’action est déclarée irrecevable, ou qu’elle est rejetée, que les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du demandeur.

● La suppression de la mise en demeure

Le 3° de l’article 15 réécrit totalement l’article L. 77-10-5 du CJA qui prévoit aujourd’hui une mise en demeure préalable à peine d’irrecevabilité de l’action.

● La possibilité d’exercer conjointement ou d’intervenir à une instance ouverte

L’alinéa 8 du présent article modifie l’article L. 77-10-4 pour prévoir explicitement que les associations et les organismes ayant qualité pour agir peuvent exercer conjointement une action de groupe, ou intervenir à une instance ouverte, dès lors qu’ils ont le même objet statutaire.

● L’effet suspensif d’une action de groupe sur la prescription des actions individuelles

Le 14° modifie l’article L. 77-10-8, devenu l’article L. 77-10-21, qui concerne la suspension de la prescription des actions individuelles, pour préciser que cette suspension s’applique que l’action soit conduite en cessation du manquement ou en réparation des préjudices.

2.   La modification spécifique à la procédure d’action de cessation en manquement : l’absence d’obligation pour le défendeur de présenter un préjudice lors d’une action de cessation du manquement

Le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive dispose qu’un organisme qui demande une mesure de cessation « n’est pas tenu de prouver une perte ou un préjudice réels subis par les consommateurs individuels lésés par l’infraction […] ou l’intention ou la négligence du professionnel ».

Trois modifications sont apportées par l’article 15 pour que le chapitre du CJA relatif à l’action de groupe soit conforme à cette exigence posée par la directive.

Le 1° de l’article 15 modifie ainsi l’article L. 77-10-3 pour supprimer la nécessité de présenter des cas individuels pour le demandeur dans le cadre d’une action de groupe.

Le 4° réécrit l’article L. 77-10-6 à l’action en cessation du manquement. Le premier alinéa de l’article dans sa version prévue par le présent projet de loi prévoit que le demandeur d’une action de groupe en cessation d’un manquement n’est tenu ni d’invoquer un préjudice pour les membres du groupe ni d’établir l’intention ou la négligence du défendeur.

Enfin, le 6° de l’article 15 modifie l’article L. 77-10-7 pour prévoir que dans le cadre d’une action en réparation des préjudices, le juge statue au vu des cas individuels présentés par le demandeur, cette mention ayant été supprimée de l’article L. 77-10-3 du CJA.

3.   Les modifications spécifiques à la procédure d’action en réparation

● La prévention des conflits d’intérêts

Comme indiqué supra, l’article 10 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives détaille les mesures que doivent mettre en œuvre les États membres de l’Union européenne pour prévenir les conflits d’intérêts lorsqu’une action de groupe est intentée.

Le présent article 15 prévoit des mécanismes de contrôle similaires à ceux du volet judiciaire.

L’alinéa 20 modifie ainsi l’article L. 77-10-7 du CJA pour prévoir l’irrecevabilité de l’action de groupe e réparation des préjudices « lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflits d’intérêts, dans des conditions susceptibles de porter atteinte à l’intérêt des personnes représentées ».

Le 10° du présent article, qui réécrit l’article L. 77-10-6, y prévoit la possibilité pour le juge de refuser l’homologation d’un accord lorsque le demandeur se trouve vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflit d’intérêts, et que les intérêts des personnes représentées en sont menacés (alinéa 31 du présent article).

● L’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai prévu par le jugement sur la responsabilité

L’alinéa 26 modifie l’article L. 77-10-11 du CJA pour préciser que la personne déclarée responsable par le jugement sur la responsabilité doit procéder à l’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai fixé par le jugement. Cet ajout de la mention du délai porte transposition du paragraphe 7 de l’article 9 de la directive, qui prévoit que les États membres fixent les délais dans lesquels les personnes rattachées au groupe bénéficient des mesures de réparation.

● La possibilité pour le juge de mandater un médiateur

Le 9° du présent article complète l’article L. 77-10-16 du CJA pour donner au juge saisi d’une action de groupe en réparation des préjudices la possibilité de mandater un médiateur pour proposer aux parties un accord sur les conditions de l’indemnisation amiables des dommages qui font l’objet de l’action. L’article L. 77-10-16 prévoit uniquement une médiation à l’initiative du demandeur dans sa rédaction actuelle.

Comme à l’article 14, cet ajout permet la transposition du b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive.

B.   Organiser la possibilitÉ de conduire des actions de groupes transfrontières

● La possibilité pour les organismes de conduire des actions de groupe transfrontières

L’alinéa 7 du présent article ouvre la qualité pour agir en matière d’action de groupe aux organismes agréés par les autres États membres de l’Union européenne, mentionnés à l’article L. 77-10-19 du CJA, en les ajoutant à la liste des entités ayant qualité pour agir prévue à l’article L. 77-10-4 du même code.

● Reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le 11° de l’article 15 crée une nouvelle section au sein du chapitre du CJA consacré à l’action de groupe, composée de trois nouveaux articles, intitulée « Actions de groupes transfrontières ». En miroir de celle créée par l’article 14 au sein de la loi Justice du XXIe siècle, cette section garantit que les organismes agréés par d’autres États membres pour intenter des actions de groupe puissent le faire en France.

L’article L. 77-10-8 définit l’action de groupe transfrontière comme « une action de groupe intentée devant une juridiction ou une autorité compétente d’un État membre de l’Union européenne autre que celui dans lequel le demandeur est agréé à cette fin », définition identique à celle prévue au sein de la loi Justice du XXIe siècle.

Il restreint le champ d’application de cette action de groupe transfrontière devant les juridictions administratives françaises par rapport à celui ouvert par le socle commun : comme devant le juge judiciaire, seules les actions ouvertes en matière de santé publique (4° de l’article L. 77-10-1 du CJA) et de données personnelles (5° de l’article précité).

L’article L. 77-10-19, en miroir de ce qui est prévu au nouvel article 76-2 de la loi Justice du XXIe siècle, reconnaît la qualité pour agir des organismes inscrits sur la liste établie en application de l’article 5 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

● Contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le nouvel article L. 77-10-20 prévoit la procédure de contrôle de la qualité pour agir des organismes désignés par les autres États membres pour intenter des actions de groupe transfrontières. Elle est identique à celle prévue par le nouvel article 76-4 de la loi Justice du XXIe siècle.

La juridiction, lorsqu’une contestation sérieuse de la qualité pour agir du demandeur a été formulée par le défendeur, doit saisir l’autorité compétente pour agréer les organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière. Cette autorité doit alors vérifier que le demandeur respecte les conditions de l’agrément pour intenter une action de groupe transfrontière. Il lui revient de prendre attache avec les autorités de l’État membre de l’Union européenne qui ont désigné l’organisme afin qu’elles déterminent si les critères d’agrément sont toujours respectés par ledit organisme. La juridiction sursoit à statuer dans l’attente de la réponse de l’autorité compétente.

III.   La position de la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’amendement CL19 du rapporteur, qui supprime l’article 15. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

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Article 16
(art. 37 et 125 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés)
Modification de la loi Informatique et libertés pour transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives

     Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie l’article 37 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (ci-après loi Informatique et libertés) pour parfaire la transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

     Dernières modifications législatives intervenues

L’article 25 de la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles a élargi le champ de l’action de groupe en matière de données personnelles aux actions en réparation des préjudices matériels et moraux. Seule l’action en cessation du manquement était auparavant possible.

I.   L’État du droit

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIè siècle (dite « Justice du XXIè siècle ») a créé une action de groupe en matière de données personnelles, qui peut être dirigée contre un responsable de traitement de données à caractère personnel ou un sous-traitant.

L’article 37 de la loi Informatique et libertés prévoit que le socle procédural commun tel que prévu au chapitre Ier du titre V de la loi Justice du XXIe siècle et au chapitre X du titre VII du livre VII du CJA s’applique à l’action de groupe en matière de données personnelles, sous réserve des éléments prévus par ce même article. Celui-ci précise la qualité pour agir et le périmètre de l’action de groupe.

En conséquence, les ajustements à effectuer pour transposer la directive sont plus limités, les principaux ayant déjà été réalisés sur les volets judiciaire et administratif du socle procédural commun.

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 16 modifie la loi Informatique et libertés pour y procéder à deux ajouts.

Le 1° du I modifie l’article 37 afin de supprimer la nécessité, pour le demandeur d’une action de groupe, de présenter des cas individuels, pour être en conformité avec le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

Le 2° du I complète le IV du même article 37 pour ajouter aux associations nationales ayant qualité pour agir les organismes mentionnés à l’article 76-2 de la loi Justice du XXIe siècle, soit les organismes désignés par les autres États membres comme étant agréés à exercer des actions de groupe transfrontières.

Le II de l’article 16 prévoit l’application de ces dispositions en outre-mer.

III.   La position de la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’amendement CL20 du rapporteur, qui supprime l’article 16. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

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Articles 17 et 18
(art. L. 621-7, L. 623-1, L. 623-2, L. 623-2-1 [nouveau], L. 623-3, L. 623-3-1 à L. 623-3-3 [nouveaux], L. 623-7, L. 623-22, L. 623-23, L. 623-27, L. 623-31, L. 623-32, L. 623-33 à L. 624-3 [nouveaux] et L. 813-1 à L. 813-3 [nouveaux] du code de la consommation)
Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le code de la consommation

     Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le code de la consommation pour garantir que la procédure de l’action de groupe « Santé » soit conforme aux exigences posées par la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives).

I.   L’État du droit

L’action de groupe en matière de consommation est issue de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. Elle ne concernait à l’origine que les litiges relatifs à la consommation nés à l’occasion de la vente de biens ou de la fourniture de services ainsi qu’aux préjudices subis par des consommateurs résultant de pratiques anticoncurrentielles. L’article L. 623-1 du code de la consommation, qui établit le champ d’application de l’action de groupe, a été modifié par l’article 138 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique afin d’étendre ce champ d’application aux litiges relatifs à la location d’un bien immobilier.

Son régime juridique est aujourd’hui codifié dans un chapitre spécifique au sein du code de la consommation aux articles L. 623-1 à L. 623-32, pour la partie législative, et aux articles R. 623-1 à R. 623-33, pour la partie réglementaire.

Le plan du chapitre est légèrement différent de celui qui a été retenu pour le socle commun procédural prévu dans la loi Justice du XXIe siècle. Cela s’explique par le fait que le régime juridique de l’action de groupe « Consommation » a conservé une autonomie par rapport aux autres types d’actions de groupe qui ont été introduits par la suite. Ainsi, il ne permet pas d’agir en cessation du manquement. Il connaît une procédure simplifiée et des modalités spécifiques en matière de concurrence.

La procédure se déroule en deux phases, avec un jugement statuant sur la responsabilité du professionnel mis en cause et une procédure de réparation individuelle des préjudices.

La procédure collective de liquidation des préjudices prévue par le socle commun n’est pas applicable à l’action de groupe « Consommation ». Toutefois, l’association requérante est admise, dans le cadre d’une médiation, à négocier un accord pour l’ensemble du groupe. Cet accord est soumis à l'homologation du juge, qui vérifie s'il est conforme aux intérêts de ceux auxquels il a vocation à s'appliquer et lui donne force exécutoire.

Cet accord précise les mesures de publicité nécessaires pour informer les consommateurs concernés de la possibilité d'y adhérer, ainsi que les délais et modalités de cette adhésion.

L’article L. 623-2 du code de la consommation limite les préjudices sur lesquels l’action de groupe peut porter aux préjudices patrimoniaux résultant des dommages matériels subis par les consommateurs.

Des règles dérogatoires sont également prévues dans deux cas de figure.

En premier lieu, une procédure d'action de groupe simplifiée est applicable lorsque l'identité et le nombre des consommateurs lésés sont connus et lorsque ces consommateurs ont subi un préjudice d'un même montant, d'un montant identique par prestation rendue ou d'un montant identique par référence à une période ou à une durée. Dans ce cas, après avoir statué sur la responsabilité du professionnel, le juge peut condamner ce dernier à les indemniser directement et individuellement, dans un délai et selon des modalités qu'il fixe. Les consommateurs intéressés sont individuellement informés de la procédure afin de leur permettre d'accepter d'être indemnisés dans les termes de la décision.

En second lieu, des modalités spécifiques sont prévues dans le domaine de la concurrence. Les pratiques anticoncurrentielles constitutives du manquement ne pouvant être sanctionnées que par l’Autorité de la concurrence, l’article L. 623-24 du même code prévoit que le jugement statuant sur la responsabilité du professionnel dans le cadre de l’action de groupe ne peut intervenir que sur le fondement d'une décision prononcée à l'encontre du professionnel par les autorités ou juridictions nationales ou de l'Union européenne compétentes, qui constate les manquements et qui n'est plus susceptible de recours pour la partie relative à l'établissement des manquements. Par dérogation, l’article L. 623-26 prévoit qu’un jugement provisoire peut intervenir pour ce qui concerne les seules mesures de publicité, afin de permettre aux consommateurs de se déclarer dans le délai imparti.

II.   Le dispositif proposÉ

Les articles 17 et 18 modifient le code de la consommation pour transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives. S’ils procèdent à des ajustements similaires à ceux prévus pour les volets judiciaire et administratif présentés aux articles 14 et 15, l’autonomie procédurale de l’action de groupe « Consommation » explique les modifications plus importantes que celles apportées par l’article 16 au régime « Données personnelles ». Ces spécificités ont également nécessité d’autres modifications que celles prévues aux articles 14 et 15 du présent projet de loi.

A.   Les modifications rendues nÉcessaires par les spÉcificitÉs de l’action de groupe consommation

1.   Élargissement du champ d’application

Le 1° du présent article réécrit l’article L. 623-1 du code de la consommation, qui limitait le champ d’application de l’action de groupe « Consommation » aux manquements constatés à l’occasion de la vente de biens ou de fournitures de service, dans le cadre de la location d’un bien immobilier ou lorsque les préjudices résultaient de pratiques anticoncurrentielles. La réécriture se traduit par un élargissement du champ d’application à l’ensemble des manquements causés par un professionnel à ses obligations légales ou contractuelles.

Cet élargissement permet de transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, dont le champ d’application, défini à son annexe I était bien plus large que celui prévu par le droit de la consommation.

2.   L’ouverture aux actions en cessation du manquement

Comme indiqué supra, le droit actuel ne permet pas d’intenter des actions en cessation du manquement dans le domaine de la consommation. Or, la directive prévoit bien que les demandeurs doivent avoir la possibilité de conduire les deux types d’actions, en cessation du manquement ou en réparation des préjudices. Le paragraphe 4 de l’article 7 de la directive postule ainsi que « les États membres veillent à ce que les entités qualifiées aient le droit de demander au moins […] des mesures de cessation [et] des mesures de réparation ».

En conséquence, l’alinéa 6 du présent article 17 remplace l’actuel article L. 623-2 pour prévoir la possibilité pour une association de demander la cessation d’un manquement lorsqu’elle intente une action de groupe. Il précise que le juge doit statuer sur les demandes de cessation et de réparation dans la même décision.

3.   L’extension des préjudices réparables

La directive n’apporte aucune limitation s’agissant des préjudices réparables par les actions de groupe. Comme l’indique l’étude d’impact du présent projet de loi, pour garantir une transposition conforme de la directive, « il est nécessaire de permettre la réparation intégrale des préjudices, quelle que soit leur nature ».

La réécriture de l’article L. 623-2, prévue à l’alinéa 7 du présent article 17, supprime la restriction des préjudices réparables aux préjudices patrimoniaux résultant de dommages matériels subis par les consommateurs.

B.   Les adaptations similaires À celles apportÉes aux articles 14 et 15

1.   Les modifications portant sur la procédure

a.   Les modifications applicables aux procédures en manquement et en réparation des préjudices

● L’irrecevabilité de l’action manifestement infondée

L’alinéa 11 du présent article 17 introduit un nouvel article L. 623-3-1 dans le code de la consommation qui prévoit qu’une action peut être rejetée par décision motivée, dès l’introduction de l’instance, dès lors qu’elle est manifestement infondée. Les modalités de cette irrecevabilité seront précisées par décret en Conseil d’État.

● Les mesures de publicité

Les exigences d’information et de publicité de la directive, déjà évoquées supra, sont transposées dans le code de la consommation grâce à plusieurs ajouts.

L’alinéa 39 du présent article 17 insère un nouvel article L. 623-34 à la fin du chapitre III consacré à l’action de groupe, qui prévoit la mise à disposition de la liste des entités agréées au niveau national (article L. 811-1 du code de la consommation) et celles désignées par les autres États membres de l’Union européenne comme pouvant intenter des actions de groupe transfrontières (nouvel article L. 813-1, créé par le présent article 17).

L’alinéa 9 du présent article 17 insère un nouvel article L. 623-2-1 dans la section du code de la consommation qui définit le champ d’application et la qualité pour agir en matière d’action de groupe. Celui-ci impose aux demandeurs ayant qualité pour agir de prendre toute mesure utile afin d’informer le public sur les actions de groupe qu’ils envisagent d’intenter, l’état d’avancement des actions déjà engagées et, le cas échéant, les décisions des juridictions qu’ils ont saisies

S’agissant des mesures de publicité sur les suites données à une action, les dispositions sont similaires à celles prévues à l’article 14 du présent projet de loi.

Les alinéas 17 (action en cessation) et 24 (action en réparation) du présent article 17 prévoient que lorsque le manquement ou la responsabilité du défendeur sont constatés, les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du défendeur.

Les alinéas 18 (action en cessation) et 25 (action en réparation) du présent article 17 prévoient, lorsque l’action est déclarée irrecevable, ou qu’elle est rejetée, que les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du demandeur.

● La possibilité d’exercer conjointement une action de groupe

L’alinéa 37 du présent article 17 réécrit l’article L. 623-31 pour prévoir explicitement que les associations agréées et les organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière peuvent exercer conjointement une action de groupe.

● L’effet suspensif d’une action de groupe sur la prescription des actions individuelles

L’article 16 de la directive du 25 novembre 2020 sur les actions représentatives dispose que les États membres doivent veiller à ce que toute action de groupe ait un effet suspensif sur les délais de prescription applicables aux personnes concernées par cette action de groupe.

Le 9° du présent article modifie l’article L. 623-27 pour garantir que toute action de groupe ait bien un effet suspensif sur la prescription des actions individuelles, qu’elle soit intentée en cessation du manquement ou en réparation des préjudices.

b.   La modification spécifique à la procédure d’action de cessation en manquement : l’absence d’obligation pour le défendeur de présenter un préjudice lors d’une action de cessation du manquement

Le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive dispose qu’un organisme qui demande une mesure de cessation « n’est pas tenu de prouver une perte ou un préjudice réels subis par les consommateurs individuels lésés par l’infraction […] ou l’intention ou la négligence du professionnel ».

En conséquence, le 1° du présent article modifie l’article L. 621-7 du code de la consommation qui prévoit la possibilité d’action en cessation d’agissements illicites pour prévoir que le demandeur n’est pas tenu d’invoquer un préjudice ou d’établir intention ou négligence du défendeur.

Le 3° du présent article, qui crée une nouvelle section I bis intitulée « Jugement sur la cessation du manquement », apporte la même précision au nouvel article L. 623-3-2.

c.   Les modifications spécifiques à la procédure d’action en réparation

● La prévention des conflits d’intérêts

Comme indiqué supra, l’article 10 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives détaille les mesures que doivent mettre en œuvre les États membres de l’Union européenne pour prévenir les conflits d’intérêts lorsqu’une action de groupe est intentée.

Le présent article 17 prévoit des mécanismes de contrôle similaires à ceux proposés dans le socle procédural commun.

L’alinéa 22 insère ainsi un nouvel article L. 623-3-3 au sein du code de la consommation pour prévoir l’irrecevabilité de l’action de groupe en réparation des préjudices « lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflits d’intérêts, dans des conditions susceptibles de porter atteinte à l’intérêt des personnes représentées ».

Le a) du 8° du présent article complète l’article 623-23 pour y prévoir la possibilité pour le juge de refuser l’homologation d’un accord lorsque le demandeur se trouve vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflit d’intérêts, et que les intérêts des personnes représentées en sont menacés (alinéa 31 du présent article).

● La possibilité pour le juge de mandater un médiateur

Le 7° du présent article complète l’article L. 623-22 du code de la consommation pour donner au juge saisi d’une action de groupe en réparation des préjudices la possibilité de mandater un médiateur pour proposer aux parties un accord sur les conditions de l’indemnisation amiables des dommages qui font l’objet de l’action. L’article 623-22 prévoit uniquement une médiation à l’initiative de l’association requérante dans sa version actuelle.

Comme aux articles 14 et 15 du présent projet de loi, cet ajout permet la transposition du b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive.

2.   Organiser la possibilité de conduire des actions de groupes transfrontières

Le 10° de l’article 17 insère dans le code de la consommation un nouveau chapitre IV dans le titre II consacré aux actions en justice des associations de défense des consommateurs, intitulé « Actions transfrontières » et composé de trois nouveaux articles.

Ces dispositions relatives aux actions de groupe transfrontières sont complétées par l’article 18, qui insère un nouveau chapitre III au sein du titre Ier du livre VIII qui concerne les associations agréées de défense des consommateurs, intitulé « Actions de groupe transfrontières » et composé de trois articles.

● La définition et le champ d’application des actions de groupe transfrontières

Le nouvel article L. 624-1 (alinéa 45 de l’article 17) définit l’action transfrontière comme « une action de groupe intentée par un organisme dans un État membre autre que celui dans lequel cet organisme a été désigné ». Cette définition, semblable à celle prévue aux articles 14 et 15, reprend la définition du paragraphe 7 de l’article 3 de la directive du 25 novembre relative aux actions représentatives.

Ce même article L. 624-1 limite le champ d’application de cette action de groupe transfrontière aux infractions et aux manquements aux dispositions qui transposent les textes européens mentionnés à l’annexe I de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives. Il en exclut explicitement quatre directives, dont le champ n’est pas celui de la consommation :

– la directive 2001/83/CE du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (7 de l’annexe I) ;

– le règlement 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (règlement général sur la protection des données, 56 de l’annexe I) ;

– le règlement 2017/745 du 5 avril 2017 relatif aux dispositifs médicaux (57 de l’annexe I) ;

– le règlement 2017/746 relatif aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (58 de l’annexe I).

● Reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le nouvel article L. 624-2 du code de la consommation (alinéa 48 du présent article 17) reconnaît la qualité pour agir des organismes inscrits sur la liste établie en application de l’article 5 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives. Il précise que ces organismes peuvent exercer cette action de groupe individuellement ou conjointement.

Le nouvel article L. 813-1 (alinéa 4 du présent article 18) prévoit la possibilité pour les organismes nationaux qui sont régulièrement déclarés et qui ont pour objet statutaire explicite la défense des intérêts des consommateurs d’être agréé dès lors qu’ils satisfont aux critères fixés par décret en Conseil d’État. Contrairement à l’article 76-3 de la loi Justice du XXIe siècle créé par l’article 14 du présent texte, aucun critère n’est mentionné au niveau législatif. 

● Contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Trois nouveaux articles viennent transposer les procédures de contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe. Contrairement à l’article 14, où l’autorité compétente pour agréer n’est pas déterminée, elle est ici bien identifiée : c’est l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation.

Le nouvel article L. 624-3 du code de la consommation (alinéa 51 du présent article 17) prévoit ainsi la possibilité pour la juridiction, lorsqu’une contestation sérieuse de la qualité pour agir du demandeur a été formulée par le défendeur, de saisir l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Celle-ci doit alors vérifier que le demandeur respecte les conditions de l’agrément pour intenter une action de groupe transfrontière. Il lui revient de prendre attache avec les autorités de l’État membre de l’Union européenne qui ont désigné l’organisme afin qu’elles déterminent si les critères d’agrément sont toujours respectés par ledit organisme. La juridiction sursoit à statuer dans l’attente de la réponse de l’autorité compétente.

Le nouvel article L. 813-2 (alinéa 5 du présent article 18) prévoit une procédure miroir lorsqu’une demande est formulée par la Commission européenne ou par un autre État membre de l’Union européenne vis-à-vis d’un organisme agréé en France pour intenter des actions de groupe transfrontières. Dans ce cas de figure, l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation s’assure que l’organisme respecte toujours les critères d’agrément. Si ce n’est pas le cas, elle lui retire cet agrément. Il informe ensuite de sa position la Commission ou l’État membre, selon l’autorité à l’origine de la demande.

Le nouvel article L. 813-3 (alinéa 7 du présent article 18) constitue une innovation par rapport aux procédures prévues à l’article 14. Il donne la possibilité à un consommateur, à une association agréée en application de l’article 811-1 ou à un professionnel, partie défenderesse à une action de groupe transfrontière, de contester la qualité d’un organisme agrée en France pour intenter des actions de groupe transfrontière, auprès de l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Cette autorité doit alors vérifier si cet organisme contesté respecte les critères établis, et, lorsque ce n’est pas le cas, lui retirer son agrément.

III.   La position de la commission

La commission des Lois a adopté les amendements CL21 et CL22 du rapporteur, qui supprime les articles 17 et 18. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

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*     *

Article 19
(art. L. 1143-1 et L. 1143-2 du code de la santé publique)
Adaptation du code de la santé publique aux exigences de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives

     Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article adapte les dispositions du code de la santé publique relatives à l’action de groupe « Santé » pour s’assurer qu’elles sont conformes aux exigences posées par la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

I.   L’État du droit

La loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a créé une action de groupe concernant les préjudices subis par des usagers du système de santé et causés par des produits de santé. Le régime juridique de cette action de groupe « Santé » est défini par les articles L. 1143-1 à L. 1143-13 du code de la santé publique.

L’action de groupe « Santé » a été conçue en réaction à divers scandales sanitaires ayant donné lieu à des dommages corporels causés par des produits de santé (tels que le Médiator, ou les prothèses mammaires PIP). Sa principale spécificité est de permettre la réparation de préjudices résultant de dommages corporels.

Autre spécificité, l’action de groupe « Santé » n’a pas pour objet la cessation du manquement. Elle ne vise donc pas au retrait des produits litigieux mais uniquement à l’indemnisation des victimes.

Avant son introduction en 2016 dans notre droit, les dommages corporels sériels causés par des produits de santé étaient réparés soit à l’issue de procédures juridictionnelles individuelles, soit par la mise en place de mécanismes extra-judiciaires, via l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM).

Ont la qualité à agir les associations d’usagers de santé agréées au niveau régional et au niveau national.

Si la loi Justice du XXIe siècle a précisé que cette action de groupe se voit appliquer le socle commun procédural, elle conserve certaines spécificités :

– l’absence de mise en demeure préalable (article L. 1143-2 du code de la santé publique) ;

– l’absence de procédure de liquidation collective des dommages au regard du caractère singulier du préjudice corporel qui ne peut être qu’individuel ;

– les délais d’adhésion au groupe de victimes d’un dommage ayant une cause commune (qui peuvent aller jusqu’à 5 ans) ;

– et des dispositions spéciales en matière de médiation et d’expertise (avec l’accord des parties, le juge peut donner une mission particulière à un médiateur, assisté d’une Commission de médiation).

La première action de groupe « Santé » a été introduite en 2017 par l’APESAC (Association d'aide aux parents d'enfants souffrant du syndrome de l'anticonvulsivant), regroupant des victimes de la Dépakine, pour mettre en cause la responsabilité du groupe pharmaceutique à l’occasion des malformations ou des retards de développement survenus chez des enfants exposés in utero au Valproate.

Certaines des spécificités de l’action de groupe « Santé » n’étant pas conformes aux exigences posées par la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, le présent article 19 procède à plusieurs ajustements.

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 19 du présent projet de loi procède à deux modifications pour garantir la conformité aux exigences posées par la directive.

Le I réécrit les deux premiers articles du chapitre III relatif aux actions de groupe.

L’article L. 1143-1 du code de la santé publique prévoyait l’application du socle procédural commun défini à la loi Justice du XXIe siècle et au code de la justice administrative à l’action de groupe « Santé », sous réserve des dispositions spécifiques prévues dans le code de la santé publique.

Les alinéas 2 et 3 réécrivent cet article pour qu’y figure le champ d’application de l’action, c’est-à-dire les actions exercées en raison d’un manquement à ses obligations légales ou contractuelles d’un producteur ou d’un fournisseur de produits de santé ou d’un prestataire utilisant l’un de ces produits. Ce champ d’application apparaissait auparavant à l’article L. 1143-2 du même code : aucune modification de fond n’y est apportée.

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 1143-1 prévoit toujours l’application du socle procédural commun, mais introduit des exceptions. Les articles énumérés ci-après, qui concernent la mise en œuvre d’une procédure collective de liquidation des préjudices, n’ont ainsi pas vocation à s’appliquer à l’action de groupe « Santé » en réparation de préjudices résultant de dommages corporels :

– les articles 68 de la loi Justice du XXIe siècle et L. 77-10-9 du CJA ;

– les articles 72 et L. 77-10-13 ;

– les articles 73 et L. 77-10-14.

L’article L. 1143-2 du code de la santé publique dans sa version actuelle comprend quatre points :

– il restreint la qualité pour agir en matière d’action de groupe « Santé » aux associations d’usagers du système de santé agréées et le champ d’application aux actions visant à obtenir la réparation de préjudices ayant pour cause un manquement d’un producteur ou d’un fournisseur de produits de santé, ou d’un prestataire utilisant l’un de ces produits ;

– il exclut les associations ayant pour activité annexe la commercialisation des produits de santé (mentionnés au II de l’article L. 5311-1 du code de la santé publique) ;

– il limite la réparation des préjudices à ceux résultant de dommages corporels subis par des usagers du système de santé ;

– il exclut l’application de l’article 64 de la loi Justice du XXIe siècle, qui impose une mise en demeure préalable à toute action de groupe, à l’action de groupe « Santé ».

Cet article est entièrement réécrit par l’alinéa 5 du présent article 19 : dans sa nouvelle version, il concerne uniquement la qualité pour agir, ouverte à l’ensemble des associations et organismes visés à l’article 63 de la loi Justice du XXIe siècle, soit les associations agréées, les associations existant depuis au moins cinq ans et les organismes agréés pour intenter des actions de groupe transfrontières. Il résulte de cette réécriture :

– un élargissement de la qualité pour agir à l’ensemble des associations et organismes visés par la loi Justice du XXIe siècle ;

– le principe de réparation intégrale des préjudices, toute mention de limitation aux préjudices corporels étant supprimée.

Le II procède à une mesure de coordination à l’article L. 1526-10 du code de la santé publique.

III.   La position de la commission

La commission des Lois a adopté l’amendement CL23 du rapporteur, qui supprime l’article 19. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

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TITRE II
DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE transition Écologique

Chapitre Ier
Dispositions en matière de droit de l’énergie

Article 20
Achèvement de la transposition de la directive (UE) 2 019/944 sur le marché intérieur de l’électricité

 

I.   Le droit en vigueur

A.   La transposition de la directive (UE) 2 019/944 sur le marché intérieur de l’électricité

La directive (UE) 2 019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012-2027/UE est l’un des huit textes du paquet « Énergie propre » qui, en 2018 et 2019, a réformé en profondeur la politique énergétique de l’Union européenne.

La directive (UE) 2 019/944 établit des règles communes concernant la production, le transport, la distribution, le stockage d’énergie et la fourniture d’électricité, ainsi que des dispositions relatives à la protection des consommateurs, en vue de renforcer l’intégration, la libre concurrence et la transparence sur les marchés de l’électricité au sein de l’Union européenne.

Elle définit des règles essentielles relatives à l’organisation et au fonctionnement du secteur de l’électricité au sein de l’Union, notamment des règles sur l’autonomisation et la protection des consommateurs, sur l’accès ouvert au marché intégré et sur l’accès des tiers aux infrastructures de transport et de distribution, ainsi que des règles sur l’indépendance des autorités de régulation dans les États membres. Elle précise également des modes de coopération entre les États membres, les autorités de régulation et les gestionnaires de réseau de transport.

Cette directive est transposée en droit français dans le code de la consommation et dans le code de l’énergie. Les dernières modifications datent de l’ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 ([31]).

B.   la mise en demeure de la France

Après analyse des dernières mesures notifiées par la France, la Commission européenne a néanmoins considéré que certaines dispositions n’étaient pas encore transposées comme l’imposait l’article 71 de la directive 2 019/944 précitée. Le retard de transposition concerne :

– l’article 2, qui définit les termes centraux de cette réglementation (par exemple, le « client final », c'est-à-dire celui qui achète de l’électricité pour son propre usage) ;

– l’article 10, qui précise les droits contractuels de base des consommateurs ;

– l’article 12, qui prévoit le droit des consommateurs à changer de fournisseur et précise les règles applicables à ce changement ;

– l’article 18, qui réglemente la facturation des clients finals ;

– l’article 26, qui pose le droit des consommateurs à avoir accès à des mécanismes extrajudiciaires de règlement des litiges qui soient « simples, équitables, transparents, indépendants, efficaces et efficients » ;

– l’article 31, qui énumère les tâches des gestionnaires de réseau de distribution ;

– l’article 36, qui encadre la propriété des installations de stockage d’énergie par des gestionnaires de réseau de distribution ;

– l’article 40, qui énonce les tâches des gestionnaires de réseau de transport ;

– l’article 58, qui définit les objectifs généraux assignés à l’autorité de régulation de l’énergie ;

– l’article 59, qui précise les missions et compétences des autorités de régulation.

Une mise en demeure a été notifiée aux autorités françaises le 29 septembre 2022.

II.   Le dispositif proposé

L’article 20 du présent projet de loi vise à achever la transposition des dispositions de la directive 2 019/944 sur les différents points soulevés par la Commission européenne.

On soulignera que les dispositions proposées n’ont appelé aucune observation particulière de la part du Conseil d’État ([32]).

En revanche, les représentants des producteurs et des fournisseurs auditionnés ont regretté que le texte se contente de transposer la directive sans entreprendre la transcription en droit interne des dernières évolutions du droit européen concernant le fonctionnement du marché intérieur de l’électricité. La directive (UE) 2024/1711 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 est ainsi venue modifier la directive 2 019/944 « en ce qui concerne l’organisation du marché de l’électricité de l’Union ».

Les services ministériels ont confirmé à la rapporteure de la commission des affaires économiques que l’article 20 du projet de loi ne traite pas ces évolutions, qui feront l’objet d’un texte de transposition spécifique en 2025.

A.   Le renforcement des droits et de la protection des consommateurs

1.   La coopération du Médiateur national de l’énergie avec les médiateurs de la consommation (alinéas 2 et 3)

L’article 26 de la directive 2 019/944 exige des États membres qu’ils veillent à ce que les clients finals des services d’électricité aient accès à des mécanismes extrajudiciaires simples et efficaces pour le règlement de litiges relatifs à leurs droits et obligations par l’intermédiaire d’un mécanisme indépendant, tel qu’un médiateur de l’énergie, ou d’une autorité de régulation.

Conformément à l’article L. 612-1 du code de la consommation, tout consommateur peut recourir gratuitement à un médiateur de la consommation pour régler à l’amiable un litige qui l’oppose à un professionnel. S’agissant des services d’électricité, la France a plus particulièrement confié cette mission au Médiateur national de l’énergie, autorité publique indépendante et médiateur de la consommation agréé. L’article L. 122-1 du code de l’énergie le charge notamment de recommander des solutions aux litiges entre les personnes physiques ou morales et leurs fournisseurs d’énergie ou leur gestionnaire du réseau de distribution. Le Médiateur ne peut être saisi que de litiges nés de l’exécution de contrats conclus par des consommateurs non professionnels (particuliers, y compris les auto-consommateurs, associations et syndicats de copropriétaires) ou des microentreprises ; les opérateurs ne peuvent refuser d’entrer en médiation. Dans un premier temps, le Médiateur invite l’opérateur à lui soumettre une proposition de solution, dont l’acceptation met fin au litige ; à défaut, le Médiateur formalise une recommandation de solution, qu’il transmet aux parties.

La compétence du Médiateur national de l’énergie n’est toutefois pas exclusive. Son recours reste une faculté prévue par le 15° de l’article L. 224-3 du code de la consommation.

Le deuxième alinéa de l’article 26 de la directive 2 019/944 dispose par ailleurs que, « lorsque cela est nécessaire », les « entités de règlement extrajudiciaire des litiges » doivent coopérer pour offrir des mécanismes « simples, équitables, transparents, indépendants, efficaces et efficients ».

Citant largement le deuxième alinéa de l’article 26 de la directive précitée, le 1° du I de l’article 20 du présent projet de loi propose d’inscrire à l’article L. 122‑1 du code de l’énergie le principe d’une coopération entre le Médiateur national de l’énergie et les médiateurs de la consommation mentionnés à l’article L. 161-1 du code de la consommation, lorsque cela est nécessaire pour le règlement extrajudiciaire de tout litige relevant de sa compétence, qui pourrait donc concerner non seulement l’électricité, mais également le gaz.

Consulté par la rapporteure de la commission des affaires économiques, le Médiateur national de l’énergie a considéré que les mécanismes actuels répondent déjà aux demandes de simplicité, de transparence, d’efficacité et d’indépendance émanant du droit européen – exigences par ailleurs rappelées et précisées par l’article L. 613-1 du code de la consommation. Les taux de satisfaction des requérants ne sont pas inférieurs à 89 % et les solutions proposées sont suivies à près de 95 % par les opérateurs. Sa large pratique de l’ensemble des opérateurs du secteur, son indépendance vis-à-vis des entreprises et sa faculté de signaler à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) les situations de non-respect du code de la consommation lui assurent déjà une grande efficacité.

En outre, un cadre de coopération existe d’ores et déjà, puisque si, par dérogation au droit général de la consommation, la saisine d’un autre médiateur ne fait pas obstacle au traitement d’un litige par le Médiateur national de l’énergie dès lors que l’objet de ce litige relève de son champ de compétences, l’article L. 612-5 du code de la consommation subordonne cette activité de médiation à la signature d’une convention avec le Médiateur national de l’énergie. Cela a été fait avec les deux seuls autres médiateurs de la consommation dans le secteur de la fourniture d’énergie, à savoir les médiateurs d’EDF et d’Engie, dont les conventions sont régulièrement évaluées. Il reste qu’en tout état de cause, ces médiations ne sauraient être menées en parallèle. Une saisine du Médiateur national de l’énergie est encore possible après les médiateurs d’EDF et d’Engie, mais non l’inverse.

Le Médiateur coopère aussi avec le Médiateur des entreprises, service national placé auprès du ministre chargé de l’économie.

Au regard de ces divers éléments, le Médiateur national de l’énergie ne voit pas la nécessité de faire évoluer le droit actuel.

L’UFC-Que choisir considère, pour sa part, qu’une coopération plus étroite n’est pas opportune : il serait préférable, selon elle, de ne pas mélanger les rôles entre une autorité administrative indépendante et des médiateurs d’entreprise ; les consommateurs choisissent en toute connaissance de cause l’interlocuteur auquel ils souhaitent d’adresser.

2.   Les nouvelles missions de la CRE en matière de pratiques restrictives dans les secteurs du gaz et de l’électricité (alinéas 9 à 11)

Dans l’objectif que prospèrent des marchés de l’électricité véritablement concurrentiels et « axés sur les consommateurs », les paragraphes o) et p) de l’article 59 de la directive 2 019/944 et le paragraphe g) de son article 58 demandent notamment au régulateur national de l’énergie de :

– surveiller les distorsions ou restrictions de concurrence éventuelles, en communiquant notamment toutes les informations utiles et en déférant les affaires pertinentes aux autorités de la concurrence compétentes ;

– surveiller l’apparition de pratiques contractuelles restrictives – y compris des clauses d’exclusivité, qui peuvent empêcher des clients de passer contrat simultanément avec plus d’un fournisseur ou limiter leur choix en la matière – et, le cas échéant, informer les autorités nationales de la concurrence de ces pratiques ;

– coopérer avec les autorités en charge de la protection des consommateurs.

À ces fins, l’article L. 131-1 du code de l’énergie donne à la CRE une compétence générale de concourir au bon fonctionnement des marchés et l’article L. 134-16 prévoit que le président de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) saisit l’Autorité de la concurrence des abus de position dominante et des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dont il a connaissance dans les secteurs de l’électricité et du gaz naturel, et que l’Autorité de la concurrence communique inversement à la CRE toute saisine entrant dans le champ des compétences de celle-ci. L’Autorité peut également saisir la CRE, pour avis, de toute question relative aux secteurs de l’électricité ou du gaz naturel. Lorsqu’elle est consultée par l’Autorité de la concurrence, la CRE « joint à son avis, dans le délai imparti, tous les éléments utiles à l’instruction de l’affaire qui sont en sa possession ». La CRE coopère également avec l’Autorité des marchés financiers.

Toutefois, la surveillance des pratiques restrictives n’est pas véritablement organisée d’un strict point de vue juridique. Le 6° du I de l’article 20 du présent projet de loi propose donc d’introduire un nouvel article L. 134-16-1 dans le code de l’énergie, prévoyant :

– que la CRE informe le ministre chargé de l’économie de toute pratique concurrentielle restrictive dont elle a connaissance dans les secteurs de l’électricité et du gaz naturel. À l’instar de la directive 2 019/944 précitée, la disposition vise en particulier les clauses d’exclusivité ;

– dans un strict parallélisme avec l’article L. 134-16 du même code, que le ministre peut saisir pour avis la CRE de toute question relative à ces secteurs. Lorsqu’elle est consultée, la CRE « joint à son avis, dans le délai imparti, tous les éléments utiles à l’instruction de l’affaire qui sont en sa possession. »

Auditionnée par la rapporteure, la CRE confirme que les questions du ministre chargé de l’économie ne seront pas limitées aux pratiques contractuelles restrictives et pourront porter sur tout sujet relatif aux secteurs de l’électricité et du gaz entrant dans le champ des missions de la CRE. Cette disposition vient compléter les cas de consultation de la CRE par les autorités publiques prévus par l’article L. 134-10 du code de l’énergie (projets de textes ou de contrats) et par l’article L. 142-4 du même code, relatif au recueil d’informations par le ministre chargé de l’énergie.

Les dispositions proposées visent prioritairement à permettre une coopération et un échange d’informations efficaces entre la CRE et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). La CRE et la DGCCRF échangent déjà et la CRE signale ainsi les cas qu’elle repère dans le cadre de ses missions de surveillance des marchés de détail. Toutefois, les nouvelles dispositions autoriseront la CRE à transmettre des informations permettant la poursuite des enquêtes de la DGCCRF – dans le respect des dispositions relatives aux échanges de données entre administrations inscrites dans le code des relations entre le public et l’administration – et l’éventuel prononcé de sanctions.

En tout état de cause, le signalement par la CRE ne constituera pas un préalable nécessaire à l’instruction d’un cas, et il reviendra au ministre de déterminer s’il y a pratique restrictive, ainsi que les suites à donner.

3.   Le droit des consommateurs finals de choisir et changer de prestataires (alinéas 25 à 26 et 39 à 43)

L’article 10 de la directive 2 019/944 précitée rappelle la liberté des consommateurs finals de choisir leur fournisseur et l’article 13 celle de choisir leur agrégateur (voir le B suivant) ; l’article 12 définit le droit de changer de fournisseur ou d’agrégateur dans les délais les plus courts possibles – et gratuitement, en règle générale.

Le paragraphe 5 de l’article 12 précise également que « les clients résidentiels ont le droit de participer à des dispositifs collectifs de changement de fournisseur. Les États membres suppriment tout obstacle réglementaire ou administratif au changement collectif de fournisseur et, dans le même temps, établissent un cadre qui garantit la protection la plus stricte des consommateurs pour éviter toute pratique abusive. ».

En droit français, le droit de choisir son fournisseur d’électricité est posé à l’article L. 331-1 du code de l’énergie, et celui d’en changer est organisé à l’article L. 331-2 du même code.

Le 9° du I de l’article 20 du présent projet de loi propose de compléter cet article L. 331-2 afin de permettre au consommateur d’exercer son droit en participant à des dispositifs collectifs de changement de fournisseur.

Les services ministériels indiquent qu’il peut s’agir, notamment, de dispositifs de participation à des appels d’offres groupés, comme l’achat groupé d’électricité organisé par l’UFC-Que choisir.

Quant aux droits de choisir et de changer d’agrégateur, ils seront explicités au nouveau chapitre VIII « Agrégation et services d’électricité » du titre III du livre III du code de l’énergie, introduit par le 13° du I de l’article 20 (alinéas 39 à 43). Le nouvel article L. 338-3 du code de l’énergie propose ainsi d’inscrire le principe de la liberté du consommateur final d’acheter ou vendre des services d’électricité, autres que la fourniture – activité pour laquelle il est nécessaire d’être agréé –, de manière indépendante de son contrat de fourniture et auprès de l’entreprise de son choix – précisons qu’un consommateur particulier « vend » rarement en direct, mais il peut le faire par l’intermédiaire de son agrégateur. L’article L. 338-3 ajoute qu’un consommateur peut conclure un contrat d’agrégation sans le consentement des autres entreprises avec lesquelles il est déjà en contrat.

Le nouvel article L. 338-4 rappelle le droit du consommateur final de changer d’agrégateur « dans un délai ne pouvant excéder vingt-et-un jours à compter de la date de sa demande ».

Hormis la précision du délai maximal pour satisfaire la décision de changer d’agrégateur, l’énoncé de ces dispositions est directement inspiré des deux premiers paragraphes de l’article 13 de la directive, relatifs au contrat d’agrégation.

4.   L’exigence d’un bon niveau de service (alinéas 28 et 29)

Le paragraphe 9 de l’article 10 de la directive 2019/944 précitée pose le droit des clients finals à « un bon niveau de service » et à un traitement des plaintes « simple, équitable et rapide » de la part de leurs fournisseurs d’électricité.

Sur le premier point, les articles L. 332-1 à L. 332-7 du code de l’énergie, en complément des articles L. 224-1 à L. 224-16 du code de la consommation, précisent le régime applicable aux contrats de fourniture d’électricité, les conditions de leur modification ou de leur résiliation et les exigences propres aux contrats au tarif réglementé de vente ou à tarification dynamique. Mais ces dispositions ne posent pas explicitement le principe selon lequel les fournisseurs d’électricité doivent assurer à leurs clients un bon niveau de service, ce que le 11° du I de l’article 20 du présent projet de loi propose d’introduire dans un nouvel article L. 332-5-1 du code de l’énergie.

L’UFC-Que choisir déplore le caractère « flou » de la notion de « bon niveau de service », qui ne pourrait concerner que la relation client, puisque les fournisseurs ont une obligation de résultat en matière de vente d’électricité. Les services ministériels confirment que cette disposition est avant tout l’énoncé d’une exigence. Sans traduction opérationnelle précise, elle est peu contraignante.

Elle devrait néanmoins pouvoir orienter l’analyse des juges en cas de recours d’un client à l’encontre de son fournisseur et fonde pleinement la démarche de la CRE, qui travaille actuellement sur la définition de « lignes directrices » à l’intention des fournisseurs d’électricité. Si les orientations et préconisations données n’ont pas de caractère impératif, elles dessineront le cadre souhaitable des relations entre les fournisseurs et leurs clients. Les fournisseurs auditionnés saluent cette approche et disent s’investir dans la mise en œuvre de ces lignes directrices, mais s’inquiètent de l’instabilité de la loi en la matière alors qu’ils ont besoin de pouvoir s’appuyer sur un cadre clair et durable. Ils soulignent, en tout état de cause, qu’au-delà des grands principes, la définition d’un cadre précis pour leurs relations avec leurs clients ne relève pas de la loi et suggèrent de renvoyer celle-ci à la compétence du régulateur des marchés de détail, à savoir la CRE.

Le deuxième point, également transposé au 11° du I, a davantage de portée. L’existence de mécanismes extra-judiciaires « efficaces, indépendants et accessibles à tous » (voir le 1) garantit déjà une protection efficiente des consommateurs. Néanmoins, dans son rapport d’activité portant sur l’année 2023, le Médiateur de l’énergie a témoigné du fait que certains fournisseurs ne traitent pas de manière suffisamment rapide ou simple les plaintes des consommateurs ; il signale en outre une disparité dans le traitement des litiges entre clients résidentiels et clients professionnels.

La nouvelle disposition est une réponse à ces difficultés. La CRE, de même que l’UFC-Que choisir, considère qu’elle imposerait aux fournisseurs la mise en place de services internes de traitement des plaintes, qui pourraient limiter le recours à des tiers, et la clarification du processus de gestion de ces plaintes, avec des délais de traitement rapides et des réponses dûment justifiées.

5.   Le droit des consommateurs finals à recevoir leur facture sur un support durable (alinéas 27 et 48 à 50)

L’article 18 de la directive 2 019/944 précitée précise les attentes en matière de facturation de la fourniture d’électricité : précision, clarté, accessibilité, gratuité, etc. Son paragraphe 3 indique, en outre, que les États membres « veillent à ce que le client final se voie offrir la possibilité de recevoir des factures et des informations relatives à la facturation par voie électronique ».

L’article L. 224-12 du code de la consommation précise les conditions de présentation des factures d’électricité. Il prévoit, entre autres, qu’un fournisseur doit vérifier la capacité de son client à accéder à un support autre que le papier, s’il souhaite le lui proposer, et l’informer de son droit à refuser cet autre support. Il ne prévoit pas, en revanche, le droit d’un client de réclamer une facture électronique.

Le 2° du II de l’article 20 du présent projet de loi propose, en conséquence, d’introduire à l’article L. 224-12 le droit des consommateurs finals de recevoir leurs factures sur un support durable, notamment par voie électronique, s’ils le souhaitent.

Parallèlement, le 10° du I et le 1° du II complètent les articles L. 224-1 du même code et L. 332‑2-1 du code de l’énergie, qui s’attachent plus particulièrement aux petits consommateurs (contrats pour une puissance inférieure ou égale à 36 kVA), en les renvoyant à cette nouvelle disposition de l’article L. 224-12.

Ces évolutions n’ont suscité aucun commentaire des acteurs auditionnés ou consultés par la rapporteure.

B.   L’encadrement de la gestion des réseaux publics d’électricité

1.   L’élargissement des missions et compétences de la CRE au titre des centres de coordination régionaux (alinéas 5 à 8)

L’article 34 du règlement (UE) 2 019/943 du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l’électricité, dit règlement « Électricité » », dispose que les gestionnaires de réseau de transport d’électricité organisent leur coopération régionale au sein du Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport pour l’électricité (REGRT). Cette coopération vise à garantir l’interopérabilité des réseaux, optimiser leur gestion et favoriser les investissements régionaux et l’allocation coordonnée et non discriminatoire des capacités transfrontalières.

À cette fin, l’article 35, paragraphe 1, du même règlement prévoyait la création de centres de coordination régionaux par les gestionnaires de réseau de transport d’une région d’exploitation (ou région de coordination) du REGRT. Ces régions sont de taille variable en fonction de la topologie du réseau, notamment du degré d’interconnexion entre les réseaux nationaux et d’interdépendance du système électrique. Cinq centres de coordination régionaux ont été établis au sein de l’Union européenne, et la France est présente dans deux régions de coordination : la région Centrale, regroupant la majorité des pays d’Europe continentale ([33]) et dont les centres sont Coreso (basé à Bruxelles) et TSCNET (en Allemagne) ; la région Sud-Ouest, avec l’Espagne et le Portugal et dont Coreso est également le centre de coordination.

Sous le contrôle des régulateurs, les centres de coordination régionaux complètent l’action des gestionnaires de réseau de transport en effectuant les tâches de dimension régionale mentionnées à l’article 37 du règlement (UE) 2 019/943 précité et dont les principales sont le calcul coordonné des capacités, l’analyse coordonnée de la sécurité des réseaux, le soutien à l’évaluation de la cohérence des plans de défense et la préparation des actions de réduction des risques. Ils n’assument pas de missions en temps réel, lesquelles restent gérées au niveau de chaque État membre.

Conformément à l’article 62 de la directive 2 019/944 précitée, les régulateurs d’une région pourraient demander à ce que le ou les centres de coordination de la région réalisent des tâches autres que celles mentionnées dans le règlement « Électricité ». En pratique, cette possibilité n’est pas envisagée à ce jour, les seize tâches actuellement définies n’étant pas encore toutes mises en œuvre.

En réponse à la mise en demeure de la Commission européenne, le 3° du I de l’article 20 du présent projet de loi propose néanmoins d’ajouter, par un nouvel article L. 134-3-1, aux attributions de la CRE définies dans le code de l’énergie :

– la mission de proposer, conjointement avec les autres autorités de régulation d’une région d’exploitation du système, des tâches et pouvoirs supplémentaires éventuels à confier aux centres de coordination régionaux ;

– la compétence de rendre des « décisions obligatoires conjointes » concernant les centres de coordination régionaux. Selon la CRE, de telles décisions incluent toute décision permettant de réaliser les missions mentionnées à l’article 62 de la directive, comme garantir que les centres soient dotés des moyens nécessaires à l’exécution de leurs obligations, et seraient prises conjointement avec les autres régulateurs concernés.

2.   L’encadrement de l’acquisition de services auxiliaires et d’équilibrage par les gestionnaires des réseaux publics d’électricité (alinéas 4 et 16 à 24)

Les tâches confiées aux gestionnaires des réseaux publics d’électricité sont énumérées aux articles 31 et 40 de la directive 2 019/944 précitée, transposés aux articles L. 321-6 et suivants du code de l’énergie pour le réseau de transport (réseau de haute tension) et L. 322-8 et suivants pour le réseau de distribution (réseau de moyenne et basse tensions).

Au cœur de ces missions se trouve celle d’assurer l’équilibre permanent entre les flux injectés et les soutirages, à travers le réglage en temps réel de la fréquence. L’équilibrage du système électrique se fait à la maille nationale, voire européenne, et incombe à Réseau de transport d’électricité (RTE). Celui-ci mobilise plusieurs instruments à cette fin :

– des outils de prévisions à long terme, qui déterminent les programmes d’appels (chaque jour pour les injections de la journée suivante) en fonction de la production disponible sur les réseaux de transport et de distribution, et les programmes d’approvisionnement (pour les consommations à couvrir le même jour) ;

– des outils permettant d’ajuster, à court terme, à la hausse ou à la baisse, la production ou la consommation.

Chaque acteur de marché est responsable de l’équilibre entre la production et la consommation sur son périmètre. Mais en cas d’instabilité à court terme, RTE peut utiliser différents leviers d’équilibrage. RTE peut ainsi recourir aux réserves primaires et secondaires ([34]), activées automatiquement et qui sont constituées en passant, via des appels d’offres journaliers ([35]), des contrats avec les producteurs disposant de « capacités constructives de réglage de la fréquence » ([36]), qui sont rémunérés pour leur mise à disposition, ou avec les agrégateurs d’effacement et les exploitants d’installations de stockage d’électricité ([37]). Ces capacités de réglage (de la fréquence ou de la tension) sont exigées à l’égard de certains producteurs ou stockeurs, en fonction de leur puissance installée et de leur tension de raccordement, et constituent un prérequis à leur mise en service.

Si ces réserves ne suffisent pas, RTE peut décider d’activer la réserve tertiaire. Celle-ci fait intervenir les producteurs, par des offres sur le mécanisme d’ajustement ou sur des plateformes européennes, mais également les consommateurs, qui peuvent volontairement réduire, voire suspendre leurs prélèvements. On parle alors d’ « effacement de consommation » : les consommateurs peuvent ainsi conclure un contrat de fourniture prévoyant la possibilité d’effacer ponctuellement leur consommation (le fournisseur revendant ensuite ces capacités d’effacement), conclure un contrat de réservation de puissance avec RTE (pour les plus gros consommateurs, c’est-à-dire ceux dont les capacités d’effacement sont de nature à renforcer la sûreté du système électrique) ou vendre une offre d’effacement de consommation, directement sur le marché (marché de capacités ou marchés de gros) ou par un intermédiaire (opérateur d’effacement dans le mécanisme d’ajustement).

RTE dispose également de la possibilité de modifier les programmes d’appels, via la participation (rémunérée) des producteurs au mécanisme d’ajustement.

Visant à garantir à plus long terme l’approvisionnement en électricité, le mécanisme de capacité (articles L. 321-16, L. 321-17 et L. 335-2 du code de l’énergie) ne participe pas au réglage de la fréquence. Quant au dispositif d’interruptibilité (baisse de consommation rapide des industriels participant à ce service), à la baisse du plan de tension ou au délestage automatique, ils ne sont activés qu’en cas de situation très dégradée. Enfin, les dispositifs des articles L. 321-17-1 (mobilisation de la totalité des capacités d’ajustement) et L. 321-17-2 (mobilisation des groupes électrogènes de plus de 1 MW) du même code ne sont mobilisables qu’en cas de menace grave et imminente sur la sécurité d’approvisionnement.

Les gestionnaires des réseaux publics de distribution gèrent, quant à eux, les déséquilibres locaux, notamment ceux liés à la production renouvelable décentralisée. Ils recourent pour ce faire aux services de flexibilité locaux, en appelant des consommateurs, producteurs ou agrégateurs à adapter leurs injections ou leurs prélèvements pour passer des pics de demande ou de production. Ces services de flexibilité peuvent également participer à la prévention de ces pics et contribuer ainsi à la maîtrise des flux et à l’efficacité de la gestion des réseaux. Pour les acquérir, Enedis passe des appels d’offres annuels ou biannuels, dans le cadre du code de la commande publique.

Les gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution doivent également veiller à la qualité des flux et, en particulier, à la stabilité de la tension sur le réseau. Les gestionnaires peuvent alors recourir à des « services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence » selon les termes retenus par la directive 2 019/944 précitée ([38]) ([39]).

Parmi ces derniers services, seul le réglage dynamique de la tension exigé des unités de production raccordées au réseau de transport est rémunéré, à un prix régulé ([40]), dont les barèmes de rémunération sont encadrés et approuvés par la CRE. Les services auxiliaires proposés par des non-obligés le seraient également, mais RTE n’a pas jugé nécessaire, à ce jour, de disposer d’autres installations que les obligées. En outre, les problèmes de tension sont toujours très localisés : seules les installations proches de la zone peuvent répondre à la contrainte et, dans ces conditions, l’établissement d’un marché apparaît peu pertinent.

Ces missions d’équilibrage des flux et de réglage de la tension, ainsi que les différentes options, sont décrites aux articles L. 321-9 à L. 321-12 ([41]) et L. 322-9 du code de l’énergie. Les articles L. 321-11 (RTE) et L. 322-9 (gestionnaires de réseau de distribution) précisent également les règles relatives à l’acquisition des services d’équilibrage ou de flexibilité (liés au réglage de la fréquence) et des services auxiliaires (non liés au réglage de la fréquence), les exigences d’objectivité, de non-discrimination et de transparence des procédures de contractualisation en vue de ces acquisitions, ainsi que le fait que ces procédures et contrats sont approuvés par la CRE.

Toutefois, les articles 31, paragraphe 7, et 40, paragraphe 4 a), de la directive 2 019/944 énoncent plus explicitement le principe de procédures « fondées sur le marché », tout en prévoyant des dérogations à cette règle s’agissant de l’acquisition des services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence (lorsqu’elle n’est pas économiquement judicieuse et pour les « composants pleinement intégrés au réseau »).

Même si les articles L. 321-11 et L. 322-9 du code de l’énergie évoquent le premier point, ils ne le font pas de manière suffisamment précise ; quant au second point, il n’est pas pleinement transposé. Les 7° et 8° du I de l’article 20 du présent projet de loi visent donc à finaliser la transposition de ces principes et dérogations ; ils harmonisent ainsi les règles s’appliquant au gestionnaire du réseau de transport avec celles qui s’appliquent aux gestionnaires des réseaux de distribution.

Le 7° modifie l’article L. 321-11 pour y inscrire expressément le principe d’une contractualisation suivant des procédures concurrentielles non discriminatoires et transparentes (consultations publiques ou marchés, par exemple) pour la mise à disposition de RTE de « capacités constructives de réglage de la fréquence ou de la tension » (alinéas 16 à 19).

Parallèlement, le 2° du I de l’article 20 dispose que la CRE approuve les procédures de passation de marché pour les services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence (alinéa 4).

Le 7° reconnaît à la CRE la faculté d’accorder des dérogations à l’exigence d’une procédure concurrentielle, si l’acquisition par RTE des « services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence » n’est pas économiquement efficace (alinéas 20 et 21).

Ce principe de contractualisation et les possibilités d’y déroger figurent déjà à l’article L. 322-9 du code de l’énergie pour les gestionnaires des réseaux de distribution. Les alinéas 23 et 24 corrigent toutefois la rédaction de cet article, afin de préciser que sont visés les services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence et de supprimer l’hypothèse d’une acquisition non « judicieuse » économiquement, qui n’a pas de contenu juridique.

Enfin, les 7° et 8° ajoutent, aux mêmes articles L. 321-11 et L 322-9, la restriction selon laquelle l’obligation d’acquérir des services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence ne s’applique pas aux « composants pleinement intégrés au réseau » (alinéas 21 et 24). Le paragraphe 51 de l’article 2 de la directive 2 019/944 précitée définit ces derniers comme les composants « qui sont intégrés dans le réseau de transport ou de distribution, y compris des installations de stockage, et qui sont utilisés à la seule fin d’assurer l’exploitation fiable et sûre du réseau de distribution ou de transport mais pas à des fins d’équilibrage ou de gestion de la congestion » ([42]). Toutefois, le projet de loi ne reprend pas cette définition, ni n’en propose une qui soit plus explicite. Les services ministériels précisent que ces « composants » désignent les lignes, postes et composants connexes, tels que des condensateurs indispensables au fonctionnement continu du réseau et qui, à ce titre, appartiennent au gestionnaire du réseau.

Le principe d’acquisitions fondées sur le marché est donc réaffirmé dans tous les cas (équilibrage de la fréquence, flexibilité, réglage de la tension), mais deux cas d’exemption pour les services auxiliaires non liés au réglage de la fréquence sont prévus. Ces nouvelles dispositions ne bouleverseraient pas les pratiques et procédures actuelles, le caractère très localisé du réglage de la tension justifiant la dérogation à la règle concurrentielle ; RTE devra seulement solliciter une dérogation à la Commission de régulation de l'énergie pour les services auxiliaires.

3.   La transposition des dispositions relatives à l’agrégation (alinéas 12 à 15 et 31 à 43)

L’article 20 du présent projet de loi transpose expressément les dispositions de la directive 2 019/944 précitée applicables à l’agrégation d’effacement. Celles-ci se répartissent entre plusieurs articles, en particulier les articles 2 (définition d’un ensemble de notions, dont la « fonction d’agrégation »), 13 (mentionné précédemment) et 17 (encadrement du régime de la « participation active de la demande par l’agrégation »).

Le code de l’énergie ne consacre pas d’articles spécifiques à l’agrégation. Cette activité apparaît bien aux articles L. 271-1 à L. 271-3, qui définissent et encadrent l’effacement de consommation d’électricité, mais sans que la terminologie l’évoque directement (on parle encore d’« opérateur d’effacement »).

Les 5° et 6° du I de l’article 20 substituent l’expression « agrégateur indépendant » au terme d’« opérateur » d’effacement.

Surtout, le 13° du I crée un nouveau chapitre « Agrégation et services d’électricité » au titre III du livre III du code de l’énergie. Les articles L. 338-1 et L. 338-2 nouveaux introduisent certains termes et définitions issus, souvent textuellement, de la directive 2 019/944 précitée (article 2 notamment). Il en va ainsi de :

– l’« agrégation », définie comme « une fonction exercée par une personne physique ou morale qui combine, en vue de la vente, de l’achat ou de la mise aux enchères sur tout marché de l’électricité, de multiples charges de consommation ou productions d’électricité ». Un agrégateur peut ainsi acheter, pour les agréger et les revendre sous la forme d’un produit combiné, les promesses d’effacement de consommation de plusieurs sites mais aussi de différentes capacités de production ou de stockage ;

– l’« agrégateur indépendant », à savoir « toute personne qui pratique l’agrégation et qui n’est pas liée au fournisseur du client ».

Le 13° reprend également les définitions des marchés de l’électricité – à savoir, « les marchés pour l’électricité, y compris les marchés de gré à gré et les bourses de l’électricité, les marchés pour le commerce de l’énergie, les capacités, l’équilibrage et les services auxiliaires à différents délais de transaction, y compris les marchés à terme, à un jour et à moins d’un jour » – et de l’entreprise d’électricité – à savoir, toute personne physique ou morale « qui assure au moins une des fonctions suivantes : la production, le transport, la distribution, l’agrégation, la participation active de la demande, le stockage d’énergie, la fourniture ou l’achat d’électricité et qui est chargée des missions commerciales, techniques ou de maintenance liées à ces fonctions, à l’exclusion des clients finals ».

On parle également de « participation active de la demande », sans toutefois l’expliciter dans la loi. Cette notion, définie à l’article 2 de la directive 2 019/944 ([43]) précitée et dont le régime est précisé à son article 17, s’entend comme la valorisation de la flexibilité que peuvent offrir les sites de consommation. Elle est généralement réalisée par un agrégateur sur le marché ou auprès d’un gestionnaire de réseau.

Le nouvel article L. 338-3 pose néanmoins le principe que « tout client est libre d’acheter ou de vendre des services d’électricité », autres que la fourniture. Cela peut être le cas de clients disposant de véhicules électriques ou de panneaux solaires, couplés ou non à des batteries. Cet article L. 338-3 pose aussi le droit du consommateur final à choisir son agrégateur, indépendamment de son fournisseur, ou à en changer dans un délai réduit, comme indiqué précédemment au 3 du A.

Le nouvel article L. 338-4 précise l’obligation des agrégateurs, prévue par le paragraphe 3 de l’article 13 de la directive, d’informer leurs clients des conditions de leurs contrats. La définition des modalités et conditions de cette information est cependant renvoyée à un décret en Conseil d’État.

La transposition ainsi réalisée apparaît très fidèle au texte de la directive 2 019/944 précitée. Cependant, les auditions menées par la rapporteure ont révélé une difficulté : en se référant systématiquement à un « agrégateur indépendant » et en définissant cet acteur comme distinguant les fournisseurs des clients finals, le projet de loi pourrait interdire cette activité aux fournisseurs.

Or, il existe aujourd’hui plusieurs types d’agrégateurs : des agrégateurs sans lien avec des fournisseurs, mais aussi des agrégateurs qui sont des filiales d’entreprises de fourniture, voire des fournisseurs qui sont aussi agrégateurs. Ils sont tous rémunérés dans les conditions de marché, selon les règles auxquelles leurs sites de consommation et production sont rattachés. ([44])

Les services ministériels auditionnés et la CRE confirment que l’intention du texte n’est pas d’exclure les agrégateurs liés à un fournisseur. Il s’agit seulement de souligner la possibilité d’être agrégateur sans avoir de lien avec un fournisseur.

En tout de cause, l’UFC-Que choisir suggère que la reconnaissance de cette activité d’agrégation s’accompagne de la définition d’un contrat-type, qui soit protecteur pour les clients.

4.   Les conditions de dérogation à l’interdiction, pour les gestionnaires des réseaux électriques, de détenir ou exploiter des installations de stockage d’énergie (alinéas 44 à 47)

L’article 20 du présent projet de loi précise les conditions de dérogation à l’interdiction, pour les gestionnaires de réseaux publics d’électricité, de posséder ou d’exploiter des installations de stockage d’énergie dans le système électrique, posée par les articles 36 (réseau de distribution) et 54 (réseau de transport) de la directive 2 019/944 précitée.

Le droit existant prévoit bien, conformément aux articles 36 et 54 précités, que des dérogations ne peuvent être accordées par la CRE que dans deux cas : si ces installations de stockage sont des « composants pleinement intégrés au réseau » (voir supra) ou si elles remplissent les autres critères des articles 36 et 54 (article L. 352‑2 du code de l’énergie), qui caractérisent une carence du marché (quand aucun acteur n’a répondu à un appel d’offres ouvert, transparent et non discriminatoire) et que ces installations sont nécessaires pour que le gestionnaire de réseau de distribution puisse remplir ses obligations en matière d’exploitation d’une manière qui soit efficace, fiable et sûre. Par exemple, les groupes électrogènes qui permettent à Enedis de réalimenter ses clients en cas d’incidents ou de travaux sur le réseau ne feront pas l’objet de la future consultation. En tout état de cause, ces installations ne doivent pas être utilisées pour des achats ou des ventes sur les marchés.

Mais la loi française a omis de transposer le dispositif de vérification également prévu par la directive. Le 14° du I de l’article 20 propose donc de corriger cette omission : la CRE organisera, tous les cinq ans, une consultation publique sur les installations de stockage d’énergie existantes pour vérifier qu’il n’y a pas de tiers capables et disposés à investir dans ces équipements ou à les exploiter de manière rentable.

Si cette consultation révèle de tels acteurs, les gestionnaires de réseau devront cesser leurs activités en ces domaines dans les dix-huit mois – avec une éventuelle compensation, déterminée par la CRE, pour permettre notamment aux gestionnaires de recouvrer la valeur résiduelle de leurs investissements.

La CRE a expliqué à la rapporteure que cette consultation ne devrait, en principe, porter que sur les actifs bénéficiant d’une dérogation. Elle n’en a pas encore établi les modalités. Quant à la compensation, le droit européen précise que son versement incomberait aux acteurs privés récupérant la gestion des actifs.

RTE et Enedis comprennent cette nouvelle disposition comme une remise en concurrence des installations concernées par la deuxième hypothèse. Les conditions de cette remise en concurrence font l’objet de précisions dans le code européen Demand Response en cours de rédaction, qui devra être prochainement transposé en droit français.

RTE possède actuellement un démonstrateur, appelé « Ringo » et réunissant trois sites de batteries. Ce test a été autorisé par la CRE en 2017, mais l’entreprise envisage aujourd’hui de les vendre à la fin de l’expérimentation.

III.   Les modifications apportées par la commission des affaires économiques

Outre deux amendements rédactionnels (CE5 et CE6), la commission des affaires économiques a adopté deux amendements de sa rapporteure (CE4 et CE7) visant à clarifier certains énoncés dans un souci de meilleure lisibilité de la loi.

L’amendement CE7 précise notamment les installations de stockage sur lesquelles portera la consultation publique organisée par la CRE ; il fixe en outre à la date de publication des résultats de cette consultation le point de départ du délai de dix-huit mois laissé aux gestionnaires de réseaux publics d’électricité pour céder leurs installations, si d’autres acteurs sont disposés à les reprendre.

Enfin, la commission des affaires économiques a adopté l’amendement CE3 de sa rapporteure, corrigeant la notion d’agrégateur « indépendant ». Il s’agit de ne pas cantonner les fournisseurs ou les agrégateurs liés à un fournisseur aux seuls effacements indissociables de la fourniture pour leurs clients, et de ne pas les exclure de l’effacement supplémentaire que leurs clients peuvent proposer sur les marchés – une activité déjà pratiquée par la filière sans soulever de difficultés.

Le droit des clients de s’adresser à des agrégateurs indépendants, sans aucun lien avec leurs fournisseurs, reste posé au nouvel article L. 338‑3 du code de l’énergie, introduit par le 13° du I de l’article 20 du projet de loi.

 

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Article 21
Extension du mécanisme d’ajustement du système électrique

 

Afin de renforcer les moyens de RTE pour équilibrer les flux sur le système électrique, et de permettre la participation de tous les producteurs d’électricité, y compris les producteurs d’électricité renouvelable, au mécanisme d’ajustement, cet article vise à élargir le périmètre des acteurs obligés de participer audit mécanisme d’ajustement et à rendre obligatoire leur participation à l’ajustement, tant à la baisse qu’à la hausse.

I.   Le droit en vigueur

Comme cela a été rappelé dans le commentaire de l’article 20 ci-dessus, l’équilibrage des flux sur les réseaux publics d’électricité, entre les volumes injectés et les volumes prélevés, est l’une des missions fondamentales des gestionnaires des réseaux de transport comme Réseau de transport d’électricité (RTE). Cet équilibrage est la condition, tout à la fois, de la satisfaction des besoins en électricité en France et du maintien de la fréquence sur les réseaux au niveau pratiqué dans toute l’Europe (à 50 Hz) – d’où sa désignation comme « réglage de la fréquence ».

Cette mission d’équilibrage est inscrite à l’article 40, paragraphe 4, de la directive (UE) 2 019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012-2027/UE, et est déclinée dans les articles L. 321-6 à L. 321-17-2 du code de l’énergie.

Parmi les instruments à la disposition de RTE, le mécanisme d’ajustement, prévu à l’article L. 321-10, est l’un des outils permettant de corriger les déséquilibres de fréquence de court terme. Il réunit les producteurs et les consommateurs d’énergie, ainsi que des intermédiaires comme les agrégateurs d’effacement. Le mécanisme se concrétise par des propositions d’ajustement (à la hausse ou à la baisse pour le producteur, à la baisse pour le consommateur) sur le marché correspondant et au prix déterminé par l’acteur, que RTE peut activer lorsqu’il l’estime nécessaire. C’est seulement si l’offre est retenue que la hausse ou la baisse doit être exécutée : le producteur est alors compensé au prix de son offre, soit au minimum au prix de la production à laquelle il renonce si l’ajustement est effectué à la baisse.

Certains acteurs sont obligés de participer au mécanisme (article L. 321-13) ; les autres interviennent sur le marché d’ajustement sur une base volontaire. En l’état actuel du droit, seules les installations de production raccordées au réseau de transport d’électricité sont tenues de mettre à disposition leur puissance non utilisée et techniquement disponible, et ce uniquement pour un ajustement à la hausse de leurs injections.

Parallèlement, l’article 30 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a mis en place une expérimentation de deux ans, à compter de la promulgation de la loi, de la participation des installations de production raccordées au réseau public de distribution d’électricité au réglage de la tension (ce qui constitue un autre enjeu, comme le rappelle le commentaire de l’article 20) sur les réseaux de distribution et de transport, le temps que les conventions de raccordement aux réseaux de transport et de distribution soient révisées pour intégrer cette obligation.

II.   Le dispositif proposé

L’article 21 du présent projet de loi vise à élargir le périmètre des obligés pour consolider les moyens d’action de RTE, d’une part, et à rendre obligatoire leur participation à un ajustement à la baisse comme à la hausse, d’autre part.

La massification du développement des énergies électriques renouvelables accroît en effet l’irrégularité des injections, qui peuvent s’avérer un jour insuffisantes par rapport aux prévisions et excédentaires un autre jour. La forte production photovoltaïque pendant l’été 2024 a ainsi débouché une surproduction entraînant un phénomène de prix négatifs, c’est-à-dire qu’elle a obligé les producteurs à payer pour que leur électricité soit consommée – et donc pour éviter d’arrêter, puis redémarrer, leurs centrales. Pour éviter ce phénomène, il aurait été nécessaire de demander aux grands producteurs d’électricité de réduire leur production, ce que RTE considère comme techniquement possible – y compris sur l’éolien et le photovoltaïque ; mais la participation des installations renouvelables reste embryonnaire.

La réforme proposée vise donc à impliquer davantage l’ensemble des producteurs d’électricité, y compris les producteurs d’énergie renouvelable, qui se raccordent en majorité au réseau public de distribution.

Ce faisant, elle parachève la transposition d’une exigence forte de la directive 2 019/944 précitée (cf. notamment les articles 36 et 40).

L’article 21 du présent projet de loi modifie ainsi l’article L. 321-13 du code de l’énergie afin :

– d’étendre l’obligation de participer au mécanisme d’ajustement mis en œuvre par RTE aux installations de production d’électricité raccordées aux réseaux de distribution, quand leur puissance atteint ou dépasse un certain seuil. Celui-ci variera selon les caractéristiques de l’installation et, notamment, sa technologie ;

– d’élargir l’obligation de participation à la puissance disponible à la baisse.

Selon RTE, la puissance « techniquement disponible » correspond à la puissance pouvant être dégagée par une installation de production en respectant ses contraintes techniques (puissance maximale ou minimale de l’installation en fonction des limites de ses processus internes, délai de mise à disposition, durée de production, etc.).

Mettre à disposition de RTE une puissance techniquement disponible « à la baisse » revient à autoriser le gestionnaire à demander la baisse du niveau de puissance jusqu’au minimum technique de l’installation. Cela peut aller jusqu’à l’arrêt de l’installation, mais peut également n’être qu’une baisse partielle pour les installations qui en sont capables. Si l’installation est déjà à ce minimum technique, il n’y a plus de baisse possible. Inversement, si elle est à sa puissance maximale, il n’y a pas de hausse possible. En tout état de cause, ce sont les exploitants qui fixeront les volumes et le prix demandé pour leur mise à disposition.

Le seuil envisagé pour rendre obligatoire la participation au mécanisme d’ajustement serait de 12 MW pour la puissance installée derrière un point de raccordement au réseau, ce qui conduit à considérer un parc dans sa globalité s’il est raccordé en un seul point (et non installation par installation).

Au 1er novembre 2024, la participation au mécanisme d’ajustement a mobilisé 235 sites et 1,3 GW de puissance installée. RTE espère étendre l’assiette d’ajustement à 855 sites et 11,4 GW de puissance installée : cette réforme représente donc un enjeu important pour la capacité du gestionnaire à équilibrer le système électrique français et à accompagner le développement des énergies renouvelables dans le mix énergétique national.

La CRE s’est dit également très favorable à ces élargissements.

III.   La position de la commission des affaires économiques

La commission des affaires économiques a adopté l’article 21 sans modification.

 

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Article 22
Renforcement des sanctions et des exigences en matière d’intégrité et de transparence des marchés de gros

 

I.   Le droit en vigueur

A.   L’encadrement des marchés de gros de l’électricité et du gaz par le règlement « Remit » de 2011

Les marchés de gros de l’électricité et du gaz sont les marchés où ces énergies sont négociées avant d’être livrées aux consommateurs finals (entreprises et particuliers). Ils tiennent une place centrale dans le fonctionnement des systèmes électriques européens et nationaux, en assurant la rencontre entre la demande et l’offre. Pour un appel optimal aux moyens de production et une fixation des prix aussi rationnelle que possible, il importe que soient assurées l’intégrité et la transparence de ces marchés, ainsi qu’une concurrence « ouverte, loyale et équitable » entre les acteurs.

Ces exigences fondent le règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie, dit « Remit », qui définit les règles de surveillance du marché ([45]).

Le Remit s’applique aux acteurs de marché, c’est-à-dire à toute personne physique ou morale effectuant des transactions sur les marchés de gros de l’énergie. Il peut donc concerner le gestionnaire français du réseau public de transport d’électricité (RTE), qui indique n’avoir jamais été sanctionné ; mais d’autres gestionnaires de réseau de transport européens l’ont été pour manquement à ses dispositions. Les contrats avec des clients finals n’entrent pas dans le champ d’application du Règlement, sauf si leur capacité de consommation est égale ou supérieure à 600 GWh par an.

Sont concernés les marchés « au comptant », sur lesquels s’échangent des produits énergétiques ayant une échéance journalière ou infra-journalière, ainsi que les marchés à terme, où se concluent des contrats relatifs à la fourniture d’électricité ou de gaz à différentes échéances, de quelques jours à plusieurs années, à un prix négocié à la date de conclusion du contrat.

La surveillance européenne du marché de gros est confiée à l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (Acer), en collaboration avec les régulateurs nationaux, dont la Commission de régulation de l’énergie (CRE) pour la France. Mais les régulateurs nationaux sont également dotés de pouvoirs de surveillance des marchés, d’enquête et de sanction.

Ainsi, l’article 13 du Remit, relatif à la mise en œuvre des interdictions des abus de marché, prévoit que les autorités de régulation nationales garantissent par la prévention et, le cas échéant, la sanction, le respect des interdictions prévues aux articles 3 et 5 et l’exécution des obligations prévues aux articles 4, 8, 9 et 15 :

– l’article 3 porte sur l’interdiction des opérations d’initiés. Il est donc interdit de réaliser des transactions ou d’émettre des ordres sur la base d’une information privilégiée, de transmettre des informations privilégiées à une autre personne ou de recommander à une autre personne de réaliser des transactions ou émettre des ordres sur la base d’une information privilégiée ;

– l’article 4 porte sur l’obligation, pour les acteurs, de marché de publier les informations privilégiées, ainsi que de notifier à l’Acer et à l’autorité de régulation nationale certains cas d’exemption à Remit ;

– l’article 5 porte sur l’interdiction des manipulations ou tentatives de manipulation de marché ;

– l’article 8 porte sur l’obligation, pour les acteurs du marché, de transmettre à l’Acer un relevé de leurs transactions sur le marché de gros de l’énergie ;

– l’article 9 porte sur l’obligation, pour les acteurs du marché, de s’enregistrer auprès de l’autorité de régulation nationale d’un État membre ;

– l’article 15 porte sur l’obligation, pour les personnes organisant ou exécutant des transactions à titre professionnel, de mettre en place et maintenir des dispositions pour détecter d’éventuels manquements aux articles 3, 4 et 5, et d’adresser des signalements, le cas échéant, à l’autorité de régulation nationale compétente.

B.   Le renforcement des exigences européennes par le Règlement 2024/1106

Certaines dispositions du règlement n° 1227/2011 précité ont été récemment modifiées, afin de tirer les enseignements de la crise des prix de l’énergie survenue en 2022-2023, mais aussi de faire converger ses règles avec celles du règlement du 16 avril 2014 sur les abus de marché ([46]), qui s’applique aux instruments financiers ayant pour sous-jacent des produits énergétiques.

Le règlement (UE) 2024/1106 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant les règlements (UE) n° 1227/2011 et (UE) 2 019/942 en ce qui concerne l’amélioration de la protection de l’Union contre les manipulations de marché sur le marché de gros de l’énergie est ainsi venu rapprocher les définitions des « informations privilégiées » et des « manipulations de marché » avec celles utilisées dans le cadre de la surveillance des marchés financiers, relever les sanctions encourues et renforcer la coopération entre les régulateurs nationaux et avec l’Acer.

Une partie des dispositions révisées sont d’application directe, mais d’autres nécessitent une adaptation du droit français.

II.   Le dispositif proposé

A.   L’élargissement des obligations en matière de transparence

Les 1°, 2° et 4° de l’article 22 du présent projet de loi étendent les pouvoirs de surveillance et de sanction de la Commission de régulation de l’énergie (article L. 131-2 du code de l’énergie), à travers son comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDiS), à deux nouvelles obligations :

– l’obligation, introduite par l’article 7° quater du Remit dans sa version issue du règlement 2024/1106 et pesant sur tous les acteurs concernés, de fournir à l’Acer des données relatives au marché du gaz naturel liquéfié (GNL), en complétant les articles L. 134‑25 et L. 134-27 du même code (alinéas 2 et 3) ;

– l’obligation, prévue par le nouvel article 13 ter du Remit, de répondre à une demande d’information de l’Acer, en complétant l’article L. 134-29 du code de l’énergie (alinéa 15).

Dans ce second cas, le président de la CREdoit d’abord mettre les intéressés en demeure de se conformer à leur obligation. À défaut, des sanctions peuvent être prononcées par le CoRDiS, si le manquement à l’origine de la demande s’inscrit dans la liste des situations sanctionnables.

B.   Le renforcement des sanctions des manquements au Remit

Le 3° de l’article 22 du présent projet de loi complète les sanctions, définies à l’article L. 134-27 du code de l’énergie, que le CoRDiS peut imposer à des acteurs en cas de violation du Remit (manquement à ses articles 3, 4, 5, 7 quater, 8, 9 et 15) et augmente leur niveau maximal.

En premier lieu, l’article 18 du Remit, dans sa rédaction issue du règlement 2024/1106 du 11 avril 2024, exige que les États membres veillent à ce que, dans le respect du principe non bis in idem ([47]), les autorités de régulation aient le pouvoir d’imposer « au moins » les amendes administratives et autres mesures administratives suivantes : exiger de mettre fin à la violation, ordonner la restitution de l’avantage retiré de la violation, émettre un avertissement ou une communication au public, infliger des astreintes et des amendes administratives. L’alinéa 14 du présent article 22 ajoute précisément, aux sanctions existantes, la possibilité pour le CoRDis de prononcer « la restitution du montant de l’avantage retiré du manquement ou des pertes que celui-ci a permis d’éviter, un avertissement ou une communication au public, ou le prononcé d’astreintes ».

L’article 18 du Remit reconnaissant au CoRDiS la possibilité de prononcer concomitamment plusieurs mesures de sanction, les alinéas 6 et 7 suppriment le caractère exclusif des sanctions actuellement prévu par l’article L. 134-27 du code de l’énergie : le CoRDis pourrait donc désormais prononcer, à la fois, une interdiction temporaire d’accès aux réseaux – ou une interdiction temporaire d’exercer tout ou partie des activités professionnelles en cas de manquement aux articles 3, 4 et 5 du règlement 1227/2011 – et une sanction pécuniaire (ainsi que les précédentes mesures administratives). Ces interdictions ne sont pas explicitement prévues par l’article 18 du Remit, mais la liste de sanctions qui y figure n’est pas limitative.

En tout état de cause, il ne s’agit pas d’un cumul obligatoire des deux premières sanctions : le CoRDis a seulement la faculté de les cumuler. Et il doit toujours se prononcer au cas par cas, en tenant compte des circonstances : sur ce point, l’alinéa 5 substitue aux références à la « gravité du manquement, à la situation de l’intéressé, à l’ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés » du texte actuel la prise en compte des circonstances prévues par les paragraphes 1 et 7 de l’article 18 du Remit, plus complètes (par exemple, la gravité et la durée de l’infraction, le degré de responsabilité de la personne responsable de l’infraction, son assise financière, etc.).

En second lieu, les alinéas 9 à 12 complètent et augmentent les amendes maximales encourues pour les porter, au moins, aux minima prévus, selon les manquements, par le règlement Remit dans sa version du 11 avril 2024.

Manquements	Sanctions pécuniaires maximales dans l’actuel L. 134-27	Sanctions de l’article 18, version du 11 avril 2024 (**)	Sanctions proposées par le projet de loi
Manquement aux obligations de transmission d’info. ou de documents, etc.	3 % du CA ou 0,10 M€ * 5 % en cas de nouvelle violation ou 0,20 M€ *	-	inchangée
Manquement aux articles 3 et 5 du Remit	Non prévue	Au moins 15 % du CA annuel total pour les personnes morales 5 M€ pour les personnes physiques	15 % du CA ou 5 M€ * 17 % en cas de nouvelle violation ou 12,50 M€ *
Manquement aux articles 4 et 15 du Remit	Non prévue	Au moins 2 % du CA annuel total pour les personnes morales 1 M€ pour les personnes physiques	8 % du CA ou 1 M€ * 10 % en cas de nouvelle violation ou 2,50 M€ *
Manquement aux articles 8 et 9 du Remit	Non prévue	Au moins 1 % du CA annuel total pour les personnes morales 0,50 M€ pour les personnes physiques	8 % du CA ou 0,50 M€ * 10 % en cas de nouvelle violation ou 1,25 M€ *
Autres manquements	8 % du CA ou 0,15 M€ * 10 % en cas de nouvelle violation ou 0,37 M€ *	-	inchangée

(*) À défaut d’activité générant un chiffre d’affaires (CA). (**) Dans la limite de 20 % des revenus annuels ou du chiffre d’affaires (CA) de l’année précédente.

On constate que l’article 22 va souvent au-delà des minima définis par l’article 18 du Remit, en prévoyant la possibilité de rehausser les plafonds en cas de nouvelle violation ou en portant la limite à un niveau nettement supérieur.

Cependant, la Commission de régulation de l’énergie rappelle que les sanctions du CoRDiS doivent rester adaptées aux circonstances. La moyenne des sanctions appliquées entre les différents États ne devrait donc pas refléter une différence de niveau.

Les alinéas 16 à 18 ouvrent, quant à eux, la possibil3ité que le CoRDiS soit saisi des manquements constatés non seulement par les procès-verbaux des agents de la CRE, mais aussi par les rapports des enquêtes de l’Acer, conformément à l’article 13, paragraphe 3, du Remit dans sa version du 11 avril 2024 – enquêtes qu’elle peut désormais mener elle-même dans un contexte transfrontalier.

III.   Les modifications apportées par la commission des affaires économiques

La commission des affaires économiques a adopté l’article 22, modifié par un amendement rédactionnel de sa rapporteure (CE8).

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Article 23
Directive RED II : dépassement des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie pour les énergies renouvelables

Adopté par la commission avec modification

 

L’article 23 reprend la formulation de la directive 2018/2001 pour permettre l’octroi d’aides aux énergies renouvelables après mise en concurrence au-delà des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie, en vue d’accélérer le déploiement de projets éoliens en mer.

I.   Le droit en vigueur

A.   Le droit europÉen

À la suite des engagements pris dans l’accord de Paris sur le climat et dans le cadre du paquet « une énergie propre pour tous les Européens », la directive (UE) 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite directive RED II, a instauré, dans son article 3, un objectif contraignant d’un minimum de 32 % d’énergie de sources renouvelables dans la consommation finale brute de l’Union européenne en 2030.

Dans son annexe I, la directive fixe des objectifs nationaux globaux concernant la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale en 2020 : 23 % pour la France, 18 % pour l’Allemagne ou 30 % pour le Danemark.

La cible de 32 % de consommation d’énergie de sources renouvelables en 2030 dans l’UE a été rehaussée à 42,5 % dans le cadre du pacte vert pour l’Europe par la directive (UE) 2023/2413 du 18 octobre 2023 en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite directive RED III.

Contrairement à la directive RED II, la directive RED III n’établit pas de sous-objectifs chiffrés spécifiques par État membre mais propose une approche flexible, permettant à chaque État de déterminer sa contribution nationale, sous condition de cohérence avec les objectifs européens, en tenant compte des potentiels nationaux, notamment à partir de la cartographie des zones d’accélération des énergies renouvelables (ZAER) qu’elle institue.

Conformément à l’article 4 du règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, dit règlement « gouvernance », les États membres fixent, dans leur plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNIEC), leur contribution à l’objectif de 42,5 % en 2030 avec des jalons intermédiaires en 2022, 2025 et 2027.

Pour atteindre ou dépasser cette contribution nationale, l’article 4 de la directive RED II permet aux États membres de mettre en œuvre des mécanismes d’aide au déploiement des énergies renouvelables. Ces aides sont conformes à l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui interdit les aides d’État sauf si l’aide facilite le développement d’une activité économique sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Des lignes directrices de la Commission européenne sont venues préciser les conditions d’attribution d’aides d’État en matière énergétique ou environnementale ([48]).

La directive RED II précise que les aides à la production d’électricité de sources renouvelables doivent être attribuées de manière ouverte, transparente, concurrentielle, non discriminatoire et efficace au regard des coûts.

B.   le droit national

La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité a transposé la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité, ouvrant le marché de la production électrique à la concurrence, notamment pour les énergies renouvelables. L’article 6 de cette loi a créé la programmation pluriannuelle des investissements (PPI). Ce document de planification regroupant les objectifs fixés par l’État en matière de politique énergétique en trois volets (électricité, chaleur et gaz) a été remplacé par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) par l’article 176 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Aux termes de l’article L. 141-1 du code de l’énergie, la PPE, « fixée par décret, définit les modalités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie sur le territoire métropolitain continental. Elle est compatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés dans le budget carbone ainsi qu’avec la stratégie bas-carbone (SNBC). »

La PPE décline, par filière, la contribution de la France aux objectifs européens de développement des énergies renouvelables. Couvrant deux périodes successives de cinq ans, elle est révisée au moins tous les cinq ans pour deux périodes de cinq ans et, le cas échéant, les années restant à courir de la période pendant laquelle intervient la révision.

L’article 8 de la loi du 10 février 2000, aujourd’hui codifié à l’article L. 311‑10 du code de l’énergie, créait une procédure d’appel d’offres « permettant d’ajuster la structure de notre parc de production aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements » ce que la procédure d’autorisation ne peut atteindre seule, « les opérateurs choisissant, selon le rapporteur du projet de loi ([49]), les procédés de fabrication les plus rentables, déséquilibrant l’offre et risquant de menacer notre indépendance et la sécurité de nos approvisionnements, ne privilégiant pas les techniques respectueuses de l’environnement et ne prenant pas en compte la nécessité de répartir harmonieusement les unités de production sur l’ensemble du territoire national ».

L’article L. 311-10 du code de l’énergie permettait donc de recourir à une procédure d’appel d’offres au terme de laquelle le candidat retenu peut bénéficier d’un contrat d’achat ou d’un contrat de complément de rémunération en vue de la construction et de l’exploitation de ses installations d’énergies renouvelables.

L’ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables, dans son article 9, a remplacé le terme « appel d’offres » par celui de « mise en concurrence », renvoyant la définition des modalités à un décret en Conseil d’État. La partie réglementaire du code de l’énergie autorise désormais deux procédures de mise en concurrence : l’appel d’offres (articles R. 311-13 à R. 311-25 du code de l’énergie) et le dialogue concurrentiel (articles R. 311-25-1 à R. 311-25-15 du même code). Dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres, le ministre chargé de l’énergie choisit l’offre sans négociation sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats. Dans le cas d’un dialogue concurrentiel, le ministre chargé de l’énergie dialogue avec les candidats admis à participer à la procédure en amont de l’établissement du cahier des charges sur la base duquel les candidats sont invités à remettre une offre.

En plus du prix, dont la pondération doit représenter plus de la moitié de celle de l’ensemble des critères sur lesquels l’autorité administrative se fonde pour désigner les candidats retenus, l’article L. 311-10-1 du code de l’énergie énumère des critères complémentaires tels que la qualité de l’offre, l’efficacité énergétique ou la sécurité d’approvisionnement.

II.   le dispositif proposé

Ne mentionnant pas la possibilité de dépasser les objectifs de la PPE, au contraire de l’article 4 de la directive RED II qui permet le dépassement de la contribution des États membres, l’article L. 311-10 du code de l’énergie est inadapté au déploiement d’une politique énergétique ambitieuse, notamment en matière d’éolien en mer.

Les projets éoliens en mer requièrent environ dix ans pour atteindre leur pleine opérationnalité. Or la PPE est en vigueur pendant une durée de deux fois cinq ans. Les projets à l’étude ne pouvant être achevés qu’au-delà de la PPE en vigueur, ils contribuent donc à l’atteinte des objectifs (plus élevés) de PPE futures. Quatre projets ne peuvent ainsi actuellement pas voir le jour sans adoption d’une PPE ou sans révision de l’article L. 311-10 du code de l’énergie puisqu’ils contribuent à atteindre les objectifs de la prochaine PPE mise en consultation qui rehausse de 5,2 gigawatts (GW) en 2028 à 18 GW en 2035 l’objectif de puissance installée cumulée pour l’éolien maritime. L’ensemble des appels d’offres pour les projets concourant à cet objectif doivent d’ailleurs être attribués avant la fin 2026.

Le 1° de l’article 23 du présent projet de loi, reprenant la formulation de l’article 4 de la directive RED II, propose donc de modifier l’article L. 311-10 du code de l’énergie afin d’autoriser le lancement de procédures de mise en concurrence pour l’octroi d’aides à des projets d’énergies renouvelables pour des capacités installées au-delà des objectifs de la PPE – les aides aux autres énergies restant limitées à la seule atteinte des objectifs de la PPE. Une telle révision accélérera le déploiement de l’éolien en mer en permettant, avant la fin du processus de révision de la PPE, de lancer des appels d’offres en vue de la réalisation d’installations de production d’une capacité supérieure aux objectifs prévus pour 2028.

En outre, le 2° modifie l’article L. 363-7 du code de l’énergie afin de rendre ces modifications applicables à Wallis-et-Futuna.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement CD174 du rapporteur qui a rendu applicable la procédure de co-élaboration du développement des énergies renouvelables dans les zones non-interconnectées (Corse et outre-mer hors Polynésie française et Nouvelle-Calédonie) aux projets dépassant les objectifs des PPE de ces territoires. Cet amendement a également instauré une procédure d’avis conforme du président de la collectivité concernée lorsque l’autorité administrative, c’est-à-dire l’État, souhaite dépasser les objectifs de la PPE locale.

La commission a adopté l’article 23 ainsi modifié.

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Article 24
Création de référents uniques à l’instruction pour les projets éoliens situés en zone économique exclusive

Adopté par la commission sans modification

 

L’article 24 crée des référents uniques à l’instruction des projets d’énergies renouvelables situés en zone économique exclusive, nommés par le préfet maritime, à l’instar des sous-préfets référents uniques à l’instruction institués par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 pour les projets d’énergies renouvelables et industriels nécessaires à la transition énergétique.

I.   Le droit en vigueur

A.   Le droit europÉen

La directive (UE) 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, dite directive RED II, a réduit les délais et simplifié les procédures administratives en matière d’autorisation des installations d’énergies renouvelables.

En particulier, l’article 16 impose aux États membres de désigner un ou plusieurs points de contact uniques chargés de guider le porteur de projet d’installation d’énergies renouvelables dans la procédure d’autorisation. Ce point de contact unique doit permettre au porteur du projet de n’avoir à contacter aucune autre administration et de gagner du temps tout en étant accompagné. Le point de contact met également à sa disposition un guide des procédures administratives, notamment pour les projets de petite envergure.

Dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, la directive (UE) 2023/2413 du 18 octobre 2023, dite directive RED III, a modifié la directive RED II. L’article 16 de la directive RED II tel que modifié en 2023 prévoit une procédure unique d’octroi de permis pour les installations d’énergies renouvelables. Cette procédure comprend toutes les étapes administratives, y compris l’évaluation environnementale. Les modifications de 2023 soulignent que le point de contact guide le porteur de projet dans toutes les démarches, y compris celles relatives à la protection de l’environnement.

Concernant plus spécifiquement l’éolien en mer, la Commission européenne a, dans sa communication du 19 novembre 2020 intitulée « une stratégie de l’UE pour exploiter le potentiel des énergies renouvelables en mer en vue d’un avenir neutre pour le climat », introduit un objectif de 300 GW de puissance installée dans l’ensemble des eaux de l’Union européenne à l’horizon 2050. L’article 14 du règlement (UE) 2022/869 du 30 mai 2022 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes impose aux États membres de conclure, à l’échelle de chaque bassin maritime, des accords non contraignants de coopération sur les objectifs de production d’énergies renouvelables en mer.

B.   le droit national

Le Gouvernement, dans son instruction du 16 septembre 2022 relative à l’organisation de la répartition et du délestage de la consommation de gaz naturel et de l’électricité dans la perspective du passage de l’hiver 2022-2023 et à l’accélération du développement des projets d’énergies renouvelables adressée aux préfets a chargé ces derniers de présider une revue des projets d’énergies renouvelables dans leur département afin de débloquer les dossiers instruits par les services déconcentrés. Cette instruction les a également chargés, conformément à l’article 16 de la directive (UE) 2018/2001 précitée, de désigner « un ou plusieurs points de contact, en particulier pour les projets photovoltaïques ».

Puis la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a, dans son article 6, créé à l’article L. 181‑28‑10 du code de l’environnement un référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique, « chargé de faciliter les démarches administratives des pétitionnaires, de coordonner les travaux des services chargés de l’instruction des autorisations, de faire un bilan annuel de l’instruction des projets sur son territoire (…) et de fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique ». Ce référent est nommé par le représentant de l’État dans le département parmi les sous-préfets. Il constitue le point de contact au sens de l’article 16 de la directive (UE) 2018/2001 modifiée.

La circulaire du 28 novembre 2023 relative aux missions du référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique et à la géothermie de minime importance a précisé les missions du référent :

– mise en place de la planification territoriale : le référent est l’interlocuteur privilégié des collectivités territoriales pour la planification du développement des énergies renouvelables, les appuyant pour identifier les zones d’accélération des énergies renouvelables et arrêtant la cartographie de ces zones ;

– accompagnement des projets et facilitation de leur instruction : conseil ciblé en amont et revues du projet avec le porteur du projet, réalisation du bilan annuel et suivi des indicateurs prévus à l’article L. 141-5-1 du code de l’énergie relatifs aux statistiques des projets d’énergies renouvelables instruits, refusés et à leurs délais.

Toutefois, si « les projets situés en mer territoriale [jusqu’à une distance de 12 milles des côtes] sont théoriquement rattachés au référent préfectoral » d’après l’étude d’impact du projet de loi puisque la mer territoriale correspond au domaine public maritime, ceux situés dans la zone économique exclusive (ZEE) n’ont pas de point de contact dédié. S’étendant de la ligne des 12 milles à 200 milles des côtes, la ZEE ne relève en effet de la compétence d’aucun préfet de département. La France y dispose seulement de « droits souverains (…) d’exploitation à des fins économiques, telles que la production d’énergie à partir de l’eau, des courants et des vents » ([50]). Ainsi, il n’existe pas de point de contact pour les projets d’éoliennes en mer et leur raccordement situés en ZEE.

En application de l’article 20 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, les projets d’installations d’énergies renouvelables dans la ZEE sont soumis à une autorisation unique délivrée par le préfet maritime qui tient également lieu d’autorisation environnementale.

II.   le dispositif proposÉ

Le 1° de l’article 24 insère un alinéa spécifique à l’éolien en mer en zone économique exclusive à l’article L. 181-28-10 du code de l’environnement afin de créer un référent dédié nommé par le représentant de l’État en mer, c’est-à-dire par le préfet maritime de Toulon pour la Méditerranée, le préfet maritime de Brest pour l’Atlantique, le préfet maritime de Cherbourg-en-Cotentin pour la Manche et la mer du Nord ([51]) et, en outre-mer, le préfet de la Martinique pour les ZEE des Antilles, le préfet de Guyane pour la ZEE de Guyane, le préfet de La Réunion pour l’océan indien et les eaux bordant les Terres australes et antarctiques françaises et le préfet de Saint-Pierre-et-Miquelon pour la ZEE de Saint-Pierre-et-Miquelon ([52]).

Les 2°, 3° et 4° modifient les articles L. 614-1, L. 624-1 et L. 635-1 du code de l’environnement afin de rendre ces dispositions applicables à la Nouvelle‑Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna où les représentants de l’État en mer sont le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie pour les ZEE de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna et le haut-commissaire de la République en Polynésie française pour les ZEE de Polynésie française et de l’île de Clipperton.

III.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 24 sans modification.

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Article 25
Suppression de la nécessité de dérogation « espèces protégées » pour les projets d’énergies renouvelables adoptant une approche préventive

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 25 permet, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne et à la directive 2023/2413, aux porteurs de projets d’énergies renouvelables d’être dispensés de solliciter une dérogation « espèces protégées » s’ils prennent les mesures préventives adéquates.

I.   Le droit en vigueur

A.   Le droit europÉen

La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « habitats » et la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages, dite directive « oiseaux », structurent le régime de protection des espèces animales et végétales.

En particulier, l’article 12 de la directive « habitats » et l’article 5 de la directive « oiseaux » interdisent toute perturbation, destruction ou mise à mort intentionnelle de spécimens des espèces protégées qu’elles énumèrent. Toutefois, l’article 16, de la directive « habitats » permet d’accorder des dérogations au régime de protection des espèces protégées à trois conditions cumulatives : qu’il n’existe pas une autre solution satisfaisante, que la dérogation « ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle » et que cette dérogation trouve une justification parmi cinq motifs, au nombre desquels figurent les considérations de nature sociale ou économique si elles participent d’une « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM).

Dans le cadre du plan « REPowerEU », l’article 3 du règlement (UE) 2022/2577 du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables instaure une présomption d’intérêt public supérieur pour « la planification, la construction et l’exploitation d’installations de production d’énergie renouvelable, le raccordement de ces installations au réseau, le réseau connexe proprement dit, ainsi que les actifs de stockage », ce qui facilite la dérogation aux directives « habitats » et « oiseaux ».

Reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ([53]), l’article 16 ter de la directive (UE) 2018/2001, dite RED II, dans sa rédaction résultant de la directive (UE) 2023/2413, dite RED III, prévoit que « lorsqu’un projet d’énergies renouvelables comporte les mesures d’atténuation nécessaires, toute mise à mort ou perturbation des espèces protégées n’est pas considérée comme intentionnelle ». Les projets d’énergies renouvelables fondés sur cette approche préventive ne nécessitent donc pas, dans le droit de l’UE, de dérogation aux interdictions relatives aux espèces protégées.

B.   le droit national

L’article L. 411-1 du code de l’environnement transpose en droit interne les interdictions en matière d’atteinte aux espèces et à leur habitat issues des directives « habitats » et « oiseaux ». Les espèces protégées sont identifiées en fonction de leur état de conservation, notamment en se fondant sur la liste rouge de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et, soit du ministre chargé de l’agriculture, soit, lorsqu’il s’agit d’espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes, conformément à l’article R. 411-1 du code de l’environnement.

L’article L. 411-2 du même code précise les cas dans lesquels il peut être dérogé aux interdictions posées à l’article L. 411-1, sous les trois conditions cumulatives prévues par l’article 16 de la directive « habitats » : absence de solution alternative, absence de préjudice pour le maintien des espèces dans leur aire de répartition naturelle et justification parmi cinq motifs dont les RIIPM. Si cette formulation inclut des motifs de dérogation que ne mentionne pas l’article 9 de la directive « oiseaux » – qui n’autorise de dérogations qu’en l’absence de solution alternative satisfaisante et pour un nombre limité de motifs parmi lesquels ne figurent pas les RIIPM – la Cour de justice de l’Union européenne considère qu’en raison de l’article 2 de la directive « oiseaux », « la protection des oiseaux doit être mise en balance avec d’autres exigences comme celles d’ordre économique. En ce qui concerne la transposition en droit interne de la directive, il convient d’observer que celle-ci n’exige pas nécessairement une reprise textuelle de ses dispositions et qu’elle peut se satisfaire d’un contexte juridique général ([54]). L’article L. 411-2 du code de l’environnement ne méconnaît donc pas les exigences de la directive « oiseaux » ([55]).

À la suite du règlement (UE) 2022/2577, l’article 19 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite loi APER, a inséré un article L. 411-2-1 dans le code de l’environnement instaurant une présomption de RIIPM pour les projets « d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie dans le système électrique ». En effet, d’après l’étude d’impact sur le projet de loi APER, la RIIPM « s’avère délicate à démontrer pour des projets d’énergie renouvelable qui ne sont pas de taille importante et est source de fragilité juridique ».

L’article L. 211-2-1 du code de l’énergie, également introduit par l’article 19 de la loi APER, soumet toutefois cette présomption à des conditions définies par décret en Conseil d’État, aux articles R. 211-1 à R. 211-6 du code de l’énergie : pour chaque source d’énergie renouvelable, un projet d’installation ne peut bénéficier de cette présomption de RIIPM qu’au-dessus d’un certain seuil de puissance (9 mégawatts (MW) pour l’éolien terrestre par exemple ([56])) et uniquement si les objectifs définis par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ne sont pas atteints.

Si la condition de RIIPM est démontrée, les deux autres conditions mentionnées à l’article L. 411-2 doivent toujours être remplies pour que soit octroyée la dérogation, c’est-à-dire l’absence de préjudice pour le maintien des espèces dans leur aire de répartition naturelle et l’absence de solution alternative satisfaisante. Afin de ne pas conduire à une application trop stricte de cette dernière condition, l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie précise que l’existence d’une zone d’accélération des énergies renouvelables sur le même territoire ne constitue pas une solution alternative et ne fait donc pas obstacle à l’attribution d’une dérogation à la protection des espèces protégées hors de cette zone.

Par ailleurs, l’article 19 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte a complété l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement pour préciser que « le décret qualifiant un projet industriel de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître (une RIIPM) ».

II.   le dispositif proposé

L’article 25 du projet de loi insère un deuxième alinéa à l’article L. 411‑2‑1 du code de l’environnement pour transposer l’article 16 ter de la directive RED II inséré par la directive RED III, qui exempte de la nécessité de requérir la dérogation à la protection des espèces protégées les projets d’énergies renouvelables comportant les mesures d’atténuation nécessaires.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État estime que, « si les directives « habitats » et « oiseaux » interdisent toute perturbation ou destruction « intentionnelles », les interdictions édictées par l’article L. 411-1 ne concernent pas que des comportements intentionnels. Pour transposer l’article 16 ter de la directive (qui insiste sur l’absence d’intentionnalité), il n’est pas possible de se borner à en reprendre la rédaction à l’article L. 411-1 du code de l’environnement ». Le Conseil d’État souligne que deux précisions supplémentaires sont nécessaires pour transposer l’article :

– En cohérence avec sa jurisprudence contentieuse ([57]), il estime impératif de spécifier, pour ne pas méconnaître la Charte de l’environnement ou entacher les dispositions législatives d’incompétence négative, que « les « mesures d’atténuation nécessaires » mentionnées par la directive doivent consister en des « mesures d’évitement et de réduction présentant des garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de diminuer le risque de destruction ou de perturbation des espèces au point qu’il apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé » » ;

– Il estime également nécessaire de prévoir une deuxième condition d’exemption, reprenant la rédaction du considérant 37 de la directive RED III : « le projet doit intégrer un suivi permettant d’évaluer l’efficacité de ces mesures et, le cas échéant, de prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour garantir l’absence d’incidence négative importante sur la population de ces espèces ».

Par conséquent, l’article 25 impose ces deux conditions cumulatives pour que la délivrance d’une dérogation, conformément aux dispositions de l’article L. 411-2, ne soit plus requise.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article 25 modifié par deux amendements rédactionnels CD107 et CD108 du rapporteur, le second reprenant la formulation de l’article L. 411-2 du code de l’environnement pour ce qui concerne l’absence d’incidence négative.

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Article 26
Adaptation de dispositifs législatifs visant à favoriser le développement des énergies renouvelables

 

Cet article vise essentiellement à améliorer certaines dispositions du droit français pour accélérer le développement des énergies renouvelables.

I.   Le droit en vigueur

L’article 3 de la directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil (dite « RED III ») a renforcé les objectifs de développement des énergies renouvelables s’imposant aux État membres.

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, dite loi « Aper », s’est bien attachée à conforter et compléter les leviers qui doivent permettre d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables. Il est néanmoins apparu que certains de ses dispositifs les plus prometteurs avaient besoin de clarifications ou d’une consolidation, pour que leur mise en œuvre soit pleinement efficace.

A.    La multiplication des obligations en matière de perméabilité des parcs de stationnement aux eaux pluviales et d’équipement en ombrières photovoltaïques

Depuis la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, certains parcs de stationnement non couverts sont soumis à des obligations d’aménagement favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales, ainsi qu’à des obligations d’équipement photovoltaïque.

Ces dispositions ont été renforcées par l’article 101 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets et complétées par les articles 40 et 43 de la loi Aper.

En l’état actuel du droit, l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation (CCH), dans sa rédaction résultant de la loi du 10 mars 2023 précitée, dispose que doivent intégrer des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation :

– les parcs de stationnement (quelle que soit leur superficie) prévus dans le projet de construction de bâtiments à usage commercial, industriel ou artisanal, ou à usage d’entrepôt, ou de hangars non ouverts au public et dont l’emprise au sol est supérieure à 500 mètres carrés (m2) ;

– à compter du 1er janvier 2025, les parcs de stationnement prévus dans le projet de construction de bâtiments à usage de bureaux, lorsque l’emprise de ces constructions est supérieure à 1 000 m2.

En outre, l’obligation d’équiper la toiture de ces mêmes bâtiments en installations de production d’énergie renouvelable (essentiellement photovoltaïque), ou d’un système de végétalisation, également prévue par l’article L. 171-4, peut être réalisée en tout ou partie sur des ombrières surplombant leurs aires de stationnement. La surface totale équipée doit être au moins égale à une proportion de la toiture du bâtiment construit ou rénové de manière lourde et des ombrières créées, à hauteur de 30 % à compter du 1er juillet 2023, 40 % à compter du 1er juillet 2026, puis 50 % à compter du 1er juillet 2027.

Ces obligations s’appliquent également aux extensions et aux rénovations lourdes desdits bâtiments ou aux rénovations lourdes des parcs de stationnement associés aux mêmes catégories de bâtiments, ou encore aux parcs existants à l’occasion de la conclusion d’un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial, ou de son renouvellement.

Parallèlement, l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme prévoit que les parcs de stationnement extérieurs de plus de 500 m² associés aux bâtiments concernés par les obligations définies à l’article L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, ainsi que les nouveaux parcs de stationnement extérieurs ouverts au public de plus de 500 m2, doivent intégrer, sur au moins la moitié de leur surface :

– des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation ;

– des dispositifs végétalisés ou des ombrières. Si ces parcs comportent des ombrières, celles-ci doivent intégrer un procédé de production d’énergie renouvelable sur la totalité de leur surface

Par ailleurs, l’article 40 de la loi Aper a élargi les obligations d’équipements photovoltaïques aux parcs de stationnement extérieurs existants au 1er juillet 2023 ou dont la demande d’autorisation d’urbanisme a été déposée après la promulgation de la loi Aper, dès lors qu’ils occupent une superficie supérieure à 1 500 m2 : ceux-ci devront être équipés, sur au moins la moitié de leur superficie, d’ombrières intégrant un procédé de production d’énergie renouvelable sur la totalité de leur partie supérieure assurant l’ombrage (sauf à mettre en place un autre procédé d’énergie renouvelable ne requérant pas d’ombrières et permettant une production équivalente).

Cette obligation (non codifiée) s’applique :

1° Lorsque le parc de stationnement extérieur est géré en concession ou en délégation de service public, à l’occasion de la conclusion d’un nouveau contrat de concession ou de délégation ou de son renouvellement. Si la conclusion ou le renouvellement de la concession ou de la délégation intervient avant le 1er juillet 2026, l’obligation entre en vigueur à cette date. Si la conclusion ou le renouvellement de la concession ou de la délégation intervient après le 1er juillet 2028, l’obligation entre en vigueur le 1er juillet 2028 ;

2° Lorsque le parc de stationnement extérieur n’est pas géré en concession ou en délégation de service public, le 1er juillet 2026 pour les parcs dont la superficie est égale ou supérieure à 10 000 m2, et le 1er juillet 2028 pour ceux dont la superficie est inférieure à 10 000 m2 et supérieure à 1 500 m2, des délais supplémentaires ou des reports pouvant être accordés dans des cas très encadrés.

Des contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales, ainsi que de soutenabilité économique pour les parkings existants, peuvent justifier de ne pas appliquer les obligations de l’article 40 comme celles des articles L. 111‑19-1 et L. 171-4.

Enfin, l’article 43 de la loi Aper a étendu aux bâtiments non résidentiels et parkings couverts d’au moins 500 m2 de superficie, existants au 1er juillet 2023 ou dont la demande d’autorisation a été déposée avant le 1er juillet 2023, l’obligation de végétaliser ou d’équiper en installations de production d’énergie renouvelable leurs toitures, dans une proportion définie par décret, avant le 1er janvier 2028 (article L. 171-5 du CCH).

Ces divers dispositifs ont permis d’élargir significativement le potentiel de développement des énergies renouvelables sur terrains artificialisés. Toutefois, la multiplicité des sources et l’empilement des règles et des conditions ont dessiné un régime parfois difficile à interpréter et donc mettre en œuvre.

B.   L’ouverture des espaces agricoles aux implantations photovoltaïques

L’article 54 de la loi Aper s’est attaché à encadrer les implantations photovoltaïques (PV) sur les terrains qu’un plan local d’urbanisme désigne comme « zones agricoles, naturelles ou forestières », afin que leur potentiel de développement des capacités de production d’énergie renouvelable puisse être exploité tout en s’assurant de garder la priorité à la production alimentaire et forestière.

L’article 54 a ainsi distingué deux dispositifs : l’agrivoltaïsme, qui subordonne l’implantation photovoltaïque à la condition qu’« elle contribue durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole » (article L. 314-36 du code de l’énergie), et les installations photovoltaïques « compatibles avec l’exercice d’une activité agricole ».

Cette différence se fonde sur la distinction entre les terrains faisant l’objet d’une exploitation agricole, qui doit rester l’activité principale, et les terrains qui pourraient faire l’objet d’une activité agricole, pastorale ou forestière, mais sont réputés incultes ou ne sont pas exploités depuis un certain nombre d’années, qui peuvent alors être ouverts à des installations photovoltaïques au sol – mais doivent rester compatibles avec l’exercice ultérieur d’une de ces activités.

Les articles L. 111-27 à L. 111-29 du code de l’énergie précisent le régime applicable aux différents cas de figure, à savoir :

– les installations qui remplissent les critères de l’agrivoltaïsme ;

– les serres, hangars et ombrières équipés en panneaux photovoltaïques, que l’article L. 111-28 ne reconnaît comme agrivoltaïques que si leur implantation correspond à « une nécessité liée à l’exercice effectif d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative » ;

– les installations photovoltaïques reconnues comme « compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière ».

Les installations photovoltaïques concernées sont autorisées pour une durée maximale de quarante ans, avec possibilité de proroger l’autorisation de dix ans renouvelables si elles présentent encore un rendement significatif (article R. 111-58).

Les enjeux du maintien d’une véritable exploitation agricole ou forestière ou de la préservation du potentiel exploitable fondent des contrôles dans la durée du respect des critères d’admissibilité :

– le contrôle du dispositif de l’agrivoltaïsme intervient ex ante, lors de la demande d’autorisation du projet, et ex post, à l’occasion des opérations de contrôle de suivi du respect des critères d’admissibilité (notamment le maintien d’une production agricole significative), prévues par l’article R. 314-121 du code de l’énergie. Ces contrôles doivent avoir lieu tous les cinq ans pour les installations utilisant une technologie éprouvée, tous les trois ans pour les autres installations si le taux de couverture est inférieur à 40 %, ou tous les ans sinon ;

– les installations photovoltaïques au sol sont également soumises à des contrôles spécifiques : l’article R. 463-1 du code de l’urbanisme prévoit ainsi un contrôle préalable à leur mise en service, puis un contrôle du respect des conditions de compatibilité qui intervient six ans après l’achèvement des travaux.

L’article L. 461-1 du code de l’urbanisme, non modifié par la loi Aper, permet par ailleurs aux préfets et à leurs agents de visiter, de façon inopinée, les installations et de se faire communiquer tous documents se rapportant à leur réalisation.

Toutefois, cet article précise que ces contrôles ne peuvent s’exercer que dans les six ans suivant l’achèvement de l’installation. Cette limite pourrait aussi interdire de réaliser un autre contrôle, sur le fondement de l’article R. 463-1 précité, après la période des six ans.

Au regard de ces enjeux, les rapporteurs de la mission d’information sur l’application de la loi Aper ont souligné, en mars dernier, qu’il serait opportun de modifier l’article L. 461-1 pour que le droit de visite s’exerce sur toute la durée de vie de l’installation photovoltaïque. ([58])

C.   La clarification inachevée des règles de partage des coûts de raccordement

Les articles 26 et 29 de la loi Aper ont remanié plusieurs éléments du régime des réseaux publics d’électricité afin, en particulier, de consolider leurs capacités à intégrer les nouvelles productions d’énergie renouvelable. Ils se sont notamment efforcés de clarifier les règles de partage des coûts de raccordement.

L’ordonnance n° 2023-816 du 23 août 2023 relative au raccordement et à l’accès aux réseaux publics d’électricité a ultérieurement recodifié ces dispositions au sein du code de l’énergie, sans toutefois en changer la portée.

Parmi ces évolutions, le 7° du I de l’article 29 a définitivement supprimé la contribution versée par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale en charge de l’urbanisme, dits « CCU », au gestionnaire des réseaux pour l’extension située hors de l’assiette d’une opération faisant l’objet d’un permis de construire.

Cette contribution a été reportée sur le demandeur du raccordement par l’ordonnance, en se fondant sur le principe général, posé par l’article L. 342-21 du code de l’énergie, selon lequel le demandeur du raccordement au réseau de distribution s’acquitte de l’ensemble de la contribution due au gestionnaire, dont celle due pour les travaux d’extension rendus nécessaires pour son raccordement, quels qu’ils soient.

Si l’intention est avérée, il reste toutefois certaines difficultés juridiques signalées par les collectivités territoriales, autorités organisatrices de la distribution de l’énergie, et par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) dans sa délibération n° 2023-173 du 28 juin 2023 portant avis sur le projet d’ordonnance :

– s’agissant de l’effectivité de la suppression de la contribution des CCU, la CRE a recommandé de modifier l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme, qui dispose toujours que les pétitionnaires ne sont redevables que de la part de la contribution correspondant aux ouvrages situés dans le terrain d’assiette de l’opération de raccordement. Cette contradiction entre le code de l’énergie et le code de l’urbanisme ouvre la voie à des contestations de la part des demandeurs de raccordement ;

– s’agissant de la date d’effet du transfert de la facturation du coût des extensions, la CRE a recommandé qu’il soit confirmé que le principe général précité s’applique à toutes les demandes de raccordement de consommateurs au réseau public de distribution d’électricité qui font l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable délivrés à compter du 10 septembre 2023, comme elle l’avait préconisée dans sa délibération n° 2023‑300 du 22 septembre 2023 portant décision sur les conditions de raccordement et d’accès des utilisateurs aux réseaux publics de distribution d’électricité.

II.   Le dispositif proposé

A.   La mise en cohérence et la consolidation des obligations des parcs de stationnement en matière de perméabilité aux eaux pluviales et d’équipement photovoltaïque (alinéas 1 à 20)

Les I à V de l’article 26 du présent projet de loi visent, en premier lieu, à rendre plus cohérents entre eux les régimes définis aux articles L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation, L. 111-19-1 du code de l’urbanisme et 40 et 43 de la loi Aper.

Ils proposent donc une simplification partielle des dispositifs, ainsi qu’une harmonisation de la terminologie (« parcs » au lieu d’« aires » par exemple) et des exigences applicables aux parcs de stationnement.

Ils restreignent en particulier les obligations de l’article L. 171-4 aux parkings de plus de 500 m2, dans une forme de parallélisme avec les critères de l’article L. 111-19-1 précité, et suppriment les dispositions qui appliquent aujourd’hui ces obligations à l’occasion de la conclusion d’un nouveau contrat de concession ou de son renouvellement (alinéas 2 à 4, 10 et 15).

Sur le premier point, les services ministériels précisent qu’en tout état de cause, l’infiltration sur la moitié de la superficie d’un parking permet souvent de gérer la totalité du volume des eaux pluviales tombées sur ce parc.

Sur la seconde évolution, ils soulignent le poids économique particulier d’une obligation d’aménagement s’imposant en-dehors de tout autre projet de travaux et la rupture d’égalité que créent, en pratique, les dispositions actuelles, entre des assujettis relevant d’une concession de service public, dont la mise en œuvre de l’obligation peut être contrôlée, et les assujettis liés aux propriétaires des parkings par un bail de droit privé, qui ne sont pas contrôlables.

L’alinéa 3 supprime également l’exigence que les revêtements et aménagements favorisant l’infiltration ou l’évaporation préservent les fonctions écologiques des sols. Les services ministériels expliquent qu’une telle exigence est très complexe à respecter, dans la mesure où l’aménagement d’un parking nécessite des travaux de compactage et de terrassement largement inconciliables et qu’une technique comme l’évaporation, envisagée par la loi, est plutôt incompatible.

L’alinéa 6 supprime en outre, dans l’article L. 171-4, l’option d’un équipement des ombrières de parkings, ce qui reviendrait à ne conserver, s’agissant des parcs de stationnement, que l’obligation de prévoir des aménagements favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales, mais aussi à ne plus permettre de répartir l’obligation d’équipement des toitures des bâtiments entre les bâtiments eux-mêmes et les éventuelles ombrières de leurs parkings.

En pratique, ces restrictions seraient en partie neutralisées, s’agissant de l’équipement photovoltaïque, par le maintien à l’article L. 111-19-1 de l’obligation d’équiper les parkings neufs de plus de 500 m2. Ce nouveau cadre entraînerait même un renforcement au niveau global des obligations d’équipement photovoltaïque, puisque ces projets devraient désormais, à la fois, équiper les toitures des bâtiments à hauteur des 30 % exigés, sans aménagement, et la moitié de la surface de leurs parkings.

Quant aux aménagements relatifs aux eaux pluviales, l’introduction d’une quotité précise à respecter (au moins la moitié de la surface des parkings) et identique à celle fixée à l’article L. 111-19-1 clarifie et consolide la portée de l’obligation définie par l’article L. 171-4 (alinéa 3).

L’article 26 transfère par ailleurs ces obligations des exploitants des parkings à leurs propriétaires (sauf dans le cas de concessions de service public ou d’autorisation d’usage du domaine public où l’obligation reste à la charge du concessionnaire), ce qui devrait renforcer l’efficacité et l’équité des dispositifs, les propriétaires ne pouvant faire obstacle aux aménagements requis.

Pour conforter les obligations définies par l’article L. 111‑19‑1 et l’article 40 de la loi Aper, les alinéas 7 à 8 et 17 à 18 énoncent également le principe selon lequel l’application des règles des plans locaux d’urbanisme (PLU) ne peut avoir pour effet d’interdire ou de limiter l’installation des différents dispositifs sur les parcs de stationnement assujettis à ces obligations.

Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d’État a considéré que cette restriction des compétences des collectivités territoriales reste justifiée au regard de l’objectif d’intérêt général que présente le développement des énergies renouvelables et qu’elle ne les empêche pas de prescrire des règles permettant d’assurer une intégration harmonieuse des dispositifs. Au demeurant, des considérations patrimoniales peuvent déjà justifier une exemption et les règles des PLU continueront à s’appliquer aux autres parcs.

Enfin, en complétant l’article L. 610-1 du code de l’urbanisme, le VI de l’article 26 (alinéa 20) permet d’infliger les sanctions administratives et pénales prévues par l’article L. 480-4 du même code en cas de non-respect des obligations incombant aux parkings au titre de l’article L. 111-19-1 du code de l’urbanisme. Ces manquements ne sont actuellement passibles de sanctions que si les travaux nécessitent une autorisation d’urbanisme. Sont alors appliquées les sanctions de droit commun pour non-respect des prescriptions de l’autorisation d’urbanisme.

La méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-19-1 sera désormais sanctionnable en tant que telle. L’article L. 480-4 prévoit notamment une amende pouvant aller jusqu’à 300 000 euros, une mise en demeure de régularisation et l’application d’une astreinte accompagnant la mise en demeure d’un maximum de 500 euros par jour de retard. La démolition peut également être demandée lorsque la mise en conformité l’impose.

Pour éviter un cumul de sanctions résultant du fait que les autres dispositions (L. 171-4 du code de la construction et de l’habitation et article 40 de la loi Aper) prévoient également des sanctions, l’alinéa 9 pose un principe de non-cumul des sanctions pour des faits identiques et précise que si les autorités ou juridictions compétentes prononcent des sanctions différentes, c’est la plus sévère qui est mise à exécution.

B.   La confirmation des nouvelles règles de facturation du coût des extensions de réseau (alinéas 21 à 33)

Le VII de l’article 26 du présent projet de loi réécrit les dispositions du code de l’urbanisme (articles L. 332-6 et L. 332-15) réglementant la prise en charge de la contribution financière pour le raccordement d’une construction au réseau public électrique, en cohérence avec les modifications opérées dans le code de l’énergie par la loi Aper : cette contribution incombe désormais entièrement aux demandeurs du raccordement.

Ce VII crée donc, au sein du code de l’urbanisme, une nouvelle section et un nouvel article L. 332-17 qui prévoient la prise en charge exclusive par les bénéficiaires d’une autorisation de construire, aménager ou lotir de la contribution prévue à l’article L. 342-12 du code de l’énergie – à savoir la part des coûts de raccordement non couverte par les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (alinéas 29 à 33).

Quant au VIII, il précise les modalités d’application de l’exonération des communes et intercommunalités du versement de la contribution correspondant aux extensions de réseau sortant du terrain d’assiette de la construction, suivant les modalités recommandées par la CRE en septembre 2023 : la nouvelle règle de répartition – et en l’espèce, la suppression de la part communale – s’applique aux opérations qui ont obtenu un permis de construire, un permis d’aménager ou une décision de non-opposition à déclaration préalable à compter du 10 septembre 2023.

Notons qu’en réécrivant les dispositions de l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme, qui traitent également des raccordements aux réseaux d’eau et de gaz, l’alinéa 28 supprime l’accord du demandeur d’un raccordement au réseau d’eau à la prise en charge du coût de la partie du raccordement qui emprunte des voies ou emprises publiques – sans toutefois remettre en cause le régime général applicable, selon lequel les collectivités territoriales prennent en charge le coût de la partie située en‑dehors de l’assiette de l’opération mais peuvent transférer cette charge au bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme si le raccordement n’excède pas cent mètres.

Interrogée par la rapporteure de la commission des affaires économiques, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) estime que la suppression de l’accord n’est que formelle, car le pétitionnaire assume d’ores et déjà seul ces frais lorsque le raccordement n’excède pas 100 mètres : la modification proposée aux alinéas 26 à 28 se borne en fait à sécuriser une pratique, en alignant le régime légal existant.

C.   L’extension du droit de visite par les agents de l’État des installations photovoltaïques sur les terres agricoles (alinéas 34 et 35)

Afin de renforcer le contrôle du respect, par ces installations, des obligations de nécessité ou de compatibilité avec une activité agricole, pastorale et forestière, le IX de l’article propose d’étendre le droit de visite et de communication conféré à l’autorité administrative « jusqu’à six ans après la fin de leur exploitation ou de la date d’échéance de leur autorisation ».

Il s’agit notamment de pouvoir vérifier sur le terrain l’aboutissement des travaux de démantèlement des installations.

Consultée par la rapporteure, la Fédération française des producteurs agrivoltaïques considère que cette extension ne se justifie pas, rappelant que les articles R. 463-1 et suivants du code de l’urbanisme prévoient déjà la transmission à l’autorité compétente en matière d’urbanisme du rapport sur le démantèlement et la remise en état du terrain, ainsi que le pouvoir de cette autorité de mettre en demeure de faire procéder, voire de procéder d’office, aux travaux nécessaires au démantèlement et à la remise en état du site.

La Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) se réjouit au contraire de ce complément aux contrôles périodiques des installations. Elle observe notamment que « l’ajout d’un droit de visite permet non seulement de compléter ce contrôle régulier tout au long de l’exploitation du projet, permettant ainsi une réaction rapide des services en cas de manquement signalé, mais surtout d’effectuer des contrôles après la fin de l’exploitation pour vérifier le démantèlement. Il s’agissait d’une lacune de la loi Aper. La mesure est donc une garantie supplémentaire de préservation du foncier et de la production agricole. »

III.   Les modifications apportées par la commission des affaires économiques

Outre deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination, la commission des affaires économiques a adopté trois amendements de sa rapporteure visant à clarifier la portée des dispositifs :

– les amendements CE13 et CE14 explicitent la nature de la contribution prévue à l’article L. 342‑2 du code de l’énergie et mentionnée par le nouvel article L. 332‑17 du code de l’urbanisme. Il s’agit de la contribution couvrant les coûts d’un raccordement au réseau public d’électricité qui ne sont pas déjà financés par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (Turpe) ;

– l’amendement CE15 précise le fait que le droit de visite inopinée d’une installation photovoltaïque implantée sur des terres agricoles pourra s’exercer tout au long de son exploitation et jusqu’à six ans au-delà de celle-ci.

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*     *

Article 27
Transposition de la directive efficacité énergétique révisée

Adopté par la commission avec modifications

 

L’article 27 transpose la directive 2023/1791 du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique. Il comprend des dispositions diverses relatives à l’évaluation de l’efficacité énergétique des investissements et documents de planification, à l’audit énergétique des entreprises, à la prise en compte de l’efficacité énergétique par les PCAET, aux certificats d’économies d’énergie ou aux performances énergétiques des centres de données et des organismes publics.

I.   Le droit en vigueur

La directive 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique, dite directive relative à l’efficacité énergétique (DEE), a unifié dans un texte traitant toutes les étapes de la chaîne énergétique (production, transport, distribution, utilisation) un corpus juridique éclaté, notamment issu de la directive 2004/8/CE du 11 février 2004, dite directive « cogénération » et de la directive 2006/32/CE du 5 avril 2006, dite directive « services énergétiques ».

Établie à la suite du paquet énergie-climat adopté par l’Union européenne en 2008, la première DEE (DEE I) a défini un cadre commun de mesures de promotion de l’efficacité énergétique dans l’objectif de diminuer de 20 % la consommation d’énergie finale de l’UE en 2020 par rapport au tendanciel, soit un objectif de 1 078 millions de tonnes équivalent pétrole (Mtep).

La contribution de chaque État membre à cet objectif d’efficacité énergétique est détaillée, conformément à l’article 24 de la DEE I, dans un rapport annuel synthétique et, tous les trois ans, dans un rapport complet intitulé plan national d’action en matière d’efficacité énergétique (PNAEE).

Après une première révision en 2018 (DEE II), la DEE a été intégralement refondue par la directive (UE) 2023/1791 du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique. Cette DEE III a pour objectif principal d’atteindre, dans l’ensemble de l’UE, une réduction d’au moins 11,7 % de la consommation finale d’énergie en 2030 par rapport aux prévisions de consommation énergétique pour 2030 établies en 2020. Un plafond global de consommation d’énergie finale est fixé pour 2030 à 763 Mtep. Les États membres doivent apporter une contribution nationale calculée selon des modalités déterminées à l’annexe I de la directive dont ils peuvent s’écarter de 2,5 %. La contribution indicative de la France s’élève ainsi à 46 térawattheures (TWh) par an.

La DEE III comprend diverses dispositions pour permettre aux États membres d’atteindre cet objectif.

A.   principe de la primautÉ de l’efficacitÉ ÉnergÉtique

1.   Droit européen

Le règlement 2018/1999 du 11 décembre 2018, dit règlement « gouvernance », définit, à son article 2, le principe de la primauté de l’efficacité énergétique comme « le fait de prendre compte, lors de la planification, de la politique et des investissements en matière d’énergie, des mesures d’efficacité énergétique efficaces du point de vue des coûts, en particulier moyennant des économies d’énergie, des initiatives de participation active de la demande et une conversion, un acheminement et une distribution plus efficientes de l’énergie, qui permettent tout de même d’atteindre les objectifs de ces décisions. »

Si la révision de la DEE en 2018 faisait mention du principe de la primauté de l’efficacité énergétique, l’une des principales innovations de la DEE III consiste à le généraliser à tous les secteurs, au-delà du seul secteur énergétique : bâtiment, information et communication, secteur financier, etc. L’article 3 de la DEE III fixe néanmoins un seuil de 100 millions d’euros à partir duquel tous les projets d’investissements publics ou privés (175 millions d’euros pour les infrastructures de transport) donner lieu à une évaluation de leur efficacité énergétique.

Des lignes directrices de la Commission européenne sont venues détailler la portée de ce principe ([59]).

2.   Droit national

Le principe de la primauté de l’efficacité énergétique n’existe pas en droit interne. L’article L. 122-3 du code de l’environnement dispose que les projets d’infrastructures de transport font l’objet d’une évaluation de leur consommation énergétique et des gains grâce aux déplacements qu’ils permettent d’éviter mais il ne s’agit pas d’une réelle analyse de leur efficacité énergétique.

La notion d’efficacité énergétique existe dans un nombre important de textes législatifs mais traite d’éléments ciblés comme les pompes à chaleur ([60]) ou les contrats d’économies d’énergie ([61]). Il existe, en outre, un conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique chargé de « conseiller les pouvoirs publics dans la définition des politiques relatives à la construction et leur adaptation aux objectifs de développement durable ([62]).

De même, si certains documents de planification doivent – ou peuvent – prendre en compte la notion d’efficacité énergétique comme le programme régional pour l’efficacité énergétique ([63]) ou le plan climat-air-énergie territorial ([64]), aucune disposition générale et transverse n’impose la prise en compte de l’efficacité énergétique dans tout projet ou document de planification.

B.   Analyse coûts-avantages de la valorisation de la chaleur et du froid

1.   Droit européen

La chaleur représente près de la moitié de la consommation d’énergie dans l’UE et repose essentiellement sur des combustibles fossiles. Le déploiement de réseaux de chaleur ou de froid renouvelables contribue donc à la décarbonation de la société et à l’efficacité énergétique en valorisant des ressources renouvelables comme la chaleur fatale, la géothermie, la cogénération ou le solaire thermique.

L’idée d’encourager l’analyse du potentiel de valorisation de la chaleur ou du froid des projets de construction ou de rénovation substantielle est ancienne dans la législation européenne. La directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments requiert que les bâtiments neufs d’une surface supérieure à 1 000 m2 fassent l’objet d’une étude de faisabilité de leur production combinée de chaleur et d’électricité. Poursuivant cette dynamique, la directive « cogénération » 2004/8/CE du 11 février 2004 enjoint les États membres à effectuer une analyse du potentiel national pour l’application de la cogénération.

La directive DEE I de 2012 en élargit le champ et exige, pour toute nouvelle installation de production d’électricité ou installation industrielle à la puissance thermique supérieure à 20 MW, que soit examinée au terme d’une analyse coûts‑avantages l’opportunité de raccorder cette installation au réseau de chaleur et de froid, d’en valoriser la chaleur fatale ou de l’utiliser à des fins de cogénération.

L’article 26 de la DEE III de 2023 reprend cette obligation qui est étendue à toute unité de production d’électricité à partir d’énergie thermique à la capacité supérieure à 10 mégawatts (MW), à toute installation industrielle à la capacité supérieure à 8 MW, à toute entreprise de services à la capacité supérieure à 7 MW et enfin à tout centre de données à la capacité supérieure à 1 MW.

2.   Droit national

L’article 1er de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a inséré à l’article L. 100-4 du code de l’énergie, qui énonce les objectifs de la politique énergétique, un objectif de multiplier par cinq à horizon 2030 la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid par rapport à l’année de référence 2012.

Cet objectif national ne s’est pourtant pas traduit par une obligation pour les propriétaires ou exploitants d’installations énergétiques ou industrielles d’étudier la pertinence de valoriser la chaleur ou le froid. Transposant la directive (UE) 2015/2193 du 25 novembre 2015 relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes, le décret n° 2018-704 du 3 août 2018 a inséré un article D. 181-15-2 au code de l’environnement, imposant à certaines catégories d’installations d’une puissance supérieure à 20 MW de faire l’objet d’une analyse coûts-avantages de l’opportunité de valoriser la chaleur fatale, notamment à travers un réseau de chaleur ou de froid.

Plus spécifiquement, l’article 167 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a permis de prescrire aux centres de stockage de données de réaliser une analyse coûts-avantages de l’opportunité de valoriser la chaleur fatale dans un réseau de chaleur ou de froid.

C.   Plans locaux en matière de chaleur et de froid

1.   Droit européen

En plus des dispositions exigeant la valorisation de la chaleur et du froid par les installations mentionnées ci-dessus, l’article 14 de la DEE de 2012 précise que les États membres encouragent l’établissement de cartographies locales des gisements et soutiennent les collectivités souhaitant étudier l’opportunité de valoriser la chaleur ou le froid.

La directive efficacité énergétique refondue en 2023 dépasse nettement ce cadre principalement incitatif, pour imposer aux autorités régionales et locales que toutes les communes dont la population est supérieure à 45 000 habitants soient couvertes par un plan local en matière de chaleur et de froid comprenant au moins les éléments énumérés au paragraphe 6 de l’article 25 de la DEE III : cartographie du potentiel d’accroissement de l’efficacité énergétique, analyse des systèmes de chaleur et de froid dans les parcs immobiliers locaux, remplacement progressif des appareils inefficaces des organismes publics, etc.

2.   Droit national

Le sommet de Rio de 1992 a souligné le rôle central des collectivités territoriales en matière environnementale dans le chapitre XXVIII de l’agenda 21. En application de ce principe et en vue de réaliser les objectifs du protocole de Kyoto de 1997, le plan climat de 2004 a incité les collectivités à déployer une politique environnementale locale et à adopter des plans climats territoriaux qui doivent reprendre les cinq éléments d’un agenda 21 local.

L’article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle 2, a inséré un article L. 229-26 dans le code de l’environnement pour obliger les collectivités – ainsi que leurs groupements – de plus de 50 000 habitants à adopter un plan climat-énergie territorial (PCET) au plus tard en 2012.

Les PCET ont été réformés en profondeur par l’article 188 de la loi n° 2015‑992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte qui leur a ajouté la compétence air, devenant ainsi les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET). La loi de 2015 les a, en outre, placés sous la responsabilité unique des métropoles et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 20 000 habitants.

Les PCAET contiennent entre autres :

– Les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité – ou de son groupement – en vue d’atténuer l’impact du changement climatique et de s’y adapter ;

– Le programme d’actions à réaliser afin d’améliorer l’efficacité énergétique et de décarboner l’énergie ;

– Pour les collectivités – et leurs groupements – de plus de 100 000 habitants, un volet dédié à la prévention et la réduction des émissions de polluants atmosphériques.

Les articles R. 229-51 à R. 229-56 du code de l’environnement détaillent le contenu et les modalités d’élaboration des PCAET. Ils peuvent notamment définir des objectifs stratégiques et opérationnels de récupération d’énergies renouvelables par les réseaux de chaleur ([65]).

D.   Certificats d’économies d’énergie

1.   Droit européen

Depuis 2012, la directive efficacité énergétique impose aux États membres d’atteindre des objectifs chiffrés en matière d’économies d’énergie. Dans sa version de 2023, l’article 8 prescrit, sur la base de la consommation annuelle moyenne d’énergie finale de 2016 à 2018, des économies de consommation énergétique de 0,8 % par an de 2021 à 2023 puis 1,3 % par an en 2024 et 2025, 1,5 % par an en 2026 et 2027 et 1,9 % par an à partir de 2028. Ces économies ne correspondent pas nécessairement à une baisse de la consommation d’énergie mais à une consommation moindre que l’évolution tendancielle et donc à des efforts réels d’économies d’énergie. La directive laisse une ample marge de manœuvre aux États membres dans le choix des outils pour atteindre ces objectifs d’efficacité énergétique.

La DEE III exclut du calcul des obligations cumulées des États membres en matière d’économies d’énergie les économies résultant de l’utilisation de combustibles fossiles ([66]). La recommandation (UE) n° 2024/1590 de la Commission européenne du 28 mai 2024 sur la transposition des articles 8, 9 et 10 concernant les obligations en matière d’économies d’énergie de la directive efficacité énergétique vient préciser le dispositif. Elle détaille les modalités d’exclusion des économies résultant de l’utilisation de combustibles fossiles, notamment les exceptions à cette interdiction : utilisation indirecte de combustibles fossiles (isolation thermique d’un bâtiment chauffé au fioul par exemple), politiques publiques visant à susciter des changements organisationnels réduisant la consommation de combustibles fossiles d’équipements existants (promotion du covoiturage par exemple) et mesures visant à améliorer l’efficacité des équipements existants sans investissements supplémentaires en capital.

Au-delà du décompte des obligations de mesure d’efficacité énergétique, la directive (UE) 2024/1275 du 24 avril 2024 sur la performance énergétique des bâtiments, dite DPEB, dispose au paragraphe 15 de son article 17, « qu’à partir du 1er janvier 2025, les États membres ne fournissent aucune incitation financière pour l’installation de chaudières autonomes utilisant des combustibles fossiles ».

2.   Droit national

La réalisation des objectifs globaux d’économies d’énergie de la DEE passe principalement, en France, par le dispositif des certificats d’économies d’énergie. Créés par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, les CEE sont régis par les articles L. 221-1 à L. 222-10 du code de l’énergie.

Le dispositif des CEE oblige les fournisseurs d’énergie et les vendeurs de carburants automobiles, dits les « obligés », à soutenir et à financer, via un mécanisme de marché, les opérations d’économies d’énergie de leurs consommateurs (ménages, entreprises, administrations) afin d’atteindre un objectif global pluriannuel d’économies.

Dans son plan national intégré énergie climat d’octobre 2023, le Gouvernement précise qu’il continuera « d’utiliser le mécanisme des certificats d’économies d’énergie pour remplir l’obligation en matière d’efficacité énergétique pour la période » couverte par la DEE III, soit jusqu’en 2030 et qu’il « n’envisage pas de recourir à des mesures alternatives ». Représentant un peu plus de 50 % de l’atteinte des objectifs fixés par la DEE ([67]), les CEE devront toutefois être complétés par d’autres leviers comme les règlements éco-conception ou les mesures de sobriété.

Le choix d’un mécanisme de marché comme seule réponse aux objectifs d’économies d’énergie est unique en Europe : douze États membres lui associent des « mesures alternatives » et quatorze États membres n’ont recours qu’à des mesures alternatives permises par l’article 10 de la DEE III (comme des taux de TVA réduits).

L’arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d’application du dispositif des certificats d’économies d’énergie précise le détail des opérations éligibles ou des coups de pouce. Plus de 200 types d’opérations d’économies d’énergie peuvent bénéficier des CEE comme les travaux d’isolation, l’installation de pompes à chaleur, l’achat de coupe-veille automatiques, etc. De surcroît, l’article 24 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte ajoute à cette liste les opérations industrielles qui entraînent une baisse des émissions de gaz à effet de serre, notamment à la suite de relocalisations d’activité ([68]). Peuvent aussi bénéficier de CEE des opérations consistant à installer des systèmes moins énergivores mais recourant à des combustibles fossiles.

E.   Performance énergétique des entreprises

1.   Droit européen

L’article 8 de la directive efficacité énergétique de 2012 soumet les entreprises de taille intermédiaire et les grandes entreprises à un audit énergétique obligatoire tous les quatre ans.

L’audit constitue la première étape à la réalisation de mesures d’efficacité énergétique en identifiant les gisements d’économies. L’un des principaux obstacles aux investissements dans l’efficacité énergétique réside dans la faible connaissance par les entreprises du potentiel d’économies et des actions à réaliser. L’obligation légale de réaliser un audit répond à cette défaillance de marché.

La première directive de 2012 a instauré un système de certification des audits énergétiques et a incité les États membres à encourager les entreprises, notamment les petites et moyennes entreprises (PME), à réaliser un audit énergétique, autorisant la mise en place de mesures de soutien au coût de l’audit.

Au-delà d’un deuxième seuil de chiffre d’affaires ou d’effectif, les entreprises sont soumises à une obligation de mise en place d’un système de management de l’énergie (SME), démarche certifiée d’amélioration continue de la performance énergétique de l’entreprise ne se résumant pas aux seules consommations énergétiques immobilières.

La révision de la DEE recentre ces obligations sur les entreprises les plus énergivores. Elle remplace les seuils liés à la taille des entreprises par des seuils liés à leur consommation énergétique : l’audit énergétique devient obligatoire tous les quatre ans pour les entreprises consommant plus de 10 térajoules (TJ) par an, soit 2,75 gigawattheures (GWh) et le SME pour les entreprises dépassant 85 TJ annuels, soit 23,6 GWh.

De surcroît, la DEE permet aux entreprises d’être exemptées de l’obligation de réalisation d’un audit énergétique ou d’un SME si elles mettent en œuvre un contrat de performance énergétique ou un SME certifié.

Les exigences normatives relatives à la certification des audits et des SME répondent à des normes techniques internationales (ISO 50001 pour le SME par exemple) et sont détaillées dans la recommandation (UE) 2024/2002 de la Commission du 24 juillet 2024 définissant les lignes directrices pour l’interprétation de l’article 11 de la directive efficacité énergétique en ce qui concerne les systèmes de management de l’énergie et les audits énergétiques.

L’article 11 de la DEE prévoit enfin une transmission et une mise à disposition du public des plans d’action et de leur taux d’exécution par les entreprises, sous la réserve du secret commercial et du secret des affaires.

2.   Droit national

La loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du développement durable a transposé les obligations d’audit énergétique et de système de management de l’énergie aux articles L. 233-1 à L. 233-4 du code de l’énergie.

Les aides publiques autorisées par la directive efficacité énergétique pour accompagner les PME dans leurs démarches d’audit énergétique se traduisent en France par des CEE, des aides du fonds chaleur, par des prêts économies d’énergie de BpiFrance ou encore par le guide méthodologique publié par l’agence de la transition écologique (Ademe).

Les garanties d’indépendance et de compétence des auditeurs énergétiques ainsi que les normes relatives au contenu de l’audit énergétique sont détaillées par voie réglementaire ([69]).

F.   Performance énergétique du secteur public

1.   Droit européen

D’après le considérant 33 de la DEE III, le secteur public est responsable de 5 à 10 % de la consommation d’énergie finale totale dans l’UE.

Pour le faire contribuer aux efforts d’efficacité énergétique, la DEE comprend un chapitre II (articles 5 à 7) dédié au « secteur public exemplaire ». L’article 5 soumet les organismes publics à un nouvel objectif de 1,9 % de réduction annuelle de leur consommation d’énergie finale sur une base 2021. Sont inclus les consommations des bâtiments, l’éclairage public et le carburant.

L’objectif de 1,9 % est toutefois modéré par la DEE elle-même. Les forces armées et les transports publics peuvent être exclus de cette obligation. Les États membres peuvent également tenir compte des variations climatiques sur leur territoire pour calculer la consommation d’énergie finale de leurs organismes publics. De plus, l’objectif n’est qu’indicatif jusqu’au 1er janvier 2027 et ne couvre les collectivités de moins de 5 000 habitants qu’à partir de 2029.

Cet article 5 impose de veiller à atténuer les conséquences de ces prescriptions sur les ménages en situation de précarité énergétique. Il édicte, en outre, une obligation de transmission à la Commission européenne des données de consommation d’énergie des organismes publics.

L’article 6 de la DEE introduit un deuxième objectif majeur pour les organismes publics, leur imposant de rénover 3 % de la surface de leurs bâtiments de plus de 250 m2 chaque année. Cet objectif figurait déjà dans la DEE de 2012 mais n’était pas aussi strict : il ne comportait que des exigences minimales en matière de performance de la rénovation et n’imposait pas aux États membres d’étendre cet objectif aux collectivités territoriales et aux opérateurs.

Les rénovations énergétiques prévues par la DEE III doivent atteindre un haut niveau de performance puisque, pour être comptabilisés dans le cadre du calcul de l’atteinte des objectifs, les bâtiments publics rénovés doivent avoir une consommation d’énergie quasi nulle au sens de la directive 2010/31/UE du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments, qui instaure cette norme pour tous les bâtiments neufs. Cette norme est retenue par le règlement délégué (UE) 2021/2139 de la Commission du 4 juin 2021 sur les critères permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à la préservation de l’environnement dans le cadre des obligations de rapportage extra-financier introduites par la directive (UE) 2022/2464 du 14 décembre 2022 en ce qui concerne la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite CSRD.

L’alinéa 6 de l’article 6 permet d’atteindre cet objectif de 3 % de rénovation par des mesures alternatives que les États membres doivent notifier à la Commission européenne et qui doivent générer un volume d’économies d’énergie des bâtiments des organismes publics similaire à celui résultant de leur rénovation au niveau requis par la directive.

L’alinéa 5 de l’article 6 instaure, par ailleurs, la constitution d’un inventaire des bâtiments publics chauffés ou refroidis et dont la surface est supérieure à 250 m2. Cet inventaire est accessible et public. Ses données sont agrégées par l’observatoire européen du patrimoine bâti.

2.   Droit national

Le parc immobilier détenu par les organismes publics représente plus de 400 000 bâtiments, pour une surface totale de plus de 500 millions de m2, soit 47 % du parc immobilier tertiaire.

Les organismes publics ne sont soumis à aucun objectif de réduction de leur consommation d’énergie finale, bien que depuis la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l’article L. 100-4 du code de l’énergie fixe parmi les objectifs de la politique énergétique nationale « un parc immobilier dont l’ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes "bâtiment basse consommation" ou assimilées, à l’horizon 2050, en menant une politique de rénovation thermique des logements concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes ».

L’article 175 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a instauré le dispositif éco énergie tertiaire (EET) qui engage les propriétaires et occupants de bâtiments tertiaires d’une surface supérieure à 1 000 m² à réduire progressivement la consommation énergétique finale de ces bâtiments de 40 % en 2030 à 60 % en 2050 ou à atteindre un niveau de consommation fixé en valeur absolue ([70]).

Les administrations sont les premières concernées par le dispositif EET mais ne sont pas soumises à d’autres obligations législatives de rénovation énergétique. Pour autant, un important effort a été effectué en la matière. D’après l’étude d’impact du projet de loi, « plus de 3,8 milliards d’euros ont été investis pour rénover près de 4 000 bâtiments de l’État depuis 2019, dont 2,7 milliards d’euros dans le cadre du plan France Relance. Le plan de sobriété énergétique de l’État a permis une réduction de plus de 10 % de sa consommation énergétique par rapport à 2019. »

G.   Performance énergétique des centres de données

1.   Droit européen

L’une des principales nouveautés de la révision de la DEE concerne les centres de données qui n’apparaissaient pas dans les versions de la DEE antérieures à 2023. L’article 12 de la DEE III concerne les centres de données d’une puissance d’au moins 500 kilowatts (kW), à l’exception de ceux utilisés pour la défense ou la protection civile. Il vise à introduire des exigences de mise à disposition du public des données environnementales des centres de données, énumérées à l’annexe VII de la directive. Ces informations sont transmises sur une base de données européenne instituée par un acte délégué de la Commission du 14 mars 2024 ([71]).

Les États membres sont invités à encourager les propriétaires et exploitants de centres de données sur leur territoire dont la puissance est supérieure à 1 MW à tenir compte des bonnes pratiques figurant dans le code de conduite européen sur l’efficacité énergétique des centres de données. Le paragraphe 6 de l’article 26 ajoute que ces mêmes centres de données valorisent la chaleur fatale, sauf impossibilité technique ou économique.

2.   Droit national

Les centres de données sont définis à l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques comme « les installations accueillant des équipements de stockage de données numériques ». Ils représentent environ 3 % de la demande d’électricité mais leur prise en compte dans la législation est récente. Deux lois adoptées fin 2021 fixent au secteur des normes environnementales.

La loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021 visant à réduire l’empreinte environnementale du numérique en France, dite loi REEN, dans l’intention de promouvoir des centres de données moins intensifs énergétiquement, prévoit notamment que le volet du PCAET dédié à l’efficacité énergétique mentionne la récupération de chaleur à partir des centres de données et que les centres de données réduisant leur empreinte énergétique bénéficient d’un taux réduit de l’accise sur l’électricité (à 12 euros par mégawattheure ([72]) (MWh) contre un taux normal sur les entreprises de 20,5 euros par MWh).

La loi n° 2021-1755 du 23 décembre 2021 visant à renforcer la régulation environnementale du numérique par l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) charge celle-ci de recueillir les données relatives à l’empreinte environnementale des centres de données ([73]) et lui permet de prononcer des sanctions ([74]). L’Arcep ne régule toutefois que les opérateurs de centres de données du secteur des communications électroniques, périmètre nettement plus étroit que celui de l’article 12 de la DEE III qui inclut tous les centres de données dont la puissance est supérieure à 500 kW. En outre, conformément à sa décision n° 2022-2149 du 22 novembre 2022 relative à la mise en place d’une collecte annuelle de données environnementales auprès des opérateurs de communications électroniques, de centres de données et des fabricants de terminaux, l’Arcep n’est compétente qu’en ce qui concerne les entreprises ayant un chiffre d’affaires en France supérieur à 10 millions d’euros.

II.   le DISPOSITIF PROposÉ

1.   Principe de la primauté de l’efficacité énergétique

L’article 3 de la DEE III relatif au principe de la primauté de l’efficacité énergétique laisse une importante marge de manœuvre aux États membres pour le transposer. Dans un objectif de plus grande lisibilité et de simplicité pour les entreprises et administrations, le projet de transposition prévoit :

– Au 1° du II de créer un article L. 211-10 dans le code de l’énergie, « article balai » imposant, conformément à l’article 3 de la DEE III, que tous les projets au-delà d’un seuil d’investissement défini par décret en Conseil d’État (la directive anticipant la baisse du seuil de 100 millions d’euros, la voie réglementaire permet plus de souplesse) fassent l’objet d’une « évaluation proportionnée de la bonne prise en compte de leur efficacité énergétique et de leur sobriété énergétique » ;

– Au 1° du I d’ajouter au contenu de l’évaluation environnementale précisé à l’article L. 122-1 du code de l’environnement une évaluation des conséquences de ce projet sur la consommation énergétique ;

– Au 2° du I d’ajouter dans le rapport sur les plans et programmes ayant une incidence sur l’environnement une évaluation de leur impact sur la consommation énergétique (article L. 122-6 du code de l’environnement) ;

2.   Analyse coûts-avantages de la valorisation de la chaleur et du froid

Transposant l’obligation issue du paragraphe 7 de l’article 26 de la directive DEE III, le 7° de l’article 27 ajoute une section 3 au chapitre III du titre III du livre II du code de l’énergie intitulée « Évaluation coûts-avantage » et composée d’un unique article L. 233-5.

Cet article prescrit aux exploitants de projets de création ou de modification substantielle d’installations de production d’électricité thermique, d’installation industrielle ou de service ou d’un centre de données d’effectuer une analyse coûts-avantages de la faisabilité économique d’améliorer l’efficacité énergétique de l’approvisionnement en chaleur et en froid. Il est également prévu qu’un décret en Conseil d’État détermine plus précisément les installations concernées et le contenu de l’analyse en question.

3.   Plans locaux en matière de chaleur et de froid

Le 3° du I transpose le paragraphe 6 de l’article 25 de la DEE III qui exige des plans locaux en matière de chaleur et de froid. Afin de ne pas alourdir les procédures, il est proposé d’intégrer ces plans au sein des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), outil déjà existant de planification de l’aménagement du territoire, à la fois stratégique et opérationnel (au b du 3°). Ce programme d’actions n’est toutefois prévu que pour la métropole de Lyon et les EPCI à fiscalité propre de plus de 45 000 habitants, soit 328 EPCI (26 % des EPCI représentant 74 % de la population française). Ce seuil, qui correspond à celui retenu dans la directive, est plus haut que le seuil de 20 000 habitants à partir duquel les EPCI sont tenus de réaliser un PCAET. S’en tenir à ce seuil évite à 409 EPCI d’être concernés (33 % des EPCI concentrant 17 % de la population).

Plus précisément, le programme d’actions en matière d’efficacité énergétique doit inclure le développement de réseaux de froid en plus du développement des réseaux d’électricité, de gaz et de chaleur déjà prévus (a) du 3°).

Pour ajouter ce volet au PCAET, les collectivités territoriales et leurs groupements pourront notamment s’appuyer sur les outils cartographiques les aidant à identifier les besoins en froid et les zones à fort potentiel pour le déploiement de ces réseaux, développés par le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) comme EnRezo.

4.   Certificats d’économies d’énergie

L’article 41 de la loi n° 2013-619 du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine du développement durable a exclu du champ d’éligibilité aux CEE les opérations pour lesquelles l’économie d’énergie résulte exclusivement de la substitution entre combustibles fossiles. Néanmoins cette disposition est aujourd’hui insuffisante en raison de la révision de la directive efficacité énergétique et de la directive performance énergétique des bâtiments qui impliquent d’exclure totalement les opérations fondées sur les combustibles fossiles de l’atteinte des objectifs européens d’économies d’énergie.

Le 2° du II de l’article 27 du projet de loi prévoit de modifier l’article L. 221-7-1 du code de l’énergie pour :

– Que les opérations d’économies d’énergie du secteur résidentiel et du secteur tertiaire utilisant un combustible fossile ne puissent plus bénéficier de CEE sauf s’il s’agit d’une énergie d’appoint, c’est-à-dire des solutions utilisant à moins de 30 % des combustibles fossiles, comme des chaudières hybrides. Ces CEE ne pourront toutefois pas contribuer à l’atteinte des objectifs européens de la France car le périmètre de l’exception est plus large que celui retenu par la DEE III (sous‑transposition) ;

– Que les opérations d’économies d’énergie des autres secteurs incluant l’installation d’équipements utilisant un combustible fossile puissent donner lieu à la délivrance de CEE selon des conditions définies par décret.

Ces exceptions sont fondées sur les lignes directrices diffusées par la Commission européenne qui prévoient la possibilité de poursuivre les incitations financières aux systèmes hybrides.

5.   Performance énergétique des entreprises

L’article 27 procède, du 3° au 6° de son II, à la transposition des nouvelles dispositions de la directive efficacité énergétique relatives aux audits énergétiques et aux systèmes de management de l’énergie :

– Le 3° modifie l’article L. 233-1 du code de l’énergie pour remplacer les seuils de chiffre d’affaires ou d’effectifs soumettant les entreprises à un audit énergétique ou à un SME obligatoire, par des seuils de consommation énergétique des entreprises, conformément à la directive.

Selon une première estimation de l’Agence de la transition écologique (Ademe) citée par l’étude d’impact, environ 25 % des entreprises soumises aujourd’hui à l’audit obligatoire en France ont une consommation énergétique annuelle inférieure à 2,75 GWh, soit environ 1 300 entreprises qui seraient donc exonérées de l’obligation d’audit.

L’audit énergétique doit toujours satisfaire à des critères définis par voie réglementaire et être établi de manière indépendante par des auditeurs reconnus compétents. Et le SME doit toujours être certifié par un organisme accrédité par un organisme signataire de l’accord de reconnaissance multilatéral.

Conformément à la directive révisée, les entreprises concernées doivent désormais élaborer un plan d’actions à partir des recommandations de l’audit énergétique ou du SME, publié dans leur rapport annuel avec le taux d’exécution de ces mesures ;

– Le 4° modifie l’article L. 233-2 du code de l’énergie pour transposer l’obligation de déclaration de leur consommation énergétique par les entreprises ;

– Le 5° modifie l’article L. 233-3 pour renvoyer à un décret en Conseil d’État les modalités de dérogation aux obligations de réalisation d’un audit énergétique ou de mise en œuvre d’un système de management de l’énergie, notamment les dérogations prévues par la directive ;

– Le 6° actualise les renvois vers d’autres articles du code de l’énergie à l’article L. 233-4.

6.   Performance énergétique du secteur public

Le 8° de l’article 27 complète le titre III du livre II du code de l’énergie d’un chapitre V consacré à « La performance énergétique pour les organismes publics » pour transposer les dispositions de la directive efficacité énergétique relatives au secteur public exemplaire.

Les deux objectifs de 1,9 % (d’économies d’énergie annuelle) et de 3 % (de rénovation énergétique annuelle) existaient depuis la DEE I de 2012 mais uniquement pour l’État au niveau central. Leur extension aux organismes publics, incluant les collectivités territoriales, nécessite un vecteur législatif en vertu de l’article 34 de la Constitution.

Ce chapitre est composé de quatre articles :

– L’article L. 235-1 définit le champ des organismes publics concernés.

En effet, l’article 2 de la DEE définit les organismes publics comme « les autorités nationales, régionales ou locales et les entités directement financées et administrées par ces autorités mais n’ayant pas de caractère industriel ou commercial », périmètre qui n’a aucun équivalent en droit français. Le considérant 35 de la directive interprète le terme de financement direct comme financement majoritaire.

En plus de l’État, de ses opérateurs, des collectivités et de leurs groupements, l’article L. 235-1 du code de l’énergie inclut donc des entités privées (comme des sociétés d’économie mixte) répondant à trois critères : financement public majoritaire, contrôle public majoritaire au sein des organes de direction et absence de caractère industriel ou commercial. L’étude d’impact du projet de loi souligne que cette définition, qui transpose fidèlement la directive, exclut notablement les établissements publics de santé du champ des organismes publics car leur financement est majoritairement lié à leur activité ;

– L’article L. 235-2 inscrit dans la loi française l’objectif de 1,9 % de diminution de la consommation d’énergie finale des organismes publics par an sur la base 2021.

Il transpose fidèlement l’article 5 de la directive efficacité énergétique, prévoyant notamment la publication des données de consommation. L’objectif de 1,9 % est, en outre, calculé de manière agrégée au niveau national et non à l’échelle de chaque organisme public, ce qui ne le rend pas opposable aux collectivités ou aux opérateurs, laissant davantage de souplesse dans sa mise en œuvre.

Il précise également, comme la directive efficacité énergétique, que cet objectif concerne immédiatement toutes les collectivités et leurs groupements de plus de 50 000 habitants puis, à partir du 1er janvier 2027 les collectivités et leurs groupements de plus de 5 000 habitants et, à partir du 1er janvier 2030, toutes les collectivités et leurs groupements ;

– L’article L. 235-3 inscrit dans la loi le deuxième objectif relatif aux organismes publics, celui de la rénovation annuelle de 3 % de la surface cumulée des bâtiments propriétés des organismes publics.

L’objectif est, là aussi, agrégé, ses modalités de calcul et d’évaluation étant renvoyées à un décret en Conseil d’État. Il est prévu de retenir la norme bâtiment bas carbone (« BBC 2009 ») comme norme de référence à atteindre dans ces travaux de rénovation.

Conformément à la possibilité permise par l’alinéa 6 de l’article 6 de la directive efficacité énergétique, la France a notifié à la Commission européenne en décembre 2023 la mise en œuvre des approches alternatives pour atteindre le résultat de 3%. Le I de l’article L. 235-3 autorise ainsi une telle approche alternative via la planification de rénovations, la réalisation d’audits énergétiques ou la réduction de la consommation d’énergie finale des bâtiments des organismes publics, notamment grâce au dispositif éco énergie tertiaire (EET) ;

– L’article L. 235-4 crée un inventaire national des bâtiments publics.

Les organismes publics sont tenus de transmettre tous les deux ans les données relatives à la rénovation de leurs bâtiments, rythme fixé dans la directive efficacité énergétique pour la révision de l’inventaire.

7.   Performance énergétique des centres de données

Le 8° de l’article 27 transpose les dispositions de la directive efficacité énergétique en ajoutant au code de l’énergie, après le nouveau chapitre consacré au secteur public exemplaire, un chapitre VI consacré à la « Performance énergétique des centres de données » et composé de trois articles L. 236-1 à L. 236-3. Comme le permet le paragraphe 2 de l’article 12 de la directive, ne sont pas concernés les centres de données des forces armées, de la protection civile ou des opérateurs d’importance vitale définis aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense, qui correspondent aux acteurs essentiels au potentiel de guerre ou économique de la nation.

Reprenant les exigences de la directive, le nouvel article L. 236-1 du code de l’énergie prescrit aux opérateurs de centres de données de transmettre à la Commission européenne leurs données environnementales (indicateur d’efficacité énergétique, utilisation de puissance, consommation, utilisation de la chaleur fatale, etc.) en vue d’une mise à disposition du public. Il soumet, par ailleurs, la construction et l’exploitation de centres de données aux normes techniques définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie et de l’environnement.

L’article L. 236-2 du code de l’énergie assujettit les centres de données à la puissance installée supérieure à 1 MW à une exigence de valorisation de la chaleur fatale qu’ils génèrent.

Enfin l’article L. 236-3 institue un mécanisme de sanctions contre les opérateurs ne déférant pas aux obligations du nouveau chapitre : mise en demeure éventuellement rendue publique (« name and shame ») puis amende jusqu’à 50 000 euros.

8.   Habilitation à légiférer par ordonnances

Le III de l’article 27 habilite le Gouvernement à prendre, dans un délai d’un an, toute mesure législative de transposition de la directive 2023/1791 du 13 septembre 2023 relative à l’efficacité énergétique qui n’aurait pas fait l’objet d’une transposition par l’article 27 du projet de loi.

Ces ordonnances devront notamment transposer les dispositions de la directive relatives aux marchés publics, aux actions de partenariat pour l’efficacité énergétique ou aux systèmes de relevé et de comptage de la consommation d’énergie.

9.   Entrées en vigueur

Enfin, le IV de l’article 27 reporte l’entrée en vigueur de cet article au 1er octobre 2025, soit 10 jours avant le délai de transposition de la directive efficacité énergétique.

Toutefois les dispositions relatives aux CEE entrent en vigueur au 1er janvier 2025, conformément à l’article 17 de la directive sur la performance énergétique des bâtiments. Et les obligations de transmission et de publicité relatives à l’impact énergétique des centres de données entrent en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi, la France étant en retard dans sa transposition de cette disposition puisque la directive a fixé un délai au 15 mai 2024. De même, l’habilitation à adopter des ordonnances entre également en vigueur le lendemain de la publication de la loi.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article 27 modifié par 37 amendements du rapporteur.

L’amendement CD151 a restreint aux EPCI comportant au moins une commune de plus de 45 000 habitants l’obligation d’intégrer au PCAET un plan d’actions en matière de chaleur et de froid, la version initiale prévoyant une obligation pour tous les EPCI à fiscalité propre de plus de 45 000 habitants, ce qui constitue une surtransposition. Cet amendement fait passer de 328 à 97 le nombre d’EPCI concernés.

L’amendement CD170 prévoit le dépôt par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur la trajectoire financière induite par les obligations nouvelles de rénovation énergétique de 3 % de la surface des bâtiments publics chaque année. En effet, un groupe de travail piloté par la direction de l’immobilier de l’État a estimé que cet objectif nécessite de rénover environ douze millions de mètres carrés par an, soit un investissement annuel de cinq milliards d’euros pour le seul patrimoine de l’État. Mais aucune estimation n’a été effectuée pour les collectivités territoriales.

Les amendements CD133 et CD137 renvoient à un décret simple la détermination des mesures d’application relatives à la performance énergétique des organismes publics, plutôt qu’à un décret en Conseil d’État.

Trois amendements de coordination (CD169, CD146 et CD120) révisent les articles L. 122-8 et L. 351-1 du code de l’énergie ainsi que l’article L. 312-70 du code des impositions sur les biens et services afin de renvoyer aux alinéas des articles du code de l’énergie tels que révisés par l’article 27.

Deux amendements CD145 et CD138 définissent en droit interne le système de management de l’énergie (en reprenant la définition actuelle de l’article L. 233-2 du code de l’énergie) et les centres de données (en reprenant la définition figurant dans l’annexe A du règlement 1099/2008 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008).

Quelques amendements procèdent à des corrections du texte : le CD130 précise que la consommation d’énergie de 2021 servant de référence pour l’objectif de 1,9 % d’économies annuelle est celle des organismes publics uniquement. L’amendement CD143 supprime l’entrée en vigueur de certaines dispositions au 1er janvier 2025, le Parlement n’ayant pas le temps d’examiner et d’adopter le projet de loi dans ce délai. L’amendement CD125 s’assure, conformément à la directive efficacité énergétique, que les organismes financés majoritairement par des opérateurs de l’État soient inclus dans les objectifs d’économies et de rénovation énergétiques. Le CD168 clarifie la rédaction pour garantir qu’il ne soit pas dérogé aux modalités de reconnaissance des compétences et de l’indépendance des auditeurs énergétiques. Et le CD147 décodifie des dispositions transitoires.

Enfin, 21 amendements rédactionnels ont été adoptés (CD144, CD148, CD149, CD152, CD118, CD121, CD119, CD122, CD123, CD127, CD124, CD126, CD131, CD132, CD135, CD129, CD136, CD128, CD140, CD141 et CD153 ainsi que l’amendement identique CD26). En outre, les amendements CD139 et CD142 déplacent des alinéas pour une lecture plus fluide du texte.

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Chapitre II
Dispositions en matière de droit des transports

Article 28
Allongement de la durée des contrats de régulation économique aéroportuaire suite à l’attribution d’un contrat de concession

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le droit en vigueur

A.   Le cadre juridique de la régulation tarifaire aéroportuaire

Les aéroports français sont soumis à trois niveaux de réglementation pour ce qui concerne la régulation des tarifs aéroportuaires qui leur sont appliqués.

En premier lieu, la réglementation internationale de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) pose quatre principes clefs de l’établissement des redevances aéroportuaires, à savoir les principes de non-discrimination, de relation avec les coûts, de transparence et de consultation des usagers. L’OACI émet par ailleurs des recommandations relatives à la fixation des redevances aéroportuaires.

La réglementation européenne, notamment avec la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires, définit un socle commun de régulation économique au niveau de l’Union européenne. Cette directive s’applique aux aéroports dont le trafic annuel commercial dépasse 5 millions de mouvements de passagers.

Enfin, les dispositions de la directive 2009/12/CE précitée ont été transposées dans le droit interne par l’ordonnance n° 2011-1300 du 15 octobre 2011 relative aux redevances aéroportuaires dans le chapitre V du titre II du livre III de la sixième partie du code des transports intitulé « Redevances aéroportuaires » et comportant les articles L. 6325-1 à L. 6325-8. Par ailleurs, le chapitre VII du même titre du code des transports, comportant les articles L. 6327-1 à L. 6327-4, confie la régulation des aéroports dont le trafic annuel a dépassé 5 millions de passagers lors de l’une des cinq années civiles précédentes et celle de leurs redevances à l’Autorité de régulation des transports (ART).

À ce socle législatif et réglementaire s’ajoute un cadre contractuel fixant les obligations des exploitants d’aéroports avec les contrats de concessions aéroportuaires.

B.   Une modalité de régulation des redevances aéroportuaires

Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus. Ces redevances font l’objet d’un double encadrement :

– Les tarifs des redevances aéroportuaires doivent faire l’objet d’une homologation annuelle par l’ART. À ce titre, l’Autorité est saisie d’une proposition tarifaire par l’exploitant au moins quatre mois avant l’entrée en vigueur des tarifs et elle dispose alors de deux mois pour s’y opposer, le cas échéant.

– Les conditions d’évolution des tarifs des redevances peuvent être déterminées par un contrat de régulation économique (CRE) en application de l’article L. 6325-2 du code des transports.

Les contrats de régulation économique sont des contrats liant le concédant, à savoir l’État, et le concessionnaire, à savoir l’exploitant d’aéroport, pour une période pluriannuelle d’une durée maximale de cinq ans. Leur objet est de déterminer « les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte, notamment, des prévisions de coûts, de recettes, d’investissements ainsi que des objectifs de qualité des services publics rendus par l’exploitant d’aérodrome. Ces contrats s’incorporent aux contrats de concession d’aérodrome conclus par l’État ([75]). »

Selon l’étude d’impact du projet de loi ([76]), les modalités d’élaboration et de durée des CRE découlent du droit conféré par la directive 2009/12/CE précitée aux États membres de mettre en place des mesures supplémentaires de régulation.

La conclusion d’un CRE ne dispense pas les exploitants de soumettre chaque année, les tarifs de leurs redevances et leurs modulations à l’homologation annuelle de l’ART. Dans ce cadre, l’ART effectue alors un contrôle allégé.

Selon l’ART ([77]), « ces CRE, dont la conclusion est facultative, assurent une prévisibilité des tarifs de redevances, offrent une vision claire des paramètres de rémunération des capitaux investis nécessaires au financement des investissements importants à moyen et à long terme réalisés dans ce secteur. » Toutefois, en 2023, l’Autorité relève qu’aucun CRE n’est encore en vigueur.

C.   Le contrôle exercé par l’Autorité de régulation des transports sur les contrats de régulation économique aéroportuaire

Aux termes de l’article L. 6327-1 du code des transports, l’Autorité de régulation des transports est compétente pour les aérodromes dont le trafic annuel a dépassé 5 millions de passagers lors de l’une des 5 années civiles précédentes ainsi que pour ceux faisant partie d’un système d’aérodromes au sens de l’article L. 6325‑1 du code des transports.

En application de l’article L. 6327-3 du code des transports, l’ART peut intervenir jusqu’à deux fois au cours de la procédure d’élaboration d’un contrat de régulation économique.

– En premier lieu, l’ART peut être saisie par le ministre chargé de l’aviation civile afin d’émettre un avis motivé sur un avant-projet de CRE (I de l’article L. 6327-3 précité). L’Autorité vérifie alors la juste rémunération des capitaux investis au regard des hypothèses d’investissement, de la qualité de service et de l’évolution des charges retenues dans l’avant-projet de contrat.

Dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession portant sur un aérodrome relevant de la compétence de l’État([78]),   le ministre chargé de l’aviation civile peut, dans les mêmes conditions, saisir l’ART pour qu’elle émette un avis motivé, avant la signature du contrat de concession, sur un avant-projet de contrat de régulation économique.

– En second lieu, l’ART rend obligatoirement un avis conforme sur les projets de CRE dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine (II de l’article L. 6327-3 précité). L’autorité se prononce notamment sur le respect de la procédure d’élaboration du contrat, le coût moyen pondéré du capital retenu par les parties au contrat ainsi que les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires prévue de manière prévisionnelle sur la période couverte par le contrat.

De la même manière que pour les avant-projets de CRE, dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession, l’ART peut être saisie pour émettre un avis conforme, avant la signature du contrat de concession, sur un projet de CRE.

Conformément à l’article L. 1261-2 du code des transports, les avis rendus par l’ART sur les avant-projets et les projets de CRE sont rendus publics.

II.   Le dispositif proposé

A.   Allongement de la durée des contrats de régulation économique suite À l’attribution d’un contrat de concession

Le 1° du I de l’article 28 ajoute un alinéa à l’article L. 6325-2 du code des transports relatif aux contrats de régulation économique aéroportuaire. Ce 1° vise à porter la durée maximale d’un contrat de régulation économique à quinze ans, au lieu de cinq ans comme prévu actuellement au premier alinéa de l’article L. 6325‑2, pour le premier CRE conclu à la suite de l’attribution d’un contrat de concession.

Selon l’étude d’impact, la durée maximale de cinq ans actuellement prévue pour les CRE nuirait à « l’objectif de transparence et de visibilité pour les remises en concession comportant un volume important de travaux initiaux au regard de l’équilibre du projet de concession. » Comme le souligne l’étude d’impact, « le renouvellement d’un contrat de concession d’un aéroport est l’occasion de prévoir à la charge du nouveau concessionnaire un volume d’investissements important au titre du nouveau contrat (…). L’élaboration d’un CRE (…) permet d’avoir de la visibilité sur les hypothèses tarifaires du début d’exécution du contrat. » ([79])

L’allongement de la durée maximale des CRE à quinze ans pour le premier CRE faisant suite à l’attribution d’un contrat de concession permettrait de rapprocher la durée du contrat de la durée des investissements initiaux, ce qui offrirait une meilleure visibilité sur l’équilibre financier pour l’État et pour les exploitants d’aérodromes concernés.

Cette disposition concernera essentiellement l’appel d’offres relatif à la concession de l’aéroport de Nantes-Atlantique ([80]) dont les besoins en investissement sont très élevés pour adapter les infrastructures à la fréquentation croissante de cet aéroport ; plus de 8 millions de passagers annuels alors que l’aéroport a été construit pour accueillir 6 millions de passagers par an.

B.   Modification des règles de publicité des avis rendus par l’ART sur les avant-projets de Contrats de régulation économique

Le 2° du I complète le dernier alinéa du I de l’article L. 6327-3 du code des transports relatif à l’avis motivé rendu par l’ART sur les avant-projets de CRE dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession portant sur un aérodrome relevant de la compétence de l’État. Il introduit une dérogation à l’obligation de publicité des avis rendus par l’ART prévue à l’article L. 1261-2 du code des transports.

Le 2° ajoute une phrase qui prévoit que l’avis rendu par l’ART sur les avant-projets de CRE dans le cadre d’une procédure de passation d’un contrat de concession n’est pas rendu public hormis l’avis rendu sur l’avant-projet de CRE remis par le candidat désigné comme concessionnaire de l’aéroport et une fois le contrat de concession signé. Concrètement, l’avis motivé sur l’avant-projet de CRE ne sera publié qu’en même temps que l’avis conforme sur le CRE du candidat retenu.

La non-publication des avis motivés de l’ART sur des avant-projets de contrat de régulation économique de candidats non retenus vise à assurer le plein respect de la confidentialité de la procédure de passation d’un contrat de concession.

L’avis conforme de l’ART portant sur le projet de CRE du soumissionnaire auquel il est envisagé d’attribuer le contrat de concession reste cependant soumis à l’obligation de publication. Cet avis ne devra être rendu public qu’après l’entrée en vigueur du contrat de concession.

C.   Application en outre-mer

Le 3° du I de l’article complète l’article L. 6763-1 du code des transports pour rendre applicable l’article L. 6325-2 ainsi modifié à la Nouvelle-Calédonie.

Le 4° du I complète l’article L. 6773-1 du code des transports pour rendre applicable l’article L. 6325-2 ainsi modifié en Polynésie française.

D.   Application dans le temps

Le II de l’article prévoit que les nouvelles dispositions des articles L. 6325‑2 et L. 6327-3 du code des transports sont applicables au premier contrat de régulation économique relatif à un aérodrome pour lequel :

– Un contrat de concession fait l’objet d’une consultation qui a été engagée ;

– Ou dont l’avis de concession est publié après la date de publication du projet de loi.

III.   les travaux de la commission

La commission a adopté l’amendement CD167 de la rapporteure visant à réduire la durée maximale du premier contrat pluriannuel de régulation économique aéroportuaire de 15 ans, telle que prévue par le projet de loi, à 10 ans dans le cadre du renouvellement des concessions d’aéroports. Cette mesure s’inscrit dans une logique d’un meilleur équilibre entre la planification à long terme et l’adaptabilité face aux évolutions du secteur aérien.

La commission a également adopté l’amendement CD54 de M. Gérard Leseul (SOC) avec un sous-amendement rédactionnel CD175 de la rapporteure. L’amendement CD54 vise à clarifier la dérogation au principe de publicité des avis rendus par l’ART introduit par le présent article en précisant que l’avis rendu par l’ART sur les avant-projets de CRE dans le cadre d’une procédure de contrat de concession aéroportuaire ne porte que sur l’avant-projet de l’attributaire pressenti et non sur ceux de tous les candidats.

Les missions de l’ART ont également été élargies avec l’adoption de l’amendement CD56 de M. Gérard Leseul (SOC) et d’un sous-amendement rédactionnel CD176 de la rapporteure. L’amendement CD56 vise à prévoir que l’ART rend des avis simples sur les projets de textes règlementaires relatifs à la régulation des aéroports entrant dans son champ de compétence.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements rédactionnels CD61et CD63 de la rapporteure.

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Article 29
Mise en œuvre des dispositions des règlements européens AFIR et RTE-T relatives aux aéroports

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le droit en vigueur

A.   L’obligation européenne d’approvisionnement en électricité et en air conditionné des aéronefs en stationnement

1.   Les émissions du secteur du transport aérien et le pacte vert pour l’Europe

En 2024, le secteur aérien est directement responsable de 2 à 3 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, ce qui est comparable aux émissions d’un pays comme l’Allemagne. Si rien n’est fait pour réduire ces émissions, avec la poursuite de la croissance du trafic et la décarbonation des autres secteurs économiques, cette part devrait continuer à fortement augmenter dans les années à venir. ([81])

Plusieurs démarches ont été engagées pour réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur aérien. En 2019, l’Union européenne s’est ainsi dotée d’une feuille de route avec le pacte vert qui présente une stratégie de transformation visant à atteindre la neutralité carbone au sein de l’UE d’ici 2050. Ce pacte vise à intégrer et à harmoniser les politiques environnementales à travers presque tous les secteurs de l’économie dont le secteur de l’aviation.

En octobre 2023, l’Union européenne a ainsi adopté les principales dispositions du paquet climat « Fit For 55 » (en français, « ajustement à l’objectif 55 ») qui s’inscrit dans l’engagement européen de réduire de 55 % les émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030 par rapport à 1990.

Dans le cadre de ce paquet législatif européen, ont été adoptés :

– Le règlement (UE) 2023/1804 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 dit « AFIR » (pour « Alternative Fuels Infrastructure Regulation) qui vise à accélérer le déploiement des infrastructures pour carburants alternatifs sur le territoire de l’Union européenne ;

– Le règlement (UE) 2024/1679 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport dit « RTE-T » qui fixe des obligations aux aéroports européens de déploiement d’infrastructures d’alimentation en climatisation et en chauffage décarbonés à destination des aéronefs stationnés dans les aéroports.

2.   Le règlement « AFIR » et le déploiement des infrastructures d’alimentation électrique à destination des aéronefs en stationnement

La directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs définissait le cadre applicable aux infrastructures pour carburants alternatifs. En l’absence d’une méthode commune claire au niveau de l’UE pour la fixation d’objectifs chiffrés et l’adoption de mesures suffisantes dans chaque État membre pour le déploiement de ces infrastructures, la directive a été abrogée et remplacée par le règlement dit « AFIR » ([82]) en 2023.

Ce règlement prévoit une obligation pour les États membre de veiller à ce que soit assuré, dans les aéroports du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) central et global, l’approvisionnement en électricité des aéronefs en stationnement (article 12 du règlement).

Cette obligation concerne les opérations de transport aérien commercial, d’ici le 31 décembre 2024 pour tous les postes de stationnement au contact des aérogares. Cette obligation sera étendue d’ici le 31 décembre 2029 à tous les postes de stationnement éloignés, avec possibilité pour les États membres d’exempter les petits aéroports du réseau RTE-T comptabilisant moins de 10 000 mouvements de vols commerciaux par an, en moyenne au cours des trois dernières années.

Les postes de stationnement dédiés au dégivrage des avions, aux aéronefs militaires et aux aéronefs de moins de 5,7 tonnes ne sont pas concernés

Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2030, l’électricité fournie aux aéronefs stationnés devra provenir du réseau électrique ou être produite sur place sans utiliser de combustible fossile.

3.   Le règlement « RTE-T » et l’approvisionnement en air conditionné des aéronefs en stationnement

Les dispositions du règlement « AFIR » sur la fourniture d’électricité aux aéronefs en stationnement sont complétées, pour l’approvisionnement en air conditionné, par le règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l’Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (RTE-T).

Ce règlement fixe une nouvelle obligation de fourniture d’air conditionné aux aéronefs commerciaux en stationnement sur les aéroports du réseau RTE-T dont le volume de trafic est supérieur à 4 millions de passagers par an. Cette obligation s’applique pour les postes au contact au plus tard le 31 décembre 2030 pour les aéroports du réseau central et au plus tard le 31 décembre 2040 pour ceux du réseau global.

Récapitulatif des obligations prévues par
les réglements « AFIR » et « RTE‑T »

Échéance	Obligation	Exemption	Référence
31 décembre 2024	Fourniture d’électricité aux aéronefs stationnés au contact		Article 12 du règlement « AFIR »
31 décembre 2029	Fourniture d’électricité aux aéronefs stationnés au large	Aérodromes avec moins de 10 000 vols commerciaux par an (moyenne sur trois ans)	Article 12 du règlement « AFIR »
1er janvier 2030	Fourniture d’électricité directement depuis le réseau électrique ou produite sur place, sans utiliser de carburant fossile		Article 12 du règlement « AFIR »
31 décembre 2030	Fourniture d’air conditionné aux aéronefs stationnés au contact dans les aéroports du RTE-T central	Aéroports accueillant moins de 4 millions de passagers par an	Article 34 du règlement « RTE-T »
31 décembre 2040	Fourniture d’air conditionné aux aéronefs stationnés au contact dans les aéroports du RTE-T global	Aéroports accueillant moins de 4 millions de passagers par an	Article 34 du règlement « RTE-T »

B.   Le rÉgime de sanctions des opÉrateurs Économiques soumis à des obligations europÉennes

Dans son avis sur le projet de loi DDADUE de novembre 2023 ([83]), le Conseil d’État s’est prononcé en ces termes sur l’application d’un règlement européen : « Il y a lieu, lorsque les obligations et les manquements sont entièrement définis par un tel règlement, de déterminer la nature, législative ou réglementaire, des dispositions nationales fixant le quantum de l’amende (…) Le Conseil d’État retient que, dans l’ordre interne, les obligations ainsi faites à des opérateurs économiques, dont les activités s’exercent en principe librement, n’auraient pu être imposées que par la loi. Il en déduit qu’il appartient, dès lors, au législateur de définir le quantum de l’amende ». Ainsi, le Conseil d’État établit qu’en matière d’obligations à des opérateurs économiques, seul le législateur est compétent.

En conséquence, l’application des obligations d’un règlement européen, tels que les règlements « AFIR » et « RTE-T » concernant les exploitants d’aérodromes, et les sanctions assorties relèvent de la liberté d’entreprendre et d’obligations commerciales qui appartiennent au domaine de la loi.

II.   Le dispositif proposÉ

Si aux termes de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’UE, les règlements ont une portée générale et sont directement applicables dans tout État membre, pour en contrôler l’application il appartient aux États membres de compléter le droit national pour définir des sanctions. Tel est l’objet de l’article 29 qui introduit un nouveau chapitre au titre II du livre III de la sixième partie du code des transports intitulé « Obligations relatives aux infrastructures pour carburants alternatifs » comportant deux nouveaux articles L. 6329-1 et L. 6329‑2.

A.   contrôle de l’application du rÉglement « AFIR » pour la fourniture en ÉlEctricitÉ des aÉronefs en stationnement

Le I du nouvel article L. 6329-1 du code des transports définit les obligations qui incombent aux gestionnaires d’aérodromes pour la fourniture d’électricité dans les aéroports en application de l’article 12 du règlement « AFIR » ([84]).

Pour rappel, selon le calendrier défini par le règlement « AFIR » précité et auquel l’article proposé renvoie, les gestionnaires d’aéroports comptabilisant plus de 10 000 mouvements commerciaux par an sur les trois dernières années devront :

– Assurer la fourniture d’électricité aux aéronefs stationnés au contact de l’aérogare, c’est-à-dire reliés à l’aéroport par une passerelle, à partir du 31 décembre 2024 ;

–  Assurer la fourniture d’électricité aux postes de stationnement éloignés de l’aérogare, dits « au large » à partir du 31 décembre 2029 ;

– Fournir l’électricité à partir du réseau électrique ou produite sur place à partir d’énergie renouvelable à partir du 1er janvier 2030.

B.   ContrÔle de l’application du rÉglement « RTE-T » pour l’approvisionnement en air conditionnÉ des aÉronefs en stationnement

Le II du nouvel article L. 6329-1 définit les obligations qui incombent aux gestionnaires d’aérodromes, dont le volume annuel total de trafic de passagers est supérieur à 4 millions de passagers, pour l’approvisionnement en air conditionné des aéronefs stationnés au contact de l’aérogare en application de l’article 34 du règlement « RTE-T » ([85]).

Le second alinéa du II précise que « le volume annuel total de passagers est fondé sur la dernière moyenne triennale disponible le 18 juillet 2024 (…) ».

C.   Introduction d’une sanction administrative en cas de manquement des gestionnaires d’aÉroports À leurs obligations

Le nouvel article L. 6329-2 au sein du nouveau chapitre consacré aux « Obligations relatives aux infrastructures pour carburants alternatifs » prévoit une sanction administrative en cas de manquement des gestionnaires d’aéroports à tout ou partie des obligations mentionnées à l’article L. 6329-1 du même code.

Le régime de sanction prévoit une amende maximale de 15 000 euros par aéroports et par an, proportionnée à la gravité du manquement constaté. Un décret en Conseil d’État fixe la procédure de sanction.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements rédactionnels CD64 et CD65 de la rapporteure.

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Article 30
Transposition de la directive 2023/2661 relative aux systèmes de transport routier intelligents

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le droit en vigueur

A.   LE cadre europÉen relatif aux systèmes de transport routier intelligents est posÉ par la directive STI de 2010

La directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 ([86]) dite « directive STI » définit le cadre juridique applicable pour le déploiement et l’utilisation coordonnés de systèmes de transport intelligents entre les États membres de l’UE.

La directive STI prévoit dans les domaines et pour les actions qu’elle identifie comme prioritaires, la mise en œuvre de formats interopérables pour la mise à disposition de données relatives à la circulation et aux déplacements via un point d’accès national.

La directive STI renvoie à des actes délégués de la Commission européenne la définition précise des obligations en résultant pour les parties concernées. Ces règlements d’exécution de la Commission ont pour objet de définir des spécifications techniques, fonctionnelles et organisationnelles en relation avec les six actions prioritaires, auxquelles s’ajoutent plusieurs domaines prioritaires.

B.   La rÉvision de la directive STI

La directive STI a fait l’objet d’une évaluation par la Commission en 2019, qui a permis d’identifier plusieurs obstacles au déploiement et à l’utilisation de façon continue, harmonisée et transparente des services de systèmes de transport routier intelligents sur le territoire de l’Union européenne, notamment :

– Un manque d’interopérabilité et de continuité entre les applications, les systèmes et les services ;

– Un manque de concertation et de coopération efficace entre acteurs ;

– Des problématiques liées à la protection des données et aux responsabilités liées au partage des données pour les services STI.

La directive (UE) 2023/2661 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 ([87]) modifie ainsi la directive (UE) 2010/40/UE. Elle met à jour les domaines prioritaires retenus, introduit la notion de services de transport intelligents dits « coopératifs » et renforce les obligations reposant sur les États membres en définissant à son annexe III les catégories et sous-catégories de données dont ils doivent garantir l’accessibilité.

Elle a pour objectif de prendre en compte les progrès technologiques, notamment la mobilité connectée et automatisée, les applications de mobilité à la demande et l’offre en transport multimodal. Elle vise également à accélérer la disponibilité et à améliorer l’interopérabilité des données numériques qui alimentent les services, tels que les systèmes de planification d’itinéraires multimodaux et les services de navigation.

Concrètement, elle étend le champ d’application aux services émergents tels que les services d’information multimodaux, de réservation et de billetterie, la communication entre les véhicules et les infrastructures et la mobilité automatisée. Elle fixe des objectifs pour la numérisation des informations cruciales, comme celles sur les limitations de vitesse, les travaux routiers et les informations sur la sécurité routière.

Les types de données nécessaires, qui doivent être mis à disposition dans toute l’Union, figurent dans les annexes de la nouvelle directive : limitations de vitesse, plans de circulation, restrictions d’accès permanentes, fermetures de routes, travaux routiers.

C.   La transposition de la directive STI en droit interne

1.   La transposition de la directive STI de 2010 par l’ordonnance du 13 juin 2012

La directive STI a été transposée en droit interne par l’ordonnance n° 2012‑809 du 13 juin 2012 relative aux systèmes de transport intelligents. Cette ordonnance crée un chapitre III du titre Ier du livre V de la première partie du code des transports intitulé « Les systèmes de transport intelligents », comprenant un article L. 1513‑1 qui définit les systèmes de transport intelligents.

Si le second alinéa de l’article L. 1513-1 du code des transports prévoit un décret pour les dispositions relatives à la compatibilité, l’interopérabilité et la continuité des STI, ces dispositions ont été prises par les six règlements délégués d’application directe précités. Les règlements délégués précités ont par ailleurs donné lieu à plusieurs textes réglementaires d’application ([88]).

Dans un domaine proche de celui visé par la directive STI, l’article 32 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([89]) relatif à l’accès aux données des véhicules ainsi que l’ordonnance du 14 avril 2021 relative à l’accès aux données des véhicules ([90]) qui en découle, ont défini le cadre de l’accès aux données des véhicules pour trois finalités : la détection d’incidents et accidents, l’observation de l’infrastructure routière et l’observation du trafic. Ces accès sont permis aux services publics.

2.   La nécessité d’adapter la législation nationale à la révision de la directive STI

Selon l’étude d’impact ([91]), la transposition de la directive STI de 2010 par l’ordonnance de 2012 se révèle insuffisante au regard de la révision de cette directive réalisée en 2023 et ce à plusieurs titres :

– Les obligations de fourniture de données par certains acteurs n’apparaissent pas entièrement couvertes alors que la directive révisée impose aux États membres de rendre disponibles les données de l’annexe III de la directive ;

– La possibilité de prescrire des obligations en matière d’authentification des messages échangés dans le cadre de ces services et dans le cadre de systèmes coopératifs constitue une avancée de la directive pour garantir l’intégrité des informations transmises aux usagers ;

– La définition des types de données concernées est insuffisamment précise. Il importe que le cadre législatif national permette de préciser des définitions de données pour réduire les risques juridiques ;

– La qualification de la pertinence des données est également une notion importante de la directive révisée. Pour éviter le risque de surinformation, il importe de prévoir le cadre législatif pour définir au niveau national les critères de pertinence des informations.

La révision de la directive STI, qui renforce les obligations d’accès aux données et de déploiement des services STI nécessite ainsi le renforcement du cadre législatif français afin de fonder les obligations incombant à différentes catégories d’acteurs, notamment les gestionnaires routiers, les détenteurs de données embarquées, les fournisseurs de services d’informations routières, les acteurs de la recharge et du ravitaillement ou encore les exploitants de systèmes de péage.

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article 30 vise à transposer la révision de la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interfaces avec d’autres modes de transport, dite « directive ITS », par la directive (UE) 2023/2661.

Dans cette perspective, le 1° complète le chapitre III relatif aux systèmes de transport intelligents du titre Ier du livre V de la première partie du code des transports avec deux nouveaux articles :

– un article L. 1513-2 relatif au renforcement des obligations pour les détenteurs et les utilisateurs des données ;

– un article L. 1513-3 relatif au pouvoir de contrôle confié à l’Autorité de régulation des transports (ART).

A.   Un renforcement des obligations Des dÉtenteurs et Des utilisateurs de donnÉes

Le nouvel article L. 1513-2 du code des transports vise à définir, au premier alinéa, les obligations reposant sur les détenteurs et les utilisateurs de données et informations aux fins d’assurer la compatibilité, l’interopérabilité, la sécurité et la continuité des STI, à savoir :

– La mise à disposition de services d’informations en temps réel sur la circulation routière et la sécurité routière ;

– Le fait de mettre à jour et de rendre accessibles ces données et informations sous format numérique.

Les 1° à 7° de l’article L. 1513-2 déterminent les catégories de détenteurs et utilisateurs de données et informations concernés par les obligations fixées au premier alinéa du même article.

Le dernier alinéa prévoit que la liste des données et informations et des réseaux routiers concernés par ces obligations sera précisée par voie réglementaire.

B.   Un Pouvoir de contrÔle confiÉ À l’ART

Le nouvel article L. 1513-3 du code des transports transfère à l’Autorité de régulation des transports une mission de contrôle de la publication et de l’utilisation des données numériques routières, mission actuellement exercée par le ministère chargé des transports ([92]).

Aux termes de ce nouvel article, l’ART contrôle le respect par les détenteurs et utilisateurs de données et informations, mentionnés au nouvel article L. 1513-2, de leurs obligations au titre de ce même article L. 1513-2.

Selon l’ART, « le contrôle de la conformité des jeux de données aux spécifications des règlements délégués et des conditions de réutilisation de ces données nécessite des compétences techniques particulières, de même nature que celles développées par l’Autorité pour la mise en œuvre des missions qui lui ont été confiées par la LOM ». En effet, ce nouveau pouvoir de contrôle s’exercera sur des acteurs qui sont déjà dans le champ de compétence de l’ART tels que les sociétés concessionnaires d’autoroutes ou les calculateurs d’itinéraire.

Ce pouvoir de contrôle, prévu par l’article 6 de la directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 précitée qui ouvre la possibilité aux États membres de désigner un organisme compétent pour procéder à l’évaluation du respect des obligations énoncées, n’est pas assorti d’un pouvoir de sanction.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements rédactionnels CD66 et CD67de la rapporteure.

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Article 31
Application du règlement 2024/490 relatif aux services d’information sur les déplacements multimodaux

Adopté par la commission avec modifications

 

Cet article vise à adapter les dispositions législatives nationales relatives à l’ouverture des données et au développement des services numériques multimodaux au nouveau règlement délégué (UE) 2024/490 de la Commission relatif à la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations sur les déplacements multimodaux modifiant le règlement délégué (UE) 2017/1926.

I.    Le droit en vigueur

A.   Le droit europÉen favorise le dÉploiement de services d’informations multimodaux destinÉs aux voyageurs

1.   Les bases posées par la directive STI de 2010 et le règlement délégué de la Commission MMTIS de 2017

La directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 dite « directive STI » ([93]) établit le cadre juridique permettant le déploiement de systèmes de transport intelligents pour favoriser un usage mieux coordonné et plus sûr des différents modes de transport. À cette fin, la directive définit six actions prioritaires, dont le développement de « services d’informations multimodaux » (SIM) destinés aux utilisateurs des transports.

Dans le cadre de cette action prioritaire, le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 dit « règlement MMTIS » ([94]) instaure les obligations réglementaires relatives aux modalités de fourniture des données et notamment l’obligation de dépôt des données sur un point d’accès national (PAN).

2.   La transposition en droit interne

L’article 25 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités ([95]) dite « LOM » définit le cadre juridique nécessaire à l’ouverture des données utiles à l’information des voyageurs. Cet article acte l’ouverture de données dynamiques et avance le calendrier de mise à disposition des données statiques et dynamiques par rapport à celui proposé par le règlement MMTIS précité ([96]).

Les articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code des transports issus des articles 25 à 27 de la LOM précisent et élargissement les obligations du règlement délégué (UE) 2017/1926 précité en ce qui concerne la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux. Le décret 2020/183 du 28 février 2020, qui crée l’article D. 1115-1 du code des transports, définit transport.data.gouv.fr comme point d’accès national aux données.

3.   La révision du règlement MMTIS

Le pacte vert pour l’Europe de 2019 met en évidence le rôle croissant de la mobilité multimodale automatisée et connectée, conjointement avec les systèmes de gestion du trafic intelligents rendus possibles par la numérisation.

La révision du règlement délégué MMTIS sur les services d’informations multimodaux sur les voyages s’inscrit ainsi dans la stratégie de mobilité durable et intelligente de l’Union européenne.

L’objectif de la révision du règlement est d’améliorer les informations et les services destinés aux voyageurs via les services d’informations sur les déplacements multimodaux afin de favoriser la mobilité multimodale et de réduire les émissions polluantes, conformément aux objectifs du pacte vert pour l’Europe.

Concrètement, il s’agit de permettre aux voyageurs de trouver plus facilement des informations en temps réel sur les différents modes de transport et d’accéder à des mises à jour en temps réel au cours de leur voyage, notamment concernant les retards et les annulations.

Parmi les évolutions notables :

– Le règlement délégué (UE) 2024/490 rend obligatoire l’accessibilité des données dynamiques, il ajoute des données statiques et dynamiques et il élargit les entités concernées par l’ouverture des données afin de rendre disponible et de partager un plus grand nombre de données ;

– Le règlement révisé clarifie son périmètre en précisant les entités ayant l’obligation de publier les données. D’une part, il introduit le terme de « détenteur de données » défini selon la nature des acteurs concernés. D’autre part, le règlement généralise la possibilité de publier pour le compte d’autres entités, au-delà du cadre prévu à l’article L. 1115-1 du code des transports ;

– Le règlement élargit le périmètre des données qui doivent être rendues accessibles sur le point d’accès national. Il ajoute à la liste préexistante de données, les données observées, les données historiques et les données dynamiques.

B.   Le cadre applicable aux services d’information multimodaux

Les services d’information multimodaux (SIM) visent à fournir des informations relatives aux déplacements et à la mobilité, en particulier sur les itinéraires permis par les différents modes de transport (ferroviaire, aérien, autocars, etc.) ainsi que sur le trafic que les utilisateurs des transports peuvent être amenés à rencontrer sur leur trajet afin de réduire la congestion routière et la consommation d’énergie et de limiter l’incidence de l’usage des transports sur l’environnement.

L’accès à des données de mobilité constituant l’une des conditions de réussite du déploiement des SIM, la Commission européenne a ainsi précisé, par règlement délégué, les données concernées ainsi que les modalités de mise à disposition et d’accès à ces données.

1.   Les acteurs concernés

Les détenteurs de données concernés par l’ouverture des données multimodales sur le point d’accès national sont les personnes morales, les entités publiques ou privées qui ont le droit d’accorder l’accès aux données qu’elles contrôlent ou de les partager. Parmi les détenteurs de données, peuvent être cités :

– Les autorités chargées des transports au sens du règlement MMTIS dont les autorités organisatrices de la mobilité ;

– Les opérateurs de transport (3° de l’article L. 1115-1 du code des transports) ;

– Les gestionnaires d’infrastructure ;

– Les fournisseurs de transport à la demande ;

– Les fournisseurs de services de partage de véhicules, cycles et engins de déplacement personnel (5° de l’article L. 1115-1 du code des transports) ;

– Les services de mise en relation facilitant la pratique du covoiturage (7° de l’article L. 1115-1 du code des transports).

Les utilisateurs de données concernés sont les entités utilisant les données issues du point d’accès national dans le but de créer de l’information multimodale ou à d’autres fins si les conditions d’utilisation fixées par le détenteur des données l’autorisent. Il s’agit notamment :

– Des autorités chargées des transports au sens du règlement MMTIS ;

– Des opérateurs de transport ;

– Des gestionnaires d’infrastructure ;

– Des fournisseurs de services de transport à la demande ;

– Des fournisseurs de services d’informations sur les déplacements ;

– Des fabricants de cartes numériques.

Aux côtés des détenteurs et utilisateurs de données multimodales, des entités publiques accompagnent et contrôlent l’ouverture de ces données :

– En application de l’article L. 1115-2 du code des transports, les métropoles, la métropole de Lyon, les régions et Île-de-France Mobilités animent les démarches de fourniture des données et veillent à la fourniture de données mises aux normes et à jour ;

– En application de l’article L. 1115-5 du code des transports, l’Autorité de régulation des transports (ART) est chargée de contrôler l’exactitude des déclarations de conformité que les détenteurs et utilisateurs de données transmettent au ministère en charge des transports.

2.   Les obligations portant sur les détenteurs de données

Afin de garantir la continuité et l’interopérabilité des services d’informations sur les déplacements multimodaux dans l’UE, le règlement MMTIS oblige les détenteurs de données à mettre à disposition sur le point d’accès national leurs données, qui doivent être à jour (article 6 du règlement), exactes (article 8 du règlement) et conformes à un format normalisé (articles 4 et 5 du règlement).

En complément de la publication des données, le 7° de l’article L. 1115-1 du code des transports prévoit que les services de mise en relation facilitant la pratique du covoiturage mettent à disposition des autorités organisatrices de la mobilité et à leur demande, un accès à leur service permettant d’effectuer des recherches sur un déplacement en covoiturage.

L’article 3 du règlement MMTIS prévoit que les détenteurs de données peuvent déléguer la publication des données à d’autres entités tout en gardant la responsabilité au regard du respect des obligations réglementaires. Ainsi, l’article L. 1115-1 du code des transports prévoit que :

– Les autorités organisatrices de la mobilité peuvent déléguer la publication des données aux opérateurs de transport chargés de l’exécution des services de transport ou aux opérateurs de système d’aide à l’exploitation et à l’information des voyageurs (1°) ;

– Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent confier la charge de la publication des données aux prestataires en charge de la gestion du stationnement en ouvrage ou sur voirie (4°) ;

– Les fournisseurs de services de partage de véhicules, cycles et engins de déplacement personnel peuvent confier la charge de la fourniture des données aux prestataires chargés de l’exécution de ces services (5°).

II.   Le dispositif proposÉ

Le présent article 31 vise à mettre à jour les dispositions législatives nationales relatives à l’ouverture des données et au développement des services numériques multimodaux pour les rendre compatibles avec le nouveau règlement délégué (UE) 2024/490 de la Commission relatif à la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union, de services d’informations sur les déplacements multimodaux ([97]).

A.   Mise À jour des dispositions relatives À la mise À disposition des donnÉes nÉcessaires À l’information du voyageur

Les 1° à 4 et 6 et 7° du I de l’article 31 modifient les articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code des transports relatifs à la mise à disposition des données nécessaires à l’information du voyageur dans le cadre des services numériques destinés à faciliter les déplacements pour les rendre compatibles avec le nouveau règlement délégué (UE) 2024/490 précité.

Le 1° modifie ainsi l’article L. 1115-1 du code des transports :

– Le a vise à mettre à jour au premier alinéa la référence au règlement délégué (UE) 2017/1926, qui est modifié par le règlement délégué (UE) 2024/490 précité. Ce dernier est désormais directement mentionné.

Les autres articles du code des transports renverront ainsi directement à l’article L. 1115-1 du même code au lieu de mentionner à chaque fois le règlement délégué (UE) 2024/490 précité ;

– Le b vise à introduire au 1° les notions nouvelles de détenteurs et utilisateurs de données permettant la mise à disposition de services d’informations sur les déplacements multimodaux, définies à l’article 2 du règlement délégué (UE) 2024/490 précité ainsi que les principes de mise en accessibilité et de mise à jour des données statiques, historiques, observées ainsi que les données dynamiques concernant les déplacements et la circulation, dans les conditions prévues à l’article 3 du même règlement délégué, qui sont actuellement mentionnés au 2° de l’article L. 1115-1 ;

– Le c vise ainsi à supprimer du 2° les principes de mise en accessibilité et de mise à jour des données qui seront désormais mentionnés au 1° de l’article L. 1115-1 en cohérence avec la rédaction du nouveau règlement délégué précité. En conséquence, les d et e assurent la coordination en substituant les références au 2° de l’article à la référence au 1° dans le reste de l’article L. 1115-1 ;

– Le f vise à abroger le 6° relatif aux bornes de recharge électrique lequel n’a plus lieu d’être selon l’étude d’impact ;

– Enfin, le g vise à compléter le dernier alinéa pour prévoir que les conditions d’application de l’article seront précisées par voie réglementaire après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Le 2° vise à modifier l’article L. 1115-2 du code des transports afin de remplacer la référence au règlement (UE) 2017/1926 précité par la référence à l’article L. 1115-1 du code des transports.

Les 3° et 4° visent à mettre à jour la référence au règlement (UE) 2017/1926 précité modifié par le règlement (UE) 2024/490, respectivement, aux articles L. 1115‑3 et L. 1115-4 du code des transports.

Les 6° et 7° visent à supprimer, respectivement, des articles L. 1115-6 et L. 1115-7 du code des transports la référence caduque au règlement (UE) 2017/1926 précité.

B.   Mise à jour des missions et pouvoirs de l’ART

Le 5° réécrit l’article L. 1115-5 du code des transports pour clarifier et actualiser le contrôle par l’ART du respect des obligations posées par la réglementation européenne :

– Le premier alinéa précise que le contrôle est exercé sur les détenteurs et utilisateurs de données, reprenant ainsi les termes du règlement de 2024 précité ;

– Le deuxième alinéa prévoit que les détenteurs et utilisateurs de données transmettent au ministère chargé des transports une description des données qu’ils fournissent ainsi qu’une déclaration de conformité à leurs obligations comme cela était déjà prévu par le règlement de 2017 ;

– Le troisième alinéa renforce le pouvoir de contrôle de l’Autorité en prévoyant qu’elle « peut demander à cette fin aux détenteurs et aux utilisateurs de données toutes informations et tous documents utiles à la réalisation de ce contrôle » ;

– Les deux derniers alinéas restent inchangés par rapport à la rédaction actuelle hormis le rendu annuel au lieu de biannuel du rapport sur les contrôles effectués.

Le 8° modifie l’article L. 1263-4 du code des transports concernant les pouvoirs de l’Autorité de régulation des transports en matière de règlement des différends relatifs aux services numériques multimodaux, afin d’élargir le périmètre des entités pouvant saisir l’ART dans ce cadre. Actuellement, ce sont les autorités organisatrices des mobilités, les collectivités territoriales ainsi les opérateurs de transports, les gestionnaires d’infrastructure, les fournisseurs de services de transport à la demande et les fournisseurs de services d’informations sur les déplacements qui peuvent saisir l’ART. Désormais, les « personnes mentionnées au 1° de l’article L. 1115-1 du même code », à savoir l’ensemble des détenteurs et utilisateurs des données, pourront saisir l’ART.

Le 10° modifie l’article L. 1264-1 du code des transports relatif aux pouvoirs de l’ART en matière de constatation des manquements aux obligations réglementaires. Il supprime la référence caduque au règlement délégué (UE) 2017/1926 précité. Le 11° modifie dans le même sens l’article L. 1264-7 relatif au pouvoir de sanction de l’ART en cas de non-respect des obligations réglementaires européennes.

Le 12° modifie l’article L. 1264-9 du code des transports relatif au pouvoir de sanction de l’ART pour actualiser la référence au règlement délégué (UE) 2017/1926 modifié par le règlement délégué (UE) 2024/490 précité.

C.   Dispositions de Coordination juridique

L’article L. 1851-5 du code des transports, prévoyant une adaptation des articles L. 1111-5 à L. 1115-5 à Saint-Pierre-et-Miquelon devenue inutile, est abrogé (13° du I) ainsi que le III de l’article 25 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (III) relatif au calendrier de mise à disposition des données statiques et dynamiques pour l’application du règlement 2017/1926 précité.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté neuf amendements rédactionnels CD68, CD70, CD71, CD72, CD73, CD74, CD75, CD76 et CD77 de la rapporteure.

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Article 32
Adaptation de l’article L. 6100-1 du code des transports au règlement (UE) 2018/1139 excluant certains aéronefs n’appartenant pas à l’État en application des règles de l’aéronautique civile

Adopté par la commission avec modification

 

I.    Le droit en vigueur

A.   La distinction entre l’aÉronautique civile et l’aÉronautique d’État

Au plan juridique, une distinction doit être opérée entre les aéronefs publics ou d’État, comprenant les aéronefs militaires et les aéronefs appartenant à l’État et affectés à un service public, et les aéronefs privés. Les premiers sont en général exclus de l’application du droit commun aérien.

1.   Une divergence d’approche entre le droit international et le droit français

a.   Une définition patrimoniale de l’aviation d’État en droit français

La loi du 31 mai 1924 relative à la navigation aérienne circonscrit la notion d’aéronefs d’État en les exonérant de l’application des dispositions de cette même loi : « les aéronefs militaires et les aéronefs appartenant à l’État et exclusivement affectés à un service public ne sont soumis qu’à l’application des règles relatives à la responsabilité du propriétaire ou de l’exploitant » ([98]) .

La loi du 31 mai 1924 précitée, qui s’inscrit dans la lignée de la Convention de Paris portant réglementation de la navigation aérienne du 13 octobre 1919, s’en distingue sur la définition de l’aéronef d’État en y ajoutant un critère de propriété absent de la Convention qui caractérise l’aéronef d’État par son affectation exclusive à un service d’État.

La rédaction en vigueur de l’article L. 6100-1 du code des transports, qui est issu de la loi du 31 mai 1924 précitée et qui définit un aéronef, maintient ce critère de patrimonialité pour distinguer les aéronefs civils des aéronefs d’État : « Est dénommé aéronef pour l’application du présent code, tout appareil capable de s’élever ou de circuler dans les airs. Seules les dispositions (…) relatives à la responsabilité du propriétaire ou de l’exploitant, sont applicables aux aéronefs militaires [patrimoniaux ou loués], et aux aéronefs appartenant à l’État et exclusivement affectés à un service public. »

b.   Une définition élargie de l’aviation d’État en droit international

La Convention de Chicago de 1944 relative à l’aviation civile internationale instaure l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) qui est une agence spécialisée des Nations Unies chargée de la coordination et de la régulation du transport aérien international.

L’article 3 de la Convention de Chicago prévoit que « (a) La présente Convention s’applique uniquement aux aéronefs civils et ne s’applique pas aux aéronefs d’État. (b) Les aéronefs utilisés dans les services militaires, de douane ou de police sont considérés comme aéronefs d’État (…). »

Le droit international retient une définition plus large des aéronefs d’État que le droit français. Il n’y figure ni critère d’affectation exclusive à un service d’État ni critère de propriété.

2.   Le droit européen s’aligne sur la définition posée par la Convention de Chicago

Le droit européen, dont le champ d’application couvre la quasi-totalité des règles de l’aviation, distingue l’aviation civile de l’aviation d’État, dans des termes similaires à ceux de la Convention de Chicago.

Le règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile et instituant une Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne exclut de son champ d’application les aéronefs réalisant des missions pour le compte de l’État dont les activités militaires, de douane ou de police ([99]). Ces aéronefs, lorsqu’ils sont utilisés pour ces activités, indépendamment d’un critère d’appartenance, sont alors soumis au cadre réglementaire des États membres en matière d’aéronautique d’État.

B.   Un cadre juridique qui n’est plus adaptÉ aux rÉalitÉs de l’aviation d’État

Comme le souligne l’étude d’impact, « le critère de propriété, uniquement présent en droit français, est devenu problématique avec l’apparition de nouvelles pratiques des services étatiques qui ont eu besoin de recourir à des aéronefs en location pour compléter leur propre flotte. » ([100])

1.   L’évolution des pratiques au sein de l’aviation d’État avec le développement de la location d’aéronefs

L’aviation militaire a longtemps occupé une place prépondérante dans l’aviation d’État en France et la propriété étatique des aéronefs militaires était alors la norme.

À compter des années 1950, de nouveaux organes étatiques, non militaires, commencent également à s’équiper en moyens aériens :

– La douane française et la sécurité civile créent leurs premières entités aériennes. En 1957, la sécurité civile crée le premier groupement « hélicoptères » placé sous l’autorité du ministère de l’intérieur.

– La police nationale s’est également dotée d’aéronefs pour exécuter plusieurs missions de police administrative, de police judiciaire et de renseignement.

Jusqu’au début des années 2010, les services militaires, de douane et de sécurité civile faisaient quasi exclusivement usage d’aéronefs dont ils étaient propriétaires. Un décret du 29 avril 2013 ([101]) a élargi la notion d’aéronef militaire aux aéronefs loués par les ministères de la défense et de l’intérieur pour les armées et la gendarmerie. Depuis, la location d’aéronefs s’est largement développée notamment par des services de police et de sécurité civile.

Comme le souligne l’étude d’impact, la location d’aéronefs présente certains avantages pour les services de l’État, notamment la location « coque nue » qui consiste en la location d’un aéronef seul sans équipage. Ce type de location permettrait, d’une part, « de renouveler plus simplement et plus rapidement la flotte d’aéronefs et avoir recours, au fur et à mesure des évolutions technologiques à des aéronefs toujours plus performants » et, d’autre part, « de réduire les coûts organisationnels et humains qu’impose le maintien de la navigabilité des aéronefs appartenant à l’État » ([102]).

2.   Un cadre juridique inadapté à ces nouvelles pratiques conduisant à l’application d’une réglementation différente selon le statut de l’aéronef

Les services de douane et de la sécurité civile sont soumis à la réglementation de l’aviation civile lorsqu’ils utilisent des aéronefs en location pour réaliser une mission de service public, à l’inverse des services militaires qui s’y soustraient sur le fondement du décret du 29 avril 2013 précité.

Les administrations civiles sont ainsi soumises à un double régime réglementaire en fonction du statut de l’aéronef utilisé :

– À la réglementation de l’aviation civile lorsqu’elles recourent à des aéronefs loués ;

– À la réglementation de l’aviation d’État lorsqu’elles exercent leur mission avec des aéronefs leur appartenant.

La complexité de ce double régime réglementaire qui peut conduire à « alterner quotidiennement entre les réglementations de l’aviation civile et d’État est source de dangers réels en matière de sécurité aérienne et d’erreurs d’application des normes. »

Par ailleurs, elle conduirait à « une aéronautique à deux vitesses au sein de l’aéronautique d’État » ([103]) avec, d’un côté, les services militaires qui peuvent bénéficier d’un cadre juridique unique même lorsqu’ils ont recours à la location d’aéronefs et, d’un autre côté, les administrations civiles de police, de douane et de sécurité civile qui doivent se conformer à deux référentiels de réglementations aéronautiques pour la réalisation d’une même mission selon le statut de leurs aéronefs.

II.   Le dispositif proposÉ

L’adaptation de l’article L. 6100-1 du code des transports au droit européen vise à unifier le cadre juridique applicable aux activités aéronautiques des services de police, de douane et de la sécurité civile dans l’exercice de leurs missions que ce soit à l’aide d’un aéronef leur appartenant ou en location. Ainsi, le cadre réglementaire unique de l’aéronautique d’État s’appliquera aux services concourant aux missions régaliennes qu’ils soient civils ou militaires.

A.   La suppression du critÈre de propriÉtÉ de la dÉfinition des aÉronefs d’État

Le b du 2° de l’article 32 remplace le second alinéa de l’article L. 6100-1 du code des transports par un II ([104]) qui prévoit que les aéronefs exonérés de l’application de la législation consacrée à l’aviation civile ([105]) sont « les aéronefs militaires ainsi que » les « autres aéronefs, utilisés pour les besoins de l’État dont la liste est définie par décret ».

Cette nouvelle définition de l’aviation d’État, alignée sur celle du droit européen, ne renvoie plus à un critère d’appartenance des aéronefs à l’État. Désormais, la simple utilisation d’un aéronef pour les besoins de l’État permettra à l’aéronef en question, qu’il soit en location ou propriété de l’État, de se voir appliquer la réglementation de l’aéronautique d’État.

Le II de l’article L. 6100-1, dans sa rédaction résultant du présent article, précise en outre quelles dispositions de la sixième partie du code des transports relatives à l’aviation civile sont applicables aux aéronefs d’État. Il s’agit :

– Du titre III du livre Ier relatif aux dommages et responsabilités ;

– Des chapitres du titre Ier du livre II relatifs au survol du territoire et à la définition de la circulation aérienne ;

– Du chapitre III du titre Ier du livre IV relatif aux transports sanitaires et transports par moyens militaires.

Enfin, l’ajout des termes « Sans préjudice des dispositions particulières auxquelles ils sont soumis lorsqu’ils sont inscrits au registre mentionné à l’article L. 6111-2 » au début du II de l’article L. 6100-1, dans sa rédaction résultant du présent article, permet de couvrir le cas particulier des aéronefs dits « sous décision conjointe » ([106]). Comme le précise l’étude d’impact ([107]), il s’agit des aéronefs qui n’appartiennent pas à l’État mais peuvent être considérés comme aéronefs militaires lorsqu’ils sont utilisés pour effectuer des missions au profit de l’État et sont pilotés par un équipage soumis au pouvoir hiérarchique du ministre chargé de la défense.

B.   Coordination juridique

L’article 32 opère un certain nombre de coordinations juridiques dans le code des transports pour tirer les conséquences de la modification de l’article L. 6100-1 :

– Le 1° modifie l’article L. 1252-1 A pour substituer à la référence au second alinéa de l’article L. 6100-1, la référence au II du nouvel article L. 6100-1 ;

– Le 3° modifie l’article L. 6222-1 relatif à l’exemption d’enquête de sécurité pour substituer à l’énumération des aéronefs exemptés, la référence aux aéronefs mentionnés au II du nouvel article L. 6100-1 ;

– Le 4° actualise des renvois aux dispositions du code de justice militaire à l’article L. 6332-1 relatif à la police des aérodromes.

C.   Application outre-mer

● En Nouvelle-Calédonie

Le 5° insère un alinéa à l’article L. 6761-1 du code des transports pour que l’article L. 6100-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 2° l’article 32 du présent projet de loi, soit applicable en Nouvelle-Calédonie.

Au 9°, le tableau de l’article L. 6762-1 du code des transports est actualisé pour que l’article L. 6222-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 3° de l’article 32, y soit aussi applicable.

Le 10° insère un alinéa à l’article L. 6763-1 du code des transports pour que l’article L. 6332-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 4°de l’article 32, y soit aussi applicable.

● En Polynésie française

Le 6° modifie l’article L. 6770-1 du code des transports pour que l’article L. 6100-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 2° l’article 32, soit applicable en Polynésie française.

Au 9°, le tableau « Lifou » de l’article L. 6772-1 du code des transports est actualisé pour que l’article L. 6222-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 3° de l’article 32, y soit aussi applicable.

Le 11° insère un alinéa à l’article L. 6773-1 du code des transports pour que l’article L. 6332-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 4°de l’article 32, y soit aussi applicable.

● À Wallis-et-Futuna

Le 7° insère un alinéa à l’article L. 6781-1 du code des transports pour que l’article L. 6100-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 2° de l’article 32, soit applicable à Wallis-et-Futuna.

Au 9°, le tableau « Lifou » de l’article L. 6782-1 du code des transports est actualisé pour que l’article L. 6222-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 3° de l’article 32, y soit aussi applicable.

Le 12° insère un alinéa à l’article L. 6783-1 du code des transports pour que l’article L. 6332-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 4°de l’article 32, y soit aussi applicable.

● Dans les Terres australes et antarctiques françaises

Le 8° insère un alinéa à l’article L. 6791-1 du code des transports pour que l’article L. 6100-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 2° de l’article 32, soit applicable dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Au 9°, le tableau « Lifou » de l’article L. 6792-1 du code des transports est actualisé pour que l’article L. 6222-1 du même code, dans sa rédaction résultant du 3° de l’article 32, y soit aussi applicable.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté un amendement rédactionnel CD78 de la rappporteure.

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Article 33
Harmonisation européenne des règles relatives à l’aptitude médicale des personnels ferroviaires non conducteurs

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le droit en vigueur

A.   Les rÈgles nationales applicables À la vÉrification de l’aptitude médicale du personnel ferroviaire non conducteur

L’article L. 2221-7-1 du code des transports a été introduit par l’article 103 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ([108]). Cet article élève au niveau législatif ([109]) la définition des conditions dans lesquelles les personnels exerçant certaines tâches nécessaires à la sécurité ferroviaire, autres que les conducteurs de train, font l’objet d’un contrôle d’aptitude. Cet article concerne par exemple les aiguilleurs, les agents de signalisation ou encore les chefs de bord.

Cet article prévoit qu’un arrêté du ministre chargé des transports fixe la liste des « tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire ». Un décret en Conseil d’État ([110]) définit les conditions dans lesquelles est vérifiée l’aptitude des personnels habilités aux tâches essentielles de sécurité ferroviaire.

Les recours administratifs préalables obligatoires à l’encontre des décisions d’inaptitude sont présentés devant la commission ferroviaire d’aptitudes prévue à l’article L. 2221-8 du code des transports.

L’ordonnance du 30 avril 2019 ([111]) modifie l’article L. 2221-7-1 du code des transports pour remplacer la notion de « personnels exerçant sur le réseau ferré national » par celle de « personnels exerçant sur le système ferroviaire sur lequel s’exerce la mission d’autorité nationale de sécurité de l’Établissement public de sécurité ferroviaire » (EPSF). Cette modification tire les conséquences de la désignation de l’EPSF en tant qu’autorité nationale de sécurité sur les éléments du système ferroviaire.

B.   L’harmonisation au niveau europÉen des conditions de vÉrification de l’aptitude médicale des personnels ferroviaires non conducteurs

La révision récente de la réglementation européenne, en particulier la révision du règlement d’exécution (UE) 2019/773 de la Commission du 16 mai 2019 concernant les spécifications techniques d’interopérabilité relatives au sous-système « Exploitation et gestion du trafic » du système ferroviaire au sein de l’Union européenne dit « STI OPE », fait évoluer le cadre applicable à la certification de l’aptitude des personnels exerçant des tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire, autre que la conduite des trains. Cette révision tend à accroître l’interopérabilité et la sécurité ferroviaires dans l’UE en unifiant la réglementation applicable aux personnels ferroviaires non conducteurs de trains.

Avant sa révision de septembre 2023, le règlement d’exécution (UE) 2019/773 précité comportait un « point ouvert » à son article 5 permettant aux États membres d’adopter des règles nationales fixant des conditions supplémentaires par rapport aux prescriptions européennes pour les personnels ferroviaires non-conducteurs en charge de tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire.

Depuis l’entrée en vigueur du règlement d’exécution (UE) 2023/1693 modifiant le règlement d’exécution (UE) 2019/773, les conditions de vérification de l’aptitude physique et psychologique de ces personnels ferroviaires sont désormais définies par le droit européen ([112]).

Le droit européen confère ainsi aux exploitants ferroviaires la responsabilité de déterminer, dans leur système de gestion pour la sécurité (SGS), le processus par lequel ils s’assurent que les personnels non-conducteurs exerçant des tâches critiques pour la sécurité ont les aptitudes médicales et psychologiques pour exercer de telles tâches.

La réglementation européenne ne permettant plus aux États membres d’adopter des règles nationales supplémentaires à celles qui existent au niveau européen, il convient d’abroger les dispositions législatives et réglementaires redondantes ou contraires au droit de l’UE.

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 33 du projet de loi réécrit l’article L. 2221-7-1 du code des transports afin de tirer les conséquences de la révision du règlement européen (UE) 2019/773 dit STI OPE ([113]) et d’adapter la législation nationale au nouveau cadre juridique européen.

A.   Abrogation des rÈgles nationales incompatibles avec le droit europÉen

La nouvelle rédaction de l’article L. 2221-7-1 du code des transports supprime le renvoi à un arrêté ministériel pour fixer la liste des tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite. En effet, le règlement d’exécution rectifié (UE) 2019/773 confère à chaque exploitant ferroviaire la charge d’établir une telle liste et ne donne plus compétence aux États membres en la matière.

Le renvoi à un décret en Conseil d’État pour la définition des conditions de vérification de l’aptitude des personnels est également supprimé puisque le droit de l’UE n’autorise pas le pouvoir réglementaire national à intervenir dans ce domaine désormais harmonisé.

Ainsi, le premier alinéa de l’article L. 2221-7-1 du code des transports, dans sa rédaction résultant du présent article 33, renvoie aux dispositions du règlement d’exécution rectifié (UE) 2019/773 pour les modalités de vérification de l’aptitude médicale et psychologique des personnels ferroviaires exerçant des tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite.

Le dernier alinéa de l’article L. 2221-7-1 précité, relatif aux modalités de reconnaissance des documents d’aptitude délivrés à l’étranger, est également supprimé car la réglementation européenne prévoit une reconnaissance entre exploitants de l’aptitude des personnels exerçant des tâches critiques pour la sécurité.

B.   Unification du contentieux relatif à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sÉcuritÉ

La réglementation européenne ne permettant plus aux États membres de mettre en place un recours administratif, la nouvelle rédaction de l’article L. 2221‑7‑1 du code des transports supprime le recours administratif préalable obligatoire en matière de décision relative à l’aptitude des personnels non conducteurs, actuellement confié à la commission ferroviaire d’aptitudes.

Toutefois, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, le second alinéa de l’article L. 2221-7-1, dans sa rédaction résultant de l’article 33, attribue le contentieux de l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité, hors conduite, au juge administratif. Cela permet d’unifier ce contentieux avec celui de l’aptitude des conducteurs.

En conséquence, un seul ordre de juridiction est compétent pour traiter des contentieux liés à l’aptitude des personnels en charge de tâches critiques pour la sécurité.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté deux amendements rédactionnels CD79 et CD80 de la rapporteure.

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Article 34
Mise en œuvre des dispositions du règlement européen « ReFuel EU Aviation » relatives au déploiement des carburants d’aviation durables

Adopté par la commission avec modifications

 

I.   Le droit en vigueur

A.   Le secteur aÉrien dans la trajectoire europÉenne de rÉduction des Émissions de CO2

Le pacte vert pour l’Europe, feuille de route présentée par l’Union européenne en 2019, fixe un objectif de neutralité carbone au sein de l’Union européenne d’ici 2050. Ce pacte vise à intégrer et à harmoniser les politiques environnementales à travers presque tous les secteurs de l’économie dont le secteur de l’aviation, qui représente 14 % des émissions dues aux transports dans l’UE.

Pour ce faire, l’UE a adopté le paquet législatif « Fit for 55 » qui vise une baisse des émissions de gaz à effet de serre de 55 % en 2030 par rapport à leur niveau de 1990.

Dans le cadre du paquet « Fit for 55 », le règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable dit « ReFuel EU Aviation » vise à faciliter l’accès aux carburants d’aviation durables (CAD) dans les aéroports et à y promouvoir leur approvisionnement progressif.

Le règlement « ReFuel EU Aviation » prévoit que les carburants d’aviation durables doivent être conformes à la directive sur les énergies renouvelables ([114]) et aux critères de durabilité. Les CAD se composent des éléments suivants :

– les biocarburants d’aviation ;

– les carburants d’aviation synthétiques produits à partir d’hydrogène renouvelable ;

– les carburants d’aviation de carbone recyclés.

Le déploiement des carburants durables dans les transports aériens joue un rôle clef dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre, le secteur de l’aviation dépendant aujourd’hui presque exclusivement des combustibles fossiles. Selon les données de l’étude d’impact ([115]), les CAD « représenteraient environ la moitié des réductions d’émissions à réaliser en 2050 (…) ». Ils « ont l’avantage d’être directement miscibles avec le kérosène d’origine fossile (...). Leur consommation ne requiert donc pas d’adaptation de la chaîne carburant de l’avion ou de la chaîne logistique d’approvisionnement de l’aéroport ».

B.   la trajectoire europÉenne d’incorporation obligatoire de carburants d’aviation durables

Le règlement « ReFuel EU Aviation » ([116]), qui s’applique depuis le 1er janvier 2024 ([117]), fixe pour la première fois une trajectoire d’incorporation obligatoire et harmonisée de CAD dans l’UE.

Pour ce faire, ce règlement crée des obligations pour les fournisseurs de carburant, les exploitants d’aéronefs et les exploitants d’aéroports. Il s’applique à tous les aéroports de l’UE dont le trafic annuel de passagers est supérieur à 800 000 passagers ou dans lequel le trafic de fret annuel est supérieur à 100 000 tonnes et qui ne sont pas situés dans une région ultrapériphérique de l’UE.

● Obligation pour les fournisseurs de carburant d’aviation

L’article 4 du règlement « ReFuel EU Aviation » prévoit une obligation pour les fournisseurs de carburant d’aviation de veiller à ce que tout le carburant mis à la disposition des exploitants d’aéronefs dans chaque aéroport de l’UE contienne une part minimale de CAD à partir du 1er janvier 2025 et une part minimale de carburants de synthèse à partir du 1er janvier 2030, avec une augmentation progressive de ces parts jusqu’en 2050. En 2050, ils devront atteindre une part minimale de 70 % de CAD dont 35 % de carburant de synthèse.

Part minimale de CAD devant être mis à disposition par les fournisseurs de carburants d’aviation dans les aéroports de l’UE

Date	Part minimale de CAD	Dont carburants de synthèse
1er janvier 2025	2 %	-
1er janvier 2030	6 %	De 2030 à 2031 : une part moyenne sur la période 1,2 % dont, chaque année, une part minimale de 0,7 %   De 2032 à 2034 : une part moyenne sur la période de 1,2 % dont chaque année une part minimale de 1,2 % en 2032 et 2033 puis 2 % en 2034
1er janvier 2035	20 %	5 %
1er janvier 2040	34 %	10 %
1er janvier 2045	42 %	15 %
1er janvier 2050	70 %	35 %

● Obligation pour les exploitants d’aéronefs

L’article 5 du règlement précité prévoit, à partir du 1er janvier 2025, une obligation pour les exploitants d’aéronefs, à savoir les compagnies aériennes, de veiller à ce que la quantité annuelle de carburant d’aviation embarquée dans un aéroport de l’Union pour leurs services au départ de cet aéroport représente au moins 90 % de la quantité annuelle de carburant d’aviation requise.

Cette obligation vise à réduire la pratique du « sur-emport », qui consiste à s’approvisionner dans un pays frontalier par exemple, afin d’éviter les émissions liées au surpoids résultant de cette pratique.

● Obligation pour les gestionnaires d’aéroports

L’article 6 du règlement précité prévoit qu’à partir du 1er janvier 2025, les gestionnaires d’aéroports prennent toutes les mesures nécessaires pour faciliter l’accès des exploitants d’aéronefs à des carburants d’aviation contenant les parts minimales de CAD prévues par le même règlement.

Les aéroports de l’UE devront ainsi garantir les infrastructures nécessaires à la fourniture et au stockage de carburants durables d’aviation ainsi qu’au ravitaillement avec des CAD.

Par ailleurs, les fournisseurs de carburants d’aviation et les exploitants d’aéronefs sont également soumis à une obligation de collecte de données et de déclaration permettant de surveiller les effets du règlement sur la compétitivité des exploitants et des plateformes aéroportuaires de l’UE.

II.   Le dispositif proposÉ

L’article 34 complète le chapitre IX consacré à l’effet de serre du titre II du livre II du code de l’environnement par une nouvelle section XI intitulée « Sanctions administratives en matière de fourniture et d’utilisation de carburants d’aviation durables ». Cette nouvelle section comprend trois sous-sections qui déclinent les sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants, aux exploitants d’aéronefs et aux gestionnaires d’aéroport méconnaissant leurs obligations respectives ainsi qu’une dernière sous-section consacrée à des dispositions communes.

Cette nouvelle section met en œuvre la disposition du règlement européen « ReFuel EU Aviation » imposant aux États membres de définir les sanctions applicables pour les trois catégories d’obligés en cas de manquement à leurs obligations. Le montant plancher des amendes administratives résulte de l’application du règlement européen précité tandis que le plafond du montant de l’amende a été fixé après avis du Conseil d’État.

A.   Les sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants

La sous-section 1 de la nouvelle section 11 porte sur les « Sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants » et comprend les articles L. 229-81 à L. 229-83 (nouveaux).

L’article L. 229-81 définit les sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants en cas de méconnaissance de leurs obligations fixées par le règlement (UE) 2023/2405 précité :

– Le 1° vise la méconnaissance de l’obligation de la mise à disposition des exploitants d’aéronefs de CAD dans chaque aéroport de l’UE ;

– Le 2° vise la méconnaissance de l’obligation de déclaration.

L’article L. 229-82 prévoit le montant de l’amende qui « tient compte de la nature, de la durée, de la récurrence et de la gravité des manquements constatés ». Ce montant est compris :

– pour les manquements aux obligations d’incorporation de CAD ou aux obligations de déclaration : entre deux et cinq fois le montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant d’aviation conventionnel et le prix de la tonne de carburants d’aviation durables par la quantité de carburants d’aviation soit ne respectant pas les parts minimales fixées soit ayant été omise ou ayant fait l’objet d’une déclaration inexacte ou mensongère ;

– pour les manquements aux obligations d’incorporation de carburant de synthèse : entre deux et cinq fois le montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant de synthèse pour l’aviation et le prix de la tonne de carburant d’aviation conventionnel par la quantité de carburant d’aviation ne respectant pas les parts minimales fixées.

L’article L. 229-83 prévoit que les sanctions encourues sont sans préjudice de l’obligation de compensation ([118]) imposée aux articles 4 et 12 du règlement « ReFuel EU Aviation ».

B.   Les sanctions administratives applicables aux exploitants d’aÉronefs

La sous-section 2 proposée porte sur les « sanctions applicables aux exploitants d’aéronefs » et comprend les articles L. 229-84 et L. 229-85 (nouveaux).

L’article L. 229-84 définit les sanctions administratives applicables aux exploitants d’aéronefs en cas de méconnaissance de leurs obligations fixées par le règlement « ReFuel EU Aviation ».

– Le 1° vise l’obligation d’embarquer une quantité annuelle de carburant d’aviation dans un aéroport de l’Union représentant au moins 90 % de la quantité annuelle requise.  Des dérogations sont prévues pour le respect de règles de sécurité en matière de carburant ou pour l’octroi d’exemption temporaire ;

– Le 2° vise les obligations de déclaration incombant aux exploitants.

L’article L. 229-85 prévoit le montant de l’amende qui « tient compte de la nature, de la durée, de la récurrence et de la gravité des manquements constatés. » Ce montant est compris entre deux et cinq fois le montant résultant de la multiplication du prix moyen annuel de la tonne de carburant d’aviation par la quantité annuelle totale non embarquée.

C.   Les sanctions administratives applicables aux gestionnaires d’aÉroport

La sous-section 3 proposée porte sur les « sanctions applicables aux gestionnaires d’aéroport » et comprend les articles L. 229-86 à L. 229-88 (nouveaux).

L’article L. 229-86 prévoit une sanction en cas de méconnaissance par un gestionnaire d’aéroport de l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour faciliter l’accès des exploitants d’aéronefs à des carburants d’aviation contenant des parts minimales de CAD.

L’article L. 229-87 prévoit que le montant de l’amende est proportionné à la gravité des manquements constatés et ne peut excéder 15 000 euros par manquement.

L’article L. 229-88 précise que « le prononcé d’une sanction (…) est sans préjudice de la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article 6 du règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023. »

D.   Dispositions communes et finales

La sous-section 4 proposée est consacrée aux « dispositions communes et finales » et elle comprend les articles L. 229-89 à L. 229-91 (nouveaux).

L’article L. 229-89 prévoit qu’un arrêté du ministre chargé de l’aviation civile fixe les modalités de calcul des sanctions applicables aux fournisseurs de carburant (sous-section 1) et aux exploitants d’aéronefs (sous-section 2).

L’article L. 229-90 autorise les agents des douanes et les agents placés sous l’autorité du ministre chargé de l’aviation civile à se communiquer tous les renseignements ou documents relatifs aux carburants d’aviation.

Enfin, l’article L. 229-91 prévoit un décret en Conseil d’État pour définir la procédure suivie par l’autorité administrative pour prononcer les sanctions prévues à la nouvelle section 11.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté onze amendements rédactionnels CD81, CD82, CD83, CD84, CD85, CD86, CD87, CD88, CD89, CD90 et CD91 de la rapporteure.

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Article 35
Mise en cohérence de l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques d’ici 2040 avec celui adopté à l’échelle européenne

Adopté par la commission sans modification

 

I.   Le droit en vigueur

A.   l’objectif europÉen de fin de vente de vÉhicules thermiques neufs dès 2035 pour atteindre la neutralité carbone en 2050

1.   Le secteur des transports dans la trajectoire de décarbonation

Selon l’Agence européenne pour l’environnement, le secteur des transports est responsable de près d’un quart des émissions totales de CO2 dans l’Union européenne en 2019, dont 70 % provient du transport routier ([119]). Le secteur des transports est par ailleurs le seul secteur dans lequel les émissions de gaz à effet de serre ont augmenté depuis 1990 avec une hausse de 33,5 % entre 1990 et 2019.

Pour parvenir à une neutralité climatique, une réduction des émissions du secteur des transports de 90 % est nécessaire d’ici 2050 ([120]). À cette fin, l’UE a pour objectif de se doter de normes plus ambitieuses en matière de CO2 pour les voitures particulières et les véhicules utilitaires légers, pour accélérer l’adoption de véhicules à émission nulle tout en les rendant plus abordables pour les consommateurs.

À l’échelle nationale, les émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur des transports représentaient 32 % des émissions en 2022 selon les données du Commissariat général au développement durable (CGDD) ([121]), ce qui en fait le premier secteur émetteur de GES en France. Le transport routier, notamment les véhicules particuliers, représente 93,8 % des émissions de ce secteur.

L’un des leviers les plus importants pour parvenir à décarboner le secteur des transports est l’électrification du parc de véhicules comme le souligne l’étude d’impact ([122]) du projet de loi.

Pour atteindre l’objectif de zéro émission à l’échelle du parc automobile européen et national, différentes technologies sont disponibles. Les véhicules à émission nulle comprennent actuellement :

– les véhicules électriques à batterie ;

– les véhicules à pile combustible ;

– et les véhicules fonctionnant à l’hydrogène.

Au niveau national, les ventes de voitures particulières et de camionnettes électriques neuves sont en hausse constante depuis 2019. La part de marché des voitures électriques est passée de 13,1 % en 2022 à 16,7 % en 2023 et devrait atteindre 18 % en 2024 selon la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC).

2.   L’objectif de neutralité carbone à l’échelle européenne en 2050 avec la fin de vente des véhicules thermiques neufs dès 2035

Pour répondre aux défis climatiques et environnementaux et réaliser les objectifs fixés par l’accord de Paris ([123]), la Commission européenne a présenté une feuille de route le 11 décembre 2019 intitulée « Le pacte vert pour l’Europe » dont l’ambition est d’atteindre la neutralité carbone à l’échelle de l’UE d’ici 2050.

Cette ambition est inscrite dans la législation européenne avec l’adoption du règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique. Ce règlement fixe :

– L’objectif de ramener les émissions nettes de carbone à zéro au plus tard d’ici à 2050 ;

– L’objectif contraignant de réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport au niveau de 1990 dans l’UE.

Pour réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55 % d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990, l’UE a renforcé en 2023 les exigences de réduction fixées dans le règlement (UE) 2019/631 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, de moins de 3,5 tonnes.

Le règlement (UE) 2023/631 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023 modifiant le règlement (UE) 2019/631 établit ainsi des normes de performance plus strictes en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières et les camionnettes neuves.

Ce règlement définit à son article 1er, à partir du 1er janvier 2035, un objectif de réduction de 100 % des émissions moyennes de CO2 du parc de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs à l’échelle de l’UE, soit un objectif de fin de vente des voitures particulières et des camionnettes neuves émettant du CO2 à l’échappement.

B.   la LOM fixe À 2040 l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs utilIsant des énergies fossiles

La décarbonation du secteur des transports terrestres est une des priorités de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC). La SNBC fixe l’objectif que 100 % des véhicules légers vendus en France devront être zéro-émission d’ici à 2040.

L’article 73 de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités dite « LOM » ([124]) prévoit ainsi la fin de la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici 2040.

II.   le dispositif proposÉ

Le règlement (UE) 2023/851 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023 précité prévoit un objectif plus ambitieux que l’objectif national qui vise la fin de vente des véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles d’ici 2040, tel que fixé par l’article 73 de la LOM.

Si les règlements européens sont directement applicables dans les États membres ([125]) et ont un effet direct ne nécessitant pas de faire l’objet de mesures nationales d’exécution, l’adoption d’une loi ayant pour objet d’adapter le droit interne à un règlement européen relève d’une exigence constitutionnelle, comme le rappelle l’étude d’impact ([126]).

L’article 35 vise ainsi à mettre en cohérence l’objectif national avec celui défini par la réglementation européenne en modifiant le 2° du II de l’article 73 de la LOM sur deux points :

– la date d’atteinte de l’objectif de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques qui est avancée à 2035 au lieu de 2040 comme initialement prévu ;

– le périmètre des véhicules légers neufs dont la vente cesserait car l’objectif national ne concerne que les véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles tandis que le règlement européen vise l’ensemble des véhicules légers neufs émetteurs de CO2 à l’échappement.

Avec le périmètre retenu à l’échelle de l’UE, seuls les véhicules 100 % électriques ou ayant fait l’objet d’une opération de rétrofit ainsi que les véhicules hydrogènes pourront continuer à faire l’objet d’une nouvelle immatriculation à partir de 2035. Ce périmètre exclut ainsi les véhicules roulant aux carburants non fossiles mais émetteurs de CO2 tels que les biocarburants ou les carburants de synthèses ou « e-fuels ».

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article sans modification.

Votre rapporteure émet toutefois des réserves sur cet article qui transpose dès à présent dans la législation nationale la date de 2035 pour la fin de la vente des véhicules légers neufs thermiques alors qu’une clause de revoyure de ce même objectif est prévue pour 2026 à l’échelle de l’Union européenne.

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Chapitre III
Dispositions en matière de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre

Article 36
Statut et obligations du déclarant MACF autorisé et sanctions applicables

Adopté par la commission sans modification

 

Cet article prévoit les dispositions nécessaires pour l’application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (dit « règlement MACF »), concernant notamment le dépôt des candidatures des importateurs pour obtenir le statut de « déclarant MACF autorisé », les conditions de restitution de certificats MACF et le régime des sanctions applicables en cas de non-restitution.

I.   l’EntréE en vigueur progressive du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF)

A.   les objectifs poursuivis par le MACF

Le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) est un nouvel instrument règlementaire européen qui vise à soumettre les produits importés dans le territoire douanier de l’Union européenne à une tarification du carbone équivalente à celle appliquée aux industriels européens fabriquant ces produits. Il est donc pensé pour compléter le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE), prévu par la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union. L’objectif premier du MACF est donc de lutter contre les fuites de carbone.

Après des mois de négociation entre la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres et la présentation d’un premier texte en 2021, un accord politique sur la création du MACF a été trouvé en trilogue en décembre 2022. Le texte définitif a été publié le 10 mai 2023 (règlement 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières).

Les études économiques existantes suggèrent que, de manière agrégée, les risques de fuites de carbone sont relativement modérés et seraient de l’ordre de 20 %, ce qui signifie qu’une baisse des émissions d’une tonne équivalent CO2 dans une région induirait une augmentation de 0,2 tonne équivalent CO2 dans le reste du monde. Néanmoins, ces études se fondent généralement sur un prix du carbone relativement faible (autour de 20 à 30 euros pour la tonne de CO2). Par ailleurs, il s’agit d’un chiffre global qui masque des disparités par secteurs, où certains produits exposés à la concurrence internationale et pour lesquels les procédés de production sont très émetteurs de gaz à effet de serre (GES), seraient particulièrement à risque.

Pour l’Union européenne, le problème des fuites de carbone est donc double. D’une part, il tend à faire pression pour ne pas augmenter sensiblement le prix du carbone. Cela est renforcé par l’attribution de quotas gratuits dans le marché européen du carbone à destination de secteurs exposés à ce type de fuite (comme le ciment et l’aluminium qui ont longtemps bénéficié d’importants montants de quotas gratuits). Le MACF va donc nécessairement de pair avec une disparition programmée de l’allocation de quotas gratuits. D’autre part, du point de vue de la souveraineté industrielle, l’existence de fuites de carbone reflète un traitement inégal des producteurs européens et extra-européens, qui accentue les problématiques de délocalisation et de désindustrialisation.

Source : ministère de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques

Par conséquent, le MACF s’appliquera dans un premier temps à un nombre limité de marchandises fortement exposées au risque de fuite de carbone, à savoir :

– fer et acier ;

– ciment ;

– aluminium ;

– engrais ;

– hydrogène ;

– électricité.

En pratique, le MACF reposera sur un calcul du contenu carbone des marchandises importées. Les émissions concernées, exprimées en tonne équivalent CO2, incluront les émissions directes comme indirectes (extraction des matières premières, transport, fabrication et transformation des produits, énergie consommée pour la production, etc.). Le dispositif prendra également en compte le prix carbone payé dans le pays tiers (que ce soit sous la forme d’un marché du carbone ou d’une taxe sur le carbone). Les informations demandées aux importateurs de marchandises MACF et les éléments de méthodologie pour le calcul des émissions importées ont été précisés dans un règlement d’exécution adopté le 17 août 2023 ([127]) ainsi qu’un ensemble de documents explicatifs, préparés par la Commission européenne[128].

Sur la base de ces informations, les importateurs devront acquérir des certificats carbone dont le prix devra refléter ce qu’ils auraient payé s’ils avaient acheté ces marchandises au sein de l’Union européenne. Plus les émissions seront élevées, plus l’importateur devra acheter de certificats carbone. Le MACF est donc une mesure non discriminatoire, puisqu’il y a une équivalence entre la tarification du carbone appliquée sur le marché intérieur de l’UE et la politique de tarification du carbone appliquée aux importations en provenance de pays tiers.

B.   une entrée en vigueur progressive qui nécessite des ajustements du droit en vigueur

Le règlement (UE) 2023/956 du 10 mai 2023 prévoit que le MACF entrera pleinement en application en 2026, à la suite d’une période transitoire, qui a débuté le 1er octobre 2023 et qui se terminera le 31 décembre 2025. La période transitoire du MACF doit fonctionner comme une phase d’apprentissage permettant d’améliorer et de consolider le dispositif afin de le rendre pleinement opérationnel avant son entrée en vigueur effective.

Pendant cette période transitoire, les importateurs de produits concernés par le MACF doivent calculer et déclarer leurs émissions importées sur une base trimestrielle (du 1er octobre 2023 au 31 décembre 2025) puis annuelle (à partir du 1er janvier 2026). Pour cela, un « registre MACF » a été mis en place au niveau de l’Union européenne. Les entreprises françaises concernées peuvent y avoir accès grâce à leur compte en ligne auprès des douanes. À partir de 2026, ces déclarations devront faire l’objet d’une vérification par un organisme certifié.

Un des facteurs clés de succès, et une difficulté déjà réelle pour certaines entreprises, réside dans la capacité des importateurs à recueillir facilement des informations précises auprès de leurs fournisseurs (identification et transmission de données techniques concernant différents aspects de leurs procédés de production, application des méthodes de calcul de l’UE pour les émissions carbone) qui ne sont pas tous habitués à communiquer. La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) a publié un guide pour aider les entreprises à remplir cette obligation. Cela pourrait également créer des tensions commerciales avec certains partenaires, ce qui fait que l’Union européenne se laisse la possibilité de négocier des accords bilatéraux avec d’autres États dans le monde pour appliquer et moduler au mieux la réglementation si cela s’avérait nécessaire.

À partir du 1er janvier 2026, seuls les importateurs disposant du statut de « déclarant MACF autorisé » seront autorisés à importer les marchandises relevant du MACF dans le territoire douanier de l’Union européenne. Ce statut aura valeur de licence d’importation et sera contrôlé par la douane. Il sera octroyé aux importateurs par l’autorité administrative compétente (en France, il s’agit de la direction générale de l’énergie et du climat du ministère chargé de l’écologie), sur demande justifiée et documents à l’appui, à partir du 1er janvier 2025.

 

Source : ministère de la transition écologique, de l’énergie, du climat et de la prévention des risques

En dehors du statut de déclarant MACF autorisé, les importateurs devront disposer des certificats carbone correspondant aux émissions générées par les produits qu’ils prévoient d’importer dans l’année qui suit. Le règlement relatif au MACF prévoit également une obligation pour les déclarants MACF autorisés de détenir, à la fin de chaque trimestre, un stock de certificats carbone correspondant à 80 % de leurs émissions importées à date. Enfin, les déclarants MACF autorisés devront déposer une « déclaration MACF » récapitulant les données relatives aux importations de l’année civile précédente au plus tard le 31 mai de chaque année. La première déclaration annuelle, décrivant les émissions importées sur l’année 2026, devra être déposée via la plateforme MACF avant le 31 mai 2027. En fonction de cette déclaration, les importateurs devront restituer plus ou moins de certificats MACF pour se conformer à la législation. Il y aura donc une obligation d’acquérir des certificats MACF a priori puis un contrôle a posteriori.

En cas de non‑respect de ces différentes obligations, l’autorité administrative compétente doit appliquer des sanctions, en application de l’article 26 du règlement MACF. Le contrôle de l’ensemble des obligations non douanières relatives au MACF (achat des certificats, rapportage) relève de la responsabilité de la DGEC.

II.   le dispositif proposÉ

L’article 36 du projet de loi propose plusieurs modifications de la section 10 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement. Cette section intitulée « Dispositions relatives au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières pendant la période transitoire » comprend les articles L. 229-70 à L. 229‑76 du code.

La première modification proposée consiste à supprimer, dans le titre de la section, la référence à la période transitoire puisque l’article 36 introduit des dispositions, en particulier une nouvelle sous-section 3 (voir infra), qui serviront de supports juridiques permanents à l’application du MACF au-delà de la période transitoire. Il est également prévu, au cinquième alinéa de l’article, que les conditions d’application des dispositions communes, des définitions et des sanctions retenues dans le cadre du MACF, à travers l’ensemble de la section 10 (et non plus seulement les dispositions transitoires), seront précisées par décret en Conseil d’État (nouvel article L. 229-70-1).

Concernant les dispositions transitoires et les sanctions applicables au titre de cette période, il est prévu que les sanctions, d’un montant minimal de 10 euros et d’un montant maximal de 50 euros par tonne d’émissions non déclarées, seront désormais indexées sur l’indice des prix à la consommation harmonisé de l’Union européenne (huitième alinéa).

Enfin et surtout, concernant les mesures applicables de manière permanente à partir du 1er janvier 2026, l’article 36 crée une nouvelle sous-section 3, au sein de la section 10 relative au MACF, intitulée « Statut et obligations du déclarant MACF autorisé et sanctions applicables » et composée de cinq articles (L. 229-76 à L. 229‑80).

Le premier article, L. 229-76, prévoit que lorsque l’autorité administrative (en l’occurrence la DGEC) révoque le statut de déclarant MACF autorisé, elle informe le déclarant de la date à laquelle la révocation prend effet (comprise entre deux semaines et trois mois après la notification de la décision de la révocation). Il convient de souligner que cet article sera vraisemblablement adopté avant même que la Commission européenne n’ait adopté la législation déléguée précisant les contours de l’obtention du statut de « déclarant MACF autorisé ». La DGEC a précisé à la rapporteure que, bien que responsable de la délivrance du statut pour les entreprises en faisant la demande, elle ne sera probablement pas en mesure de le faire en interne pour des raisons de limitation du plafond d’emplois. Il est ainsi prévu de recourir à un marché public pour externaliser la tâche de délivrer les statuts et autorisations.

Le deuxième article, L. 229-77, précise que le déclarant MACF, qui aurait fait l’objet d’une décision par l’autorité administrative concernant une absence de déclaration MACF ou une erreur sur le nombre de certificats à restituer, peut, durant la période d’un mois qui sépare la décision de l’obligation de restitution, présenter ses observations à l’autorité mentionnée, en l’occurrence la DGEC pour la France. Selon l’article 19 du règlement MACF, l’autorité compétente fixe alors le nombre de certificats MACF qui auraient dû être déclarés par le déclarant MACF autorisé, en tenant compte des informations communiquées par la Commission. C’est en effet la Commission qui gère le registre MACF européen.

Le troisième article, L. 229‑78, prévoit que lorsque l’autorité administrative compétente constate, en application des paragraphes 1 et 4 de l’article 26 du règlement MACF, qu’un déclarant MACF n’a pas restitué suffisamment de certificats MACF par rapport au contenu de sa déclaration ou aux demandes qui lui ont été adressées par l’autorité compétente, elle le met en demeure de satisfaire à cette obligation dans un délai d’un mois en exposant les motifs de la mise en demeure. Le déclarant MACF dispose alors de la possibilité de présenter ses observations durant ce délai. Tant qu’il n’a pas satisfait à l’obligation de restitution des certificats MACF, il ne peut demander le rachat des certificats inscrits à son compte dans le registre MACF.

Le quatrième article, L. 229‑79, prévoit que lorsqu’il n’a pas été déféré, dans le délai imparti, à la mise en demeure prévue aux deux articles précédents, l’autorité administrative prononce à l’encontre du déclarant MACF une amende proportionnelle au nombre de certificats non restitués, en application du paragraphe 1 de l’article 26 du même règlement. Le règlement MACF prévoit un alignement des sanctions avec celles prévues en cas d’insuffisances de restitution de quotas, lesquelles sont prévues à l’article L. 229-10 du code de l’environnement. Dans ce cadre, pour chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise par une installation pour laquelle l’exploitant n’a pas restitué de quotas, l’amende sur les émissions excédentaires est de cent euros par tonne. Le paiement de l’amende sur les émissions excédentaires ne libère d’ailleurs pas l’exploitant de l’obligation de restituer un nombre de quotas égal à ces émissions excédentaires lors de la restitution des quotas correspondant à l’année civile suivante. Le dispositif sera identique en matière de restitution des certificats MACF. En outre, cet article prévoit que le nom du déclarant MACF est rendu public dès lors que la décision prononçant une amende à son encontre devient définitive.

Enfin, le cinquième et dernier article de cette nouvelle sous-section, numéroté L. 229‑80, prévoit que le montant de l’amende prévue au paragraphe 2 de l’article 26 du règlement MACF est égal à trois à cinq fois le montant de l’amende mentionnée à l’article L. 229‑79 mentionné ci-dessus. Cela concerne les situations dans lesquelles une personne physique ou morale autre qu’un déclarant MACF autorisé introduit des marchandises sur le territoire douanier de l’Union sans respecter les obligations prévues par le règlement MACF et par la loi. Cette amende peut être modulée en fonction de l’ampleur de l’infraction et de son caractère plus ou moins délibéré.

Il convient enfin de souligner que l’article 37 du présent projet de loi complète l’article 36 en permettant au Gouvernement de légiférer par ordonnance jusqu’à l’entrée en vigueur du mécanisme au 1er janvier 2026 car l’ensemble des actes d’exécution et des actes délégués au niveau de la Commission européenne n’ont pas encore été pris au moment de la discussion du présent projet de loi, notamment pour ce qui concerne les contours précis du statut de déclarant MACF autorisé et ses conditions d’octroi. Par conséquent, la sous-section 3 du présent article sera certainement amenée à évoluer au cours de l’année qui suivra l’adoption du projet de loi.

À ce stade, la DGEC estime qu’entre 2 500 et 5 000 entreprises pourraient être concernées par ce dispositif en France. La rapporteure souligne que le recueil des informations relatives aux émissions auprès des exportateurs est souvent difficile, en particulier pour les PME qui ne disposent souvent pas des outils de recueil et de calcul nécessaires à l’obtention de ces renseignements. La DGEC, consciente de ces difficultés, devrait faire des propositions pour réfléchir à un système de prestataires agréés pouvant valider les dossiers pour les PME moyennant une faible rémunération. Elle réfléchit également à un rehaussement du seuil de déclaration (aujourd’hui 150 euros) ou à un rapportage simplifié pour les importations de faible volume. De telles mesures n’entrent pas, à ce stade, dans le champ de l’article 36 et doivent d’abord être négociées avec la Commission européenne afin d’être intégrées dans les actes délégués de la Commission qui doivent préciser le dispositif tout au long de l’année 2025.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté cet article sans modification.

Votre rapporteure émet toutefois des réserves sur le montant des sanctions pour les petites entreprises, ainsi que sur le recours à un prestataire extérieur pour contrôler les déclarations MACF. Cette compétence devrait être exercée directement par la DGEC. 

 

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Article 37
Habilitation à légiférer par ordonnance pour la transposition de dispositions techniques du MACF

Rejeté par la commission

 

Cet article prévoit une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour une durée de dix-huit mois, afin de pouvoir garantir la cohérence du droit national avec la législation secondaire prévue par le règlement MACF. En effet, certains textes d’application européens (actes délégués ou actes d’exécution) sont encore en cours de discussion, ce qui crée des contraintes de calendrier fortes pour la transcription en droit national. L’enjeu est donc de garder la possibilité d’amender la section relative au MACF du code de l’environnement pour qu’elle reflète au mieux le contenu des textes européens pris pour l’application du règlement MACF.

I.   la rÉglementation en vigueur

Le règlement 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) prévoit, dans son article 28, la capacité pour la Commission européenne d’adopter des actes délégués pour la bonne application d’un certain nombre de mesures du règlement. Cela concerne avant tout la définition des conditions précises d’obtention et de validation du statut de déclarant MACF autorisé, qui devrait intervenir fin 2024 ou début 2025.

Cela concerne également l’article 2 du règlement, paragraphes 10 et 11, qui fixe la liste des pays et territoires tiers ne relevant pas du champ d’application du règlement MACF en ce qui concerne l’importation d’électricité, notamment en raison du couplage des marchés. Ces paragraphes prévoient également la possibilité de mettre en œuvre des mesures spécifiques si cette exclusion entrave l’efficacité du mécanisme.

La Commission européenne est également habilitée, sur le fondement de l’article 18 paragraphe 3, à prendre des actes délégués en matière de conditions d’octroi de l’accréditation, de contrôle et de supervision des vérificateurs accrédités. En effet, comme rappelé dans le commentaire de l’article 36, les déclarants MACF autorisés devront faire certifier leur déclaration par des organismes accrédités à partir du 1er janvier 2026. A priori, ces organismes seront réputés être compétents en matière de MACF dès lors qu’ils le sont en matière de marchés carbone, au sens du règlement d’exécution (UE) 2018/2067 de la Commission du 19 décembre 2018 concernant la vérification des données et l’accréditation des vérificateurs conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil.

La Commission pourra également adopter des actes délégués précisant le calendrier, l’administration et les autres aspects liés à la gestion de la vente et du rachat des certificats MACF, en s’efforçant d’assurer la cohérence avec les procédures prévues par le règlement (UE) 1031/2010 de la Commission relatif au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Il s’agit d’aboutir à la plus grande coordination possible entre les deux mécanismes.

Enfin, la Commission pourra être amenée à adopter des actes délégués pour modifier la liste de marchandises entrant dans le champ du règlement MACF et figurant à son annexe I, dans l’hypothèse où il serait nécessaire de lutter contre des pratiques de contournement, telles que celles définies au paragraphe 2 de l’article 27 du règlement MACF.

II.   le dispositif proposÉ

Le I du présent article prévoit que, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de dix‑huit mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin de procéder aux adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des actes délégués, actes d’exécution et autres textes pris pour l’application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF).

Les domaines concernés par cette habilitation à légiférer par ordonnance recouvrent une majeure partie des activités liées à l’exécution du MACF. L’habilitation est ainsi large et concerne à la fois la procédure de délivrance et de révocation des autorisations, le contenu et la procédure de vérification des déclarations MACF, le calcul de l’ajustement carbone redevable, les conditions et modalités d’achat, de restitution, de remboursement et d’annulation de certificats MACF, ainsi que les contrôles et sanctions applicables et les échanges d’information entre administrations.

Le II du présent article prévoit qu’un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de ou des ordonnances prises dans ce cadre.

III.   les travaux de la commission

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a rejeté cet article.