N° 862

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

 

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 janvier 2025.

 

 

 

RAPPORT

 

 

 

FAIT

 

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LA PROPOSITION de loi visant à plafonner le cumul de prestations sociales
en vue de créer une aide sociale unique et à soutenir les familles qui travaillent

 

 

Par M. Thibault BAZIN,

 

 

Député.

 

——

 

 

 

 

 

 

Voir le numéro : 765.

 

 

SOMMAIRE

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Pages

   Avant-propos

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi faisant l’objet du présent rapport a été déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale le 19 décembre 2024 ; elle a été examinée par la commission des affaires sociales le 29 janvier 2025 ; elle devrait être examinée en séance le 6 février 2025, à savoir une journée réservée, sur le fondement de l’avant‑dernier alinéa de l’article 48 de la Constitution, aux initiatives du groupe Droite républicaine. Celui-ci avait d’ailleurs dès l’été dernier annoncé l’inscription de ce texte dans sa « niche » portant la valorisation du travail comme une priorité pour la France.

● Quelques jours avant la discussion de cette proposition de loi, sont parues deux études qui confirment l’inquiétante baisse du nombre de naissances en France et la difficulté qu’ont les pouvoirs publics à y remédier.

Dans son dernier Bilan démographique ([1]), l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) relève que le solde naturel français a atteint son plus faible niveau depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Le nombre de naissances poursuit sa chute, n’étant plus supérieur à celui des décès que d’environ 17 000 bébés lors de l’année écoulée, ce qui représente une diminution de 21,5 % depuis 2010, se traduisant à l’école primaire, laquelle a perdu 12 % de ses élèves entre 2014 et aujourd’hui.

Avec 1,62 enfant par femme – contre un désir de 2,3 enfants d’après l’Union nationale des associations familiales (Unaf) –, l’indice de fécondité est le plus bas depuis le lendemain de la Première guerre mondiale, soit 1,59 enfant en 1919, une évidence tenant au nombre immense de jeunes hommes morts pour la Patrie.

L’économiste Maxime Sbaihi, dont le travail scientifique est de qualité mais dont le rapporteur ne partage pas toutes les opinions à titre personnel, évoque ainsi un « déni démographique » qui n’est pas sans commencer à ressembler à ce que connaissent des pays industrialisés comme l’Italie et le Japon ([2]).

Et l’essayiste de conclure : « on retrouve ici le risque autoréalisateur du piège de la basse fécondité ; le vieillissement appauvrit les jeunes générations, qui par conséquent font moins d’enfants pour maintenir leur niveau de vie, ce qui réduit encore plus les naissances et accélère le vieillissement ; par un cruel cercle vicieux, la dénatalité devient cause et conséquence du vieillissement démographique ; l’autre conséquence, c’est le creusement des inégalités intergénérationnelles sous le poids d’un État-providence qui les renforce au lieu de les atténuer [...] ; une petite musique hélas récurrente dans le débat public accuse les jeunes d’être devenus trop individualistes, trop matérialistes, trop égoïstes pour penser à fonder une famille ; la dénatalité serait dans les têtes et indépendante du contexte ; on entend régulièrement ces clichés, vieux comme le monde, de la part de personnalités plus enclines [...] à exagérer les défauts de la jeunesse qu’à avouer les difficultés économiques inédites auxquelles elle est confrontée [...] ; l’écart flagrant entre le nombre d’enfants que les Français font et [celui] qu’ils aimeraient n’incrimine pas le désir d’enfant en tant que tel mais bien les possibilités de sa réalisation » ([3]).

Face à la baisse de la natalité, que les politiques menées ces dernières années échouent à endiguer – le rapporteur n’aura pas à l’endroit du Président de la République la discourtoisie d’aborder le sort du « réarmement démographique » qu’il appelait, littéralement, de ses vœux ([4]) –, il apparaît nécessaire d’enfin rétablir l’universalité des allocations familiales, en supprimant leur modulation selon les ressources du ménage ou de la personne qui a la charge des enfants, instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, et en prévoyant leur versement en droit commun dès le premier enfant d’un ménage, comme tel est déjà le cas outre‑mer.

Cette logique de redistribution horizontale motive le II de l’article 1er.

● Aussi soucieux de la justice sociale que de l’équilibre des comptes publics, sur lesquels il ne revient pas dans le présent avant-propos mais qu’il a eu l’occasion de commenter encore très récemment en tant que rapporteur général lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025 en nouvelle lecture, le rapporteur préconise également de garantir que les revenus du travail soient systématiquement supérieurs à ceux tirés des aides sociales.

Dans un premier temps, le I du même article 1er plafonne à 70 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) net le montant cumulé du revenu de solidarité active (RSA) et des aides personnelles au logement.

Il s’agit d’éviter la formation de trappes à inactivité : une des explications du caractère parfois désincitatif de la reprise d’un emploi ou de l’acceptation d’un temps de travail supérieur ou d’un poste donnant un meilleur salaire est le fait qu’un tel choix puisse s’accompagner de surcoûts, comme des frais de transport ou de garde d’enfants et de la perte d’avantages, par exemple de tarifs réduits à la cantine scolaire ou dans d’autres services publics. De telles dépenses, pourtant nécessaires à la hausse de l’activité, illustrent l’urgence que les effets de seuil entre le travail et l’aide soient remis dans un ordre logique et affichent un écart vertueux.

Certains de ses collègues, dont au demeurant il respecte tout à fait, s’il était seulement besoin de le rappeler, la sensibilité, ont indiqué au rapporteur pendant que la commission examinait le texte qu’il était tout bonnement impossible de percevoir plus de prestations que de revenus d’activité, ce que prouveraient les données des ministères sociaux, de sorte que le groupe Droite Républicaine se rendrait coupable de mobiliser un « fantasme » ou un « mythe ». Le rapporteur n’aurait pas cru nécessaire d’insister sur le fait que, ni dans un sens ni dans l’autre, il ne faut faire de généralités et que la diversité des situations individuelles et familiales se retrouve dans l’avantage pécuniaire comparatif des prestations et du travail.

Dans sa contribution écrite, après avoir noté que naturellement « l’estimation financière d’un plafonnement [de ces deux mesures] est dépendante des paramètres retenus » – ce qui permet de souligner que la proposition de loi, dans sa version initiale, prévoit bien une prise en compte de la composition du ménage –, la direction de la sécurité sociale (DSS) indique que « quel que soit le nombre d’enfants dans le foyer, un couple sans enfant perçoit des masses de RSA et d’aides au logement correspondant à un Smic environ ».

Montant du RSA et des aides au logement perçu par un couple sans revenu selon son nombre d’enfants entre trois et cinq ans

(en pourcentage du Smic net)

Note : est pris en compte un loyer de 500 euros en zone 2 (cf. infra dans le C du I du commentaire de l’article 1er).

Source : réponses écrites de la DSS au questionnaire du rapporteur.

● Une étape supplémentaire devra être le rapprochement de l’ensemble des prestations non contributives : tel est l’objet du III dudit article 1er.

Dans les mots du ministère chargé du logement, qui a également répondu par écrit au rapporteur, les objectifs de la réflexion actuelle sur une allocation sociale unique, ou unifiée, testée dans cinq départements, « consistent à accroître l’incitation au travail, réduire le taux de pauvreté, diminuer le non-recours aux prestations et simplifier les règles en vigueur » ([5]).

Le groupe politique de l’auteur du présent rapport est convaincu qu’il est possible d’engager une simplification de notre modèle social, sans pour autant nuire à son efficacité et à sa générosité – dans la mesure où, à l’inverse, l’objectif de lutter contre le non-recours est partagé sur de nombreux bancs –, ce que conforte l’avis de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), suivant laquelle créer une allocation unique sera délicat, mais pas impossible : « au vu du retour d’expérience de la réforme des aides au logement de 2021, il apparaît nécessaire en cas de modification substantielle des modalités de calcul et de déclaration des droits de garantir une communication spécifique et un parcours réactif pour les allocataires, afin de limiter le surcroît de flux de contact et permettre aux caisses d’être en capacité de le gérer ».

Une résolution a été adoptée à l’unanimité par le bureau de Départements de France (ex-Assemblée des départements de France) le 22 janvier dernier, aux termes de laquelle les élus de l’association partagent l’ambition de « fiabiliser le calcul des droits et verser le juste droit ; diminuer les indus mis à la charge des bénéficiaires, simplifier les démarches administratives et réduire la charge déclarative ; réduire les risques de fraude ; créer les conditions d’un rapprochement entre les prestations et harmoniser les ressources prises en compte dans le RSA et la prime d’activité ; lutter contre le non-recours », mais estiment que « le principe de généralisation de la réforme [de la] solidarité à la source est prématuré faute de pouvoir en mesurer les impacts [sic] avec certitude ».

*

*     *

À l’issue d’une réunion de la commission des affaires sociales pendant laquelle s’est manifesté un clivage classique et, selon le rapporteur, parfaitement sain entre la droite et la gauche, le texte a été adopté, avec :

– un article 1er restreint à l’universalisation des allocations familiales ;

– un nouvel article 1er bis demandant un rapport ;

– un article 2 comprenant un gage, sans changement ;

– un titre modifié en « proposition de loi visant à plafonner le cumul de prestations sociales et à rétablir le caractère universel des allocations familiales dès le premier enfant ».

   Commentaire des articles

• Article 1er
  Plafonnement du montant total du revenu de solidarité active
  et des aides personnelles au logement perçues par une personne ou un ménage
  à hauteur d’un multiple de 70 % du salaire minimum de croissance,
  attribution des allocations familiales à partir du premier enfant à charge,
  suppression de la modulation de leur montant en fonction des ressources
  et demande de rapport en vue de l’instauration d’une aide sociale unique

1.   Le droit existant

Seront abordés les principes généraux de l’aide sociale (A) puis, dans l’ordre de leur mention dans les I et II de l’article 1er de la proposition de loi, le revenu de solidarité active (B), les aides personnelles au logement (C), le salaire minimum (D) et les allocations familiales (E).

Avant de résumer les dispositions applicables à ces prestations et au salaire devant servir au calcul du montant plafonné de deux d’entre elles, le rapporteur souhaite faire le départ entre les notions de famille, de foyer fiscal et de ménage que le texte même comme le débat à son propos mobiliseront nécessairement.

L’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) donne les définitions suivantes pour trois concepts qui se chevauchent sans se confondre :

– « une famille est la partie d’un ménage comprenant au moins deux personnes et constituée soit d’un couple vivant au sein du ménage, avec le cas échéant son ou ses enfant(s) appartenant au même ménage, soit d’un adulte avec son ou ses enfant(s) appartenant au même ménage (famille monoparentale) ; pour qu’une personne soit enfant d’une famille, elle doit être célibataire et ne pas avoir de conjoint ou d’enfant faisant partie du même ménage ; un ménage peut comprendre zéro, une ou plusieurs familles » ;

– « un foyer fiscal est l’ensemble des personnes inscrites sur une même déclaration de revenus ; il peut y avoir plusieurs foyers fiscaux dans un seul ménage, par exemple, un couple non marié où chacun remplit sa propre déclaration de revenus compte pour deux foyers fiscaux » ;

– « un ménage est l’ensemble des occupants d’un même logement sans que ces personnes soient nécessairement unies par des liens de parenté (par exemple, en cas de colocation) ; un ménage peut être composé d’une seule personne ».

1.   L’aide sociale

Comme l’indiquent diverses publications du ministère du travail, de la santé, des solidarités et des familles, « il n’existe pas de définition unique du périmètre de l’aide et l’action sociales au sein de la protection sociale », tant doivent être pris en compte des dispositifs gérés aussi bien par l’État que par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) ou les collectivités territoriales et tant la législation applicable est éclatée entre les codes de l’action sociale et des familles, de la sécurité sociale, du travail ou général des collectivités territoriales, avec des ajustements dans le code rural et de la pêche maritime ou pour ce qui concerne l’outre-mer.

Selon les conventions, l’on peut considérer que l’aide sociale compte pour environ 10 % des dépenses de protection sociale, lesquelles, d’après l’Insee, sont passées entre 2019 et 2022 de 760,9 milliards d’euros à 848,9 milliards d’euros ([6]).

● L’alinéa unique de l’article L. 111-1 du code de l’action sociale et des familles dispose que « toute personne résidant en France bénéficie, si elle remplit les conditions légales d’attribution des formes de l’aide sociale ».

Cette rédaction, issue de l’annexe à l’article 1er de l’ordonnance n° 2000‑1249 du 21 décembre 2000 relative à la partie législative du code de l’action sociale et des familles ([7]), est identique à celle de l’article 24 de l’ancien code de la famille et de l’aide sociale, créé par l’article 1er du décret n° 53‑1186 du 29 novembre 1953 partant réforme des lois d’assistance, puis repris dans l’annexe à l’article 1er du décret n° 56‑149 du 24 janvier 1956 ([8]) et abrogé par le I de l’article 4 de l’ordonnance du 21 décembre 2000 précitée.

● L’article L. 111‑1 s’applique cependant sous les réserves posées aux articles L. 111‑2 et L. 111‑3 du même code.

D’une part, les personnes de nationalité étrangère bénéficient :

– sans condition distincte, des prestations d’aide sociale à l’enfance (1°), de l’aide sociale en cas d’admission dans un centre d’hébergement et de réinsertion sociale (2°) et de l’aide médicale de l’État (AME) (3°) ;

– si elles justifient d’une résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins quinze ans avant leurs 70 ans, des allocations versées aux personnes âgées de plus de 65 ans pour bénéficier, en deçà d’un certain seuil de ressources, soit d’une aide à domicile, soit d’un accueil chez des particuliers ou dans un établissement ([9]) (4°) ;

– si elles justifient d’un titre de séjour régulier, des autres aides sociales.

D’autre part, les personnes dont la présence sur le territoire résulte de circonstances exceptionnelles et qui n’ont pu choisir librement leur lieu de résidence et les personnes pour lesquelles aucun domicile fixe ne peut être déterminé doivent respecter des conditions prévues pour chacune des prestations sociales.

● De manière générale, les chapitres II à IX du titre Ier du livre Ier du code de l’action sociale et des familles distinguent les mesures sur la politique familiale, les personnes âgées ou handicapées, la lutte contre la pauvreté et les exclusions, l’action sociale et médico-sociale, les personnes immigrées ou issues de l’immigration, la cohabitation intergénérationnelle solidaire et la maltraitance.

Pour les thèmes intéressant la proposition de loi, l’on peut noter que :

– selon le 1° du I de l’article L. 112‑2, « afin d’aider les familles à élever leurs enfants, il leur est accordé notamment [...] des prestations familiales » ;

– les premier et deuxième alinéas de l’article L. 115‑1 et le premier alinéa de l’article L. 115‑3 indiquent respectivement que « la lutte contre la pauvreté et les exclusions [...] tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous [au] logement » et que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l’insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d’existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d’eau, d’énergie, d’un service de téléphonie fixe et d’un service d’accès à internet » ;

– les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 115‑2 disposent que « le revenu de solidarité active [...] complète les revenus du travail ou les supplée pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur travail et des droits qu’ils ont acquis en travaillant ou sont privés d’emploi ; il garantit à toute personne, qu’elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d’un revenu minimum ; [son] bénéficiaire a droit à un accompagnement social et professionnel destiné à faciliter son insertion [...] ».

2.   Le revenu de solidaritÉ active

Le revenu de solidarité active (RSA) assure aux personnes sans ressources ou aux ressources d’activité limitées un niveau minimum différentiel de revenu qui varie selon la composition de leur foyer et est ouvert, sous conditions, aux personnes d’au moins 25 ans et aux actifs majeurs. Il a coûté 12,3 milliards d’euros en 2023.

Selon l’étude précitée de la Drees, après une forte hausse en 2020 (+ 7,4 %) dans le contexte de la crise liée à l’épidémie de covid-19, le nombre de bénéficiaires du RSA a connu un net reflux en 2021 (– 6,2 %), suivi d’une légère baisse en 2022 et 2023 (respectivement – 2,3 % et – 2 %), pour atteindre 1,89 million de foyers bénéficiaires à la fin de l’avant-dernier exercice clos, soit 3,78 millions de personnes couvertes une fois les conjoints et enfants à charge comptabilisés, soit 5,5 % de la population dans l’Hexagone et 19,4 % en outre-mer. Cet écart important dans la répartition géographique des allocataires peut notamment être expliqué par le lien étroit existant entre la perception d’un minimum social d’insertion et le chômage.

Évolution du nombre depuis 1990
et de la part parmi la population ÂgEe de 15 à 69 ans (depuis 1999) d’allocataires du RMI, de l’API, du RSA socle et du RSA

(en milliers ; en pourcentage)

Source : Drees, octobre 2024.

Instauré en 2009 à la place d’anciennes aides (1), le RSA voit son bénéfice subordonné à des conditions ayant encore récemment évolué (2).

1.   Une aide créée par la fusion de plusieurs dispositifs

La première phrase du I de l’article 1er de la loi n° 2008‑1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion a institué le RSA, ayant « pour objet d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, afin de lutter contre la pauvreté, encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle et aider à l’insertion sociale ». Sur le fondement de la première phrase du I de l’article 28 et du premier alinéa de l’article 29 de la même loi, son article 1er est entré en vigueur le 1er juin 2009 pour ce qui concerne le droit commun et le 1er janvier 2011 dans la plupart des collectivités d’outre‑mer ; sur celui de l’article 1er de l’ordonnance n° 2011‑1641 du 24 novembre 2011 dont c’était le seul objet ([10]), il a été rendu applicable le 1er janvier 2012 à Mayotte.

Le RSA est issu de la fusion du revenu minimum d’insertion (RMI), de l’allocation de parent isolé (API) et des dispositifs d’intéressement à la reprise d’activité qui leur étaient associés.

Originellement composé des deux volets, alternativement appelés minimum social et complément de revenus d’activité ou RSA socle et RSA activité, le RSA n’a conservé ce seul premier depuis l’intégration, le 1er janvier 2016, du second et de la prime pour l’emploi dans la prime d’activité ([11]).

La loi de 2008 précitée a confié aux caisses d’allocations familiales (CAF) et aux caisses locales de mutualité sociale agricole (MSA) la charge du calcul et de la liquidation du RSA, son instruction par les départements leur étant déléguée.

Les départements financent le coût des droits versés, cette charge leur étant compensée par l’État au moyen de l’affectation d’une fraction du produit de l’accise perçue dans l’Hexagone sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons prévue au chapitre II du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et les services – laquelle, avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2021‑1843 du 22 décembre 2021 ayant créé ce code et transposé diverses normes européennes ([12]), était connue comme la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) – à travers l’action 2 du programme 833 du compte de concours financiers (CCF) Avances aux collectivités.

La Cour des comptes relève que le RSA constitue la part la plus importante et dynamique des allocations individuelles de solidarité (AIS), représentant en 2019 près de 71 % d’entre elles et 28 % des charges de gestion de ces collectivités ([13]).

Dans des conditions à propos desquelles le rapporteur renvoie aux rapports spéciaux de l’Assemblée nationale et du Sénat sur les missions Relations avec les collectivités territoriales ([14]) et Solidarité, insertion et égalité des chances ([15]) du projet de loi de finances (PLF) pour 2025, il existe des départements pour lesquels le financement du RSA a été repris par l’État, c’est-à-dire recentralisé :

– soit définitivement en Guyane, à Mayotte et La Réunion ;

– soit de manière expérimentale en Seine-Saint-Denis, dans les Pyrénées-Orientales et dans l’Ariège.

Le a du 1° du I de l’article 1er et le 1° du II de l’article 2 de la loi n° 2023‑1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi ont opéré une rédaction globale des articles L. 5411‑1, L. 5411‑6 et L. 5411‑6‑1 du code du travail, aux nouveaux termes desquels à compter de l’année en cours, est inscrite sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de France travail non seulement toute personne à la recherche d’un emploi qui le demande mais aussi, sans démarche, celle qui bénéficie du RSA, ainsi que son conjoint, son concubin ou partenaire civil de solidarité.

À ce titre, elles signent un contrat d’engagement, remplaçant entre autres l’ancien contrat d’engagement réciproque (CER), où est convenu un « plan d’action [...] auquel correspond une durée hebdomadaire d’activité [...] d’au moins quinze heures » et d’au plus vingt heures, expérimenté dans dix-huit puis quarante‑sept départements avant d’être généralisé depuis le début de 2025.

Le rapporteur soutient cette mesure favorable à l’insertion individuelle autant qu’à l’intérêt collectif.

Des démarches d’insertion incombent aussi au bénéficiaire du RSA qui, malgré l’exercice d’un emploi, a des revenus professionnels inférieurs à 500 euros par mois en moyenne au cours des trois derniers mois considérés.

2.   Des critères de ressources, d’âge et d’activité

Il convient de résumer les deux types de conditions pour le RSA.

● D’une part, aux termes des articles L. 262‑2 et L. 262‑3 du code de l’action sociale et des familles, l’accès au RSA est soumis à la condition que les ressources professionnelles, en nature et de remplacement du foyer, à l’exception d’une partie des aides au logement et certaines prestations familiales soient inférieures à un montant forfaitaire mensuel fixé par décret et revalorisé le 1er avril de chaque année par application du coefficient mentionné à l’article L. 161‑25 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire selon l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC), hors tabac, en moyenne sur les douze derniers mois ([16]).

Ce montant est fixé à 635,71 euros depuis le 1er avril 2024, en application de l’article 1er du décret n° 2024‑396 du 29 avril 2024.

BarÈme des montants mensuels forfaitaires du RSA selon le type de foyer

(en euros)

Source : Drees, octobre 2024.

● D’autre part, l’article L. 262-4 du code de l’action sociale et des familles définit divers critères au respect desquels est subordonné le bénéfice du RSA :

– être âgé d’au moins 25 ans ou assumer la charge d’un ou plusieurs enfants nés ou à naître ;

– être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler, ce dont sont notamment dispensés les réfugiés, les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides ;

– ne pas être élève, étudiant ou stagiaire, sauf à satisfaire aux conditions d’octroi du RSA majoré (cf. infra) ; ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

Depuis le 1er septembre 2010 et sur le fondement de l’article L. 262‑7‑1 du même code, créé par le I de l’article 135 de la loi n° 2009‑1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, les jeunes âgés de 18 ans au moins et de 25 ans au plus justifiant au minimum de deux années de travail sur les trois dernières années écoulées peuvent également bénéficier du RSA.

Enfin, une majoration temporaire du RSA est prévue par l’article L. 262‑9 dudit code pour les personnes isolées assumant la charge d’un ou de plusieurs enfants ou les femmes isolées pendant leur grossesse, sous condition de ressources, expliquant ainsi une surreprésentation des femmes parmi les allocataires du RSA majoré. Toujours selon la Drees, les allocataires du RSA majoré ne représentent cependant que 12 % de l’ensemble des allocataires.

CaractÉristiques des foyers allocataires du RSA en 2022

(en valeur absolue ; en pourcentage)

Source : Drees, octobre 2024.

3.   Les aides personnelles au logement

Objet du livre VIII du code de la construction et de l’habitation, les aides personnelles au logement comprennent, sur le fondement de son article L. 821‑1, l’aide personnalisée au logement et les allocations de logement, celles-ci étant composées d’une part dite familiale (ALF) et d’une autre dite sociale (ALS).

● Quoique distribuées par les caisses d’allocations familiales (CAF) ou, pour les deux régimes concernés, de mutualité sociale agricole (MSA), les aides personnelles au logement sont, aux termes de l’article L. 811‑1 du même code, financées par le Fonds national d’aide au logement (Fnal), via la mission Cohésion des territoires du budget de l’État, pour 15,4 milliards d’euros en 2023.

DÉpenses annuelles et montant mensuel moyen
par foyer pour les aides au logement en 2010 et 2013 puis de 2017 À 2022

(en millions d’euros ou en euros courants)

Source : Drees, octobre 2024.

En décembre 2023, le nombre d’allocataires s’élevait à 5,9 millions de foyers, soit environ 11 millions de personnes et 17 % de la population. Ce premier effectif a baissé de 1,8 % par rapport à 2022. L’aide personnalisée au logement (APL) concerne le plus grand nombre de foyers (2,7 millions), suivie par l’ALS (2,3 millions) et l’ALF (900 000).

Évolution du nombre d’allocataires des APL de 1980 À 2023

(en milliers)

Source : Drees, octobre 2024.

● Les trois allocations ont en commun d’être destinées aux locataires, ainsi qu’aux résidents en foyer et aux accédants à la propriété ayant signé un prêt aidé par l’État avant le 1er janvier 2018 ou, en outre-mer, avant le 31 décembre 2019.

Suivant l’article R. 831‑1 du code de la construction et de l’habitation, l’APL est attribuée, pour leur résidence principale, aux personnes qui occupent :

– soit le logement dont elles sont propriétaires et qui a été construit, acquis ou amélioré au moyen d’aides de l’État ou de prêts encadrés par lui ;

– soit un logement à usage locatif appartenant à un organisme public d’habitations à loyer modéré (OPHLM), géré par un OPHLM, appartenant à des bailleurs institutionnels ([17]) s’engageant à respecter les obligations précisées par un premier type de conventions ([18]) ou à d’autres bailleurs s’engagent à respecter un second type de conventions ([19]) ;

– soit un logement faisant l’objet d’un contrat conclu dans les conditions prévues par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière, dont le premier alinéa de l’article 1er précise qu’il s’agit pour le vendeur de « s’engage[r] envers un accédant à lui transférer [...] et après une période de jouissance à titre onéreux, la propriété de tout ou partie d’un immeuble moyennant le paiement fractionné ou différé du prix de vente et le versement d’une redevance jusqu’à la date de levée de l’option » ;

– soit un local privatif dans un logement-foyer conventionné et répondant aux critères de l’article L. 633‑1 du code de la construction et de l’habitation, c’est‑à‑dire être un « établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective [qui] accueille notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées ».

              L’ALF est versée aux familles ayant à charge un enfant – ce qui touche 98 % de ses bénéficiaires –, un ascendant ou un proche parent infirme, ainsi qu’aux jeunes couples – dont la somme des âges révolus n’excède pas 55 ans – sans enfant à charge qui n’entrent pas dans le champ d’application de l’APL.

              L’ALS a été progressivement étendue à toute personne disposant de faibles ressources et ne pouvant prétendre ni à l’APL, ni à l’ALF. Elle concerne donc principalement les jeunes, les ménages sans enfant de manière générale et les personnes âgées ou handicapées.

● Plusieurs conditions sont communes à ces trois prestations.

L’article R. 822‑23 du code de la construction et de l’habitation dispose qu’est considéré comme résidence principale le logement effectivement occupé soit par le bénéficiaire, soit par son conjoint, soit par une personne à charge, au moins huit mois par an, sauf raison professionnelle, de santé ou cas de force majeure.

Les articles R. 822‑24 et R. 822‑25 du même code précisent que, d’une part, le logement au titre duquel le droit à l’aide personnelle au logement est ouvert doit répondre aux caractéristiques de décence définies par voie réglementaire ([20]) et que, d’autre part, il doit présenter une surface habitable globale au moins égale à 9 mètres carrés pour une personne seule, 16 mètres carrés pour un ménage sans enfant ou deux personnes, augmentée de 9 mètres carrés par personne en plus, dans la limite de 70 mètres carrés pour huit personnes et plus.

              Le bénéfice des trois prestations est aussi soumis à des critères posés par les articles R. 822‑3 à R. 822‑17 dudit code.

Leurs barèmes prennent en considération le nombre de personnes à charge vivant habituellement dans le foyer, le montant des ressources du demandeur et des personnes vivant actuellement dans le foyer concerné au cours des douze derniers mois – en fait, entre le treizième dernier et le pénultième –, la valeur du patrimoine immobilier et financier lorsque s’il dépasse 30 000 euros et le montant du loyer.

Sont retirés du calcul les revenus d’activité des personnes percevant le RSA et les allocations de chômage ; les ressources des étudiants sont réputées forfaitaires, avec une minoration pour les boursiers.

Le plafond de loyer varie entre :

– l’agglomération parisienne et villes nouvelles d’Île-de-France (zone 1) ;

– les communes d’Île-de-France ne répondant pas aux deux catégories précédentes, les agglomérations de 100 000 habitants ou plus et les villes nouvelles du reste de l’Hexagone, de Corse et d’outre-mer (zone 2) ;

– et le reste du territoire (zone 3).

La Drees indique que « de façon schématique, l’allocation d’aide au logement fonctionne comme un forfait jusqu’à un certain niveau de revenu net mensuel ; ce dernier dépend de la composition familiale [...] au-delà, l’allocation décroît à mesure que les revenus du ménage augmentent, jusqu’à atteindre le seuil de versement en deçà duquel elle n’est plus versée − il s’établit à 10 euros pour l’ALF et l’ALS et il n’en existe plus pour l’APL ».

La complexité de la combinaison de la composition familiale, des paramètres financiers – à ceux évoqués supra s’ajoutent en effet des coefficients pour les loyers élevés ou à l’inverse faisant l’objet de la réduction de solidarité (RLS) ([21]) – et des spécificités géographiques exclut une reprise intégrale des tableaux dans ce rapport.

Ils sont naturellement disponibles sur le site de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) ou de la Caisse centrale de la MSA (CCMSA).

Trois allocataires sur cinq sont des personnes seules sans enfant et près d’un sur trois a moins de 30 ans.

CaractÉristiques des allocataires de l’ALF, de l’ALS et de l’APL en 2022

(en pourcentage)

Source : Drees, octobre 2024.

Montant mensuel de l’aide personnelle au logement
selon la composition et les revenus du mÉnage, en zone 2, au 1er avril 2024

(en euros)

Source : Drees, octobre 2024.

4.   Le salaire minimum

Introduit par la loi n° 70‑7 du 2 janvier 1970 portant réforme du salaire minimum garanti et création d’un salaire minimum de croissance, le salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic) ([22]) remplace alors le salaire minimum interprofessionnel garanti (Smig) qui avait été créé par l’article 1er de la loi n° 50‑205 du 11 février 1950 relative aux conventions collectives et aux procédures de règlement des conflits collectifs de travail.

● Le Smic concerne les travailleurs mentionnés à l’article L. 2211‑1 du code du travail, c’est-à-dire :

– les salariés des employeurs privés et des établissements publics à caractère industriel et commercial (Epic) ;

– les agents de droit privé des établissements publics administratifs (EPA).

Le juge administratif a toutefois dégagé un principe général du droit suivant lequel la rémunération d’un agent public ne saurait être inférieure au Smic ([23]).

● Selon l’article L. 3231‑2 du code du travail, le salaire minimum « assure aux salariés dont les rémunérations sont les plus faibles la garantie de leur pouvoir d’achat et une participation au développement économique de la Nation ».

L’article L. 3231‑4 du même code prévoit son indexation sur l’évolution d’un l’indice ad hoc, à savoir depuis une douzaine d’années ([24]) :

– pour le niveau de vie, l’indice mensuel des prix à la consommation hors tabac des ménages du « premier quintile de la distribution des niveaux de vie » ([25]), au lieu de celui pour les « ménages urbains dont le chef est ouvrier ou employé » ;

– pour le soutien à la conjoncture, la « moitié du gain de pouvoir d’achat du salaire horaire moyen des ouvriers et employés » ([26]), non plus des seuls ouvriers ([27]).

L’article L. 3231‑5 dudit code dispose que, lorsque le premier indice connaît une hausse d’au moins 2 % par rapport au niveau constaté lors de la revalorisation antérieure, le Smic est relevé dans la même proportion le mois qui suit.

À cet accroissement automatique peut s’en ajouter un que les organisations syndicales et la presse désignent parfois sous le nom de coup de pouce : le Smic peut être porté, par voie réglementaire, à un niveau supérieur à celui résultant de l’application de l’article L. 3231‑5, précité, mais son évolution ne peut être inférieure à la moitié de l’augmentation du pouvoir d’achat des salaires horaires moyens enregistrés par l’enquête trimestrielle du ministère chargé du travail ([28]).

Sans remonter aux années 1970, l’on note que le Smic a été revalorisé vingt‑trois fois entre l’été 2005 et l’automne 2024, passant de 8,03 euros à 11,88 euros pour une hausse brute de 47,9 % alors que l’inflation – réelle, non en utilisant les indices supra – cumulée a été de 37,4 % sur la même période.

Comparaison de l’Évolution du smic et des prix de 1990 À 2023

(en base 100 pour 2010)

Source : Dares, Emploi, chômage et revenus du travail, décembre 2024.

Rejoignant une large part des économistes, dont le rapporteur partage l’avis, la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) note que cette augmentation répétée du Smic, non fondée sur celle de la productivité, a eu pour conséquence un rattrapage des salaires les plus bas et donc une concentration plus forte des salariés rémunérés à ce niveau, pour un taux de 14,6 % au début de l’année 2024 – soit 2,7 millions de personnes dans les branches autres que l’agriculture –, après un record de 17,3 % l’année précédente ([29]).

Évolution du Smic et propOrtion de salariÉs concernÉs de 2012 À 2024

(en euros courants ; en pourcentage)

Source : Dares, novembre 2024.

● À l’heure de la discussion de la proposition de loi faisant l’objet du présent rapport, le Smic brut est, pour la configuration de référence, de 11,88 euros par heure et de 1 801,80 euros par mois pour un majeur, ce qui, à titre indicatif tant le profil de chaque entreprise et de chaque salarié varie, correspond à un Smic net de 9,40 euros par heure et de 1 426,30 euros par mois.

Le montant du Smic diffère selon que le bénéficiaire exécute son contrat :

– dans l’Hexagone, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon ([30]), ce cas général prévoyant un abattement de 10 % pour les mineurs de 17 à 18 ans et de 20 % pour ceux de moins de 17 ans ayant moins de six mois d’activité ([31]) ;

– à Mayotte, seul département d’outre-mer dans lequel il demeure « fixé [...] compte tenu de la situation économique locale [...] » ([32]).

Montant du Smic brut (et net) depuis le 1er novembre 2024

(en euros)

	Cas général				Mayotte
	Majeur		17 à 18 ans	Moins de 17 ans
	Brut	Net
Smic horaire	11,88	9,40	10,69	9,50	8,98
Smic mensuel	1 801,80	1 426,30	1 621,62	1 441,44	1 361,97
Smic annuel	21 621,60	17 115,69	19 459,44	17 297,28	16 343,60

Source : décret n° 2024-951 du 23 octobre 2024 portant relèvement du salaire minimum de croissance.

● Compte tenu des allégements de cotisations et contributions de sécurité sociale, un employeur a plus intérêt à recruter quelqu’un ne prétendant qu’au Smic plutôt qu’un concurrent demandeur d’un meilleur salaire.

Sur la foi des chiffres en vigueur au 1er juillet 2024, la hausse de 100 euros du revenu disponible d’une personne percevant le Smic pour un temps plein, non éligible au RSA et aux APL et initialement non imposé sur son revenu, coûtait 442 euros à son employeur, avec notamment une hausse de 260 euros des prélèvements sociaux ([33]).

La commission des affaires sociales a débattu de ce problème de manière approfondie lors de l’examen de l’article 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, en première lecture ([34]), laquelle disposition s’inspirait du rapport conduit pour France Stratégie par deux économistes ([35]).

Attentif à ce que la hausse du coût du travail n’entraîne pas celle du chômage, le rapporteur sera, en sa qualité de rapporteur général, très vigilant quant à la rédaction et à l’incidence finales de cet article 6.

DÉcomposition de la hausse de 442 euros
permettant une augmentation de 100 euros du revenu disponible

(en euros)

	1 Smic	1,13 Smic	Différence
Salaire superbrut	1 852	2 294	+ 442
Prélèvements sociaux à la charge de l’employeur	85	297	+ 212
Salaire brut	1 767	1 998	+ 231
Prélèvements sociaux à la charge du salarié	368	416	+ 48
Salaire net	1 399	1 582	+ 183
Prime d’activité	257	186	– 71
Impôt sur le revenu	0	12	+ 12
Revenu disponible	1 656	1 756	+ 100

Source : commission des affaires sociales d’après la Dares, octobre 2024.

● Avant la revalorisation de l’automne 2024, la France était le sixième pays européen où le salaire minimum avait le plus haut montant. L’Autriche, le Danemark, la Finlande, l’Italie et la Suède n’ont pas d’équivalent national : la question y relève des branches ou d’autres échelons conventionnels.

Comparaison du salaire minimum mensuel brut
dans 22 des 27 États membres de l’Union europÉenne en juillet 2024

(en euros)

Source : direction générale des statistiques de la Commission européenne (Eurostat).

5.   Les allocations familiales

Au sens de l’article L. 511‑1 du code de la sécurité sociale, neuf prestations sont qualifiées de familiales :

– la prestation d’accueil du jeune enfant (Paje) ;

– les allocations familiales, seules concernées par le II de l’article 1er de la proposition de loi (cf. infra) ;

– le complément familial ;

– l’allocation de logement (distincte des aides au logement vues supra) ;

– l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ;

– l’allocation de soutien familial (ASF) ;

– l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ;

– l’allocation versée à l’occasion du décès d’un enfant ;

– l’allocation journalière de présence parentale (AJPP).

● Dès la loi du 11 mars 1932 modifiant les titres III et V du livre Ier du code du travail et l’article 2101 du code civil, adoptée à l’initiative d’Émile Landry, ministre du travail et de la prévoyance sociale, elles ont eu une triple motivation :

– encourager la natalité pour préserver le dynamisme de la Nation ;

– alléger le coût de l’entretien et de l’éducation des enfants ;

– faciliter l’emploi des parents, et historiquement surtout des mères, avec un soutien aux modes de garde à domicile ou en établissement spécialisé.

Au cas général, le premier alinéa de l’article L. 512‑1 du même code dispose que bénéficie de ces prestations toute personne française ou étrangère respectant la condition d’un séjour principal sur le territoire d’une durée de plus de six mois jusqu’au 31 décembre 2024 et de plus de neuf depuis le 1er janvier 2025 ([36]).

Sans qu’il les traite toutes, le panorama publié il y a quelques semaines par la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) des ministères chargés des affaires sociales ([37]) fournit au sujet de ces « aides aux familles pour l’entretien des enfants et la conciliation des vies familiale et professionnelle des parents » de précieuses statistiques.

● Quoiqu’en baisse depuis 2018, le nombre de familles auxquelles sont versées des allocations familiales restait en 2022 de l’ordre de 5 millions, quand le total de celles avec au moins un enfant mineur est d’environ 8 millions selon l’Insee.

Évolution du nombre de familles bÉnÉficiaires
des principales prestations familiales de 2014 À 2022

(en milliers ; en pourcentage)