Audition, ouverte à la presse, de M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre, ancien membre de la commission des sondages (jeudi 16 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, pour la première audition de la commission d’enquête, nous avons le plaisir d’accueillir M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre et ancien membre de la commission des sondages, entre 2017 et 2023.

En tant qu’universitaire, monsieur Garrigou, vous avez consacré de nombreux travaux aux questions du vote, du suffrage universel et de leur histoire, notamment l’ouvrage Le vote et la vertu. Comment les Français sont devenus électeurs, publié en 1992. Vous y posez d’emblée une bonne question : savons-nous ce que nous faisons quand nous votons ? Vos années à la commission des sondages vous donnent une expérience sur un autre sujet qui est au cœur de cette commission d’enquête. Vous avez développé un regard assez critique sur l’usage que nous en faisons.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Alain Garrigou prête serment.)

M. Alain Garrigou, professeur émérite de science politique à l’université de Paris X-Nanterre, ancien membre de la commission des sondages. Votre invitation me conduit à revenir sur le sujet du vote, auquel j’ai consacré une quarantaine d’années. Si je m’y suis autant intéressé, c’est que c’est une question centrale en sciences politiques ; or, à l’époque, elle était insuffisamment traitée et il y avait beaucoup à en dire. J’avais été inspiré par un article de Jean-Paul Sartre dans Les temps modernes en 1973, dont le titre a connu une large postérité : « Élections, piège à cons ». Il y considérait que les électeurs trahissaient leur classe – la classe ouvrière – dans l’isoloir. Scientifiquement fausse, cette réflexion était plutôt une manifestation de « l’esprit littéraire » dénoncé par Tocqueville – quand on préfère les belles phrases aux vérités. Il y avait toutefois une intuition intéressante dans l’idée que séparer les électeurs de leur monde pour en faire des individus n’est pas qu’une question de droit, mais change les relations sociales et donne une dimension structurante à la politique.

Néanmoins, Sartre se trompait. Si la désocialisation était bien réelle, il ne s’agissait pas tant de celle des ouvriers – encore qu’en 1848, on a vu des cortèges d’ouvriers se diriger vers les bureaux de vote – que de celle des villages : dans la France rurale, individualiser les personnes revenait à casser les relations sociales de tout le village. L’objectif était de les affranchir des influences des notables qui, bien plus que dans le monde ouvrier, exerçaient une « autorité sociale évidente » – pour reprendre les mots d’André Siegfried – sur les électeurs.

Désocialiser supposait par ailleurs un autre mode de socialisation que refusait de voir Sartre : la socialisation politique. Quel était le nouveau type de relations sociales, qui étaient les acteurs des relations instituées par ce simple instrument ? L’Université se fichait de cette question, à laquelle les meilleurs manuels ne consacraient pas plus d’une ligne.

J’ai donc souhaité mener l’enquête, à partir de 1983-1984. Étant avant tout chercheur en sciences sociales, historien et politiste, j’ai dès lors dû m’affranchir de mes prédécesseurs. J’ai longtemps consulté des archives que personne n’ouvrait jamais, certaines datant du XIXe siècle – dont des dossiers de l’Assemblée nationale. Je me suis intéressé à la réalité des élections, à la façon dont elles se faisaient, à la manière dont les choses étaient disputées, à ce que l’on considérait comme légitime dans la conquête des voix. J’ai découvert des choses finalement assez évidentes et j’ai écrit l’article « Le secret de l’isoloir » en 1988, puis l’ouvrage Le vote et la vertu.

L’économie du vote constituait un vaste champ de recherche. Faire campagne, par exemple, est une pratique qui apparaît seulement en 1881, parce qu’il fallait bien présenter le programme des candidats. Le recueil des professions de foi, dit le « Barodet », du nom d’un député radical, apparaît à cette époque. Mais les notables qui régnaient sur les campagnes n’en voyaient pas l’intérêt, parce que tout le monde les connaissait ! Loin d’être anecdotiques, ces éléments illustrent la relation avec les électeurs et la manière d’obtenir leur vote. Il a fallu aller sur les marchés, faire du porte-à-porte – ou canvassing, qui a été inventé en Angleterre. Encore aujourd’hui, certains députés disent apprécier aller sonner aux portes pour faire leur campagne, même si chacun sait que ce n’est pas ainsi qu’on gagne des voix, comme chacun sait que les professions de foi ne sont pas forcément lues par les électeurs. Il s’agit aujourd’hui davantage de rituels qui permettent de manifester une sorte de foi démocratique – ne pas le faire, c’est enfreindre les principes démocratiques.

Ce qui se joue alors, c’est l’invention de l’électeur – et celle des candidats. Or ce qui a été historiquement construit peut être déconstruit. Permettez-moi de citer la conclusion du Vote et la vertu : « Il est douteux que l’épilogue soit écrit, que la rationalité imposée par l’apprentissage électoral – une opinion s’exprime par un bulletin de vote – ne soit jamais menacée et d’abord par sa propre érosion. » Puis : « Nous vivons sur un legs dont on ne sait s’il est toujours neuf ou déjà ancien tout en étant apparemment moins contesté que jamais. Faute d’autre chose ? » En 1992, j’avais l’intuition d’une crise profonde de l’économie du vote, du système de représentation mentale et d’organisation du vote qui est aujourd’hui le nôtre. Manquait juste l’échéance : vingt, trente, quarante ans ?

J’ai donc, en attendant, préféré laisser le terrain à de plus jeunes que moi, qui l’ont intensément labouré, notamment le concept de « participation parcimonieuse » que j’avais avancé. Je me suis lancé dans le journalisme, activité plus gratifiante à court terme – alors qu’un ouvrage de fond prend dix ans de votre vie… Je me suis intéressé à la question de la mort avec Mourir pour des idées, la vie posthume d’Alponse Baudin, l’un de vos prédécesseurs, mort sur une barricade et panthéonisé. Sans le vouloir, j’ai également continué à m’intéresser au sujet du vote, sous un autre angle, grâce à mon activité en matière de sondages.

Je m’étais en effet aperçu que le discours des sondeurs ne tenait pas debout. Selon eux, les personnes interrogées par téléphone répondaient avec enthousiasme aux questions – le spontanéisme démocratique. J’avais pourtant constaté que les centres d’appels avaient du mal à obtenir des réponses. En 2001, j’ai publié dans Le Monde diplomatique un article intitulé « Les sondés ne veulent plus parler ». On m’a invité sur les plateaux, et cela s’est très mal passé. J’avoue que j’en ai été un peu surpris. Quoi qu’il en soit, c’est à cette occasion que j’ai reçu le plus beau compliment de ma vie, lorsqu’un sondeur en colère m’a dit : « Moi je brasse des millions, je ne me ferai pas intimider par un petit prof de fac ! » Cela m’a fait sourire, mais cela ouvre des réflexions intéressantes sur les rapports de force.

Les problèmes des sondages ne se limitaient pas au nombre de réponses : vraiment, cela n’allait pas du tout. En 2006, dans le contexte de la campagne présidentielle de 2007, j’ai publié un petit livre, L’ivresse des sondages, qui m’a aussi valu des relations assez tendues avec les professionnels. L’Observatoire des sondages, que j’avais fondé avec mon ami Richard Brousse, a été confronté à des tricheries caractérisées – dont, pardon, la commission des sondages ne s’occupait pas. Avant les élections européennes de 2009, j’avais par exemple repéré un sondage parfaitement truqué sur la popularité de Nicolas Sarkozy, où il apparaissait comme la deuxième personnalité européenne la plus populaire après Angela Merkel – sauf qu’il était le seul à ne pas avoir été testé dans son propre pays ; or les chiffres réalisés en France auraient fait baisser significativement ses résultats. En outre, les chiffres avaient été obtenus en faisant la moyenne des pourcentages de chaque pays, ce qui est une aberration statistique. Ainsi, deux pays comme l’Espagne et l’Allemagne, qui a le double de population, étaient mis à égalité.

Puis il y a eu l’affaire des sondages de l’Élysée, à l’occasion de laquelle j’ai d’ailleurs apporté de manière officieuse mon expertise aux députés qui m’ont sollicité. Cette affaire m’a valu des ennuis car il est ressorti d’une interview donnée à Libération que, selon moi, Patrick Buisson était soit un escroc, soit un financier de la campagne de M. Sarkozy. Je précise que j’ai utilisé cette formule, qui a été reprise dans l’article, pour essayer de convaincre au téléphone le journaliste de la justesse de mon propos, en ayant recours à un raisonnement hypothético-déductif. Le journaliste m’a prévenu la veille de la publication et je n’ai pas pu relire l’article. Patrick Buisson a porté plainte pour diffamation. Il a perdu en première instance, de nouveau en appel, et a été condamné aux dépens. L’affaire n’était même pas terminée que j’héritais d’une deuxième plainte en diffamation, cette fois de la société Fiducial. C’était cousu de fil blanc, cela s’appelle une procédure bâillon. Ces affaires ont duré de 2009 à 2015.

Cette expérience m’a appris beaucoup de choses, et j’ai parfois pu regretter un peu les archives. Mais tout cela m’a amené à conseiller MM. Sueur et Portelli sur leur proposition de loi sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral, adoptée à l’unanimité au Sénat et recalée à l’Assemblée nationale – certaines mesures n’étaient pas acceptables pour les sondeurs, notamment la fin des sondages par internet.

J’ai finalement été nommé à la commission des sondages par le Président de l’Assemblée nationale. J’y ai siégé pendant cinq ans. J’ai démissionné pour des raisons de principe dans les derniers mois, parce que le dernier rapport d’activité mettait en cause les scientifiques. Il reprenait exactement les propos d’un sondeur bien connu déclarant qu’on ne voyait pas les scientifiques dans les instituts de sondage – autrement dit qu’on ne faisait pas bien notre boulot. Que la commission puisse reprendre ce propos en dit long sur les rapports que j’ai pu y avoir pendant cinq ans.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Pour ma part, je ne brasse pas des millions, mais je suis très heureux et fier de recevoir un professeur que j’ai lu durant mes études universitaires. Puisqu’il s’agit de notre première audition, je rappellerai le cadre de notre commission d’enquête. La Constitution dispose que le principe de la République est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et que « aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». Si une partie du peuple ne participe pas aux élections, s’abstient, la question de sa représentation se pose, que ce soit dans les élections locales ou nationales. Or chacun d’entre nous, citoyen ou élu, souhaite que la représentation du peuple soit la plus exacte possible, afin que la République soit fidèle à ses principes.

Nous vous avons convié car vous disposez d’une double casquette, chercheur spécialiste des élections et ancien membre de la commission des sondages. Vos propos sur les sondages renvoient d’ailleurs à des sujets d’actualité, notamment leur influence possible sur les élections. On peut en effet raisonnablement penser que les sondages construisent des gagnants et des perdants potentiels et induisent dès lors des comportements électoraux qui s’apparentent à des paris, selon le principe du vote utile – on ne vote pas selon ses propres convictions, mais pour celui qui a le plus de chances de l’emporter.

Ma première série de questions porte sur les différents types de vote qui existent : vote électronique, par bulletin, par correspondance… Leurs caractéristiques ont-elles des effets sur la participation, y compris dans sa dimension sociale ? Autrement dit, certains participent-ils plus à certains scrutins qu’à d’autres ? La distance par rapport au bureau de vote ou le système électoral lui-même ont-ils une influence ? Quels sont les différents types d’électeurs et quelles sont leurs caractéristiques sociales ? Qu’est-ce qui caractérise les personnes qui ne participent à aucune élection ? Existe-t-il des électeurs intermittents, qui participent à certaines élections mais pas à d’autres ? Comment la science électorale analyse-t-elle cela : est-ce lié à la campagne électorale, à la situation politique ? Pour quelles raisons la participation a-t-elle très fortement augmenté lors des dernières élections législatives ?

Sur les sondages ensuite, vous vous montrez très critique. Il est vrai que, pour reprendre votre expression, que j’aime beaucoup, ce qu’ils racontent ne tient pas debout. Par exemple, juste après la censure du gouvernement Barnier, en décembre 2024, un sondage a fait état d’une augmentation de 11 points de la confiance des sympathisants « insoumis » envers l’action d’Emmanuel Macron. Ce que j’ai observé autour de moi me pousse à trouver cela un peu suspect. J’aimerais d’abord que vous nous parliez des sondages électoraux et du fait que les instituts de sondage demandent aux gens pour qui ils ont l’intention de voter parfois très longtemps à l’avance, voire sans que l’on connaisse les candidats. Autre question qui a de l’influence sur la vie politique, celle des sondages dits de personnalités, du type « quelles sont vos personnalités politiques préférées ? » Selon un récent sondage commandé par un journal d’extrême-droite, par exemple, seules des personnalités politiques d’extrême-droite figuraient, comme par hasard, parmi les personnalités préférées des Français…

Étant donné qu’une commission est censée en vérifier la fiabilité, comment est-il possible que des sondages commandés par des journaux d’extrême droite donnent des résultats d’extrême-droite et que d’autres donnent des résultats totalement différents, voire parfois lunaires ? Si les sondages ont un caractère scientifique, ne devraient-ils pas tous donner des résultats comparables ? Si je comprends bien, la commission des sondages ne peut exiger que les notices des sondages portant sur les élections, et les redressements sont donnés pour le panel et non pour les résultats du sondage. Quels sont les réels pouvoirs de contrôle et d’enquête de cette commission ?

M. Alain Garrigou. En matière de vote, il y a longtemps que les électeurs calculent, mais les sondages ont beaucoup accentué pour eux la dimension stratégique et tactique. Ils peuvent parfois faire diminuer la participation : certains électeurs considèrent que ce n’est pas la peine de se déplacer pour aller voter, non parce qu’ils ne trouvent pas de candidats qui leur conviennent dans l’offre électorale, mais parce que ces candidats n’ont aucune chance d’être élus. Disons que les sondages donnent une base statistique, juste ou fausse, à ces calculs d’anticipation et que cela ne favorise pas la participation.

Je voudrais toutefois mettre en garde contre la tentation d’aborder la question en termes techniques – de se demander par exemple quels éléments permettraient de favoriser la participation. Je vais prendre un exemple de l’autre côté de l’Atlantique, où le vote n’est plus le même après M. Trump.

Aux États-Unis, tout un ensemble de dispositions techniques ont été prises pour favoriser la participation. Face à ce qu’on appelle un « obstacle morphologique », les bureaux de vote étant très espacés sur ce très grand territoire, ils ont mis en place le vote par correspondance. Comme le jour du vote n’est pas favorable non plus, traditionnellement le mardi après le premier lundi de novembre – parce que, dans la société rurale et très croyante dans lequel le système a été conçu, le vote ne pouvait pas avoir lieu le dimanche – ils ont instauré le vote anticipé. Puis est venu le vote en ligne. Bref, puisqu’ils ne voulaient pas modifier leur Constitution, avec laquelle ils entretiennent un rapport sacré, les Américains ont ajouté des éléments techniques dont le résultat a été incontestablement une augmentation régulière de la participation ; je pourrai vous en communiquer les chiffres.

Sauf que M. Trump a contesté toutes ces dispositions, accusant ses adversaires d’avoir truqué le vote par correspondance et le vote anticipé. La société Dominion, qui produisait les machines à voter en ligne, a été abondamment attaquée par Fox News, au point d’ailleurs que la chaîne a finalement dû lui payer 787 millions de dollars pour éviter un procès. Cependant, que les accusations soient vraies ou fausses n’a aucune importance : le soupçon est là. Cela contrevient au principe de transparence. Quand on peut recompter des bulletins papier, chacun peut constater qu’il existe des preuves matérielles, mais c’est beaucoup plus difficile en ligne. Je ne pense pas que la société Dominion ait triché, car elle n’y avait pas d’intérêt, mais cela n’empêche pas la diffusion de fake news.

Le terme de fake news est l’exacte traduction des « fausses nouvelles », lesquelles, en France au XIXe siècle, étaient un motif d’invalidation du scrutin. Il s’agissait d’informations fantaisistes et de rumeurs diffusées par tous les camps, mais dans un cadre local et une société orale, ce qui fait qu’elles étaient très difficiles à démontrer. Les parlementaires, à qui revenait à cette époque le contrôle de la régularité des élections – dont ils ont été privés par la Ve République – ont donc abandonné cette incrimination, d’autant que les électeurs étaient censés être libres et souverains et que, de toute façon, s’ils ne l’étaient pas assez, l’instruction publique y remédierait. Aujourd’hui, la capacité de l’instruction publique à produire des individus informés, compétents et intéressés par la politique suscite quelques doutes. En revanche, il existe des moyens considérables pour alimenter les fake news dans l’offre politique.

À l’époque, les professeurs évitaient déjà autant que possible de dispenser cette « éducation civique » dans leurs écoles. La situation n’est guère plus facile aujourd’hui. Cette instruction se fait désormais largement par les réseaux sociaux – des bulles cognitives qui ne permettent aucune éducation au débat et à la contradiction, car on se rend toujours, par confort, sur les sites qui disent ce que qu’on a envie d’entendre. C’est une plaie, un mal très difficile à combattre car le système de « conquête des voix », selon la vieille expression, a été profondément déséquilibré. On voit de moins en moins les candidats qui font leur campagne de terrain et de plus en plus les chaînes en continu, qui ont besoin d’informations, quelles qu’elles soient. De plus en plus souvent, des puissances privées indépendantes contrôlent les réseaux sociaux et les moyens d’information, menant ce que Gramsci appelait la guerre des idées – sachant que cette guerre des idées est en grande partie matérielle, la question étant de savoir quels moyens consacrer pour arracher les suffrages et les victoires électorales.

En France, quelqu’un a commencé à adopter cette démarche : Patrick Buisson, qui n’aimait pas que l’on mette au jour certaines de ses méthodes. Je précise que je m’exprime sans aucun présupposé partisan et que je ne fais que mon travail de politiste et de défenseur de la démocratie – car, et j’assume ce point de vue corporatiste, la démocratie, c’est la liberté de recherche. Patrick Buisson parlait donc de guerre des idées, se présentant comme un gramscien de droite. Il s’agissait alors d’une entreprise assez artisanale, reposant sur certaines tricheries – je vous dirai exactement lesquelles si vous me posez la question – et qui est plutôt, de mon point de vue, une guerre « aux » idées. Cette expression est d’ailleurs le titre d’un livre que je devais publier cette année chez Dalloz, sauf qu’il semble que les directeurs de la collection se heurtent à la maison d’édition, qui craint une attaque en diffamation, même si je ne vois pas pourquoi.

La guerre aux idées se mène avec des appareils. Nous en avons eu un aperçu en France ; Cambridge Analytica a fait mieux en Angleterre, et les États-Unis font encore mieux aujourd’hui, quand les personnages les plus puissants engagent dans les élections des sommes inimaginables. Tout le monde ne dispose pas de Fox News – qui appartient certes à Murdoch mais qui fonctionne en coordination tacite –, une chaîne qui peut aussi bien abreuver le public de fake news aussi énormes les unes que les autres que payer des amendes faramineuses. J’y ai été confronté : heureusement que la 17e chambre du tribunal de Paris est magnanime avec les intellectuels ! Mais si M. Trump peut qualifier des ministres britanniques d’ordures ou de pédocriminels, je me demande si je ne ferais pas l’objet d’une plainte en diffamation si je gratifiais M. Musk des mêmes qualificatifs sur X. Et personne n’a envie d’engager une plainte en diffamation contre l’homme le plus riche du monde, tandis que celui-ci peut facilement faire la réciproque.

C’est la raison pour laquelle, en 2017, j’avais appelé l’attention du secrétariat d’État à la recherche sur cette question et qu’ont été adoptées des mesures de protection fonctionnelle permettant de s’exprimer sans trop de craintes.

Dans ce domaine entrent donc en scène des machines très riches, et votre commission touche forcément à la question très délicate de la montée des puissances privées indépendantes.

L’importance de l’opinion en matière de fake news m’amène à votre deuxième sujet : les sondages. Je précise d’emblée que je suis hostile aux sondages sur les intentions de vote, qui devraient carrément être supprimés. C’était d’ailleurs une mesure de la proposition de loi Portelli-Sueur, qui, je crois, n’a pas plu.

Revenons aux bases : ce qu’on demande aux gens, c’est ce qu’ils voteraient si les élections avaient lieu dimanche prochain. Or elles n’auront pas lieu dimanche prochain. On place donc les citoyens dans une situation de fiction. On ne connaît pas les candidats, on propose des noms de personnes qui ne seront peut-être pas candidates – et parfois qui étaient totalement inconnues trois mois plus tôt et qui ont été introduites dans le débat par des sondages de popularité. Les exemples sont connus. Ainsi, Mme Ségolène Royal n’aurait jamais été candidate si elle n’avait pas commencé à un moment à figurer dans les cotes de popularité, et M. Zemmour n’aurait pas atteint un score de 17 % – bien entendu, ces choses ne se font pas toutes seules. On peut certes dire qu’il s’agit d’information. C’est d’ailleurs ce que défendent les sondeurs, selon lesquels il revient aux électeurs de faire la part des choses. C’est leur accorder beaucoup trop de compétences, car tout le monde ne peut pas passer sa carrière à étudier ces questions techniques.

Les sondages sur les intentions de vote mettent donc les gens dans des situations fictives, et ils le font aujourd’hui en ligne. Si vous avez déjà répondu à des sondages en ligne, vous aurez constaté que lorsqu’on réfléchit trop longtemps avant de répondre, on est déconnecté – car cela fait suspecter l’intervention d’une tierce personne, alors que le vote, ou l’opinion, sont individuels. En d’autres termes, si vous réfléchissez sérieusement à un choix politique, votre opinion ne compte pas : c’est le monde à l’envers ! Or plus des trois quarts des sondages se font aujourd’hui en ligne : c’est plus rapide, on trouve plus facilement des personnes qui répondent – parfois pour gagner des appareils ménagers, comme cette enseignante présentée dans un reportage de l’émission « Cash investigation », qui répondait aux sondages pour faire des cadeaux à toute sa famille. C’est une belle illustration de la raison pour laquelle je parle de « guerre aux idées » : si on se met à réfléchir, ça ne marche pas ; il faut entrer dans la case, et vite, sinon c’est terminé !

Le journaliste Luc Bronner a montré dans Le Monde qu’on pouvait tricher – ce que nous savions déjà à l’Observatoire des sondages, mais on nous écoute moins que Le Monde. Il l’a fait lui-même en répondant plusieurs fois à des sondages, ce que niaient les sondeurs et les panélistes – spécialité apparue quand les sondeurs ont externalisé une partie du travail. Cette enquête a donné lieu à des auditions de la commission des sondages, qui a invité, comme de juste, tous les sondeurs… mais pas le journaliste qui avait, je le sais, des choses désagréables à dire.

Les intentions de vote sont un artefact dont profitent ceux qui sont les mieux armés pour en profiter, c’est-à-dire ceux qui ont des moyens de communication et de l’argent. C’est un progrès de la ploutocratie – et je ne parle même pas des États-Unis : j’imagine que chacun ici est choqué qu’Elon Musk donne chaque semaine un chèque d’un million de dollars, ce qui, chez nous, serait quand même un motif d’invalidation de l’élection. Toujours est-il qu’en France, la situation ne s’améliore pas.

Vous avez cité un sondage. À l’occasion du nouvel an, le Journal du dimanche (JDD) a publié son sondage sur les personnalités les plus appréciées des Français. Vient toujours en tête le chanteur Jean-Jacques Goldman, qui ne chante plus depuis longtemps – j’aurais pour ma part suggéré aux sondeurs de proposer les noms de personnes décédées : je suis sûr que certaines auraient obtenu un bon score ! Et, comme par hasard, arrivent ensuite les noms de certaines personnalités.

Le 4 décembre dernier, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews donnait Michel Barnier censuré et Jordan Bardella favori des Français pour le poste de Premier ministre. Le 26 décembre, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews affirmait que 62 % des Français estimaient que la justice était partiale. Le 6 janvier 2025, un sondage CSA pour le JDD, Europe 1 et CNews révélait que 94 % des Français réclamaient l’expulsion des influenceurs algériens menaçants. Or CSA appartient à M. Bolloré ; le JDD, Europe 1 et CNews aussi.

Il faut être réaliste : voilà le genre de dispositif de guerre aux idées qui est en train d’être organisé en France. Ce dispositif menace chacun. Il marginalise les partis politiques. Les sondages ont largement remplacé les partis, et même les primaires, dans la sélection du personnel politique. Je m’étais demandé pourquoi M. Bolloré achetait CSA, institut de sondage connu qui a arrêté son activité dès qu’il a été acheté. Nous avons maintenant la réponse, et encore la France est-elle très en retard sur les États-Unis, car elle n’a pas de Fox News et de M. Musk – et il n’y a pas qu’eux !

Il faut donc prendre la mesure des choses. Les réformes ponctuelles sont justement ponctuelles. Améliorer la participation ne suffit pas si elle est largement déterminée par les réseaux sociaux, si l’offre est déterminée par les sondages parce que les partis ont été dépossédés de leur fonction de sélection des candidats. Il s’agit bien d’une crise du suffrage universel, et les mesures de contrôle ne sont pas assez assumées. Les incriminations pour fausses informations ont été abandonnées dans les années 1880 ; comment combattre aujourd’hui les fake news ? Il faut revoir à peu près tout le dispositif institutionnel.

Il va sans dire que la proposition d’interdire les sondages d’intentions de vote ne plaît pas à certains. Mais c’est tout le système de contrôle de régularité qu’il faut revoir. Confié jusqu’en 1958 aux assemblées parlementaires, il l’est aujourd’hui à des administrations. Je pense qu’il faut que le contrôle – c’est-à-dire l’étude des cas, la vérification de la régularité des élections, de la liberté d’expression et de la sincérité du vote, la faculté de prononcer des invalidations – soit de nouveau associé aux corrections, c’est-à-dire au travail de réforme incombant au législateur.

Je pense en effet que les plus compétents pour apprécier la régularité et donc pour proposer des réformes sont ceux qui sont au contact du vote, et non pas des hauts fonctionnaires – même pas le Conseil constitutionnel, et encore moins le Conseil d’État ou la Cour des comptes. Avec tout le respect que j’ai pour les membres ces institutions, mon expérience à la commission des sondages me force à dire que ce n’est carrément pas leur truc ! J’ai entendu des énormités. Mais le pire était le silence dans des cas où la commission aurait dû intervenir. Quand je demandais, on me répondait que de toute façon, quand on saisissait le procureur, il classait sans suite… Mais alors, à quoi sert la commission ?

Il faut donc reconsidérer le contrôle de régularité. Je serais, pour ma part, favorable au retour à un contrôle de régularité républicain qui associerait deux compétences : celle des praticiens, les parlementaires, et celle des réformateurs, les législateurs, qui sont les mieux placés pour changer les choses face à la réalité qu’ils observent.

M. le président Thomas Cazenave. Pour rester dans le champ de nos travaux : vous parlez de retrouver un contrôle républicain sur le processus électoral, mais quel est votre regard sur l’organisation des élections dans notre pays ? Pour le grand spécialiste que vous êtes, qui a certainement observé aussi les autres processus électoraux, quelles sont les grandes failles et les potentielles irrégularités qui apparaissent dans le processus conduisant au vote ?

Par ailleurs, vous disiez à propos du système américain que l’élargissement des possibilités offertes pour voter s’était traduit par une augmentation de la participation. Le vote par correspondance est-il transposable dans notre pays ? Quel est votre point de vue sur le vote obligatoire ?

Enfin, pouvez-vous entrer dans les détails s’agissant du fonctionnement concret de la commission des sondages ?

M. Alain Garrigou. De nombreux pays connaissent des problèmes en matière d’organisation des élections. La France doit être l’un des mieux rodés, avec des employés municipaux habitués à tenir les bureaux de vote et qui sont d’ailleurs payés pour le faire, puisqu’ils y sacrifient leur dimanche. Il y a certes toujours des contestations, des petits filous qui veulent priver les autres listes de bulletins, mais c’est devenu un peu folklorique, même si c’est désagréable pour ceux qui y sont confrontés. Par comparaison avec un lointain passé, les bureaux de vote français sont particulièrement calmes. La procédure d’invention de l’électeur a réussi à le « domestiquer » – terme sociologique qui n’a rien de péjoratif ; Tocqueville avait lui-même employé l’excellente expression d’apprivoisement du suffrage universel. Un manuel de science politique qui vient de connaître sa troisième édition emploie d’ailleurs cette formule, sur ma contribution personnelle.

Les électeurs savent donc incontestablement se tenir selon les principes de la démocratie représentative, et le personnel est expérimenté. Par rapport à il y a cent ans, il n’y a pas beaucoup d’incidents – détrompez-moi si je ne les ai pas vus. Il me semble ainsi que, du point de vue procédural, l’institution fonctionne. Les menaces viennent d’ailleurs.

Vous vous demandez comment augmenter la participation, mais il faut aussi poser la question de la qualité. Cela rejoint le problème de la corruption, qui est en perte de vitesse : rappelez-vous les rastels d’antan, pendant lesquels on abreuvait les électeurs d’alcool et de cigares… Cette pratique a disparu il y a un peu plus d’un siècle. On imagine mal aujourd’hui acheter des voix d’une façon aussi rudimentaire – le problème, c’est qu’on en achète encore, mais d’une manière plus indirecte et beaucoup plus coûteuse.

Les électeurs qui se déplacent pour voter sont des gens politisés, qui s’intéressent un tant soit peu à la compétition politique et ont des préférences. Cela me permet de répondre à votre question sur l’obligation de vote, un principe qui s’accorde mal avec la liberté d’expression puisqu’il s’agit en réalité d’une « obligation d’expression ». Cette règle existe notamment en Belgique, où elle est très mal appliquée car aucune amende n’est infligée aux contrevenants. Par ailleurs, elle donne de l’État une image coercitive qui ne me semble pas souhaitable.

Pour augmenter la participation donc, d’autres moyens existent. Je pense notamment au vote par correspondance, qui a existé avant d’être supprimé en 1973, en raison de fraudes massives dans certaines régions de France que je ne citerai pas. A-t-il favorisé la participation électorale ? C’est possible, mais vraiment à la marge. Les gens qui veulent aller voter seraient capables de traverser la France pour cela – on est convaincu ou on ne l’est pas. Je ne pense pas que de telles modifications, de l’ordre du détail, permettraient de résoudre le problème de la participation.

Plus importante est la question du vote en ligne. L’économie numérique nous donne les moyens de la démocratie directe. En poussant le raisonnement au bout, il n’y aurait alors plus besoin de Parlement ! Il suffirait d’interroger les citoyens en direct sur n’importe quel sujet. Pourquoi ne le fait-on pas ? C’est un vaste sujet de réflexion. On peut imaginer le bazar, le doladoli que cela provoquerait. On n’a rien trouvé de mieux que le régime représentatif !

Il n’empêche que le vote en ligne, depuis le domicile de l’électeur, est parfaitement envisageable. Mais, d’abord, ce procédé n’apporterait aucune garantie quant au caractère individuel du vote. Certes, nous n’en avons pas toujours dans le système actuel, car des personnes du troisième âge se font parfois accompagner dans l’isoloir, mais cette pratique reste marginale. Surtout, depuis que M. Trump, Fox News et d’autres ont accusé de tricheries les sociétés chargées d’organiser le vote en ligne, celui-ci est devenu impossible. Déconsidéré, il jetterait le soupçon sur le vote des citoyens ordinaires, car il n’existe pas de preuve matérielle, visible, que tel ou tel suffrage a été émis. En attendant que l’on me donne des arguments convaincants en faveur du vote en ligne, je n’appelle absolument pas à une réforme en ce sens, qui serait infiniment périlleuse.

S’agissant enfin du fonctionnement de la commission des sondages, un amendement du sénateur Sueur a prévu la présence en son sein de trois personnalités extérieures, respectivement nommées par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale. C’est à ce titre que j’en ai été membre. Je ne crois pas que l’on m’ait nommé par hasard : on a sans doute voulu y faire entrer une voix critique. Je l’ai immédiatement compris, puisqu’on m’a demandé de respecter le devoir de réserve… Un critique des sondages était donc neutralisé dès son intégration dans la commission des sondages. Je ne pense pas que cela ait été l’intention du Président de l’Assemblée nationale quand il m’a nommé.

Pour ne rien vous cacher, cette expérience a été un peu difficile. J’ai résisté pendant cinq ans. Lors de la première séance, nous avons évoqué une lettre du sénateur Sueur, qui recommandait plus ou moins à la commission des sondages de faire correctement son travail. Le secrétaire général, lui, considérait que l’institution accomplissait tout à fait bien sa tâche : je lui ai donc suggéré de répondre tout simplement au sénateur ; on m’a rétorqué qu’on ne parlait pas comme cela à un sénateur. Puis j’ai commencé à faire mon travail normal, critique, puisque j’avais été nommé pour cela. Au bout d’un moment, une conseillère d’État, excédée, m’a lancé que les sondages n’avaient jamais été aussi bons qu’aujourd’hui, grâce à la commission ; je lui ai répondu que j’étais désolé, mais que je travaillais sur les sondages depuis quelques années et qu’ils n’avaient jamais été aussi mauvais. L’entrée en matière était sympathique, comme vous pouvez le voir, et les moments un peu tendus se sont succédé ensuite, dans une atmosphère parfaitement courtoise entre gens qui ont une bonne éducation et savent ne pas s’insulter.

J’ai donc observé, puisqu’après tout, c’était mon travail. Je n’ai pas abdiqué, j’ai répondu à un certain nombre de choses. La dernière année, j’ai encore été rappelé par lettre au devoir de réserve. J’ai répondu très sèchement, d’autant que j’avais réduit mon activité de critique, ne serait-ce que parce qu’il faut savoir passer à autre chose et ne pas s’enferrer dans une obsession.

J’ai demandé à plusieurs membres de la commission à quoi servait leur travail. Lorsque la justice est saisie, l’affaire est classée sans suite. Mais le travail de contrôle a tout de même un aspect utile, puisqu’un rapport d’activité est rédigé, reprenant le résultat de tous les sondages publiés ayant un rapport direct ou indirect avec le vote. Cela garantit peut-être par anticipation que les sondeurs font plus attention, mais cet effet n’est pas mesurable. En tout cas, il est clair que l’existence de la commission offre une légitimité aux instituts de sondage.

Mais ce n’est pas suffisant. Un jour, nous avons discuté d’un sondage financé par une association absolument inconnue. Me doutant que c’était un prête-nom, j’ai demandé qui était le financeur réel. Le secrétaire permanent de la commission m’a répondu qu’on n’était pas des flics ! J’ai répliqué que c’était pourtant bien l’intention du législateur, et que je le savais pour avoir été consulté sur le texte chargeant la commission d’identifier l’origine des financements. Ce à quoi le secrétaire général de l’époque a rétorqué : « Ah, je m’en doutais ! »

La commission n’applique donc même pas la loi… Bien sûr qu’il est important de savoir qui paie les sondages : ce sont parfois des journaux, des médias, mais dans un certain nombre de cas, le financeur n’est pas identifié.

J’ai donc tenu bon jusqu’à un mois avant le terme de mon mandat. Quand j’ai annoncé ma démission, on m’a téléphoné pour me dire qu’on allait changer la conclusion du rapport d’activité. J’ai répondu que c’était trop tard.

M. Frédéric Petit (Dem). Comme vous, je considère que les questions posées dans le cadre de cette commission d’enquête ne sont pas nouvelles : on en débattait déjà dans les années 1970, quand je suis devenu électeur, et dans les années 1980. Il convient donc effectivement d’élargir notre loupe.

En tant que député des Français de l’étranger, j’ai été élu avec le vote par internet, et cela s’est très bien passé. J’aimerais toutefois apporter une précision très technique mais non moins importante : les machines Dominion ne font pas du vote à distance, mais du vote par internet à l’intérieur d’un bureau de vote. Il faut bien distinguer le vote à distance, effectué depuis le domicile de l’électeur, des machines à voter.

L’utilisation d’internet ne pose pas forcément de problème : lors des cinq années que j’ai passées en Égypte, je faisais des virements sécurisés de 20 000 euros depuis mon bureau. Du reste, le vote par internet qui a permis l’élection des députés des Français de l’étranger est tout aussi sécurisé et contrôlé par les citoyens que le vote traditionnel ; il n’est d’ailleurs pas fait appel à des fabricants de machines, mais à des prestataires de sécurité informatique.

Ayant une formation scientifique, j’aimerais vous poser une question assez précise sur le fonctionnement de la commission des sondages. Prenons l’exemple des associations de chasse, qui procèdent par sondages pour dénombrer les animaux avant d’établir les plans de chasse : elles comptent toujours les animaux dans la même parcelle, si bien que quand elles disent qu’il y a 1 000 chevreuils dans le Doubs, cela signifie en réalité que 1 000 chevreuils sont passés à l’endroit du sondage.

Il faut donc bien distinguer deux choses. La vérité scientifique – le panel interrogé, les réponses apportées – me semble inattaquable ; nous aurions d’ailleurs bien du mal à empêcher quiconque de demander à des électeurs pour qui ils voteraient s’il y avait un scrutin demain. L’utilisation des résultats du sondage, en revanche, peut poser problème. La commission fait-elle cette différence ? Elle affirme contrôler la vérité scientifique, autrement dit la méthode de comptage – ainsi, le calcul que vous avez évoqué à propos de M. Sarkozy relevait de la faute ou du mensonge scientifique – mais s’intéresse-t-elle aussi aux financeurs des sondages et à la façon dont ces derniers sont utilisés et commentés ? Cela conduirait les législateurs et contrôleurs que nous sommes à se pencher sur l’organisation et le financement des campagnes électorales. Mais vos premiers témoignages m’ont donné le sentiment que la commission était peu encline à se saisir de ces sujets.

M. Alain Garrigou. Le secrétaire permanent de la commission reçoit les notices techniques de tous les sondages ayant un rapport direct ou indirect avec une élection. Je ne pense pas que cela pose problème : il s’agit là d’un travail de documentation. Ce secrétaire permanent peut saisir le secrétaire général ou le président, tous deux conseillers d’État, de certains aspects techniques qui paraissent discutables. Je ne me souviens pas d’avoir participé à une séance au cours de laquelle la question de l’usage médiatique d’un sondage aurait été posée. Cela pourrait pourtant susciter de longues discussions !

Ainsi, l’activité de la commission ne paraît pas adaptée. L’organisme s’intéresse aux statistiques, sans pouvoir les vérifier ; au demeurant, les sondeurs se sont améliorés puisqu’ils publient désormais des marges d’incertitude. Mais la question du commanditaire n’est jamais posée. Autrement dit, la curiosité de la commission n’est pas immense, ce qui peut avoir des conséquences fâcheuses.

Je prendrai l’exemple d’un sondage concernant les chances de réélection de M. Sarkozy – je ne lui en veux pas du tout ! Simplement, la justice s’est prononcée sur le système qu’il a contribué à monter. Trois mois avant le scrutin de 2012, les sondages d’intentions de vote le donnaient perdant au second tour, à 40 % des voix. Les spécialistes savaient bien que ce n’était pas sérieux. Comme par hasard, on a découvert au lendemain du meeting de Villepinte, qui a marqué son entrée en campagne, qu’il était passé en tête : les courbes s’étaient inversées. Or, pour les sondeurs, lorsqu’un deuxième prend la première place, c’est qu’il a gagné l’élection.

Certes, il arrive qu’après un meeting relayé par tous les médias, les intentions de vote pour un candidat augmentent, mais de là à prédire la victoire finale de M. Sarkozy… C’est pourtant ce qu’a fait l’Agence France-Presse (AFP) dans une dépêche. J’ai appelé mon correspondant à l’AFP, qui était spécialiste des sondages, pour m’étonner qu’il n’ait pas vu la tricherie : le sondage avait été réalisé pour moitié en ligne, pour moitié au téléphone, en se basant sur un baromètre à la date inexacte… Il s’est avéré que mon correspondant était en congés lors de la publication de la dépêche et qu’il a corrigé le lendemain. Par la suite, l’auteur du sondage sur cette inversion des courbes a minimisé les choses en expliquant qu’on y avait accordé bien trop d’importance, mais si sa prédiction s’était réalisée, il aurait été très fier de son coup !

La commission des sondages n’a réagi ni au fait que le sondage était biaisé, ni à la couverture médiatique qui lui a été réservée – car cette opération était évidemment totalement planifiée ; je présume même que les titres étaient déjà prêts ! Bref, vous le voyez, les sondeurs sont bien tranquilles.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Les sondages ne sont que des photographies de l’opinion à un moment donné ; ils ne sont pas l’alpha et l’oméga d’une campagne, ni l’élément qui influence le plus le corps électoral. Que peut-on faire pour les remettre à leur juste place ? Faut-il les encadrer, dans les campagnes électorales, en termes de volumes ou de délais ?

Je m’interroge également sur les panels sélectionnés, qui témoignent d’un parti pris des sondeurs. Le choix des personnes interrogées et la visibilité qu’ont les enquêteurs sur le profil de celles-ci ont incontestablement une influence sur les résultats d’un sondage, et donc sur les comportements électoraux. Quel encadrement peut-on proposer ?

M. Alain Garrigou. Il convient de distinguer les sondages politiques, notamment ceux qui ont un rapport direct ou indirect avec le vote, de tous les autres sondages, qui, d’une certaine manière, ne nous regardent pas. Ce sont les sondages politiques qui posent problème, parce que tous les élus sont persuadés qu’ils ont des effets performatifs sur le vote – et il suffit de le croire pour que cela soit vrai ! Ils doivent donc être encadrés. Les autres sondages peuvent toujours donner lieu à des poursuites pénales ou à des plaintes pour diffamation, quand il ne suffit pas de s’en remettre au discernement des citoyens.

Parmi les sondages politiques, il faut encore distinguer ceux qui portent sur les intentions de vote et, à ce titre, interviennent directement dans le processus institutionnel. On peut considérer que ces sondages sont devenus, de fait, des institutions, dans la mesure où ils participent à la sélection du personnel politique. Ce sont des instruments non constitutionnels, livrés au marché et évidemment à bon nombre de manœuvres. Les autres sondages politiques revêtent un enjeu moindre : après tout, on a bien le droit d’interroger l’opinion sur la popularité de certaines personnalités politiques, en mettant M. Goldman au milieu !

Il serait bon que la critique des sondages se développe un peu plus et qu’elle ne repose pas uniquement sur un petit nombre d’universitaires qui vont au charbon et s’attirent des ennuis. Certains collègues m’ont dit : « À ta place, j’en crèverais. » Les poursuites en diffamation, cela fait peur. Mais on s’y habitue.

Ne mélangeons donc pas tout : la question de la régulation se pose pour les sondages d’intentions de vote. Pour autant, ces derniers procèdent aussi d’une croyance démocratique fondée sur la liberté d’expression et la nécessité du débat. Nous devons nous en occuper car ils ont des effets de plus en plus marquants sur l’activité politique et la légitimité des élus.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). La question des sondages est effectivement décisive. J’aimerais vous interroger en partant de deux cas concrets.

Le premier est d’une actualité brûlante, puisqu’il concerne la motion de censure sur laquelle l’Assemblée nationale est appelée à se prononcer cet après-midi. Si j’en crois un sondage Elabe, 62 % des Français ne souhaitent pas que le Gouvernement Bayrou soit censuré. Voici le commentaire qu’en fait BFM TV : « Le gouvernement de Michel Barnier avait obtenu exactement le même score début octobre au lendemain de son discours de politique générale. Il a tout de même été censuré en décembre, à la satisfaction de 54 % des Français ». Les Français seraient tout de même bien inconstants ! Ce qui m’amène à penser qu’un sondage ne peut pas prétendre être une photographie. Sinon, que photographie-t-il ? Les opinions argumentées et raisonnables censées fonder une démocratie représentative ne sont pas une succession d’instantanés, mais une construction intellectuelle qui s’étale dans le temps. C’est cela, la République des Lumières !

Deuxième cas concret, l’élection présidentielle de 2022. J’ai repris tous les sondages de la semaine précédant le premier tour. Le seul candidat pour lequel les instituts se sont trompés est Jean-Luc Mélenchon. Globalement, les autres candidats ont obtenu le score qu’on leur avait prédit, à l’exception d’Éric Zemmour, qui a fait un peu moins. Harris Interactive, l’institut qui s’est le moins trompé, a estimé le résultat de Jean-Luc Mélenchon 4 points en dessous de son score réel, qui a finalement été de 22 %. Quant à Ipsos, le 5 ou le 7 avril, il le donnait à 16,5 %. Cela pose un problème démocratique grave car Jean-Luc Mélenchon était le candidat de gauche le mieux placé et qu’il a pâti de la théorie du vote utile, certains électeurs ayant préféré un autre candidat en croyant qu’il n’avait aucune chance d’accéder au second tour.

Les sondages ont donc présenté une image de l’opinion complètement faussée ; or le choix effectué par les électeurs au premier tour de l’élection présidentielle de 2022 nous engage encore aujourd’hui. Quel jugement portez-vous sur le poids des sondages dans ce genre de moment politique décisif ? Quel est le lien entre cet écart si important et le biais sociologique lié à la constitution des panels ? Comme vous l’avez dit, certaines personnes sont très motivées pour répondre à des sondages, tandis que d’autres se sentent plus à distance. Trouvez-vous que les panels assurent une bonne représentation du corps électoral ? Comment garantir leur bon fonctionnement ?

Enfin, vous avez évoqué tout à l’heure Donald Trump et Elon Musk. En France, l’institut CSA appartient à Vincent Bolloré, dont on connaît l’agenda politique d’extrême droite et le soutien à une politique fasciste ou néofasciste. Cela a-t-il selon vous des implications politiques ?

M. Alain Garrigou. Prenons garde que notre critique des sondages ne porte pas uniquement sur ceux qui ne nous plaisent pas. Que voulez-vous signifier, que les sondages que vous avez cités étaient truqués ? Certes, ils sont en partie faits au doigt mouillé, dans la mesure où les sondeurs s’accordent des petits aménagements, mais l’absence de truquage est garantie par leur caractère collectif. Les instituts ne comptent pas qu’une seule personne.

Il est vrai que les résultats des sondages peuvent dissuader certains électeurs de voter pour tel ou tel candidat, mais chacun connaît la règle du jeu : il appartient à ceux qui sont lésés de tirer les ficelles qu’il faut pour mobiliser leurs électeurs. Le problème est que cela remet en cause la légitimité du vote. Remarquez au passage que, si l’abstention augmentait considérablement, les sondages apparaîtraient plus représentatifs de l’état de l’opinion que le suffrage universel – j’ouvre là une perspective apocalyptique !

Nous connaissons le fonctionnement des boîtes de sondages, car ceux qui y travaillent sont souvent nos anciens étudiants, qui font fuiter certaines informations ; le reproche que l’on nous fait de ne pas visiter les instituts n’est donc pas très loyal. Ainsi, nous savons que les sondeurs ne sont pas toujours d’accord, et qu’ils se contrôlent de manière minimale – j’ai en tête quelques anecdotes confidentielles à ce propos.

Il faut se pencher sur les conditions dans lesquelles les gens sont interrogés. Dans un sondage en ligne, ils n’ont pas le temps de réfléchir : ne nous étonnons donc pas de constater certaines variations ! Quand le chronomètre tourne et que le temps imparti approche du terme, les sondés choisissent la première réponse qui vient. Voilà pourquoi M. Goldman est toujours en tête du classement des personnalités préférées des Français – il en disparaîtra progressivement, du fait de la mortalité naturelle des membres du panel.

Qu’est-ce qu’un panel ? Nous devons ce terme à Jacques Chirac qui, aux alentours de l’an 2000, a parlé de « panel » pour désigner le contenu du panier de la ménagère. On l’utilise maintenant pour à peu près tout, notamment dans les enquêtes de consommation.

Un panel, c’est beaucoup de monde : des centaines de milliers de personnes, voire un ou deux millions, dont on prend une partie pour l’interroger en ligne. Au départ, ce panel est aléatoire et il faut le rendre représentatif, en fonction de variables lourdes. Auparavant, pour les sondages par téléphone, on appelait les personnes et c’est seulement si elles correspondaient à la catégorie que l’on cherchait, par exemple un ouvrier âgé de 30 à 55 ans, qu’on les interrogeait. À la fin de l’enquête, on avait déjà pléthore de retraités et on chassait la perle rare ! D’ailleurs les enquêteurs, qui étaient payés à la pièce, trafiquaient un peu le panel pour obtenir un échantillon représentatif.

Aujourd’hui, on établit le panel représentatif à la fin. Or qui cela intéresse-t-il de faire partie d’un panel ? D’abord des personnes qui ont besoin de s’occuper un peu pendant la journée – c’est une sorte de jeu, et elles perçoivent une gratification mineure –, et celles qui sont politisées et à l’affût des sondages. Or comment rendre le panel représentatif en fonction des variables lourdes, comme avant, alors que l’entrée dans l’enquête en ligne a déjà filtré les « clients » ? Cela pose un problème. Par conséquent, il ne faut pas accorder trop d’importance à ce type de sondage. Mais les sondages par téléphone, auxquels les gens refusent de répondre, sont devenus très rares et très coûteux.

On parle de science en matière de sondage, ce qui est parfaitement abusif. Ce sont les technologies de la science qui sont utilisées depuis le XIXe siècle. La représentativité est une notion qui est apparue au début du XXe siècle mais dont on tient désormais moins compte – on prend ses aises, parce que d’autres intérêts entrent en jeu. Je ne remets aucunement en question l’existence des sondages : c’est un bon moyen d’évaluer les choses, et on ne pourrait pas le faire autrement. Mais les sondages comportent une marge d’erreur parfaitement acceptable, ce qui n’est pas le cas du vote. Il ne faut jamais oublier la manière dont la cuisine est faite. La méthode utilisée doit être à la hauteur de ce qu’on fait dire aux sondages.

M. Vincent Caure (EPR). Une fois n’est pas coutume, j’appuie les propos du rapporteur : je pense que personne ici ne brasse de millions, en tout cas pas moi, ce qui dissipe tout soupçon de connivence qui pourrait perdurer. Et, autre point commun, je suis très heureux de vous entendre, professeur, après vous avoir connu par le truchement de vos ouvrages pendant mes études.

J’en reviens aux modalités d’organisation du vote et à la longue conquête de l’économie du scrutin. Comme le disait Frédéric Petit, lors des dernières élections législatives, qui ont été organisées dans un calendrier très resserré, le vote en ligne a offert à des milliers de personnes vivant à l’étranger et éloignées des consulats ou des emprises françaises la possibilité de voter depuis chez elles. S’agissant de la distance entre les bureaux de vote et le domicile, la situation des Français de l’étranger se rapproche plus de celle des Américains que de celle des Français de l’Hexagone. En Europe du Nord, dans ma circonscription, 80 % des électeurs ont ainsi voté en ligne.

Vous avez mené une réflexion sur la pacification du vote et vous avez établi que le lieu et les modalités du vote peuvent faciliter la participation et l’organisation des élections. En Europe du Nord, par exemple, diverses modalités sont offertes aux citoyens. En Scandinavie, on peut voter durant plusieurs jours pour certaines élections, et dans une grande diversité de lieux. On peut déposer des bulletins dans des tiers-lieux – il y a par exemple des urnes chez des marchands de journaux. C’est impensable dans notre tradition républicaine : tous les systèmes se construisent en fonction de la morphologie nationale.

Vous avez indiqué qu’en France l’organisation des élections était bien rodée. Dans le cadre d’une analyse comparée, quelles améliorations pourrait-on tout de même apporter aux modalités d’organisation des élections, le dimanche, en France ? Voter durant plusieurs jours serait-il possible et permettrait-il d’augmenter la participation ?

Changer les règles du vote, avec la proportionnelle ou le panachage par exemple, conduirait-il à augmenter la participation ? Ou alors cela introduirait-il de la complexité, rejetant hors du moment électoral les personnes qui s’intéressent moins à la politique ?

M. Alain Garrigou. Il faut faire preuve de pragmatisme. Je ne suis pas hostile par principe au vote en ligne, et il est évident que les Français de l’étranger ne vont pas se rendre dans leur village de naissance pour déposer leur bulletin dans l’urne. L’essentiel est de faire en sorte que les personnes puissent accomplir ce geste citoyen.

S’agissant de l’organisation du scrutin, une réforme d’ampleur nuirait à la lisibilité du système. Modifier le statu quo pourrait désorienter les citoyens. Or il est important qu’ils comprennent le scrutin. Par analogie, un sport obéit à un certain nombre de règles qui ne doivent pas être modifiées trop souvent, au risque que personne ne s’y retrouve.

Par ailleurs, il me semble important que les citoyens se retrouvent physiquement dans des lieux – les seuls où l’on peut en quelque sorte toucher le peuple. Le vote en ligne est une dématérialisation qui a un coût. Il est très facile de concevoir un vote en ligne généralisé – sauf que chacun reste chez soi.

Pour le reste, le choix du dimanche, par exemple, est un sujet qui vous appartient. Le dimanche est un jour moins dysfonctionnel que le mardi pour organiser des élections – d’autant que les Français vont moins à la messe. Il est possible de modifier plusieurs modalités de ce genre à condition de respecter un principe supérieur, celui de la participation à la vie démocratique.

Quelle était votre dernière question ?

M. Vincent Caure (EPR). De nouvelles modalités de vote comme le panachage pourraient-elles donner le sentiment aux citoyens que leur vote est mieux respecté ?

M. Alain Garrigou. J’ai été étonné que la question du mode de scrutin intervienne si tard dans cette audition.

Dans le sport, les règles permettent de croire au jeu ; c’est ce qu’on appelle l’illusion. Il en va de même pour les élections. C’est pourquoi j’insiste sur la question du soupçon.

Le mode de scrutin est un sujet classique en sciences politiques. Il existe deux modes de scrutin, majoritaire et proportionnel, avec des variantes. Ils doivent assurer l’équilibre de la « compétition » et chacun d’entre eux a des avantages et des inconvénients. Le grand économiste Joseph Schumpeter, dont le livre Capitalisme, socialisme et démocratie fut un ouvrage de référence durant longtemps, préférait le scrutin majoritaire car, selon lui, c’est celui qui permettait d’accoucher d’un gouvernement. Cela s’est vérifié pendant de nombreuses années, même si cela peut vous faire sourire dans la situation actuelle !

Le scrutin majoritaire est également plus lisible : davantage de gens comprennent son fonctionnement. Le mode de scrutin proportionnel est moins lisible, sans même parler d’entrer dans les détails des variantes – répartition des sièges à la plus forte moyenne, au plus fort reste… En revanche, il est plus juste et démocratique. En effet, il garantit une représentation plus conforme à l’état de l’opinion. Au passage, pour en revenir à une intervention précédente, les sondages ne sont pas une photographie de l’opinion car ils photographient un objet qui n’existe pas.

Ce scrutin proportionnel, plus juste, favorise probablement la participation. Avec lui, le vote devient utile, dans un autre sens : il sert à quelque chose. Le scrutin majoritaire, surtout avec les sondages, désincite un certain nombre d’électeurs à se rendre aux urnes lorsque leur candidat n’a aucune chance. Quoi qu’il en soit, en matière politique, le seul moyen de savoir si un système fonctionne est d’en faire l’expérience – et les résultats peuvent être inattendus, voire contre-intuitifs. Aux États-Unis, l’augmentation de la participation s’est accompagnée de contestations mettant en cause le caractère universel du suffrage. On peut se demander si les mauvaises conséquences ne sont pas plus importantes que les bonnes.

Le Général de Gaulle évoquait souvent les « bonnes institutions », expression qu’il avait trouvée chez Polybe – qui expliquait par les bonnes institutions la suprématie de Rome sur le bassin méditerranéen. J’ai pour ma part tendance à penser que les institutions sont forcément mauvaises, étant donné la complexité des situations qu’elles doivent gérer. En revanche, certaines institutions, créées en faisant preuve de raison et de pragmatisme, sont moins mauvaises que les autres. Ainsi, je comprends bien que les Français de l’étranger votent en ligne. Néanmoins, c’est renoncer à la mise en scène du peuple qui fait la queue sans se disputer et qui accepte volontiers la discipline de vote.

Quant aux machines à voter électroniques, elles allègent le travail des scrutateurs. C’est un système un peu prosaïque qui oblige les électeurs à voter. Mais ce qui changerait les choses, c’est la généralisation du vote en ligne depuis le domicile, en se disant qu’après tout les citoyens sont assez grands pour décider tout seuls.

M. Vincent Caure (EPR). En l’état du droit et des discussions entre le Quai d’Orsay et le ministère de l’intérieur, pour les élections législatives, locales et consulaires, les citoyens français résidant à l’étranger ont le choix entre voter en ligne, sur leur téléphone portable ou leur ordinateur, ou voter à l’urne – solution encore retenue par 20 % des électeurs. Pour les élections où il existe une circonscription unique, telles l’élection présidentielle ou les élections européennes, ils ne peuvent que se rendre dans un des bureaux de vote installés par les autorités diplomatiques.

Les électeurs vivent pleinement le moment républicain que constitue le vote, qui commence par le fait de faire la queue. Lors des élections européennes en 2024 et de la présidentielle, dans les villes où il existe une importante communauté française, certaines files d’attente dépassaient une heure et demie, malgré la multiplication des bureaux de vote, ce qui est inimaginable pour un habitant de Bordeaux, Paris, Roubaix ou Marseille.

M. Alain Garrigou. Dans la plupart des bureaux de vote de France métropolitaine, ce n’est effectivement pas aussi long. Aux États-Unis, il y a des heures d’attente.

C’est une bonne illustration que la domestication des électeurs n’est pas qu’une formule : les gens ont intériorisé des normes d’autodiscipline qui sont des normes « civilisées », au sens donné à ce terme par Norbert Elias. Dans certains pays, les files d’attente, hommes séparés des femmes, n’existent que parce que les policiers sont là pour rétablir l’ordre à coups de matraque.

La facilitation du vote est un progrès. Plus de personnes participent, ce qui fait baisser les coûts – car c’est cela le grand critère des mesures techniques destinées à favoriser la participation. Par définition, le vote est un coût, même si plusieurs économistes le nient.

Les machines à voter se sont déployées aux États-Unis à partir des années 1920, ce qui n’est pas un hasard compte tenu du niveau d’industrialisation du pays. Néanmoins, leur utilisation a été source de problèmes, comme en Floride en 2000. Mais la question n’est pas, une fois que les personnes se sont déplacées, de savoir si elles votent sur une machine ou à l’urne ; il s’agit de savoir si elles peuvent voter en ligne, ce qui peut sembler justifié par les contraintes qui pèsent sur les personnes votant à l’étranger, mais aussi pour les cas où il existe des heures d’attente.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Merci pour toutes vos réponses, qui ont fait émerger plusieurs sujets d’intérêt général.

Nous avons davantage abordé la question des sondages. Selon vous, on peut penser que ce qui s’est produit aux États-Unis pourrait advenir en France, et que quelqu’un comme M. Bolloré ne rachète pas par hasard un institut de sondage ou un journal. Il existe une forme de continuum entre les sondages réalisés et les articles publiés, en vue d’influencer au moins l’opinion publique, voire, au bout du compte, le résultat des élections. C’est assez inquiétant.

Vous avez beaucoup parlé des dangers des sondages relatifs aux élections, qui ne sont pas des outils démocratiques ou constitutionnels et qui n’apportent pas grand-chose à la vie démocratique. Vous êtes favorable à leur interdiction. Mais d’autres types de sondage peuvent avoir une forte influence, par exemple ceux qui se substituent aux partis politiques dans le choix du personnel politique, ou ceux que Pierre Bourdieu appelait des artefacts – on pose des questions que les gens ne se posaient pas pour en déduire ce qu’ils pensent. Aujourd’hui, le JDD titrait que 54 % des Français étaient favorables aux statistiques ethniques, sur le fondement d’un sondage réalisé par CSA. Demain, il s’agira d’immigration ou de sécurité. Ces outils, qui sont aux mains de personnes ayant des intentions politiques, pourraient-ils devenir un danger pour les choix électoraux de nos compatriotes ?

M. Alain Garrigou. Ce n’est pas la peine d’utiliser le conditionnel : nous y sommes. Le danger ploutocratique est déjà là.

Je suis influencé par la pensée de Norbert Elias. L’apparition de puissances privées indépendantes n’est pas un phénomène nouveau. Elle date des lois anti-cartels appliquées aux États-Unis au début du XXe siècle, lorsque les grandes sociétés ont été fractionnées.

Il y a des fortunes qui permettent d’envisager beaucoup de choses. Qui est capable d’offrir chaque semaine 1 million de dollars pour inciter les gens à voter pour un candidat ? Or ces personnes, si elles concurrencent l’État, qui détient le monopole de la violence physique légitime, dépendent aussi beaucoup de lui. Certains pensaient que les milliardaires pouvaient ne pas adopter de position politique et n’étaient guidés que par le profit, ce qui par ailleurs est normal. Pour ma part, je n’ai jamais pensé qu’ils pouvaient négliger la dimension politique, compte tenu de tout ce qui est en jeu – droits de douane, subventions, etc.

Tout cela est très menaçant. Les anciennes méthodes employées pour peser sur le vote sont caduques. Aujourd’hui, on recourt aux bulles cognitives, ce qui fait disparaître les gate keepers, autrement dit les portiers, tels les journalistes qui filtraient les informations. Nous cherchons tous à conforter nos passions – certains plus que d’autres car ils n’ont pas le temps et sélectionnent les informations. D’une certaine manière, la liberté fait qu’on fait toujours les mêmes choses. C’est un paradoxe – et dans le type de société dans lequel nous vivons, nous devons prêter une attention particulière aux paradoxes.

M. le président Thomas Cazenave. Merci d’avoir ouvert si largement le champ du débat en partageant avec nous le fruit de plusieurs décennies de travaux.

* *

Audition commune, ouverte à la presse, de M. Tristan Haute, maître de conférences à l’Université de Lille et chercheur au Centre d’Études et de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CERAPS), et de Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l'Université de Paris I-Panthéon Sorbonne, chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (ESPOL-Lab) (jeudi 16 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Je souhaite la bienvenue, à distance, à M. Tristan Haute, maître de conférences à l’université de Lille et chercheur au Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales (Ceraps), ainsi qu’à Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (Espol-Lab).

Vous avez tous les deux contribué à un ouvrage collectif, Extinction de vote ?, paru il y a quatre ans et qui entre en résonance avec nos travaux. Nous nous intéressons en effet aux conditions d’inscription sur les listes électorales, mais aussi de participation et de tenue du processus électoral. Vous travaillez sur le vote et le non-vote, l’abstention, la participation, les nouvelles modalités de vote – électronique, à distance, notamment par internet. Ces sujets de recherche rejoignant nos préoccupations, vous pourrez utilement éclairer nos travaux.

(M. Tristan Haute et Mme Marie Neihouser prêtent successivement serment.)

M. Tristan Haute, maître de conférences à l’université de Lille et chercheur au Centre d’études et de recherches administratives, politiques et sociales (Ceraps). Merci de nous auditionner ; c’est une preuve de l’intérêt que la représentation nationale accorde aux résultats des recherches publiques menées en sciences politiques. Nous aborderons le phénomène de non-vote et ses raisons plurielles, puis nous explorerons les apports et les limites de l’évolution de la pratique électorale à partir de deux exemples : la procuration, pratiquée en France, et le vote par internet.

Le non-vote est un phénomène social à la fois répandu, inégalitaire et complexe.

Il est répandu car il ne concerne pas uniquement une minorité d’individus : selon l’enquête de l’Insee sur la participation électorale, seuls 37 % des Françaises et Français inscrits sur les listes électorales ont voté aux quatre tours de scrutin des élections présidentielle et législatives de 2022. La participation constante ne concerne donc qu’un gros tiers de la population inscrite sur les listes électorales, c’est-à-dire une part minoritaire.

Le non-vote est inégalitaire parce qu’il n’est pas uniformément répandu dans la société. La participation constante croît avec le niveau de diplôme : les diplômés du supérieur sont 43 % à avoir voté de manière constante, contre 29 % des personnes sans diplôme. Elle croît aussi avec le niveau de revenu : seules 30 % des personnes appartenant au quartile inférieur de revenus ont voté de manière constante en 2022, contre 48 % des personnes qui appartiennent au quartile supérieur. Elle varie aussi en fonction de la position professionnelle puisque la moitié des cadres ont participé de manière constante en 2022 contre, respectivement, 33 % et 31 % des employés et ouvriers non qualifiés, et 27 % des personnes n’ayant jamais travaillé. Les données de l’Insee montrent également que l’expérience du chômage et de la précarité de l’emploi multiplie par deux les risques de ne pas voter. Il en est de même de la précarité économique et de l’isolement social que peuvent provoquer, par exemple, des situations de monoparentalité ou de handicap.

Loin de se résorber, ces inégalités de participation se creusent. Toujours grâce aux données de l’Insee, nous avons pu estimer que les écarts de participation selon le niveau de diplôme ou la situation professionnelle ont quasiment doublé en vingt ans, entre 2002 et 2022. Outre la position sociale, l’âge et la génération ont une influence sur la participation : celle-ci croît avec l’âge jusqu’à 85 ans, pour reculer très fortement ensuite. La participation constante ne concerne que 16 % des 18-24 ans, 21 % des 90 ans et plus, mais 53 % des 75-79 ans.

Le non-vote est enfin complexe parce qu’il recouvre différents phénomènes : non-inscription, abstention constante ou intermittente. La non-inscription concerne 5 % du corps électoral potentiel, une catégorie que l’on néglige trop souvent en parlant uniquement en pourcentage des inscrits – ce que j’ai d’ailleurs fait depuis le début de cette intervention. L’abstention constante, qui consiste à ne jamais voter, a été le fait de 16 % des personnes inscrites sur les listes électorales en 2022. L’abstention intermittente, qui consiste à ne voter que lors de certains scrutins, est très répandue : elle a concerné 47 % des personnes inscrites sur les listes électorales en 2022.

Complexe, le non-vote est néanmoins connu parce qu’il a été étudié de longue date par les chercheuses et les chercheurs en sciences politiques. À cet égard, la France peut s’enorgueillir de disposer, grâce à l’Insee notamment, d’outils particulièrement robustes tels que l’enquête sur la participation électorale ou les fonds de carte des bureaux de vote désormais mis à notre disposition. Il faut veiller à pérenniser ces outils, à faire en sorte que les chercheuses et les chercheurs puissent s’en emparer, tout en développant d’autres instruments plus qualitatifs, plus attentifs, par exemple, aux attitudes politiques des Françaises et des Français.

Comment expliquer le non-vote ? Du fait de son caractère massif, il ne peut plus être considéré comme une faute morale ou une contingence. On peut évidemment mettre en avant des facteurs politiques, mais ce raisonnement risque d’être circulaire : si le non-vote est alimenté par une distance, voire une défiance à l’égard de la politique, quels sont les facteurs de cette distance et de cette défiance ?

Le premier ensemble de facteurs liés au non-vote est sans doute un affaiblissement des cadres favorisant les rappels à l’ordre électoraux : celui des partis politiques, identifié de longue date par la science politique ; celui des organisations syndicales, qui ont vu leurs ancrages sociaux se réduire alors qu’elles favorisaient la participation, notamment au sein des classes populaires, ce qui permettait en quelque sorte de compenser les inégalités sociales. Ce n’est pas seulement une question d’organisations : bien qu’individuel, le vote a lieu grâce à des échanges collectifs. Quand on est isolé socialement, dans son quartier, dans son travail, en raison de la précarité et de l’absence de relations professionnelles stables, on est mécaniquement moins exposé aux rappels à l’ordre participationnistes.

Très pertinente, cette explication reste insuffisante car elle ne permet pas, par exemple, d’expliquer les écarts selon l’âge. De nos jours, la participation électorale ne va plus de pair avec l’entrée dans la vie active, l’installation familiale ou l’accession à la propriété comme c’était le cas auparavant – on parlait d’ailleurs de moratoire électoral.

Autre facteur explicatif : le phénomène de dévalorisation du vote comme pratique de participation politique efficace. Non seulement les jeunes générations – et même jusqu’à 45 ans – estiment que le vote est plus un droit qu’un devoir, mais elles le jugent moins efficace que d’autres pratiques de participation politique vers lesquelles elles se tournent de plus en plus, même si c’est dans une moindre mesure que vers le vote : boycott, pétitionnement, pratique manifestante.

Tendance plus inquiétante encore : la non-participation politique, quelle que soit la forme de participation, notamment des fractions populaires et moins diplômées des jeunes générations. Un certain nombre de chercheuses et chercheurs l’explique par l’apprentissage d’une forme de passivité, notamment au travail. Avec plusieurs collègues, j’ai constaté un lien négatif entre la participation électorale et politique et le manque d’autonomie dans le travail à un moment où se sont développés en France les emplois qualifiés, mais aussi les emplois non qualifiés, comme l’a très bien montré Camille Peugny.

Cette dévalorisation du vote a d’autant plus d’effets que la pratique électorale est parfois coûteuse. Quand près d’un tiers de la population déménage entre deux scrutins présidentiels, nombre d’électeurs et d’électrices sont contraints de se réinscrire. Ceux qui ne le font pas sont radiés ou mal inscrits – toujours inscrits à leur ancienne adresse, ces électeurs mobiles risquent fort de ne pas voter, en particulier quand ils appartiennent aux classes populaires car la saisie des dispositifs de réinscription est socialement située.

Mme Marie Neihouser, maîtresse de conférences à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, chercheuse associée à l’École européenne de science politique et sociale (Espol-Lab). Deux pratiques pourraient a priori permettre de lutter à la fois contre la stagnation de la participation et les inégalités sociales du vote : le vote par procuration et le vote à distance par internet.

S’agissant du vote par procuration, les recherches de Baptiste Coulmont, qui a beaucoup travaillé sur le sujet en France, nous mettent en garde contre certains de ses effets. Lors de l’élection présidentielle de 2017, 10 % du corps électoral a été impliqué dans le vote par procuration en tant que mandant ou mandataire. On se dit spontanément que ce chiffre est une bonne chose dans la mesure où la pratique contribue sans doute à lutter contre l’abstention, mais cette impression masque d’autres enjeux.

Tout d’abord, le vote par procuration est une procédure coûteuse, pour l’État – en 2012, elle représentait 11 % de la dépense liée à l’organisation des élections – et surtout pour les citoyens qui l’utilisent, qu’ils soient mandants ou mandataires. Il faut s’y prendre à l’avance, remplir un formulaire, puis obtenir le visa d’un officier de police ou de gendarmerie ; en définitive, cela revient quasiment plus cher que de se rendre physiquement dans un bureau de vote. Ce coût du vote en temps, en déplacement, en démarches à réaliser peut avoir un effet sur la participation, surtout sur celle des citoyens les moins enclins à voter.

Ensuite, sans donner dans la provocation, on pourrait dire que le vote par procuration augmente encore les inégalités de participation. Ceux qui votent par procuration sont ceux qui ont le plus de ressources économiques, culturelles ou sociales. Au contraire, les plus pauvres, les moins aisés, les moins éduqués et même les plus âgés, dont on aurait pu penser que la procuration leur permettrait de participer malgré leurs difficultés à se déplacer, n’utilisent quasiment pas ce procédé. Ainsi, le vote par procuration permet peut-être à certains individus bien dotés culturellement, économiquement ou socialement de participer alors qu’ils n’auraient pas été en état de se rendre physiquement aux urnes, mais, ce faisant, il accroît encore les écarts de participation entre catégories sociales.

Enfin, les effets du vote par procuration sont mitigés pour les personnes mobiles, notamment les étudiants qui restent inscrits dans la commune de leurs parents alors qu’ils n’y vivent plus. On pourrait trouver intéressant que leurs parents puissent être leurs mandants, mais Baptiste Coulmont souligne deux éléments. Tout d’abord, le recours à la procuration est très inégal et dépend du niveau économique et social des familles. Ensuite et surtout, il faut veiller à ce que cette pratique ne constitue pas une étape vers la sortie de la participation pour les jeunes électeurs : donner délégation aux parents introduirait l’habitude de ne pas se déplacer en personne au bureau de vote le jour du scrutin.

En résumé : le vote par procuration ne diminue pas l’abstention, surtout dans les catégories les plus éloignées du vote ; il augmente même les écarts de participation entre catégories sociales ; il pose la question de la distance vis-à-vis du vote, notamment chez les jeunes électeurs. Cela étant, il permet tout de même à certains individus, plutôt issus des catégories sociales favorisées et plutôt intéressés par la politique, de participer alors qu’ils n’ont pas la possibilité de se rendre physiquement aux urnes. Le problème est que son coût est lourd pour le citoyen en temps et en organisation. Peut-être faudrait-il penser à une procédure entièrement dématérialisée, qui permettrait de désigner un mandant sans avoir à se rendre dans un commissariat ou dans un tribunal.

J’en viens au vote par internet. Comme il n’est pas généralisé en France, les études sur lesquelles nous nous appuyons ont pour la plupart été menées en Estonie et en Suisse, où il est en vigueur. Elles font ressortir trois constats intéressants.

Premier constat : le vote par internet a des effets négligeables sur la participation globale, un peu comme le vote par procuration.

Deuxième constat : il affecte peu les inégalités de participation entre catégories sociales, donc il ne les réduit pas. Les études montrent certes que les jeunes, les hommes plus que les femmes ou encore les électeurs dits occasionnels ont tendance à se saisir du vote en ligne, mais pas dans des proportions suffisantes pour avoir un effet sur la participation globale. De même, on constate que les personnes se situant au centre ou à droite de l’échiquier politique sont plus favorables à cette modalité de vote que celles se situant à l’extrême droite.

Troisième constat : une fois que les personnes ont adopté le vote en ligne, elles ne reviennent pas au vote physique. Or quand on vote en ligne, de chez soi, l’acte électoral est moins dissocié des autres activités quotidiennes que lorsque l’on doit se rendre dans l’isoloir d’un bureau de vote. Un peu comme le vote par procuration, cette pratique pourrait entraîner un retrait physique des urnes.

Les études relèvent aussi trois points d’attention. Tout d’abord, le vote en ligne ne réduit pas les coûts administratifs et d’organisation des élections puisqu’il faut maintenir les modalités physiques de vote – bureaux de vote, personnels. Ensuite, le contexte national est à prendre en considération. Ainsi, le vote par internet est plus facile à mettre en place dans des pays comme la France où le vote par correspondance ou par anticipation existe déjà. Enfin et surtout, les enjeux de sécurité et de transparence des élections. À cet égard, les études insistent sur la nécessité de publiciser les codes sources utilisés, de réglementer strictement le processus électoral et de bien réfléchir aux implications de la potentielle entrée d’entreprises privées dans ce dernier. Cela étant, les études réalisées en Estonie démontrent que le vote en ligne y est plus sécurisé que le vote par correspondance.

En conclusion, nous souhaitons revenir sur une étude que nous avons menée, Tristan Haute et moi-même, avec d’autres collègues, à l’occasion de la présidentielle de 2022 auprès d’un échantillon représentatif d’électeurs. Nous les avons interrogés sur leur position au sujet de l’éventuelle entrée en vigueur du vote en ligne pour l’élection présidentielle. Nous leur avons demandé s’ils seraient prêts à voter en ligne et pourquoi. Résultat : 60 % des personnes interrogées se disent favorables à la possibilité de voter en ligne pour l’élection présidentielle et déclarent qu’elles utiliseraient cette modalité si elle existait, alors que 30 % des personnes y sont défavorables et n’y recourraient pas. Parmi celles et ceux qui sont favorables au vote en ligne, 47 % donnent pour motif le gain de temps, 46 % le fait qu’internet est déjà beaucoup utilisé dans les démarches quotidiennes et administratives, et 43 % le confort du processus électoral. Parmi ceux qui sont défavorables à cette option, 60 % invoquent la sécurité du vote et 20 % le fait qu’ils n’ont jamais voté en ligne et qu’ils n’en ont donc pas l’habitude.

Le vote en ligne reste donc une solution uniquement technique, qui peut permettre à certains individus d’alléger le coût de leur vote, mais ne semble favoriser ni l’augmentation générale de la participation ni la baisse des inégalités sociales en matière de vote. Pour viser ces derniers objectifs, il vaut peut-être mieux réfléchir, comme l’indiquait mon collègue, à des outils qui permettraient de lutter contre la non-inscription et surtout contre la mal-inscription.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous êtes parmi les premiers auditionnés de notre commission d’enquête et nous comptons sur vous pour nous donner une vue d’ensemble de la participation électorale, des modes de scrutin, des raisons pour lesquelles les gens participent ou non aux élections. Vos propos introductifs ont permis de bien débroussailler le paysage.

Pour augmenter la participation électorale, le moyen le plus efficace est de s’attaquer à la non-inscription et surtout à la mal-inscription, avez-vous conclu, madame. A priori, j’aurais eu tendance à attribuer la non-participation à une distance vis-à-vis de l’élection, à une absence d’envie. C’est lorsque je me suis intéressé aux travaux de Céline Braconnier et Jean-Yves Dormagen dans la perspective des élections européennes de 2024 que j’ai réalisé l’importance de la mal-inscription. Pour ces deux chercheurs, celle-ci est l’un des principaux facteurs – sinon le principal – de la non-participation, en raison du coût que représente alors le fait d’aller voter. Vous avez parlé du coût en temps, mais il y a aussi l’argent. Les étudiants, qui font partie des plus précaires financièrement, vivent souvent dans des villes universitaires assez éloignées des lieux d’habitation de leurs parents, où ils sont inscrits sur les listes électorales. Prendre le train pour aller voter représente souvent un coût exorbitant pour eux. À la lecture de l’ouvrage collectif auquel vous avez participé, on voit qu’ils recourent volontiers aux procurations, mais leur niveau de participation reste plus faible que celui d’autres types d’électeurs, ce qui est probablement lié à la mal-inscription.

Quelles mesures recommanderiez-vous pour faire baisser la mal-inscription et la non-inscription ? Pourrions-nous nous inspirer de modèles étrangers plus efficaces ? Il me semble que l’inscription sur les listes électorales se fait de manière automatique dans la plupart des pays, contrairement à ce qui se passe notamment en France et aux États-Unis, où il faut faire une demande pour s’inscrire sur une nouvelle liste. Ne pourrait-on pas envisager un système simplifié ? L’information de l’électeur pourrait se faire à la faveur de la déclaration d’impôt, par exemple, ou de l’abonnement à un fournisseur d’électricité ou d’accès à internet lors d’un déménagement. Auriez-vous des conseils à donner à la représentation nationale pour faire évoluer le droit sur ce sujet ?

Ma deuxième série de questions a un caractère plus hypothétique car elle se réfère à des événements récents. Selon les personnes qui font de la sociologie électorale, ce qui était mon cas avant que je devienne député, les élections législatives de 2024 ont complètement percuté les modèles électoraux préexistants. Non seulement l’augmentation de la participation a été assez considérable, mais les jeunes et les milieux populaires ont contribué à cette hausse. Ces deux catégories ont plus participé que lors des élections législatives précédentes, ce qui a infléchi, sans totalement la corriger, une tendance décrite dans la sociologie électorale. Pensez-vous que ces élections législatives resteront un cas particulier ? Estimez-vous au contraire qu’elles pourraient marquer un changement, votre ouvrage collectif insistant sur l’importance du premier vote et sa capacité à induire une participation suivie aux scrutins ultérieurs ? À votre avis, que nous apprennent ces élections législatives ?

J’aborderai ensuite un thème étudié par M. Haute : le lien entre le vote et les collectifs de travail. L’ubérisation de la société a-t-elle un effet sur la participation électorale ? Je vise notamment les autoentrepreneurs, prestataires de très grandes entreprises, considérés récemment par l’Union européenne comme des salariés déguisés. La parcellisation des tâches et le morcellement du travail collectif conduisent-ils à un détachement vis-à-vis de la participation électorale ? Cette question a-t-elle été étudiée par la science électorale ? Notons au passage que ceux qui font ces travaux pénibles n’ont pas toujours la nationalité française et, dans ce cas, ne peuvent tout simplement pas participer au scrutin.

Ma dernière série de questions se rapporte au vote en ligne. Dans Extinction de vote ?, vous écrivez des choses très intéressantes sur la manière dont le rituel électoral peut être affecté par le vote en ligne, envisagé pour améliorer le taux de participation.

Aussi paradoxal que cela puisse paraître de la part d’un député, j’avoue que je n’avais jamais réfléchi à ce moment du vote où se produit ce que vous décrivez dans l’introduction comme un « sentiment d’appartenance nationale ». Un peu plus loin, à la page 35, il est question de « réaffirmer [l’]identité et [l’]attachement à un ou des groupes » (français, partisan, de droite ou de gauche), « acceptant les équipes alternatives et la stabilité du système politique ». L’acte de vote en lui-même, qui passe par la présence dans le bureau de vote et par un rituel, produit quelque chose de la définition du peuple français comme nation et peuple souverain.

De ce fait, le vote en ligne ne présente-t-il pas un risque ? Je ne m’étais jamais posé cette question car, pour moi, il permettait forcément à davantage de personnes de participer en réduisant le coût électoral. Mais il est vrai qu’elles ne se rendraient plus dans un bureau de vote, ce qui instaurerait une différence dans ce qui est donné à voir de notre société et dans le rapport avec les autres électeurs. L’isoloir numérique ne nous isolerait-il pas littéralement de nos concitoyens ?

M. Tristan Haute. Céline Braconnier, Jean-Yves Dormagen et leurs collègues ont montré que la probabilité de s’abstenir est multipliée par deux en cas de mal-inscription et même par quatre quand on est inscrit en dehors de son département de résidence. Voter entraîne alors évidemment un coût en temps et en argent. Cela explique pourquoi la mal-inscription a des effets désastreux sur la participation, en particulier lors des scrutins les moins mobilisateurs – ce qui est généralement le cas des élections législatives quand elles ne sont pas associées à une élection présidentielle.

Il convient donc, en effet, de mieux informer les électeurs sur les procédures en cas de changement d’adresse – tout particulièrement en les avertissant lorsqu’ils sont radiés – et d’automatiser les procédures d’inscription, par exemple en s’appuyant sur les données dont dispose l’administration fiscale. Le système d’inscription sur les listes électorales est désormais relié à FranceConnect, ce qui permet d’envisager des interconnexions.

La participation a augmenté lors des élections législatives de 2024 par rapport au précédent scrutin législatif, mais reste inférieure à celle observée lors de la dernière élection présidentielle, alors même que l’enjeu était de choisir une majorité. On sait que les élections législatives qui suivent une présidentielle sont plutôt des scrutins de confirmation. En l’occurrence, le schéma était un peu différent, d’où la hausse de la participation par rapport aux précédentes législatives.

On a pour l’instant peu d’éléments sur les inégalités sociales en matière de participation, notamment parce que nous ne disposons pas des données de l’Insee. Ses enquêtes couvrent habituellement les séquences électorales formées par une élection présidentielle et des élections législatives, et je ne sais même pas si une telle enquête a été organisée pour 2024. Les données qui y sont fournies sont très robustes car elles s’appuient sur les listes d’émargement. Cela supprime les biais d’autosélection et de déclaration inhérents aux enquêtes par sondage. Les premiers éléments recueillis grâce à ces dernières ne sont pas aussi positifs que vous l’avez estimé en ce qui concerne la réduction des inégalités de participation. Celles-ci ont certes diminué par rapport aux précédentes législatives, mais pas dans les proportions observées à l’occasion de l’élection présidentielle.

J’en viens à votre question sur les conséquences de l’ubérisation.

Il n’y a pas d’étude centrée sur la population concernée, qui fait l’objet d’assez peu d’analyses quantitatives. Nous convenons entre collègues que c’est un domaine sur lequel il faudrait davantage travailler, notamment parce que la catégorie des indépendants comprend des populations de plus en plus hétérogènes et ne correspond plus nécessairement au schéma du petit commerçant ou du petit artisan.

On peut faire l’hypothèse qu’il n’y a pas ici d’effet de statut, lié au fait d’être indépendant ou salarié, mais que les travailleurs dits ubérisés sont soumis à une déstabilisation des relations de travail, puisqu’ils ont des contacts peu réguliers avec leurs collègues et que certains de ces derniers n’ont pas le droit de vote. Cela peut avoir des conséquences sur les rappels à l’ordre électoraux.

En outre, ces travailleurs disposent d’une faible autonomie dans leur travail, ce qui contribue à une forme d’apprentissage de la passivité. Telle est l’hypothèse proposée par mon collègue économiste Thomas Coutrot, selon qui ce phénomène pourrait conduire à une démobilisation politique des travailleurs en dehors du travail.

Mme Marie Neihouser. Je suis entièrement d’accord avec Tristan Haute au sujet de la mal-inscription et de la non-inscription, notamment s’agissant des perspectives d’amélioration imaginables grâce à FranceConnect.

Le calendrier d’inscription sur les listes électorales reste quand même un problème car les opérations interviennent assez longtemps avant les échéances électorales.

Lors d’une enquête commune menée à Roubaix lors de l’élection présidentielle, on a constaté que des gens revenaient voter après s’être longtemps abstenus mais qu’ils n’étaient pas au courant des changements de bureau de vote. Ils prenaient assez mal le fait de s’être trompés et, surtout, renonçaient à se rendre dans le bon bureau. Il faudrait donc informer davantage les électeurs pour qu’ils sachent mieux quel est leur bureau de vote et comment s’y rendre.

En ce qui concerne le vote en ligne, historiquement, le fait de passer par un isoloir permettait d’une certaine manière à chaque citoyen de se dépouiller de ses oripeaux sociaux pour devenir le citoyen universel pensé par les Lumières. C’était aussi une façon de mettre en scène et de sacraliser l’acte électoral. On peut se demander si permettre aux citoyens de voter chacun dans leur coin et sans forcément interrompre leurs activités quotidiennes ne poserait pas un problème à cet égard.

D’un autre côté, une étude menée par des chercheurs finlandais sur le vote en ligne – en vigueur dans leur pays – montre que le fait que les opérations soient assurées par un organisme gouvernemental et non par un organisme privé permet de légitimer cette modalité de vote, considérée dès lors par la population comme un acte servant la communauté nationale.

M. le président Thomas Cazenave. Vous avez cité de nombreux travaux à visée de comparaison internationale. Quel regard portez-vous sur la complétude, l’efficacité et la robustesse du processus électoral français par rapport à celui d’autres pays ? Selon vous, y a-t-il des faits marquants dans la manière dont nous organisons le vote ?

Vous avez mentionné des travaux réalisés en Estonie et en Suisse qui montrent de manière un peu contre-intuitive que le vote par internet n’améliore en fait pas significativement la participation. Compte tenu des changements d’habitudes et du fait qu’une partie de la population est très à l’aise avec les outils numériques, on aurait pu imaginer que davantage de personnes profiteraient de cette possibilité de voter depuis chez elles – notamment parce que cela leur permet de ne plus sacrifier du temps personnel, même pour des rites républicains. J’étais persuadé – mais c’est tout l’intérêt de nos travaux que de nous permettre d’en débattre –que cela accroîtrait le taux de participation et la mobilisation citoyenne, sans que l’on doive pour autant supprimer la possibilité de se rendre dans un bureau de vote – il faut s’adapter à des besoins et attentes différents.

Pourriez-vous revenir sur la manière dont cette étude concernant deux pays a été réalisée ? Le taux de participation y était-il élevé avant l’introduction du vote par internet ? Y a-t-il un avant et un après le vote par internet ?

C’est une question d’autant plus fondamentale qu’Alain Garrigou, que nous avons reçu avant vous, a estimé qu’aux États-Unis la mise en place de méthodes complémentaires – vote anticipé et vote par correspondance – avait permis d’augmenter la participation.

Toujours dans la perspective d’accroître le nombre de votants, y a-t-il des réflexions sur le moment du vote ? Est-il plus facile de voter le dimanche plutôt qu’un jour où l’on travaille ?

Comment intégrez-vous l’objet même du scrutin dans vos réflexions ? Le taux de participation est très différent selon les élections. Il est fort pour l’élection présidentielle et reste significatif pour les législatives. Mais pourquoi est-il seulement de 30 % lors des élections régionales et départementales ? L’objet du vote a bien un impact sur le taux de participation. Comment expliquez-vous que ces scrutins locaux attirent aussi peu de monde ? Le taux de participation dépend-il d’autres facteurs que les biais que vous avez détaillés, ou bien ces derniers sont-ils encore renforcés selon la nature de l’élection ?

Mme Marie Neihouser. S’agissant de l’organisation du processus électoral, on peut relever que des problèmes sont apparus pour distribuer la propagande électorale lors des dernières élections. Cela nous ramène d’ailleurs au sujet de la participation plus ou moins directe d’entreprises privées aux opérations.

Il faudra aussi se préoccuper de l’inégalité d’accès aux élections pour les Français installés à l’étranger, notamment du fait des coûts pour les intéressés. Nous avons tous entendu parler des files d’attente dans les bureaux de vote ouverts à leur intention ; c’est typiquement pour ces citoyens que l’on pourrait envisager de mettre en place des mécanismes de vote à distance.

Si certains problèmes de mal-inscription pourraient être réglés par une réinscription directe sur les listes électorales en cas de déménagement, il faudra aussi veiller à bien informer les citoyens de l’adresse de leur bureau de vote. Et il faudra le faire au moment où ces citoyens, y compris ceux qui participent le moins, sont intéressés par la campagne électorale. Il convient de ne pas s’y prendre trop tôt et de profiter de l’intensité politique qui précède immédiatement le scrutin pour informer au bon moment.

Le fait que le vote par internet n’augmente pas significativement le taux de participation n’est pas forcément contre-intuitif, car ce sont ceux qui votaient déjà le plus qui sont les plus susceptibles d’utiliser cette nouvelle faculté. Cela explique les faibles changements que l’on observe en matière de participation.

La comparaison avec les États-Unis me semble relativement osée dans la mesure où nos traditions électorales ainsi que la réglementation des scrutins – notamment en matière de financement des campagnes – sont beaucoup plus proches de celles de pays comme l’Estonie ou la Suisse, voire de tout autre pays européen, que d’un pays comme les États-Unis. Je m’en tiendrai là car je n’ai pas connaissance d’une enquête chiffrée concluant à une augmentation de la participation grâce au vote par internet.

Enfin, par-delà les variables sociales et politiques, il faut aussi prendre en compte la perception de l’utilité du vote pour l’électeur. Elle peut expliquer le repli des électeurs lors de certaines élections.

M. Tristan Haute. Le processus électoral français est caractérisé par une forme de robustesse mais aussi parfois d’inertie, laquelle peut conduire à des effets paradoxaux, notamment lors des radiations. Les procédures pour s’inscrire de nouveau sur les listes électorales sont en effet assez complexes.

On pourrait envisager de distribuer la propagande électorale de manière numérique plutôt que sous forme imprimée. Cela améliorerait l’accès à ces documents – sujet qui me tient à cœur car je suis moi-même en situation de handicap. Il faudra le faire suffisamment en amont, tout en profitant de l’intensité du moment politique pour diffuser l’information sur les procédures d’inscription sur les listes électorales.

En ce qui concerne le vote en ligne, il faut toujours, quand on conçoit un outil numérique, analyser finement les compétences numériques. Malheureusement – et beaucoup d’élus en sont conscients –, ce n’est pas parce que des personnes font un usage massif d’un réseau social comme TikTok qu’elles effectuent pour autant des démarches administratives en ligne. Le risque de ne pas atteindre toutes les populations existe aussi pour le vote en ligne.

La réflexion sur le jour du vote est très intéressante parce que le dimanche a de plus en plus tendance à se désingulariser. C’est un jour consacré à un nombre croissant d’activités, y compris professionnelles, ce qui le rend moins propice au rituel électoral. On pourrait dès lors envisager d’étaler le vote sur plusieurs jours, ce qui est le cas chez certains de nos voisins, par exemple en Italie. On a constaté que la possibilité de voter pendant deux jours a permis d’y augmenter la participation lors des élections régionales.

Vous avez tout à fait raison, monsieur le président : on a tendance à se focaliser sur les modes de scrutin, de liste ou uninominaux, mais ils comptent moins que la perception des enjeux du vote et que la mobilisation liée à la campagne. Le fait de rencontrer les candidats – y compris en ligne, même s’il ne faut pas exagérer l’effet des interactions sur les réseaux sociaux – et l’intensité médiatique jouent un rôle important. On voit que les élections municipales, régionales et plus encore départementales bénéficient d’une couverture médiatique beaucoup moins forte. On considère que cela intéresse moins les gens donc on les informe moins, ce qui alimente une forme de cercle vicieux.

Au-delà des partis et des candidats, les collectivités concernées et les médias doivent jouer un rôle mobilisateur, ce qui n’est pas simple et relève d’un travail à long terme. On ne va pas changer les choses en quelques années, ce qui est l’une des difficultés des travaux sur l’abstention et des préconisations pour y remédier.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Si les personnes âgées n’utilisent guère le vote par procuration, c’est avant tout parce qu’elles ont l’habitude de se déplacer au bureau de vote et y accordent de l’importance – en tout cas celles qui ont plus de 75 ans. Quant aux étudiants et aux jeunes travailleurs en début de carrière, il leur est parfois plus facile de conserver leur adresse principale chez leur parents en attendant de se fixer.

Ces observations complètent votre constat, lequel relativise certaines de nos appréciations tout en en confortant d’autres.

Alors que l’on dit souvent qu’il faut s’occuper des non-inscrits, je suis assez étonnée par leur nombre car il représente un pourcentage relativement limité de la population – même si c’est toujours trop.

Je suis préoccupée par la situation des mal-inscrits ; il faudrait associer l’inscription à une démarche administrative habituelle au lieu d’en faire une procédure particulière.

Je suis d’accord avec vous s’agissant des erreurs en matière de distribution de la propagande électorale. Mais il faut aussi être prudent sur sa diffusion numérique, car 20 % de la population n’ont pas accès au numérique pour différentes raisons.

Mme Marie Neihouser. Je me suis probablement mal exprimée sur le vote par procuration. Ce système est effectivement utile pour certaines populations, dont les étudiants. Mais ce sont souvent des individus issus des catégories sociales, économiques et culturelles les plus favorisées qui vont y recourir – notamment parce qu’ils pourront confier leur procuration à leurs parents, qui eux-mêmes votent. Je n’ai pas dit que le vote par procuration ne servait à rien. Mon propos visait plutôt à souligner qu’il ne permettait pas forcément à de nouveaux publics de participer.

De même, je parlais plutôt des personnes très âgées, celles de plus de 85 ans. On vote beaucoup jusqu’à cet âge, puis la participation décline pour des raisons liées à l’état physique et à l’isolement social. On ne se tourne pas vers le vote par procuration à cet âge-là.

Pour le reste, je suis tout à fait d’accord avec vous : le vote par procuration peut être un outil très intéressant. Mais, encore une fois, il est surtout utilisé par des individus qui ont l’habitude d’aller aux urnes et qui, pour des raisons diverses, ne peuvent pas le faire ponctuellement.

M. Tristan Haute. Notre idée n’est évidemment pas d’abandonner la propagande électorale imprimée, mais de la compléter par une diffusion numérique. En effet, outre le problème du défaut d’accès au numérique, une partie de la population, comme l’a très bien montré Dominique Pasquier, utilise peu celui-ci pour s’informer – y compris au sein des jeunes générations, dont on surestime parfois le degré de connexion, en particulier dans un but informatif. Pour ces personnes, la propagande papier reste très importante.

Le phénomène de non-inscription a reculé. Pour les jeunes, on est passé avec l’inscription automatique de 10 % de non-inscrits en 2012 à 5 % en 2022. Ce problème concerne tout de même près de 2,5 millions de personnes. Il ne faut pas oublier que la non-inscription et la mal-inscription s’interpénètrent : lorsque vous êtes mal inscrit depuis longtemps, vous finissez par être radié des listes électorales.

La non-inscription reste minoritaire, mais concerne des populations plutôt d’âge moyen et peu diplômées, qui ont subi des changements de résidence et n’ont pas effectué les démarches nécessaires. Leur capital économique et culturel est plutôt faible. Ce sont des éléments qu’il faut garder à l’esprit lorsque l’on souhaite non seulement augmenter le nombre des votants, mais aussi réduire les inégalités de participation afin d’améliorer la représentativité du corps électoral. La combinaison de ces deux éléments peut accroître la légitimité des élus, tant à l’échelle nationale que territoriale.

M. le président Thomas Cazenave. Pour résumer, l’essentiel de vos travaux portent sur les biais sociaux en matière de vote. Au fond, seule une mesure imposant le vote obligatoire conduirait à les supprimer. Quel est votre avis sur cette proposition qui a été régulièrement mise en avant et qui permettrait peut-être de trouver une solution définitive à la question ?

M. Tristan Haute. Le rituel électoral tel qu’il a été conçu sous la IIIe République engendrait une forme d’obligation sociale qui n’était évidemment pas uniforme, mais dont les effets pouvaient être supérieurs à ceux d’une obligation juridique.

Mais quelle serait l’effectivité du vote obligatoire ? Même dans les pays qui l’ont instauré, une partie de la population ne se rend pas aux urnes. Une telle mesure pourrait évidemment avoir un effet, mais il ne serait sans doute pas immédiat. Comme toujours, il faut articuler le droit avec la manière dont il s’applique en pratique au sein de la société, ce qui est toujours complexe.

C’est la raison pour laquelle je suis toujours prudent lorsque l’on me demande si le vote obligatoire réglerait le problème. Cela peut contribuer à sa solution, mais ce n’est pas un remède miracle – en tout cas pas du tout à court terme.

M. Antoine Léaument, rapporteur. À l’occasion des dernières élections, on a constaté des radiations surprenantes de la part de certaines municipalités qui avaient manifestement décidé brusquement de faire le ménage dans leurs listes électorales. Certaines personnes qui n’avaient pas participé aux scrutins depuis longtemps, soit parce qu’elles ne le souhaitaient pas, soit parce qu’elles avaient déménagé, ont découvert leur radiation sans en avoir été informées au préalable. Ne pourrait-on pas prévenir ces situations, par exemple en décidant qu’une personne ne peut être radiée des listes électorales de sa commune que si elle est inscrite ailleurs ?

Je disais plus tôt que le vote est un moment où l’on fait nation, celui où l’on se définit comme peuple. Or on constate, étude universitaire après étude universitaire, que la distance vis-à-vis du vote est avant tout une distance sociale et qu’il s’agit par ailleurs d’un phénomène cumulatif : plus on a de difficultés sociales, plus on reste à distance de l’élection.

Cela m’amène à vous interroger sur les personnes qui subissent le racisme au quotidien en raison de leur couleur de peau, de leur origine ou de leur religion, réelle ou supposée. Des enquêtes sociologiques qualitatives ont-elles été menées sur leur rapport aux élections ? J’émets l’hypothèse que la discrimination produit une mise à distance de la nation en envoyant le message que ces spécificités empêchent de considérer ces personnes comme des citoyens à part entière, ce qui se traduit par une prise de distance vis-à-vis de la participation électorale. En République, ce qui fait la nation, c’est la participation au vote de citoyens égaux dans leur capacité à faire la loi, une personne étant égale à une voix, du moins en théorie – vos travaux démontrent cependant que certaines personnes, en votant davantage, pèsent plus lourd que d’autres.

Existe-t-il des disparités de participation en fonction du lieu d’habitation, par exemple entre les petits villages et les grandes agglomérations ? Ces effets sont-ils dus à la géographie ou à des éléments sociaux ? On sait, par exemple, que la population des départements ruraux est plus âgée et que les personnes âgées participent davantage aux élections.

Enfin, les machines de vote électronique ont-elles un impact sur la participation ou sur la confiance dans les élections ? Y a-t-il une différence avec le scrutin traditionnel, à l’urne ?

M. Tristan Haute. Je m’interroge sur la pertinence de certaines radiations. On pourrait envisager un maintien de l’inscription ou une proposition de réinscription automatique par la commune en cas de déménagement intracommunal. On pourrait aussi, plus généralement, subordonner la radiation à une réinscription. En tout état de cause, il est nécessaire de mieux informer, par tous les canaux, les électeurs sur la radiation et la procédure de réinscription.

Les enquêtes sur la discrimination en cours sont surtout des enquêtes qualitatives, lesquelles saisissent mieux le phénomène que les enquêtes quantitatives. On constate que le sentiment de discrimination favorise la mobilisation électorale quand la question est perçue comme un enjeu du scrutin, c'est-à-dire quand il existe un clivage entre les candidats sur le traitement des discriminations. On remarque en parallèle que, dans un cercle vicieux, la mise à distance de la communauté nationale est un frein à la participation, celle-ci étant perçue comme une réaffirmation de l’appartenance à la communauté nationale. C’est particulièrement vrai quand cette mise à distance est vécue comme inéluctable et non clivée politiquement, quand on a l’impression que le problème n’est pas traité. Elle peut être renforcée par des difficultés administratives, certes moindres en France que dans d’autres pays : aux États-Unis, les procédures de vote, variables selon les Etats fédérés, sont souvent plus complexes pour les populations noires ou issues de l’immigration, ou encore pour les personnes transgenres.

Du lieu d’habitation dépendent de nombreuses caractéristiques sociales, mais aussi des sociabilités favorisant ou freinant la participation électorale. On a longtemps considéré que le survote villageois s’expliquait par l’existence d’une communauté aux sociabilités plus fortes qu’en ville, vue comme un lieu d’anomie sociale. Sébastien Vignon, de l’université de Picardie, a montré que malheureusement les structures villageoises se sont beaucoup modifiées : certains villages sont devenus, notamment pour les classes populaires qui ne peuvent plus habiter dans le périurbain proche, des territoires de relégation sociale, où la sociabilité villageoise est en fort déclin. Ces villages-dortoirs sont une juxtaposition de petits réseaux familiaux ou amicaux, parfois très faibles. Ils deviennent des lieux d’isolement social, ce qui favorise peu la participation. Il y a donc une forte hétérogénéité de la participation, tant au sein du monde rural que du monde urbain.

Mme Marie Neihouser. En ce qui concerne les disparités géographiques en matière de participation, qu’il ne faut pas trop essentialiser, il y a des exceptions : en Corse et dans certains territoires ultramarins, l’éloignement du champ politique national et de l’action publique a un effet sur la participation électorale ; les scrutins locaux peuvent mobiliser davantage que les scrutins nationaux et attirer des profils différents.

Les machines à voter impliquent de se rendre au bureau de vote ; leur principal avantage est d’accélérer le dépouillement et de mobiliser moins de ressources humaines. Néanmoins, cette solution technique ne réglera pas tous les problèmes et elle peut être associée à des croyances négatives – on pense aux problèmes rencontrés aux États-Unis lors de l’élection présidentielle de 2000. Le sujet mérite une réflexion approfondie.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour ces échanges enrichissants. Nous sommes à votre disposition si vous souhaitez nous transmettre des éléments complémentaires au questionnaire que nous vous avons adressé.

* *

Audition, ouverte à la presse, de Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York (Royaume-Uni), romancière et essayiste (jeudi 23 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons aujourd’hui, en visioconférence, Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York, essayiste et romancière, notamment à destination du jeune public.

Vous avez publié en septembre 2024 aux éditions Gallimard un manifeste intitulé Pour le droit de vote dès la naissance. Cette proposition originale, voire provocatrice, alimente notre réflexion sur l’acte de vote, ses modalités et les influences extérieures, sujets au cœur des travaux de la commission d’enquête.

Dans un instant, je vous donnerai la parole pour une intervention liminaire, afin de préciser ces différents points et d’évoquer les sujets liés à vos travaux qui pourraient éclairer le travail de la commission. Ensuite, une phase de questions/réponses s’engagera avec les membres de la commission d’enquête.

Je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité. Je vous invite donc à lever la main droite et à dire : « Je le jure ».

(Mme Clémentine Beauvais prête serment.)

Mme Clémentine Beauvais, universitaire en sciences de l’éducation à l’Université de York (Royaume-Uni), romancière et essayiste. Pour commencer, je tiens à préciser que ma proposition du droit de vote dès la naissance, bien qu’elle puisse prêter à sourire, est sérieuse. Cette idée circule depuis longtemps dans les milieux anglo-saxons des childhood studies (études de l’enfance). Je l’ai moi-même découverte par le biais d’un livre de John Wall de l’Université Rutgers, lui-même inspiré par John Holt, un auteur des années 70, et Janusz Korczak avant lui. Tous évoquent le problème que constitue l’exclusion des personnes mineures de la possibilité de choisir leurs représentants. Ce mouvement pour le droit de vote des enfants est global et actif.

J’ai choisi d’écrire ce livre, car j’ai été surprise par l’absence de ce débat en France, particulièrement dans les milieux de la gauche radicale. En effet, à une époque où d’autres formes d’injustices sociales font l’objet de nombreuses discussions, le fait que les enfants restent un point aveugle de la démocratie me perturbait beaucoup.

Le droit de vote dès la naissance correspond à un concept de suffrage véritablement universel, soutenu par des arguments à la fois négatifs et positifs. En négatif, on peut s’interroger sur les raisons de l’exclusion des enfants. En positif, il s’agit d’examiner les bénéfices potentiels pour tous si les enfants étaient inclus dans l’exercice démocratique.

Les arguments négatifs me semblent évidents. Pour pouvoir voter, les adultes doivent uniquement posséder leurs droits civiques et la nationalité française. Aucune compétence n’est exigée : ni test de citoyenneté, ni diplôme ou QI minimal. Or, les enfants sont exclus du processus sur la base d’une idée non formulée selon laquelle ils seraient moins compétents, capables ou raisonnables. Ce point de vue montre que nous avons tendance à nous focaliser sur les aspects où les enfants manquent de compétences par rapport aux adultes. Il existe pourtant tellement de domaines dans lesquels ils surpassent les adultes, comme l’apprentissage des langues, la maîtrise des nouvelles technologies ou la capacité de mémorisation.

En outre, la question de la compétence ne devrait pas être déterminante, car les adultes ont le droit de voter qu’ils soient ou non en état d’ébriété, qu’ils aient ou non lu les programmes des candidats, qu’ils connaissent ou non les implications de l’élection en cours. Il s’agit du principe même de démocratie. Le fait d’inclure 18 % de la population dans la participation au scrutin me paraît une question de justice sociale.

Quant aux arguments positifs, ils comprennent la prise en compte des droits des enfants et la reconnaissance symbolique que cela constituerait pour la jeune piopulation. De plus, cela pourrait corriger le paradoxe selon lequel les personnes qui votent le plus vivront le moins longtemps avec les conséquences de leurs décisions, tandis que celles qui sont privées du droit de vote ou l’exercent très peu, c’est-à-dire les jeunes, subiront effectivement les conséquences de ces décisions.

Par ailleurs, il faut souligner que les droits des enfants englobent des sujets autres que l’éducation ou la famille. Le sujet de la fin de vie, par exemple, concerne éminemment les enfants, qui constateront l’impact de ces décisions sur leurs parents et leurs grands-parents. Les enfants sont des êtres politiques dont la vie est régie par des décisions prises par d’autres. Des questions cruciales concernant les enfants, comme les abus sexuels et les violences envers les mineurs, pourraient être mieux prises en compte si les enfants étaient considérés comme des citoyens à part entière. En outre, le retard pris sur les questions environnementales qui affecteront le futur des enfants provoque des effets de cliquet particulièrement dangereux pour les jeunes. Il ne paraît pas raisonnable de demander aux enfants d’attendre leur majorité pour se prononcer sur ces thèmes.

Enfin, cette mesure permettrait de repenser l’éducation politique. Actuellement, les exercices de démocratie proposés aux enfants (parlements des enfants, élections des délégués, consultations) s’apparentent à des jeux, sans réelle implication dans l’agentivité, c’est-à-dire le fait d’avoir la certitude que nos décisions seront suivies d’effets. Ce sujet concerne également les adultes qui sont régulièrement consultés, mais dont les opinions sont finalement ignorées.

Cette proposition favoriserait la création de liens transversaux entre personnes partageant des identités ou des intérêts communs, indépendamment de l’âge, par exemple, entre adultes et enfants adoptés.

Le fait d’accorder le droit de vote aux enfants permettrait également de réfléchir à des moyens de rendre la politique plus accessible. Dans mon tract, je cite l’exemple de documents en FALC (français facile à lire et à comprendre) disponibles sur le site du Gouvernement. Cette forme de français permet d’expliquer des mots compliqués et de décortiquer des messages politiques complexes. L’utilisation du FALC bénéficierait à tout le monde, y compris aux adultes. Des exemples de vulgarisation et de simplification des messages politiques existent déjà, comme le journal Mon quotidien, le magazine Topo ou la chaîne Hugo Décrypte. Ces médias permettent de mieux appréhender certaines questions de géopolitique. L’inclusion des enfants dans le processus démocratique nous obligerait à prendre en compte les questions relatives à l’éducation politique et à la connaissance des institutions tout au long de la vie, et aboutirait à une citoyenneté mieux informée.

La mise en place d’un tel système nécessiterait une réflexion approfondie sur la sécurité des enfants, notamment pour éviter les tensions au sein des familles ou de l’institution scolaire. Une implémentation graduelle, accompagnée d’études universitaires, serait nécessaire. Toutefois, les bénéfices potentiels semblent largement supérieurs aux risques.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Le sujet du droit de vote des enfants s’avère particulièrement intéressant car il vient percuter, au sens positif, l’idée républicaine. Nous formons un peuple de citoyens dont l’égalité citoyenne se définit par notre rapport au vote, notre capacité à créer la loi et notre devoir de la respecter. Vous soulignez que les enfants doivent respecter des lois décidées par d’autres personnes.

Cette réflexion sur la définition du peuple citoyen de la république s’inscrit dans une logique d’élargissement continu du suffrage pour qu’il devienne réellement universel. Je partage cette idée. Historiquement, nous sommes passés du suffrage censitaire au suffrage dit universel mais uniquement masculin, puis au suffrage universel à partir de 21 ans. Il est important de rappeler que la Constitution de la Ve République a été votée par des personnes nées en 1937 ou avant, ce qui soulève des questions sur la représentativité démocratique.

Mon mouvement politique propose l’abaissement du droit de vote à 16 ans pour augmenter la participation. En outre, nous constatons que des jeunes, dès 10-13 ans, s’impliquent dans la vie politique du pays, notamment par le biais des réseaux sociaux. On observe un rajeunissement des militants politiques qui s’engagent très tôt, faisant parfois des choix indépendants de ceux leurs parents.

Votre réflexion soulève des questions fondamentales sur la majorité, le peuple et la citoyenneté. Elle nous amène à nous demander si un bébé pourrait voter. Un citoyen doit disposer d’une réflexion libre et éclairée pour pouvoir prendre des décisions qui impactent toute la société. Or, les enfants dépendent, tout naturellement, des principes inculqués par leurs parents. De ce fait, ils ne sont pas des citoyens pleinement libres. Comment cette contradiction peut-elle être résolue ? À quel moment un être humain est-il capable d’agir avec un libre arbitre éclairé ?

Vous avez évoqué les capacités cognitives exceptionnelles des enfants. En effet, les enfants surprennent par leur capacité à comprendre et reproduire des actions observées une seule fois. Les recherches sur ce sujet nous éclairent-elles sur la question du libre arbitre et du moment où les enfants peuvent effectuer leurs propres choix ? Aux alentours de deux ans, ils commencent à dire « non », ce qui pourrait marquer le début de l’apprentissage du libre arbitre. De plus, les très jeunes enfants peuvent maîtriser une partie du langage des signes avant même de parler. Notre langage parlé serait-il inadapté à l’intelligence des tout-petits ?

Concernant vos travaux, j’ai l’impression qu’ils n’ont pas suscité un grand débat en France, malgré le caractère explosif de la proposition. Pouvez-vous nous parler des débats qui ont eu lieu au Royaume-Uni ?

Par ailleurs, si de nombreux enfants ne participaient pas au système électoral, cela ne réduirait-il pas la légitimité de l’élection en augmentant de facto le taux d’abstention ?

Enfin, comment gérer la capacité limitée des enfants à maîtriser l’ensemble du débat politique, notamment en termes de complexité et de langage, même si celle-ci n’est effectivement pas attendue des adultes ?

M. le président Thomas Cazenave. Je me demande si votre idée n’aboutirait pas, au delà du fait de voter, à l’abolition de la distinction entre minorité et majorité. Je n’ai pas lu votre essai mais, pour être concret, à quel âge préconisez-vous d’accorder le droit de vote ? Car vote dès la naissance soulève des questions pratiques. S’agit-il d’un débat sur l’âge approprié pour voter ou proposez-vous un système plus radical ? Il me semble nécessaire de fixer un âge, mais peut-être que je me trompe.

Mme Clémentine Beauvais. Le droit de vote s’appliquerait dès la naissance, mais cela ne signifie pas qu’un nouveau-né recevrait une carte d’électeur et irait voter à la sortie de la maternité. L’idée vise à abolir l’âge comme restriction au droit de vote. N’importe qui, à n’importe quel âge, pourrait décider de voter s’il se sent prêt. Certains voteront pour la première fois à 14 ans, d’autres à 8 ans, à 18 ans, ou jamais.

Les bébés ne voteront évidemment pas. Le monde intérieur d’un bébé est trop éloigné de celui des décisions politiques. Je ne considère pas le droit de vote comme une obligation, mais comme une possibilité. Cela m’évoque le cas d’une supérette de mon quartier qui affiche « Les femmes allaitantes sont les bienvenues ». Bien que l’endroit ne me semble pas idéal pour allaiter, le fait que ce soit autorisé apporte une valeur symbolique importante. En outre, il existe des enfants de 4 ou 5 ans capables de réflexion politique, bien que ce soit rare. John Wall, dans son essai, suggère que la seule différence entre un électeur et un non-électeur réside dans le fait de voter. Seuls les enfants qui le désirent voteront.

Il ne faudrait pas considérer un taux d’abstention élevé comme un signe de désengagement ou une délégitimation du gouvernement élu. Les enfants ou les adolescents qui ne votent pas ne devraient pas être culpabilisés. Il suffirait de s’attendre à un taux élevé d’abstention et de s’y préparer.

Concernant la majorité et la minorité, je rappelle que nous avons deux devoirs cruciaux envers les enfants : l’éducation et la protection. Lorsque nous prenons des décisions les concernant, il convient de s’assurer qu’elles ne nuisent pas à leur protection physique et mentale ni à leur éducation. Accorder le droit de vote aux enfants ne compromet pas ces devoirs. Au contraire, cela contribue à leur éducation. En termes de protection, certaines limites existent. Les restrictions d’âge dans d’autres domaines, comme l’interdiction des relations sexuelles entre adultes et enfants, l’interdiction de fumer ou de conduire pour les mineurs, de même que les restrictions concernant les écrans sont justifiées par le devoir de protection. Le droit de vote dès la naissance n’impliquerait pas de supprimer ces restrictions d’âge protectrices. De plus, la notion de majorité ne signifie plus grand-chose. En effet, elle ne s’applique pas dans de nombreux domaines (emprisonnement, mariage, éligibilité au Sénat, etc.).

La question de la liberté et du libre arbitre reste complexe pour tous. Les études montrent que les adultes votent souvent comme leurs parents. Par conséquent, il est probable que les enfants agiraient de même, à l’exception peut-être des adolescents par esprit de contradiction. Cela ne constitue pas forcément un problème. La plupart des parents veulent le meilleur pour leurs enfants et prennent en compte leur avenir dans leurs choix électoraux. Ils peuvent avoir convaincu leurs enfants de la légitimité de leurs choix. Il faut distinguer l’influence démocratique de la manipulation. L’influence des parents et de l’école sur les enfants paraît naturelle et pas nécessairement négative. Par définition, tout acte démocratique est influencé. La manipulation, en revanche, implique le mensonge ou les fausses promesses. La limite entre ces deux notions est subtile, d’où l’importance d’une mise en place graduelle du droit de vote des enfants, accompagnée d’études pour prévenir les manipulations. D’ailleurs, les adultes font l’objet de manipulations de grande ampleur, notamment par le biais des réseaux sociaux et des médias.

Quant à l’âge auquel un enfant peut procéder à des choix éclairés, il est intéressant de noter que la société accepte que les enfants deviennent des consommateurs dès leur plus jeune âge, souvent influencés par la publicité et les médias, sans que cela soulève de débat. Pourtant, ces choix peuvent avoir des impacts environnementaux et sociétaux importants. Il paraît paradoxal de refuser aux enfants la capacité de faire des choix pour le bien commun tout en acceptant qu’ils effectuent des choix monétaires.

La question du libre arbitre se pose autant pour les enfants que pour les adultes et nécessite un débat général. Il faut réfléchir à la différence entre influence et manipulation, et à la façon dont l’empathie joue un rôle dans l’influence démocratique. L’enjeu principal consiste à déterminer comment s’assurer que les enfants et les adultes soient en mesure d’exercer leur libre arbitre. Cela passe par des actions menées par les professeurs dans les classes. Une méthode, inspirée des travaux de Bruno Latour, consiste à encourager les enfants à s’envisager dans les réseaux dont ils dépendent au quotidien. En partant de questions simples sur leurs objets du quotidien (par exemple, « où ai-je acheté ce produit ? »), ils peuvent progressivement, avec l’aide d’un adulte, aborder des enjeux plus larges, économiques et géopolitiques. Cette approche pédagogique progressiste et expérientielle permet aux enfants, dès le CP, de développer des raisonnements élaborés si on leur explique les choses de manière factuelle à partir d’exemples concrets. Il ne s’agit pas d’imposer une vision idéologique, mais de leur donner les outils pour comprendre le monde.

Concernant la complexité et le langage, il existe de nombreuses manières de faire comprendre des concepts à des enfants très jeunes, à partir de 6 ou 7 ans. Par ailleurs, il faut garder à l’esprit que les adultes ne disposent pas tous des capacités cognitives nécessaires à la compréhension des enjeux politiques. Notre compréhension peut être affectée par diverses expériences de vie, quel que soit notre âge. Il me paraît donc injuste d’exiger des enfants ce qui ne l’est pas des adultes.

Quant aux débats à la suite de mon tract, j’ai été agréablement surprise par les réactions suscitées. Il existe un mouvement croissant pour inclure les questions liées à l’enfance dans les réflexions sur la justice sociale. J’ai donc reçu de nombreux messages de la part d’élus locaux et de personnes issues du milieu associatif. Ainsi, je participerai prochainement à une rencontre dans le Grand Est avec une metteuse en scène de théâtre immersif qui organise une démocratie participative avec les enfants.

Dans le monde anglo-saxon, une initiative originale a été lancée : des universitaires, dont je fais partie, ont signé un pledge dans lequel ils s’engagent à demander à un enfant pour quel candidat il souhaiterait voter et à voter en son nom lors des prochaines élections. Cette démarche présente un caractère discutable, mais vise à montrer jusqu’où il faut aller pour donner quelques voix aux enfants. Bien que purement symbolique, elle a fait l’objet de quelques articles dans la presse et a suscité une certaine hostilité. Elle présente l’intérêt de nous forcer à réfléchir sur les raisons de l’exclusion des jeunes du processus démocratique. Certes, certains pays ont abaissé l’âge minimal pour voter, mais aucun ne l’a jamais aboli.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Je m’interroge sur l’accompagnement nécessaire à un éventuel abaissement de l’âge du droit de vote. Au-delà de l’accompagnement familial et scolaire, il existe des initiatives comme les conseils municipaux d’enfants, les classes parlements ou la participation d’enfants à certains budgets. Même si l’influence des parents semble inévitable, il faut permettre aux jeunes de développer leur libre arbitre grâce à une éducation politique minimale.

Je souhaite également soulever la question du référendum, peu utilisé en France, particulièrement au niveau national et auquel les adultes eux-mêmes ne sont souvent pas préparés. En effet, ceux-ci confondent parfois la question posée avec celui qui la pose. Ainsi, une éducation à l’utilisation du référendum bénéficierait à tous les citoyens.

Mme Clémentine Beauvais. Cette question cruciale nécessite un large débat démocratique impliquant notamment de nombreux acteurs de l’enfance et de la jeunesse.

Il faut d’abord prendre conscience de la variété des enseignements déjà présents dans les écoles, collèges et lycées qui comprennent des composants d’éducation politique dans tous les cours. Par exemple, les cours de français abordent des thèmes comme la ville, l’empathie, les mondes utopiques et dystopiques, qui comportent une portée politique évidente. Les méthodes d’éducation progressistes, basées sur l’apprentissage par l’expérience, sont également très importantes. Je ne nie pas la valeur des conseils d’enfants, des parlements des enfants et des élections de délégués. Toutefois, leur impact demeure limité, car ils restent dans le domaine du jeu et ne sont pas suivis d’effets concrets. Par conséquent, à partir d’un certain âge, les enfants s’en lassent, car ils ont le sentiment de ne pas être pris au sérieux. La notion d’apprentissage par l’expérience existe déjà dans les collèges et les lycées. Il faudrait donc s’appuyer sur le savoir des professeurs qui pratiquent ces méthodes.

En outre, il conviendrait évidemment de mettre en place des garde-fous pour éviter l’intrusion d’intérêts politiques dans les écoles. Les meetings politiques pourraient, par exemple, y être interdits.

Concernant les types de scrutin, Laelia Benoit, que j’ai interrogée pour préparer mon tract, évoque des types de référendums extrêmement simples, où une question est posée avec une présentation neutre et factuelle des enjeux et conséquences, à l’exemple de la votation suisse. D’autres méthodes, à mi‑chemin entre l’élection et le tirage au sort, restent à inventer.

L’ouverture du droit de vote aux enfants nous obligerait à repenser nos modes de prise de décision à tous les niveaux. Une fois la décision prise, elle ne pourrait plus être ignorée. De ce fait, si un parti politique décidait de ne pas s’adresser aux jeunes électeurs, cela constituerait de facto une prise de position politique.

M. le président Thomas Cazenave. Je m’interroge sur la manière dont il faudrait s’adresser à ces électeurs potentiels. En effet, vous avez évoqué une interdiction des meetings politiques à destination des enfants et une communication neutre sur les conséquences des différents choix possibles. Mais qui serait en mesure de fournir cette information de manière parfaitement neutre ? Dans un débat politique, ce sont les partis et les candidats qui s’adressent aux électeurs. Il faudrait donc que les enfants reçoivent des tracts adaptés et puissent rencontrer des candidats, ce qui implique potentiellement des meetings politiques.

Il semble difficile de garantir une protection totale contre l’influence politique tout en permettant aux enfants de voter.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nous avons fait l’expérience de la convention citoyenne pour le climat, où des citoyens tirés au sort ont produit des propositions politiques d’intérêt général, après avoir été informés par des experts. Ces propositions auraient ensuite pu faire l’objet d’un vote de l’ensemble des citoyens. Néanmoins, il s’agissait là de produire des propositions, ce qui diffère d’un vote sur des options déjà existantes. Dans le cas d’un référendum ou d’une élection, on ne peut pas produire de nouvelles solutions à partir d’un débat d’experts. Par conséquent, le seul moyen de se forger une opinion pour les électeurs reste la confrontation des différentes idées des mouvements politiques. Des meetings devraient donc, pour aller au bout de la logique, se tenir face aux enfants, avec une égalité du temps de parole entre les candidats. Toutefois, les enfants seraient ainsi exposés à des positions politiques qui pourraient les impacter sur le plan cognitif.

Mme Clémentine Beauvais. Je me suis peut-être mal exprimée en évoquant des meetings politiques. Dans tous les cas, l’accès des personnes politiques aux écoles devrait être très encadré. En revanche, je m’oppose fermement au relativisme. Bien que la neutralité totale soit impossible, cela ne signifie pas que toutes les opinions se valent. Par exemple, dans le cas du climat, il faudrait expliquer aux enfants que 97 % des scientifiques estiment qu’un danger existe à long terme, avec une marge d’erreur, tandis que 3 % pensent différemment. Il faut continuer à présenter les faits scientifiques comme importants. Le fact-checking reste essentiel, que ce soit dans les écoles ou ailleurs. Il est primordial de ne pas tomber dans le relativisme total. Certaines choses sont avérées, d’autres non. On peut également présenter des arguments de manière calme, honnête et non manipulatrice, même s’ils proviennent de mouvements politiques opposés. Les enfants peuvent comprendre qu’ils doivent prendre une décision basée sur différents arguments. La politique ne se résume pas à une question d’opinion, sinon elle n’aurait pas de raison d’être.

M. le président Thomas Cazenave. Je partage votre point de vue. Cependant, les questions se posent rarement de manière aussi simple. Même si tout le monde s’accorde sur la nécessité de lutter contre le réchauffement climatique, le débat politique se focalisera sur les moyens d’y parvenir. Comment aborder ces détails ? Ce débat stimulant nous pousse à réfléchir sur la manière d’approfondir votre proposition.

M. Thierry Tesson (RN). Deux entrées me semblent importantes : l’âge et l’espace d’expression des enfants. Une approche holistique pourrait être envisagée. Ainsi, les enfants s’exprimeraient sur tous les sujets et partout.

Dans les années 70-80, la pédagogie institutionnelle de Fernand Oury permettait aux élèves de définir leurs propres règles collectives dans l’espace scolaire. Cette expérience consistait à créer une règle pour gérer un problème de gestion collective. Les règles évoluaient au fil de l’année pour devenir cohérentes et acceptées par tous.

En tant qu’ancien enseignant, je porte un regard parfois critique sur les conseils municipaux d’enfants actuels, car il me semble que la politique leur est présentée sous son aspect le moins intéressant. Dans le cas d’une approche holistique, les enfants devraient pouvoir s’exprimer sur tous les sujets. Or, un cadre et des sujets leur sont imposés, ce qui me semble contradictoire avec l’objectif visé. Je m’inquiète toujours quand des adultes veulent absolument que les enfants s’expriment, car il existe un risque d’influence, voire de manipulation.

Enfin, il est très complexe de trouver un système politique avec une représentation parfaite et un mode de désignation de représentants le plus équitable possible. Les Grecs ont tout essayé, et comme nous, ils n’ont jamais atteint la perfection. Cependant, il existe un côté mystérieux, presque magique et sacré, dans la manière dont le peuple s’exprime par ses représentants pour mettre en œuvre une politique.

Votre approche est intéressante, voire stupéfiante, mais je la regarde avec une certaine inquiétude.

Mme Clémentine Beauvais. J’aurais effectivement pu évoquer les écoles autogérées et la mise en pratique de mes préconisations au sein d’une institution que les enfants fréquentent quotidiennement. Certaines familles se réunissent également lors de conseils de famille pour prendre les décisions en commun. Toutefois, ces initiatives concernent souvent des enfants de milieux privilégiés ou très informés.

Par ailleurs, les expériences démocratiques avec les enfants ont souvent lieu dans des espaces où ceux-ci sont encouragés à adopter la rhétorique et l’argumentation d’adultes d’un certain niveau d’études et d’un certain niveau social. Ainsi, seuls les enfants qui imitent le mieux le discours politique des adultes dominants parviennent à se faire entendre. Il serait intéressant d’observer ce qu’il adviendrait si les enfants pouvaient eux-mêmes décider de la façon d’agir en politique, sans nécessairement recourir aux formes canoniques du discours politique adulte (harangues, débats publics, etc.). Ils pourraient découvrir des moyens moins conflictuels pour parvenir à des accords. Je souhaiterais que les enfants et les adolescents se frayent un chemin avec leur propre sensibilité.

Le fait que les adultes échafaudent ces expériences et en contrôlent les aboutissements constitue un énorme problème. Les méthodes d’apprentissage, où les enfants ont l’illusion d’accomplir quelque chose eux-mêmes alors qu’ils sont guidés par les adultes, s’avèrent très utiles dans de nombreux domaines, mais pas en politique.

Concernant les sujets sur lesquels les enfants pourraient s’exprimer, une mise en place graduelle pourrait être établie, en commençant par leur accorder le droit de vote au niveau municipal ou pour certains types de référendums. Cela permettrait d’évaluer les effets et les risques du vote avant d’étendre éventuellement l’expérience. Il serait également possible de démarrer par une région ou de baisser progressivement l’âge du droit de vote.

Enfin, je concède que cette proposition semble utopique. Cependant, elle ne me semble pas radicale si l’on considère son faible impact en termes de voix supplémentaires dans les urnes. La vraie radicalité réside dans sa puissance symbolique : considérer les enfants comme des citoyens à part entière, chez eux dans notre société, et non plus simplement tolérés ou accueillis.

M. le président Thomas Cazenave. Je note que dans votre dernière intervention, vous évoquez la question de bornes d’âge pour la mise en œuvre.

Mme Clémentine Beauvais. J’ai évoqué la possibilité de descendre progressivement l’âge du droit de vote, mais je n’y adhère pas personnellement.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je souhaite aborder la question de l’élection des enfants. En tant que citoyens à part entière, ils devraient pouvoir être élus. Des enfants sont déjà élus dans des conseils municipaux d’enfants, participant parfois à l’élaboration de politiques publiques. J’ai moi-même été conseiller municipal enfant. Peut-être cela crée-t-il des vocations. Existe-t-il des études sur la pratique de la démocratie par les enfants ?

Mme Clémentine Beauvais. Je n’ai pas abordé la question de l’élection des enfants, mais il faudrait s’y pencher. Ce sujet soulève d’autres problématiques, notamment liées au droit du travail et à la protection des enfants. Comment concilier le statut d’élu avec la scolarité ? Certains enfants travaillent déjà, notamment dans le domaine artistique, avec des aménagements spécifiques.

Je reconnais qu’il est impossible d’envisager l’élargissement du droit de vote sans statuer sur cette question.

Concernant la participation des enfants aux conseils municipaux, je suis certaine qu’il existe des études, mais je n’ai pas approfondi ce sujet.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Il serait intéressant d’évaluer l’impact à long terme de la participation des enfants aux conseils municipaux sur leur citoyenneté et leur engagement politique.

Par ailleurs, lors d’une discussion sur les budgets participatifs dans un conseil municipal au sein de ma circonscription, une proposition d’abaisser l’âge de participation à 16 ans a suscité un vif débat. Malgré des désaccords initiaux, la proposition a finalement été adoptée.

Mme Clémentine Beauvais. La plupart des gens rejettent de façon épidermique l’idée d’inclure les enfants, même à 16 ans, dans les processus décisionnels. Il faut donc aborder la question calmement, en examinant les arguments et en confrontant les personnes sur leurs préjugés.

J’ai été agréablement surprise par les réactions positives à mon travail, notamment de la part de personnes plus âgées et peu politisées, qui n’avaient jamais réfléchi à cette question. Beaucoup ont trouvé l’idée logique et intéressante, même si elles ne sont pas nécessairement prêtes à la mettre en œuvre immédiatement. Cette réflexion permet de développer de l’empathie envers les enfants et de les considérer comme des citoyens à part entière. Je suis peut-être candide mais pense que, dans quelques décennies, on s’étonnera que les enfants n’aient pas été inclus plus tôt dans ces décisions.

M. le président Thomas Cazenave. Merci beaucoup pour cette audition stimulante et disruptive. Cette réflexion sur la démocratie soulève de nombreuses questions et a nourri utilement notre réflexion.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. François Xavier Arnoux, docteur en droit, auteur d’une thèse sur l’histoire du vote blanc et de l’abstention (jeudi 23 janvier 2025)

Mme Eléonore Caroit, présidente. Nous accueillons M. François Xavier Arnoux, docteur en histoire du droit et de la pensée politique, enseignant à l’université catholique de Lyon, auteur d’une thèse de doctorat intitulée Histoire du vote blanc et de l’abstention : analyse juridique d’un refus (apparent) de choisir. Des travaux plus récents l’ont amené à porter un regard comparatif sur les élections européennes de 2024 sous l’angle de l’abstention, dont nous sous-estimerions la dimension contestataire.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité.

(M. François Xavier Arnoux prête serment.)

M. François Xavier Arnoux, docteur en droit, auteur d’une thèse sur l’histoire du vote blanc et de l’abstention. Pour moi qui ai longtemps rôdé dans les couloirs des Archives nationales, où j’ai parcouru les vieux discours des députés et les comptes rendus des travaux législatifs sur l’écriture de la loi électorale, c’est un honneur d’être ici et peut-être, un jour, de finir moi-même dans un cahier oublié à Pierrefitte-sur-Seine !

Ne nous y trompons pas : l’étude de l’histoire juridique permet de comprendre l’écriture du droit actuel pour mieux préparer les réformes de l’avenir. Or l’histoire de l’abstention et du vote blanc est largement méconnue : si les sociologues et les historiens s’y sont penchés, je suis le premier juriste à m’être intéressé à l’écriture de la loi et aux fondements historiques de la théorie du droit ayant conduit à exclure les abstentions et, plus largement, toutes les voix contestataires. Pourtant, c’est d’autant plus important que nous traversons une crise de la démocratie représentative, et que les pouvoirs publics et les élus cherchent sinon à réenchanter la vie démocratique, du moins à ramener les électeurs dans les bureaux de vote – votre commission d’enquête en est l’illustration.

Dans un contexte de tensions sociales émerge l’idée qu’il serait possible, à travers les élections et la participation à la vie électorale, de neutraliser une violence qui, sinon, s’exprimerait hors les urnes. En 1848, Jean Macé écrivait ceci : « Si tous ne votent pas, la volonté de tous ne sera pas représentée, et si la représentation nationale n’est pas l’expression fidèle du vœu public, elle pourra se trouver un jour en désaccord avec lui, ce qui est un cas de guerre civile. » Deux ans plus tard, Victor Hugo déclarait à la tribune de l’Assemblée nationale : « […] le côté profond, efficace, politique, du suffrage universel, ce fut d’aller chercher dans les régions douloureuses de la société, dans les bas-fonds, comme vous dites, l’être courbé sous le poids des négations sociales, l’être froissé qui, jusqu’alors, n’avait eu d’autre espoir que la révolte, et de lui apporter l’espérance sous une autre forme, et de lui dire : Vote ! ne te bats plus. […] C’est […] le droit d’insurrection aboli par le droit de suffrage. » Tout est dans cette formule : en légalisant une forme de contestation et en soutenant la participation à la vie politique, on désamorce, à travers les élections, une contestation qui, sans quoi, trouverait forcément d’autres biais d’expression, parfois plus malheureux pour la stabilité de l’État.

Toutefois, pour le pouvoir politique, il est difficile d’accepter que les suffrages puissent ne pas se porter sur les candidats, et dès 1789, les révolutionnaires cherchent à neutraliser toutes les voix contestataires, notamment les abstentionnistes – les royalistes et les ultras qui souhaitent délégitimer l’action de l’Assemblée nationale nouvellement proclamée en n’y participant pas. Talleyrand et Sieyès construisent alors la théorie du régime représentatif, devenu le b.a.-ba du droit constitutionnel. Telle est la première raison qui explique pourquoi les abstentions ne sont pas prises en compte.

Chargé de neutraliser les membres des États généraux issus de la noblesse et du clergé qui ne soutiennent pas la Révolution française, Talleyrand théorise ensuite le principe du mandat représentatif. Les délibérations et votes des élus de l’Assemblée devaient jusque-là répondre aux revendications inscrites dans les cahiers de doléances. En 1789, le roi, refusant que les députés de la noblesse se servent de ces cahiers pour faire obstacle au vote de la réforme électorale, s’était bien gardé de rendre les mandats impératifs. Ils n’auraient en effet guère de sens, explique Talleyrand : le pointeur le moins habile connaîtrait l’issue du vote avant même la délibération, et toute abstention serait vaine. Tout l’intérêt d’une assemblée délibérante est précisément de délibérer, c’est-à-dire de confronter puis harmoniser les points de vue pour que chacun s’exprime. Pour cela, il faut que les élus soient libres.

Toutefois, confier l’action politique à l’élu, et non plus à l’électeur, entraîne un transfert de pouvoir : la souveraineté ne réside plus dans le peuple mais dans la nation, une entité abstraite qui s’exprime à travers une assemblée. Le mandat représentatif conduit donc à neutraliser la volonté politique de l’électeur. Cette notion est si importante qu’elle est consacrée à l’article 27 de notre Constitution : « Tout mandat impératif est nul ». Dès lors que la volonté politique réside dans les acteurs politiques, et que ces derniers ne sont pas les électeurs, peu importe qu’il y ait un ou mille électeurs : la légitimité politique appartient aux élus, pas à ceux qui les choisissent. C’est la délibération qui légitime l’action publique ; l’élection, au contraire, n’est qu’un outil de neutralisation de la volonté politique. Il n’y a donc aucun intérêt à prendre en compte les abstentions, comme l’explique Bruno Daugeron dans sa thèse sur l’apport du droit électoral en droit constitutionnel.

Tous ces éléments se retrouvent dans notre droit positif : l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation » – la nation, donc, et non le peuple. En écho, l’article 3 de la Constitution dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants […] ».

Le pouvoir politique appartenant aux élus, l’abstention est donc sans effet. Tous les régimes électoraux – royaliste, impérial, républicain, socialiste ou conservateur, peu importe – se fondent sur le régime représentatif. L’Empire a même renforcé l’idée de l’élection comme désignation, qui privilégie la finalité du choix, par opposition à celle de sélection où le choix, plus large, est avant tout un processus de réflexion. L’élection n’est donc pas un acte de gouvernance mais une simple désignation parmi un panel de candidats choisis – n’oublions pas que jusqu’en 1795, les candidatures sont interdites. Le terme de suffrage exprimé, qui sert à ignorer les votes blancs et l’abstention, n’est inscrit dans la loi qu’en 1817 – en l’occurrence la loi Lainé, sous la Restauration. Inspirés par Edmund Burke et Joseph de Maistre, les monarchistes ont d’abord érigé l’abstention en moyen d’opposition mais une fois revenus au pouvoir, ils se sont empressés de conceptualiser la notion de suffrage exprimé, c’est-à-dire le suffrage qui désigne. La mention du bulletin blanc considéré comme nul n’apparaît dans la loi que le 15 mars 1849, juste après l’avènement du suffrage universel.

À l’époque, les bulletins sont manuscrits, donc parfois illisibles : comment les interpréter ? Notons d’ailleurs que dans la plupart des cas, les bulletins nuls portent la mention « ni l’un, ni l’autre » ; le sens de ce vote est beaucoup plus clair.

Dernier point : pendant longtemps, les députés vérifiaient eux-mêmes les élections, validaient les mandats de leurs pairs et arbitraient les contestations. C’est donc dans la jurisprudence des parlementaires eux-mêmes qu’on trouve les définitions pratiques de ce qui constitue un bulletin blanc et de ce qu’il faut considérer ou non comme un bulletin exprimé.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous soulignez à juste titre que la délibération destinée à trancher le débat doit amener chacun à prendre position en fonction de l’intérêt général – comme le voudrait du moins la théorie républicaine. Dans les premières assemblées parlementaires, il existait des députés qui n’étaient rattachés à aucun groupe politique – on parlait alors du « marais » – et pouvaient faire basculer le vote en faveur de l’un ou l’autre des blocs aux positions plus structurées. Or, dans la situation politique actuelle, il est rarissime que les interventions conduisent les députés à changer d’avis et à adopter une position différente de celle de leur groupe. Selon vous, au regard de ce système d’organisation des partis, les assemblées de la Ve République peuvent-elles toujours être considérées comme des assemblées délibératives ?

La Constitution de 1793 – celle de la Ire République, vous connaissez mon intérêt pour Robespierre et les révolutionnaires de cette époque – consacrait le droit à l’insurrection et en faisait même un devoir : « Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l’insurrection est, pour le peuple et pour chaque portion du peuple, le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs. »

Un mot sur l’intéressante distinction entre peuple et nation : selon la théorie républicaine, la nation, c’est le peuple, c’est-à-dire l’assemblée des citoyens qui participent à la prise de décision politique et détiennent la souveraineté. Ajoutons qu’à l’époque révolutionnaire, le peuple rassemblait tous les habitants du pays, indépendamment de leur nationalité – car, en 1793, était citoyen de la République française toute personne née sur le sol de la République ou toute personne qui avait épousé un citoyen français ou travaillait sur le sol de la République depuis au moins un an ; l’accès à la citoyenneté était bien plus rapide qu’aujourd’hui.

Pour Victor Hugo, nous dites-vous, le suffrage universel abolit le droit d’insurrection. Comme nous le montre une gravure de 1848, on délaisse peu à peu le fusil – réservé à « l’ennemi du dehors » – pour lui préférer le bulletin de vote car c’est ainsi que se combattent loyalement les « adversaires du dedans ». Mais il arrive qu’un gouvernement, même élu au suffrage universel, aille à l’encontre des droits et de la volonté du peuple, en particulier en cas de forte abstention. La réforme des retraites, par exemple, a été massivement rejetée, mais les citoyens n’avaient aucun moyen d’intervenir. Le référendum d’initiative citoyenne pourrait-il permettre de concilier démocratie représentative et démocratie directe ? D’autres outils pourraient-ils permettre aux citoyens d’exercer leur droit à l’insurrection et de renverser le gouvernement de manière pacifique et démocratique – par exemple une pétition insurrectionnelle, que nous préférons appeler référendum d’initiative citoyenne révocatoire et qui prendrait effet au-delà de cinq millions de signataires ?

Enfin, pensez-vous que rendre le vote obligatoire permettrait de faire reculer l’abstention ? La prise en compte du vote blanc vous semble-t-elle de nature à encourager la participation électorale ? On pourrait par exemple imaginer qu’une élection est nulle si aucun des deux candidats n’obtient plus de 50 % des voix en raison du nombre de bulletins blancs visant à exprimer un non-choix entre deux options qui semblent insatisfaisantes – le fameux « ni l’un, ni l’autre » dont vous avez parlé. L’évocation de Robespierre me stimule particulièrement…

M. François Xavier Arnoux. Robespierre avait une position un peu particulière sur l’abstention : sous la Terreur, est considéré comme ennemi du peuple quiconque n’agit pas activement pour la République. L’abstention est donc assimilée à un acte répréhensible qui attente directement à l’État. C’est sans doute l’une des raisons qui expliquent que les élections ont alors été suspendues.

Peut-on considérer que l’Assemblée nationale est aujourd’hui encore une assemblée délibérante ? La Constitution est conçue de telle manière que les députés délibèrent librement puisque tout mandat impératif – d’où qu’il provienne – est nul. En théorie, donc, ils peuvent s’affranchir des consignes de vote de leur groupe – même si, en l’espèce, la pratique diffère souvent.

Jusqu’à récemment, la Chambre des représentants des États-Unis était une excellente illustration de ce que peut être une assemblée délibérative : les députés votaient très librement, indépendamment de la position du bloc en faveur duquel ils s’étaient déclarés lors des élections. Mais les discours sont devenus plus radicaux, moins tolérants, si bien qu’à force de caricaturer l’autre camp, d’en faire le parti des « méchants », il devient plus difficile d’expliquer aux électeurs qu’on vote comme lui. À trop vouloir démonter l’adversaire pendant la campagne, on finit par oublier tout ce qui peut faire consensus.

J’en viens au droit à l’insurrection. C’est précisément pour justifier l’insurrection du parlement anglais, qui vient d’écarter un roi catholique intransigeant au profit d’un roi plus conciliant, que John Locke l’a théorisé dans son Deuxième traité du gouvernement civil, expliquant que le législateur a pour mission fondamentale de protéger les droits et libertés civils des citoyens. Cette mission repose sur un trust, un contrat assorti de clauses résolutoires qui, si elles ne sont pas respectées, entraînent le renversement du pouvoir.

S’agissant de la lutte contre l’abstention, aucune des réformes techniques menées depuis 1789 afin de favoriser la participation électorale n’a eu d’effet concret. En revanche, dès lors que l’enjeu politique est important et que les électeurs y sentent un intérêt viscéral, ils vont voter. Pour redonner du sens à l’élection, il faut donc donner de véritables moyens d’action à l’élu. Si l’électeur a l’impression que l’Assemblée nationale est une simple chambre d’enregistrement “gouvernementale”de la législation européenne ou nationale, il n’a que peu d’intérêt à participer aux élections législatives – ce qui explique que la participation soit plus importante à l’élection présidentielle.

Comment contrôler l’action de l’élu ? Le référendum d’initiative citoyenne permettrait certainement aux citoyens de reprendre leur place dans la vie politique. Le premier à l’avoir théorisé est Condorcet qui, dès 1785, voyait – à raison – dans les élections et la participation du peuple au pouvoir un moyen de pacifier la vie politique.

On peut aussi envisager des moyens de récuser les élus ne respectant pas les engagements pris devant leurs électeurs sans contrecarrer la logique du mandat représentatif. L’élection révocatoire existe déjà aux États-Unis – ce sont les recall elections qui ont souvent lieu à mi-mandat – et dans plusieurs pays d’Amérique latine. En effet, pourquoi le pouvoir exécutif aurait-il seul un droit de regard sur la façon dont les parlementaires exercent leur mandat ? Les électeurs eux aussi pourraient être fondés à faire ainsi valoir leur bon sens politique. Cette piste, bien qu’intéressante, est toutefois très éloignée de la tradition française et n’a jamais été envisagée lors des révisions constitutionnelles.

Il y a enfin le droit à l’insurrection. Au fond, le vote blanc permet de donner corps à une insurrection passive. Pierre-Joseph Proudhon fut le premier à théoriser le vote blanc, une forme d’insurrection passive qui signifie le refus de cautionner la loi a priori et exprime tout à la fois l’avertissement que l’électeur adresse à l’État pour lui signifier qu’il ne lui donne aucun blanc-seing et qu’il a repéré une anomalie, mais aussi le signal qu’il envoie aux autres électeurs pour faire savoir qu’il conteste le choix proposé. Autrement dit, le vote blanc permet de manifester légalement sa désapprobation du système ou des candidats en présence. Précisons que Proudhon écrit cette analyse dans un manifeste paru en 1863, sous un gouvernement qui maîtrise complètement les élections grâce au système de la candidature officielle qui, en favorisant les candidats approuvés par Napoléon III, donne lieu à un choix tronqué.

Dès lors que le suffrage universel ne permet pas de procéder à un choix véritable, il faut, selon Proudhon, le désamorcer pacifiquement, en vidant les élections de leur sens par une contestation visible. Concrètement, il s’agit de déposer un papier blanc dans l’enveloppe. Autrement dit, voter blanc est une forme d’abstention, étant entendu que l’abstention est toujours contestataire – même s’il en existe d’autres formes. Or, encore une fois, elle est d’autant plus faible que l’enjeu est important, ce qui démontre qu’elle est aussi faite de désintérêt.

Le vote blanc peut être un moyen de donner un fondement à l’insurrection. Faut-il annuler une élection si la proportion de bulletins blancs est supérieure à un certain seuil, par exemple 50 % ? Il existe déjà des seuils relatifs ou absolus, par exemple deux tiers des inscrits ou 10 000 électeurs – au Pérou par exemple. Reste à déterminer le seuil au-delà duquel on considère que la contestation est trop vigoureuse pour permettre de valider l’élection des candidats en présence.

J’ai la conviction – qui se fortifie au fil de mes recherches – que l’État a tout intérêt à reconnaître le vote blanc, parce que ce faisant, il légalise les voix contestataires et, ainsi, renforce la légitimité de l’élu et du système représentatif. L’élu, en effet, exerce alors le pouvoir malgré le vote des abstentionnistes ; nul ne peut plus agiter l’épouvantail d’une légitimité contestable au motif que certains citoyens ne se sont pas exprimés. La prise en compte du vote blanc permet de réduire la pression, comme une cocotte-minute celle de la vapeur d’eau.

Le vote obligatoire est un tout autre débat. En France, il ne s’applique qu’aux élections sénatoriales. Il me semble que, s’agissant d’un droit, il faut conserver une certaine liberté et s’en tenir à la coutume constitutionnelle établie en 1792 par un décret de la Convention selon laquelle les présents délibèrent valablement pour les absents.

L’audition est suspendue de douze heures dix à douze heures trente.

Mme Eléonore Caroit, présidente. Nous en venons aux questions des orateurs des groupes.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Avez-vous relevé une évolution des raisons de l’abstention au cours de l’histoire ? La nature des élections est-elle en cause, comme cela semble être le cas ? Vous avez travaillé sur les élections européennes de 2024. Pouvez-vous nous donner des précisions à ce sujet ?

S’agissant de la possibilité de récuser les élus ne respectant pas les engagements pris, dont nous avons débattu à plusieurs reprises, elle complique la représentativité qui est censée être la nôtre. Que faire si les citoyens optent pour la déchéance d’un élu ? Faut-il procéder à une nouvelle élection, sachant que nous vivons une période caractérisée par la prédominance des réseaux sociaux où l’argumentation est souvent binaire et limitée ?

Faut-il tenir compte du vote blanc à l’identique au premier et au second tours ? Que faire si un vote visant à départager deux personnes aboutit à une majorité de votes blancs ?

M. François Xavier Arnoux. S’agissant de l’évolution de l’abstention, il est difficile, dans la mesure où il y a eu une évolution du corps électoral, de comparer 1789 et 2024. On peut toutefois distinguer des tendances.

Pendant la période révolutionnaire et ensuite, l’abstention est très forte, de l’ordre de 80 % du corps électoral. La participation enthousiaste du peuple aux élections mise en regard du désenchantement actuel, présenté comme inédit, est un mythe. Au reste, lorsque les premières études sur l’abstention, notamment celle d’Alain Lancelot, ont été publiées dans les années 1980, le discours selon lequel l’abstention allait s’aggravant a faibli.

Ce qui est sûr, c’est que les pics de participation sont étroitement corrélés à des enjeux politiques clairs, importants et bien compris. Pour inciter les citoyens à voter, sans doute faut-il travailler dans cette direction plutôt que chercher à réduire l’abstention par des solutions techniques, qui n’ont que peu d’impact sur la participation. Prenons l’exemple des élections européennes, qui présentent l’intérêt de faire voter simultanément des pays aux législations électorales diverses : les électeurs n’ont pas toujours les clés nécessaires pour en comprendre l’enjeu. Ainsi, lors des récentes élections européennes, c’est en Estonie – où le vote électronique existe – que l’abstention a été parmi les plus élevées, même si elle s’explique aussi en partie par un facteur particulier, la pression russe.

La possibilité de récuser une élection est intéressante mais il faut se garder de toute forme de bashing irréfléchi. La procédure devrait être soumise à conditions – par exemple un seuil d’électeurs inscrits – et encadrée par un organe de contrôle et des délais. Aux États-Unis, les scrutins révocatoires sont souvent concomitants des élections de mi-mandat. Au demeurant, cette possibilité existait d’une certaine manière en France avant l’inversion du calendrier électoral. Peut-être faudrait-il envisager le retour à la situation antérieure.

J’en viens à la prise en compte des votes blancs. Selon le Conseil constitutionnel et la doctrine, elle soulève plusieurs difficultés d’ordre juridique.

Le premier argument est facile à écarter : c’est celui de la tradition jurisprudentielle. Le Conseil constitutionnel rappelle « l’ancienneté de la règle » : puisqu’on a toujours fait ainsi, il n’y a pas de raison de changer de pratique. Certes, le premier avis rendu par le Conseil d’État à ce sujet, sollicité par Napoléon Ier et par son ministre de l’intérieur, date de 1807. Toutefois, il n’est pas surprenant que le juge applique la loi. Si la loi est pensée pour exclure les votes blancs et les abstentions, le juge, qui ne fait pas de politique, ne peut faire autrement que les exclure.

Le deuxième argument repose sur l’ambiguïté d’interprétation des bulletins blancs, l’abstention pouvant revêtir plusieurs formes. Avec le recul historique, il apparaît clairement que l’obstacle est aisé à surmonter : il suffirait que les bulletins de vote portent non seulement les noms des candidats mais aussi une mention excluant explicitement l’un et l’autre, ce qui permettrait de signifier clairement une contestation non du système mais des élus en présence.

Intégrer la contestation dans le système permet de déporter la contestation sur les élus et pas sur le système en lui-même, qui s’en trouve conforté. En Inde, le bulletin de vote comporte une case « Aucun des choix en présence ». Il suffit de concevoir le bulletin blanc par-delà sa réalité matérielle d’enveloppe vide ou de papier vierge, en lui donnant une visibilité juridiquement explicite.

La tradition et l’ambiguïté étant écartées, nous en venons aux difficultés techniques selon la nature de l’élection. Dans un scrutin proportionnel, la prise en compte des votes blancs serait complexe et pourrait même aboutir à la situation absurde où tous les sièges ne seraient pas pourvus. Pourtant l’Espagne, qui utilise ce mode de scrutin, prend en compte les bulletins blancs, ce qui a pour seul effet d’accroître la difficulté, pour chaque parti, à atteindre le quotient électoral en fonction duquel les sièges lui sont attribués, donc de conforter le système, à tout le moins d’en renforcer la stabilité, en favorisant les partis les plus solides et l’émergence de majorités. Si, en France, la volonté politique était de favoriser la stabilité au sein de l’Assemblée nationale en dégageant une majorité forte, comme c’était l’objectif des constituants de 1958 qui ont préféré le scrutin majoritaire, alors intégrer le vote blanc en adoptant le scrutin proportionnel offrirait un correctif supplémentaire favorisant l’émergence de majorités. Au demeurant, la participation est nettement plus élevée en Espagne qu’en France. Nous avons connu aux élections de 2024 un taux d’abstention historiquement bas de 33 % ; ce même chiffre, en Espagne, est historiquement haut. Ainsi, la prise en compte des bulletins blancs, dans un pays où les élections ont lieu au scrutin proportionnel, offre une voie de contestation.

S’agissant du scrutin majoritaire, il faut distinguer plusieurs cas. Première hypothèse : le second tour pourrait être compliqué si aucun candidat ne recueille la majorité des suffrages exprimés, bulletins blancs compris. Tel n’aurait pas été le cas aux élections présidentielles de 2017 et 2022 : dans les deux cas, l’actuel Président de la République aurait recueilli plus de la moitié des suffrages exprimés même en tenant compte des bulletins blancs et le résultat n’aurait donc pas été modifié.

Toutefois, depuis que les bulletins blancs sont décomptés à part, il est clair que leur part au sein des bulletins nuls est très majoritaire. Leur prise en compte, introduite par la loi du 21 février 2014 visant à reconnaître le vote blanc aux élections et appliquée depuis 2017, permet de les distinguer plus nettement des autres bulletins nuls – ceux qui comportent des ratures, des insultes, des dessins et mille autres choses intéressantes, tous étant conservés aux Archives nationales.

Présidence de M. Pierre-Yves Cadalen.

M. Pierre-Yves Cadalen, président. Ce qui, à mes yeux, ressort de votre propos liminaire, est la tension fondamentale entre le régime représentatif – qui, à l’origine, exclut le peuple – et la démocratie. Or, si elle trouve sa résolution historique grâce à l’adoption du suffrage universel accordé d’abord aux hommes puis son extension aux femmes en 1944, elle traverse toujours nos sociétés et nos institutions.

Notre rapporteur apprécie Robespierre ; moi Karl Marx – qui n’a pas davantage perdu son potentiel subversif. Opposant souveraineté du peuple et souveraineté du monarque, il écrit ceci dans sa Critique de la philosophie du droit de Hegel : « L’État est un abstrait ; seul le peuple est le concret ». Une tension traverse, me semble-t-il, la Révolution française, entre ceux qui comptent remplacer le roi par l’abstrait de la nation et ceux qui considèrent qu’il appartient désormais au peuple de gouverner et de maîtriser son destin – tension qui ne me semble avoir été résolue dans aucun texte de droit.

Rapportons cette tension des souverainetés à la question du vote : vous nous apportez une première réponse précieuse en affirmant que nos concitoyens votent davantage s’ils estiment que leur vote est crucial pour leur existence et peut déterminer le changement – bref s’il a du sens. Mais à quelles conditions cela peut-il se produire ?

Dans son roman La Lucidité, qui illustre fort bien cette tension entre souveraineté de l’État et souveraineté du peuple, José Saramago met en scène une ville où le gouvernement est saisi de panique et décrète l’état de siège au motif que les votes blancs y sont plus nombreux que les suffrages exprimés. Autre exemple, plus récent : les manifestations de Sainte-Soline, à propos desquelles je viens de publier un article dans une revue, ont opposé la souveraineté de l’État, incarnée par Gérald Darmanin considérant qu’il avait affaire à des éco-terroristes, à la souveraineté populaire des manifestants qui disaient défendre l’intérêt général et la planète, bien au-delà du seul champ restreint des lois et des normes.

La question fondamentale est donc celle de l’interaction entre la société et les institutions – sur laquelle votre éclairage d’historien du droit est utile.

Autre question, qui est liée : en tant que députés de gauche, nous sommes particulièrement concernés par la question de l’abstention différentielle. Comme le montrent les travaux de Julia Cagé et Thomas Piketty, c’est souvent quand les citoyens pensent massivement que la politique peut changer la vie que la gauche gagne, parce que l’électorat des communes populaires se mobilise autant qu’ailleurs – mais ce n’est pas toujours le cas. Quel regard l’historien du droit porte-t-il sur l’abstention différentielle ?

M. François Xavier Arnoux. En fait, il faut redonner du sens à la loi électorale. L’État s’égare s’il s’intéresse à l’abstention seulement dans le but de conforter sa légitimité. Le vote obligatoire est un leurre, car il y a un vice du consentement si l’on force quelqu’un à voter. Croire que la vie politique serait facilitée en augmentant la participation de cette manière est une illusion. D’où mes réticences s’agissant du vote obligatoire. Au reste, la Belgique se garde bien de reconnaître le vote blanc alors que le vote y est obligatoire – sans pour autant que cela ait abouti à une stabilité politique enviable. Le vote obligatoire n’est pas une solution magique. L’Autriche et l’Italie ont d’ailleurs fini par y renoncer, car cela créait des situations politiquement intenables.

Redonner du sens aux élections implique plus largement de réfléchir à la manière de donner du pouvoir aux représentants – ce qui est valable pour les députés mais aussi pour le président de la République.

On a évoqué la possibilité de révoquer les élus, mais nous n’avons pas parlé des seuils minimums. Ils sont prévus pour les élections départementales et les élections législatives. Pour être élu au premier tour, il faut obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de suffrages au moins égal au quart des électeurs inscrits. C’est un mécanisme intéressant car il oblige le candidat à tenir aux électeur un discours pertinent afin de recueillir suffisamment de suffrages pour être valablement élu. On trouve aussi très souvent des règles de seuils en droit des sociétés, notamment pour déterminer la validité des délibérations d’un conseil d’administration.

Ce sujet avait déjà été abordé par Condorcet, à qui l’on revient toujours, lequel considérait qu’un candidat devait parvenir à attirer à lui suffisamment de votants pour être élu. Il ne s’agit donc pas de forcer l’électeur à voter mais d’inciter le candidat à réfléchir à ce qu’il propose.

Pourquoi ne pas généraliser les seuils qui sont en vigueur lors des élections départementales ? Certes, il faut obtenir 12,5 % des inscrits pour pouvoir se présenter au deuxième tour des élections législatives, mais c’est un seuil très faible. N’aurait-on pas intérêt à combiner des éléments de seuils et de vote blanc ?

Enfin, le vote blanc est souvent reconnu au premier tour alors que s’appliquent aussi des conditions de seuils, tandis qu’au deuxième tour on peut être élu seulement avec une majorité relative, ce qui permet de désigner les élus et d’éviter l’inconvénient – si du moins c’en est un – d’organiser un troisième tour. Il vaut mieux que la contestation ait lieu au cours de la campagne électorale plutôt que dans la rue après l’élection. Encore une fois, le vote est une manière d’institutionnaliser l’insurrection.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Reconnaître le vote blanc lors d’un scrutin à la proportionnelle, dites-vous, aurait pour effet d’élever la barre à franchir pour obtenir des élus, mais on pourrait aussi envisager d’autres modalités. Comme voter blanc revient à ne pas choisir entre les différents candidats – et d’une certaine manière à critiquer l’ensemble de l’offre politique disponible –, au pourcentage obtenu par le vote blanc correspondrait une part de sièges pourvus par tirage au sort parmi tout ou partie du corps électoral. Cela permettrait de donner à la représentativité des assemblées délibérantes une dimension sociologique plus que politique. Mon groupe politique propose notamment de rendre possible le vote pour qu’une partie des députés puisse être désignée par tirage au sort. Une telle mesure permettrait-elle d’augmenter la participation aux élections ?

Un mot sur l’insurrection. La violence lors des manifestations connaît une baisse tendancielle – contrairement à ce qu’on entend parfois – et, quoi qu’il en soit, notre mouvement politique a toujours été clair sur la question de la violence dans les manifestations. Vous avez utilisé l’image de la cocotte-minute : l’histoire et l’actualité montrent pourtant, en France comme à l’étranger, que lorsqu’on n’est pas capable de fournir des solutions politiques convaincantes, ça explose. Or l’une des fonctions de la démocratie représentative et du système électoral consiste précisément à faire en sorte que ça n’explose pas, ou du moins sans violence à l’égard des personnes et des biens.

Dans l’hypothèse où le vote blanc deviendrait majoritaire, dites-vous, il permettrait une forme d’insurrection pacifique – ce qu’un certain nombre d’entre nous appellent de leurs vœux. Serait-il envisageable, par exemple, d’imposer, si les votes blancs dépassent 50 % des suffrages, la convocation d’une assemblée constituante pour changer le système électoral ? Cela permettrait aux citoyens de faire savoir que la Constitution ne leur convient plus. Rappelons que la Constitution de 1793, qui m’est chère, consacre comme droit naturel et imprescriptible « le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution », car « [u]ne génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. » Comment faire ? Actuellement, les électeurs n’ont d’autre option, pour exprimer leur désaccord avec la Constitution, que de choisir un candidat qui propose d’en changer – mais dans un cadre constitutionnel qu’ils réprouvent.

Enfin, puisque vous avez étudié les travaux des assemblées parlementaires dans l’histoire, pourriez-vous me dire quels sont, selon vous, les pouvoirs du rapporteur d’une commission d’enquête ? Son pouvoir de contrôle sur pièces et sur place est-il illimité ? Comment a-t-il été utilisé dans le passé ?

M. François Xavier Arnoux. Dans son ouvrage éclairant intitulé Contre les élections, David Van Reybrouck décrit les expériences historiques de tirage au sort, en faveur duquel il plaide.

Comme l’ont expliqué Aristote puis Montesquieu, le tirage au sort est d’essence démocratique tandis que l’élection est d’essence aristocratique puisqu’elle permet à une élite de gouverner.

Quel serait l’intérêt du tirage au sort pour désigner des membres de l’Assemblée nationale ou du Sénat ? Si l’objectif est d’améliorer leur représentativité, alors le tirage au sort est la solution la plus radicale et appropriée. S’il s’agit de s’assurer que les représentants soient les plus capables pour prendre des décisions et faire la loi, mieux vaut alors affermir les conditions d’éligibilité – ce à quoi les révolutionnaires avaient d’ailleurs travaillé ; Condorcet a beaucoup insisté sur l’importance de la présélection.

À mon sens, il faut trouver un équilibre entre ces deux objectifs, représentativité et compétence. On ne peut nier que l’action politique nécessite certaines aptitudes, mais il faut également ne pas perdre de vue qu’elle doit s’exercer au service de l’intérêt général, autrement dit du peuple.

L’idée de pourvoir par tirage au sort une partie des sièges non pourvus du fait du vote blanc est intellectuellement séduisante ; il faut y réfléchir.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Que se passe-t-il si ceux qui sont tirés au sort ne veulent pas être parlementaires ?

M. François Xavier Arnoux. Alors que le mot démocratie ne figure pas dans la Constitution américaine, Alexis de Tocqueville définit ce régime comme démocratique uniquement parce qu’il y a des élections. Le glissement sémantique associant démocratie et élections s’amorce dans les années 1820 et il est parachevé lors de la publication de De la démocratie en Amérique en 1835. Or Tocqueville est assez favorable au tirage au sort car il considère que c’est un moyen de responsabiliser le peuple et de lui montrer qu’il n’est pas si facile de prendre des décisions, pour que, forts de cette expérience, les citoyens tirés au sort comprennent mieux en quoi consiste l’action politique. Cette solution est donc intéressante, même s’il faut la pondérer par d’autres mécanismes.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Notre assemblée est structurée en groupes politiques qui défendent chacun des orientations économiques et politiques cohérentes, même si elles sont très différentes. Mais c’est en effet une forme d’élite produite par le système électoral qui gouverne. Je nuancerai la notion de déconnexion par rapport aux aspirations populaires en préférant citer Robespierre : « Je suis du peuple, je n’ai jamais été que cela, je ne veux être que cela ; je méprise quiconque a la prétention d’être quelque chose de plus ».

L’avantage immense du tirage au sort est qu’il placerait à l’intérieur d’une assemblée dans laquelle existent des groupes aux orientations politiques arrêtées des gens dont les positions sont moins tranchées. Peut-être arrivera-t-il qu’un militant politique soit tiré au sort par hasard, auquel cas il siègera au sein d’un groupe existant, mais la plupart des tirés au sort – qu’ils soient abstentionnistes, électeurs votant blanc par refus du système représentatif, voire monarchistes, pourquoi pas – se réjouiront d’avoir été désignés et pour enfin avoir voix au chapitre dans des institutions dont ils estiment qu’elles ne les représentaient pas. Ils joueraient alors un rôle charnière entre les différents groupes politiques et ramèneraient les autres élus à des réalités dont ils se sont parfois éloignés. Au reste, les États généraux étaient bien composés de trois blocs, le tiers état ayant la moitié des sièges de députés ; il a fini par l’emporter sur tous les autres. Tout a commencé par la vérification par les représentants du peuple de la validité des mandats de leurs pairs.

Imaginons qu’on ajoute 577 députés tirés au sort aux 577 qui sont élus : ce serait une façon intéressante de renouveler le personnel politique de l’Assemblée nationale.

M. François Xavier Arnoux. L’idée d’un contrepoids au sein d’une même assemblée est intéressante mais il faut s’interroger sur la responsabilité du gouvernement dans un tel régime parlementaire. Dans le cadre actuel, chaque vote serait l’occasion de remettre en cause le gouvernement, ce qui mettrait la stabilité gouvernementale en péril. En revanche, il pourrait être intéressant d’envisager un contrepoids dans une autre chambre. La lucidité populaire y serait représentée – je dis cela sans condescendance aucune – par des personnes qui ne connaissent pas les affaires publiques et qui voteraient de manière plus indépendante. Cela permettrait d’instaurer un dialogue entre des députés qui proposent un projet politique et des répondants qui y réagissent ; on pourrait ainsi démocratiser le débat parlementaire.

Je ne peux qu’abonder dans votre sens s’agissant de la diminution historique des violences. Les premières élections en 1790 ont été très violentes. Il y a même des morts et le roi intervient. C’est là qu’est né un droit de police électorale spécifique qui impose notamment de déposer les armes avant d’entrer dans les assemblées électorales et confie à leur président des pouvoirs de police. Les élections sont devenues plus pacifiques, ce dont on ne peut que se féliciter.

Quant aux pouvoirs du rapporteur d’une commission d’enquête, je ne peux dire que ceci : il a un pouvoir non négligeable puisqu’il rédige le rapport – c’est donc sa parole qu’on retient.

M. Pierre-Yves Cadalen, président. Bien souvent, une décision peut être effective tant qu’elle ne trouve pas de juge – Emmanuel Macron en a apporté la preuve récemment. Notre commission peut donc se rendre où elle le souhaite ; les parlementaires ne sont pas des sous-fifres. Les commissions ont une grande histoire qui repose non seulement sur leurs pouvoirs de contrôle mais aussi sur leurs initiatives.

M. François Xavier Arnoux. Votre commission d’enquête souhaite se pencher sur des problèmes tels que l’information insuffisante sur l’accès aux bureaux de vote, le coût de l’organisation des élections pour les communes et les difficultés de recrutement des assesseurs. Un autre sujet mérite d’être évoqué : le vote par correspondance. Il a été pratiqué en France, mais dans de très mauvaises conditions. Le sénateur Éric Kerrouche a déposé une proposition de loi visant à instaurer ce mode de vote. Par-delà le dispositif technique proposé, l’exposé des motifs est intéressant parce qu’il analyse les causes de l’échec précédent. Le vote par correspondance a entraîné une forte hausse de la participation aux États-Unis et surtout en Allemagne, où il constitue une part considérable du vote. C’est une solution pour alléger la charge de l’organisation des opérations de vote par les communes, soulager leur budget et, surtout, faciliter le vote.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes M. Emmanuel Glimet, président de section, et M. Olivier Fombaron, conseiller référendaire (jeudi 23 janvier 2025)

Mme Léa Balage El Mariky, présidente. Nous recevons cet après-midi M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, M. Emmanuel Glimet, président de section, et M. Olivier Fombaron, conseiller référendaire, au titre d’un rapport que la Cour a rendu public à l’automne 2024, consacré à l’organisation des élections en France sur la période 2017-2023.

Les travaux de la Cour visaient initialement l’organisation des élections politiques des années 2017 à 2022 ; des actualisations pour 2023, une année sans élections, ainsi que pour 2024, ont été apportées. Nous comptons sur vous pour nous préciser le périmètre exact de votre rapport, sous-titré : « Un dispositif robuste, des évolutions nécessaires ». Vous y faites plusieurs propositions, que je vous laisserai présenter.

Auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Christian Charpy, M. Emmanuel Glimet et M. Olivier Fombaron prêtent successivement serment.)

M. Christian Charpy, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes. Je vous remercie de votre invitation qui nous permet de présenter quelques éléments du rapport que nous avons publié le 20 novembre dernier, L’organisation des élections : un dispositif robuste, des évolutions nécessaires. Je répondrai dans mes propos introductifs à quelques points du questionnaire que vous nous avez envoyé, afin d’en venir plus rapidement à vos préoccupations de fond. Je préciserai également la genèse et le périmètre de cette enquête, menée par M. Olivier Fombaron sous le contrôle de M. Emmanuel Glimet.

Nous avons inscrit cette enquête au programme 2023 de la chambre, compte tenu des enjeux qui s’attachent à l’organisation des élections politiques.

Des enjeux démocratiques d’abord, parce que l’organisation des élections doit garantir la sincérité du scrutin, de manière à conforter la confiance des citoyens dans ses résultats. Il faut aussi que les processus électoraux facilitent le plus largement possible la participation des citoyens – je sais que c’est l’une de vos préoccupations.

Un enjeu budgétaire ensuite : nous avons estimé le coût des élections à 414 millions d’euros en 2022, année qui a vu à la fois une présidentielle et des législatives. Suivant les périodes, les dépenses varient, mais ne sont jamais nulles.

Enfin, le dernier enjeu est environnemental, compte tenu de l’importance de la consommation de papier occasionnée par l’organisation des élections.

Nous avions prévu initialement de contrôler la période 2017-2022, mais nous avons ajouté l’année 2023, au cours de laquelle n’étaient prévues que des élections sénatoriales, qui ne sont pas les plus coûteuses. Concernant 2024, nous avons procédé à quelques actualisations, mais sans prendre en considération le coût des élections européennes et législatives anticipées.

S’agissant du périmètre, notre contrôle n’a pas porté sur les règles de financement de la vie politique, bien que nous ayons examiné l’articulation entre le remboursement des dépenses de propagande officielle et les dépenses retracées dans les comptes de campagne vérifiés par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Nous n’avons pas non plus examiné les élections organisées à l’étranger pour les Français établis hors de France, qui présentent de nombreuses particularités et font intervenir des acteurs différents. En d’autres termes, nous nous sommes concentrés sur les élections politiques, sur le financement de leur organisation, et sur les élections ayant lieu en France, aussi bien en métropole qu’outre-mer.

Je vais vous présenter quelques éléments de constat et nos principales recommandations, en lien avec les centres d’intérêt de la présente commission.

La première partie du rapport porte sur la gestion des listes électorales et son impact sur la participation – un sujet qui se trouve au cœur de vos préoccupations. Cette gestion a été marquée par une réforme importante : la création du répertoire électoral unique (REU) en 2019, qui a globalement été un succès – nous ne faisons pas de constats si positifs tous les jours. Ce répertoire a accru la fiabilité des listes électorales, notamment en empêchant les doubles inscriptions. Il a contribué à développer la participation électorale, puisqu’il est désormais possible de s’inscrire sur une liste électorale jusqu’à six semaines avant un scrutin au lieu du 31 décembre de l’année précédente, ce qui constitue un vrai changement.

La période a également été marquée par la création ou le développement de téléservices pour les électeurs : vérification de la situation électorale, inscription en ligne, demande de procuration en ligne. Nous avons constaté une croissance des inscriptions volontaires en vue de l’élection présidentielle de 2022.

Même si le constat est positif, nous préconisons quelques mesures d’amélioration. Premièrement, il faut essayer de lutter contre la mal-inscription, soit le fait de rester inscrit sur la liste électorale d’une commune où l’on ne réside pas. Nous nous sommes interrogés sur l’instauration d’une inscription automatique, comme cela existe dans d’autres pays. C’est difficile, notamment du fait de l’absence de registre central de la population dans les communes, duquel on basculerait directement sur les listes électorales. Par ailleurs, le code électoral permet aux électeurs détenteurs d’une résidence secondaire de choisir dans quelle commune s’inscrire sur les listes électorales. Quoi qu’il en soit, il faut poursuivre les réflexions sur ce sujet.

À défaut d’une inscription automatique, la démarche qui nous a semblé la plus efficace consisterait à informer systématiquement les personnes déclarant un changement de domicile sur les changements d’inscription sur les listes électorales. C’est ce que pratiquent l’Agence nationale des titres sécurisés et la direction de l’information légale et administrative. Nous recommandons de proposer systématiquement aux citoyens déclarant un changement d’adresse à l’administration publique leur changement d’inscription sur les listes électorales.

Deuxièmement, nous nous sommes intéressés aux radiations des listes électorales, en particulier celle des personnes qui n’ont plus de lien avec la commune dans laquelle ils sont inscrits. La radiation relève des pouvoirs du maire, ce qui nous semble logique dans la mesure où une personne durablement absente de la commune n’a pas de véritable raison d’y rester inscrite.

Cependant, nous avons considéré que les modalités d’exercice de ce droit de radiation devaient être ajustées, notamment en suspendant les radiations entre la date limite d’inscription en vue d’une élection nationale et la tenue de cette élection. En d’autres termes, personne ne doit être radié six semaines avant la tenue d’élections sans pouvoir s’inscrire sur une autre liste électorale. De même, il nous paraît fâcheux que les personnes radiées ne soient pas informées. Il semble difficile de leur envoyer un courrier, puisqu’elles ne sont plus domiciliées dans la commune ; c’est pourquoi nous proposons d’enrichir le REU des adresses électroniques, afin de pouvoir prévenir les électeurs, et aussi de leur envoyer la propagande électorale – j’y reviendrai. À ce jour, seuls 24 % des électeurs inscrits au REU ont renseigné une adresse électronique. Enfin, nous avons formulé quelques recommandations complémentaires qui sont moins pertinentes pour cette commission d’enquête.

La seconde partie du rapport porte sur la propagande officielle écrite. La question est récurrente : faut-il ou non envoyer la propagande au domicile des électeurs ? Trois éléments plaident pour la suppression de cet envoi : son coût financier, son coût environnemental et le doute quant à son utilité – cette propagande est-elle véritablement lue ? En raison de la forte opposition de la représentation nationale, il nous semble difficile d’envisager une suppression totale, mais nous proposons d’instaurer un système d’opt-out : les personnes qui le souhaitent pourraient signifier qu’elles ne veulent pas recevoir la propagande électorale, ou qu’elles préfèrent la recevoir par voie électronique. Bien évidemment, ceci ne serait pertinent qu’accompagné d’une promotion active du site internet sur lequel elle est présentée.

Par ailleurs, la présence des bulletins de vote dans ces envois nous semble dépourvue d’intérêt ; pourquoi ajouter du papier et compliquer les envois alors que ces bulletins sont disponibles dans les bureaux de vote ? Nous recommandons de les supprimer.

Nous avons également examiné l’articulation entre les deux régimes de financement des dépenses électorales : la propagande officielle et les comptes de campagne. Depuis l’avis du Conseil d’État du 11 octobre 2022 obligeant à repenser leur distinction, rien n’avait changé. Nous recommandons d’intégrer les dépenses de la campagne officielle dans les dépenses électorales retracées dans les comptes de campagne. Il appartiendra ensuite au ministère de l’intérieur de déterminer le plafond de ces dépenses : soit un plafond unique regroupant l’ensemble des dépenses, soit deux plafonds distincts. Il nous semble nécessaire de lever les ambiguïtés quant à ces dispositifs.

Pour conclure, je voudrais insister sur deux points. Tout d’abord, il est de plus en plus difficile de trouver des assesseurs pour tenir les bureaux électoraux. Nous avons envisagé la possibilité d’autoriser les maires à désigner des assesseurs extérieurs à leur commune. Le ministère de l’intérieur, que nous avons consulté, nous a fait part de son avis très défavorable, pour des raisons qui nous ont paru assez convaincantes : le risque d’interférence politique est réel. Il faut donc maintenir le principe actuel d’appartenance des assesseurs à la commune, en en appelant au civisme des citoyens.

Deuxième point, il nous apparaît essentiel de conforter la présence des magistrats dans les commissions électorales, aux travaux desquelles ils apportent une garantie d’indépendance. C’est pourquoi nous recommandons de faire en sorte qu’ils disposent des moyens de remplir leurs missions.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Merci beaucoup pour ces propos introductifs, qui reprennent effectivement plusieurs des questions que nous vous avions transmises. Je vais revenir sur certains sujets et approfondir surtout la troisième partie de votre rapport, consacrée aux influences pouvant s’exercer sur les élections, que je trouve passionnante.

S’agissant des radiations des listes électorales, il vous semble normal que ce pouvoir appartienne au maire. Or, pour les élections législatives anticipées de 2024, dans plusieurs endroits, des gens qui étaient restés longtemps éloignés des urnes ont découvert en allant voter qu’ils avaient été radiés. Cela montre bien la limite de la configuration actuelle, qui permet de radier des gens même après la date limite d’inscription sur les listes électorales. Certains électeurs qui pensent être inscrits ne le sont en réalité nulle part – alors même que l’ambition est que chacun soit inscrit sur une liste électorale. Radier des électeurs, même s’ils sont très éloignés de la commune, revient à les priver de la possibilité d’aller voter alors qu’ils étaient décidés à faire plusieurs centaines de kilomètres pour cela. Ma proposition consisterait à conditionner la radiation à une réinscription sur une autre liste électorale : que pensez-vous de cette solution ?

Vous évoquez dans le rapport la protection des données. Compte tenu des menaces d’ingérence étrangère, la protection du grand fichier que constitue le répertoire électoral unique ne constitue-t-elle pas un enjeu ? Pourriez-vous détailler cette dimension ?

L’inscription automatique sur les listes électorales revêt une certaine complexité, puisqu’actuellement, ces listes sont rattachées aux communes. Idéalement, il faudrait pouvoir voter dans sa commune, son département ou sa région pour les élections locales, et voter dans n’importe quelle commune pour les élections nationales. Cet aspect pourrait être un élément de réflexion, bien qu’il suppose des dispositifs techniques complexes. Avez-vous envisagé une telle possibilité ?

En 2021, des dysfonctionnements ont perturbé la distribution du matériel électoral. C’est un sujet crucial, d’autant que des acteurs privés étaient à l’origine de ces problèmes. Avez‑vous enquêté sur les raisons de la défaillance d’Adrexo, et que pensez-vous de l’utilité réelle du recours au cabinet de conseil Sémaphores ?

La troisième partie de votre rapport semble ne pas concerner directement notre commission d’enquête, mais plus on creuse, plus on en vient à s’interroger sur ce qui peut influencer les élections. Vous estimez que « la mission de l’Arcom est compliquée par l’affaiblissement de la frontière entre personnes engagées dans la vie politique et personnels des médias, par exemple lorsque des personnalités politiques deviennent animateurs de télévision. » L’inverse se produit également : on compte des personnalités médiatiques dans plusieurs groupes parlementaires à l’Assemblée nationale et au Parlement européen. Comment analysez-vous ce phénomène et que pensez-vous de l’influence qu’il peut avoir sur des élections ? Considérez-vous qu’il existe une forme de neutralité absolue des journalistes, qui les exempte de tout soupçon d’influence sur les élections ? Ou alors certains tentent-ils d’exercer une influence sur les élections tout en se présentant comme neutres et objectifs ?

Vous écrivez aussi que « le fort investissement dans les médias d’un petit nombre d’industriels, qui peuvent être dans une logique de recherche ou de promotion d’une orientation politique particulière et la tendance spontanée des médias à aller vers ce qui fait de l’audience rendent indispensable le maintien d’un cadre de régulation visant à assurer le pluralisme politique dans les médias audiovisuels. » Considérez-vous que des industriels cherchent à prendre le contrôle de certains médias pour influencer les élections ? Je pense notamment à M. Bolloré, qui affiche clairement une orientation politique favorable à l’extrême droite et qui s’est rendu propriétaire du Journal du dimanche, de la chaîne de télévision CNews et de l’institut de sondage CSA. Pensez-vous que cette démarche témoigne d’une volonté d’influencer les élections et les lignes éditoriales de ces différents médias ? Avez-vous la possibilité d’apporter des réponses à cette interrogation ?

Vous évoquez également dans cette troisième partie les réseaux sociaux, dont le fonctionnement est particulier, notamment en raison des bulles de filtre et des logiques algorithmiques. Vous avez une formule intéressante : la désagrégation de l’espace civique. Différents mondes coexistent, sans aucune relation puisque les bulles de filtre confortent les opinions politiques des utilisateurs, qui ne sont plus confrontés à des opinions opposées aux leurs. Imaginez-vous des moyens de corriger ou de résoudre ce problème ? Confirmez-vous devant cette commission d’enquête votre suggestion de doter l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) de pouvoirs coercitifs à l’encontre des réseaux sociaux ?

Enfin, vous évoquez l’interdiction de la publicité politique en période électorale. Il est en effet interdit aux candidats de faire de la publicité sur les réseaux sociaux pendant les six mois précédant une élection – ceux qui en ont les moyens ne peuvent donc pas utiliser l’algorithme d’un réseau pour inciter les utilisateurs à voter. Mais les médias, eux, peuvent continuer à faire de la publicité politique sur les réseaux sociaux. Lors de la campagne pour la dernière élection présidentielle, on a ainsi vu Les Échos faire de la publicité pour un article critiquant un candidat. La loi permet donc à un média de faire la publicité de l’un de ses articles très défavorable à un candidat, alors que les candidats eux-mêmes n’y ont pas droit. N’y a-t-il pas là une forme de contradiction ?

M. Christian Charpy. Je pourrai répondre à toutes les questions relatives au rapport, non à celles qui en appellent à une opinion personnelle.

J’entends vos remarques relatives à la question des radiations. C’est vrai, pour des élections nationales comme la présidentielle ou les élections au Parlement européen, le lien avec la commune d’inscription sur les listes électorales a sans doute moins d’importance, puisque les listes sont désormais nationales – cela n’a pas toujours été le cas. Mais pour les autres élections, communales, départementales et régionales, le lien avec la commune est important et doit être maintenu, sans quoi on pourrait voter pour un maire qui n’a rien à voir avec l’endroit où l’on vit. De ce fait, la Cour n’estime pas illégitime que le maire puisse considérer que telle personne, n’ayant plus de lien avec sa commune, n’a pas à figurer sur les listes électorales. Cependant, les règles de précaution qui entourent les radiations sont insuffisantes. Ainsi, si on n’a pas été prévenu de sa radiation, on peut se retrouver à parcourir des centaines de kilomètres pour rien : ce n’est pas normal.

Tout en recommandant de maintenir le pouvoir de radiation du maire, nous préconisons donc d’observer des précautions, en particulier d’informer les intéressés – d’où l’intérêt de disposer d’une adresse électronique – et de le faire suffisamment tôt pour qu’ils puissent s’inscrire sur une autre liste – cela se fait désormais rapidement sur internet. Il faut prévoir un cadre qui protège l’électeur potentiel.

Quant à votre proposition de ne radier qu’en contrepartie d’une inscription ailleurs, je pense que les listes électorales doivent recouvrir la réalité de la commune, sans quoi la participation à la vie citoyenne est inexistante. Permettez-moi d’évoquer le système créé pour le vote des prisonniers, reposant sur un bureau électoral unique situé place Vendôme. Les prisonniers qui le souhaitaient ont pu y voter pour l’élection présidentielle. Mais, pour les élections municipales, ils ne vont pas voter place Vendôme, pour des candidats parisiens, alors qu’ils sont en prison ailleurs et ont leurs attaches encore dans une autre commune ! Il nous semble important d’avoir une attache avec la commune dans laquelle on vote.

Nous abordons dans notre rapport le sujet de la protection des données lors de l’inscription sur les listes électorales. La Commission nationale de l’informatique et des libertés rencontrait des difficultés concernant la téléprocédure de vérification de la situation électorale, qui ont cependant été réglées depuis qu’il est possible de procéder à cette inscription en s’authentifiant par FranceConnect. Le dispositif est identique pour les impôts, la caisse d’allocations familiales et l’assurance maladie en ligne. Par ailleurs, jusqu’au début de l’année 2024, l’électeur accédait aux informations le concernant en renseignant son nom de naissance, ses prénoms, son sexe, sa date de naissance, son consulat ou sa commune. Depuis, le dispositif a été considérablement renforcé.

Nous avons largement instruit la question de la diffusion de la propagande électorale en 2021. Il est clair que les conditions dans lesquelles le marché a été passé, avec une délégation à deux entreprises, l’une publique, l’autre privée, n’ont pas été parfaites. Plusieurs problèmes se sont accumulés. Tout d’abord, Adrexo n’avait ni l’expérience ni le réseau nécessaire pour effectuer cette distribution dans de bonnes conditions, malgré ses efforts ; la Poste l’a suppléée dans certaines zones. Ensuite, un problème de partage des tâches est survenu entre les préfectures, qui mettaient sous pli, et les entreprises chargées des envois. Lors des élections suivantes, Adrexo a été sortie du dispositif : seule la Poste est désormais chargée de la distribution. Une partie des tâches dévolues aux prestataires ont été reprises par les préfectures, dans des conditions que nous n’avons pas toujours trouvées formidables. En définitive, l’entreprise qui avait repris Adrexo a été liquidée il y a quelques semaines. Nous avons cherché à la faire réagir à notre rapport d’observation, mais les liquidateurs judiciaires n’ont pas souhaité répondre à nos questions.

Nous considérons que l’expérience de 2021 a donné au ministère de l'intérieur la conscience accrue qu’il était nécessaire de faire appel à un opérateur disposant des effectifs et d’une expérience de terrain permettant de mener à bien une telle opération.

Nous considérons que la question qui soulève désormais le plus de risques est celle de la chaîne d’envoi de la propagande électorale – imprimeur, routeur, acheminement –, surtout en cas d’élections anticipées organisées dans un calendrier court. Notre enquête s’est terminée avant les législatives de 2024, mais je suppose que leur organisation a été particulièrement compliquée. De même, la logistique est plus simple pour les élections présidentielles que pour les élections municipales et législatives, pour lesquelles le délai entre les deux tours est d’une semaine seulement.

Notre rapport était achevé au moment où le Conseil d’État a rendu une décision complexe sur les conditions dans lesquelles l’Arcom devait vérifier l’équilibre des positions politiques des personnes intervenant dans les médias, en incluant non seulement les hommes politiques et les partis, mais aussi les personnalités dites “engagées”. L’Arcom avait pris connaissance de cette décision mais n’avait pas encore établi sa doctrine ni son mode d’emploi ; elle l’a fait quelques semaines plus tard. Il est évident que se limiter aux seuls partis politiques pour juger de l’équilibre des prises de position dans les médias n’est pas la bonne solution ; cependant, élargir ce qui était pris en compte a été complexe pour l’Arcom. Je crois savoir que les nouvelles conditions ont été respectées pour les dernières élections présidentielles, législatives et européennes. Il faudrait interroger l’Arcom pour en savoir plus.

Notre rapport insiste sur l’importance de maintenir un cadre de régulation pour s’assurer de l’équilibre des positions adoptées dans les médias, s’appuyant en cela sur la position de l’Arcom. Toutefois, il est de notoriété publique que plusieurs médias – presse écrite, radio, chaîne de télévision – appartiennent à des entrepreneurs ou à des industriels ; cela tient en partie au fait qu’ils sont peu rentables et qu’il faut bien les financer. Nous n’allons pas au-delà de ce constat, sauf pour inciter à vérifier que l’équilibre et l’objectivité sont réunis, ce qui est le rôle de l’Arcom.

Nous faisons la même analyse en matière de réseaux sociaux. Les algorithmes jouent un rôle important dans l’expression et la confrontation des partis politiques ; on le voit en France et, de manière encore plus nette, aux États-Unis. Il est donc nécessaire de disposer d’un organe de veille et de régulation des réseaux sociaux, en l’occurrence l’Arcom. Toutefois, le sujet de la régulation des réseaux sociaux et des géants du numérique se joue plus largement, au niveau européen.

S’agissant de la publicité politique, en 1974, on voyait encore d’énormes affiches en 4x3 dans les rues. Un jour, cela s’est arrêté. Je considère que l’interdiction de la publicité politique est plutôt une bonne chose, contrairement à ce que font par exemple les États-Unis. Quant aux réseaux sociaux, j’entends vos propos, mais un média a le droit de diffuser des informations concernant un article qu’il a publié et qui correspond à des opinions politiques. Je ne vois pas comment il serait possible de réguler cela.

Le principe de limitation de la prise en charge des dépenses électorales, et surtout la fixation d’un plafond de dépenses, est une bonne chose. Lors d’un colloque organisé hier au Conseil constitutionnel par la CNCCFP, le président Fabius a rappelé que, par le passé, il n’existait pas de plafond de dépenses et que personne ne pensait pouvoir faire autrement. Désormais, nous faisons autrement, et c’est mieux.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Si un média décide de publier un article, y compris exprimant une opinion politique, je n’ai rien à y redire ; c’est la liberté de la presse. En revanche, il y a un problème quand ce média fait de la publicité en ligne – ce qui est interdit aux candidats – pour des articles qui ont une influence dans la campagne. En période électorale, un article qui dit que tel candidat est nul et que tel autre est exceptionnel n’est pas neutre, surtout quand, contrairement à l’image d’Épinal selon laquelle le journaliste objectif dirait la vérité pure et parfaite, on assiste à la multiplication de médias d’opinion à la ligne politique parfois très orientée. Voilà le problème que pose la publicité numérique en période électorale. Ces articles auront une audience importante et il est rentable pour les journaux d’en faire la publicité. C’est un impensé de notre réflexion sur la publicité numérique.

M. Christian Charpy. La publicité numérique, c’est quand des journaux comme Les Échos ou La Tribune mettent leurs articles en ligne gratuitement sur Instagram. Ils ne paient pas pour cela.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je parle justement de la sponsorisation des publications.

M. Christian Charpy. Je ne suis pas certain que ces médias aient plus de portée que les influenceurs qui communiquent leurs opinions à des centaines de milliers d’abonnés sur Instagram ou sur TikTok. Ou alors, il faudrait interdire aux hommes politiques de diffuser des informations en ligne en période électorale. De plus, il me semble que les algorithmes sont bien plus puissants que la sponsorisation pour mettre en avant certaines publications.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. La différence tient au fait que la sponsorisation permet de cibler des personnes – par commune, par âge, par centre d’intérêt – de manière très précise. C’est différent du fonctionnement habituel d’un média.

M. Christian Charpy. Nous n’avons pas étudié le sujet dans le détail. Il faudrait plutôt interroger l’Arcom.

M. Thomas Ménagé (RN). Je partage l’inquiétude du rapporteur concernant la sponsorisation par certains médias d’articles à charge contre des candidats. La liberté éditoriale fait que chaque camp peut souffrir de l’influence de certains hommes d’affaires. Je citerai pour ma part M. Pigasse, qui a indiqué sa volonté de servir l'extrême gauche dans son combat politique grâce à ses parts dans plusieurs médias. Nous devons nous demander pourquoi la sponsorisation des publications, interdite aux politiques en période électorale, reste permise pour des articles de presse qui peuvent influencer le vote de nombreux électeurs.

S’agissant des listes électorales, c’est peut-être une question naïve mais ne pourrait-on pas envisager une inscription automatique liée à la résidence fiscale, avec la possibilité d’y déroger pour s’inscrire dans une autre commune ?

Je n’ai pas bien compris quelles ambiguïtés étaient liées au fait d’intégrer les dépenses liées à la propagande dans les comptes de campagne.

S’agissant des nombreux électeurs qui ont découvert, une fois arrivés au bureau de vote, qu’ils avaient été radiés des listes électorales, outre la proposition du rapporteur d’interdire les radiations sans réinscription, ne pourrait-on pas envisager une amélioration de l’information, pour leur laisser le temps de se retourner ?

Certains pays interdisent les sondages plusieurs semaines avant le jour de l’élection. En France, la campagne s’arrête seulement le vendredi soir précédant le scrutin. Quelle est l’influence des sondages sur les résultats électoraux en France ?

Enfin, que pensez-vous de l’idée d’utiliser les nouveaux moyens techniques pour envoyer des notifications rappelant les dates des élections sur les téléphones portables de toute la population en vue d’augmenter le taux de participation, sur le modèle du dispositif FR-Alert, qui permet d’envoyer des informations d’urgence ?

M. Christian Charpy. La Cour des comptes a justement ouvert une enquête visant à évaluer l’efficacité du dispositif FR-Alert en cas de catastrophe. Ce serait évidemment le dévoyer que d’y recourir pour rappeler les dates des élections. Surtout, compte tenu du nombre d’émissions qui y sont consacrées et de la visibilité de l’affichage électoral, je ne suis pas certain que beaucoup de gens manquent l’information – sauf pour les élections partielles : à Grenoble, le week-end dernier, on a compté seulement 38 % de participation.

L’inscription sur les listes électorales en fonction de la résidence fiscale se heurte à deux obstacles. Premièrement, tous les jeunes n’ont pas nécessairement de résidence fiscale : certains sont encore rattachés au domicile de leurs parents, même s’ils vivent ailleurs. De plus, certaines personnes ont une résidence fiscale principale mais votent dans la commune de leur résidence secondaire.

M. Olivier Fombaron. Nous avions commencé notre enquête dans l’idée de trouver un moyen de rendre obligatoire l’inscription sur les listes électorales. Cependant, il n’existe pas de registre informatisé permettant d’établir avec certitude le domicile d’une personne dans les conditions définies par le code électoral : il existe des bases de données, mais qui n’indiquent pas la nationalité ou correspondent à des conditions de domiciliation différentes – sans compter que le code électoral permet une certaine liberté, comme l’a évoqué M. Charpy, concernant les jeunes et les résidences secondaires. En outre, une inscription automatique obligerait les jeunes de moins de 26 ans à reconfirmer leur choix de voter dans la commune de leurs parents à chaque déménagement, ce qui inverserait la difficulté sans la faire disparaître. C’est pourquoi nous n’avons pas émis de recommandation en ce sens. Mais la réflexion doit être approfondie pour trouver une solution.

Un rappel historique permet d’expliquer les deux plafonds de dépense prévus par le code électoral. Au commencement, l’État remboursait les dépenses d’affichage et d’envoi de propagande au domicile des électeurs sous certaines conditions, notamment celle d’atteindre un certain taux de vote. S’y est ajouté en 1990 le remboursement des comptes de campagne, lequel permettait de financer les dépenses autres que la propagande officielle, avec une distinction claire entre ces deux régimes. Un jour, un afficheur a demandé aux candidats de payer un supplément par rapport au tarif réglementé de remboursement par l’État. La position de la CNCCFP était de refuser les suppléments tarifaires mais, comme de nombreux candidats étaient confrontés à cette difficulté, l’affaire est allée au contentieux. Le Conseil d’État a finalement considéré que les suppléments tarifaires pouvaient être pris en charge dans le cadre des comptes de campagne et que les dépenses de propagande officielle devaient figurer dans le compte tenu par le mandataire. Cela a brouillé la frontière entre les deux dispositifs et oblige à prendre des mesures de clarification.

C’est une question techniquement complexe : je ne jette pas la pierre au ministère de l'intérieur et à la CNCCFP pour ne pas avoir encore trouvé de solution, et cela nécessitera une concertation avec les différents partis politiques. Dans le rapport, nous recommandons l’intégration des dépenses de propagande officielle dans les comptes de campagne, sur laquelle tous nos interlocuteurs s’accordent. Il reste le choix entre deux options : soit un plafond unique – ce serait un grand soir ! – qui donnerait aux candidats une plus grande liberté dans l’utilisation des crédits mais aurait des effets sur l’égalité entre les candidats, soit des plafonds distincts entre la propagande officielle et les comptes de campagne, ce qui ne serait pas loin de la situation actuelle.

M. Christian Charpy. S’agissant des sondages, à une époque, on interdisait leur publication huit jours avant les élections, mais il était possible d’avoir les résultats des sondages publiés en Belgique et en Suisse. La différence entre la France et d’autres pays, dont les États-Unis, tient à l’existence de la Commission des sondages, chargée de vérifier que ceux-ci sont correctement réalisés ; un sondage qui ne s’appuierait sur rien serait rapidement sanctionné.

Les sondages ont-ils une influence sur le vote ? Il serait difficile de prétendre le contraire, mais nous n’avons pas quantifié cette influence. Quand une élection est annoncée comme serrée, les passions peuvent inciter les gens à aller voter, dans un sens ou dans l’autre.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Y a-t-il une spécificité des territoires ultramarins concernant la mal-inscription et les radiations des listes électorales ? Le rapport ne mentionne que la Nouvelle-Calédonie.

Le rapport mentionne également la difficulté d’accéder aux adresses mail des personnes radiées. Pourrait-on envisager une campagne nationale d’information invitant les électeurs à vérifier leur situation électorale, voire une notification dans les espaces FranceConnect des personnes concernées ? Est-ce techniquement possible, compte tenu des différents systèmes informatiques impliqués ?

Pouvez-vous donner un horizon pour la dématérialisation des procurations ? Quelles difficultés la généralisation de cette procédure pourrait-elle poser ?

Je comprends que la création d’un plafond unique de dépenses électorales risquerait de créer une rupture d’égalité entre les candidats, surtout quand ils sont nombreux, comme aux élections législatives, mais poserait aussi des difficultés d’accès au financement. Avez-vous étudié la possibilité d’une subrogation de paiement pour les prestataires sollicités dans le cadre de l’article R. 39 du code électoral ?

Concernant la difficulté de recruter des assesseurs, je tiens à partager le témoignage d’un premier agent que j’ai rencontré lundi soir en réunion publique, qui me disait que la rémunération de premier agent ne permettait pas de cotiser pour la retraite, bien qu’elle soit soumise aux prélèvements obligatoires. C’est d’autant plus dommageable que les premiers agents peuvent être impliqués depuis de nombreuses années.

M. Christian Charpy. La spécificité de la Nouvelle-Calédonie tient au fait que le territoire est compétent pour l’état civil et ne souhaite pas communiquer les informations correspondantes à l’Insee, pour des raisons sans doute liées à la comptabilisation du nombre de personnes présentes sur le territoire au moment des accords de Nouméa. Le répertoire électoral unique ne s’y applique pas.

M. Olivier Fombaron. Nous n’avons pas identifié de problème particulier dans les autres territoires ultramarins.

M. Christian Charpy. Une campagne d’information régulière incitant les électeurs à compléter leur dossier électoral en renseignant leur adresse de messagerie électronique serait une excellente idée. Actuellement, seulement 24 % des inscrits ont indiqué une adresse ; il serait souhaitable d’atteindre 70 % ou 80 %. Cela servirait pour les radiations ainsi que pour la propagande électorale.

Le nouveau système de procurations préremplies sur internet est bien meilleur que l’ancien. Pour aller jusqu’au bout, c'est-à-dire dispenser les gens de passer au commissariat ou à la gendarmerie, il faudrait que les demandeurs disposent d’un document d’identité électronique et aient activé leur adresse électronique, ce qui ne concerne qu’environ 100 000 personnes à ce stade. Cependant, même inabouti, ce dispositif a permis de récolter près de 2 millions de procurations pour les élections européennes, ce qui est considérable.

M. Olivier Fombaron. S’agissant des dépenses, depuis les élections européennes, le ministère de l'intérieur a tiré les conséquences de l’avis du Conseil d’État en imposant d’inclure les dépenses de propagande dans les comptes du mandataire et en instaurant un mécanisme de subrogation de paiement pour ces dépenses. Le ministère semble conscient de l’importance de maintenir ce dispositif.

M. Christian Charpy. À propos des premiers agents, je suppose que ceux qui passent toute la journée du dimanche dans le bureau de vote sont rémunérés en heures supplémentaires ?

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Pour certains, oui ; les autres sont vacataires. Dans tous les cas, j’ai entendu qu’ils ne cotisent pas pour la retraite.

M. Christian Charpy. Pour les agents payés en heures supplémentaires, il ne me semble pas y avoir de difficulté particulière. Je ne sais pas ce qu’il en est pour les vacataires. Toutefois, si cela ne concerne que six journées au maximum par an, ce n’est pas énorme.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Certains assurent ces missions depuis plus de vingt ans.

M. Olivier Fombaron. Les fonctionnaires cotisent pour la retraite sur la base de leur traitement et d’une petite partie de leurs indemnités. C’est sans doute la même règle qui s’applique dans ce cas, mais nous n’avons pas examiné cette situation spécifique.

M. Christian Charpy. Je ne pense pas que cela joue de manière significative sur le niveau de vie à la retraite, mais nous allons regarder cela.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Votre rapport mentionne la détection par Viginum (le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères) de soixante phénomènes inauthentiques sur les plateformes numériques lors des élections présidentielles et législatives de 2022, dont douze ont fait l’objet d’investigations approfondies à des fins de caractérisation, et cinq ont finalement été caractérisés comme réunissant les critères de définition d’une ingérence numérique étrangère. Cela fait quand même beaucoup. Viginum a-t-il indiqué la provenance de ces ingérences et mesuré leur ampleur et leur impact sur les élections ? Une petite publication n’aura pas le même impact que de très forts mouvements.

Vous avez aussi parlé de grand soir : j’aime les grands soirs ! Viendra-t-il pour le financement des élections ? Une des questions qui se pose est celle de la capacité de participation aux élections quand les financements se tarissent. Devant le refus de prêt des banques nationales, certains peuvent être amenés à se tourner vers des banques étrangères, ce qui pose la question de l’ingérence étrangère.

Peut-on envisager un système de banque publique chargée d’accorder des prêts pour les élections, à laquelle pourraient avoir accès les candidats remplissant certains critères déterminés par la loi ? Dans une telle banque, on ouvrirait un compte sur lequel seraient versés les remboursements prévus par l’article R. 39 du code électoral, dont une partie est fixe. Cela me semble préférable au système de subrogation où l’État paye directement l’imprimeur, ce qui complexifie les choses.

Enfin, vous avez dit que les liquidateurs judiciaires de Milee, précédemment Adrexo, n’avaient pas souhaité répondre à vos questions. Pourtant, de fortes interrogations commencent à émerger sur cette société. Blast a ainsi publié une enquête approfondie sur une potentielle fraude au chômage partiel. Avez-vous eu vent de cette histoire ? La Cour des comptes a-t-elle vocation à enquêter sur une entreprise qui ne remplit pas ses obligations, et à laquelle aucun remboursement n’est demandé ? Je rappelle qu’on parle ici d’élections et d’information des électeurs, et peut-être donc de fraude. On a l’impression qu’avec une liquidation judiciaire, c’est fini, plus personne ne demande de comptes.

M. Christian Charpy. J’en profite pour répondre à votre question précédente sur Sémaphores. Dans notre travail préparatoire, nous avons fait de nombreux déplacements et la quasi-totalité des préfectures que nous avons interrogées nous ont dit que les prestations de Sémaphores n’avaient pas servi à grand-chose et qu’elles étaient capables de faire le travail sans Sémaphores. Je renvoie à un rapport de la Cour des comptes, établi à la demande d’une plateforme citoyenne, sur le recours aux consultants extérieurs par l’administration, qui est complémentaire des travaux du Sénat et de l’Assemblée nationale. Lors de nos contrôles, nous recommandons souvent de ne pas externaliser ce qu’un organisme peut faire lui-même.

Je rappelle que Viginum a été créé après les élections de 2017, qui ont donné lieu à de nombreuses ingérences étrangères. Nous avons reçu le patron de Viginum en 2022, après l’élection présidentielle, dans un cadre différent de celui de cette enquête. Il s’était dit surpris qu’il y ait eu moins d’ingérence qu’en 2017 ou dans des élections récentes d’autres pays.

Viginum ne désigne jamais les pays originaires des ingérences supposées ou avérées. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information ne le fait pas non plus pour les cyberattaques, sauf dans de rares cas, comme pour les deux ou trois attaques très violentes que nous avons récemment subies. On utilise plutôt des moyens diplomatiques pour avertir les pays concernés qu’on les a vus, et qu’on est capable de remonter assez loin. Je ne peux pas en dire plus sur l'ampleur du phénomène car, si Viginum n’est par un service de renseignement, ils n’en sont pas loin et restent très discrets dans leur manière de procéder.

Je ne suis pas sûr d’être un fanatique des grands soirs, mais j’observe que M. Bayrou a récemment proposé la mise en place d’une banque de la démocratie. Cette question n’est pas simple car le remboursement des frais prévus par l’article R. 39 et le financement des partis sont soumis à des critères de résultats minimums aux élections. Dans ces conditions, la banque prêtera-t-elle indépendamment de la notoriété, de la capacité à obtenir un bon score électoral ? Puisque certains candidats ne seront pas remboursés en raison de leurs trop faibles résultats, comment la banque peut-elle s’assurer que le candidat est solvable ?

Je tiens à appeler aussi votre attention sur la question de l’assurance, notamment celle des permanences électorales, qui peuvent faire l’objet de dégradations. Nous ne sommes pas encore dans la situation de la Californie, mais un parlementaire peut avoir du mal à trouver un assureur pour sa permanence.

Sur Adrexo, je me suis mal exprimé et je m'en excuse. Nos procédures de contradiction se déroulent en deux phases : lors de la première, nous envoyons le rapport provisoire de notre enquête aux personnes concernées pour recueillir leurs réponses ; lors de la seconde, nous envoyons à ces mêmes personnes le rapport définitif afin d’insérer leur éventuel droit de réponse dans le rapport publié.

Milee avait répondu de façon assez approfondie à nos questions, qui ne concernaient que le dispositif d’envoi de la propagande électorale – le rôle de la Cour n’est pas de réaliser des contrôles fiscaux ou sociaux. Toutefois, l’envoi du rapport définitif s’est fait après la décision de liquidation judiciaire et les mandataires sociaux n’ont pas demandé à répondre. Nous avons également interrogé La Poste, dont le président-directeur général, Philippe Wahl, nous a adressé, comme à son habitude, une réponse très complète.

Je rappelle enfin que, puisque les services n’avaient pas été complètement réalisés, une partie des sommes – à hauteur de 9 millions – dues par l’administration à Adrexo en application du contrat n’ont pas été réglées, ce qui a bien sûr eu une influence sur leur situation financière. Je vous renvoie pour le détail à la page 48 de notre rapport.

Mme Léa Balage El Mariky, vice-présidente. Je vous remercie.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) (jeudi 30 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, nous avons le plaisir d’accueillir ce matin M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) pour une audition dans le cadre de notre commission d’enquête sur l’organisation des élections. Il est accompagné par Monsieur Alban de Nervaux, directeur général de l’Arcom et Monsieur Albin Soares-Couto, directeur des publics, du pluralisme et de la cohésion sociale.

L’Arcom, comme cela était le cas du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), joue un rôle important, lors des périodes d’élections, dans le contrôle du respect des temps de parole des personnalités politiques représentant les différentes sensibilités. Cela vaut notamment pour la période de six mois précédant une élection et plus encore pendant les périodes de campagne officielle.

Une décision du Conseil d’État rendue le 13 février 2024 a fait l’objet de nombreux commentaires, s’agissant de l’objectif d’assurer le pluralisme de l’information et la diversité des courants de pensée et d’opinion. J’imagine que nous y reviendrons lors de cette audition, de la même manière que nous évoquerons aussi probablement le versant numérique de votre mission et les enjeux liés au traitement de l’information via les plateformes ou les médias sociaux.

Je rappelle que notre audition est retransmise en direct sur le site de l’Assemblée nationale. L’enregistrement vidéo sera ensuite disponible à la demande. En application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, je vais préalablement vous demander de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Maistre prête serment.)

M. Roch-Olivier Maistre, président de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. Je vous remercie pour votre invitation à évoquer un sujet qui est en réalité au cœur des missions historiques du régulateur. En effet, la question du respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d’information politique et générale posées par la loi de 1986, s’inscrit réellement au cœur au cœur des missions de l’Arcom.

Le fil rouge de la régulation française réside dans le respect du pluralisme des courants de pensée et d’opinion. Ce dispositif est assez singulier en réalité, puisque ce contrôle du pluralisme, élargi après la décision du Conseil d’État du 13 février 2024 ne se retrouve pas dans les autres pays européens. Cette clause sur le pluralisme a été introduite à la veille de la privatisation de TF1, à l’époque où il n’existait qu’une poignée de chaînes de télévision. J’étais alors un jeune conseiller au cabinet du ministre François Léotard. Le poids de TF1, la grande chaîne que regardaient les Français à l’époque, était tel en termes d’audience que le législateur, dans sa sagesse, a imposé cette obligation de respect du pluralisme dans ses programmes.

Quarante ans plus tard, la loi de 1986 a bien résisté au temps, alors que le paysage médiatique est radicalement différent, . Il existe désormais 25 chaînes de TNT nationales, une cinquantaine de télévisions locales, 350 services de médias à la demande et les postes de télévision sont pratiquement tous connectés à internet. Nous comptons également 1 000 radios, 4 chaînes de télévision d’information en continu en concurrence frontale. Le paysage est donc nettement plus ouvert, même si des problèmes de concentration d’une autre nature peuvent se poser.

Cette règle du pluralisme s’impose aux médias dans notre pays, en période ordinaire comme en période électorale. Tout au long de l’année, les médias sont tenus de nous communiquer chaque mois la liste des personnalités politiques qu’ils reçoivent, ainsi que leur temps de parole. L’Autorité dresse chaque trimestre un bilan de la répartition de ces temps de parole au regard du poids politique que chaque famille politique représente dans notre débat public – à la lumière des résultats aux élections de manière prioritaire – et, le cas échéant, intervient pour corriger les éventuels déséquilibres. À ma connaissance, aucun autre pays ne dispose d’un régime de contrôle du pluralisme aussi étroit, qui s’est d’ailleurs fortement accentué avec la décision du Conseil d’État.

En parallèle de ce pluralisme ordinaire que nous contrôlons tout au long de l’année et dont les groupes politiques sont informés, nous exerçons une mission particulière en période électorale. Sous mon mandat qui se termine, nous avons connu une élection présidentielle, deux élections européennes, des élections législatives et des élections locales. Le dispositif en la matière est double. Il vise à assurer l’équité entre les candidats de manière générale, pour faire en sorte que les candidats soient tous traités de manière équitable par les médias audiovisuels, avec une contrainte plus particulière pour l’élection présidentielle. En effet, durant la période de campagne officielle, c’est-à-dire les quinze jours qui précèdent le scrutin, la règle de l’égalité stricte entre les candidats s’applique,

L’équité s’apprécie sur un faisceau d’indices, principalement les résultats de l’élection précédente, mais aussi les élections intermédiaires qui ont pu intervenir entre ces deux scrutins, pour établir une mesure la plus fine possible du poids politique de chacun des candidats. Nous prenons en compte les sondages d’opinion, mais également l’animation de la campagne et la dynamique des différentes listes. Ces éléments permettent d’obtenir une pondération à peu près juste pour apprécier la représentation et la manière dont les candidats sont traités.

Les médias sont très rompus à ce dispositif, depuis quarante ans. J’imagine que vous les auditionnerez et qu’à cette occasion, certains se plaindront sans doute du contrôle tatillon du régulateur. Mais un régulateur dont on se plaint est un régulateur qui effectue son travail correctement. Or la mission du régulateur consiste bien à réaliser la feuille de route que le législateur lui confie.

Ce contrôle est précis, mais fonctionne de manière très fluide. Tous les médias disposent d’une petite équipe qui suit ces sujets, singulièrement en période électorale, et le dialogue entre l’Arcom et ces derniers est assez fluide. Un membre au sein du collège de l’Arcom est spécifiquement en charge des questions touchant au pluralisme. Il est donc le correspondant naturel des éditeurs. Nous sommes conduits à intervenir ponctuellement lorsque nous constatons des déséquilibres au cours des périodes de contrôle, mais il est très rare que nous soyons amenés à prononcer des mises en demeure et a fortiori des sanctions.

Les campagnes officielles représentent un moment important pour les candidats, notamment les petits candidats qui sont habituellement moins exposés médiatiquement sur les supports nationaux. Dans ce cadre, notre mission est assez lourde, puisqu’il faut organiser cette campagne et répartir les temps de parole entre les groupes, valider les clips de campagne qui doivent obéir à un certain nombre de règles. Nous organisons la répartition de la diffusion des clips de campagne électorale par des mécanismes de tirage au sort.

Si je devais faire le bilan des scrutins que j’ai pu connaître au cours des six dernières années, force est de constater que la présence du régulateur est importante. En effet, elle permet d’opérer des rééquilibrages dans un certain nombre de circonstances. Par exemple, lors du scrutin des élections législatives qui ont suivi la présidentielle de 2022, nous avons constaté en début de période une surreprésentation d’une famille politique, la Nupes, dans les médias. Le régulateur est alors intervenu pour effectuer un rééquilibrage.

La décision du Conseil d’État du 13 février 2024 a rencontré de forts échos. Au passage, le CSA a longtemps été présidé par des conseillers d’Etat, ce que je ne suis pas. Pendant quarante ans, les services du CSA puis de l’Arcom interprétaient le texte en considérant que le législateur visait spécifiquement le pluralisme politique et l’équité d’accès des forces politiques aux médias audiovisuels. Dans sa décision, le Conseil d’État a considéré que le régulateur devait réaliser une interprétation beaucoup plus large de la loi, qui doit porter sur l’ensemble des programmes, et non pas uniquement sur les programmes d’information. La donne s’en trouve donc singulièrement changée.

En outre, le Conseil d’État considère qu’il faut prendre en compte l’ensemble des intervenants. Dans sa sagesse et dans sa confiance à l’égard du régulateur, le Conseil d’État a laissé le soin à l’Arcom de déterminer le mode d’emploi de sa décision. Il nous a laissé six mois pour apprécier la manière de mettre en œuvre cette décision et nous avons été conduits à prendre une délibération au mois de juillet dernier, dans laquelle nous avons indiqué la façon dont nous allons appréhender cette question. Nous avons ainsi souligné que le régulateur fera porter ses diligences de manière proportionnée, en priorité sur les programmes d’information et les programmes qui concourent à l’information. En effet, la décision du Conseil d’État était rendue à propos d’une chaîne d’information en continu.

Ensuite, nous avons indiqué que nous ferions porter ce contrôle sur une nouvelle notion, que nous avons introduite, celle de l’erreur manifeste. Elle consiste à rechercher et vérifier s’il n’y a pas eu un déséquilibre manifeste et durable dans le principe du pluralisme. Le déséquilibre est manifeste lorsqu’il est ostensible, volontaire et stratégique de la part de l’éditeur. Il est durable lorsqu’il n’est pas ponctuel, occasionnel ou circonstanciel, mais constaté dans la durée. En l’espèce, l’appréciation de la durée sera plus courte pour les chaînes d’information (un mois) que pour les chaînes généralistes (trois mois). Pour y parvenir, il s’agit de s’appuyer sur un faisceau d’indices, notamment la pluralité des intervenants, la pluralité des thèmes traités et la pluralité des points de vue. Cette mise en œuvre sera certainement complexe pour le régulateur et occasionnera incontestablement une charge de travail supplémentaire.

Par ailleurs, il me semble qu’en réalité, aujourd’hui, l’enjeu central porte plus sur la concentration des médias que sur le pluralisme interne à chaque média. Il y a quelques années, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu un arrêt sur ces questions, en se fondant sur un raisonnement qui me semble très juste. Celui-ci est le suivant : plus il existe de pluralisme externe dans un pays, c’est-à-dire plus il y a de titres de presse, de radios et de télévisions, moins l’exigence du pluralisme interne à chaque média est importante. À l’inverse, si l’offre externe est restreinte, l’exigence de pluralisme interne est maximale.

Aujourd’hui, la question centrale pour notre pays consiste à savoir si nous aurons la capacité, dans les années à venir, à offrir à nos médias un modèle économique suffisamment robuste pour proposer de nombreux titres de presse écrite, de nombreuses radios et de nombreuses télévisions.

Or plus de 50 % de la recette publicitaire médias est aujourd’hui captée par trois grands acteurs extra-européens du numérique : Google, Méta et Amazon, TikTok étant le quatrième. En 2030, leur part de marché sera de 65 %, soit autant de ressources qui seront absorbées par des acteurs extra-européens, qui viennent assécher celles de nos médias traditionnels. Dans ces circonstances, l’enjeu majeur est le suivant : comment serons-nous en mesure de garantir un pluralisme externe, pérenne, durable et solide pour les années à venir ?

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour ce propos introductif, qui ouvre un certain nombre de sujets et de questions.

M. Antoine Léaument, rapporteur. La décision du Conseil d’État du 13 février 2024 demande au régulateur de prendre en compte la diversité des courants de pensée, c’est-à-dire non seulement les intervenants politiques, mais aussi ceux qui s’expriment, y compris les éditorialistes. Les moyens humains et techniques de l’Arcom sont-ils suffisants pour assurer cette mission ? À ce titre, utilisez-vous l’intelligence artificielle ?

Par ailleurs, vous avez indiqué utiliser notamment les sondages pour prendre en compte la représentativité des candidats. Dans ce cadre, que faire si les sondages racontent n’importe quoi et ne sont donc pas si fiables pour déterminer la place de tel ou tel candidat dans une élection ? Je rappelle en effet que lors des élections présidentielles, l’un des candidats, Jean‑Luc Mélenchon, était largement sous-évalué par les instituts de sondages puisque son score final était quatre à six points au-dessus des prévisions des sondages, soit largement au‑delà de la marge d’erreur.

Nous avons pu constater qu’afin d’équilibrer le temps de parole, certaines chaînes de télévision diffusaient parfois des meetings en pleine nuit, à des heures où presque aucun téléspectateur n’est devant sa télévision. Prenez-vous également en compte la question de l’audience ?

Ensuite, vous avez abordé la question de la concentration des médias, ce dont je vous remercie, et avez évoqué la distinction entre pluralisme interne et pluralisme externe. Néanmoins, la question du financement de ces médias se pose également. À ce titre, vous avez souligné que le dispositif de contrôle du pluralisme a été introduit à la veille de la privatisation de TF1, les pouvoirs publics considérant que cette chaîne pouvait être un outil d’influence politique. Aujourd’hui, nous constatons la volonté d’un certain nombre de milliardaires de prendre le contrôle de médias voire d’instituts de sondages, à l’image de M. Bolloré avec l’institut CSA, dans le but, de toute évidence, d’influencer le débat public. M. Pigasse a également fait des déclarations récentes dans ce sens.

Enfin, vous exercez un rôle de régulateur des outils numériques. Les réseaux sociaux s’apparentent souvent à un Far West, un espace ouvert à toutes formes d’influence politique ou d’orientation politique, de la part de personnalités comme M. Elon Musk ou de puissances étrangères. Comment exercez-vous votre rôle de régulateur dans ce domaine ? Avez-vous déjà constaté des opérations d’ingérence ? Travaillez-vous avec d’autres structures pour assurer ces missions ?

M. Roch-Olivier Maistre. La décision du Conseil d’État va effectivement susciter une charge de travail supplémentaire pour le régulateur et ses équipes, lesquelles sont renforcées en période électorale. À ce titre, une attention accordée par les parlementaires au budget de l’Arcom serait de bon aloi. Je rappelle en outre que nous avons connu six directives et règlements européens au cours des six années écoulées et que treize textes de loi sont venus élargir les missions de l’Arcom. En conséquence, la question des ressources est évidemment importante pour faire face à cette tâche.

S’agissant de la décision du Conseil d’État, je souhaite apporter des précisions supplémentaires. D’abord, contrairement à ce qui a pu être dit par certains, en aucune façon le régulateur ne va comptabiliser et classer des personnalités autres que des personnalités politiques. En effet, la loi précise très clairement la comptabilisation des personnalités politiques au regard de la question des temps de parole. Ces personnalités politiques sont celles qui détiennent un mandat collectif quel qu’il soit, ou qui ont un lien avec une famille politique, de manière explicite. Le régulateur ne comptabilise évidemment pas les journalistes en tant que tels.

Le Conseil d’État nous demande d’avoir effectivement une appréciation plus large de la notion de pluralisme. Tel est le sens de la délibération que nous avons prise au mois de juillet. À cette occasion, nous avons agi avec pédagogie vis-à-vis des éditeurs, car cette décision avait créé beaucoup d’inquiétudes, notamment chez les journalistes. Nous les avons donc tous reçus individuellement pour expliciter ce texte et la manière dont nous allions l’appliquer. Nous leur avons également adressé des courriers. La règle du jeu est bien posée.

Nous avons prononcé une première mise en garde au mois de juillet de l’année dernière. La procédure de renouvellement d’attribution des fréquences de la TNT en 2024 a également offert l’occasion de revoir toutes les conventions des éditeurs, en particulier celles des chaînes d’information en continu. Ces nouvelles conventions intègrent une clause relative au pluralisme bien plus développée que précédemment, qui prend notamment en compte la décision du Conseil d’État. Désormais, le régulateur est armé, y compris en termes de ressources, pour mettre en œuvre la décision du Conseil d’État.

Ensuite, seul le législateur peut répondre à la question de la libéralisation éventuelle du système. Pour sa part, le régulateur met en œuvre la feuille de route qu’il reçoit des parlementaires, c’est-à-dire la loi. Notre régime de contrôle du pluralisme est-il trop sévère aujourd’hui comparé à ce qui se passe dans les autres démocraties occidentales ? Est-il à l’inverse satisfaisant ? Seul le législateur peut trancher ce débat, qui est certes légitime.

Votre remarque sur les sondages est judicieuse. Je rappelle cependant que la commission des sondages en contrôle la régularité et la pertinence, et nous intégrons cet élément. Comme je l’ai déjà indiqué, les sondages ne constituent pour nous qu’une des appréciations du poids politique. Vous avez évoqué l’exemple de Jean-Luc Mélenchon, mais l’on pourrait citer également celui d’Éric Zemmour, qui a connu des pics de représentation à certains moments dans les médias. Ces pics de représentation voire de surreprésentation ne correspondent pas nécessairement à un poids politique, comme nous le constatons ensuite fréquemment dans les résultats des scrutins. Il s’agit d’ailleurs d’un motif classique de dialogue avec les éditeurs, afin de leur signifier que les sondages ne peuvent pas constituer le seul indicateur du poids politique de telle ou telle famille ; d’autres paramètres doivent être intégrés.

Par ailleurs, nous prenons effectivement en compte les périodes de diffusion en matière de contrôle des temps : un éditeur ne peut pas s’acquitter de son obligation de pluralisme en fonction des horaires qui l’arrangent. À ce titre, nous avons prononcé plusieurs mises en demeure, confirmées par la suite par le Conseil d’État. Désormais, la jurisprudence est solidement établie. Toutes les familles politiques doivent être traitées de manière équitable, à heures d’antenne équivalente : il n’est pas équivalent de passer au 20 heures de TF1 ou France 2 et d’être diffusé ou rediffusé à 3 heures du matin.

Je me suis exprimé de très nombreuses fois en tant que président de l’Arcom au sujet de la concentration des médias. Nos règles anti-concentration dans les médias datent, puisqu’elles ont été établies dans un univers exclusivement hertzien. Quand ces règles ont été mises en œuvre, le concept de « média global », mêlant les différents supports, n’existait pas. Cette notion mérite aujourd’hui d’être prise en compte et nous avons proposé à plusieurs reprises une modernisation de ce droit de la concentration. Nous l’avons d’ailleurs plaidé à l’occasion des états généraux de l’information. Un excellent rapport de l’inspection générale des finances a été publié à ce sujet il y a un peu plus de deux ans, qui formule des propositions très pertinentes. Ces dernières ont ainsi été assez largement reprises dans les conclusions des États généraux de de l’information.

De fait, ces règles méritent aujourd’hui d’être modernisées. Pour autant, il est illusoire de penser que le lien entre des acteurs disposant de ressources financières et les médias seront rompus. Toute l’histoire des médias s’inscrit en effet dans cette dialectique ; il suffit de relire Les illusions perdues d’Honoré de Balzac pour s’en convaincre. Les médias coûtent cher à produire et à diffuser.

Comme je l’ai indiqué dans mon propos liminaire, la préservation du pluralisme externe constitue selon moi, la garantie première d’une vie démocratique et d’un débat public équilibrés. Il convient d’y veiller, au moment où les acteurs numériques déséquilibrent très gravement notre paysage. À ce sujet, vous m’avez interrogé sur les outils numériques. Il existe aujourd’hui un déséquilibre normatif assez spectaculaire entre des médias traditionnels (radio et télévision) extrêmement régulés et des acteurs du numérique qui ne sont pas contraints de s’y soumettre. Lorsqu’un candidat crée une chaîne sur YouTube, rien ne l’oblige à inviter ses concurrents. Les réseaux sociaux diffusent les contenus comme ils l’entendent.

Cependant, lors des six ans écoulés, la situation a malgré tout évolué. D’abord, des initiatives législatives nationales sont intervenues en France, avec la loi de 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information, mais également dans l’Union européenne (UE), avec le règlement européen sur les services numériques, le fameux Digital Services Act (DSA), qui est actuellement en phase de déploiement.

De plus, à travers le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), la France s’est dotée d’un service à compétence nationale, placé auprès du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, qui contrôle efficacement les ingérences étrangères. Nous sommes associés à la gouvernance de Viginum ; je constate que les ingérences sont aujourd’hui bien mieux repérées et les pouvoirs publics de notre pays sont en bien meilleure situation qu’ils ne l’étaient en 2017, au moment des MacronLeaks, pour réagir aux éventuelles ingérences étrangères.

En outre, désormais, le juge remplit bien mieux son rôle. Les injonctions judiciaires auprès des plateformes reçoivent des réponses rapides et ces dernières fournissent les éléments à la justice pour pouvoir remplir son office. Il n’est plus possible aujourd’hui d’être protégé par un pseudonyme ou un avatar. Au moment des élections, le régulateur formule des recommandations sur les règles relatives aux élections et à leur bon déroulement, notamment en ce qui concerne le pluralisme, en direction des médias traditionnels mais également des plateformes numériques.

En début de période électorale, nous réunissons tous les médias traditionnels, mais aussi les plateformes pour leur expliciter les règles que nous allons contrôler et organiser le dialogue avec eux. Force est de constater que lors des derniers scrutins – l’élection présidentielle de 2022, les élections européennes et les élections législatives –, nous n’avons pas été confrontés à un problème majeur de manipulation de l’information. Les plateformes sont bien mieux organisées aujourd’hui qu’elles ne l’étaient en 2016, lors de la première élection de M. Donald Trump. Depuis six ans, notre dialogue avec ces plateformes est nettement plus étroit et nourri.

Enfin, je tiens à insister sur le règlement européen sur les services numériques, lequel est un texte à fort potentiel. Contrairement à ce que j’entends parfois, il ne s’agit pas d’un texte liberticide, mais d’un texte protecteur des libertés, notamment de la liberté d’expression, et qui respecte les valeurs européennes. La mode est aujourd’hui à l’attaque de la régulation, mais cette dernière est en réalité protectrice de la liberté. En revanche, ce texte vise à mieux protéger les publics, en luttant contre les contenus illicites. En tant que coordonnateur des services numériques pour la France, nous participons à la gouvernance de ce règlement et dans notre dialogue étroit avec la Commission européenne, nous nous efforçons de faire en sorte que cette dernière tire toutes les potentialités de ce texte à l’égard de ces acteurs. Il existe une norme en Europe ; elle doit être appliquée, a fortiori en période électorale.

Encore une fois, ce texte dispose de fortes potentialités, car il porte une régulation différente de la régulation des médias traditionnels, une régulation de type systémique, qui peut nous permettre de nous diriger vers un internet plus sûr et plus responsable. Cependant, pour exploiter ce potentiel, il est impératif de le mettre en œuvre de façon déterminée, comme cela a commencé à être le cas l’année dernière. Ainsi, ce travail a permis d’obtenir le renoncement par TikTok du déploiement de l’application TikTok Lite et de conduire les enquêtes actuelles sur X ou Meta. J’ai bon espoir que la Commission ira jusqu’au bout de son office.

M. le président Thomas Cazenave. Notre commission d’enquête a notamment pour objet d’évaluer si, globalement, l’organisation des élections se déroule bien en France. Au regard de la mission qui est la vôtre, considérez-vous que c’est le cas ? Avez-vous rencontré des difficultés notables que vous souhaiteriez partager avec nous ?

Ensuite, à vous écouter, nous avons malgré tout l’impression qu’il existe une forme d’obsolescence du cadre de régulation. D’une certaine manière, vous soulignez que la régulation du pluralisme interne va de plus en plus loin, quitte à mettre un peu l’Arcom en difficulté dans la manière dont elle met en œuvre la décision du Conseil d’État, alors même que l’enjeu du pluralisme externe vous semblerait plus fondamental.

Par ailleurs, nous observons l’empreinte indéniable des plateformes et des réseaux sociaux. Nous avons extrêmement resserré le cadre de régulation qui ne s’applique ainsi qu’à une partie de la source d’information sur laquelle s’appuient les citoyens pour se faire une opinion, y compris avant d’aller voter. Pouvez-vous revenir plus en détail sur votre dialogue avec les plateformes ? Que ferons-nous demain si une grande plateforme inscrit dans son algorithme une préférence systématique pour une formation politique ? Cela relèverait-il du cadre de régulation existant ?

M. Roch-Olivier Maistre. Bien qu’il ne se passe pas un mois sans qu’un parlementaire ou un chef de parti s’adresse à l’Arcom pour déplorer qu’il soit maltraité par tel ou tel média, le cadre de la régulation confiée à l’Agence, qui s’applique en France aux médias traditionnels en matière de contrôle du bon déroulement des élections, fonctionne bien et de manière fluide, sans discrimination. Les médias y sont rompus, ils connaissent la règle du jeu et l’appliquent de manière satisfaisante.

Le système comporte malgré tout une part de rigidité, qui représente un fort « irritant » pour les médias : la distinction entre le temps de parole des candidats et le temps d’antenne en période électorale. La loi nous conduit, en particulier pour la présidentielle, à prendre en compte non seulement l’équité et l’égalité en termes de temps de parole des candidats, mais aussi le temps de commentaire d’un journaliste. Quand un journaliste effectue un commentaire sur tel ou tel candidat, celui-ci vient s’ajouter au temps de parole dudit candidat. Le système est tellement raffiné qu’il devient un peu contreproductif. Nous vous transmettrons à ce titre les propositions d’amélioration que nous avons formulées à l’occasion de nos rapports sur le déroulement des élections passées.

Par ailleurs, il existe aujourd’hui une asymétrie massive entre d’une part des médias traditionnels, de plus en plus régulés et soumis à une contrainte concurrentielle de plus en plus forte par des acteurs extraordinairement puissants comme les plateformes de streaming, et d’autre part les réseaux sociaux. La pratique des Français dans leur consommation des contenus a totalement changé, chaque foyer français dispose en moyenne de six écrans. Cette consommation est aujourd’hui fractionnée par génération : les jeunes gens ne regardent plus la télévision et YouTube enregistre chaque mois 49 millions de connexions.

Or ces jeunes gens votent peu. Les téléspectateurs se concentrent aujourd’hui dans la partie la plus âgée de notre population – le téléspectateur a 57 ans en moyenne et 65 ans pour le service public – qui est également celle qui vote le plus. Or les réseaux sociaux, qui ne sont pas soumis aux règles de pluralisme applicables aux médias traditionnels, ont une influence évidente sur le débat.

La question évoquée par M. le président sur la capacité d’influence d’un média fait précisément l’objet d’un des volets complémentaires de l’enquête de la Commission européenne sur X. Lorsque les contenus portés par le site du propriétaire d’une plateforme vous parviennent même quand vous ne suivez pas le compte de ce propriétaire, ne s’agit-il pas d’une éditorialisation ?

Le principe de la responsabilité de nos médias de presse écrite ou d’autres médias audiovisuels, posé par la loi de 1881 et la loi de 1986, concerne les éditeurs de ces médias. La presse et les médias audiovisuels sont libres, mais les éditeurs sont responsables : on ne peut pas injurier, on ne peut pas diffamer, on ne peut pas porter atteinte à la dignité de la personne humaine, on ne peut pas porter des contenus racistes ou antisémites, on ne peut pas inciter à la violence ou à la haine, sauf à engager sa responsabilité devant le juge – ou pour la loi de 1986, devant le régulateur, qui lui-même travaille sous le contrôle du juge.

Les plateformes nous expliquent qu’elles ne sont que de simples hébergeurs. Mais si les contenus du propriétaire sont portés par l’algorithme, ne s’agit-il pas d’un cas d’éditorialisation de contenu ? L’enquête actuelle porte notamment sur cet élément, pour savoir s’il est conforme au DSA, avec les risques que nous pouvons observer aujourd’hui sur la vie politique britannique, sur la vie politique allemande, et possiblement demain sur la vie politique française.

Pour répondre à votre question, les médias traditionnels conservent une influence particulièrement marquée dans la cristallisation de l’opinion publique française. Le débat du second tour de l’élection présidentielle est ainsi suivi par 12 à 13 millions de téléspectateurs. Mais simultanément, les réseaux sociaux exercent également une influence considérable. Or les régimes juridiques applicables ne sont pas les mêmes et nous sommes obligés de l’intégrer dans notre réflexion.

M. Emeric Salmon (RN). Monsieur le président, je souhaite vous interroger au sujet des dernières élections législatives de juin et juillet 2024, au sujet d’un signalement effectué auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). L’auteur du signalement souhaitait que les coûts des émissions des médias Europe 1, CNews et C8 soient intégrés dans les comptes de campagne des candidats du Rassemblement national (RN). À titre personnel, j’ai appris cette information quand j’ai reçu la décision de la CNCCFP me concernant, qui a finalement rejeté le grief, à la suite d’une réponse du président du RN.

L’auteur du signalement avait indiqué que la CNCCFP s’appuyait notamment sur la décision de l’Arcom du 27 juin 2024. Je souhaiterais savoir si vous aviez été saisis sur ce sujet spécifique par la CNCCFP. Au-delà, pouvez-vous nous informer sur les relations que vous nourrissez avec cette Commission ? Quelles seraient vos préconisations si des candidats devaient un jour bénéficier directement ou indirectement du soutien d’un média ? De quelle manière cela devrait-il être pris en compte dans les comptes de campagne ?

M. Roch-Olivier Maistre. Il arrive à la CNCCFP de se tourner vers nous pour obtenir des éléments d’éclairage ou d’appréciation. Si un média traditionnel, et donc une personne morale, devait apporter un soutien explicite à un candidat, la Commission pourrait être confrontée à un problème de nature pénale. Prenons l’exemple de l’élection présidentielle : si une personnalité tierce vient apporter explicitement son soutien à tel ou tel candidat sur des antennes, cette intervention est clairement intégrée dans le compte du candidat en question. Si un média apportait un tel soutien explicite à travers l’un de ses animateurs ou de ses journalistes, la CNCCFP pourrait être conduite à se pencher sur le sujet, sachant que ça n’est pas l’office de l’Arcom.

Le cas que vous évoquez concerne un présentateur d’une émission « d’infotainment » ou « infodivertissement », en période électorale. En l’espèce, le régulateur a été amené à constater des interventions extrêmement déséquilibrées au regard du principe du pluralisme. Nous avons donc mis en demeure cet éditeur et la CNCCFP s’est assez naturellement intéressée à la question, au regard de ses missions.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Mon intervention porte sur les missions de l’Arcom concernant la garantie du pluralisme politique dans les médias et particulièrement le cas spécifique des plateformes. Compte tenu du développement des réseaux sociaux, quelles propositions pourraient être formulées concernant la diffusion des informations sur ces derniers ? Au-delà de la loi de 2018 et du règlement européen, quelles innovations pourraient voir le jour concernant le contrôle de ce secteur ?

M. Roch-Olivier Maistre. En toute franchise, il ne sera pas possible de transposer à la sphère numérique les règles du pluralisme politique telles qu’elles s’appliquent aux médias traditionnels. Je ne vois pas comment nous pouvons imposer matériellement à ces acteurs – réseaux sociaux et plateformes de partage de contenus de façon générale – une obligation équivalente.

Les règles qui peuvent s’appliquer sont des règles de nature systémique. Dans ce domaine, le règlement européen sur les services numériques offre des potentialités pour éviter des opérations de manipulation de nature à altérer le scrutin. La loi de 2018 relative à la manipulation de l’information comportait notamment une clause relative à des chaînes de télévision extra européennes sous contrôle étranger qui peuvent diffuser sur notre territoire national des contenus de nature à altérer le résultat du scrutin. Elle fournit ainsi au régulateur la possibilité d’ordonner le blocage de la diffusion de ces chaînes. Le règlement européen s’inscrit dans la même direction. Tel est le sens des initiatives que la Commission européenne a pu prendre sur les résultats du scrutin dans un pays de la partie orientale de notre continent et elle agira de la sorte en Allemagne pour les scrutins à venir.

En revanche, je ne vois pas comment il est possible de transposer à l’ensemble de ces acteurs le modèle français d’un contrôle du pluralisme élargi.

M. le président Thomas Cazenave. Nous constatons que le propriétaire d’une plateforme a le statut d’éditeur ou de quasi-éditeur. Quelles peuvent en être les conséquences concrètes, y compris dans les missions qui sont les vôtres ?

M. Roch-Olivier Maistre. Le règlement européen impose aux très grandes plateformes comme X, TikTok ou Meta de déployer les ressources nécessaires pour lutter contre les contenus illicites. Pour ce faire, il impose à ces acteurs des obligations de transparence et des rapports d’évaluation des risques que ces plateformes font courir à leurs utilisateurs. Il impose des mécanismes d’audit externe pour s’assurer que l’évaluation intervient bien et qu’elle répond bien à la nature des risques recensés.

Le règlement prévoit également la désignation par les régulateurs nationaux de signaleurs de confiance, dont les signalements doivent être traités de façon plus diligente, mais aussi l’obligation pour ces plateformes de fournir l’accès à leurs données aux chercheurs pour que le monde académique puisse remplir son office. La gouvernance du règlement est structurée autour de la Commission européenne, en liaison avec les autorités nationales désignées par chaque pays de l’UE, en l’occurrence l’Arcom pour la France. Le règlement confie donc à la Commission européenne, ici considérée comme régulateur, un pouvoir de sanction important, à hauteur de 6 % du chiffre d’affaires mondial de la plateforme.

Au regard de l’ensemble de ces dispositions, la Commission européenne a diligenté des enquêtes, qui étaient très avancées sur X. Compte tenu de ce qui s’est passé dans la période récente, la Commission a fait savoir qu’elle prolongeait son enquête sur d’autres chefs. À un moment donné, la Commission indiquera si l’infraction au règlement européen est constituée et prononcera le cas échéant des sanctions.

Pour répondre à votre question, si une opération d’ingérence explicite est bien constituée et enfreint le règlement DSA, la Commission européenne pourra intervenir. Ce texte roboratif doit faire l’objet d’un grand travail de pédagogie pour expliciter toutes ses potentialités. Le rythme de cette régulation peut être un peu déconcertant, car il est nécessairement plus long, mais il est assez efficace. Ce dispositif de conformité (compliance) s’inspire un peu de ce qui a été réalisé dans le monde bancaire au niveau mondial après la crise des subprimes de 2008, sous la supervision de la Commission.

L’exemple de TikTok l’année dernière est intérssant. TikTok a voulu déployer son application TikTok Lite fonctionnant sur un système de récompenses qui la rend extrêmement addictive pour les jeunes. La Commission a ouvert son enquête, en liaison avec les régulateurs nationaux et des associations de protection de l’enfance. Voyant que cette enquête se développait, TikTok a préféré renoncer, pour ne pas s’exposer à une sanction potentiellement puissante.

Les régulateurs nationaux s’accordent tous pour prôner une application complète de la réglementation par la Commission européenne.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). L’Arcom peut-elle s’autosaisir ? Si tel est le cas, à combien de reprises avez-vous agi de la sorte ? Utilisez-vous l’intelligence artificielle ?

Ensuite, je souhaite vous interroger plus spécifiquement sur votre rôle en période électorale. Vous avez indiqué être particulièrement attentif au pluralisme et aux actions pouvant influencer les votes. Je pense notamment à l’animateur d’une émission de radio, qui a tenu des propos diffamatoires en accusant une personnalité politique d’antisémitisme. Pouvez-vous intervenir dans ce cas ? Faut-il modifier la loi sur cet aspect ?

M. Roch-Olivier Maistre. Le régulateur peut effectivement s’autosaisir, mais en réalité, lors de mes six ans de mandat, des citoyens nous ont toujours saisis avant que nous ne procédions à cette autosaisine. À titre d’exemple, l’année dernière, nous avons enregistré 110 000 saisines, soit un record historique.

Ensuite, le directeur général et ses équipes travaillent aujourd’hui pour voir comment l’intelligence artificielle peut nous aider dans l’exercice de nos missions.

Par ailleurs, le régulateur ne dialogue qu’avec les interlocuteurs responsables devant nous, c’est-à-dire les éditeurs ; il ne contrôle pas individuellement les personnes qui s’expriment sur les plateaux. Ces dernières engagent certes leur responsabilité devant le juge en cas de diffamation mais, pour sa part, l’Arcom contrôle si l’éditeur a manqué ou non à ses obligations au regard de la loi ou de la convention qui le lie au régulateur.

Enfin, s’agissant du cas que vous avez évoqué, je rappelle que la décision du Conseil d’État a conduit l’Arcom à établir une nouvelle notion dans son contrôle, celle d’un déséquilibre manifeste et durable porté au principe du pluralisme.

M. Kévin Pfeffer (RN). Je me demande si le système actuel n’est pas marqué par une forme d’hypocrisie, voire un surcontrôle des médias audiovisuels. De plus, ces derniers sont de plus en plus délaissés par les plus jeunes, qui utilisent surtout les réseaux sociaux, lesquels ne sont pas contraints aux mêmes règles, notamment lors des élections, de même que la presse écrite. S’il est vrai que l’on connaît bien la ligne éditoriale de tel ou tel titre de presse, ceci est également de plus en plus vrai pour les chaînes, que chacun a d’ailleurs le choix de regarder ou non. Par conséquent, les règles qui encadrent le contrôle des médias lors des élections ne sont-elles pas de plus en plus obsolètes ? Par ailleurs, d’autres pays mettent-ils en place un tel contrôle des médias audiovisuels tel que celui que devez faire en France ?

M. Roch-Olivier Maistre. Comme je l’ai indiqué précédemment, le régulateur ne fait qu’appliquer la feuille de route qui est lui confiée par le législateur et sous le contrôle du juge. Cette régulation comporte une dimension juridique extrêmement marquée et le Conseil d’État, régulièrement saisi des décisions que nous sommes conduits à rendre, est un gardien attentif et vigilant.

Cette régulation repose sur deux principes. Le premier concerne la liberté, inscrite à la fois dans la loi de 1881 et dans la loi de 1986. La loi de 1986, dite « loi Léotard », est d’ailleurs intitulée « loi relative à la liberté de communication » et précise dans son premier article que « la communication au public par voie électronique est libre ». En conséquence, la première mission du régulateur consiste bien à protéger cette liberté. Mais, en regard de cette liberté accordée à l’éditeur, la loi pose également le principe de la responsabilité de l’éditeur concernant la fréquence qui lui est gratuitement attribuée. Dès lors, un certain nombre d’obligations lui sont imposées par le législateur : on ne peut pas tout dire à la radio ou à la télévision, on ne peut pas tout montrer à la télévision, dans l’intérêt général, pour la protection des publics, et notamment des plus jeunes, pour des raisons d’ordre public et de sérénité du débat public. Je tiens à le rappeler à l’heure où l’on entend de plus en plus un discours anti-régulation porté par un vent puissant en provenance d’outre-Atlantique.

Je rappelle que dans toutes les démocraties, le principe de la liberté d’expression doit également respecter certaines limites. L’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen est à ce titre éloquent : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». Ces limites, posées par la loi, représentent la garantie d’un débat public équilibre et serein, dans une république démocratique.

Imaginons un monde totalement dérégulé. Voulons-nous un débat public où l’on peut injurier, diffamer, porter atteinte à la dignité de la personne humaine, inciter à la violence et à la haine ou diffuser des contenus racistes et antisémites sans aucun contrôle ? La régulation est un modèle libéral, dans sa philosophie. Il a vu le jour aux États-Unis sous l’administration Roosevelt et il est présent dans le monde entier. Hormis dans les dictatures, il n’existe pas un pays qui ne possède pas d’autorité de régulation.

Tous les pays européens disposent de régulateurs, dont les effectifs sont fréquemment plus élevés que les nôtres. À titre d’exemple, l’Office of communications (Ofcom) britannique emploie1 800 agents, contre 380 pour l’Arcom. Toutes les démocraties possèdent une régulation dans l’intérêt du public, pour la sauvegarde du débat démocratique.

Comme je l’ai indiqué précédemment, le régime actuel est très asymétrique, mais ceci est inhérent à l’histoire de la régulation. Cette régulation ne cesse de s’adapter à l’évolution des paysages. Quand elle a vu le jour en France au début des années 1980, il n’existait qu’une poignée de chaînes de télévision, puis sont arrivés le câble, le satellite et désormais l’internet. C’est pourquoi le législateur intervient d’ailleurs souvent dans nos domaines, afin d’adapter le cadre juridique.

Aujourd’hui, il existe donc une asymétrie entre des médias traditionnels très régulés et des médias du numérique qui le sont beaucoup moins. De fait, nous en sommes au début de l’histoire de la régulation des acteurs du numérique et notre continent est pionnier en la matière, avec ce règlement européen sur les services numériques. Il importe donc de veiller au meilleur équilibre entre les acteurs pour tenir compte de la transformation du paysage et de la révolution des usages, qui est très spectaculaire dans notre pays. Je m’intéresse à ce sujet depuis quarante-cinq ans et je ne peux que constater que la mutation est extrêmement impressionnante, particulièrement ces dernières années.

En résumé, la régulation présente de nombreuses vertus pour nous tous, pour l’ensemble des Français et pour la sérénité du débat public. J’invite donc toutes les familles politiques de cette Assemblée à la soutenir.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je ne peux que souscrire à ces derniers propos en rappelant les paroles d’Henri Lacordaire : « Entre le fort et le faible, entre le riche et le pauvre, entre le maître et le serviteur, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». Notre rôle de législateur consiste bien à affranchir plutôt que d’opprimer, et pour cela à réguler.

Pour ma part, je suis un fervent partisan d’une régulation dure, notamment contre les intérêts économiques, mais aussi contre les puissances étrangères. À ce titre, je tiens à évoquer les ingérences russes et les ingérences américaines dans le débat public français. Deux cas très récents d’ingérence russe ont été dévoilés. En novembre 2023, des étoiles de David bleues ont été taguées sur des murs du 10e arrondissement de Paris. À cette occasion, Viginum a rapidement identifié le site russe Recent Reliable News (RNN) comme ayant amplifié la diffusion des images des tags, avec l’utilisation de 1 000 robots et de 2 600 messages d’abord diffusés sur les réseaux sociaux, qui ont ensuite été repris par des utilisateurs, mais aussi par des médias qui se sont laissé duper et ont signalé qu’il s’agissait de graffitis antisémites. Finalement, il a été établi qu’un homme d’affaires moldave sous influence russe, Anatoli Prizenko, était le commanditaire de ces tags.

En mai 2024, durant la campagne pour les élections européennes, des mains rouges ont été taguées sur le mur du mémorial de la Shoah dans le 4e arrondissement de Paris. Ici, les enquêteurs ont pu démontrer que les commanditaires étaient bulgares, missionnés par la Russie. Nous observons bien que ce dernier pays a de toute évidence envie d’instrumentaliser la question de l’antisémitisme et de la lutte, nécessaire, contre l’antisémitisme dans notre pays pour influencer à la fois les gens sur les réseaux sociaux et dans les médias. En l’espèce, La France Insoumise était désignée de manière assez systématique par des intervenants dans les médias comme pseudo responsable de ces actions, alors que nous n’y étions naturellement pour rien. Lorsque de telles accusations relayées par les médias se révélent mensongères, l’Arcom demande-t-elle que des rectificatifs soient effectués ?

Imaginons la possibilité d’une nouvelle dissolution ou d’une élection présidentielle anticipée. Si Elon Musk décidait de mettre en avant tel ou tel candidat ou telle ou telle force politique, de quelle manière l’Arcom pourrait-elle agir, indépendamment de la Commission européenne ? Vous avez à très juste titre parlé d’éditorialisation à ce propos.

M. Roch-Olivier Maistre. Les chaînes extra européennes qui diffusent sur le continent européen n’échappent pas au champ d’intervention du régulateur. Après l’invasion de l’Ukraine, une série de sanctions a été prise par l’UE à l’encontre des intérêts de la Fédération de Russie et a notamment ciblé des chaînes russes. En tant qu’autorité française, nous avons donc opéré le blocage de la diffusion de ces chaînes.

En outre, sur nos pouvoirs propres, nous avons prononcé des injonctions en direction d’Eutelsat pour bloquer les chaînes qui diffusent des contenus qui n’étaient pas conformes aux règles en vigueur sur notre continent. Nous disposons d’une capacité d’intervention, qui s’est renforcée avec la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique, dite loi SREN. En ce moment, nous examinons des interstices de diffusion de contenus sur les réseaux qui, d’une certaine façon, contournaient nos capacités d’intervention sur les médias traditionnels. Nous serons donc probablement amenés dans les jours qui viennent à intervenir pour ordonner le blocage de la diffusion de certains contenus qui entrent dans le champ des sanctions applicables.

De son côté, Viginum exerce sa propre mission de repérage des ingérences étrangères et éclaire les autorités françaises. À ce sujet, le ministère des affaires étrangères s’est déjà exprimé à plusieurs reprises auprès des autorités russes sur des cas d’ingérence caractérisée. Si des constats entrent dans nos capacités d’intervention, l’Arcom agira, bien évidemment.

Ensuite, pour répondre à votre deuxième question, nous ne disposons pas aujourd’hui de capacités d’intervention propres et directes. Comme je l’ai déjà souligné, la régulation des très grandes plateformes au sens du règlement européen relève de la compétence directe de la Commission européenne. Nous intervenons en appui de la Commission européenne, puisque nous faisons partie du conseil du numérique, qui pilote la gouvernance de la mise en œuvre du règlement européen. De son côté, la Commission est au centre du dispositif et associe les coordonnateurs nationaux désignés par chaque membre de l’Union européenne, dont la France. En liaison avec les administrations françaises, quand des enquêtes sont ouvertes, nous alimentons la Commission européenne avec nos sources d’information et nous fournissons notre éclairage pour permettre à la Commission de remplir son office et de mener à bien son travail.

La question que vous posez est aujourd’hui d’actualité, avec les interférences observées en Allemagne, en lien avec les élections à venir dans ce pays. Celle-ci fait l’objet d’une instruction pour déterminer s’il s’agit de cas d’infraction au règlement européen sur les services numériques de la plateforme considérée. Quoi qu’il en soit cette affaire éclaire d’un jour nouveau la problématique entre hébergeur et éditeur. Je rappelle que la ligne de défense constante et les cadres juridiques en vigueur jusqu’à présent ont consisté à considérer ces grands acteurs du numérique comme de simples hébergeurs, à tort ou à raison, dans une approche très libérale, qui a privilégié la fluidité du marché.

Si nous nous retrouvons dans des cas de figure où un algorithme agit au service d’un intérêt particulier et devient un outil d’éditorialisation au sens plein du terme, la question du statut juridique commence à être posée, selon moi. Étant en fin de mandat, la suite de l’histoire est à écrire par mes successeurs.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour votre disponibilité. La qualité des échanges nous a permis d’élargir un certain nombre de sujets qui étaient au cœur de nos réflexions initiales.

Enfin, à quelques jours de la fin de votre mandat, je tiens à saluer votre travail à la tête de l’Arcom et votre action au service du bien commun.

M. Roch-Olivier Maistre. Je vous remercie, monsieur le président ; je suis sensible à vos propos.

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Audition, ouverte à la presse, de Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et de M. Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes (jeudi 30 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, nous poursuivons les travaux de notre commission d’enquête en accueillant Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Insee et Monsieur Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes.

Parmi les sujets que nous étudions au sein de cette commission figurent les modalités d’organisation des élections. Depuis la loi du 1er août 2016 qui rénove les modalités d’inscription sur les listes électorales, l’Insee assure la mission essentielle de la gestion du répertoire électoral unique (REU) et les données dont vous disposez permettront d’éclairer nos travaux.

(Mme Colin et M. Espinasse prêtent serment.)

Mme Christel Colin, directrice des statistiques démographiques et sociales de l’Institut national de la statistique et des études économiques. Nous vous remercions de nous avoir conviés à contribuer aux travaux de votre commission.

Les missions de l’Insee en lien avec l’organisation et le déroulement des élections sont de deux ordres. D’une part, l’Insee est responsable du répertoire électoral unique, le système d’information pour la gestion des listes électorales et des procurations, qui constitue un élément fondamental pour la bonne tenue des élections en France. D’autre part, l’Insee produit des données et des études sur le corps électoral et la participation aux différents scrutins en mobilisant différentes sources d’informations : le REU, les enquêtes sur la participation électorale ou le recensement de la population.

Le répertoire électoral unique est opérationnel depuis le 1er janvier 2019. Sept élections nationales ont été organisées avec succès avec le répertoire électoral unique, depuis les élections européennes de 2019 jusqu’aux élections législatives anticipées de 2024, ainsi que plusieurs centaines d’élections partielles. Ce REU a pour finalité la gestion du processus électoral et la fiabilisation des listes électorales. Plus précisément, il permet la mise à jour en continu des listes électorales à l’initiative soit des communes et des consulats qui procèdent aux inscriptions et radiations des électeurs, soit de l’Insee sur la base des informations transmises par les administrations des ministères des armées, de la justice ou de l’intérieur, dans certains cas : inscription d’office des jeunes de 18 ans, suivi des décisions de justice ou encore, par exemple, acquisition de la nationalité française.

Ce dispositif garantit l’unicité d’inscription de tout électeur dans une seule commune et permet que les demandes d’inscription puissent être prises en compte jusqu’à six semaines avant le scrutin. Par ailleurs, le REU est connecté à trois démarches en ligne – s’inscrire sur les listes électorales, s’informer sur sa situation électorale et établir une procuration – qui rencontrent un succès important.

Outre la mise à jour des listes électorales, le répertoire électoral unique offre également de nombreux services permettant aux communes d’organiser les élections. Il permet d’éditer la liste des électeurs à valider par la commission de contrôle, l’impression des listes d’émargement utilisées par les communes le jour du scrutin et il fournit les données pour l’impression des cartes d’électeurs. Il est également utilisé pour l’adressage de la propagande électorale et, depuis le 1er janvier 2022, il permet également de gérer les procurations. Grâce à ce répertoire centralisé, il est en effet désormais possible de « déterritorialiser » les procurations : le mandataire et le mandant n’ont plus forcément à être inscrits dans la même commune, ce qui n’était pas possible précédemment.

D’un point de vue statistique, nous utilisons également ce répertoire pour produire des données. Il permet notamment de décrire le corps électoral, ses caractéristiques sociodémographiques (sexe et âge), de calculer des taux d’inscription sur les listes en comparant avec la population et de décrire l’évolution dans le temps du corps électoral, notamment les radiations et inscriptions entre deux scrutins.

De 2019 à 2022, l’Insee a publié chaque année un état des lieux du corps électoral avant la tenue des scrutins de l’année. L’Insee a aussi publié cet état des lieux en mai 2024, avant les élections européennes, dans lequel il était indiqué que 49,5 millions de personnes étaient inscrites sur les listes électorales. Cette publication montrait que 95 % des Français en âge de voter étaient inscrits sur les listes électorales, ce taux s’établissant à 100 % pour les jeunes de 18-24 ans, du fait de la procédure d’inscription d’office, et à 91 % pour les 40-54 ans.

Le répertoire électoral unique permet également de compter les procurations et de décrire le profil des mandants, leur sexe, âge et lieu de résidence, et de croiser le profil des mandants et celui des mandataires. La dernière publication de l’Insee sur ce thème montrait que 3,4 millions d’électeurs avaient établi une procuration pour les législatives anticipées de 2024, et notamment que les jeunes adultes et les femmes avaient plus souvent donné procuration.

L’Insee réalise par ailleurs des enquêtes spécifiques de participation électorale et des études sur la participation à partir de ces enquêtes. Pour mener à bien ces enquêtes, des agents des directions régionales de l’Insee consultent les listes d’émargement disponibles en préfecture dans les dix jours qui suivent le scrutin pour recueillir la participation électorale – c’est-à-dire simplement « a voté » ou « n’a pas voté » – d’un échantillon d’individus tirés au hasard et pour lesquels nous disposons par ailleurs de caractéristiques sociodémographiques comme le diplôme ou la catégorie sociale, mais aussi d’informations sur les revenus.

Ces enquêtes, qui existent depuis les années 1980, ont vu leur périmètre évoluer et, depuis 2002, elles sont réalisées tous les cinq ans. Depuis 2002, l’Insee suit la participation aux quatre tours des scrutins de l’année où se déroulent les élections présidentielles et législatives. Cela permet d’étudier la participation selon différents critères sociodémographiques, mais aussi d’observer les comportements de participation sur plusieurs scrutins, par exemple le vote intermittent, le vote systématique ou l’abstention systématique.

La dernière édition de l’enquête de participation électorale a donc concerné les quatre tours des élections présidentielle et législatives de 2022 et a porté sur 34 000 personnes. Ces résultats montrent qu’en 2022, 16 % des électeurs inscrits pour les élections présidentielle et législatives n’ont voté à aucun tour de ces scrutins (abstention systématique), 36 % ont voté à tous les tours (vote systématique) et 48 % ont voté par intermittence à certains tours, mais non à d’autres.

Il ressort également de ces analyses que les jeunes adultes s’abstiennent plus souvent à tous les tours, ainsi que les personnes âgées de plus de 85 ans. Plus d’un jeune électeur sur deux a voté à certains tours, mais pas à tous. Inversement, le vote systématique est majoritaire parmi les 70-79 ans. Par ailleurs, la participation croît nettement avec le niveau de vie et le diplôme. Sur une plus longue période, en étudiant l’évolution de la participation électorale sur vingt ans, nous observons que les écarts de participation selon l’âge et le diplôme, déjà importants en 2002, se sont creusés entre 2002 et 2022.

Enfin, pour des études ponctuelles, l’Insee peut mobiliser d’autres sources comme le recensement de la population. Tel est le cas pour une étude que l’Insee a publiée en mars 2024 sur l’inscription en dehors de la commune de résidence. Pour mener à bien cette analyse, les données du répertoire électoral unique que fournissent les communes d’inscription électorale ont été rapprochées des données du recensement de la population transmises par la commune de la résidence principale.

Cette étude a montré que lors de l’élection présidentielle de 2022, 16,5 % des électeurs, soit 7,7 millions de personnes, étaient inscrits dans une commune autre que celle de leur résidence principale, telle que déclarée au recensement de la population. Ces situations ne relèvent donc pas toutes d’une « mal inscription », au sens où elles pourraient perturber la participation au processus électoral. Je rappelle que le code électoral prévoit différents cas de figure où l’inscription électorale est possible dans une commune différente de la commune de résidence, par exemple pour les jeunes de moins de 26 ans.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour vos propos liminaires et cède la parole au rapporteur.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez évoqué les différentes démarches qui peuvent être réalisées grâce au REU, notamment la démarche de vérification de sa situation électorale pour un citoyen. Cet outil, auparavant accessible de manière libre et par tout le monde, facilitait les campagnes d’incitation à l’inscription via le porte-à-porte, mais depuis 2024 il nécessite de se connecter à partir de FranceConnect. Savez-vous pourquoi cette décision a été prise ?

Ensuite, vous avez souligné que l’on peut désormais s’inscrire jusqu’à six semaines avant le premier tour du scrutin, et c’est heureux. Ce délai pourrait-il encore être réduit selon vous ? Est-il lié à des enjeux matériels pour les communes ? En effet, il est bien établi que la volonté de participer à l’élection augmente à mesure que l’on s’approche du scrutin.

Je retire par ailleurs de vos propos que les inégalités de participation en fonction de l’âge et du niveau de revenu se sont aggravées depuis 2002. Avez-vous l’impression qu’une part croissante de nos compatriotes se tient à l’écart des urnes ? Partagez-vous l’idée d’une forme de nouveau suffrage censitaire qui ne dit pas son nom ? J’utilise cette expression à dessein, en référence aux travaux du politiste Daniel Gaxie, qui avait écrit il y a quelques années un ouvrage précisément intitulé Le cens caché.

Ensuite, l’Insee est-il parfois interrogé par la commission des sondages pour étudier certains sondages, pour vérifier s’ils sont valides ou non ? En effet, vous effectuez des enquêtes sur 34 000 personnes pour la participation électorale, à partir d’un échantillonnage très précis. Par contraste, les sondeurs effectuent des sondages auprès de 1 000 personnes, dont certaines refusent de répondre à l’intégralité des questions.

Enfin, vous avez évoqué à juste titre les personnes mal inscrites. Serait-il envisageable d’utiliser des méthodes permettant d’améliorer cette inscription sur les listes électorales ? Je pense par exemple à la proposition qui serait faite aux citoyens de s’inscrire sur les listes électorales quand ils remplissent leur feuille d’impôt dans leur commune de résidence. Vous avez également souligné que les communes disposent d’un pouvoir de radiation. Or dans un certain nombre de cas, nous avons constaté des niveaux de radiation très élevés, sans que l’on sache nécessairement si une personne est inscrite par ailleurs dans une autre commune. Serai‑il envisageable que les radiations n’interviennent qu’en cas d’inscription dans une autre commune ? Cela permettrait-il d’éviter que des citoyens se retrouvent non inscrits alors qu’ils étaient seulement mal inscrits ?

M. Lionel Espinasse, responsable des répertoires de personnes, Institut national de la statistique et des études économiques. Jusqu’en 2023, la téléprocédure disponible sur le site service-public.fr pour s’informer sur sa situation électorale était libre accès. Les informations qu’il faut renseigner dans cette téléprocédure sont assez simples, puisqu’ils portent sur un nom, un prénom, une date de naissance et une commune. Ces informations permettaient à des personnes autres que l’électeur lui-même de s’informer sur la situation électorale de ce dernier, ce qui ne constituait pas l’objectif principal de la démarche.

En conséquence, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) a officiellement demandé que cette démarche ne puisse plus être aussi accessible. Nous avons observé des comportements de recherche d’individus. À partir d’un petit programme informatique assez simple, il était facile d’interroger systématiquement les 35 000 communes pour trouver une personne identifiée par un nom et un prénom. Un cas avéré a ainsi été décelé grâce à notre système de surveillance, même si la démarche entreprise n’a pas abouti. Désormais, le passage par FranceConnect permet d’offrir un filtre pour limiter l’accès à des informations à caractère personnel par d’autres personnes que l’individu lui-même.

La période de six semaines constitue le délai incompressible pour la bonne organisation des élections. Une commune comme Paris, qui dispose de plus de 900 bureaux de vote, édite ses listes d’émargement près de trois semaines avant la date du scrutin. À ces modalités organisationnelles viennent s’ajouter des questions de procédure du code électoral, dont le non-respect peut déclencher des recours contentieux. Par exemple, arrêter la liste à 20 jours du scrutin permet à un électeur de contester éventuellement devant un juge son absence sur une liste électorale et à ce dernier d’avoir le temps de statuer sur cette demande.

Vous avez mentionné les radiations. Entre mars 2022 et mai 2024, le premier motif de radiation des listes électorales a concerné l’inscription dans une autre commune, pour un total de plus de 2 millions de radiations sur la période. Dès qu’un électeur s’inscrit dans une nouvelle commune, il est automatiquement radié de l’ancienne commune par le REU, sans aucune action de quiconque. De fait, il s’agit là d’un des avantages du REU, qui permet d’alléger la charge de gestion des communes.

Le deuxième motif de radiation concerne les décès, qui se sont élevés à 1,2 million sur la période mentionnée. Ici, l’Insee radie automatiquement les personnes des listes électorales sur la base des informations que nous récupérons dans le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), qui est également géré par l’Insee. En effet, nous recevons tous les jours les informations concernant les actes de décès et les actes de naissance des communes.

Le troisième motif de radiation est lié à la perte d’attache communale, dont les communes ou les consulats sont responsables. 530 000 radiations de ce type sont intervenues sur la période de deux ans considérée. Les autres situations concernent essentiellement des décisions de justice ou des décisions de la commission de contrôle communale, soit 72 000 cas entre 2022 et 2024.

Vous demandez s’il serait techniquement possible de ne radier les personnes des listes électorales que si l’on a l’assurance qu’elles ont été inscrites ailleurs. Cela n’est pas possible, puisque dès que quelqu’un est inscrit quelque part, il est déjà automatiquement radié de l’autre commune.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je comprends le principe de la perte d’attache communale, mais qui en décide ? Cette opération demeure violente d’un point de vue symbolique et même matériel. Une personne qui n’est plus inscrite sur les listes électorales n’est plus citoyenne de la République. Or la faculté de pouvoir voter fait de nous des citoyens.

M. Lionel Espinasse. En l’état actuel du code électoral, pour être inscrit, il faut être rattaché à une commune et donc remplir un certain nombre de conditions de résidence ou de paiement de contributions fiscales. Lorsque ces conditions ne sont plus remplies, les communes doivent appliquer les dispositions du code électoral et radier la personne en question. Le code prévoit aussi que l’inscription électorale est obligatoire : quelqu’un qui a quitté une commune doit se réinscrire dans sa nouvelle commune, pour respecter la loi.

Mme Christel Colin. Je souhaite apporter quelques compléments sur la participation électorale. Les écarts de participation se sont accrus depuis 2002. Lorsque l’on compare les élections de 2002, 2007, 2012, 2017 et 2022, on ne constate pas une hausse linéaire et continue de l’abstention systématique ; nous observons des phénomènes de plateaux. En revanche, lorsque l’on compare les années 2002 et 2022, on constate que l’abstention systématique est passée de 12 % à 16 %, quand le vote systématique a chuté de 48 % à 37 %. Les écarts de participation selon l’âge, le diplôme et les catégories sociales existaient déjà en 2022, mais ils se sont accrus. Par exemple, l’écart de participation entre les personnes non diplômées et les personnes diplômées de l’enseignement supérieur était de 9 points en 2002, mais il a augmenté pour atteindre 15 points en 2022. De même, les écarts se sont sensiblement accrus entre les plus jeunes et la tranche des 60-80 ans, c’est-à-dire ceux qui votent le plus. Enfin, cette moindre participation est socialement située : l’abstention a progressé chez les non-diplômés et chez les ouvriers.

Par ailleurs, l’Insee réalise des enquêtes en utilisant la méthodologie des sondages et dispose d’une expertise bien établie en la matière. En revanche, à ma connaissance, nous n’avons jamais été sollicités par la Commission des sondages ou pour donner un avis sur les sondages qui sont menés. De fait, il est exact que les méthodes des instituts de sondage et celles de l’Insee sont assez différentes, puisque nous procédons en tirant au sort des échantillons aléatoires, afin d’éviter les biais, et que la taille de nos échantillons est plus élevée. À ce sujet, je vous renvoie vers un billet de blog sur le site de l’Insee, qui s’appelle « Il y a sondage et sondage », rédigé par le département des méthodes statistiques de l’Insee, qui explique la différence entre les méthodes des instituts de sondage et les pratiques de l’Insee et de la statistique publique dans son ensemble.

M. Lionel Espinasse. Comment améliorer l’inscription ? Ce sujet peut être envisagé sous deux angles. Le premier concerne les déménagements des personnes qui changent de commun mais ne se réinscrivent pas dans leur nouvelle commune. La commune de départ constatant que les personnes sont parties, et que l’attache communale est perdue, les radie. Les actions qui ont été mises en œuvre ont plutôt été réalisées par le bureau des élections du ministère de l’intérieur, qui pourra vous fournir davantage d’informations.

Le premier axe de travail consiste à utiliser les téléservices qui permettent de détecter le déménagement d’une personne et à en profiter pour procéder à une inscription électorale. Deux expertises sont intervenues à ce titre : une téléprocédure sur le renouvellement d’un certificat d’immatriculation de véhicule et une téléprocédure de la direction de l’information légale et administrative (Dila) sur service-public.fr. Cette analyse a montré que s’insérer directement dans les procédures serait extrêmement lourd.

Lorsqu’on s’inscrit sur une liste électorale, il faut justifier de sa nationalité. Or dans ces téléprocédures, rien n’est demandé sur la nationalité des personnes. Il aurait donc fallu rajouter dans des téléprocédures existantes des informations supplémentaires, ce qui aurait contribué à alourdir l’ensemble. Il a donc été proposé de profiter de la fin de la procédure de déclaration de changement d’adresse ou de changement de carte grise pour afficher une fenêtre pop-up avec le message « Avez-vous pensé à vous inscrire sur les listes électorales ? » et un lien vers la démarche d’inscription électorale en ligne. La deuxième action, également portée par le ministère de l’intérieur, a porté sur l’envoi en masse de courriels aux personnes qui avaient utilisé la démarche en ligne de changement d’adresse pour leur rappeler de se réinscrire sur les listes électorales.

Le deuxième angle consisterait à inscrire d’office les 5 % de Français qui ne le sont pas. Mais pour pouvoir inscrire quelqu’un d’office, encore faut-il disposer d’une source d’information. Lorsque l’on inscrit les jeunes d’office, les informations disponibles sont celles transmises par le ministère des armées après la Journée Défense et Citoyenneté (JDC). Lorsque l’on inscrit d’office les personnes qui acquièrent la nationalité française, les informations proviennent de la direction des étrangers en France. En revanche, il n’existe pas en France de fichiers qui comprennent toutes les informations concernant une identité fiabilisée, une nationalité et une adresse à jour, en continu.

Pour y parvenir, il faudrait donc interconnecter un certain nombre d’informations provenant de fichiers divers, ce qui impliquerait une acceptation par la Cnil et au-delà, une acceptation sociale. Une sorte de registre de la population, en somme.

M. le président Thomas Cazenave. Le REU est en place depuis 2019. Avez-vous rencontré des difficultés concrètes qui auraient entraîné un impact sur le bon déroulement des opérations de vote entre 2019 et aujourd’hui ? De quelles difficultés s’agirait-il ? Ont-elles été signalées et corrigées ?

Ensuite, ce répertoire atteste du caractère redoutablement important de la sécurité informatique. Des réserves sont parfois avancées sur le vote électronique à distance, mais le fichier que vous tenez est tout aussi décisif concernant la garantie que nous devons pouvoir fournir aux citoyens concernant la bonne tenue des élections. Comment garantissez-vous la parfaite fiabilité de ce fichier et le fait qu’il ne soit pas possible de voter deux fois, dans notre pays ?

Par ailleurs, je souhaite revenir sur la question de l’attache communale, et donc du rôle des élus locaux et des maires. Constatez-vous des pratiques différentes d’une commune à l’autre ? Certaines communes mènent-elles une action extrêmement régulière et active pour aller rechercher l’existence d’une telle attache communale ? Au-delà, cette disposition est-elle toujours bien nécessaire ? N’existe-t-il pas suffisamment d’informations disponibles par ailleurs pour vérifier l’existence de cette attache ? Par exemple, l’attache communale s’établit également par le paiement d’impôts dans sa commune. Le fait d’interroger des fichiers et des données dont les différentes administrations disposent permet notamment d’éviter les risques très souvent soulevés soit par le règlement général sur la protection des données (RGPD), soit par la Cnil.

Enfin, je voudrais m’appuyer sur les données qui émanent de votre production d’analyse pour tenter d’améliorer la participation aux élections. À partir de vos travaux, évaluez-vous la situation de la France en matière de pratique électorale et d’abstention par rapport à d’autres pays ? Quels enseignements en tirez-vous ? Des pratiques électorales existant dans d’autres pays permettraient-elles de mieux lutter contre l’abstention ? Je pense par exemple au scrutin tenu sur plusieurs jours, au vote obligatoire, au vote à distance ou au vote électronique.

M. Lionel Espinasse. S’agissant des difficultés éventuelles que nous aurions rencontrées, aucun recours n’a été formé à ce jour auprès du Conseil constitutionnel pour mettre en cause le REU, alors que sept élections ont été tenues depuis son instauration. Ensuite, lorsqu’un électeur conteste son inscription auprès d’un juge judiciaire, le REU n’est pas toujours invoqué. De nombreux facteurs peuvent entrer en jeu, notamment la contestation de la perte d’attache communale. En 2024, entre les élections européennes du mois de mai et les législatives anticipées du mois de juillet, l’Insee a reçu 1 820 sollicitations de la part des juges pour expertiser des contentieux sur des cas individuels d’électeurs figurant dans le REU, sur un total de 49 millions d’électeurs.

Cependant, même si ces indicateurs tendent à montrer que le REU fonctionne bien, certains risques demeurent. Le risque principal est un risque informatique, car il convient de résister à la charge de sollicitation. À titre d’exemple, le dernier jour de la date limite d’inscription pour l’élection présidentielle, 300 000 demandes en ligne ont été enregistrées sur le site. De la même manière, lors du premier tour des élections législatives de 2024, entre 7 heures 30 et 8 heures du matin, juste avant l’ouverture du bureau de vote, presque toutes les communes ont publié un tableau de procuration. Pour faire face à cette charge informatique que nous connaissons bien, nous agissons par anticipation, en augmentant les capacités informatiques, y compris en moyens humains, sous la forme d’astreintes.

Ensuite, il existe toujours des micro-situations sur des cas très spécifiques qui nécessitent une amélioration du système. Je peux évoquer à ce titre deux exemples en matière de procuration. Le premier concerne le cas particulier d’une personne qui a demandé une procuration pour les deux tours, mais qui a fait valider son identité par un commissariat ou une gendarmerie après le premier tour. Le système n’avait pas prévu le cas de figure, mais nous avons immédiatement procédé à une réparation. Un autre cas porte sur le décalage horaire avec les Antilles qui votent le samedi, quand un mandant est en métropole et son mandataire aux Antilles. Ici aussi, nous avons procédé à une correction.

S’agissant de la sécurité informatique proprement dite, le REU fait l’objet d’une procédure d’homologation de sécurité classique par le service du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (SHFDS), généralement avant chaque élection nationale. La dernière a ainsi été effectuée en janvier 2024 et la prochaine aura lieu en septembre 2025, en vue des municipales de mars 2026. Ces procédures d’homologation de sécurité sont réalisées par une commission qui regroupe des acteurs extérieurs spécialisés dans la cybersécurité.

À ce jour, si l’Insee a pu subir des attaques générales, notamment des attaques par déni de service distribué (DDoS), c’est-à-dire les attaques les plus courantes, nous n’avons pas été victimes d’attaques spécifiques sur le REU. Parallèlement, nous disposons d’un système de redondance de base de données et d’un plan de reprise d’activité qui permet à toutes les communes d’éditer les listes d’émargement, en cas d’urgence.

Au-delà de l’homologation de sécurité du REU, il convient également de mentionner une homologation générale de l’ensemble du processus électoral, qui porte sur toutes les applications informatiques liées aux élections, c’est-à-dire à la fois le REU du côté de l’Insee, mais également les applications du ministère de l’intérieur, les téléservices opérés par ce même ministère ou la Dila, les systèmes d’information du ministère des armées ou celui des affaires étrangères. Cette procédure d’homologation est pilotée par le ministère de l’intérieur.

Par ailleurs, vous nous avez interrogés sur les pratiques différentes des communes en matière d’attache communale. Il serait techniquement possible de compter le nombre de radiations pour perte d’attache communale par commune, mais nous ne l’avons jamais fait, car la question ne s’est jamais posée.

Enfin, en guise de complément, le REU fonctionne dans le cadre du code électoral, son rôle consiste à être toujours parfaitement conforme aux dispositions de ce code. En pratique, quand une disposition du code électoral prévoit que des communes ont le droit de radier des personnes pour perte d’attache communale, le REU doit leur permettre de le réaliser.

M. le président Thomas Cazenave. Je comprends bien que vous ne faites qu’appliquer la loi. Simplement, comment cette disposition est-elle activée ? Il s’agit pour moi de comprendre dans quelle mesure il peut exister des pratiques territoriales différentes, qui soient de bonne ou de mauvaise foi. Prenons l’exemple d’un responsable politique qui verrait progressivement partir une partie de sa base électorale. Il n’aurait aucun intérêt à vérifier que l’attache communale subsiste toujours. Je me demande donc si des élus pratiquent de manière différente ce lien d’attache locale.

M. Lionel Espinasse. Comme je l’ai indiqué, ceci est techniquement possible, mais nous ne le faisons pas. Pour le moment, les maires sont outillés avec un système complètement en dehors du REU, fondé sur des envois de courriers et des retours de plis non distribués.

Pourrait-on trouver un outillage pour fournir aux maires des informations autres pour l’aider à prendre sa décision ? Dans ce cas, il s’agit de l’exploitation de fichiers administratifs autres que le REU. Il faudrait mener une instruction pour évaluer si des signaux ou des indices pourraient être captés dans des fichiers administratifs et communiqués aux maires, afin de les aider à prendre une décision. Mais est-ce le rôle de l’Insee ? Je ne sais pas.

M. le président Thomas Cazenave. Pour dire les choses telles qu’elles sont, vous ne qualifiez pas le fichier qui vous est envoyé par les communes concernant la perte d’attache. C’est une donnée que vous ne questionnez pas.

M. Lionel Espinasse. C’est exact.

Mme Christel Colin. Des contrôles sont effectués dans le cadre du REU pour s’assurer de la conformité des opérations au code électoral, mais nous n’apprécions pas les décisions des communes, notamment les décisions de radiation. En outre, nous n’avons jamais analysé de manière statistique les différences de pratique.

Ensuite, nous n’avons pas vraiment investigué la manière dont les autres pays se positionnent par rapport à la France en matière de pratique électorale, et notamment d’abstention. Des chercheurs ont peut-être mené des travaux comparatifs permettant de documenter ces questions, mais l’Insee n’a pas investi ces sujets.

M. le président Thomas Cazenave. Je cède la parole aux membres de la commission.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Vous avez bien évoqué le caractère incompressible du délai de six semaines pour l’impression des documents. À travers les données dont vous disposez sur les inscriptions et les enquêtes que vous réalisez, avez-vous pu repérer des impacts sur des types de population qui voteraient plus facilement, par exemple grâce aux facilités en matière de procuration ? Je pense notamment aux jeunes. On pourrait imaginer que l’inscription systématique et la procuration facilitée sur deux sites de résidence entraîneraient une hausse de leur participation aux scrutins.

Ensuite, je souhaite vous interroger sur l’adressage de la propagande électorale, dans la mesure où des erreurs sont régulièrement constatées. J’ai pu le constater dans ma circonscription, où figurent un certain nombre de communes nouvelles.

Par ailleurs, le pourcentage permanent de non inscrits, qui s’établit à 5 %, reste assez stable dans le temps et il est plutôt lié au non-rattachement. L’inscription systématique sur les listes électorales des nouveaux arrivants dans une commune lors de leurs diverses démarches administratives ne serait-elle pas envisageable ? Par exemple, de nombreuses communes organisent des cérémonies pour la remise des cartes d’électeurs aux jeunes de 18 ans ou l’accueil des nouveaux arrivants. Ces événements ne pourraient-ils pas constituer une occasion d’insister sur la démarche volontaire d’inscription sur les listes électorales ?

M. Lionel Espinasse. Il est exact que les inscriptions sont désormais plus faciles, notamment grâce à la démarche en ligne, qui s’est encore améliorée récemment, par l’introduction d’une démarche 100 % dématérialisée, qui ne nécessite plus de se déplacer au commissariat ou à la gendarmerie pour faire vérifier son identité.

En proportion, les jeunes sont plus nombreux que la moyenne à établir une procuration, sans que l’on puisse uniquement l’expliquer par cette facilitation. Ainsi, lors des élections législatives de 2024, 7 % des inscrits avaient en moyenne déposé une procuration, mais ce taux s’établissait à 10 % chez les 18-24 ans et à 9 % chez les 25-39 ans.

Ensuite, la question de l’adressage revient fréquemment, notamment depuis les élections régionales et départementales de 2021. En effet, davantage d’erreurs de distribution de plis ont été observées à l’occasion de ces élections. Il faut néanmoins observer que la situation s’est fortement améliorée depuis cette époque et ne s’est pas reproduite en 2022 ou en 2024, comme le ministère de l’intérieur pourra vous le confirmer, puisqu’il gère ces marchés avec les prestataires de distribution.

À la suite de ces problèmes d’adressage, nous avons étudié la qualité des adresses dans le REU. La responsabilité en incombe à la commune lorsque l’électeur vient au guichet pour s’inscrire, mais aussi à l’électeur lui-même, lorsqu’il effectue une démarche en ligne, puisqu’il saisit lui-même son adresse.

À la réception du dossier, la commune peut améliorer l’adresse à modifier. Le REU comporte deux adresses : l’adresse de rattachement, qui est forcément une adresse dans la commune, et l’adresse de contact, qui peut être extérieure à la commune. Nous avons regardé les adresses où ne figuraient pas d’indication de numéros ou de noms de voie. Dans les adresses de rattachement, seules 0,01 % des adresses du REU n’ont pas de libellé de voie ou de numéro de voie ; pour les adresses de contact, seules 0,07 % des communes sont dans ce cas. Dès lors, il n’est pas possible de dire que les champs sont vides ; ils sont remplis par les électeurs et les communes.

Lorsqu’il a été créé en 2019, le REU a rapatrié toutes les listes électorales des 35 000 fichiers locaux des communes, avec des adresses qui ont pu être saisies il y a dix, vingt ou trente ans. Nous continuons à travailler sur ce sujet, grâce à l’arrivée de la Base Adresse Nationale (BAN), un référentiel d’adresses qui doit maintenant faire foi et être utilisé au maximum par l’administration. À ce titre, nous avons lancé un chantier pour créer un référentiel d’adresse dans le REU qui serait aligné sur la BAN, afin d’améliorer encore la qualité des adresses dans le REU.

Quelles démarches pourraient être effectuées au sein de la commune pour favoriser l’inscription ? Chez les jeunes, peu reste à faire, puisqu’à l’âge de 18 ans, ils sont automatiquement inscrits. Ensuite, vous évoquez les cérémonies de remise de carte d’électeur ou d’accueil des nouveaux arrivants, mais celles-ci sont à la main des communes, l’Insee n’a pas son mot à dire.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Vous avez mentionné les 1 820 sollicitations reçues par l’Insee de la part des juges pour expertiser des contentieux sur des cas individuels d’électeurs figurant dans le REU. Je souhaite évoquer l’exemple d’une commune où le maire a pris des décisions de radiations massives. Ainsi, plus de 5 800 radiations pour perte d’attache communale sont intervenues dans cette seule commune, soit pratiquement 15 % du corps électoral, alors même qu’un grand nombre de ces personnes avaient voté en 2022. Ces personnes radiées payent leurs impôts. Dans une même famille vivant sous le même toit, la mère et un enfant ont été radiés, ce qui n’a pas été le cas du père et de l’autre enfant. Le jour des élections, plus de 600 personnes ont dû se rendre au tribunal de proximité, où personne n’était informé, puisqu’une seule juge siégeait ce jour-là.

Dans un tel cas, l’Insee n’est-il pas alerté ? Si tel n’est pas le cas, ne vous est-il pas possible de créer une alerte et de travailler avec les collectivités sur ce sujet ? J’essaye de comprendre comment un maire peut procéder seul à autant de radications. Il y a certes une commission de contrôle des listes électorales mais elle intervient après la décision du maire.

M. Lionel Espinasse. Le système d’information ne comporte pas d’alerte et l’Insee n’a aucune légitimité juridique conférée par les textes pour surveiller l’activité des maires en ce qui concerne la perte d’attache communale. Si une telle alerte devait être créée, il faudrait prévoir un dispositif juridique qui n’existe pas actuellement dans le code électoral.

Ensuite, vous vous interrogez sur les moyens d’aider les maires à prendre leur décision. Nous avons déjà évoqué cet aspect. Le recours potentiel à des informations existant dans d’autres fichiers administratifs devrait être instruit techniquement, mais aussi sur le plan juridique, pour donner la légitimité à certains acteurs de transmettre ces informations, de les utiliser, voire de les imposer. Il faudrait donc construire un système de contrôle de l’activité des maires sur le sujet des pertes d’attache communale, qui n’existe pas, à ma connaissance.

Par ailleurs, lors de chaque élection, le ministère de la justice organise des permanences dans les tribunaux et l’Insee met également en place des permanences pour répondre aux juges. À titre illustratif, lors du premier tour de l’élection présidentielle de 2022, quinze personnes étaient chargées de ces réponses au sein de l’Insee. Dans le cas d’espèce que vous avez cité, le personnel manquait peut-être ce jour précis, mais le ministère de la justice organise bien des permanences électorales les dimanches d’élections et produit à chaque élection des notes et des circulaires à l’attention des juridictions.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je souhaite poursuivre notre discussion concernant les radiations. Vous avez indiqué qu’entre 2022 et 2024, 530 000 radiations pour perte d’attache communale étaient intervenues et 72 000 au titre de décisions de justice. J’imagine que ces dernières concernent des pertes de droits civiques.

M. Lionel Espinasse. Pas uniquement, cela peut également concerner d’autres cas de figure, comme ceux de personnes qui contestent leur perte d’attache communale, mais qui voient leur demande refusée par le juge. L’incapacité électorale doit être distinguée des radiations, elle est mentionnée au casier judiciaire, comporte une date de début et une date de fin. A la fin de l’échéance, la personne retrouve ses droits, elle est toujours inscrite.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Par ailleurs, ces 72 000 cas concernent, outre des décisions de justice, des décisions de la commission de contrôle communale. Pouvez-vous nous fournir plus de détails sur cette dernière ?

M. Lionel Espinasse. Ma réponse ne pourra être qu’approximative. Le ministère de la justice vous renseignera mieux que moi sur cet aspect du droit électoral. Cependant, cette commission est composée d’un représentant du maire, d’un représentant de l’opposition municipale, d’un représentant du tribunal judiciaire et d’un représentant du préfet. Ses décisions doivent donc être distinguées de celles des maires.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Compte tenu de sa composition, cette commission est moins soumise à l’arbitraire.

Par ailleurs, la Cour des comptes s’est penchée sur le sujet et indique dans un rapport de novembre 2024 que « La prérogative de radiation des maires crée cependant une difficulté quand elle s’exerce peu avant une élection nationale et conduit ainsi à priver des électeurs de toute inscription sur une liste électorale, alors même que, par exemple, l’élection présidentielle s’exerce dans le cadre d’une circonscription unique. En effet, le code électoral n’interdit pas les radiations une fois passée la date limite d’inscription sur les listes électorales ». Elle recommande au législateur de modifier le code électoral pour interdire les radiations pour perte d’attache communale au minimum dans la période des six semaines durant laquelle il n’est pas possible de se réinscrire sur les listes électorales.

M. Lionel Espinasse. Ce sujet est en effet bien connu, bien identifié et bien documenté, au-delà de la Cour des comptes. Si le code électoral devait être modifié, nous l’appliquerions, mais l’Insee n’a pas de légitimité pour se prononcer à ce sujet.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien, ce processus de radiation à l’initiative des maires est transmis directement à l’Insee par ces derniers, sans passage par le ministère de l’Intérieur. Cette prérogative doit être encadrée, y compris dans le temps. Envisageons un cas concret. À une semaine d’une élection municipale, un exécutif municipal pourrait prendre l’initiative de radier massivement des électeurs, ce qui jetterait alors un doute sur la légitimité de cette démarche et peut-être également sur le scrutin.

Aujourd’hui, cette décision unilatérale ne fait l’objet d’aucune analyse ex post par ceux qui détiennent cette information, c’est-à-dire l’Insee, sur des points anormaux, aberrants. Pourrions-nous regarder avec vous comment se répartissent territorialement ces radiations, sur une période récente ? Cela serait très utile et permettrait de bien éclairer les travaux de notre commission.

M. Lionel Espinasse. Ceci est techniquement possible.

Mme Christel Colin. Nous pourrions en effet produire des distributions de taux de radiation.

M. le président Thomas Cazenave. Cette donnée serait effectivement intéressante.

M. Stéphane Rambaud (RN). Je vous remercie pour vos réponses éclairantes, qui traduisent bien le sérieux de votre Institut. La loi de 2016 qui instaure le répertoire électoral unique, permet aux gérants de société implantés dans une commune de voter dans cette dernière, y compris lorsqu’il ne s’agit pas de leur commune de résidence. Sommes-nous bien certains qu’ils ne peuvent pas voter deux fois, dans deux communes différentes ? Le système est-il totalement étanche ?

M. Lionel Espinasse. Oui. La recherche des doublons se réalise sur l’identité de la personne, c’est-à-dire le nom, les prénoms, le sexe, la date et le lieu de naissance. Le système repère lorsqu’une personne est inscrite dans deux endroits et ne conserve que la commune la plus récente.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Si l’on bloque la radiation pendant six semaines, durant ce laps de temps, les personnes qui sont parties s’installer ailleurs ne pourront pas voter dans leur nouvelle commune, qui peut être éloignée de leur précédent lieu d’habitation.

M. Lionel Espinasse. Vous pointez le lien entre la période de radiation et la date limite d’inscription. Imaginons le cas d’une personne qui a quitté une commune pour s’installer dans une autre commune. Si elle s’est inscrite dans les délais dans sa nouvelle commune, elle a été automatiquement radiée de sa commune de départ. Si en revanche elle ne s’est pas inscrite dans les délais dans sa nouvelle commune, le maire de la commune de départ ne peut pas la radier. Le système a plutôt été amélioré puisque l’inscription dans sa commune de départ demeure maintenue.

M. le président Thomas Cazenave. Lorsqu’il n’existe pas d’attache, la personne est-elle systématiquement informée ou peut-elle ne le découvrir que le jour de l’élection, quand elle rentre dans le bureau de vote ? Le contradictoire existe-t-il ? Or pour que celui-ci existe, encore faut-il être informé. Peut-on contester cette décision ? Être radié d’une liste électorale n’est pas un événement anodin.

M. Lionel Espinasse. Dans le code électoral, il est indiqué que la personne doit être expressément informée. Ensuite, il faut malgré tout prendre en compte les effets matériels. Lorsqu’une personne a été radiée par un maire, la propagande électorale est retournée avec la mention « pli non distribué » par La Poste, ce dont la commune doit informer la personne en question. Dans cette situation, la mairie a déjà tenté de joindre la personne, mais n’y est pas parvenue. Il existe donc une vraie difficulté matérielle à informer quelqu’un dont la commune a déjà reçu par deux fois un retour de La Poste indiquant que le pli n’a pas été distribué.

M. le président Thomas Cazenave. Le fait d’avoir reçu par deux fois un pli non distribué constitue-t-il une condition préalable pour pouvoir procéder à une radiation ?

M. Lionel Espinasse. Cet aspect ne figure pas dans le code électoral, mais je préférerais que vous posiez directement la question au ministre de l’intérieur. Cependant, le retour de plis non distribués fait partie des signaux qui peuvent déclencher une procédure de radiation pour perte d’attache communale.

Une des voies de progrès concerne l’adresse mail. Dans le REU, nous ne disposons d’une adresse mail que pour 24 % des électeurs. La raison est assez simple : en 2018, nous avons récupéré les listes électorales historiques des communes. Toutes les personnes qui n’ont jamais déménagé ou effectué une inscription en ligne n’ont donc pas été obligées de fournir leur adresse mail. En revanche, pour les personnes qui se sont inscrites depuis l’instauration du REU, la proportion d’adresses mail est de 86 %. Par conséquent, la voie de progrès consiste à augmenter la proportion d’adresses mail dans le REU, ce qui offrirait à la commune un outil supplémentaire pour pouvoir effectuer son instruction d’une éventuelle perte d’attache communale.

Nous réfléchissons à ce sujet avec le ministère de l’intérieur. Une première possibilité consisterait à mettre en place un téléservice permettant aux électeurs d’actualiser leurs coordonnées. Une autre possibilité viserait à récupérer l’adresse mail, qui pourrait figurer par ailleurs dans d’autres fichiers administratifs. Il conviendrait donc de veiller aux garanties juridiques associées, dans la mesure où il s’agit de données à caractère personnel, collectées pour certaines finalités spécifiques par des administrations.

En résumé, les modalités sont à la fois techniques et juridiques. Cependant, de notre point de vue, disposer d’un plus grand nombre d’adresses mail dans le REU permettrait de résoudre de nombreux problèmes et de conduire une communication à moindre coût auprès des électeurs. Enfin, le contradictoire relève de l’autorité judiciaire.

M. le président Thomas Cazenave. Vous réfléchissez à la manière d’aider la commune à bien à bien identifier cette mal inscription, mais il faut également garantir au citoyen de bonne foi sa protection dans l’exercice de son droit. En effet, il peut toujours exister, à la marge, des maires mal intentionnés, qui pourraient s’adonner à ce type de pratique à l’approche des échéances électorales. C’est la raison pour laquelle l’information est fondamentale, de même que le droit de recours et le délai.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Existe-t-il un lien entre la commune et le service des impôts, puisque la plupart des habitants d’une commune payent des impôts fonciers ? De même, le paiement de la cantine scolaire s’effectue via la trésorerie. Comment peut-on considérer que des personnes n’ont plus d’attache communale alors qu’ils continuent de payer des impôts fonciers et la cantine de leurs enfants scolarisés dans cette même commune ?

M. Lionel Espinasse. J’ignore les informations fiscales dont dispose la commune, ainsi que les échanges qui peuvent exister entre l’administration fiscale et les communes. Je rappelle que la commune mène ses investigations pour confirmer ou infirmer l’existence d’une d’attache communale, l’Insee n’intervient pas dans ce processus.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). La trésorerie collecte la somme relative à la cantine scolaire ; la mairie dispose donc de ces données. Est-ce légal ? J’y vois là une contradiction.

M. Lionel Espinasse. Il faudra confirmer cet aspect avec les juristes du ministère de l’intérieur, mais à ma connaissance, le code électoral n’entre pas dans des détails techniques très importants. Il se contente d’indiquer que le maire est responsable de vérifier l’attache communale, mais il ne précise pas les fichiers que ce dernier peut utiliser. Ces modalités techniques ne sont pas abordées dans le code.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nous vous adresserons des demandes écrites complémentaires. Idéalement, nous souhaiterions disposer de la ventilation des radiations par commune, voire par bureau de vote, mais également connaître le taux de radiation rapporté au nombre d’électeurs inscrits précédemment. En effet, l’exemple mentionné par Mme Amrani concernant 15 % d’électeurs radiés est vraiment saisissant.

Ensuite, vous avez évoqué les mails, mais cet aspect suscite des interrogations. Je pense d’abord au risque que ces mails soient dirigés vers la rubrique des courriers indésirables. Cela m’est arrivé avec un courrier de la Commission nationale de campagne et des financements politiques ! Par ailleurs, nous recevons tellement de mails que nous ne parvenons jamais à les ouvrir tous, sans parler des craintes d’hameçonnage. En revanche, il pourrait en être autrement si les messages étaient envoyés par SMS, dont le taux d’ouverture est quasiment de 100 %. Pourquoi ne pas rajouter les numéros de téléphone, notamment les numéros de téléphone portable dans ce REU ?

M. Lionel Espinasse. Le numéro de téléphone fait partie des variables du REU, mais je n’ai pas en tête le pourcentage de remplissage des numéros de téléphone. Cependant, j’ignore si l’envoi par SMS serait plus efficace que l’envoi par mail. De toute manière, il reviendra toujours à la commune de choisir son mode de communication avec les électeurs.

Mme Christel Colin. Les calculs des taux de radiation peuvent effectivement se réaliser par commune. Il est techniquement possible de réaliser ce calcul par bureau de vote.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je me permets de préciser mon raisonnement. Dans le cas où l’on constaterait des taux de radiation très élevés dans une commune, il pourrait être intéressant dans un second temps de s’intéresser aux détails, par bureau de vote. En effet, le risque d’arbitraire, s’il existe, peut être ciblé électoralement : nous savons tous qu’il existe des « bons » et des « mauvais » bureaux.

M. le président Thomas Cazenave. Je me permets à mon tour de le formuler un peu différemment. Ce travail permettrait au moins d’écarter tout soupçon. Je crois quand même à la vitalité démocratique, au fait que l’immense majorité des élus sont honnêtes. Mais sur un droit aussi fondamental, il n’est pas possible de laisser une marge d’appréciation qui nous paraîtrait trop lâche.

Je vous remercie pour cette audition très riche, qui nous a permis d’approfondir un des sujets clefs de la commission d’enquête.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Guy Geoffroy, vice-président de l’Association des Maires de France (AMF) (jeudi 30 janvier 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions en accueillant M. Guy Geoffroy, ancien député, maire de Combs-la-Ville, président de l’Association des maires de Seine-et-Marne et vice-président de l’Association des maires de France (AMF).

C’est d’ailleurs au titre de ses responsabilités au sein de l’AMF que nous l’auditionnons aujourd’hui. Les communes jouent un rôle absolument fondamental dans l’organisation des élections. Nous pourrons aborder ensemble un grand nombre de sujets, de l’inscription sur les listes électorales aux modalités pratiques de vote, sans oublier la question du recrutement des assesseurs ou les charges que cette organisation implique pour le personnel communal. Monsieur Geoffroy, nous serons curieux de recueillir également vos réactions aux propositions faites récemment par la Cour des comptes sur l’organisation des élections

(M. Geoffroy prête serment.)

M. Guy Geoffroy, vice-président de l’Association des Maires de France. Je vous remercie de cette invitation, pour laquelle le président David Lisnard m’a demandé de représenter notre association.

Bien évidemment, la question de l’organisation des élections n’est pas indifférente aux maires, dans la mesure où pour y contribuer, ils agissent non pas dans le cadre de leurs attributions en tant que premier magistrat de la commune en charge de mettre en œuvre le projet communal, mais en tant que représentants de l’État. Sur ces questions que nous traitons au long cours et depuis toujours, nous sommes, au niveau local et au niveau national, en relation permanente, et globalement de très grande qualité, avec l’État.

Je pense par exemple à une demande de notre part, qui a d’ailleurs abouti, concernant l’exigence antérieure de présentation d’une pièce d’identité dans toutes les communes. Nous avions ainsi fait valoir que pour les communes de 1 000 habitants, cette exigence pourrait être plus péjorative que positive à l’égard de certains habitants. De fait, l’AMF est écoutée et souvent entendue, et ses propositions sont régulièrement bien analysées et reçues. Sur le plan local, les difficultés ou organisations un peu spécifiques donnent lieu à des rencontres et font l’objet de contacts permanents avec les représentants de l’État.

Le bureau national de l’AMF mène un travail quotidien et au long cours sur des sujets de fond ou sur des questions purement organisationnelles. Ce travail se poursuit de telle manière que nous n’avons pas de banques structurées de données problématiques qui nous soient remontées. Je préside l’Association des maires de mon département et à chaque fois que des questions reviennent jusqu’à moi parce qu’elles n’auraient pas trouvé de réponse dans la relation entre un collègue maire et les services préfectoraux, ce qui est rare, j’agis de telle manière qu’elles soient traitées sans devoir remonter au niveau national, ni du côté des services de l’État, ni du côté de l’AMF.

En conséquence, l’AMF ne dispose pas d’une doctrine sur ces questions d’organisation des élections, ce qui ne m’empêchera pas d’apporter des réponses à vos questions, autant qu’il me sera possible de le faire, fort par ailleurs de mon humble expérience de maire depuis près d’une trentaine d’années.

Globalement, les dispositifs tiennent et je dois souligner que le répertoire électoral unique (REU) y a contribué. La loi du 1er août 2016 a ainsi permis d’améliorer les éventuelles défectuosités d’inscription sur les listes électorales et de mise à jour des listes électorales. Aujourd’hui, le dispositif fonctionne d’une manière qui donne satisfaction à nos services, qu’il s’agisse des communes qui disposent d’un personnel et de compétences avérées ou des communes moins nombreuses en population et donc en en effectifs d’agents. Maire d’une commune d’un département rural bien que situé en Île-de-France, je peux affirmer que mes collègues maires et leurs secrétaires de mairie sont experts sur tous ces sujets. Ils réussissent à exercer leurs responsabilités en matière électorale, y compris en période un peu complexe.

À ce titre, la période que nous venons de traverser a été particulièrement riche. Apprendre, au soir du scrutin toujours sensible des élections européennes, marqué par un très grand nombre de listes et des difficultés parfois matérielles pour pouvoir assurer sa bonne organisation, qu’il faudrait organiser à nouveau des scrutins dans un délai très court n’a pas manqué de créer une fébrilité chez les élus locaux. Certains craignaient à juste titre de ne pas pouvoir disposer du temps ni des moyens financiers, humains et matériels pour pouvoir organiser ces élections.

Cependant, je crois pouvoir dire, avec prudence que, même dans ce contexte qui était très périlleux, les communes de France, leurs services et leurs maires ont réussi ce pari, au contact de l’État déconcentré dans chaque préfecture et sous-préfecture. Ce pari réussi a permis une sincérité réelle des scrutins des premier et second tours des élections législatives, assurant ainsi une totale légitimité des élus de la Nation qui en sont issus.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez évoqué le répertoire électoral unique, sur lequel je souhaite vous interroger, concernant notamment la place des communes dans la tenue de ce REU. Ce matin, nous avons reçu des représentants de l’Insee, avec lesquels nous avons évoqué la question des radiations pour perte d’attache communale. L’AMF a-t-elle adopté une position ou des recommandations à ce sujet ? En effet, nous avons l’impression que cette notion demeure assez floue. De plus, nous ont été remontés des cas de radiations massives dans un certain nombre de communes.

Les communes gèrent à la fois ce qui relève directement de leur ressort, c’est-à-dire les élections municipales, mais aussi toutes les autres élections : départementales, régionales et nationales. Ces radiations posent question. En effet, les électeurs peuvent s’inscrire jusqu’à six semaines avant la date d’un scrutin. Cependant, des radiations pour perte d’attache communale semblent pouvoir intervenir dans cette période de six semaines. Par conséquent, des citoyens peuvent potentiellement se retrouver non inscrits sur les listes électorales. Seriez-vous favorables à l’interdiction de radiation pour perte d’attache communale dans cette période de six semaines qui sépare la date limite d’inscription de la date du scrutin ? La Cour des comptes a effectué des propositions en ce sens.

Je souhaite également vous interroger sur la tenue des bureaux de vote. Nous savons tous qu’il est de plus en plus difficile de trouver des assesseurs et des présidents de bureaux de vote, c’est-à-dire des personnes prêtes à sacrifier leur dimanche pour tenir un bureau de vote et s’assurer de la sincérité du scrutin. Votre association formule-t-elle des recommandations sur le sujet pour aider à la tenue des bureaux de vote ? Certains suggèrent de rémunérer les assesseurs. Cela vous semble-t-il une bonne idée ?

Menez-vous par ailleurs des réflexions sur l’accessibilité des bureaux de vote, pour les personnes âgées et plus généralement les personnes à mobilité réduite ? Je pense notamment à celles qui ne peuvent pas conduire ni se déplacer jusqu’au bureau de vote.

Enfin, lors des élections européennes, trente-huit listes étaient en lice. Nous avons tous constaté des difficultés pour faire figurer l’ensemble de ces listes sur les panneaux d’affichage, mais aussi pour trouver des endroits pour installer ces derniers devant les bureaux de vote. Considérez-vous être dotés de suffisamment de moyens par l’État pour faire face à l’organisation de ces élections, ne serait-ce que pour les aspects purement matériels comme l’installation des panneaux d’affichage ?

M. Guy Geoffroy. La perte d’attache communale relève de l’initiative de la commune d’origine. Vous évoquez le risque qu’un électeur puisse éventuellement se retrouver inscrit sur aucune liste électorale alors qu’il s’agirait d’une élection nationale où l’on imagine que tout citoyen français, présent sur le territoire ou à l’étranger, peut tout à fait valablement participer au scrutin.

En 2024, ces radiations n’ont pas été anodines, puisque leur nombre représentait 8 % de l’ensemble du corps électoral. Cependant, seulement 13 % de ces radiations ont été opérées dans le cadre de la perte d’attache communale. La plus grande partie de ces radiations est constituée par les personnes décédées, soit environ 30 %. Ensuite, 55 % de ces radiations interviennent du fait d’une inscription sur une autre commune, ce qui signifie que les personnes radiées ont la possibilité de voter dans leur nouvelle commune.

Il est évident que lorsque ces radiations sont prononcées à l’initiative de la commune, elles le sont la plupart du temps dans la meilleure connaissance de cause. Il m’est arrivé d’évoquer cette question avec mon service des formalités administratives chargé de l’organisation des élections, qui me fait part des données sur lesquelles il va devoir transmettre d’éventuelles demandes de radiation. Nous nous efforçons alors de nous entourer d’un ensemble d’éléments suffisamment pertinents et convergents pour que cette radiation puisse être opérée.

Cela étant, il ne serait pas scandaleux d’en rester à un délai raisonnable de six semaines. Cette mesure ne me choquerait pas et en tant que maire expérimenté, je pense qu’elle peut être comprise de tous. Je précise qu’un électeur conserve malgré tout la possibilité d’obtenir le jour du scrutin sa réinscription sur les listes électorales. La plupart du temps, les électeurs qui formulent cette demande obtiennent satisfaction. Cependant, certains électeurs ont été radiés, mais ne le savent pas, alors même qu’ils n’avaient par ailleurs probablement pas l’intention de participer au vote.

Cet élément me permet d’aborder votre deuxième question concernant la tenue des bureaux de vote, sur fond d’une baisse réelle de la participation, qui a tendance à s’aggraver quel que soit le type de scrutin. Il y a cinquante ans, un taux de participation de 70 % était considéré comme médiocre, mais il est aujourd’hui salué. Il a toujours existé un vivier de personnes, la plupart du temps connues sur la commune, prêtes à participer à la tenue des bureaux de vote. Malheureusement, l’assouplissement de la mobilisation conduit également à la réduction de ce vivier, même si cette réduction n’est pas proportionnelle à la baisse de participation de nos concitoyens aux élections.

Je me souviens que la première question posée par la responsable de ces questions dans ma commune, au lendemain du scrutin européen, concernait le risque de ne pas disposer de suffisamment d’assesseurs lors des élections législatives anticipées. Immédiatement, nous avons pris la décision, certainement partagée par d’autres, de ne pas attendre la semaine ou les dix jours précédant le premier tour pour prendre contact avec ceux qui venaient de tenir les bureaux de vote des élections européennes ou qui avaient l’habitude de le faire. Nous leur avons exprimé l’importance de s’assurer au plus vite de notre capacité, compte tenu de la réglementation, à organiser le bureau de vote.

Dans ma commune et dans mon département, nous avons été inquiets, mais également assez rapidement rassurés, par le maintien de l’engagement citoyen en dépit des difficultés de date. En effet, organiser un nouveau scrutin imprévu un mois après une élection est probablement moins périlleux en avril ou en mai que fin juin et début juillet. Malgré tout, nous y sommes parvenus. Cependant, nous sentons que la situation s’est fragilisée. À une certaine époque, la mobilisation était spontanée et nos concitoyens nous relançaient avant qu’on ne les relance. Désormais, nous devons nous assurer bien en amont que nous ne souffrirons pas de difficultés.

Faut-il rémunérer les assesseurs ? L’AMF n’a pas formulé de doctrine sur le sujet, dans la mesure où celui-ci n’a jamais fait l’objet d’une réflexion et d’une décision de notre bureau national. Cependant, je pense que la plupart des maires estiment aujourd’hui qu’être assesseur ou délégué relève du volontariat citoyen et qu’à ce titre, la question du bénévolat est finalement extrêmement importante. Ceux qui s’expriment dans un sens contraire sont certainement ceux qui ont été confrontés à des difficultés.

Encore une fois, nous constatons que ceux qui ont l’habitude de nous accompagner dans la tenue des bureaux de vote manifestent un véritable engagement citoyen. De ce point de vue, envisager une rémunération sous quelque forme que ce soit me ferait craindre d’introduire le ver dans le fruit, c’est-à-dire une perte ou une aggravation du risque de perte du sentiment citoyen. D’un point de vue strictement personnel, je ne pense pas que cette rémunération soit ni souhaitée, ni souhaitable.

Il existe des assesseurs titulaires, mais également des assesseurs suppléants. La mission d’un assesseur titulaire concerne la signature de tous les bulletins et les enveloppes contenant des bulletins nuls, des procès-verbaux. Si nous nous orientions vers un dispositif qui aboutit à ce que l’assesseur suppléant doit être indemnisé alors que l’assesseur titulaire est bénévole, et alors même qu’ils n’auront peut-être pas passé le même temps au bureau de vote, cela serait assez triste et préoccupant. Cela n’apporterait pas grand-chose et contribuerait certainement à une banalisation du fait électoral, que je ne souhaite pas et que je ne recommanderai pas.

Ensuite, au moins depuis la grande loi de 2005, les maires de France sont très attentifs aux sujets d’accessibilité de l’espace public et sont de plus en plus sensibilisés à ces questions, qui n’apparaissaient jamais auparavant. En conséquence, les bureaux de vote sont organisés en ce sens, jusqu’à l’emplacement de l’isoloir réservé en priorité aux personnes à mobilité réduite. Ainsi, je n’ai jamais reçu de la part du préfet ou de ses services de récriminations à ce sujet ou de demandes concernant une commune qui ferait obstacle à une meilleure accessibilité. Je pense que tous les députés qui font la tournée des bureaux de vote ne me contrediront pas, y compris dans les bâtiments des petites mairies des communes rurales.

Je prends note de votre observation selon laquelle nos concitoyens les plus âgés sembleraient ne plus se présenter aussi nombreux dans les bureaux de vote. Elle me semble importante, d’autant plus que le vieillissement de la population est une réalité, alors même que l’on a toujours entendu dire que le pourcentage de participation aux élections était le plus élevé chez nos concitoyens les plus âgés.

S’agissant de l’organisation de la propagande et des moyens correspondants, je ne dispose pas de solutions définitives. À chaque fois que des scrutins de liste sont organisés et que de nombreuses listes se présentent, les formats changent, y compris dans la dimension des bulletins de vote. Au-delà, il est vrai que le nombre de listes a tendance à augmenter, y compris aux élections municipales. Dans les petites communes, il est de bon ton de ne pas tenir rigueur aux maires de ne pas avoir réussi à disposer trente-huit panneaux réglementaires à un endroit de leur commune. Ce casse-tête se pose aussi pour les communes plus importantes, à l’image de celle dont je suis le maire, qui compte 22 800 habitants. Il est très difficile de disposer ces panneaux sur l’espace public, en veillant à ne pas courir le risque d’être suspecté de rendre certains panneaux plus visibles que d’autres.

J’avoue que je n’ai aucune idée de la manière dont ce casse-tête pourrait être résolu. En revanche, d’une manière plus générale, je sais que nos concitoyens qui s’intéressent à ces sujets sont également attachés au bon usage de l’argent public. Ils sont ainsi de plus en plus nombreux à nous faire remarquer que sur les trente-huit panneaux installés, à peine la moitié d’entre eux sont couverts d’affiches. En tant que praticiens de la politique, nous connaissons le dessous des cartes, mais nos concitoyens pratiquent généralement une analyse plus sommaire, parce qu’ils n’ont pas à rentrer dans le détail des éléments qui pourraient leur permettre, comme nous le faisons, d’analyser le sujet.

À ce titre, il serait peut-être pertinent que la réglementation évolue, notamment concernant le nombre de panneaux. Dans une commune de taille assez importante, il pourrait être envisageable de diminuer le nombre d’emplacements, et par la même occasion de réduire le nombre de panneaux. Je ne pense pas que cette décision altérerait à l’échelle nationale la sincérité du scrutin européen par exemple.

Il en va sans doute différemment pour les élections municipales, où ces panneaux sont traditionnellement disposés à tous les endroits disponibles, notamment devant chaque bureau de vote. Nous savons bien qu’un certain nombre de nos concitoyens ne savent toujours pas pour qui ils voteront lorsqu’ils se rendent dans l’isoloir. Nous constatons fréquemment que ces derniers consultent encore les panneaux et lisent les affiches avant d’entrer dans le bureau de vote.

En résumé, pour les élections locales et nationales, il ne me semble pas pertinent de diminuer le nombre de panneaux ou du moins le nombre d’emplacements, mais la question peut se poser pour les élections européennes. Dans les intercommunalités très rurales, des dispositions pourraient aussi être prises afin que cette obligation subsiste pour le « chef-lieu » de l’intercommunalité, mais pour qu’elle soit allégée ailleurs. Ces sujets méritent de faire l’objet de réflexions et nos collaboratrices de l’AMF présentes aujourd’hui à mes côtés relaieront probablement cette question, qui n’est pas mineure.

Vous m’avez également interrogé sur les moyens. Nous disposons de dotations de la part de l’État pour les élections, mais celles-ci n’ont pas varié depuis vingt ans, si ma mémoire est bonne. Cependant, il n’aura échappé à personne que l’inflation a fait son œuvre depuis vingt ans et que le « panier du maire » – comme on parle de « panier de la ménagère » – a augmenté, particulièrement ces dernières années.

Il est clair que pour une mission correspondant à la fonction du maire représentant de l’État, une partie de plus en plus importante du coût de ces opérations électorales relève du budget communal, c’est-à-dire de ressources qui ne sont pas des ressources affectées. Nous constatons donc bien l’existence d’un risque de décrochage entre le coût réel de ces prestations et les moyens que l’État met à notre disposition. Je relève cependant que l’État a consenti un important effort pour nous accompagner et nous soutenir dans la délivrance de titres numérisés lors des difficultés rencontrées après la crise sanitaire.

En conséquence, il est clair que ces dépenses nouvelles issues du budget communal mériteraient d’être mieux compensées, surtout en cas d’accélération de certains calendriers électoraux, comme cela fut le cas pour les législatives anticipées de juin et juillet dernier. En vingt ans, des tâches nouvelles ont vu le jour et les tâches plus anciennes ont vu leur coût augmenter.

M. le président Thomas Cazenave. Vous avez indiqué que l’AMF ne tenait pas un registre qui remonterait les difficultés rencontrées par les maires sur le terrain. Cependant, avez-vous été saisi de quelques difficultés rencontrées lors des dernières élections ? Si tel est le cas, de quelle nature étaient ces difficultés ? Comment ont-elles été repérées, signalées et remontées à l’AMF ?

Par ailleurs, l’inquiétante chute de la participation a déjà été évoquée, y compris par vos soins, entraînant des conséquences sur la bonne tenue des bureaux de vote. Je souhaiterais connaître la position de l’AMF ou votre avis personnel au regard de votre expérience sur les initiatives ou les solutions qui ont pu être testées ailleurs, à l’instar du vote à distance. Ce vote à distance constitue-t-il selon vous une solution d’avenir pour essayer de mieux répondre à l’exigence de meilleure participation à nos différentes élections ?

De même, est-il possible d’envisager, comme cela se passe dans d’autres pays, que le vote ne se déroule pas nécessairement un dimanche, mais sur plusieurs jours ? Cet aspect n’est pas sans lien avec votre dernière intervention sur les coûts en termes d’organisation et de mobilisation. Au fond, les modes de vie ont changé, certaines personnes travaillent le dimanche et nous observons bien que d’autres pays ont opéré d’autres choix.

M. Guy Geoffroy. Le phénomène de chute de la participation est complexe et le temps qui nous est imparti lors de cette audition ne permet pas de répondre à tous les aspects de ce phénomène.

Les initiatives prises en la matière par les communes sont extrêmement nombreuses et obtiennent des résultats que je juge assez intéressants. Ainsi, un grand nombre de communes développent une stratégie de conseil municipal de jeunes. Dans ma commune, j’ai fait en sorte que ce conseil s’appelle « le Conseil des jeunes citoyens ». Nous offrons au long cours une véritable formation et sensibilisons des jeunes sur ces sujets, pour les préparer à une mobilisation naturelle quand ils seront devenus citoyens à part entière. Je suis toujours agréablement surpris du résultat.

Par ailleurs, j’organise tous les ans une cérémonie de remise des cartes d’électeurs aux jeunes électeurs. Je suis d’ailleurs frappé par deux éléments à ce sujet : d’une part, ils sont relativement nombreux à répondre à notre invitation et d’autre part, 80 % à 90 % viennent accompagnés de leurs parents, alors qu’ils sont majeurs. Ces actions nous permettent de faire coup double : les parents sont fiers que leurs enfants se voient remettre leur carte d’électeur et cette opération contribue à développer l’esprit citoyen, et donc la mobilisation. Même si cela ne suffira probablement pas en soi, les résultats me semblent assez encourageants. En parallèle, je note qu’à la suite du travail incessant que nous effectuons dans cette direction, les enfants des écoles, les enseignants, les parents sont plus nombreux qu’à une certaine époque à se rendre à nos manifestations patriotiques, à s’impliquer et même à prendre des initiatives. Je pense que de manière coordonnée, l’État et les collectivités locales pourraient probablement encourager le développement de ce type d’initiatives, en les faisant mieux connaître.

Ensuite, vous avez évoqué les modalités permettant de contribuer à une meilleure participation. Vous avez mentionné le vote à distance, mais vous auriez également pu citer le vote par correspondance. Si l’AMF n’a pas de doctrine en la matière, elle demeure cependant assez réservée sur ces sujets. Le vote à distance éloigne les électeurs. En établir le principe pour certains mais pas pour d’autres se heurterait peut-être à des difficultés législatives, voire de rang supérieur. À l’AMF, nous ne sommes pas persuadés que cet élément libérerait nécessairement la capacité de nos concitoyens à se sentir plus concernés par les élections.

Votre question me conduit par ailleurs à évoquer celle des procurations. Le contexte très particulier de 2020 avait permis de multiplier les procurations, permettant à une même personne de recevoir deux procurations au lieu d’une. Cette action était bienvenue et a donné des résultats intéressants. En conséquence, nous regrettons que cette possibilité ne soit pas réouverte.

En effet, vous avez souligné le changement des modes de vie de nos concitoyens. Certains habitants sont des électeurs permanents et déterminés, mais se retrouvent plus que par le passé en difficulté, surtout quand le calendrier des élections intervient de manière non prévue. Je fais ici à nouveau référence aux dernières élections législatives. Il peut également être envisagé de modifier la date des élections. Si l’on disait aux Américains qu’ils ne voteront plus le deuxième mardi de novembre pour élire leur président mais qu’ils voteront un dimanche, personne ne comprendrait. Changer la date des jours de scrutin en France permettrait-il d’obtenir un meilleur résultat ? Je n’en suis pas persuadé.

Permettez-moi à ce titre de mentionner mon expérience. Je tiens le bureau de vote centralisateur de ma commune. Lorsque nous interrogeons dès l’ouverture du bureau les électeurs pour leur demander s’ils sont disponibles le soir à partir de dix-sept heures quarante-cinq pour nous aider à dépouiller, je suis frappé par le nombre considérable de personnes qui nous indiquent qu’ils ne peuvent pas, non pas parce qu’ils ne le souhaitent pas, mais parce qu’ils travaillent. En conséquence, je crois que pour ceux qui veulent véritablement accomplir leur devoir de citoyen, le fait de travailler le dimanche n’apparaît pas aujourd’hui être un motif les empêchant de se rendre aux urnes alors qu’ils en auraient envie.

En résumé, la question du changement de jour de vote n’est peut-être pas une solution. Dans un premier temps, cela déstabiliserait le système. Je suis incapable de dire si dans un deuxième temps, cela contribuerait à un sursaut de la participation. Je pense que la diminution de la participation est liée à une conjonction de facteurs. En outre, il s’agit d’un fait politique global, qui frappe un grand nombre de démocraties établies dans le monde.

M. le président Thomas Cazenave. Je partage avec vous l’idée que derrière la participation ne se joue pas uniquement la question de son caractère pratique pour celles et ceux qui doivent se rendre aux urnes. Cependant, je tiens à apporter quelques précisions. Lorsque j’évoquais la question de la date, je ne pensais pas au changement de jour, mais plutôt à un scrutin étalé sur plusieurs jours, y compris parfois sur du temps de travail. Je constate empiriquement que dans certaines régions proches d’un littoral et donc de plages, le taux de participation tend à s’effondrer les dimanches de beau temps.

Par ailleurs, je trouve étonnant de promouvoir l’ouverture d’un plus grand nombre de procurations, tout en étant très réservé sur le vote à distance. Dans le fond, le vote à distance s’apparente un peu à un vote par procuration dans la mesure où il déroge au rituel républicain du passage par le bureau de vote.

M. Guy Geoffroy. La proposition d’étendre le vote sur plusieurs jours mérite sans doute que l’on y réfléchisse. J’y vois cependant une limite immédiate, qui est celle de la sécurisation des urnes. Lors de mes premières années de militantisme, j’ai connu l’époque où les urnes n’étaient pas fermées comme elles le sont aujourd’hui, la fente était simplement recouverte d’une feuille de papier. J’ai également connu des affaires de bourrages d’urnes, qui ont entraîné des poursuites pénales, ou le cas d’un département français proche de la métropole où des urnes pouvaient être jetées à la mer. Ces phénomènes n’existent plus ou alors dans des proportions infinitésimales.

Aujourd’hui, la procédure est bien sécurisée, l’urne fait l’objet d’une surveillance permanente, d’une manière ou d’une autre, de facto. Mais si l’on devait ouvrir le scrutin du samedi matin jusqu’au dimanche soir, la question de la surveillance permanente de l’urne dans chaque bureau de vote se posera, sans parler du transfert des urnes de chaque bureau de vote vers le bureau centralisateur. Ces questions, qui peuvent paraître primaires, ne le sont pas en réalité et me laissent penser à ce stade que l’idée est bonne dans son principe, mais dangereuse dans sa mise en œuvre.

Dans les communes comme la mienne, nous avons les moyens de nous organiser, la police municipale peut prendre en charge les urnes les unes après les autres et les placer dans un endroit protégé. En revanche, cela n’est pas possible dans de plus petites communes. Il serait donc très dangereux de prétendre s’y livrer.

J’entends votre remarque sur une forme de dissonance entre la promotion de procurations multiples par personne et l’hésitation quant au vote à distance. Je tiens à rappeler que ce sentiment m’est personnel et ne représente pas une position officielle de l’AMF. Je suis personnellement très attaché au vote par une personne physique, que ce soit l’électeur lui-même ou la personne à qui l’électeur a confié le soin de voter.

Dans le même ordre d’idée, je fais partie de ces maires, assez nombreux, qui ont éprouvé des difficultés à adhérer au vote à l’aide d’une machine électronique. Nous sommes ainsi attachés au cérémonial du dépouillement et à l’alignement des résultats bureau par bureau. À ce sujet, on aurait pu penser que la mise en œuvre en fanfare du vote électronique il y a un certain nombre d’années aurait créé un réel engouement, que beaucoup de communes s’y seraient prêtées. Mais en réalité, cela n’a pas été le cas.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Vous avez indiqué que l’époque des bourrages d’urnes est révolue, mais de tels cas subsistent malheureusement. Le Conseil constitutionnel a ainsi rendu un avis en 2017 à propos d’une élection où j’étais candidate face à un certain Manuel Valls. En l’occurrence, une clef supposée n’ouvrir qu’un seul cadenas permettait d’en ouvrir deux. Des questions demeurent encore sur certaines pratiques, malheureusement.

Je souhaite savoir si l’AMF a réalisé un bilan de la nouvelle procédure concernant la radiation pour perte d’attache communale. Au préalable, les dossiers étaient examinés de manière individuelle par une commission. Depuis la loi de 2016, cette décision s’effectue à la discrétion du maire, la commission électorale n’intervenant que dans un second temps pour donner son avis. À titre personnel, comment pratiquez-vous cette procédure de radiation ? Pour éviter d’enlever aux habitants de votre commune ce droit fondamental qu’est le droit vote, quels moyens mettez-vous en œuvre avant de procéder à une radiation ? Étudiez-vous les liens existants avec les impôts, la trésorerie ou la cantine ?

Ensuite, nous observons que les panneaux d’affichage libre sont de moins en moins présents, entraînant un accroissement de l’affichage sauvage. Selon vous, les collectivités sont-elles au fait de la loi, qui précise que le nombre de panneaux disponibles doit être établi en fonction de la population ?

Je partage votre avis concernant la possibilité de revenir à deux procurations par portant. Je souhaite par ailleurs attirer l’attention sur les moyens mis en place pour permettre à nos aînés d’aller voter, notamment ceux qui vivent en Ehpad. Généralement, la mairie se charge de ces aspects, mais quelle procédure mettez-vous en place dans ce domaine, notamment avec les agents de la police municipale ?

M. Guy Geoffroy. Au sein de l’AMF, nous n’avons pas établi de bilan sur les questions relatives à la perte d’attache communale. Cependant, le fait que nous évoquions le sujet aujourd’hui nous incite à le mentionner auprès de nos autorités respectives au sein de l’AMF. Nous nous efforcerons d’approcher un tel bilan, qui nécessitera cependant que les communes collationnent un certain nombre d’informations pour pouvoir les faire remonter. Jusqu’à présent, la question ne s’est jamais posée dans des termes aussi précis que ceux qui ont été mentionnés aujourd’hui. Par exemple, dans mon département, je ne dispose pas aujourd’hui de la matière me permettant de faire remonter ces données au niveau national.

Ensuite, vous m’avez demandé de quelle manière nous nous entourons du maximum de précautions pour ne pas priver un électeur de son droit de vote. Les maires agissent essentiellement, dans leur quasi-totalité, par bon sens, ils n’ont aucune idée préconçue consistant à aller chercher coûte que coûte ceux qui seraient inscrits indûment sur les listes électorales. Dans ma commune, les services s’interrogent sur un certain nombre de situations où il n’existe manifestement plus de rattachement à la commune.

Un des éléments constitutifs de cette situation porte sur le retour en mairie des cartes d’électeurs non distribuées à l’adresse indiquée. Je rappelle que ces cartes doivent être disponibles dans tous les bureaux de vote. Ainsi, tout électeur qui n’a pas reçu sa carte là où il devait la recevoir peut en faire la demande dans le bureau de vote le jour du scrutin, où peut lui être remis le document, qu’il signe devant nous. Je précise cependant que le nombre de celles et ceux qui sollicitent la remise de leur carte d’électeur en arrivant au bureau de vote est infinitésimal. Nos services ajoutent à ces constats très factuels d’autres appréciations, comme des liens au travers de la scolarité ou de la régie de recettes et dépenses de la commune. En résumé, ce croisement d’informations s’opère de manière très précautionneuse.

Vous avez également évoqué l’affichage et les règles de droit que doivent appliquer les communes. Lorsque j’étais député et me rendais dans les quarante-huit communes de ma circonscription, je constatais que même dans les plus petites communes, il existait des panneaux d’affichage libres. Ces panneaux, qui étaient proportionnels à la taille de la commune étaient parfois surutilisés pour des affichages de manifestations qui se déroulaient loin de la commune, comme une brocante par exemple. Je pense que les communes sont à la hauteur de leurs obligations dans ce domaine. Si elles ne l’étaient pas, il convient de nous remonter cette information. Nous avons la capacité, conjointement avec l’État, de faire valoir les obligations qui incombent aux communes, particulièrement sur des sujets régaliens de ce type.

Vous avez en outre évoqué l’affichage sauvage. J’ai connu une époque pas si lointaine où, en dépit d’un nombre suffisant de panneaux, des affichages intervenaient partout, y compris là où aujourd’hui plus personne ne se hasarderait à en placer. Les préoccupations environnementales, y compris l'aspect visuel, associées à la volonté de plus en plus affirmée de ne pas gâcher du papier, contribuent à une diminution de l'affichage sauvage, lequel pouvait être particulièrement marqué jusqu’à une période récente que j’évaluerais au début du XXIe siècle. Les candidats qui veulent faire valoir à travers des moyens de communication autres que les panneaux officiels leur souhait de solliciter la confiance de leurs concitoyens ont aujourd’hui bien mesuré les capacités et les droits qui leur étaient ouverts, et les utilisent de manière satisfaisante. Par ailleurs, je n’ai pas la prétention de traiter tous les sujets. Je connais très bien la commune d’Evry, mais je ne me permets pas de juger ce qui s’y passe aujourd’hui.

Ensuite la possibilité de donner procuration est maintenant plus ouverte. Deux Ehpad sont implantés dans ma commune. Le commissariat s’organise afin que des fonctionnaires de police, en lien avec la direction des Ehpad, se rendent dans les résidences un jour déterminé, au contact des personnes qui veulent donner procuration. Notre police municipale procède de la même manière.

Comme je le soulignais précédemment, les efforts des communes sont considérables dans le cadre de l’ensemble des dispositifs d’inclusion. Ils concernent également la volonté des collectivités locales de permettre à nos concitoyens les plus diminués physiquement de venir dans les bureaux de vote. Le vote par procuration de nos habitants vivant en Ehpad est important en volume.

Mme Farida Amrani (LFI-NFP). Pouvez-vous affiner votre réponse concernant la radiation pour perte d’attache communale ? Comment expliquez-vous qu’une commune ait pu radier 15 % de son corps électoral quelques jours avant les élections européennes, alors même qu’un grand nombre de ces électeurs continuent d’habiter la ville, où ils payent leurs impôts, notamment les impôts fonciers ? Ne faudrait-il pas revenir au système préalable, quand les dossiers étaient examinés de manière individuelle par une commission ? En tant que maire, êtes-vous en relation avec le service des impôts sur ces questions, afin d’obtenir un transfert d’informations ? Enfin, pensez-vous qu’un maire qui radie 15 % du corps électoral s’est entouré de toutes les précautions nécessaires ?

M. Guy Geoffroy. Je ne veux pas esquiver votre question, je vais essayer d’y répondre de manière la plus précise possible. Je n’ai pas d’explication à fournir au phénomène que vous avez cité, puisque je ne l’ai jamais rencontré sur ma commune. Je n’ai pas non plus reçu d’informations en ce sens de la part d’un maire ou du représentant de l’État. Cependant, je ne mets pas en doute l’évocation que vous venez de faire.

Je ne m’explique pas comment un maire peut radier quelqu’un qui habite sur la commune, paye ses impôts sur la commune et y scolarise ses enfants. Je ne peux que réitérer mes propos précédents concernant la réunion d’éléments probants laissant penser qu’une personne n’habite plus la commune. Il s’agit donc d’une démarche totalement opposée à celle qui consisterait à radier ceux qui ne devraient pas l’être, compte tenu de l’ensemble des éléments qui attestent bien de sa présence et donc de sa capacité à être électeur sur la commune.

Je confirme donc que nous avons tous les moyens disponibles de vérifier si quelqu’un habite sur la commune ou non. Il peut s’agir des moyens propres à l’activité de la commune par les services qu’elle propose à la population et dont certains d’entre eux nécessitent soit un paiement, soit à défaut de paiement, une inscription. Je pense par exemple à un enfant inscrit à l’aide aux devoirs au centre d’action sociale. Le lien de la commune avec les services fiscaux est constant. Dès lors, je ne peux guère comprendre le phénomène tel que vous le rapportez.

M. le président Thomas Cazenave. Monsieur le vice-président, il ne reste plus qu’à vous remercier pour votre présence cet après-midi et pour avoir contribué à éclairer nos travaux.

* *

Audition, ouverte à la presse, de Mme Véronique Cortier et M. Pierrick Gaudry, informaticiens, directeurs de recherche au sein du Laboratoire lorrain de recherche en informatique et ses applications (Loria-CNRS/Université de Lorraine/Inria), contributeurs à la conception du logiciel de vote électronique code source ouvert Belenios (jeudi 6 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Madame Véronique Cortier, monsieur Pierrick Gaudry, vous êtes directeurs de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), au sein du laboratoire lorrain de recherche en informatique et ses applications (Loria). Vous avez publié en 2022, aux éditions Odile Jacob, un ouvrage intitulé Le Vote électronique. Les défis du secret et de la transparence ; vous avez également contribué à créer le logiciel de vote électronique Belenios. Vous portez à ce titre un regard à la fois théorique et pratique sur ces questions qui sont au cœur de nos travaux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Véronique Cortier et M. Pierrick Gaudry prêtent successivement serment.)

Mme Véronique Cortier, directrice de recherche au CNRS. Mes recherches portent principalement sur les questions de sécurité informatique. Je m’intéresse aux protocoles de sécurisation sur internet, notamment aux protocoles de vote électronique. J’essaie de développer des outils d’analyse des systèmes de vote – déjà déployés ou en cours de déploiement, en Suisse ou en France par exemple, mais aussi des systèmes plus théoriques, étudiés dans un cadre académique. Vous l’avez rappelé, nous proposons la plateforme en ligne Belenios, utilisée chaque année pour quelques milliers d’élections. Nous collaborons régulièrement avec des entreprises, aussi bien en France qu’à l’étranger. Nous discutons avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) ; nous avons été tiers de confiance pour les élections législatives de 2022, afin d’essayer d’apporter plus de vérifiabilité et de transparence.

M. Pierrick Gaudry, directeur de recherche au CNRS. Mes recherches initiales portaient plutôt sur la cryptographie et la théorie des nombres. Je travaille sur le vote électronique en collaboration avec Mme Cortier depuis une douzaine d’années, de façon théorique mais aussi avec une volonté de se confronter à la réalité, notamment grâce au logiciel Belenios et aux interactions avec des entreprises. Nous avons agi en tant que tiers au cours des élections législatives de 2022 pour vérifier que tout s’était bien passé : ce travail nous a mis en contact avec l’Anssi et nous a permis de prendre conscience de nombreuses réalités de terrain.

Nous sommes informaticiens, spécialistes de sécurité informatique. Mais les sciences humaines ont aussi beaucoup à dire sur le vote électronique. Nous sommes sensibles à ces aspects, nous avons un avis, mais nous ne sommes experts ni en droit, ni en sciences sociales, ni en sciences politiques, ni en ergonomie. Nous ne pourrons donc pas répondre à toutes vos questions de façon aussi éclairée que le pourraient des spécialistes de ces disciplines.

Pour résumer nos conflits d’intérêts, ou en tout cas tout ce qui pourrait être interprété comme tel, je précise que nous avons interagi avec différentes entreprises dans le cadre de contrats de recherche que ces dernières – je pense notamment à Docaposte, Voxaly et Idemia, qui sont des entreprises françaises, ou encore à Scytl, qui est espagnole – avaient conclus avec le CNRS. Nous avons encore un contrat de recherche avec la poste suisse, qui vise le marché spécifiquement suisse du vote électronique.

Par ailleurs, le logiciel Belenios est en train d’être valorisé par l’ingénieur qui a développé le site, dans le cadre d’une start-up, mais nous-mêmes ne sommes pas impliqués ; nous ne détenons pas de part du capital.

M. Antoine Léaument, rapporteur. La question de la sécurité du vote électronique se pose de différentes façons.

Il y a d’abord la sécurité pour l’électeur lui-même : comment peut-il être sûr que son vote a bien été exprimé, et en faveur du candidat pour lequel il entendait voter ? Il pourrait craindre d’avoir voté pour un candidat, mais que la machine ait été “bidouillée” de telle façon qu’il aurait en fait voté pour un autre… Comment garantir la sécurité pour l’électeur ?

Comment garantir aussi que des intervenants extérieurs – des puissances étrangères ou un parti politique – ne puissent pas trafiquer le résultat du vote ?

Le vote en ligne a été proposé aux électeurs français inscrits à l’étranger aux élections législatives de 2012, de 2022 et de 2024, mais pas en 2017 : cette année-là, l’Anssi a estimé que les risques de cybersécurité étaient trop importants. Pourriez-vous nous en dire davantage ? Quels sont ces risques et comment s’en protéger ?

En 2022, ce vote électronique a rencontré des problèmes d’accès au serveur, qui ont empêché certains électeurs d’exprimer leur vote. Pouvez-vous nous expliquer ce qui s’est passé ?

Mme Véronique Cortier. Nous sommes dans le vif du sujet… Garantir à chaque électeur que son vote est compté est une question fondamentale, non résolue dans l’état de l’art. En effet, l’électeur choisit son candidat sur l’écran, mais il ne maîtrise pas ce qui est fait dans la machine. Des attaques peuvent survenir à au moins deux endroits : sur la machine de l’électeur – son ordinateur, son smartphone – et sur le serveur qui collecte les votes.

La vérifiabilité de l’intention reste une question très difficile : la personne choisit un nom qu’elle voit sur l’écran, mais sommes-nous certains que c’est bien ce nom qui est envoyé ? Certains pays arrivent à obtenir des garanties sur ce point, la Suisse ou l’Estonie par exemple. Ainsi, en Suisse, l’électeur reçoit à l’avance un matériel électoral qui comprend, pour chaque candidat, un code de quatre chiffres ; s’il sélectionne le candidat A, il y a un échange entre l’ordinateur du votant et le serveur et, en retour, l’électeur voit un code s’afficher, qui est normalement celui du candidat A. Or son ordinateur, même s’il est compromis, n’a pas accès à cette feuille de papier. Cela passe ainsi par une procédure papier, et l’infrastructure est lourde ; il faut plusieurs serveurs de vote. Il y a d’autres façons de procéder, mais disons pour faire court que si, sur le plan académique, nous savons vérifier les intentions, cela reste difficile à appliquer, soit parce que c’est cher, soit parce que l’on demande plus d’efforts à l’électeur. C’est vraiment une question à laquelle nous avons encore du mal à répondre.

Nous savons un petit peu mieux faire pour la suite du processus. Pour les élections législatives de 2022, on a supposé que l’ordinateur du votant était de confiance, qu’il chiffrait correctement le vote conformément au choix de l’électeur. C’était vraiment une hypothèse. À partir de là, on peut faire un peu plus : l’électeur obtient un récépissé – ce qui implique beaucoup de cryptographie –, à l’image d’un suivi de La Poste. On peut aussi s’assurer que le bulletin chiffré est bien dans l’urne et que le résultat proclamé correspond aux bulletins chiffrés. C’est le rôle que nous avons joué en tant que tiers de confiance. Pour cette seconde partie, l’état de l’art nous indique comment faire ; ce n’est pas toujours mis en œuvre dans la réalité.

Quant aux attaques éventuelles et aux craintes que l’on peut nourrir, tout dépend de l’élection considérée : l’élection de délégués de parents d’élèves dans un lycée n’a pas les mêmes enjeux qu’une élection nationale.

Les attaques peuvent aussi venir de l’intérieur : il y a forcément un humain pour gérer un serveur de vote. Le prestataire n’a a priori pas de raison de truquer l’élection, la commission électorale est a priori de bonne foi. Mais parmi tous ces intervenants, certains peuvent être corrompus – dette de jeu ou intérêt personnel, par exemple – et vouloir tenter d’enlever des bulletins, d’en rajouter, de manipuler le résultat. De la même façon, une puissance étrangère pourrait chercher à corrompre des employés d’un prestataire, par exemple. Dans le cas des élections législatives de 2022, le serveur était déployé par le ministère des affaires étrangères : là encore, il est possible que des puissances étrangères ou des attaquants internes cherchent à corrompre des personnes.

Quant à la corruption des dispositifs de l’électeur – ordinateur personnel ou smartphone –, elle sera probablement détectée à terme, mais une puissance étrangère pourrait chercher à déployer des virus sur certaines machines. Il n’est pas nécessaire de compromettre toutes les machines : il peut suffire d’agir sur un certain pourcentage du parc pour changer le résultat de l’élection. Bien sûr, tout dépend de l’enjeu, et donc de l’ampleur des moyens déployés.

M. Pierrick Gaudry. Je précise que nous employons le terme « corrompu » pour les machines comme pour les êtres humains, mais pas forcément à bon escient, car il est beaucoup plus négativement connoté dans ce second cas. Nous voulons seulement parler de quelqu’un qui se retrouve du côté de l’attaquant – mais un ingénieur système « corrompu » peut aussi bien être menacé, par exemple, ce qui n’est pas tout à fait la même chose.

En 2017, l’Anssi a en effet préconisé, quelques mois avant la tenue du scrutin, de ne pas autoriser le vote par internet pour les élections législatives dans les circonscriptions des Français de l’étranger. Nous ne savons pas ce qui s’est passé. L’analyse de risques qui mène à ce type de décisions est multiple. Elle s’attache d’abord au produit de vote lui-même – ses forces, ses faiblesses, ses failles éventuelles ; or, à cette époque, la réglementation n’obligeait pas à en rendre publiques les spécifications. Nous ne les connaissons donc pas. C’était le résultat d’un appel d’offres : nous connaissons l’entreprise qui l’a remporté, et d’autres circonstances où cette solution a été déployée. C’était un produit plutôt bon, leader européen à l’époque. Peut‑être y a-t-il eu des soucis particuliers liés à cette élection. Mais l’analyse des risques prend aussi en considération un contexte géopolitique que nous ne sommes, en tant que chercheurs informaticiens, absolument pas aptes à évaluer.

L’Anssi est vraiment l’entité capable de prendre ce genre de décisions. Il faut admettre que, de temps en temps, des gens bien informés sont capables de dire qu’il ne faut pas utiliser le vote électronique : savoir renoncer est une qualité dans ce genre de situations.

L’Anssi communique beaucoup. Elle met ainsi régulièrement à jour un « panorama de la cybermenace » qui explicite l’environnement général et aide à comprendre pourquoi on préfère parfois renoncer.

À partir de 2022, la transparence sur le logiciel utilisé s’est accrue. Nous en savons donc davantage, d’autant que nous avons été impliqués en tant que tiers.

S’agissant des problèmes rencontrés en 2022 et en 2023 – pour les élections générales ou les partielles à la suite d’annulations, je ne saurais plus vous dire –, ils n’étaient pas spécifiques au vote électronique : c’était des serveurs qui n’étaient pas accessibles, des SMS qui n’arrivaient pas. Ce sont des difficultés que l’on pourrait avoir avec le serveur d’une banque ou un service des impôts. Des problèmes de sécurité informatique générale de ce type affectent particulièrement une procédure de vote électronique, soumise à des échéances courtes. En général, on peut se permettre que le serveur tombe pendant de courts moments, parce que la période de vote électronique est plus longue que pour le vote à l’urne : tenir physiquement un bureau de vote, dans une mairie ou une école, cela ne peut guère se faire plus qu’un dimanche de huit à vingt heures, alors qu’un système de vote par internet peut être ouvert durant plusieurs jours, ce qui permet de compenser d’éventuels problèmes d’accès. Mais si ceux-ci sont trop importants, il y aura un effet sur la participation.

M. le président Thomas Cazenave. Vous étiez tiers de confiance pour les élections législatives de 2022. Diriez-vous que, s’agissant du vote électronique, elles se sont bien déroulées ?

Vous expliquiez que l’état de l’art donne des moyens d’assurer une vérifiabilité parfaite, mais que ce n’est pas tout à fait le cas des systèmes effectivement mis en place. Ai-je bien résumé votre propos ? Considérez-vous que le vote à l’urne est absolument sans risque par rapport à un vote électronique ?

Vous relevez dans votre ouvrage que les pays ayant instauré le vote par internet ne constatent pas d’augmentation de la participation électorale. Dès lors, pourquoi avoir recours à cette modalité de vote susceptible de présenter des fragilités, des risques de vulnérabilité et de « non-vérifiabilité » ? À quoi bon ? Pourriez-vous revenir sur ce que vous avez observé et sur les échanges que vous avez peut-être eus avec vos collègues qui, dans d’autres pays, sont spécialistes de ces sujets ?

Je termine par une question de béotien : les enjeux de vérifiabilité et de non-vulnérabilité sont-ils les mêmes pour une machine à voter dans un bureau de vote et pour le vote à distance par internet ? Autrement dit, ces deux modalités présentent-elles les mêmes risques ? S’il s’avère que, dans l’isoloir d’un bureau de vote, les machines à voter posent plus de problèmes que les bulletins papier, à quoi bon les utiliser ?

Mme Véronique Cortier. Ces questions, que nous nous posons régulièrement, sont très importantes.

Nous n’avons pas participé à la supervision du vote en ligne lors des élections législatives de 2024. Tout s’est-il bien passé en 2022 et 2023 ? En tant que scientifiques, il nous est difficile d’apporter une réponse définitive à cette question.

Vous avez vous-même évoqué les problèmes d’accessibilité rencontrés en 2022. Sur les onze circonscriptions, trois élections ont dû être réorganisées en 2023, dont au moins deux parce qu’un nombre très significatif d’électeurs n’avaient jamais reçu par SMS les codes dont ils avaient besoin – je me réfère aux décisions rendues par le Conseil constitutionnel, car je n’ai pas plus d’informations. Il est donc difficile de voir dans ces opérations de vote un succès total.

Le système mis en œuvre résulte d’un compromis, car toutes les possibilités existantes en l’état de l’art n’ont pas été retenues. Notre rôle consistait à vérifier que les résultats proclamés correspondaient aux bulletins déposés dans l’urne qui nous avait été fournie et que les électeurs ont pu retrouver le numéro inscrit sur leur récépissé dans la liste des références de bulletins publiée. Sur ces questions, nous n’avons pas constaté de dysfonctionnement. Cependant, nous n’avons observé qu’une petite partie du processus.

Il ne faut pas oublier que ce vote électronique remplace le vote par correspondance autrefois proposé aux Français de l’étranger qui ne peuvent pas se déplacer jusqu’à un bureau de vote physique ou ne sont pas disposés à faire la queue. Ce vote par correspondance était un vote papier, mais à distance. Il convient de dépasser la distinction classique entre le vote électronique et le vote papier. Si le vote papier à l’urne, tel qu’il est organisé en France pour les grandes élections, garantit un très bon niveau de sécurité, l’utilisation de bulletins papier ne suffit pas pour assurer la fiabilité du système. En France, la sécurité du vote par correspondance n’est pas exceptionnelle : les votants ne sont même pas assurés que leur bulletin arrive à destination, parce que les services postaux peuvent dysfonctionner ou délivrer les plis en retard ; par ailleurs, ils ne savent pas qui réceptionne les bulletins et n’ont pas la garantie que le secret du vote soit respecté, ni que les personnes chargées de collecter les bulletins ne prennent pas l’initiative de les changer. Dès lors, le vote électronique n’apparaît pas pire que le vote par correspondance ; on peut même concevoir des systèmes de vote électronique garantissant plus de sécurité tout en répondant aux besoins des personnes empêchées de se déplacer.

On peut ainsi considérer que le recours au vote électronique était satisfaisant pour l’élection des députés des Français de l’étranger. Cela ne veut pas dire qu’il aurait été opportun d’utiliser ce même système sur le territoire national, où les électeurs ont la possibilité de se déplacer pour voter physiquement.

Je confirme que le système mis en place n’utilisait pas toutes les possibilités existantes en l’état de l’art. Je l’ai dit, il résulte d’un compromis et de nos discussions avec l’Anssi, qui va rédiger un guide et des recommandations. En tant que chercheurs, nous encourageons le recours à certaines techniques qui nous semblent accessibles, mais il revient aux autorités de décider de ce qui est faisable sans être trop coûteux.

Vous nous avez demandé si le vote à l’urne était à 100 % sans risque. En tant qu’informaticiens spécialistes des questions de sécurité, nous considérons qu’il existe toujours des risques ! Cependant, le vote à l’urne, tel qu’il est pratiqué en France, comporte deux avantages.

Le premier est la simplicité : l’électeur choisit le plus souvent un candidat ou une liste parmi une dizaine voire une vingtaine, et l’on compte simplement le nombre de voix recueillies par chacun. Cela n’a rien à voir avec ce qui se passe dans d’autres pays où il faut classer les candidats ou répondre à de nombreuses questions en même temps ; ces règles électorales difficiles à mémoriser multiplient les risques d’erreur et conduisent à rendre un grand nombre de bulletins invalides. En France, il suffit donc de compter, ce qui peut être un peu long mais reste tout à fait faisable. Les systèmes plus compliqués peuvent encourager le recours au vote électronique ; du reste, quand le comptage est très difficile ou quand les électeurs doivent classer les différents candidats, il est nécessaire d’utiliser un ordinateur pour déterminer le vainqueur.

Le vote à l’urne apparaît donc très sûr : l’électeur voit les bulletins ; il se rend dans l’isoloir pour glisser celui qu’il choisit dans une enveloppe, afin de protéger son secret ; il dépose lui-même cette enveloppe dans l’urne ; il peut rester au bureau de vote toute la journée ou faire confiance à ceux qui restent sur place pour vérifier que personne ne manipule l’urne. Certaines fraudes demeurent possibles – je pense par exemple aux faux électeurs – mais sont pratiquées à petite échelle. Ainsi, le système n’est pas sûr à 100 %, mais tout de même très sûr par rapport aux autres.

Le second avantage du vote à l’urne, en France, est son caractère compréhensible : les électeurs peuvent comprendre, sur-le-champ ou avec un peu de recul, pourquoi il est sécurisé. Par exemple, s’il est interdit d’écrire sur son bulletin, c’est pour éviter que l’on soit forcé d’y porter un signe distinctif qui permettrait de le reconnaître. On suit les règles sans forcément savoir pourquoi, mais elles sont simples et connues.

Ainsi, de notre point de vue, aucun système de vote électronique n’est aussi sûr que le vote à l’urne, en présentiel, tel qu’il est organisé en France pour les grandes élections. Dès lors, nous ne voyons aucune raison de changer de système. À quoi bon passer au vote électronique ? Nous nous posons régulièrement la question.

Les machines à voter ne réduisent pas les contraintes par rapport au vote à l’urne : les électeurs doivent toujours se déplacer. Du reste, ce système est moins compréhensible, et il est exposé à plus de vecteurs d’attaque. Les machines peuvent être compromises, surtout si elles font l’objet d’un moratoire depuis plusieurs années – généralement, la première chose à faire pour garantir la sécurité d’un appareil, c’est de le mettre à jour… Vraiment, nous ne voyons aucune raison d’utiliser des machines à voter en France. Il est vrai que, dans certains pays, elles sont indispensables pour compter les votes. Ainsi, les États-Unis utilisent des machines mécanisées, à levier, depuis plus d’un siècle, parce que les électeurs répondent à de nombreuses questions à la fois : ils choisissent le gouverneur de l’État en même temps que l’heure d’arrosage des pelouses – j’exagère peut-être un peu. Sans ces machines, le comptage serait difficile, long et pénible. En France, cette étape allonge le processus de quelques heures, mais elle est tout à fait réalisable avec de simples moyens humains. Dans le contexte français, on ne voit pas quel serait l’avantage des machines à voter.

M. Pierrick Gaudry. On pourrait croire que le vote par internet, en permettant aux électeurs de voter depuis n’importe quel endroit, entraîne forcément une augmentation de la participation. C’est un raccourci. Nous touchons là à des questions sociologiques dont nous ne sommes pas spécialistes – nous nous contentons d’observer –, mais si les pays ayant mis en œuvre cette nouvelle modalité de vote ont pu connaître, au début, un petit pic de participation, sous l’effet de la nouveauté, le taux de participation s’est ensuite rapidement stabilisé. Cette tendance semble toucher assez uniformément tous les pays concernés. Je prendrai l’exemple de l’Estonie, qui autorise le vote par internet depuis 2007. Il s’agit d’un régime parlementaire, qui ne connaît pas d’élection présidentielle : pour eux, les élections législatives, c’est le top…

M. le président Thomas Cazenave. Je suis obligé de corriger vos propos, monsieur Gaudry : pour nous aussi, les élections législatives, c’est le top !

M. Pierrick Gaudry. Bien sûr, monsieur le président !

En Estonie, donc, lors des dernières élections législatives, plus de la moitié des votants ont utilisé internet, mais le taux de participation s’est limité à 63,5 %. Ce taux est très comparable à ceux que nous connaissons en France, même s’ils varient en fonction du contexte. Je ne pense donc pas que le vote électronique nous permette de retrouver les taux de participation que nous avons connus dans la période d’après-guerre. Ce n’est pas une solution pour limiter l’abstention.

Le vote par internet permettrait-il d’alléger le dispositif de tenue des bureaux de vote, qui est très lourd et requiert la présence de nombreux assesseurs ? Il est vrai qu’un passage au tout-électronique diminuerait les besoins humains le jour J. Cependant, tous les pays ayant mis en place un vote par internet pour leurs élections politiques majeures ont gardé un système multimodal, où le vote à l’urne reste possible. Il faudra donc, de toute façon, maintenir des bureaux de vote. Peut-être pourrait-on en supprimer 30 %, mais la question de la proximité se poserait immanquablement. On ne voit donc pas bien quel sera le gain…

Pour les élections présidentielles, législatives et municipales, notre point de vue est assez clair : nous ne voyons pas l’intérêt de passer au vote par internet. Les risques associés à cette modalité de vote ne compensent pas les gains mineurs pour ce qui est de l’abstention ou des besoins dans les bureaux de vote. Le jeu n’en vaut pas la chandelle.

M. le président Thomas Cazenave. Merci pour la clarté de vos propos. Si je comprends et résume bien, vous estimez que le vote électronique est intéressant, y compris du point de vue de la sécurité, lorsqu’il se substitue au vote par correspondance, mais dans les autres cas de figure, vous n’y voyez pas d’intérêt.

Mme Véronique Cortier. C’est un bon résumé de notre position, du moins pour les élections nationales ou pour les élections citoyennes à enjeu, car le vote à l’urne présente bien plus d’avantages du point de vue de la sécurité.

Il conviendrait peut-être de tempérer un peu notre point de vue s’agissant d’autres scrutins tels que les élections professionnelles, dont les enjeux peuvent d’ailleurs ne pas être négligeables. L’organisation d’un vote à l’urne n’est pas forcément simple ; du reste, les urnes sont parfois déplacées avant le dépouillement, ce qui pose des problèmes de sécurité. Dans certains contextes, le vote électronique peut donc avoir un intérêt.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je vous remercie de votre franchise : alors que vous êtes chercheurs dans ce domaine, vous dites que le vote électronique ne présente finalement pas beaucoup d’intérêt. Bien que vous ayez présenté tout à l’heure tous les risques de conflits d’intérêts auxquels vous pourriez être confrontés, je n’ai aucun doute quant à votre sincérité !

Le vote à l’urne n’a pas qu’une dimension individuelle. Il s’inscrit dans un cadre collectif, organisé et ritualisé, qui implique la participation de nombreuses personnes : l’électeur rencontre d’abord des gens qui vérifient son inscription sur les listes électorales ; il se rend ensuite dans l’isoloir pour glisser son bulletin dans une enveloppe ; devant l’urne, un nouveau cérémonial commence, car il faut vérifier une nouvelle fois que l’électeur est bien inscrit avant qu’il puisse déposer son enveloppe. Il y a donc une forme de contrôle collectif, auquel participent notamment les partis politiques, qui peuvent nommer des assesseurs chargés de vérifier le bon déroulement du scrutin.

Les choses semblent plus compliquées, ou en tout cas plus techniques, en cas de scrutin électronique. Comment les assesseurs représentant les partis politiques pourraient-ils remplir leur rôle dans un tel cadre ? Comment pourraient-ils notamment contrôler le dépouillement, en dépit de son caractère instantané, et attester de la fiabilité du scrutin ? Faudrait-il que chaque parti recoure à des informaticiens ?

S’agissant des machines à voter, je suis assez d’accord avec ce que vous avez dit. Puisque le vote à l’urne fonctionne bien, pourquoi se compliquer la vie avec des outils qui viendraient par ailleurs ajouter de la suspicion ? Je vois quand même un avantage potentiel à ces machines : si elles étaient connectées au répertoire électoral unique, elles pourraient permettre à tout électeur de voter où qu’il se trouve, même à l’autre bout de la France – la machine se chargerait de trouver dans quel bureau de quelle commune il est inscrit. Un tel système est-il envisageable, sur les plans théorique et pratique ? Si oui, quels en seraient les risques ?

On a beaucoup parlé de ce que vous appelez la « vérifiabilité », c’est-à-dire de la possibilité de vérifier que l’électeur a bien voulu faire ce qu’il a fait. Or, on l’a dit, le vote à l’urne se caractérise par une forme d’organisation collective, de rituel : lorsqu’un électeur se présente dans un bureau de vote, on peut constater qu’il n’est influencé par personne et que, même s’il est accompagné par quelqu’un qui le surveille, il se rend seul dans l’isoloir avant de déposer dans l’urne le bulletin de son choix. Même s’il y a des pressions, elles ne peuvent pas s’exercer jusqu’au bout. Tel n’est pas le cas pour le vote à distance : nous n’avons aucun moyen de vérifier que des électeurs particulièrement fragiles, notamment des personnes en situation de dépendance, ne votent pas sous la pression de quelqu’un d’autre.

Il apparaît que le vote électronique est beaucoup plus utilisé pour des élections non nationales et non citoyennes, telles que les élections des délégués du personnel. Une forme de confiance s’est-elle instaurée ? Avez-vous eu des retours s’agissant de l’efficacité du vote électronique dans ce contexte ? On sait par exemple que les élections des délégués du personnel se caractérisent par une participation très faible : le vote électronique a-t-il permis de l’augmenter ?

L’exemple de l’Estonie, que vous avez cité, est très intéressant, car ce pays est l’un des plus avancés en matière de vote électronique. Certes, le taux de participation aux dernières élections n’est que de 63 %, mais qui a voté ? En France, l’abstention est socialement située : les plus jeunes votent moins, les plus âgés votent davantage. On pourrait supposer que le vote électronique permet de corriger cet écart, compte tenu de la fracture numérique qui éloigne les plus anciens de l’utilisation des outils informatiques, tandis que les jeunes sont de grands utilisateurs des nouvelles technologies. Constate-t-on une telle correction dans les pays où cette nouvelle modalité de vote a été introduite ?

Mme Véronique Cortier. Pour assurer le contrôle collectif du scrutin, il faut commencer par rendre le système ouvert, autrement dit par rendre publiques les spécifications, la description du système. Cela revient, dans une certaine mesure, à déléguer à la communauté des geeks, des informaticiens, des programmeurs, des acteurs du monde académique le soin de vérifier que le système assure les bonnes propriétés. C’est quelque chose qui se fait de manière naturelle dans le monde de la sécurité. Le bon fonctionnement du protocole sécurisé que l’on utilise sur internet – les adresses qui commencent par https – repose sur son caractère public : de nombreuses personnes regardent la chose de près, essaient de trouver des failles dans le dispositif, de les corriger, etc. C’est la première étape à suivre pour avoir un système de vote correct.

Il peut être difficile pour les partis politiques de vérifier que le système fonctionne correctement mais des citoyens s’y emploieront. En Suisse, cette participation est encouragée au moyen de bug bounties – ou primes aux bogues –, dont le montant peut atteindre 150 000 euros pour l’objectif le plus difficile : modifier le résultat sans être détecté. Cela permet de faire progresser le système et de vérifier qu’il assure le niveau de propriétés souhaité eu égard aux menaces identifiées.

La Suisse est un exemple intéressant car c’est un des pays qui a le niveau d’exigence le plus élevé en matière de vote électronique. Les Suisses exposent de façon très claire et très précise les propriétés qu’ils demandent ainsi que les personnes à qui ils font confiance et ne font pas confiance. La Poste y est, par exemple, réputée de confiance : on part du principe que le matériel envoyé aux électeurs ne fera pas l’objet de manipulations. C’est important pour l’informaticien, à qui il n’appartient pas de décider à quel dispositif il est raisonnable de faire confiance pour telle ou telle élection. L’appréciation, en la matière, dépend des menaces analysées par des organismes tels que l’Anssi, mais aussi de choix politiques, citoyens.

Une fois que l’on a un système auquel on fait à peu près confiance, on fait intervenir des assesseurs virtuels. Lors des législatives de 2022, nous avons assumé ce rôle. On nous a donné une urne chiffrée, qui correspond aux bulletins placés dans leur enveloppe. De la même manière que l’on sait chiffrer ou signer, on est en mesure de démontrer que le résultat de l’élection – tel qu’il apparaît en ligne – correspond aux bulletins chiffrés : on fait appel, pour ce faire, à des preuves cryptographiques nommées « preuves à divulgation nulle de connaissance ». Au moment où l’on déchiffre, on peut prouver qu’on effectue correctement l’opération. Nous avons réalisé l’ensemble des tâches, de bout en bout : nous avons pris le temps de comprendre comment le système fonctionnait, nous avons écrit le code permettant d’opérer les vérifications et nous l’avons exécuté sur l’urne.

Si le système est public, un parti politique peut, lui aussi, écrire son propre code informatique. Mais, si du code de référence est publié et qu’un nombre suffisant de personnes s’est assuré que le code est correct et permet de vérifier la correspondance entre le résultat et les bulletins, les partis politiques n’ont pas nécessairement besoin de tout réécrire : ils peuvent se contenter d’exécuter un logiciel existant et de procéder aux vérifications.

Il n’est peut-être pas indispensable que chaque parti se dote d’un informaticien mais il faut tout de même une montée en compétence.

M. Pierrick Gaudry. La transparence sur le système utilisé est essentielle : c’est un prérequis qui offre la possibilité aux citoyens comme aux partis politiques de vérifier que les choses se sont bien passées. Le fait que tout le monde ne soit pas informaticien n’est pas une excuse pour ne pas rendre ces informations transparentes, car on peut déléguer la vérification à des personnes de son choix – professionnels ou non. On peut faire une analogie avec la loi : celle-ci est compliquée si je vais la consulter sur Legifrance mais je sais que je peux faire appel à un conseil de mon choix qui va m’aider à la comprendre, car elle est transparente.

Mme Véronique Cortier. Vous demandiez si l’utilisation de machines à voter permettrait de voter dans n’importe quel bureau de vote. Je ne vois pas ce qui l’empêcherait. Il faudrait sans doute prévoir une authentification plus forte pour s’assurer qu’il s’agit de la bonne personne.

Toutefois, les machines à voter utilisées en France ne disposent d’aucun mécanisme de vérifiabilité : il faut donc avoir confiance en elles. Certains de nos collègues, dans le milieu académique américain, ont pour spécialité d’attaquer ce type de machines : ils installent des programmes tels que Pac-Man pour montrer que l’on peut y implanter absolument n’importe quoi. En outre, ces machines sont stockées pendant des mois, voire des années, dans un hangar. Peut-on être certain que personne ne s’y introduira, qu’une puissance étrangère ne sera pas en mesure d’installer de petits dispositifs sur les machines afin de changer le résultat, le jour J ?

Aux États-Unis, on ajoute de la vérifiabilité sur les machines : après avoir sélectionné, sur l’écran, le candidat pour lequel il souhaite voter, l’électeur peut voir le bulletin imprimé, ce qui lui permet de vérifier que son intention a été respectée. Il confirme alors son vote et le bulletin tombe dans une urne. Par la suite, on comptabilise les bulletins déposés dans un certain nombre d’urnes pour vérifier que le total de ces bulletins correspond au résultat. On renforce la vérifiabilité en ajoutant du papier – mais cela ne fonctionne pas dans votre hypothèse, celle où on se déplace, car le papier ne peut aller dans une autre urne.

La question est de savoir si l’on veut faire complètement confiance à des machines de vote pour des scrutins à fort enjeu.

M. Pierrick Gaudry. Pour que l’on puisse voter dans n’importe quel bureau, il faudrait probablement que les machines soient connectées au réseau, afin de s’assurer qu’une même personne ne vote pas en deux lieux différents. Or, pour sécuriser une machine à voter, on commence par couper toutes ses interfaces. Le fait de connecter la machine augmenterait la surface d’attaque. C’est une des raisons pour lesquelles, très probablement, cela ne se fera pas dans l’immédiat.

Mme Véronique Cortier. Comment s’assurer de la pleine liberté d’expression du vote ? C’est une question essentielle dans le cadre du vote électronique, à laquelle on ne sait répondre qu’imparfaitement. Notre logiciel Belenios permet de voter une deuxième fois, par exemple quelques heures après le premier vote. Naturellement, seul le dernier vote sera pris en compte. Cela permet de changer d’avis – ce qui peut être discuté – mais aussi de modifier son vote si l’on ne s’est pas senti libre la première fois – par exemple, si un membre de votre famille vous a aidé, ou si vous avez voté collectivement, avec vos collègues, pour élire les représentants du personnel. Cette technique offre une certaine protection contre des attaquants disposant de moyens faibles, qui ne vérifieront pas que le vote a changé, soit parce qu’ils n’en ont pas la volonté, soit parce qu’ils n’en sont pas capables techniquement. On peut toutefois faire face à des attaquants qui se livrent à des pratiques mafieuses telles que l’achat de votes. Or il est très difficile de concevoir des systèmes résistant à la coercition.

De surcroît, il existe des aspects psychologiques auxquelles les solutions techniques ne suffisent pas à répondre. Si l’on propose un système sûr, les gens voteront-ils, malgré la pression, pour le candidat de leur choix ? C’est discutable. Et, quoi qu’il en soit, les réponses techniques, telles que la réalisation de faux matériels de vote, sont très difficiles à mettre en œuvre.

J’en viens aux élections dites non citoyennes, qui présentent des enjeux variables : ceux-ci sont assez faibles pour une élection comme celle des représentants des parents d’élèves au conseil de classe, mais peuvent être plus importants pour les élections professionnelles. Les primaires politiques, quant à elles, peuvent être porteuses d’un fort enjeu ; des puissances étrangères pourraient souhaiter interférer dans leur bon déroulement. Pourtant, en ce qui les concerne, seules les recommandations de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) s’appliquent.

Le vote électronique est très utilisé dans le cadre des élections des représentants du personnel. Il me semble même qu’un décret le rend obligatoire, pour certains scrutins, dans la fonction publique. À notre connaissance, il n’a pas d’influence sur la participation – nous l’avons d’ailleurs constaté à notre modeste échelle, sur la plateforme Belenios, pour de petites élections sans grand enjeu.

M. Pierrick Gaudry. Je n’ai pas d’information sur l’effet du vote électronique sur la participation selon l’âge des électeurs. Cela étant, des conclusions qui paraissent évidentes peuvent se révéler erronées. Un chercheur en sciences sociales a montré que, contrairement à ce que l’on pourrait croire, les personnes âgées commettent moins d’erreurs dans le parcours de vote que les jeunes : en effet, ces derniers ont tendance à cliquer un peu partout jusqu’à ce que ça marche, tandis que les plus âgés suivent la documentation pas à pas.

M. le président Thomas Cazenave. Vous expliquez très clairement que le vote électronique est utile pour remplacer des procédures défaillantes ou très risquées. Or, parmi les modalités de l’acte de vote, il en est une qui ne fonctionne pas très bien, compte tenu du coût que représente la démarche : je veux parler du vote par procuration. Avez-vous cherché à améliorer le dispositif employé pour ce vote ? Les solutions techniques sur lesquelles vous avez travaillé offrent-elles des moyens simples pour fluidifier le processus, notamment en limitant les étapes nécessaires à la validation des procurations ?

Mme Véronique Cortier. C’est un problème très peu étudié sur le plan académique. Je n’ai pas de réponse précise à vous apporter. Cela touche à l’authentification, qui est un problème difficile dans le cadre du vote électronique. En France, généralement, un matériel spécifique est fourni pour chaque élection : on reçoit par courrier, par mail ou par SMS des identifiants et un mot de passe pour voter. C’est une authentification très faible dans la mesure où une personne qui intercepte le message peut se substituer à l’électeur. Ce dernier peut aussi donner ses identifiants – ce qui est une forme de procuration non officielle –, les vendre ou les perdre.

En Estonie, une carte d’identité nationale permet un meilleur niveau d’authentification, car elle contient une puce nécessaire au vote. On pourrait probablement simplifier le système de procuration grâce au vote électronique si l’on disposait d’une authentification plus forte, telle que celle existant en Estonie. D’un point de vue pratique, actuellement, on peut seulement donner ses identifiants, mais, en agissant de la sorte, on empêche les autorités de contrôler qu’une même personne n’a pas reçu plus d’une ou deux procurations. Pour donner procuration officiellement, il faut accomplir une démarche particulière, qui n’est pas vraiment faisable en ligne. Pour l’instant, on ne peut pas s’authentifier de manière fluide, mais on peut imaginer que des progrès auront lieu au cours des prochaines années.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Étant député de Brest, j’ai été élu, pour les deux tiers de la circonscription, par des votes effectués sur des machines à voter, lesquelles viennent des Pays-Bas. Je lisais ce matin une étude de l’universitaire Rop Gonggrijp, qui met en doute la fiabilité de ces machines. Cela a conduit les Pays-Bas, en 2009, à retirer l’ensemble des machines, de marque Nedap, qui demeurent pourtant agréées par le ministère de l’intérieur français. La même année, la Cour constitutionnelle allemande a décidé le retrait de l’ensemble des machines à voter en raison de l’absence de vérifiabilité des résultats. Dans notre pays, pourtant, environ 1 million d’électrices et d’électeurs votent de cette façon. Pourquoi la France ne prend-elle pas des mesures similaires à celles qui ont été décidées aux Pays-Bas et en Allemagne, alors qu’elle fait face aux mêmes problèmes et qu’aucune contre-expertise n’a été réalisée ?

Mme Véronique Cortier. Nous ne le savons pas. Nous avons lu les mêmes études que vous. Je le disais, des collègues américains ont mené des attaques contre des machines à voter. La vérifiabilité de ces machines n’a fait l’objet d’aucune amélioration, ce qui s’explique aussi par le fait qu’en France, un moratoire a été décidé. Nous nous demandons également pourquoi elles sont encore utilisées dans notre pays – leur niveau de sécurité étant reconnu comme peu satisfaisant – et à quels problèmes cela répond.

M. Pierrick Gaudry. Peut-être les communes souhaitaient-elles amortir leurs investissements. Cela étant, nous sommes en 2025 : il faudrait se demander quel levier on peut actionner pour que le moratoire se transforme en interdiction. En tout état de cause, cela nous semble une mauvaise idée de continuer à les utiliser.

M. le président Thomas Cazenave. Nous vous remercions pour les éclairages précieux, parfois contre-intuitifs, que vous nous avez apportés.

* *

Audition, ouverte à la presse, de représentants de l’Association des villes pour le vote électronique (AVVE) : M. Didier Gonzales, président, maire de Villeneuve-le-Roi, M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes, et M. Etienne Béranger, adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux (jeudi 6 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Chers collègues, nous accueillons les représentants de l’Association des villes pour le vote électronique (AVVE) : son président, M. Didier Gonzales, maire de Villeneuve-le-Roi, ainsi que MM. Guillaume Boudy et Etienne Béranger, respectivement maire de Suresnes et adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux.

Votre association, lancée en 2014, a été, selon la présentation que vous en faites en ligne, « créée d’une volonté commune par des villes utilisatrices de machines à voter et celles souhaitant en utiliser ». Vous reviendrez sûrement dans votre propos liminaire sur le contexte qui vous a amené à vous associer. Il sera également important de préciser dans quel sens exact vous employez le terme « vote électronique ».

Avant de vous laisser la parole, je vous rappelle qu’en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Gonzales, Boudy et Béranger prêtent successivement serment.)

M. Didier Gonzales, président de l’AVVE, maire de Villeneuve-le-Roi. Les machines à voter s’inscrivent pleinement dans le cadre de votre commission d’enquête sur les bonnes pratiques et l’amélioration des consultations démocratiques. Une machine à voter s’apparente à la caisse enregistreuse d’un grand magasin. Elle dispose d’une autonomie complète et se distingue du vote par internet. Si elle implique de se rendre dans un bureau de vote pour exprimer son vote, elle se substitue à l’urne et à l’isoloir. Il suffit de faire son choix, de la même façon que l’on sélectionne ses produits sur une caisse enregistreuse : au final, en guise de ticket de caisse, est édité le total des voix obtenues par chaque candidat. Sans être trop technique, je précise qu’il existe, par mesure de sécurité, deux sources de stockage d’informations.

Cet outil est sécurisé et a été validé par le ministère de l’intérieur. Un arrêté ministériel stipule les règles à respecter. Les machines sont scellées de façon à ce que celles-ci, sauf à briser les scellés, ne puissent faire l’objet d’aucune intervention, garantie que le vote par internet n’offre pas. La caisse enregistreuse est ainsi complètement fermée et isolée. En outre, elle est en parfaite autonomie, puisqu’elle dispose de sa propre batterie en cas de rupture d’alimentation électrique.

Le dispositif a été autorisé en 1969. Selon la Cour des comptes, il avait pour objectif la réduction de la fraude et des risques d’erreurs, et la modernisation du vote. Soixante communes sont équipées de machines à voter – des grandes communes d’Île-de-France comme Suresnes, Boulogne-Billancourt, Issy-les-Moulineaux et Villeneuve-le-Roi, des territoires ruraux comme urbains, tous bords politiques confondus –, tandis que 1,5 million d’électeurs les utilisent.

Nous avons créé l’AVVE en 2014, pour partager les bonnes pratiques – quelques ajustements, mineurs, peuvent être nécessaires – et en raison du moratoire instauré depuis 2008, à notre avis par ignorance, sur ce dispositif. Nous considérons comme un gage de qualité le fait qu’aucun incident ne soit à déplorer depuis cette date. Cela prouve la grande robustesse de nos machines.

De notre point de vue, le vote papier, c’est la préhistoire de la consultation : beaucoup d’impressions, des petites enveloppes, un dépouillement quasiment rupestre où les votes exprimés sont comptabilisés sous forme de bâtons, par des personnes de plus en plus difficiles à recruter. L’énorme avantage de la machine à voter est la disparition du dépouillement, donc la rapidité d’exécution. Il s’agit également d’un moyen de lutter contre la fraude – les scrutateurs étant de moins en moins nombreux, l’auto-contrôle dans le cadre de l’équilibre démocratique devient difficile. En outre, les coûts d’organisation sont réduits – disparition des tas de papier, fin des difficultés d’acheminement et de l’insuffisance de bulletins, qu’il faut parfois récupérer dans une autre commune. Enfin à la différence du vote papier, l’accessibilité est parfaite pour les personnes en situation de handicap, grâce aux écouteurs et au braille.

La machine à voter signifie donc plus de modernité et de facilité, ce que le thermomètre que constitue la participation permet de mesurer. L’objectif est en effet d’encourager la participation, notamment des jeunes, et de simplifier les choses. En outre, ce dispositif est particulièrement pertinent à l’heure où l’on cherche à diminuer notre empreinte carbone et à réduire les risques en période de pandémie – la sélection se fait sur écran, sans contact avec qui que ce soit.

M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes. Pour les communes qui ont commencé à pratiquer ce mode de scrutin, un retour en arrière est inimaginable. J’ajouterai un élément important : lorsque les listes sont très nombreuses, certains petits candidats n’ont pas la possibilité de faire parvenir les bulletins ni de les financer, alors que la machine à voter le permet sans aucune difficulté. Ce point est important au regard de la démocratie.

M. Etienne Béranger, adjoint au maire d’Issy-les-Moulineaux. Notre maire, M. André Santini, m’a délégué au sein de l’AVVE pour représenter la ville d’Issy‑les‑Moulineaux. Quel est le sens de l’utilisation des machines à voter ? Trois acceptions sont possibles : l’orientation, la signification et la sensation. L’orientation consiste à faciliter pour l’électeur un exercice démocratique essentiel. La signification, c’est la simplification du processus, son accélération et une compréhension facilitée. Notre sensation est que les électeurs sont satisfaits de cette nouvelle modalité, tandis que subsiste une incompréhension avec la puissance publique. Nous vous remercions donc de nous entendre aujourd’hui.

M. le président Thomas Cazenave. Ce matin, nous avons auditionné des chercheurs, à qui nous avons demandé quel était le système de vote le plus sûr. Leur réponse a été claire : On ne fait pas mieux qu’une urne, avec du papier. La question de la vérifiabilité présente toujours des risques, même s’ils ne sont pas certains. Persiste ainsi l’idée que la vérifiabilité des machines à voter ne peut être totalement garantie, pire encore qu’il est facile d’instiller un doute et très difficile de le dissiper. Il est en effet plus facile de recompter des bulletins papier que de démontrer physiquement la fiabilité de la machine électronique.

Lors des dernières élections, avez-vous eu connaissance de difficultés concrètes et matérielles dans l’utilisation des machines de vote électronique dans les communes que vous représentez ?

Enfin, quel est l’intérêt de ce dispositif pour une commune ? Au-delà de la facilitation de l’organisation du vote, quel en est le coût ?

M. Antoine Léaument, rapporteur. La machine à voter diffère du vote sur internet, notamment car elle permet de conserver une certaine forme de rituel, en particulier par le fait de se rendre au bureau de vote. Néanmoins, comment l’électeur peut-il avoir la certitude que son vote est bien pris en compte et qu’il n’y a pas de “bidouillage”, la machine produisant un résultat différent du bouton sur lequel il a appuyé ? De quelle preuve, ou du moins de quelle possibilité de vérification dispose l’électeur ?

Par ailleurs, je m’interroge sur les prestataires de ces machines, dans la mesure où existe un risque d’ingérence par des pays tiers. Si les machines proviennent, certes, essentiellement des Pays-Bas, le fait qu’elles soient produites à l’étranger, par des acteurs privés, ne présente-t-il pas un risque ? Une puissance étrangère pourrait en effet essayer de manipuler la machine pour qu’elle influence le résultat d’une élection.

Le stockage des machines – elles ne sont pas utilisées pendant de longues périodes – est également facteur de risque, dans la mesure où des personnes malveillantes ou des puissances étrangères peuvent tenter de les “bidouiller”. L’exemple nous a été donné de hackers américains ayant réussi à mettre le jeu Pac-Man sur des machines à voter, nous conduisant à douter de leur fiabilité.

Dernière question, dans quelle mesure est-il possible de contester le résultat sorti par la machine ?

M. Didier Gonzales. Les machines à voter ont déjà fait la preuve de leur robustesse. Elles ont en effet été mises à rude épreuve, puisque le moratoire, instauré depuis longtemps, interdit le renouvellement du matériel. Leur simplicité contribue d’ailleurs à leur solidité. Je n’ai jamais rencontré, dans ma ville, de problème sur la machine elle-même, seulement une erreur humaine dans son ouverture – il y a un ordre à respecter –, qui s’est produite une fois. Je n’ai pas eu connaissance d’autres difficultés.

Par ailleurs, le coût d’une machine est de l’ordre de 5 000 à 6 000 euros, et incluait à l’époque une aide de l’État à hauteur de 10 %, si ma mémoire est bonne.

Quant aux fraudes, c’est précisément pour lutter contre elles que j’utilise les machines à voter. Le dépouillement papier était en effet à l’origine de nombreuses fraudes, qui remplissent les pages du contentieux électoral. En revanche, avez-vous déjà eu connaissance d’un cas de jurisprudence pour des fraudes impliquant les machines à voter ? Non, car leur dispositif est extrêmement sécurisé, à la différence du vote papier, qui repose entièrement sur la tenue des bureaux de vote. À défaut, aucun contrôle n’est possible. En supprimant l’intervention humaine dans le dépouillement, vous supprimez les risques de fraude. Dans ma ville, certains ont été surpris en train de frauder. C’est ce qui m’a conduit à mettre en places des machines à voter.

J’en viens aux dispositifs de sécurité. Les possibilités de fraude sont considérables avec le vote papier. Ainsi, la technique de « l’enveloppe kangourou » qui est l’une des causes du décalage entre le nombre de signatures sur la liste d’émargement et le nombre d’enveloppes, est très simple : il suffit d’avoir accès aux bulletins et aux enveloppes en mairie, de mettre le bulletin du candidat de son choix dans une enveloppe et de la glisser avec son enveloppe de vote. Je mets quiconque au défi de voir ce qui se passe lorsque cela tombe dans l’urne.

M. le président Thomas Cazenave. Nous l’avons vu faire à l’Assemblée, il n’y a pas si longtemps.

M. Didier Gonzales. L’utilisation de cette technique de fraude est tout simplement impossible sur une machine à voter.

M. le président Thomas Cazenave. À la différence du vote papier, la machine à voter ne permet pas de constater les choses de visu. Dès lors, comment démontrer la parfaite intégrité de l’acte de vote ?

M. Didier Gonzales. Il pourrait y avoir débat s’il n’existait pas une si grande jurisprudence en matière de fraude électorale avec le vote papier : l’utilisation de la machine à voter permet justement de les éviter.

À partir du moment où le compteur de la machine à voter est cohérent avec le cahier d’émargement, vous avez déjà l’assurance qu’il n’y a pas eu de vote supplémentaire introduit.

Quant à savoir si un vote peut être mal comptabilisé, la réponse du ministère de l’intérieur est très claire : la machine est sécurisée – tout comme chez Carrefour, où seule la caissière peut éventuellement se tromper. Des bandes font office de témoins de non-ouverture.

Vous me direz que la machine pourrait avoir été bricolée en sortant d’usine, de telle sorte qu’en appuyant sur une touche, on ne vote pas pour le candidat auquel elle est censée avoir été attribuée… Admettons que cela soit possible ! C’est le sketch de la chauve-souris enragée… Je rappelle que la machine est complètement bloquée par les scellés du ministère de l’intérieur, qui sont vérifiés. Et un ticket est édité, garantissant qu’aucun vote n’a été enregistré au préalable.

En outre, la procédure prévoit qu’au moment de l’installation des machines à voter, on effectue la vérification de toutes les touches, en présence des élus d’opposition – auxquels j’adjoins pour ma part un huissier. Chaque machine est vérifiée. L’erreur étant humaine, il est vrai que l’on pourrait se tromper pendant le paramétrage. À la suite de cela, des scellés sont installés puis la machine est stockée dans un lieu sécurisé. Jusqu’à maintenant, on ne nous en a jamais dérobé.

Le lendemain matin, les machines sont remises en marche devant les élus d’opposition et le bureau. C’est à ce moment-là en effet – et pas à vingt-trois heures ! – que l’on est sûr de pouvoir réaliser l’expertise contradictoire en leur présence. On brise alors les scellés et l’on procède de nouveau à l’édition d’un ticket, démontrant que les touches sont attribuées aux bons votes – sachant qu’un autre ticket est édité à la fin du processus, avec les résultats.

À partir de là, tout a été vérifié. Ceux qui le souhaitent ont pu faire des essais. Si le cahier d’émargement est cohérent avec le nombre votes – ce qui est désormais le cas dans ma commune, mais ne l’était pas auparavant – la seule erreur envisageable pourrait venir de votes déviés, mais en théorie seulement : en pratique, il y a eu une validation des circuits à deux reprises, en présence de l’opposition, et l’on peut s’assurer que les scellés n’ont pas été brisés ! Je veux bien que l’on imagine des choses incroyables, mais revenons un instant au dépouillement des votes papier : une fois que vous avez compté vos bulletins une première fois et que vous les avez rangés en petits tas, ils ne sont pas stockés : ils sont jetés à la corbeille, où ils sont mélangés ! Quelle preuve reste-t-il en cas de contestation ? Aucune !

Le système étant créé par l’homme, on peut évidemment tout imaginer. Mais à l’AVVE, nous sommes prêts à ce l’on ajoute éventuellement d’autres contraintes sur les machines : pas de problèmes pour les cadenasser à triple tour ! Le système a des avantages sur le plan sanitaire, il permet de consommer moins de papier, il est plus rapide, il facilite le dépouillement et permet de lutter contre la fraude : il n’y a pas photo ! Les objections sont liées à des craintes quant à ce qui pourrait éventuellement se produire. Mais avec le vote papier, vous avez l’assurance que cela peut se produire !

M. Étienne Béranger. Je suis tout à fait en phase avec mon collègue. J’invite d’ailleurs les membres de la commission d’enquête à se rendre dimanche dans un bureau de vote de Boulogne-Billancourt, ville équipée de machines à voter, pour observer la façon dont se déroule en pratique l’élection législative partielle qui y est organisée.

À Issy-les-Moulineaux, nous avons quarante-sept bureaux de vote. Le jeudi précédant le scrutin a lieu l’opération de paramétrage des machines à voter. Chez nous aussi, cette opération se tient en présence d’un huissier. Elle nous prend la journée. L’ensemble des candidats sont convoqués, et ils ont aussi la possibilité de se faire représenter. Ils sont libres de faire des remarques, de poser des questions et de demander l’organisation d’un vote fictif.

Nous avons fait le choix de louer nos machines, qui ne sont donc stockées chez nous qu’entre le moment de leur arrivée dans la commune et le vote ; elles sont alors placées dans le centre technique municipal, dans un local sécurisé dont nous sommes très peu nombreux à avoir la clé.

Nous n’avons connu qu’un seul incident, vraiment mineur : à l’occasion d’un scrutin, trois machines n’ont été opérationnelles qu’à huit heures quarante-cinq au lieu de huit heures – sachant qu’il y a des machines de secours. En consultant les procès-verbaux des bureaux de vote de notre commune, vous pourrez lire les remarques de personnes opposées aux machines à voter – il y en a toujours – mais vous constaterez qu’aucune n’est argumentée ni ne relate d’incident.

Pour deux tours de scrutin, la location des machines nous coûte 107 000 euros pour l’ensemble des bureaux.

L’absence de mise en réseau des machines sécurise le dispositif. Plus généralement, je confirme tout ce qu’a indiqué M. Gonzales.

M. Guillaume Boudy. La ville de Suresnes a trente-deux bureaux de vote et deux machines à voter de rechange, acquises pour 4 400 euros TTC chacune. Une formation et une assistance sont proposées pour 4 800 euros par tour de scrutin. Nous avons souscrit un contrat de maintenance et de garantie d’un an, pour 7 500 euros. Le coût annuel s’élève ainsi à 12 288 euros lorsqu’il y a un tour d’élection et à 15 288 euros lorsqu’il y en a deux. Nous faisons également appel à un huissier de justice pour 1 200 euros. Au total, le vote électronique me semble beaucoup plus économique que le vote papier.

Je souscris totalement aux propos de MM. Gonzales et Béranger. J’ajoute qu’il faut être réaliste : la difficulté à trouver des scrutateurs met en danger la fiabilité du scrutin papier et du dépouillement. Et le maintien d’agents jusqu’à onze heures et demie ou minuit représente un coût considérable pour les communes comptant plus de 30 000 électeurs. Ce sont des problèmes que l’on n’a pas avec la machine à voter.

Le coût n’est certes pas neutre pour les petites communes, mais il n’est pas un obstacle ; certaines d’entre elles sont d’ailleurs membres de l’AVVE et utilisatrices du vote électronique. Et tout ce que nous demandons, c’est que celles qui souhaitent mettre en place ce dispositif puissent le faire.

M. le président Thomas Cazenave. Compte tenu de cette démonstration implacable, comment expliquez-vous que le moratoire soit maintenu depuis 2008 et qu’une position conservatrice continue de prévaloir, par-delà les alternances politiques ?

M. Didier Gonzales. Je pourrais plus facilement vous répondre si la décision nous incombait ! C’est assez mystérieux. Chaque nouveau conseiller nommé sur cette question vient nous rendre visite et nous dit qu’il faudrait y réfléchir, mais le sujet ne semble pas considéré comme fondamental par le ministère de l’intérieur. Je crois que la fiabilité et la robustesse des machines plaident contre nous : personne finalement ne s’en préoccupe – même si nous risquons, à mesure que le temps passe, d’avoir effectivement des problèmes.

Vous l’avez compris, nous demandons la levée du moratoire. Il est incroyable qu’on en soit toujours au même point, à l’heure où l’on mesure l’empreinte carbone et où circulent des virus parfois redoutables ! Je vous transmettrai d’ailleurs une plaquette expliquant l’intérêt sanitaire de la machine à voter face aux virus.

Je voudrais aussi souligner que le vote électronique permet de comptabiliser les votes blancs, contrairement au vote papier, et qu’il évite les votes nuls ! L’électeur a le choix entre vote positif et vote blanc – à moins qu’il ne se déplace pas, ce qui est un autre sujet.

J’insiste : telle qu’a été conçue et sécurisée, la machine à voter est sans doute l’une des réponses à la nécessaire modernisation du processus de vote. Tout le monde, aujourd’hui, a en main un smartphone ! Les jeunes, notamment, m’interpellent à ce sujet et ne comprennent pas que l’on puisse maintenir le vote papier.

Nous vous invitons à venir dans l’une de nos communes quand vous le souhaiterez pour assister à une démonstration. Vous constaterez que l’usage de la machine est très simple, comme le montre une photographie que nous allons vous remettre. L’électeur est guidé ; il n’a qu’à sélectionner la touche sous le bulletin qu’il a choisi, puis à valider. Si en plus il y a deux élections en même temps, la machine à voter évite d’avoir à installer deux urnes !

Je voudrais enfin répondre à une objection que vous pourriez nous faire : les machines à voter pourraient être un obstacle au vote et entraîner une moindre participation – ce qui irait à rebours des préoccupations de votre commission. Or ce n’est pas le cas, bien au contraire. En témoigne la participation record enregistrée à Issy-les-Moulineaux qui, contrairement à ce que l’on pourrait croire, ne s’explique pas par la sociologie. J’ai établi en effet une comparaison entre ma commune de Villeneuve-le-Roi et celle de Villeneuve-Saint-Georges, dont le profil est quasiment identique et qui n’est pas équipée de machines ; il en ressort que lors des quatre dernières élections, la participation était systématiquement plus élevée chez nous – de trois points en moyenne au premier tour, et dans une proportion un peu moindre au second tour, davantage mobilisateur.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Je vous remercie, messieurs, de l’enthousiasme dont vous avez fait preuve dans vos présentations ! Je constate que le moratoire empêche de déployer le vote électronique au-delà des soixante-six communes déjà équipées, alors que la population souhaite que le processus de vote évolue.

Existe-t-il un marché concurrentiel pour les machines à voter, ou le même modèle est‑il déployé partout ? Subsiste-t-il dans vos bureaux de vote des urnes pour organiser un éventuel vote papier, au cas où une machine tomberait en panne ?

Lorsque l’on vote par internet, à l’occasion des élections dans les chambres d’agriculture par exemple, on reçoit une preuve de son vote avec le nom du candidat que l’on a choisi. Me confirmez-vous que ce n’est pas le cas avec les machines à voter ? L’électeur peut en effet se tromper de bouton.

M. Étienne Béranger. Il y avait naguère trois fournisseurs de machines à voter. Il n’y en a plus qu’un, France Election. Il n’y a plus ni concurrence ni marché. La levée du moratoire permettrait peut-être de relancer un marché et de faire baisser les prix. À Issy-les-Moulineaux, nous avons fait à l’origine le choix de la location pour être certains de disposer de machines dernier cri.

Il est vrai par ailleurs qu’avec une machine à voter, l’électeur ne reçoit pas de preuve de son vote et ne peut donc être certain d’avoir voté pour le candidat qu’il avait choisi. C’est une remarque que l’on nous fait souvent. Mais pour être tout à fait clair, je précise qu’après avoir appuyé sur le bouton correspondant au nom de l’un des candidats, l’électeur peut revenir en arrière s’il estime s’être trompé. Puis, une fois qu’il a validé son vote, celui-ci s’affiche sur la machine. Il y a donc une preuve au moment du vote, mais pas de preuve papier après.

M. Guillaume Boudy. C’est un processus à double clic. L’électeur appuie une première fois sur l’un des boutons, après quoi le nom du candidat qu’il a choisi s’affiche sur un écran. Puis il doit appuyer une seconde fois pour valider. C’est à ce moment-là seulement que l’urne se ferme et que le président du bureau déclare : « a voté ! ».

Mais il n’a pas davantage de preuve avec le vote papier : une fois que l’enveloppe est dans l’urne, l’électeur n’a plus de preuve de son choix.

M. Didier Gonzales. La survenue d’une panne est un cas de figure prévu : nous extrayons alors l’urne de la machine dont le fonctionnement s’est interrompu et la plaçons dans une machine de secours. L’urne conserve en mémoire tous les votes qui ont été enregistrés. Les coupures de courant sont également anticipées : conformément à la réglementation, une batterie est placée au pied de chaque machine.

S’agissant du risque d’erreur, je confirme que, tant que l’électeur n’a pas validé son vote, il peut le modifier autant de fois qu’il le souhaite. Je précise par ailleurs que des touches en braille et un casque audio sont prévus pour les personnes non-voyantes.

Enfin, l’électeur n’a aucune preuve non plus, avec le vote papier, qu’il a voté pour le bon candidat ! Il n’a que son émargement.

Peut-être imaginez-vous, madame la Députée, que le vote pourrait ne pas être correctement enregistré à cause d’un bouton usé, ou mal enfoncé. Sachez que l’urne reste ouverte tant que le processus n’est pas achevé. Elle ne peut être libérée pour l’électeur suivant que par la validation du vote, qui se matérialise par une sonnerie. Ce dispositif garantit aussi que chaque électeur ne puisse voter qu’une seule fois.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). M. le président a parlé de démonstration implacable, mais aucun de nous n’est informaticien. Or lorsque je ne connais pas un sujet, j’ai pour habitude, étant universitaire, de me fier à la communauté scientifique compétente, en l’occurrence celle des informaticiens.

Aux Pays-Bas, Rop Gonggrijp a analysé des machines à voter identiques à celles utilisées à Brest, dans ma circonscription. Il a démontré qu’il était possible de les pirater de différentes façons, de manière indétectable. Des études menées par la suite ont confirmé qu’il était impossible de protéger ces machines contre le piratage, ce qui a conduit les Pays-Bas à retirer l’ensemble des machines à voter ; l’Allemagne a pris depuis une décision similaire. Je suis donc surpris que nous votions à Brest avec des machines que les Néerlandais et les Allemands ont considérées comme inaptes à procéder à des opérations de vote.

Par ailleurs, en raison du moratoire, une partie de nos concitoyens vote avec des machines à voter, alors que le reste utilise le papier, ce qui soulève la question de la rupture d’égalité.

Chantal Enguehard, ingénieure en informatique et enseignante-chercheuse à l’université de Nantes, fait valoir qu’utiliser une machine à voter contrevient au principe républicain selon lequel le vote ne doit pas faire l’objet d’une coercition – d’où la présence d’isoloirs. En effet, contrairement au vote avec des bulletins papier, il est tout à fait possible de filmer l’intégralité de l’opération effectuée sur la machine et d’apporter la preuve de son vote à quelqu’un.

Entre 2007 et 2017, Chantal Enguehard a également accumulé des données agrégées relatives aux écarts entre les listes d’émargement et les votes effectifs lors des scrutins présidentiels. Ces écarts sont plus importants dans les communes utilisant des machines à voter que dans les communes qui n’en utilisent pas. Enfin, aucune étude scientifique ne montre un effet positif du recours aux machines à voter sur la participation.

Au début de nos travaux, nous avons identifié le problème de la faible participation citoyenne aux opérations de vote elles-mêmes – les appareils partisans ayant une part de responsabilité dans cette situation. L’argument portant sur la simplification des opérations n’en est que plus attrayant, puisque l’utilisation des machines à voter nécessite moins de personnes. Le revers de la médaille, c’est la disparition du rituel républicain du dépouillement, au cours duquel le résultat de l’élection émerge progressivement. Lorsque j’étais enfant, j’accompagnais mon père au dépouillement : c’était un moment important, qui contribuait à une forme de socialisation et qui pourrait raviver l’intérêt des citoyens pour le processus même du vote.

Ne prenez aucune de mes remarques personnellement : compte tenu des particularités de ma circonscription en la matière, je me suis beaucoup intéressé au sujet, en particulier au risque de rupture de l’égalité. Il me semble curieux d’avoir été élu pour deux tiers par le biais de machines à voter et pour un tiers par des bulletins papier. Alors que les machines à voter suscitent une opposition, qui reste cependant modeste, le vote par bulletins papier n’en soulève aucune.

Nous devons prendre une décision éclairée ; à titre personnel, je suis favorable à l’interdiction des machines à voter.

M. le président Thomas Cazenave. Effectivement, avez-vous des informations sur le maintien ou le retrait des machines à l’étranger ?

M. Étienne Béranger. Le rapport du gouvernement remis au Parlement en 2021 explique que le gouvernement néerlandais n’avait pas pris les dispositions nécessaires pour surveiller les machines à voter, contrairement à ce qui a été fait en France – comme M. Gonzales l’a détaillé.

Par ailleurs, compte tenu des difficultés rencontrées par de nombreuses villes pour recruter des scrutateurs et des assesseurs, je propose que ces derniers soient désignés par tirage au sort sur les listes électorales. Chaque tiré au sort étant affecté à son propre bureau de vote, cette solution présente l’avantage de la proximité. Il aura bien sûr la possibilité de refuser s’il n’est pas disponible.

Permettez-moi de citer trois scrutins qui auraient pu être simplifiés en recourant aux machines à voter : les élections européennes de juin 2024, auxquelles une trentaine de listes étaient candidates, ce qui implique une grande quantité de papier et des ajustements logistiques, notamment des tables supplémentaires ; le double scrutin des élections départementales et régionales ; les élections législatives anticipées de juin 2024, pour l’organisation desquelles les communes n’ont disposé que de trois semaines – celles qui sont équipées de machines à voter ont travaillé plus sereinement.

M. Didier Gonzales. L’exemple des Pays-Bas est intéressant : un scientifique est en effet parvenu à rompre les scellés et à installer dans la machine un dispositif modifiant les votes, mais après plusieurs semaines de travail dans son garage ! Dans de telles conditions, je ne peux qu’être d’accord avec vous, monsieur le Député, mais reconnaissez qu’elles sont quelque peu anormales !

Je le répète : les scellés sont sécurisés, des tests sont effectués, des huissiers sont convoqués et des tickets d’établissement sont édités. Ce n’est pas la faute de la machine si les autres gagnent !

Je pourrais adhérer à votre raisonnement si les résultats issus des machines à voter différaient de ceux des bulletins papier, mais ce n’est pas le cas : ainsi, à l’occasion des élections présidentielles de 2007, 2012 et 2017, les résultats des machines à voter étaient identiques aux autres. Si les scellés sont correctement sécurisés, vous disposez d’une garantie plus solide que pour les votes par bulletins papier : je peux vous montrer des modes opératoires de bourrage d’urnes auxquels vous ne verrez que du feu !

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). N’ayez crainte, nous avons des assesseurs expérimentés !

M. Guillaume Boudy. Avant d’installer un nouveau dispositif, on précède habituellement à une expérimentation. Or l’expérimentation des machines à voter dure depuis maintenant vingt ans, dans plus de soixante communes de tailles diverses : des millions d’électeurs ont appuyé sur ces fameux boutons, sans provoquer aucun litige. Cela me semble être la meilleure démonstration.

Les villes utilisatrices des machines à voter représentent différentes tendances politiques ; leurs maires sont pourtant unanimes pour en demander le maintien, même après une alternance. En tant que maires, nous témoignons de bonne foi que ce système fonctionne depuis vingt ans ; nous en demandons non seulement le maintien, mais aussi le développement.

M. le président Thomas Cazenave. Vous vantez la robustesse de vos machines, mais elles datent d’une vingtaine d’années. Combien de temps peuvent-elles encore fonctionner ?

Vous avez parlé des Pays-Bas, mais que s’est-il passé en Allemagne ? Pourquoi les machines à voter ont-elles été retirées ?

La sécurisation des machines à voter repose essentiellement sur les scellés : comment en garantir l’inviolabilité ?

Enfin, il existe de nombreux fantasmes quant aux capacités technologiques actuelles, notamment de piratage même à distance : il faut être en mesure de rassurer les électeurs à ce sujet.

M. Didier Gonzales. Encore une fois, la preuve de la fiabilité des machines à voter est apportée par l’absence de résultats discordants. D’ailleurs, comme nous disposons des résultats plus tôt que les autres, nous sommes même sollicités par la presse et la préfecture qui cherchent à connaître la tendance.

Pour savoir combien de temps peuvent encore fonctionner ces machines, il faudrait poser la question au ministère de l’intérieur – et venir ainsi à notre secours ! L’un des objectifs de leur utilisation consiste non seulement à éviter l’utilisation de kilos de papier, mais aussi à rétablir une forme d’égalité pour les petits candidats qui ne peuvent pas éditer leurs bulletins – ou pour éviter des erreurs de routage des bulletins papier.

La machine que je vous ai présentée a connu des évolutions ; les nouveaux modèles présentent un haut niveau de sécurité, tout en étant plus conviviaux, plus efficaces et plus modernes, sans pour autant présenter les failles du vote par internet tel qu’il est pratiqué actuellement. Même si les scellés sont brisés, les tickets imprimés, que je vous ai montrés tout à l’heure, attestent de la régularité du vote.

M. Étienne Béranger. Le rapport sur les machines à voter remis par le gouvernement au Parlement en 2021 évoque les pays européens utilisant ce système, en particulier la situation en Allemagne – en page 21 : « La Cour a sanctionné l’insuffisance des dispositions imposées pour assurer la sécurité du scrutin sans attaquer le principe même d’utilisation de machines à voter. »

M. Guillaume Boudy. Prolonger ce moratoire serait la pire des décisions, parce qu’il a des conséquences sur l’ouverture de nouveaux bureaux de vote : si le corps électoral s’accroît, nous n’avons pas le droit d’ouvrir un bureau de vote équipé d’une machine à voter. À terme, dans les zones à forte croissance démographique, nous risquons d’être confrontés à des situations de blocage : dans la même commune cohabiteront des bureaux de vote équipés de machines à voter et des bureaux fonctionnant avec des bulletins papier.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien, compte tenu du moratoire en cours, vous n’avez pas le droit de remplacer le parc de machines à voter existant. Tout est figé.

M. Didier Gonzales. Exactement.

M. Antoine Léaument, rapporteur. J’aimerais savoir comment fonctionnent ces machines à voter dans le cas particulier des élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants : ce sont des scrutins de listes dans lesquels le panachage est possible.

M. Didier Gonzales. Conformément au code électoral, les machines à voter sont installées dans les communes de plus de 3 500 habitants.

En guise de conclusion, permettez-moi de citer le rapport de la Cour des comptes sur l’organisation des élections, publié en 2024 : « S’agissant des seules communes actuellement utilisatrices, il apparaît à la Cour que des solutions intermédiaires, permettant de recourir à du matériel plus moderne et plus sûr, pourraient être envisagées, et seraient en tout état de cause préférables au statu quo actuel. »

M. le président Thomas Cazenave. Nous aurons l’occasion d'interroger le ministre de l’intérieur. Je vous remercie pour ces échanges enrichissants et pour votre enthousiasme.

* *

Audition, ouverte à la presse, de Mme Céline Braconnier et M. Jean‑Yves Dormagen, professeurs de science politique, coauteurs de La démocratie de l’abstention (jeudi 6 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen, professeurs de science politique et auteurs de La Démocratie de l’abstention, un classique portant sur une question qui intéresse tout particulièrement cette commission d’enquête, à savoir la participation aux élections. Nous nous penchons, en effet, sur tout ce qui tourne autour du vote – le vote à distance, le vote électronique, le bon déroulement des opérations et, naturellement, l’abstention. C’est à ce sujet que nous avions à cœur de vous entendre.

Avant de vous donner la parole, je rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Céline Braconnier et M. Jean-Yves Dormagen prêtent successivement serment.)

M. Jean-Yves Dormagen, professeur de science politique. Je vous remercie de nous donner l’occasion d’aborder, avec cette audition, des questions sur lesquelles nous travaillons, Céline Braconnier et moi, depuis un peu plus de vingt ans, en particulier celles de l’inscription sur les listes électorales et de la mal-inscription. La Démocratie de l’abstention était, je crois, un des premiers ouvrages à mettre en avant ces enjeux, à l’époque, en milieu populaire. Nous avons constaté depuis lors que la mal-inscription était loin d’être un phénomène cantonné aux grands ensembles ou aux quartiers populaires : elle concerne des pans entiers de la population, sur tout le territoire, y compris dans les mondes ruraux.

Nous observons que la question de la participation, qui nous passionne en tant que chercheurs depuis longtemps, ne perd pas de son importance ou de son acuité, bien au contraire. Il y aurait beaucoup à dire, car c’est un phénomène multidimensionnel qui a un aspect sociologique – il s’inscrit dans ce qu’on appelle des déterminants sociaux –, qui est très fortement lié au contexte politique, à l’offre politique, lesquels jouent un rôle très important en matière de participation, et qui a également une dimension procédurale – c’est sans doute une des raisons pour lesquelles vous avez engagé votre travail : les procédures jouent un rôle qu’il ne faut pas surestimer, mais qui est important.

C’est toujours un honneur et une chance pour des chercheurs de pouvoir exposer à la représentation nationale certains des résultats auxquels ils sont parvenus et certaines des hypothèses sur lesquelles ils travaillent, et ainsi, nous l’espérons, de pouvoir contribuer à une réflexion collective et, pourquoi pas, à une amélioration des procédures. Nous avons eu la chance d’être auditionnés par les parlementaires qui sont à l’origine des dernières grandes réformes au sujet de la participation électorale – la création du répertoire unique et surtout, plus important encore, l’allongement de la période d’inscription sur les listes électorales. Celle-ci a été ramenée à un mois avant l’élection, ou plutôt, traduite en langage administratif, à six semaines, ce qui reste quand même nettement préférable à la situation antérieure.

La situation antérieure était assez particulière puisque la France était, à ma connaissance, le seul pays à imposer à ses citoyens de s’inscrire l’année précédant un scrutin – étant entendu que les scrutins ne sont pas forcément prévisibles. Ainsi, en 1997, lorsque des élections législatives imprévues ont été organisées, des gens qui ne s’étaient pas inscrits ou réinscrits l’année précédente n’ont pas pu voter. Le système d’inscription posait vraiment un ensemble de problèmes.

J’arrêterai là mon propos liminaire parce que nous préférons répondre à vos questions. Nous tenons seulement à insister sur le fait que la France a sans doute encore des procédures un peu plus contraignantes que celles de la plupart de ses voisins, en particulier, mais peut-être pas seulement, du fait du mécanisme de l’inscription sur les listes électorales.

Nous restons en effet, avec les États-Unis, l’une des rares démocraties à imposer cette étape dans la procédure électorale. Dans la plupart des pays européens et des démocraties en général, l’inscription est automatique. En France, sauf pour les jeunes qui accèdent à la majorité et ont fait leur Journée Défense et Citoyenneté, cela reste une démarche spécifique et volontaire – pour ceux, donc, qui n’ont pas bénéficié de l’inscription d’office que je viens d’évoquer et ceux qui doivent se réinscrire après avoir déménagé. Cette étape est, avec d’autres, une spécificité qui produit des effets majeurs ; nous aurons sans doute l’occasion d’y revenir.

Nous sommes ravis, je le répète, que des recherches scientifiques puissent alimenter les travaux de la représentation nationale.

Mme Céline Braconnier, professeure de science politique. Je vous remercie à mon tour de nous avoir sollicités.

Nous travaillons sur les questions de l’abstention, des procédures électorales, de l’inscription et de la mal-inscription parce que nous avons la chance, en France, de disposer de listes d’émargement qui permettent de mesurer d’une façon très objective les comportements électoraux. Le fait de ne pas voter ou de voter n’est ainsi pas seulement l’objet de déclarations dans le cadre de sondages : ce sont aussi des comportements consignés sur des listes. Ces traces objectives nous permettent de mener des études qui prennent un peu de temps mais donnent des résultats d’une grande solidité par rapport à d’autres questions plus compliquées à aborder, en raison de biais déclaratifs notamment qui rendent les résultats un peu plus fragiles. Nous sommes un des rares pays à disposer de telles données sur un temps long, ce qui permet de faire des analyses à la fois sur le court terme et sur le long terme, à l’échelle individuelle et à l’échelle de regroupements – bureaux de vote, commune, département, niveau national. Nous pouvons ainsi changer d’échelle sans que les analyses perdent en solidité. Nous pouvons suivre, par exemple, les comportements en matière électorale au sein des cellules familiales. Cela nous apprend des choses très importantes au sujet de l’entraînement à la participation électorale.

Les travaux dont nous rendons compte ont donc été menés à partir de comportements objectivés dans les listes d’émargement. Nous avons fait, par ailleurs, des études de cas très localisées, dans des configurations socialement très déterminées – des quartiers très populaires ou très bourgeois, par exemple. Nous avons aussi mené des travaux à l’échelle nationale, toujours à partir des listes d’émargement, après nous être aperçus que la mal-inscription était un phénomène très important pour comprendre les logiques de la participation. Pour cela, nous nous sommes rapprochés de collègues de l’Insee, avec lesquels nous avons travaillé à la mise au point d’un instrument de mesure, dans le cadre de leur enquête sur la participation électorale, du phénomène de la mal-inscription à l’échelle nationale. Nous dépassions ainsi les études de cas par lesquelles nous avions compris l’existence du phénomène – nous avions vu qu’il n’était pas propre à certains milieux mais avait l’air d’être assez généralisé, dans des configurations territoriales très contrastées socialement. Le travail réalisé avec l’Insee, qui a été progressivement affiné depuis 2012, nous a permis de mesurer le phénomène au niveau national et de le comprendre beaucoup plus en profondeur, d’en voir les contours de façon beaucoup plus précise.

Outre les travaux statistiques et les travaux qualitatifs, c’est-à-dire les études de cas, nous avons mené des études expérimentales de terrain appelées en anglais field experiments – il n’existe pas d’expression en français parce que ces études sont très rares : nous sommes à peu près les seuls à en faire en matière électorale. Nous avons essayé de mesurer par avance sur le terrain les effets de réformes envisageables sur le plan de la procédure électorale, pour essayer de convaincre les élus de les adopter. C’est ce type d’enquête qui nous a permis, notamment, lors de l’audition qui a précédé la réforme du calendrier de l’inscription sur les listes électorales, de convaincre un certain nombre de responsables politiques de l’intérêt de rapprocher la date de clôture des inscriptions du début des campagnes électorales.

Ces field experiments ont, par exemple, consisté à essayer d’abaisser le coût de la procédure d’inscription électorale, pour mesurer les effets d’une facilitation de l’acte d’inscription. Nous avons mené en 2012, dans des grandes villes françaises, une enquête de porte-à-porte de grande ampleur, auprès de 10 000 personnes, durant laquelle des étudiants et des retraités de la MGEN (Mutuelle générale de l’éducation nationale) sont passés auprès de citoyens, inscrits ou non sur les listes électorales, pour les inciter à s’inscrire et les aider à le faire. Nous avons ensuite mesuré à partir des listes d’émargement, plusieurs années d’affilée, les effets obtenus en comparant le groupe test et un groupe de contrôle sur lequel nous n’étions pas intervenus.

Les résultats ont été très convaincants et très clairs : lorsqu’on abaisse le coût, on produit de l’inscription électorale et de la participation sur le court terme – c’est-à-dire pour les élections qui ont lieu jute après ; l’effet n’est plus du tout le même deux ans plus tard. On a en effet stimulé l’inscription de personnes a priori moins politisées, qui vont voter à l’élection présidentielle, mais aussi, même si c’est un peu moins vrai, aux élections législatives. Nous avons montré d’une façon absolument certaine qu’une interaction, notamment avec les retraités de la MGEN, qui ont été très efficaces, permet de produire de l’inscription et de la participation électorale, et donc que la mal-inscription conduit très clairement à perdre des électeurs.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je tiens à vous remercier de participer à cette audition non seulement en tant que député, mais aussi en tant qu’ancien étudiant en sociologie des institutions politiques qui a été un grand lecteur de vos travaux, puis un utilisateur, pour faire des recommandations, avant la tenue des dernières élections européennes, à Mme Sabrina Agresti-Roubache. Je me suis en effet essentiellement servi de vos travaux car il en existe peu en ce qui concerne la mal-inscription et la non-inscription, et vos travaux sont donc très précieux pour éclairer la représentation nationale.

Il y a deux phénomènes différents, la non-inscription et la mal-inscription. La première est plutôt en baisse – la procédure d’inscription obligatoire sur les listes électorales permet un rattrapage progressif – mais la mal-inscription reste un phénomène assez massif. Vous avez dit qu’elle a des effets en matière de participation : êtes-vous en mesure de les quantifier ? Quelle est la probabilité d’une plus forte abstention quand on est mal inscrit ?

Par ailleurs, est-on capable de déterminer sociologiquement les critères de la mal‑inscription ? Concerne-t-elle davantage les milieux populaires ? On sait, par exemple, que les déménagements sont très fréquents dans les quartiers populaires en raison de l’évolution des familles et du logement. On est poussé à s’installer là où on trouve un logement dans ses prix – et l’inscription sur les listes électorales n’est alors pas le plus urgent.

Vous avez évoqué en corollaire une perte de voix. Des études renseignent-elles sur le camp ou la couleur politique vers laquelle se seraient tournés les électeurs mal inscrits, ou abstentionnistes d’ailleurs, s’ils étaient allés voter ? Est-ce plutôt orienté dans une direction politique ou réparti de manière équitable, ce qui serait finalement sans effet sur les résultats ?

Les types de scrutin ont-ils des effets particuliers ? Le scrutin électronique ou à distance par exemple favorise-t-il davantage la participation que le scrutin à l’urne, comme il existe en France ? Existe-t-il des spécificités françaises en matière d’abstention ?

Enfin, avez-vous déjà des éléments au sujet des élections législatives anticipées de 2024, consécutives à la dissolution ? En l’occurrence, les élections ont eu lieu trois semaines plus tard : on était donc hors délai pour se réinscrire sur les listes électorales. Des enquêtes montrent-elles que des gens auraient voulu voter mais n’ont pas pu le faire pour cette raison ?

Mme Céline Braconnier. Oui, nous avons étudié les effets de la mal-inscription sur la participation, notamment dans le cadre de notre association avec les agents de l’Insee qui travaillent sur les listes d’émargement. Ils prennent de gros échantillons représentatifs de la population française, qui vont, en fonction des années et des séquences électorales, jusqu’à presque 40 000 individus – l’échantillon était de 25 000 personnes en 2022.

Nous avons montré que l’effet de la mal-inscription sur la participation était extrêmement important : elle produit de l’abstention constante. Quand on est mal inscrit, on a entre deux et trois fois plus de chances d’être abstentionniste de façon constante que lorsqu’on est bien inscrit. Le taux d’abstention constante des mal-inscrits est compris entre un quart et un tiers.

On est plus ou moins mal inscrit : il y a des degrés, notamment en fonction de l’éloignement entre le lieu de résidence et le lieu de vote. À peu près la moitié des mal-inscrits, cela a été montré cette année grâce aux données de l’Insee, habitent à moins de 17 kilomètres de leur lieu de vote. Mais même si les distances sont faibles, nous savons grâce à d’autres études, notamment menées dans des quartiers populaires, qu’elles peuvent être dissuasives : moins on est politisé, plus le vote est coûteux et plus l’obstacle matériel peut être rédhibitoire en matière de participation.

Le taux d’abstention varie en fonction des degrés d’éloignement. À peu près un quart des mal-inscrits se trouvent à plus de 91 kilomètres, je crois, de leur lieu de vote. On rencontre un phénomène spécifique à Paris, où plus de la moitié des mal-inscrits se trouvent à plus de 200 kilomètres de leur lieu de vote : cela correspond à un élément particulier de la sociologie parisienne, à savoir l’importance des résidences secondaires.

La sociologie de la mal-inscription est très variée. Elle est assez différente de la sociologie de la non-inscription en ce qu’elle est directement liée à la mobilité résidentielle. Or cette dernière n’est pas propre à une catégorie sociale, même s’il existe au sein des différentes catégories sociales différents types de mobilités : ces dernières peuvent être plus ou moins contraintes, en lien avec le travail ou les études par exemple.

La mal-inscription produit de l’abstention constante. C’est notamment un des facteurs explicatifs de l’abstention à l’élection présidentielle. Plus la participation à un scrutin est élevée, moins elle est inégalitaire et plus la part de la mal-inscription dans l’abstention est forte. Les chances d’être un abstentionniste constant sont trois fois plus importantes quand on est mal inscrit.

La sociologie de la mal-inscription est, je l’ai dit, assez contrastée. Elle correspond essentiellement à la mobilité : on est mal inscrit quand on a déménagé. Les 7,7 millions de mal-inscrits enregistrés en 2022 – ils sont sans doute un peu plus nombreux aujourd’hui – représentaient 16 % des inscrits. Ils sont un peu plus de deux fois plus que les non-inscrits – il est également important d’avoir cette proportion en tête. Sur ces 7,7 millions de personnes, 1,7 million avaient déménagé l’année précédente et n’avaient pas fait de démarches pour se réinscrire. Il y a un ensemble d’éléments qui permet de valider l’idée que la mal-inscription est avant tout un effet de la mobilité résidentielle.

La procédure d’inscription sur les listes électorales est très ancienne et correspond à une époque où la mobilité était beaucoup moins forte. Celle-ci est désormais nourrie par différents facteurs, tels que les études et le travail. Environ la moitié des mal-inscrits ont moins de 35 ans, répartis équitablement entre les deux premières tranches de la jeunesse. Les étudiants sont très représentés dans cette catégorie, de même que les jeunes cadres qui déménagent pour leur travail ou quittent les centres-villes une fois qu’ils ont un deuxième enfant, et qui ne se réinscrivent pas tout de suite sur les listes électorales. Certes ils procrastinent, mais il y a aussi une méconnaissance de l’étape de l’inscription sur les listes qui a sans doute été accentuée par l’inscription d’office à 18 ans. Cette mesure a bien sûr permis de réduire les non-inscriptions, même s’il en reste parmi les jeunes, mais elle a aussi mécaniquement produit de la mal-inscription quelques années plus tard : ne s’étant pas déplacés pour s’inscrire la première fois, les jeunes, lorsqu’ils deviennent autonomes, ne le font pas pour une réinscription.

Pour des jeunes assez peu politisés, l’idée d’aller se réinscrire sur des listes électorales lorsqu’ils déménagent n’a tout simplement pas de sens. Ils ne réagissent pas aux affiches officielles incitant à l’inscription avant les échéances électorales, à moins que leurs parents connaissent ces procédures dont il n’est d’ailleurs pas question à l’école – laquelle n’est plus le lieu de préparation aux premières expériences électorales qu’elle était. Même les discours civiques entendus dans les médias, surtout avant des élections présidentielles, sont source de confusion : il est fréquent de voir des gens arriver au bureau de vote de leur quartier sans s’être inscrits, parce qu’ils ont entendu à la radio qu’il n’y avait « pas besoin de la carte électorale ».

L’inscription est une étape purement administrative, qui n’a guère de sens politique. La réduction du délai à six semaines avant l’échéance – ce qui est toujours mieux que plusieurs mois à l’avance – ne s’est pas accompagnée d’une campagne massive en faveur de l’inscription. Dans les familles peu politisées où l’on ne s’intéresse à une élection que quelques jours avant le vote, cette réforme n’a donc produit aucun effet.

Je vais laisser Jean-Yves Dormagen poursuivre sur la sociologie de la mal-inscription. Les jeunes sont particulièrement nombreux parmi les mal-inscrits, ce qui est à relier à l’abstention, mais la mal-inscription possède d’autres caractéristiques.

M. Jean-Yves Dormagen. La mal-inscription est effectivement essentiellement liée à l’âge, et il est important de se rendre compte des proportions : en gros, la moitié de la jeunesse n’est pas en situation de voter sur son lieu d’habitation, si l’on inclut la petite partie de jeunes non-inscrits qui n’ont pas bénéficié de l’inscription automatique à 18 ans. Plus de 40 % des 25‑30 ans sont mal inscrits, dans une situation qui rend le vote très compliqué. Les étudiants sont particulièrement concernés : ils sont une minorité à pouvoir voter dans la ville où ils résident, ce qui a des effets spectaculaires sur la composition du corps électoral. Pour les élections municipales par exemple, il faut savoir que, dans les villes et les grandes métropoles, les étudiants représentent entre 3 % et 4 % des votants alors qu’ils constituent environ le quart des habitants. Ils disparaissent quasiment du corps électoral, ce qui entraîne des effets de toutes sortes.

Quels en sont les effets politiques ? À ma connaissance, aucune étude scientifique convaincante n’a été réalisée sur le sujet. Il est assez difficile de mesurer précisément les effets de l’abstention. C’est pour la recherche un thème qui n’a pas encore été exploré de manière très rigoureuse et qui mérite vraiment que l’on y travaille. Cela étant, l’identification des mal-inscrits permet de produire des hypothèses raisonnables : les partis et les forces politiques les plus défavorisés par cette situation sont ceux dont les électeurs sont les plus jeunes, avec une forte composante étudiante. On peut donc penser que la mal-inscription nuit davantage aux partis de gauche qu’aux partis à l’électorat plus âgé. En outre, les enquêtes d’opinion et les études de votes montrent que les clivages selon l’âge sont plus marqués que par le passé, du fait de la polarisation de la société française. La distribution du vote selon l’âge est sans doute plus marquée qu’elle ne l’a jamais été.

Pourquoi est-ce si important, la mal-inscription ? L’expérimentation que nous avons réalisée il y a un peu plus de dix ans a démontré de manière scientifique que toute élévation du coût du vote et de la procédure produit des effets qui diffèrent en fonction des groupes et des profils sociaux, mais aussi selon le type d’élection. Plus une élection est mobilisatrice, plus le niveau d’intensité du scrutin est fort, et moins ces effets sont prononcés. Pour le dire de manière plus directe, les étudiants mal inscrits font souvent l’effort de se déplacer ou de faire une procuration pour une élection présidentielle ; mais dès que l’intensité de l’élection se réduit, ce sont les premiers à s’abstenir.

L’un des grands sujets aujourd’hui, s’agissant de participation et de diagnostic démocratique, est cet écart que l’on enregistre entre l’élection présidentielle et les élections législatives. À l’exception du dernier scrutin, qui ne s’est pas tenu dans le prolongement d’une élection présidentielle, cet écart est devenu spectaculaire : en à peine six semaines, le taux de participation baisse de 30 % à 40 %, passant de 80 % à moins de 50 %. Cet écart est principalement nourri par la démobilisation de la jeunesse, alors qu’on ne constate pas de grande démobilisation électorale chez les seniors entre les deux tours de la présidentielle et les deux tours des législatives. Or la démobilisation spectaculaire des jeunes tient en partie à la mal-inscription. Lors d’une élection présidentielle, les écarts entre les plus jeunes et les plus âgés sont de quelques points. Aux élections législatives, on atteint 40 points de différentiel : seulement 15 % à 20 % des jeunes votent, contre 60 %, voire 70 % des seniors.

Le corps électoral est donc complètement déformé. Quand on étudie les logiques de participation et de choix électoraux, compte tenu de ce que l’on sait du profil et de la structure des électorats, on se dit que cette déformation radicale ne peut pas ne pas avoir d’influence sur les rapports de force – ce que vous savez aussi en tant qu’acteurs politiques. La mal-inscription génère de l’abstention ; l’abstention est socialement très différenciée ; les électorats sont eux‑mêmes socialement différenciés : quand vous tirez les conséquences logiques de ces constats, vous arrivez à la conclusion que l’abstention produit des effets sur les rapports de force politiques. C’est quasi certain, même si peu d’études disponibles tranchent ce débat de manière empirique et fondée et que cela reste un sujet à approfondir.

M. le président Thomas Cazenave. La mal-inscription produit des effets pérennes sur l’abstention, disiez-vous, madame Braconnier. Mais le fait d’être mal inscrit n’est-il pas déjà le signe d’une mise à distance de la politique, dont la manifestation ultime serait l’abstention ? Le fait générateur ne serait pas la procédure, mais le sentiment de ne pas être pleinement concerné par les prochaines échéances électorales ; mal-inscription et abstention seraient liées par cette distance à la politique. Vos études vont-elles dans ce sens-là ?

Vos analyses sur le coût du vote vous conduisent-elles à la conclusion qu’il faut en venir à un vote sans coût, dont la forme ultime est le vote immédiat, par le biais d’internet ou de son téléphone, depuis son domicile ? La distance serait réduite à zéro, le vote serait instantané. Mais comment cette théorie se concilie-t-elle avec le fait que, comme des chercheurs nous l’ont dit lors de précédentes auditions, le recours au vote par internet reste sans effet sur le taux de participation ?

Monsieur Dormagen, vous avez insisté sur la dimension procédurale de la question. Hors la mal-inscription et la non-inscription, y a-t-il d’autres éléments dans cette dimension procédurale qui vous semblent peser sur la participation ?

Enfin, les sondages récurrents peuvent-ils avoir un effet sur la participation, en conduisant l’électeur à se dire que l’élection est jouée et qu’il n’est pas bien utile de se rendre aux urnes ? Ce champ vous semble-t-il devoir être exploré, compte tenu du caractère multidimensionnel de l’abstention que vous évoquiez dans votre propos liminaire ?

Mme Céline Braconnier. L’abstention étant vraiment multifactorielle, aucune mesure législative ne pourrait, à elle seule, produire une hausse importante de la participation. Il faut toutefois souligner que si aucun type de scrutin n’échappe à la hausse de l’abstention, l’élection présidentielle reste très massivement mobilisatrice – c’est l’une des spécificités françaises. Les abstentionnistes de tous les autres scrutins, qui sont de plus en plus nombreux, restent très majoritairement des électeurs à la présidentielle.

À l’échelle individuelle, les taux d’abstention en France ne représentent donc que très marginalement une rupture vis-à-vis du vote. On insiste à raison sur la défiance particulière des citoyens français à l’égard de leurs institutions et des professionnels de la politique, et sur les multiples formes de désenchantement, aussi réelles que mesurables, qu’ils expriment, mais il faut aussi noter que ce n’est pas incompatible avec une forme de participation devenue très majoritairement intermittente. Même si l’on perd quelques points à chaque élection présidentielle depuis 2007, la participation continue d’être très élevée. L’élection présidentielle se situe dans la moyenne enregistrée aux législatives dans les pays limitrophes. En ce qui nous concerne, le maintien dans la civilisation électorale passe par la présidentielle et non par les législatives.

Puisque l’abstention est multifactorielle, on ne peut pas incriminer seulement la procédure – l’inscription électorale en particulier. Comme vous le soulignez à juste titre, il existe un lien très fort entre la participation électorale et le niveau de politisation. Mais n’oublions pas de préciser que ce niveau est lui-même directement lié à certains facteurs sociodémographiques tels que l’âge, le niveau de vie ou la catégorie socioprofessionnelle. Les abstentionnistes constants, les abstentionnistes intermittents qui votent le moins et les non-inscrits présentent les mêmes caractéristiques sociales. Plus vous êtes en difficulté économique, jeune, dépourvu de diplôme et isolé, plus vous avez de chances d’être non-inscrit ou de vous abstenir.

Ces déterminants sociaux sont le facteur dominant de la politisation, mais il faut aussi compter avec la force propre des procédures électorales. En l’occurrence, celle de notre procédure d’inscription est assez facile à mesurer. Il suffit, puisque nous sommes l’une des rares grandes démocraties au monde à imposer à ses citoyens de s’inscrire sur une liste pour pouvoir exercer son devoir civique, d’évaluer l’effet de la suppression de cette étape. Nous avons ainsi, lors d’une expérimentation récente, demandé à des facteurs de La Poste d’aider les gens à remplir les formulaires d’inscription à leur domicile : nous avons pu constater un effet important sur les réinscriptions après un déménagement. Sans cela, ces personnes auraient mis trois ou quatre ans de plus à faire la démarche. L’aide du postier n’a pas modifié fondamentalement leur rapport à la politique mais elle a supprimé une barrière matérielle qui aurait pu les empêcher de se rendre aux urnes le cas échéant, notamment en cas d’élection impromptue comme en 2024.

Le niveau de l’inscription témoigne bien sûr d’un rapport au vote. Quand on demande aux étudiants qui remplissent nos amphis – y compris en sciences politiques ! – de lever la main pour savoir s’ils sont inscrits, je ne vous dis pas le résultat… D’ailleurs, nous avons été auditionnés par différentes personnalités politiques, jusqu’au sommet de l’État, et c’est en songeant à la situation de leurs propres enfants que nos interlocuteurs ont réalisé l’importance de la mal-inscription.

Bien sûr, moins on est politisé, plus la mal-inscription produit des effets. Les étudiants très politisés dont les parents votent font des procurations quand ils sont mal inscrits. Pour l’élection présidentielle de 2022, il y a eu 11 % de vote par procuration pour les 18-25 ans, alors que la moyenne se situe à 5 %. On ne retrouve pas de tels taux pour les législatives.

La procuration est donc un moyen de contrer la mal-inscription. Mais à quoi sert de maintenir cette procédure d’inscription, qui tient à l’écart aussi bien des étudiants que de jeunes cadres qui viennent de déménager pour leur travail, quel que soit leur rapport à la politique ? Pourquoi compliquer la possibilité qu’ils aillent voter si une élection survient ? Cette procédure complètement inadaptée à notre société de la mobilité produit un effet d’éviction, qui est encore renforcé par la complexité de la procédure de procuration.

Vous avez raison, être mal inscrit indique une distance vis-à-vis de la politique, mais une démocratie n’aurait-elle pas intérêt à faire en sorte que le plus grand nombre de citoyens soient en situation d’aller voter facilement ? Si un citoyen peu politisé, qui ne se déplacera de toute façon pas pour des élections régionales ou européennes, est bien inscrit, il sera en mesure d’aller voter pour l’élection présidentielle si une campagne électorale de forte intensité vient compenser sa distance à la politique. S’il est mal inscrit, il sera moins susceptible d’être entraîné dans la dynamique de campagne, d’être stimulé par ses proches.

Je parle des familles car les partis politiques sont assez peu présents sur le terrain, faute d’un nombre suffisant de militants pour encadrer et produire des effets de mobilisation électorale. Ce sont donc les familles qui entraînent au vote. L’élection présidentielle est la seule qui suscite aussi des échanges politiques avec les amis, les collègues de bureau et autres, ce qui stimule la participation. Mais ces effets d’entraînement ne peuvent jouer que sur des gens qui peuvent voter facilement.

Jusqu’à quel niveau abaisser le coût du vote ? À titre personnel, je ne comprends pas pourquoi on maintiendrait des coûts que l’on peut facilement supprimer. En les éliminant, on stimulerait la participation – ce qui ne signifie pas qu’on stimulerait une politisation investie : il resterait aux candidats la charge de parvenir à mobiliser, à produire du vote heureux.

En effet, la différence de participation entre les élections présidentielles et législatives n’est pas le fait de gens très politisés. Beaucoup sont assez peu politiquement investis, voire empreints de défiance. Il est d’ailleurs fréquent que les électeurs disent que là, ils se sont fait avoir mais qu’ils n’iront pas voter la prochaine fois – la plupart d’entre eux y retournant quand même, ce qui rend peu fiables les enquêtes déclaratives concernant la participation. Cela étant, leur nombre diminue tout de même à chaque fois : l’abstention constante atteint désormais 16 % alors qu’elle se situait aux alentours de 10 % dans les années 2000.

Il faut donc abaisser autant que possible le coût du vote, tout en sachant que cela ne changera pas le rapport à la politique. Celui-ci ne dépend pas des procédures, mais des forces et de l’offre politiques, de la capacité de l’école à socialiser et à préparer à des pratiques civiques, etc. Comment abaisser ce coût ? Disons-le clairement, nous sommes pour la suppression de la procédure d’inscription, étape complètement incompréhensible pour les citoyens. Cela permettrait à tout le monde d’être atteint par les campagnes électorales et les candidats.

Comment faire pour supprimer cette inscription ? Comme dans tous les pays autour de nous. Chez la plupart de nos voisins, la déclaration de changement de domicile est obligatoire, ce que nous n’avons pas en France. Mais depuis le temps que nous faisons des expérimentations, nous avons réfléchi à diverses solutions. L’une d’elles consisterait à associer l’inscription automatique à une procédure inhérente à tout déménagement, par exemple l’abonnement à l’électricité. On pourrait être prévenu qu’on est inscrit d’office sur les listes de la commune, tout en ayant la possibilité de refuser, parce que le code électoral énonce très clairement que l’inscription est volontaire. Cela paraît assez simple et peu coûteux et, comme nous avons été beaucoup consultés sur le sujet au cours des dernières années, nous ne comprenons pas pour quelles raisons cette évolution n’a pas lieu.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Pour ma part, j’avais pensé à une inscription automatique liée aux impôts – ce qui ne fonctionne pas forcément pour les étudiants. Dans votre modèle, qui procède à l’inscription in fine ? Est-ce la commune, une fois que l’opérateur d’électricité ou de téléphonie lui a transmis les informations ?

Mme Céline Braconnier. Oui, voilà.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Dans ce cas, il faut ajouter une opération de vérification d’identité à la facture d’électricité. Cela peut poser un problème pour les étrangers en situation irrégulière qui souhaitent avoir de l’électricité dans leur logement. Il faut donc veiller aux effets de bord, mais je suis complètement d’accord avec vous : nous devons trouver un système d’inscription automatique.

Mme Céline Braconnier. Nous n’avons pas creusé cette question, mais rien n’empêche d’étudier en détail ce qui se pratique dans des pays voisins où chaque déménagement occasionne une déclaration domiciliaire. Cela ne semble pas être un obstacle rédhibitoire.

M. Jean-Yves Dormagen. La question du coût du vote est très importante. C’est au cours de nos années d’exploration de la cité des Cosmonautes, en Seine-Saint-Denis, que nous avons pris conscience du problème majeur de la mal-inscription. La moitié des habitants y avaient un problème d’inscription, mais ceux qui étaient bien inscrits avaient voté assez massivement lors du fameux scrutin du 21 avril 2002 : ils s’étaient déplacés à plus de 80 % tandis que le taux de participation du bureau était de 59 %, preuve que l’abstention était essentiellement nourrie par la mal-inscription.

On aurait certes pu nous objecter à l’époque que nous prenions le problème à l’envers et que les bien inscrits étaient justement ceux qui désiraient voter, tandis que les mal inscrits se désintéressaient des scrutins. Une expérimentation de 2012 a permis d’affiner l’analyse.

Les résultats de cette expérimentation étaient indiscutables tant ils étaient puissants. Elle était de très grande ampleur : 200 mobilisateurs, 45 000 personnes et une cinquantaine de bureaux de vote concernés, 200 000 votes contrôlés sur liste d’émargement. Elle a été élaborée en partenariat avec le Massachusetts Institute of Technology (MIT) et Esther Duflo, et a donné lieu à un article dans American Political Science Review, validé scientifiquement par les meilleurs spécialistes américains. Nous avons démarché les personnes à leur domicile, leur avons fait signer une procuration, avons constitué leur dossier d’inscription et l’avons déposé nous-mêmes en mairie. Une large partie d’entre elles ne se seraient pas inscrites spontanément – cela aussi, nous l’avons mesuré. Or elles ont voté à 80 % à l’élection présidentielle.

La facilitation de la procédure a donc produit des votants. Ce public a certes été un peu plus abstentionniste que la moyenne aux législatives – étant un peu moins politisé et un peu moins intéressé par les élections – mais la démarche a quand même produit des votants supplémentaires. D’autres expériences américaines ont démontré qu’abaisser le coût du vote favorisait la participation. Si l’on souhaite que le maximum de citoyens votent, il faut limiter les procédures. Ce n’est pas vraiment surprenant, mais c’est maintenant démontré.

Il ne faut pas oublier que les inscrits ne représentent pas la totalité du corps électoral, et que notre mode de comptage de la participation dissimule la non-inscription. Après avoir longtemps culminé à 10 %, celle-ci est désormais d’environ 6 %. Aux 30 % ou 40 % d’abstentionnistes doivent donc être ajoutés les 6 %, 8 % ou 10 % de non-inscrits. La sociologie de la non-inscription est encore plus claire que celle de la mal-inscription : c’est le fait des catégories les plus populaires et précaires.

Il vous a été dit, lors des auditions précédentes, que le vote en ligne n’augmentait pas la participation. Je suis un peu surpris et j’aimerais savoir sur quelle situation empirique et quelles données cette affirmation se fonde. En Estonie, où le vote dématérialisé en ligne a été introduit en 2005, la participation a augmenté, puis s’est stabilisée à un niveau supérieur à celui des années 1990. Cet État échappe à la poussée abstentionniste constatée dans d’autres pays de l’Est. Cela étant, si l’on raisonne de manière rigoureuse, il est difficile d’isoler l’effet du vote électronique parmi les multiples facteurs qui déterminent la participation. Le contexte et l’offre politiques restent des déterminants puissants.

Il est important de dire que la progression de l’abstention n’est pas inéluctable. La participation progresse ainsi aux États-Unis depuis plusieurs scrutins. Elle a légèrement baissé pour la récente réélection de Donald Trump, mais elle se maintient à un niveau élevé par rapport aux années 1980 et 1990. Elle avait atteint des niveaux records lors du précédent scrutin. Rappelons qu’aux États-Unis, il n’y a guère que cinq ou six États où le vote compte, et que la participation y est comparable, voire supérieure à celle d’une élection présidentielle française. Dans les État qui ne présentent pas d’enjeu électoral – et où il n’y a même pas de sondages, tant le résultat est connu d’avance – le taux de participation est bien différent.

Certains pays européens affichent eux aussi des courbes de participation plutôt ascendantes.

Mme Céline Braconnier. La Suède, la Norvège et le Danemark ont un taux de participation stable et très élevé, de l’ordre de 80 % ou 85 % aux élections législatives. Ces pays proposent des modalités de vote diverses, ce qui leur permet de mobiliser différentes catégories de population. Selon qu’on habite dans un endroit très isolé ou pas, qu’on est jeune et à l’aise avec les outils informatiques ou pas, on peut soit voter à distance, soit se déplacer. Tous ces pays permettent le vote à distance, mais pas nécessairement par voie électronique, pour des raisons de sécurité – à titre personnel, je n’ai pas d’avis sur le vote électronique : j’ai vu des pays revenir en arrière pour des motifs sécuritaires. Il existe aussi le vote par correspondance, qui est interdit en France depuis 1975, sauf pour les expatriés et, depuis 2019, pour les détenus, qui devaient jusque-là voter par procuration. Soit dit en passant, l’introduction du vote par correspondance a multiplié par dix le taux de participation dans les prisons, à effet immédiat.

J’ai été auditionnée à deux reprises pendant la pandémie de covid sur les procédures électorales. De nombreux pays s’interrogeaient alors sur les conséquences d’éventuelles modifications des procédures pour des raisons sanitaires. La France est l’un des seuls à ne pas avoir saisi cette occasion pour diversifier ses modalités de vote. Là où le vote par correspondance existe depuis très longtemps, il est de plus en plus utilisé, notamment depuis la pandémie. En Allemagne, où il est permis depuis 1957, un quart des électeurs ont voté par correspondance aux dernières élections fédérales. Les Espagnols y ont également largement recouru lors des élections anticipées de 2023. Les procédures électorales doivent suivre les évolutions de la société, à condition d’être sécurisées et d’inspirer confiance.

M. le président Thomas Cazenave. Vous êtes donc favorable au vote par internet à distance, qui est de nature, selon vous, à renforcer la participation ?

Mme Céline Braconnier. Oui, à condition qu’il soit sécurisé.

M. le président Thomas Cazenave. Avez-vous connaissance d’études qui démontreraient que ce type de vote n’a pas d’effet sur la participation ? Nous avons besoin d’être éclairés sur ce sujet, car nous avons entendu des opinions contrastées.

M. Jean-Yves Dormagen. L’un des enjeux est celui de l’empowerment, de l’autonomisation. Le fait de supprimer des démarches d’inscription qui réclament un certain engagement pourrait-il, paradoxalement, démobiliser les électeurs ? Nous n’avons pas pu le mesurer. Notre expérimentation de 2012 présentait une grande rigueur scientifique, avec des groupes tests, des groupes de contrôle, etc. Nous avions informé certains groupes qu’ils devaient s’inscrire, en les laissant faire la démarche, et en avions inscrit d’autres nous-mêmes. Or les premiers n’ont pas davantage voté que les seconds.

Je ne suis pas spécialiste de ce pays, mais je crois savoir que 55 % des Estoniens ont voté en ligne aux dernières élections législatives. Si ce chiffre est juste, cela prouve que les citoyens s’emparent du vote en ligne, comme du vote par correspondance. Les États-Unis ont multiplié les modalités de vote – dans certains États, on peut voter dans les supermarchés en faisant ses courses – et là aussi, les citoyens s’en emparent. Il reste toutefois difficile d’en mesurer les conséquences sur la participation globale.

S’agissant de votre question sur les sondages, étant président d’un institut d’études d’opinion, Cluster17, je vous réponds en tant que juge et partie. Il me semble qu’ils renvoient à une question plus large : qu’est-ce qui fait voter ? J’y répondrai par une lapalissade, qu’il faut toutefois prendre au sérieux. Ce qui fait voter, c’est la manière dont les citoyens perçoivent le vote et l’élection. Votent-ils parce qu’ils y voient un sens, une nécessité, une urgence, parce qu’on les y incite ou que d’autres, autour d’eux, y trouvent du sens et les convainquent de le faire ? Dans tout cela, la relation avec la politique est déterminante.

L’habitude joue également sur la participation, comme sur le reste – j’ai l’habitude ou pas de manger japonais, d’aller à la piscine, de donner mon sang. De nombreuses études en psychologie sociale montrent que quand on a donné son sang une fois, il y a de fortes probabilités qu’on recommence : on voit une affiche appelant au don et cela déclenche un comportement. Quand vous n’avez jamais donné votre sang, en revanche, vous avez une certaine appréhension. Le vote est certes moins angoissant, mais il répond aussi à une habitude sociale – il explique probablement un tiers du taux de participation. Dans certains milieux, en particulier chez les seniors, on ne se pose pas la question : on va voter. Bref, le noyau dur des électeurs est constitué de personnes très politisées ou très habituées, ou les deux. Il faut donc aider les gens à prendre l’habitude de voter.

Pourquoi a-t-on le sentiment qu’une élection est importante, qu’il s’y joue quelque chose, que l’avenir du pays est en jeu ? Lors des dernières législatives, certains électeurs ont eu le sentiment que le choix était plus important que d’habitude, parce qu’un parti qui n’avait jamais gouverné pouvait accéder au pouvoir. En l’occurrence, les sondages laissaient penser que ce scénario était possible, ce qui a produit de la mobilisation. De même aux États-Unis, les sondages donnant un candidat républicain très clivant au coude à coude avec une candidate démocrate ont incité des électeurs à aller voter ; le scrutin s’annonçant très serré, ils ont eu conscience que leur voix compterait, en particulier dans les États clés.

Mais les mêmes sondages peuvent avoir un effet démobilisateur quand ils donnent le sentiment que l’élection est jouée d’avance. Cet effet n’est généralement pas direct : il y a beaucoup moins de personnes qu’on ne le croit qui décortiquent les enquêtes. Les sondages participent néanmoins du récit global, parce qu’ils nourrissent et structurent les commentaires et les analyses. Ils donnent une clé de lecture de l’élection. Pour prendre la dernière présidentielle française, il est probable – mais non vérifiable scientifiquement – que la nette avance prêtée à Emmanuel Macron sur la candidate du Rassemblement national ait facilité l’abstention d’un certain nombre d’électeurs, qui n’avaient pas de préférence très marquée et se disaient que le président serait de toute façon réélu. De ce point de vue, les sondages ont peut‑être un petit effet abstentionniste.

N’accordons pas aux sondages plus d’importance qu’ils n’en ont. Ce qui est certain, c’est qu’ils contribuent puissamment à la scénarisation de l’élection et à la perspective d’un résultat serré ou non, ce qui est l’une des dimensions de la mobilisation. Ils ont donc un effet sur la perception globale de l’enjeu électoral plus qu’un effet direct sur le public.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Prenons l’exemple du premier tour de l’élection présidentielle de 2022. Les tout derniers sondages accordaient à Jean-Luc Mélenchon 16 % à 18 % des suffrages, très loin des 21,95 % qu’il a recueillis. Or cela s’est joué à 400 000 voix. Il était annoncé avec cinq, six, voire dix points d’écart par rapport à Emmanuel Macron ou Marine Le Pen, alors que cette dernière ne l’a finalement devancé que d’un point. On peut se demander si cela n’a pas démobilisé un électorat qui est par ailleurs enclin à la mal-inscription et à l’abstention. Ces mêmes sondages ont d’ailleurs pu avoir des effets sur d’autres personnalités de gauche, données moins aptes que Jean-Luc Mélenchon à accéder au second tour. Certains chercheurs comme Alain Garrigou préconisent d’interdire les sondages, parce qu’ils inciteraient à voter de manière stratégique plutôt que par conviction politique. Avez-vous décortiqué ces sujets ?

Vous avez très justement établi un parallèle entre la participation électorale et le don du sang. Étant moi-même donneur, voici le type de messages que je reçois régulièrement sur mon téléphone : « Les malades ont besoin de vous, venez donner votre sang à Saint-Michel-sur-Orge lundi 6 janvier, prenez vite un rendez-vous » ; « Don de sang, faites un cadeau utile et précieux » ; « Nouveaux rendez-vous disponibles, venez donner votre sang à Saint-Michel-sur-Orge » ; « Urgent, les stocks sont critiques, venez donner votre sang à Saint-Michel-sur-Orge ». Je suis relancé continuellement. Quand mon agenda le permet, j’y vais. Les mêmes mécanismes ne pourraient-ils pas être envisagés pour inciter soit à s’inscrire sur les listes électorales, soit à voter ?

M. Jean-Yves Dormagen. Plus on rappelle aux citoyens la manière dont sont organisées les élections, plus on les incite à vérifier qu’ils sont inscrits et à voter, plus on produit de la mobilisation. Si l’objectif est d’avoir un corps électoral mobilisé qui se rapproche de la réalité du pays, cela ne peut avoir que des effets positifs.

S’agissant des sondages, vous posez des questions presque philosophiques. Vaut-il mieux ne pas connaître les rapports de force électoraux quand on vote ? Pour ma part, je préfère savoir quels candidats ont le plus de chance de se qualifier pour le second tour, mais j’entends que d’autres pensent le contraire.

Dans la vie sociale, les élections se démarquent des autres pratiques de choix. On peut opter pour un téléphone à 100 ou à 1 000 euros, pour un Samsung ou un Apple, selon divers critères, et on coexiste avec des personnes qui font des choix différents. C’est vrai dans de nombreux domaines et, quand on est libéral, on trouve que c’est une bonne chose. L’élection est à part, car nous avons tous le même président, les mêmes députés, le même Parlement ; nous sommes tous soumis aux mêmes lois et aux mêmes politiques publiques.

Je suis étonné que l’on puisse imaginer que la méconnaissance des rapports de force électoraux favorise un vote éclairé. En votant à l’aveugle pour un candidat plutôt que l’autre, sachant qu’il y en a plusieurs relativement proches au premier tour, on risque de perdre sa voix et de le regretter. D’ailleurs, le 21 avril 2002, de nombreux électeurs de gauche ont reproché aux sondages de ne pas les avoir prévenus : s’ils avaient su que le second tour opposerait Jacques Chirac et Jean-Marie Le Pen, ils auraient voté autrement. Dans les enquêtes effectuées quelques semaines plus tard pour éclairer les résultats, Lionel Jospin arrivait au second tour : certaines personnes interrogées, gênées du choix qu’elles avaient fait, préféraient déclarer avoir voté pour ce dernier. On fait donc aux sondages des reproches contradictoires.

Plus problématique encore, il est possible que des sondages exacts au moment où ils sont faits produisent un démenti dans les urnes. Si Lionel Jospin n’a pas franchi le premier tour, c’est probablement parce que pendant des mois, voire des années, les médias – en particulier les grands journaux télévisés – ont présenté des sondages qui l’opposaient à Jacques Chirac au second tour. L’élection était scénarisée autour de ce duel inéluctable. Si les sondages avaient donné Lionel Jospin troisième derrière Jean-Marie Le Pen, il aurait probablement accédé au second tour, donnant tort à ces mêmes sondages.

On ne peut pas à la fois penser que les sondages produisent des effets et vouloir qu’ils soient validés par les urnes ; s’ils produisent des effets, ils sont de nature à modifier les comportements. En 1995, les sondages plaçaient Jacques Chirac et Édouard Balladur au second tour, éliminant Lionel Jospin : les électeurs de gauche, dans un réflexe de vote utile, ont alors placé Lionel Jospin en tête du premier tour ; on ne peut pas en inférer que les sondages précédents étaient faux. Et si, en 2022, pour reprendre votre hypothèse, Jean-Luc Mélenchon avait été estimé à égalité avec Marine Le Pen ou un point derrière, il l’aurait peut-être devancée d’un point dans les urnes, démentant les sondages… ou alors cela aurait pu provoquer un vote utile à droite en faveur de Marine Le Pen, de la part de l’électorat d’Éric Zemmour.

On ne peut donc pas considérer que, quelques jours avant l’élection, les sondages puissent donner un résultat exact. Si les électeurs se déterminent largement en fonction des commentaires médiatiques qui en sont faits – ce qui explique d’ailleurs les fortes évolutions des sondages dans les derniers jours –, le résultat final est inéluctablement en décalage.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Les sondages influencent indéniablement une part non négligeable des électeurs, qui se déterminent au vu des rapports de force annoncés afin de ne pas « perdre » leur voix, pour reprendre votre expression. Mais si les sondages n’existaient pas et que l’on ne connaissait pas le positionnement respectif des candidats au premier tour, les programmes deviendraient le seul critère de choix, plutôt qu’un pari dans une course de petits chevaux. Cela serait probablement plus incitatif pour aller voter. Et de toute façon, on n’a plus que deux options entre lesquelles trancher au deuxième tour.

Je vois un danger dans l’influence des sociétés privées de sondage, qui ne sont pas à l’abri de manipulations, par exemple dans la composition des panels. En décembre 2024, un sondage annonçait que la confiance en Emmanuel Macron progressait de onze points dans l’électorat de La France insoumise. Je ne connais aucun de nos sympathisants qui ait redoublé de confiance dans le Président de la République au moment où nous censurions le gouvernement de Michel Barnier ! On peut donc se demander qui sont les gens qui se disent Insoumis – ou électeurs d’Emmanuel Macron, ou de Marine Le Pen… – dans les sondages. C’est un enjeu démocratique.

M. Jean-Yves Dormagen. C’est effectivement un enjeu démocratique. Les instituts de sondage sont des acteurs de la démocratie au même titre que les médias. Ils ne jouent pas tout à fait le même rôle, mais participent du même enjeu et endossent la même responsabilité. À l’échelle mondiale, on constate d’ailleurs que les sondages font partie des activités des sociétés libres et sont consubstantiels aux démocraties. La liberté de sonder est fondamentale en démocratie, et les sondages sont potentiellement des outils de contre-pouvoir.

Avant que n’existent les sondages, certains individus monopolisaient l’opinion publique, considérant qu’ils l’incarnaient et qu’ils avaient le pouvoir de la faire parler. Les sondages, avec leurs limites et leurs défauts, donnent la parole aux citoyens. Sans eux, qui déciderait de la hiérarchie des candidats à l’élection présidentielle ? Êtes-vous certain que vous y gagneriez, monsieur Léaument ? Votre candidat a bénéficié des sondages. Il s’est imposé deux fois comme celui qui incarnait le vote utile à gauche, parce que des personnes sondées ont fait part de leur intention de voter pour lui. Une part importante des électeurs ont choisi un vote utile en faveur de Jean-Luc Mélenchon sur la base de ces sondages. Serait-il préférable qu’en l’absence d’enquêtes d’opinion, des acteurs s’autorisent à déclarer qui fait la meilleure campagne à gauche ou à droite, qui est le meilleur représentant du centre ? Serait-ce plus démocratique, et cela améliorerait-il la qualité du système politique français ? Je ne le crois pas. Je ne conduis pas des sondages uniquement parce que je préside une société dont c’est le métier, mais aussi parce que je crois profondément qu’ils sont une des composantes de la démocratie et un moyen d’expression de l’opinion publique.

* *

Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de l’intérieur : Mme Fabienne Balussou, directrice du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES), Mme Sylvie Calvès, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique, M. Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques, M. Christophe Kirgo et Mme Mariam Pontoni, adjoints au chef du bureau des élections politiques (mercredi 12 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous avons aujourd’hui le plaisir d’accueillir les représentants du ministère de l’intérieur, plus précisément de la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES). Sont présents madame la préfète Fabienne Balussou, directrice, secrétaire générale adjointe du ministère de l’intérieur, madame Sylvie Calvès, son adjointe, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique, monsieur Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques, ainsi que monsieur Christophe Kirgo et madame Mariam Pontoni.

Le ministère de l’intérieur étant responsable de l’organisation des élections en France, cette audition s’inscrit parfaitement dans l’objet de notre commission d’enquête. Nous aborderons de nombreux sujets, celui du cadre général de l’organisation des élections au niveau central comme local, du répertoire électoral unique, de la distribution de la propagande électorale, de la réglementation applicable à la sécurisation des procédures de vote, et notamment la question des machines à voter, qui a fait l’objet de nos dernières auditions.

Je propose de donner la parole à madame la directrice pour une intervention liminaire, fondée sur le questionnaire qui vous a été adressé par monsieur le rapporteur. Nous engagerons ensuite un échange.

Avant de commencer, je vous rappelle que, conformément à l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les personnes auditionnées par une commission d’enquête doivent prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Fabienne Balussou et Sylvie Calvès, MM. Alex Gadré et Christophe Kirgo et Mme Mariam Pontoni prêtent successivement serment.)

Mme Fabienne Balussou, directrice du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES). L’organisation des élections politiques, confiée au ministère de l’intérieur depuis le milieu du XIXe siècle, est une mission fondamentale pour notre démocratie et à laquelle nous consacrons toute notre énergie et nos ressources. Le bureau des élections politiques, composé d’une vingtaine de personnes, pilote l’organisation des élections au sein du secrétariat général du ministère. Ses responsabilités couvrent la production de textes juridiques, les opérations logistiques liées à la propagande électorale, le pilotage des démarches en ligne pour les électeurs, la centralisation des résultats et le remboursement des comptes de campagne. Cette approche intégrée assure une grande réactivité dans la conduite d’opérations complexes et imbriquées.

Le bureau des élections collabore avec la direction de la transformation numérique et la direction de la communication du ministère de l’intérieur, ainsi qu’avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et le ministère des outre-mer. Il coordonne également l’action des responsables des élections dans les 106 préfectures et hauts-commissariats, représentant environ 390 personnes, qui travaillent en lien avec les communes et leurs 70 000 bureaux de vote. Dans le cadre des élections, les maires agissent en effet en tant qu’agents de l’État.

La pertinence de cette organisation a été démontrée lors des élections législatives de 2024, organisées en seulement vingt-quatre jours. Pour garantir le bon déroulement des scrutins, le ministère émet des circulaires détaillées et fournit un accompagnement juridique et organisationnel aux communes et préfectures. En parallèle, nous procédons systématiquement à des retours d’expérience pour améliorer continuellement notre dispositif et identifier d’éventuelles pistes d’évolution du cadre juridique. Compte tenu de l’importance du processus électoral pour le fonctionnement démocratique et de l’évolution de la société, il est en effet nécessaire de réinterroger les procédures en place, tout en conservant les principes fondamentaux de notre système, qui fondent sa légitimité.

Les quatre principes qui guident notre action sont les suivants :

Premier principe, la transparence, qui s’applique aux listes électorales, aux conditions de candidature et au processus de dépouillement et de remontée des résultats.

Deuxième principe, la simplicité pour l’électeur : le système de vote est conçu pour être facilement compréhensible et utilisable par tous les citoyens. Cette simplicité permet une remontée rapide des résultats et garantit le caractère auditable de l’ensemble des opérations électorales

Troisième principe, l’égalité et la liberté de candidature : tous les candidats ont accès aux mêmes informations et peuvent solliciter l’aide des autorités compétentes.

Enfin, quatrième principe, l’encadrement juridique : le système électoral est soumis au contrôle du juge, permettant aux électeurs et aux candidats un recours effectif. En cas de dysfonctionnement ayant altéré la sincérité du scrutin, le juge peut annuler un scrutin et les électeurs se prononcent alors à nouveau.

Ces principes contribuent à la robustesse de notre système électoral et à la confiance qu’il inspire aux citoyens, comme l’a souligné la Cour des comptes dans un récent rapport.

L’organisation s’appuie sur une certaine permanence mais laisse Cependant, des évolutions sont mises en œuvre pour faciliter l’exercice du suffrage par nos concitoyens.

La création du répertoire électoral unique (REU) en 2018 a permis de fiabiliser et de simplifier la gestion des listes électorales. La date limite d’inscription avant un scrutin a été réduite à six semaines. La demande d’inscription sur les listes électorales peut désormais se réaliser entièrement en ligne. Un module « Interroger sa situation électorale » a été développé. Ces changements ont entraîné une augmentation significative du nombre d’inscriptions sur les listes électorales, notamment chez les jeunes. Ainsi, en 2024, selon l’Insee, 99 % des jeunes de moins de 30 ans et 95 % des Français en âge de voter étaient inscrits, contre respectivement 88 % et 85 % en 2018.

S’agissant des procurations, en quatre ans, nous sommes passés d’une procédure majoritairement papier à une démarche pouvant être effectuée à 100 % en ligne pour les détenteurs de l’identité numérique certifiée France Identité. L’interconnexion avec le REU a permis de déterritorialiser les procurations, autorisant un électeur à donner procuration à un électeur inscrit dans une autre commune. En 2024, 75 % des électeurs ayant fait une procuration ont utilisé cette téléprocédure, pour un total de 4,4 millions de procurations établies.

Enfin, le ministère a entièrement refondu son système de centralisation des résultats en 2023, ce qui a permis une remontée sécurisée et rapide des résultats, lesquels sont directement transmis à la presse et publiés sans délai sur le site du ministère.

Le ministère s’engage depuis plusieurs années à réduire la mal-inscription. Nous menons des actions spécifiques, notamment une communication sur les réseaux sociaux avant chaque élection pour promouvoir l’inscription, en ciblant principalement les jeunes. En 2024, nous avons renforcé nos démarches proactives. Nous avons envoyé un courrier à 150 000 personnes ayant récemment déménagé pour les inviter à actualiser leur inscription. Nous avons formé 800 conseillers France Services à la détection des mal-inscrits et non-inscrits et diffusé des supports de communication dans les 2 900 guichets de France Services. Nous avons également communiqué sur les réseaux sociaux et le site service-public.fr, acheté des espaces publicitaires en ligne et collaboré avec des partenaires institutionnels comme les impôts ou la sécurité sociale, pour faciliter l’inscription lors des changements d’adresse.

Concernant l’acheminement de la propagande électorale, nous avons tiré les leçons de des dysfonctionnements constatés en 2021, lors d’un double scrutin incluant une semaine d’écart seulement entre les deux tours, Nous avons ainsi conclu un marché pérenne avec La Poste et conçu un plan d’organisation robuste. Cela a permis de mener avec succès les opérations de propagande lors des sept tours de scrutin suivants, y compris dans des délais très contraints en 2024. Chaque préfecture dispose désormais d’un plan de secours et les externalisations des mises sous pli ne sont accordées que par dérogation, après une analyse rigoureuse des garanties proposées par le prestataire choisi par la préfecture. Cette organisation, bien que sollicitant fortement les services de l’État, garantit l’égalité d’information des électeurs.

Plus de 70 000 bureaux de vote sont ouverts simultanément lors de chaque scrutin, assurant un maillage dense et un accès aisé pour tous les citoyens. Les membres des bureaux de vote peuvent bénéficier de formations en lien avec le Centre national de la fonction publique territoriale et s’appuyer sur un guide du bureau de vote, actualisé en 2024, de même que sur l’accompagnement permanent des préfectures le jour du scrutin. Les dysfonctionnements, bien que possibles, restent ponctuels et peuvent être soumis à l’appréciation du juge électoral.

Pour conclure, l’organisation des élections sur la période 2017-2023 a fait l’objet d’une enquête de la Cour des comptes, dont les conclusions publiées en septembre dernier démontrent la robustesse du système électoral français et des dispositions prises par le ministère de l’intérieur pour garantir l’exercice du droit de vote de chaque électeur.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Il est possible de radier des électeurs des listes électorales dans la période de six semaines au cours de laquelle il est impossible de se réinscrire pour une élection nationale. Considérez-vous que c’est normal ou qu’une modification législative serait nécessaire ? Cette situation peut en effet empêcher des citoyens de participer à des élections nationales s’ils sont radiés d’une liste sans être inscrits ailleurs.

Estimez-vous que cette durée de six semaines est suffisante ? Par exemple, lors d’une dissolution de l’Assemblée nationale, nous n’avons que trois semaines pour organiser les élections législatives, ce qui ne permet pas aux citoyens de se réinscrire s’ils constatent qu’ils sont mal inscrits ou non inscrits.

Concernant les mesures que vous mettez en place pour faciliter l’inscription, et sachant que la mal-inscription est un phénomène massif, j’avais adressé une série de propositions à la ministre Sabrina Agresti-Roubache en mars 2024. Je voudrais savoir si elle vous en a fait part. Ces propositions incluaient de mener des campagnes d’inscription dans les universités et les IUT, où la mal-inscription est fréquente ; d’ajouter des questions sur la situation électorale dans le cadre de la déclaration de revenus ; d’organiser des campagnes d’affichage, notamment sur les réseaux sociaux ; d’envisager l’information par SMS, qui a un taux d’ouverture élevé. Réfléchissez-vous à l’utilisation des SMS comme outil d’information sur l’inscription électorale ? Vous avez mentionné des partenariats avec les réseaux sociaux. Pouvez-vous nous en dire plus ?

J’aimerais avoir votre avis sur des propositions à plus long terme, notamment l’idée d’une inscription automatique sur les listes électorales. La France est en effet l’un des rares pays où une démarche volontaire est nécessaire pour s’inscrire ou mettre à jour son inscription. Avez-vous envisagé la possibilité d’une inscription automatique sur les listes électorales et ses éventuelles limites ?

Par ailleurs, concernant l’outil de vérification de l’inscription sur les listes électorales, j’avais précédemment interrogé monsieur Darmanin lors d’une séance de questions au Gouvernement. Cet outil était très utilisé, notamment par les personnes faisant du porte-à-porte pour vérifier l’inscription des citoyens et les encourager à s’inscrire si nécessaire. Cependant, l’ajout de l’étape France Connect a rendu cette pratique inefficace, les personnes étant réticentes à partager leurs codes France Connect. La justification donnée était le risque potentiel d’accès à l’adresse des personnes via leur inscription électorale. Or les informations disponibles se limitent généralement à la ville et au bureau de vote, ce qui ne permet pas de déterminer si la personne est correctement inscrite. Pensez-vous qu’il soit vraiment nécessaire de maintenir France Connect pour cet outil, sachant que cela entrave les campagnes d’inscription sur les listes électorales ?

Mme Mariam Pontoni, adjointe au chef du bureau des élections politiques. Concernant les radiations des listes électorales, la législation actuelle confère le pouvoir de radiation pour perte d’attache communale aux maires. Cette procédure est aujourd’hui moins utilisée en raison de la radiation automatique lors de l’inscription dans une autre commune. Néanmoins, ce pouvoir subsiste pour le maire et est encadré par des dispositions légales strictes. Pour procéder à une radiation, le maire doit s’appuyer sur des preuves tangibles démontrant que la personne ne réside plus à l’adresse indiquée, comme le retour d’une carte électorale ou d’un pli électoral pour non-distribution. Une procédure contradictoire est ensuite menée par le maire avant toute décision de radiation. À chaque étape, l’électeur peut faire appel, d’abord auprès de la commission de contrôle des listes électorales, puis devant le tribunal judiciaire si nécessaire. En cas de non-respect de la procédure contradictoire, l’électeur peut saisir directement le tribunal judiciaire.

Il est vrai que dans les six semaines précédant un scrutin, une personne radiée ne peut pas se réinscrire ailleurs, ce qui peut poser problème si elle a effectivement déménagé. Nous ne disposons pas actuellement de données précises sur le nombre de radiations pour perte d’attache communale effectuées durant cette période. Ce sujet, soulevé par la Cour des comptes, est en cours d’examen au ministère. Deux questions principales se posent : d’une part, quantifier le nombre de radiations pour évaluer l’ampleur du problème et, d’autre part, étudier la possibilité d’une dérogation permettant la réinscription de l’électeur dans ce cas spécifique durant les six semaines précédant le scrutin.

Ce délai de six semaines représente le minimum nécessaire pour l’organisation des communes. Les inscriptions sont possibles jusqu’au sixième vendredi précédant le scrutin ; s’ensuit le traitement des dossiers par les communes, particulièrement chargé durant la dernière semaine. La commission de contrôle des listes électorales se réunit ensuite entre le vingt‑quatrième et le vingtième jour avant le scrutin, période durant laquelle toutes les radiations et inscriptions sont rendues publiques. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs souligné, dans sa décision du 20 juin 2024 relative aux élections législatives anticipées, que ce délai de six semaines représentait un minimum pour l’organisation du scrutin, d’autant plus que dans la plupart des communes, les services chargés des inscriptions gèrent également l’organisation des élections.

Mme Fabienne Balussou. Concernant la problématique de la mal-inscription évoquée par monsieur le rapporteur, il est important de clarifier ce que recouvre ce terme. Selon l’étude de l’Insee de 2024, sur les 7,7 millions de personnes inscrites hors de leur commune de résidence principale en 2022, on distingue plusieurs catégories : 2,2 millions de jeunes de moins de 26 ans, qui ont légalement la possibilité d’être inscrits chez leurs parents ; 1,7 million de personnes ayant récemment déménagé et potentiellement en cours de réinscription ; 3,7 millions de personnes sans caractéristiques particulières, sachant que certains électeurs, même au-delà de 26 ans, peuvent légitimement rester inscrits sur le lieu de leur résidence secondaire s’ils y ont des intérêts avérés. Les non-inscrits sont estimés à environ 2,9 millions d’électeurs.

Face à ces constats, nous avons réfléchi à des moyens visant à redynamiser l’inscription sur les listes électorales et à encourager la mise à jour en cas de déménagement, d’où les démarches proactives mentionnées précédemment.

Concernant votre suggestion d’utiliser les SMS, dont nous n’avons pas été spécifiquement saisis, elle soulève des questions liées à la disponibilité des numéros de téléphone et à l’alimentation du REU. Des réflexions sont néanmoins en cours sur ce point. Quant à l’inscription automatique, elle nécessiterait une refonte importante du système actuel, dans lequel le maire joue un rôle central pour gérer les inscriptions sur la liste électorale. Bien que nous ayons déjà un système d’inscription d’office pour les jeunes lors de leur première inscription, une automatisation plus poussée soulèverait des questions culturelles et pratiques propres à la France.

Pour mettre en place un tel système, il faudrait pouvoir connaître précisément l’adresse et la nationalité de chaque électeur à tout moment. Deux modèles existent ainsi chez nos voisins européens : premier modèle, le registre de population, contenant au minimum le nom, le prénom, la filiation, l’adresse, le lieu et la date de naissance, la nationalité et éventuellement des informations sur la propriété. Un tel registre n’existe pas en France, notamment pour des raisons culturelles et historiques. Second modèle, la déclaration obligatoire de résidence auprès de la mairie, comme en Allemagne ou en Suisse. L’adoption de l’une ou l’autre de ces options nécessiterait un changement significatif des pratiques actuelles en France.

M. le président Thomas Cazenave. Tout d’abord, concernant l’objet de notre commission d’enquête sur la bonne tenue des élections, pouvez-vous nous indiquer le nombre d’irrégularités constatées et consignées par le ministère de l’intérieur lors des dernières élections législatives ? Comment ont-elles évolué ces dernières années et décennies ? Au-delà des irrégularités, avez-vous un recensement des difficultés rencontrées dans la tenue des bureaux de vote, incluant les dégradations de matériel, l’arrachage d’affiches, etc. ? Pouvez-vous nous décrire le déroulement des dernières élections et son évolution, en abordant à la fois les irrégularités et les difficultés rencontrées ?

Vous avez ensuite indiqué ne pas disposer de chiffres concernant les radiations pour perte d’attache communale. Est-il possible d’obtenir ces données, notamment pour les six semaines précédant le scrutin ? Si oui, pouvez-vous en donner une analyse territoriale ? Certaines communes se caractérisent-elles par une pratique plus importante de ces radiations, particulièrement lors des dernières élections ?

Pourriez-vous revenir sur la décision de geler les machines à voter ? Les maires qui les utilisent et l’association des maires qui en défendent la promotion se retrouvent dans une situation délicate. Quelle est la position du ministère de l’Intérieur à ce sujet ? Pourquoi maintenir ce moratoire plutôt que de lever ce gel ?

Vous avez indiqué que les procurations seraient 100 % dématérialisées en 2024. Cependant, il me semble qu’il subsiste toujours un acte matériel dans l’usage de la procuration, notamment celui de se rendre au commissariat. Pouvez-vous préciser ce point ? Pourriez-vous également revenir sur l’utilisation de l’identité forte et expliquer en quoi cela permettrait une dématérialisation complète et favoriserait l’utilisation des procurations ?

Étudiez-vous l’impact des réseaux sociaux sur la bonne tenue des élections ? Ce sujet, évoqué avec l’Arcom, est-il une préoccupation pour le ministère de l’intérieur, notamment en ce qui concerne les risques d’ingérence étrangère et de manipulation de l’opinion ?

Enfin, au-delà de la bonne tenue des élections, les travaux de cette commission d’enquête ont soulevé la question de la participation électorale. Quelles sont les réflexions du ministère de l’intérieur pour favoriser le retour aux urnes ? Envisagez-vous des mesures pour faciliter le vote à distance, le vote sur plusieurs jours ou même le vote obligatoire ?

Mme Sylvie Calvès, cheffe du service des élections, de la lutte contre la fraude et de l’innovation numérique. En ce qui concerne les dysfonctionnements dans les scrutins, la meilleure source d’information réside dans les décisions prises par les juges sur les contentieux dont ils sont saisis. Pour les dernières élections législatives, nous avons eu 84 contentieux, dont 16 sont encore en cours d’examen devant le Conseil constitutionnel. Depuis 1959, nous comptons seulement 77 annulations d’élections. Ces chiffres concernent les irrégularités majeures portées devant le juge.

Il faut également noter que les électeurs ont la possibilité de signaler des irrégularités observées lors du déroulement des votes sur les procès-verbaux. Ces observations sont analysées à chaque niveau de recensement des votes et annexées aux différents procès-verbaux. Enfin, tout électeur peut contester le résultat des élections, et il appartient alors au juge d’apprécier la validité de ces contestations.

Mme Fabienne Balussou. Le moratoire sur les machines à voter est en place depuis 2008. Cette décision a gelé la possibilité pour les communes de se doter de nouvelles machines à voter, bien que celles qui en disposaient déjà puissent continuer à les utiliser. Ce moratoire a été instauré en raison des risques potentiels en termes de sécurité informatique, soulevés notamment par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI).

En décembre 2021, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport sur les possibilités de recourir à des machines à voter intégrant des dispositifs de sécurisation, fondées sur les préconisations de l’ANSSI. L’une des pistes envisagées était l’utilisation de machines permettant l’édition d’un bulletin papier pour vérification et audit du vote, pratique déjà en place dans d’autres pays comme la Belgique. En 2023, mes services et des équipes de l’ANSSI ont rencontré l’association des villes pour le vote électronique ainsi que l’entreprise France Élections pour discuter des enjeux techniques. Le sujet reste à l’étude.

Mme Mariam Pontoni. Concernant les procurations, depuis 2024, nous avons effectivement mis en place une procédure 100 % dématérialisée. Le contrôle au commissariat ou en brigade de gendarmerie a été remplacé par un contrôle via France Identité pour les utilisateurs disposant du niveau certifié, ce qui nécessite une carte d’identité au nouveau format, l’application France Identité et une vérification biométrique en mairie. Cette procédure a été très appréciée lors des élections européennes et législatives, puisqu’elle permet aux électeurs de valider leur procuration en quelques minutes depuis chez eux. Ce niveau certifié est conforme aux règlements européens en matière de vérification d’identité pour les démarches sensibles.

S’agissant des radiations pour perte d’attache communale dans les six semaines précédant le scrutin, nous pourrions obtenir les chiffres auprès de l’INSEE et nous sommes en train de regarder comment. Nous ferons le maximum.

M. Alex Gadré, chef du bureau des élections politiques. En réponse à votre interrogation sur le dispositif de prévention des ingérences étrangères et de régulation des réseaux sociaux, le ministère de l’intérieur est pleinement investi dans le cadre d’un écosystème interministériel assez dense et complexe, en lien avec l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), qui est la première concernée, en application, en particulier, des dispositions de la loi visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique (SREN), dans un certain nombre de dispositifs qui permettent d’imposer des obligations renforcées à l’attention des réseaux sociaux et des plateformes numériques, dans l’objectif notamment de prévenir des ingérences étrangères. La mission principale du bureau des élections politiques consiste à superviser l’ensemble des opérations électorales, dans le cadre d’une circulaire de sécurisation des opérations de vote, et à sensibiliser les préfets à la lutte contre les ingérences et aux dispositifs de signalement qui s’appuient sur Viginum, service créé en 2017 afin de prévenir et faire connaître toute tentative d’ingérence, et notamment de campagne de désinformation. Son travail est extrêmement dense. Pour la régulation des réseaux sociaux, en cas d’imputation pénale, le dispositif Pharos est intégré au ministère de l’intérieur. Dans les faits, le bureau des élections relaie ce dispositif et est intégré à cet écosystème de veille, lequel relève en premier lieu de l’Arcom, de Viginum et de Pharos.

Mme Fabienne Balussou. Vous nous interrogez sur les réflexions qui pourraient être conduites sur la façon de favoriser davantage encore les inscriptions et la participation des concitoyens au scrutin. Mon propos liminaire cherchait à vous démontrer que nous avons conduit un certain nombre de réflexions et introduit un certain nombre de démarches de façon proactive pour favoriser la sensibilisation aux inscriptions sur liste électorale. À ce stade, et je parle sous contrôle de mes équipes, nous n’avons pas investigué le champ que vous nous avez décrit des modalités nouvelles que pourraient être le vote sur plusieurs jours ou d’autres aspects de mobilisation autour du scrutin, le vote par Internet étant une modalité qui existe, pour les Français de l’étranger, et qui est pilotée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

M. le président Thomas Cazenave. Il n’existe donc pas de travaux ni d’études au ministère de l’intérieur sur l’opportunité de changer les modalités de vote, par exemple en étendant le vote à distance sur le territoire national, en envisageant un vote sur plusieurs jours et autres questions ?

Mme Fabienne Balussou. Depuis que je suis en poste à la DMATES, c’est-à-dire depuis le mois d’août 2023, ce ne sont pas des questions sur lesquelles nous avons été amenés à travailler. Sur le vote par Internet, nous avons été saisis par le ministère des affaires étrangères, mais la réflexion n’a pas prospéré et nous n’avons pas engagé de démarche particulière en lien avec nos autorités.

Mme Mariam Pontoni. Nous avons pu en échange également avec d’autres pays pour déterminer si le changement de modalité de vote peut augmenter ou non la participation. Mes collègues canadiens notamment m’ont expliqué que ce sont toujours les mêmes personnes qui votent et qu’ils n’arrivent pas à enrayer la baisse de la participation.

Le vote par Internet est en place pour les Français l’étranger pour répondre à leurs caractéristiques très spécifiques. Dans cette mesure, nous considérons que faciliter au maximum leur vote a du sens. Les Français résidant sur le territoire national sont dans une autre situation, puisqu’il existe 70 000 bureaux de vote et que ce maillage est justement conçu pour qu’un bureau de vote soit à côté de chaque électeur. Par ailleurs, le vote par Internet peut présenter un risque de contentieux en cas de dysfonctionnement. Les études menées dans les autres pays montrent ainsi que le vote par Internet a tendance à faire baisser la confiance dans le vote. En effet, il est possible de demander de recompter les résultats sortis des urnes, mais pas en cas de vote par Internet.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Le ministère de l’intérieur estime donc que le vote sur Internet créerait plus de difficultés que de bénéfice. J’ai été interpellé par ce que vous avez dit : « Nous avons été saisis par le ministère des affaires étrangères. » Est-ce pour des raisons techniques, parce que des problèmes se sont posés, notamment pour accéder au site Internet lors des élections de 2022 ? Avez-vous été saisis sur la possibilité d’une extension de ce vote sur Internet ? Par ailleurs, puisque vous avez parlé des risques en termes de rapport des citoyens au vote par Internet et au vote papier, n’existe-t-il pas un risque de manipulation des résultats et d’ingérence étrangère, certaines personnes pouvant par exemple essayer de “hacker” le serveur qui donne les résultats ? On sait par exemple que les Suisses, qui utilisent le vote par Internet, mettent en place des programmes de “bug bounty” afin de déceler les bugs dans leur système. Réfléchissez-vous à ce sujet ?

M. Alex Gadré. Il est important de rappeler que le vote par Internet est principalement piloté par le ministère des affaires étrangères, qui est responsable de l’organisation des opérations électorales pour les Français établis hors de France. Notre implication fait suite aux annonces du ministre Jean-Noël Barrot lors de la conférence des ambassadeurs, évoquant des réflexions sur l’extension du vote par Internet pour certains scrutins.

Il convient de souligner que ce système présente des vulnérabilités notamment face aux risques de piratage et aux problèmes de performance, comme l’ont démontré les annulations survenues lors du précédent scrutin. La vigilance doit être renforcée, particulièrement si on envisage d’étendre ce dispositif aux scrutins à circonscription nationale. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel pourrait être amené à invalider l’ensemble de l’élection en cas d’irrégularité.

Le vote papier bénéficie d’un haut niveau de confiance de la part des électeurs français. Ce système est généralement peu contesté devant les juridictions, hormis quelques cas liés à la comptabilisation des procès-verbaux. Sa robustesse, sa transparence et la possibilité de contrôle précis par les électeurs et le juge en font un dispositif particulièrement fiable.

M. le président Thomas Cazenave. Avez-vous des informations sur les difficultés rencontrées lors des opérations de vote, au-delà des décisions de justice ? Le ministère de l’intérieur dispose-t-il d’un système pour agréger toutes les difficultés constatées lors de la tenue des élections ? Ces données pourraient être utiles pour éclairer les travaux de la commission d’enquête sur le bon déroulement des élections.

Mme Sylvie Calvès. Nous ne disposons pas d’un recensement global des difficultés rencontrées. Notre suivi se concentre sur les aspects liés à l’organisation des scrutins, notamment la distribution de la propagande électorale. Nous suivons par exemple le nombre de plis non distribués. Cependant, nous ne centralisons pas les informations concernant les incidents qui pourraient survenir au sein des bureaux de vote.

M. Alex Gadré, rapporteur. Il existe deux catégories principales de dysfonctionnements et d’irrégularités. Pour chaque élection, une commission de contrôle et de recensement des votes est mise en place en préfecture. Présidée par un magistrat indépendant, elle vérifie tous les procès-verbaux et les compare aux données remontées dans le système d’information. Ces procès-verbaux sont centralisés en préfecture et connus du ministère de l’intérieur. Il est important de noter que toutes les irrégularités ne conduisent pas nécessairement à l’annulation de l’élection. Par exemple, lors des dernières législatives, sur 84 requêtes introduites devant le Conseil constitutionnel, plus des deux tiers ont été rejetées, 16 étant encore en cours d’examen.

Par ailleurs, concernant les dispositifs directement pilotés par le ministère de l’intérieur, nous assurons un suivi précis, notamment sur la distribution de la propagande. Nous surveillons attentivement le taux de plis non distribués, fixé par nos marchés. Grâce à l’organisation mise en place suite à l’affaire Adrexo, les préfectures peuvent aujourd’hui contrôler et intervenir efficacement en cas de dysfonctionnement.

M. Kévin Pfeffer (RN). Bien que la distribution de la propagande électorale se soit effectivement améliorée depuis les problèmes de 2021, des difficultés persistent pour les candidats et les partis. Les délais de livraison imposés sont de plus en plus courts, parfois plus de dix jours avant le scrutin, ce qui pose problème notamment pour les seconds tours. La décentralisation des décisions entraîne en outre des disparités entre les départements concernant les dates de livraison. De plus, la multiplication des points de livraison complique la logistique. Le ministère est-il conscient de ces problématiques ? Quelles solutions envisagez-vous ? Une uniformisation des consignes données par les préfectures serait souhaitable.

Par ailleurs, la composition et le fonctionnement des commissions de propagande semblent obsolètes. Ne faudrait-il pas faire évoluer le code électoral pour mieux l’adapter à la réalité actuelle de l’organisation des élections ?

Enfin, concernant le serpent de mer de la dématérialisation de la propagande électorale, quelles sont les réflexions actuelles de vos services ? Bien que nous y soyons généralement opposés, estimant que la réception physique de la propagande contribue à la mobilisation des électeurs, la question pourrait se poser pour les Français de l’étranger. En effet, la distribution est souvent aléatoire et tardive, et le coût estimé à 3,5 millions d’euros pourrait représenter une source d’économie.

M. Christophe Kirgo, adjoint au chef de bureau des élections politiques. Tout d’abord, sur les délais d’impression de la propagande et sa validation par la commission de propagande, il est important de comprendre les contraintes temporelles, particulièrement en cas de dissolution. Le délai constitutionnel de vingt jours pour organiser l’élection impose un processus serré. Ce dernier se déroule ainsi : après l’impression par les candidats, la mise sous pli est effectuée soit en régie dans les préfectures, soit par un routeur externe spécialisé dans le courrier industriel. Cette opération est complexe et chronophage, nécessitant généralement une semaine à dix jours, selon le volume des plis. Pour les élections européennes, par exemple, avec une moyenne de vingt-sept documents par pli, le temps de traitement est considérablement plus long. L’acheminement doit être finalisé le mercredi précédant le scrutin pour le premier tour et le jeudi pour le second tour, conformément au code électoral. Ces délais contraints imposent une coordination précise entre l’impression, la mise sous pli et la distribution. Pour faciliter ce processus, le bureau des élections politiques communique en amont aux candidats via un mémento. Nous centralisons également les informations sur les lieux de livraison et les quantités maximales de propagande à imprimer.

Concernant les commissions de propagande, il est possible de solliciter un avis préalable du président de la commission avant sa tenue officielle. Cet avis usuel est ensuite confirmé dans le procès-verbal de la commission départementale de propagande. La composition de la commission, présidée par un magistrat et incluant un fonctionnaire désigné par le préfet ainsi qu’un représentant de l’opérateur postal, garantit son indépendance, son impartialité et son expertise. Cette commission joue un double rôle : juridique pour la validation des documents, et logistique pour coordonner l’ensemble du processus.

Les règles juridiques pour l’impression des documents sont relativement simples. Pour les circulaires, il s’agit principalement d’éviter l’utilisation des couleurs du drapeau national et d’un emblème national. Pour les bulletins de vote, les règles varient selon les élections mais se limitent généralement à l’inclusion des noms des candidats, et éventuellement de leurs remplaçants pour les élections législatives.

Enfin, la tenue des commissions de propagande est conditionnée par la clôture des candidatures. Il est donc impossible de les organiser avant la fin de cette période. Le bureau des élections recommande une date pour l’ensemble des préfectures, tout en permettant une certaine flexibilité pour s’adapter aux contraintes locales, notamment géographiques, afin d’assurer une distribution équitable à tous les électeurs.

Mme Fabienne Balussou. Depuis le bureau des élections politiques et la DMATES, nous n’avons pas une vision fine de l’organisation territoriale. Nous accordons une grande importance à ce que les préfets conservent la responsabilité de définir les détails des opérations, car ils connaissent mieux que nous les réalités du terrain et les difficultés spécifiques que peuvent rencontrer les acteurs locaux.

M. Vincent Caure (EPR). En tant qu’élu de la circonscription de l’Europe du nord, je souhaite apporter un éclairage sur le vote des Français de l’étranger. Je sais que notre commission prévoit une audition dédiée à ce sujet. J’entends les risques d’ingérence et les difficultés évoquées, qui sont particulièrement pertinents dans le contexte mondial actuel. Cependant, je voudrais insister sur l’importance de faciliter l’accès au vote pour nos concitoyens à l’étranger, malgré les difficultés initiales inhérentes à toute nouvelle modalité de scrutin. Concernant la flexibilité, les contraintes de déplacement existent également pour les élections présidentielles ou européennes sur le territoire national. Je m’interroge donc sur les obstacles potentiels et les pistes envisageables pour étendre le vote à distance. Serait-il possible d’envisager une extension, peut-être pas pour un scrutin à circonscription unique pour les Français de l’étranger, mais pour les circonscriptions sur le territoire national ?

Par ailleurs, je suis favorable à la modernisation de l’envoi de la propagande électorale pour les Français de l’étranger. Les risques juridiques évoqués pour le vote en ligne doivent également être pris en compte lorsque la propagande électorale arrive altérée ou en retard, ce qui peut induire en erreur les électeurs éloignés des sources d’information.

Enfin, serait-il envisageable, peut-être uniquement pour les Français de l’étranger, d’opter pour un envoi dématérialisé de la propagande électorale, en utilisant la liste électorale consulaire déjà largement exploitée ? Je poserai également cette question à l’administration du ministère des affaires étrangères.

Mme Fabienne Balussou. Effectivement, comme vous l’avez souligné, nous sommes sur un domaine qui relève principalement du Quai d’Orsay et non du ministère de l’intérieur. Comme l’a expliqué le chef du bureau des élections, nous sommes une force concourante mais pas décisionnaire dans l’organisation du vote pour les Français de l’étranger. Néanmoins, nous pouvons vous apporter des éclairages complémentaires sur certains points que vous avez soulevés.

M. Alex Gadré. Le vote par Internet soulève deux enjeux principaux, en dehors du cadre juridique que nous avons longuement abordé. Premièrement, il y a le risque d’ingérence et les enjeux de sécurité des systèmes d’information. Le ministère de l’intérieur maintient ses réserves traditionnelles à ce sujet. Deuxièmement, concernant l’avantage en termes de flexibilité et de disponibilité, permettez-moi de rappeler deux points. D’une part, les chiffres sont éloquents : lors du dernier scrutin, nous avons constaté un taux de recours élevé au vote par Internet chez les Français de l’étranger, atteignant environ 75 %. Cependant, nous savons que cela a peu d’influence marginale sur la participation électorale. La grande majorité des électeurs qui utilisent le vote par Internet auraient voté de toute façon, ce n’est donc pas nécessairement un facteur incitatif. D’autre part, un point fondamental auquel le ministère est très attaché : ce que l’on peut gagner en flexibilité, on le perd en rituel républicain. La symbolique du vote, consubstantielle à la démocratie française depuis plus de 150 ans, est très importante. Le fait de se rendre au bureau de vote avec sa carte d’électeur ou sa carte nationale d’identité, de faire son choix dans le secret de l’isoloir, de glisser son bulletin dans l’urne, d’être appelé, de signer la liste d’émargement et d’entendre « A voté » constitue un ensemble de gestes qui forment un rituel républicain fort auquel le ministère est attaché, nonobstant la position qui sera celle du ministère des affaires étrangères en la matière.

M. Jean-Victor Castor (Gauche démocrate et républicaine). La taille de nos territoires dans les outre-mer pose des défis considérables. Par exemple, la Polynésie a une superficie équivalente à celle de l’Europe, ce qui complique grandement la campagne électorale et la distribution du matériel de vote. Je suis particulièrement sensible aux questions liées à la taille, à l’isolement et à l’enclavement de nos territoires, tant en termes de mobilité que d’insuffisance du maillage numérique. Paradoxalement, en Guyane, d’où partent les satellites, à peine 20 % du territoire est couvert par le réseau numérique.

Permettez-moi d’illustrer ces difficultés par un exemple concret. Dans ma circonscription, qui partage 700 kilomètres de frontière avec le Brésil, nous avons rencontré un problème dans la commune de Camopi. À 10 heures du matin, il n’y avait plus de bulletins à mon nom dans le bureau de vote. Il a fallu interpeller le préfet, qui a d’abord demandé au maire de faire des photocopies, ce que j’ai contesté, puis a réquisitionné un hélicoptère pour acheminer des bulletins. Il faut savoir que Camopi comprend non seulement le bourg principal, mais aussi un bureau de vote à Trois-Sauts, qui peut être à trois ou quatre jours de trajet en saison sèche. Ces conditions particulières nécessitent une approche spécifique, peut-être similaire à celle des circonscriptions de l’étranger. Il est crucial d’adapter les procédures à tous les niveaux, dès l’inscription des candidats.

L’isolement et l’enclavement posent également des problèmes pour la campagne électorale. Dans les communes situées le long des fleuves, la préfecture ne met pas de pirogues à disposition des candidats. Il n’y a pas de transports en commun. Cela favorise les candidats les plus fortunés qui peuvent payer des transporteurs pour amener des électeurs, souvent avec leurs bulletins de vote déjà en main. Cette pratique est connue et perdure depuis des décennies sans que personne n’intervienne.

Concernant la propagande audiovisuelle e, nous rencontrons un problème majeur. La propagande nationale fait référence à un vote le dimanche alors que, dans certains territoires comme la Guadeloupe, nous votons le samedi. Cela crée une confusion chez les électeurs, ce qui explique en partie les faibles taux de participation, souvent autour de 25 à 30 %.

J’aurais souhaité que les maires de l’Association des communes et collectivités d’Outre-mer (ACCD’OM) soient auditionnés pour qu’ils puissent exposer les difficultés qu’ils rencontrent dans l’organisation des élections sur nos territoires.

Les procurations posent également problème. Les procurations papier, envoyées par La Poste, n’arrivent presque jamais à temps.

Tous ces éléments démontrent que les conditions d’organisation des élections dans nos territoires ne garantissent pas un fonctionnement véritablement démocratique, que ce soit pour la mise en place des candidatures, la propagande, ou même parfois le dépouillement. Les mairies peinent à trouver du personnel pour le jour du scrutin, et les candidats ont du mal à mobiliser suffisamment de personnes pour participer au dépouillement en raison de l’éloignement et des coûts associés.

M. le président Thomas Cazenave. Nous allons examiner avec le rapporteur la possibilité d’organiser une audition qui permettrait de bien comprendre les spécificités et les contraintes de l’organisation des élections dans ces territoires.

Mme Fabienne Balussou. Je tiens à préciser que nous travaillons en étroite collaboration avec le ministère des outre-mer pour la préparation des scrutins et l’élaboration des textes encadrant les campagnes électorales. Pour les scrutins nationaux, nous prenons en compte les spécificités juridiques et organisationnelles des outre-mer. Le ministère des outre-mer est d’ailleurs pilote dans l’organisation des scrutins territoriaux, et nous agissons en tant que force concourante. Je voulais vous assurer que nous sommes pleinement conscients de la spécificité de l’organisation des élections dans les territoires ultramarins.

M. Christophe Kirgo. Concernant les spécificités de l’envoi de propagande électorale pour les outre-mer, le ministère de l’intérieur adapte les modalités d’envoi des bulletins de vote et de la propagande électorale aux territoires ultramarins. Nous avons mis en place des procédures spécifiques pour de nombreux départements d’outre-mer. Les partis politiques peuvent faire appel à des imprimeurs locaux, ce qui permet d’imprimer la propagande sur place et facilite l’acheminement. Pour la Polynésie française, qui représente un cas particulier, nous effectuons des largages aériens sur les territoires les plus reculés afin de garantir l’accès au vote dans tous les bureaux.

L’objectif de l’organisation des élections est d’adapter à la fois les pratiques organisationnelles et le droit aux spécificités des territoires ultramarins, en tenant compte de leurs situations particulières pour assurer un scrutin sincère dans l’ensemble de ces territoires.

Concernant les dysfonctionnements constatés en outre-mer lors des dernières élections, nous n’avons pas relevé de problèmes significatifs. Les taux de plis non distribués sont relativement proches de ceux constatés en métropole. Pour les bureaux de vote particulièrement isolés, des moyens exceptionnels sont déployés, comme l’acheminement par hélicoptère d’un bureau de vote en Guyane, une situation qui a été dûment consignée et gérée de manière transparente.

Sur le plan logistique, La Poste dispose d’une organisation territoriale spécifique et n’hésite pas à déployer des renforts, notamment de son personnel de direction, dans les départements ultramarins pour piloter les opérations dans les situations particulièrement complexes. Au niveau central, le bureau des élections politiques assure une veille continue, jour et nuit, pour gérer les enjeux liés aux décalages horaires. Nous recevons des informations en temps réel, ce qui nous permet de pallier les éventuels dysfonctionnements pour les départements d’outre-mer, notamment sur les aspects matériels.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Tout d’abord, concernant la vérification de l’inscription sur les listes électorales, il semble que l’utilisation de France Connect soit désormais nécessaire. Cette procédure pourrait être perçue comme une complexification par rapport au système précédent. J’aimerais avoir plus d’informations à ce sujet.

Ensuite, concernant la possibilité d’étaler le vote sur plusieurs jours, j’avais personnellement évoqué une autre idée : faire des jours d’élection des jours fériés. Cette proposition est fondée sur le constat que de nombreux électeurs travaillent le dimanche et n’osent pas toujours demander une autorisation à leur employeur pour aller voter, malgré ce que permet la loi. En Bolivie, où j’ai mené une partie de mes recherches doctorales, le vote est obligatoire, le vote blanc est reconnu et les jours d’élection sont fériés. Ces dispositions ont conduit à une augmentation considérable de la participation électorale.

Enfin, je souhaite aborder la question des machines à voter. Dans ma circonscription, deux tiers des électeurs votent avec ces machines. Nous avons auditionné l’association des maires qui défend cette méthode, ainsi que des informaticiens qui ont soulevé des problèmes de fiabilité et de risques de piratage. Plus fondamentalement, ces machines posent un problème de vérification des votes, laquelle vérification, par nature, n’est pas possible avec ce système. Étant donné que le moratoire sur les machines à voter existe depuis 2008 et que cette situation crée une disparité entre les électeurs, je m’interroge : si les craintes exprimées par la littérature scientifique sont toujours d’actualité, pourquoi ne sommes-nous pas déjà revenus au vote papier ? Ce dernier permet, par sa forme, l’exercice d’un rituel républicain important.

Mme Mariam Pontoni. Concernant France Connect, nous avons pris cette décision suite à un signalement de la CNIL. Une requête massive avait en effet été envoyée par un individu violent recherchant son ex-conjointe, ce qui a mis en lumière un problème de protection des données personnelles contenues dans les listes électorales. Pour résoudre ce problème, nous avons décidé de permettre à la seule personne concernée d’avoir accès à ses informations personnelles via France Connect ou un via compte service public, qui est facile à créer. Cette évolution, mise en place en 2024, a été saluée par la Cour des comptes et devrait être maintenue pour des raisons de sécurité des personnes.

Quant à l’idée de faire du jour d’élection un jour férié, il faut noter que le vote a historiquement lieu le dimanche précisément parce que c’est un jour non travaillé. En France, l’expérience montre que les jours fériés ou les ponts ont tendance à faire baisser la participation électorale. Nous ne sommes pas certains qu’un jour férié augmenterait la participation, mais c’est un sujet qui n’a pas été étudié en profondeur.

Mme Fabienne Balussou. La question des machines à voter est toujours à l’étude. L’ANSSI n’a pas totalement exclu leur utilisation, mais a émis des recommandations spécifiques. Ces recommandations visent à garantir la vérification et le caractère auditable du vote, notamment par l’impression d’un bulletin en parallèle du vote électronique. Ce système est déjà en place dans d’autres pays comme la Belgique et l’Inde, ce qui laisse la porte ouverte à son adoption en France. Il faut noter que les communes utilisant actuellement ces machines y sont très attachées, ce qui se traduit par des interpellations régulières du ministre de l’intérieur. Le ministère reste engagé dans un dialogue continu avec les élus sur ce sujet, d’où la poursuite des discussions et des études.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Concernant le recensement des incidents dans les bureaux de vote, il est important de noter que des perturbations volontaires du dépouillement nécessitant l’intervention de la police se produisent parfois. Ces incidents, consignés dans les documents officiels, devraient être remontés au niveau national pour en évaluer la fréquence. Cela permettrait de mieux comprendre les difficultés auxquelles sont confrontés les bénévoles dans les bureaux de vote.

Au sujet de la propagande électorale, bien que le système actuel avec La Poste soit plus simple qu’avec Adrexo, des problèmes persistent. J’ai l’exemple, dans ma circonscription, d’une commune nouvelle à cheval sur deux départements, où des erreurs d’envoi ont créé une confusion totale, des documents inadaptés ayant été envoyés en direction de deux circonscriptions ayant la même numérotation, dans deux départements distincts.

Cette situation soulève la question de l’efficacité du système actuel d’envoi de propagande électorale. L’envoi massif de documents papier, souvent ignorés par les électeurs, semble désuet. Cet envoi de surcroît est particulièrement coûteux, notamment dans les outre-mer. Ne pourrions-nous envisager un système mixte, alliant numérique et papier, pour réduire les coûts et l’impact environnemental tout en maintenant l’accessibilité pour tous ?

Enfin, concernant les recommandations de la Cour des comptes sur l’intégration des dépenses de campagne officielle dans les comptes de campagne, je m’interroge sur la faisabilité et la pertinence de cette mesure, étant donné la complexité actuelle de la gestion des dépenses de campagne.

M. Vincent Caure (EPR). Considérant les défis logistiques et les coûts importants liés à l’organisation des élections dans ces territoires, ne serait-il pas envisageable d’étendre le vote en ligne à nos concitoyens du Pacifique ou d’autres territoires ultramarins ? Cette option pourrait faciliter l’organisation des élections, augmenter la participation et réduire les coûts, notamment ceux liés au transport aérien du matériel. Les communes du Sud-Guyane, par exemple, pourraient constituer un territoire d’expérimentation intéressant pour ce dispositif.

M. Kévin Pfeffer (RN). Vous n’avez pas répondu à ma question précédente concernant les projets du ministère quant à la possible dématérialisation de la propagande électorale. Concernant l’utilisation de France Connect, j’ai effectué un test qui démontre que le système ne remplit pas son objectif de protection des données personnelles. En me connectant avec mon compte France Connect, j’ai pu non seulement consulter ma situation, mais aussi celle de n’importe qui d’autre, y compris celle de mon père. Bien que cela puisse permettre une traçabilité des consultations, cela soulève des questions importantes sur la protection de la vie privée.

M. Antoine Léaument, rapporteur. J’ai constaté, lors de mes démarches d’aide à l’inscription, que l’outil en ligne n’accepte pas les photos supérieures à 2 mégaoctets. Cela pose problème, car les téléphones portables actuels produisent des images plus lourdes, et il est difficile de les compresser sur le moment. Une modification de cette limite serait utile pour faciliter le processus d’inscription.

Concernant les réseaux sociaux, au-delà des ingérences étrangères, la question des fake news et de la manipulation de l’information par l’intelligence artificielle générative se pose. Cette technologie permet de créer des vidéos et des images falsifiées, pouvant faire croire qu’un candidat a dit quelque chose qu’il n’a pas dit en réalité. Avez-vous mis en place des outils pour contrer ce phénomène ? Envisagez-vous, notamment dans le cadre d’une élection présidentielle, des capacités d’intervention sur les réseaux sociaux pour faire retirer des contenus véhiculant de fausses informations, par exemple à la demande d’un candidat ? Ces questions font-elles partie de vos réflexions actuelles ? Des cas de manœuvres visant des candidats ont été observés dans des pays étrangers, ce qui est préoccupant.

Bien que l’Arcom soit le régulateur, elle semble ne pas disposer de pouvoir de sanction direct, celui-ci relevant désormais du niveau européen. Ne serait-il pas judicieux de lui confier un rôle de sanction autonome, si cela est envisageable ? Par ailleurs, au-delà des ingérences étrangères, un nouveau risque émerge : celui des ingérences capitalistes dans les élections. Certains milliardaires, qu’ils soient classés à droite, à l’extrême-droite ou au centre de l’échiquier politique, ont exprimé leur volonté de participer aux élections. Avez-vous les moyens d’étudier et de contrer cette influence potentielle des pouvoirs capitalistes ? Enfin, des révélations récentes concernant monsieur Boyard font état d’une campagne de diffamation qui aurait été orchestrée par le directeur de Canal Plus. C’est particulièrement inquiétant, d’autant plus que monsieur Boyard a été candidat à deux élections depuis le début de cette opération. Cette problématique, compte tenu de la puissance financière croissante de certains milliardaires, fait-elle partie des enjeux que vous surveillez ?

Mme Fabienne Balussou. Les incidents sont effectivement consignés dans les procès-verbaux et conservés en cas de contentieux. Cependant, nous ne disposons pas d’un suivi historique permettant une vision globale de la situation. Je précise cela sous le contrôle de mes collègues du bureau des élections. Nous manquons d’outils de pilotage qui permettraient, depuis Paris, d’avoir une vision d’ensemble synthétique de tous les incidents signalés dans les bureaux de vote et rapportés aux préfectures.

Mme Sylvie Calvès. L’envoi de la propagande électorale aux électeurs est une tradition française. La modifier impliquerait un changement significatif des habitudes des électeurs et des candidats, nécessitant un arbitrage politique important. Il convient toutefois de rappeler que le coût de l’envoi de la propagande électorale représente entre 50 et 65 % du coût total d’une élection. Par exemple, pour les élections législatives de 2022, cela a coûté 95 millions d’euros. Sur le cycle électoral 2019-2022, le coût total s’est élevé à 566 millions d’euros. Ces sommes considérables soulèvent des questions. L’impact environnemental est également majeur : pour le premier tour de l’élection présidentielle de 2022, plus de 1 milliard de pages ont été imprimées.

La dématérialisation de la propagande serait techniquement possible. Le ministère de l’intérieur a d’ailleurs mis en place l’application Programme candidat, qui contient tous les programmes et circulaires des candidats. Plusieurs options pourraient être envisagées, allant d’une dématérialisation totale à des dispositifs hybrides, comme l’envoi d’une lettre informative aux électeurs ou la possibilité pour eux de choisir de recevoir ou non la propagande électorale. Toute modification nécessiterait des changements législatifs, réglementaires et informatiques, ainsi que des études d’impact approfondies.

Concernant l’intégration des dépenses de la campagne officielle dans les dépenses électorales, la situation actuelle est complexe pour les candidats. Les dépenses de campagne sont gérées par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, tandis que le remboursement de la propagande électorale est effectué par le ministère de l’intérieur. Un avis du Conseil d’État de 2023 a ajouté à cette complexité en stipulant que le mandataire du candidat doit désormais gérer à la fois les dépenses de campagne et celles liées à la propagande électorale.

Des réflexions sont en cours pour intégrer les dépenses de propagande électorale dans les comptes de campagne. Cela pourrait impliquer une augmentation du plafond global des dépenses de campagne ou la création d’un double plafond. Ces changements nécessiteraient une expertise approfondie, notamment en ce qui concerne le calendrier des remboursements, actuellement différent pour la propagande électorale et les dépenses de campagne.

Mme Fabienne Balussou. Concernant l’extension du vote en ligne aux zones Pacifique et Sud-Guyane, je renvoie aux éléments évoqués précédemment sur la portée du vote en ligne. À ce stade, nous n’avons pas engagé de réflexion approfondie sur ce sujet. Je considère plutôt cela comme une proposition ou une piste d’étude. De même, la possibilité d’augmenter le poids des fichiers joints, notamment pour les photos lors de l’inscription en ligne sur les sites électoraux, est notée. Monsieur le président, si vous en êtes d’accord, nous considérerons ces deux aspects comme des propositions à étudier.

M. Alex Gadré. Il est important de rappeler le rôle central de l’Arcom dans le dispositif. Concernant l’élection présidentielle, la Commission de contrôle de la campagne en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP) joue aussi un rôle crucial. Présidée par le vice‑président du Conseil d’État, elle est composée de membres de la Cour de cassation, de la Cour des comptes et du Conseil d’État. Cette commission supervise l’ensemble des opérations et met traditionnellement en place une cellule de veille sur les questions liées aux réseaux sociaux. Il est essentiel de souligner que le ministère de l’intérieur, et notamment le bureau des élections, n’a pas vocation à intervenir dans ce cadre.

Je souhaite également attirer l’attention sur un autre dispositif issu de la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information. Il s’agit de la procédure de référé prévue à l’article L. 163-2 du code électoral. Cette procédure permet, dans les trois mois précédant toute élection générale, de saisir le juge en cas d’allégations ou d’imputations inexactes, potentiellement des fake news, qu’elles soient ou non générées par l’intelligence artificielle. L’intelligence artificielle bouleversera probablement notre rapport à l’information et la caractérisation des faits. Cette procédure relève du juge, puisqu’elle fait intervenir le tribunal judiciaire, lequel statue dans un délai de 48 heures. Bien que peu utilisée jusqu’à présent, elle a été récemment complétée par la loi dite « SREN » et permet aux candidats comme aux participants de la campagne de s’en saisir sous le contrôle du juge des référés.

Mme Fabienne Balussou. Sur les pouvoirs de sanction de l’Arcom, nous ne disposons pas d’éléments techniques nous permettant d’apporter un éclairage particulier sur ce volet.

M. le président Thomas Cazenave. Je pense que le rapporteur attendait des informations sur les ingérences économiques. Ces éléments figureront peut-être dans le questionnaire écrit que vous nous adresserez.

Mme Fabienne Balussou. Concernant les ingérences, c’est plutôt l’Arcom qui est pilote, et la CNCCEP. Le ministère de l’intérieur, et particulièrement le bureau des élections, n’est pas directement concerné par ce champ d’action.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie vivement pour cette audition de grande qualité et vos réponses précises, qui seront complétées par vos réponses écrites.

* *

Audition, ouverte à la presse, de Mme Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (DINUM), M. Florian Delezenne, chef du département opérateur des produits interministériels, Mme Linda Debernardi, cheffe du pôle Fédération d’identité des citoyens-FranceConnect (mercredi 12 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons madame Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (Dinum), ainsi que monsieur Florian Delezenne, chef du département opérateur de produits interministériels, et madame Linda Debernardi, cheffe du pôle Fédération d’identité des citoyens. Je rappelle que la direction interministérielle du numérique est un service rattaché au Premier ministre qui a pour objectif et pour mission d’élaborer la stratégie numérique de l’État et de piloter sa mise en œuvre, et que c’est la Dinum. qui a développé le service FranceConnect, que nous avons eu l’occasion d’évoquer dans les auditions précédentes, notamment au sujet de l’inscription sur les listes électorales.

Si le vote renvoie à un acte et à un rite républicain un peu immuable, avec l’isoloir, l’urne et les bulletins papier, la dimension numérique a pris une part importante dans l’acte de vote et dans l’organisation des élections. Nous évoquions dans l’audition précédente le vote des Français de l’étranger. Un certain nombre de sujets ont trait à la dimension numérique : la sécurisation du vote à distance, les machines à voter, la simplification des procédures, l’inscription sur les listes ou encore les procurations avec identité forte.

Je vais vous passer la parole pour une intervention liminaire, avant un moment d’échange avec le rapporteur et les députés présents, mais auparavant, je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Stéphanie Schaer, M. Florian Delezenne et Mme Linda Debernardi prêtent serment)

Mme Stéphanie Schaer, directrice interministérielle du numérique (Dinum). La Dinum est un service du Premier ministre dont les missions sont fixées par le décret du 25 octobre 2019, modifié par celui du 22 avril 2023. J’en ai pris la direction depuis le mois de septembre 2022. Tour de contrôle du numérique public, en quelque sorte, elle a pour mission d’élaborer la stratégie numérique de l’État, telle qu’adoptée au printemps 2023 dans sa dernière version, et de piloter la mise en œuvre de cette stratégie. Par rapport au sujet qui nous intéresse aujourd’hui, elle opère au moyen d’un dispositif nommé FranceConnect, qui est un levier de simplification pour l’authentification des usagers dans l’accès à leurs démarches en ligne, démarche proposée par la sphère publique. C’est une solution aujourd’hui bien établie, puisqu’elle est utilisée par 43 millions de Français, à qui elle permet de se connecter à 1 500 services en ligne. Elle fonctionne comme une fédération d’identités numériques qui permet aux citoyens de disposer d’un système simple d’authentification à un grand nombre de services en ligne, à partir d’un choix de fournisseurs d’identité qui restent limités et qui sont proposés par la Dinum dans ce cadre.

Le principe est simple. Un site en ligne de l’administration met en place le bouton FranceConnect. Au lieu de créer un compte spécifique pour chaque service en ligne, le citoyen peut utiliser l’une des identités qu’il a déjà, par exemple, celle des impôts ou celle d’Ameli, sans avoir à recréer chaque fois un compte et un mot de passe supplémentaires.

Sur le sujet plus spécifique des élections, FranceConnect est mobilisée dans trois démarches, dont deux sont portées par la direction de l’information légale et administrative (Dila) au sein de service-public.fr. Il s’agit de l’inscription sur les listes électorales et de la vérification de la situation électorale. La démarche portée directement par le ministère de l’intérieur permet d’accéder aux formulaires de procuration de vote. À cet égard également, FranceConnect permet d’accéder aux formulaires nécessaires.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Le ministère de l’intérieur a déjà répondu à ma question portant sur la connexion à l’outil lors de la vérification de l’inscription sur les listes électorales. Je vous la repose quand même parce que, désormais, il est obligatoire d’utiliser l’outil FranceConnect. Un utilisateur cherchant son ex-conjointe a ainsi réussi à trouver dans quelle ville son ex-conjointe était inscrite sur la liste électorale. Heureusement, une interruption en cours de route a empêché qu’il la localise. Il s’agit donc de protéger les personnes qui seraient visées par une tentative de recherche du lieu où elles habitent. Néanmoins, une difficulté se pose : cet outil était très utilisé par les personnes aidant à l’inscription sur les listes électorales, or de ce fait cela est devenu beaucoup moins facile pour eux. Auparavant, il était ainsi possible de vérifier directement ce qu’il en était pour les personnes souhaitant savoir si elles étaient inscrites sur les listes électorales. Si elles ne l’étaient pas, il suffisait ensuite d’embrayer sur une inscription sur les listes électorales. Ce n’est plus possible aujourd’hui pour les associations, les partis politiques, ni pour tous ceux qui, d’une manière ou d’une autre, essaient d’encourager à cette inscription sur les listes électorales, sauf si la personne accepte d’entrer ses identifiants ou de se connecter sur son téléphone avec FranceConnect. Cette disposition ajoute une difficulté, parce que, dans ces opérations d’inscription sur les listes électorales, les personnes disposent de peu de temps et, parfois, on les dérange chez elles. N’existerait-il pas une manière d’empêcher des requêtes multiples pour essayer de trouver où habite une personne sans qu’il soit nécessaire de passer par FranceConnect, ce qui permettrait de continuer les campagnes d’inscription sur les listes électorales, qui sont très utiles ?

Par ailleurs, je crois que vous avez utilisé FranceConnect assez récemment pour les élections professionnelles. Avez-vous des retours sur le sujet ou pas ? Savez-vous combien de personnes ont utilisé l’outil ? Cela a-t-il permis une augmentation de la participation aux élections professionnelles ?

Dernière question : un certain nombre de dysfonctionnements ont affecté le vote des Français de l’étranger. Il semble que vous développiez un outil interne. Est-ce le cas ? Travaillez-vous sur un outil interne plutôt de passer par un prestataire de service ? Pourquoi passer par un prestataire de service si on est capable de gérer en interne un système électoral ?

Mme Stéphanie Schaer. Concernant l’utilisation de FranceConnect pour la vérification de la situation électorale, il est important de rappeler que cet outil est toujours proposé comme une option parmi d’autres pour vérifier l’identité. Dans le cas présent, l’alternative est le compte servicepublic.fr. FranceConnect a été conçu comme un outil de simplification pour faciliter l’accès aux démarches en ligne en utilisant une identité unique. La confiance des Français envers cet outil est en progression, puisqu’elle a atteint 79 % à la fin de l’année 2024, soit une augmentation de cinq points par rapport à l’année précédente.

Quant aux élections professionnelles de l’automne dernier, la Dinum a été sollicitée par le ministère du travail pour permettre l’utilisation de FranceConnect. Cette demande émanait de l’ensemble des parties prenantes, y compris les organisations syndicales et patronales, pour compléter la démarche courrier. Un arrêté a été pris pour autoriser son utilisation dans ce cadre. Cependant, l’impact a été limité, peu de connexions ayant été enregistrées pendant la période des élections.

Enfin, concernant le développement d’un dispositif de vote en ligne, notamment pour les Français de l’étranger, la Dinum n’a actuellement aucun projet en cours.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Ma question initiale portait sur l’évolution du système de vérification de l’inscription sur les listes électorales. Auparavant, cette vérification ne nécessitait pas de connexion ; il suffisait d’entrer simplement les prénoms, le nom, la date de naissance et la ville de résidence. L’introduction de la connexion via servicepublic.fr ou FranceConnect a complexifié le processus, suscitant parfois la méfiance des utilisateurs. Je m’interroge sur la possibilité de mener une réflexion pour trouver un équilibre entre sécurité et accessibilité. L’enjeu démocratique de pouvoir consulter les listes électorales, notamment lors des campagnes d’inscription, est crucial. Ne pourrait-on pas envisager un système qui maintienne l’ouverture de l’outil tout en renforçant la sécurité, sachant que les listes électorales sont par nature consultables pendant et après le scrutin ?

Mme Stéphanie Schaer. La décision concernant cette démarche spécifique ne relève pas directement de la Dinum. Notre responsabilité est en revanche de proposer le système le plus simple possible pour vérifier l’identité des utilisateurs. Dans ce cas précis, le porteur de la démarche a jugé nécessaire de vérifier l’identité des personnes. FranceConnect est actuellement le système le plus simple pour effectuer cette vérification, avec une authentification de niveau faible. Nous accompagnons cette démarche comme nous le faisons pour d’autres services en ligne nécessitant une vérification d’identité similaire.

M. le président Thomas Cazenave. Quel bilan tirez-vous de la dématérialisation complète des procurations utilisant une identité forte, notamment en termes de volume de procurations réalisées par cette procédure entièrement dématérialisée ? Cette simplification pourrait en effet contribuer à augmenter la participation électorale, ce qui est l’un des sujets de notre commission d’enquête.

En tant que direction du numérique de l’État chargée des enjeux de simplification et d’expérience utilisateur, quel regard portez-vous sur l’enjeu de la modernisation des procédures de vote ? Bien que cela dépasse peut-être votre périmètre actuel, avez-vous réfléchi à l’utilisation du potentiel du numérique pour simplifier davantage le processus de vote ? Le vote à distance, tel que pratiqué par les Français de l’étranger, pourrait-il être une piste à explorer pour s’adapter aux nouvelles attentes et aux nouveaux usages ?

Mme Stéphanie Schaer. Concernant le bilan de la mise en place de la procuration 100 % en ligne à l’été 2024, je ne dispose pas des chiffres complets sur les procurations finalisées, car le système utilisé n’est pas FranceConnect, mais l’identité numérique proposée par le ministère de l’intérieur, qui requiert un niveau d’authentification élevé. Le ministère de l’intérieur pourrait fournir ces données.

Cependant, nous disposons de chiffres sur les connexions au formulaire via FranceConnect. En 2024, nous avons enregistré 6,6 millions de connexions, principalement entre mai et juillet. À titre de comparaison, en 2022, il y a eu 4,6 millions de connexions, surtout en avril, mai et juin. Ces chiffres montrent une utilisation accrue lors des années électorales.

M. le président Thomas Cazenave. Donc 6,6 millions de connexions pour consulter le formulaire de procuration ?

Mme Stéphanie Schaer. Pour commencer le formulaire, en effet.

M. le président Thomas Cazenave. Ce chiffre est bien supérieur au nombre final de procurations établies. J’avais compris de notre précédente audition que l’accès à la procuration entièrement dématérialisée nécessitait de passer par FranceConnect. Ce n’est pas le cas ?

Mme Stéphanie Schaer. En réalité, le processus se déroule en deux étapes. Initialement, on s’identifie avec FranceConnect pour accéder au formulaire. Ensuite, une étape de sécurisation supplémentaire requiert l’utilisation de l’identité numérique certifiée fournie par France identité numérique. C’est d’ailleurs la seule procédure qui nécessite actuellement ce niveau d’authentification.

M. le président Thomas Cazenave. Il existe donc deux portes distinctes, si je comprends bien.

Mme Stéphanie Schaer. Le bouton FranceConnect existait déjà en 2022, mais il n’était pas possible de finaliser la procédure en ligne. L’expérimentation actuelle permet d’aller jusqu’au bout de la démarche en ligne, avec la sécurité supplémentaire apportée par France identité numérique.

M. Antoine Léaument, rapporteur. S’agit-il de 6,6 millions de connexions uniques ?

Mme Stéphanie Schaer. Oui.

Concernant la deuxième question, la Dinum est à la disposition de toutes les administrations qui réfléchissent à la simplification de leurs procédures dans le cadre des politiques publiques. Nous ne décidons pas de l’opportunité de dématérialiser ou d’orienter les démarches dans une direction particulière. Nous mettons toujours à disposition nos ressources et outils interministériels pour accompagner l’ensemble des ministères dans toutes leurs politiques publiques.

Permettez-moi d’apporter une correction concernant les 6,6 millions de connexions : après vérification, il s’agit en fait du nombre total de connexions, ce qui peut inclure plusieurs connexions par personne.

M. le président Thomas Cazenave. Pour le bilan des procurations dématérialisées à 100 %, c’est bien au ministère de l’intérieur qu’il faut demander ces chiffres, car il a accès à l’étape finale du processus. Concernant ma deuxième question, si je la reformule, avez-vous été sollicités ces dernières années pour repenser le processus de vote, y compris dans sa dimension dématérialisée ? Avez-vous été saisis de ce type de chantier ?

Mme Stéphanie Schaer. Pas récemment.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Je souhaite une précision concernant l’accès aux informations sur l’inscription électorale et la possibilité qu’un tiers sollicite ces informations. Le système est-il sécurisé pour garantir que seule la personne concernée puisse effectuer cette démarche, comme c’est le cas lors d’une inscription en mairie ? Si on peut inciter les personnes à s’inscrire, il ne devrait pas être possible de les inscrire à leur place. Il y a un risque si quelqu’un inscrit une autre personne sous pression ou sous influence. Le système est-il bloqué pour l’éviter ? Existe-t-il des sécurités liées à l’identité individuelle ?

Mme Stéphanie Schaer. Grâce au service FranceConnect, la Dinum fournit une solution pour cette démarche, garantissant que seule la personne authentifiée par son identité est légitime pour vérifier sa situation par rapport à son inscription sur les listes électorales. C’est le choix qui a été fait par le porteur de la démarche : seule la personne concernée peut vérifier son statut d’inscription, et aucune autre. La Dinum apporte cette solution via le service FranceConnect, qui est également utilisé pour d’autres démarches.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez répondu à l’essentiel de mes questions. En réalité, je pensais que vous aviez été saisis de la demande de modifier un outil. C’était une des questions centrales que nous souhaitions poser, mais qui dépendent en fait du donneur d’ordre. Donc, si je comprends bien, j’ai fait le tour de mes questions.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour votre disponibilité et pour les réponses que vous avez apportées à nos questions.

* *

Audition, ouverte à la presse, de Mme Anne Duclos-Grisier, directrice de l’information légale et administrative (DILA), Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique et Mme Karine Letrouit, responsable du département des systèmes d’information de l’administration numérique

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons trois représentantes de la direction de l’information légale et administrative (Dila) : Mme Anne Duclos-Grisier, directrice, Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique et Mme Karine Letrouit, responsable du département des systèmes d’information de l’administration numérique.

Sa mission, qui consiste à diffuser l’information légale, notamment le Journal officiel, ainsi qu’une information administrative de nature plus pratique, relative aux droits et obligations du citoyen ou aux diverses démarches administratives à accomplir, place la Dila au cœur de la relation entre l’État et les citoyens. La Dila a aussi pour mission de faciliter et de simplifier l’accès des citoyens à la vie publique et aux débats qui s’y tiennent.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mmes Anne Duclos-Grisier, Florence Martini et Karine Letrouit prêtent successivement serment.)

Mme Anne Duclos-Grisier, directrice de l’information légale et administrative. La Dila, qui est un service du Premier ministre rattaché au secrétariat général du gouvernement, a été créée par décret le 11 janvier 2010. Elle est issue de la fusion de la direction des Journaux officiels et de la direction de La Documentation française.

La Dila exerce quatre grandes missions. Les deux premières sont des missions d’information légale : garantir l’accès au droit grâce à la publication du Journal officiel et à la consolidation des textes normatifs qui sont publiés sur Légifrance, site géré par la Dila ; et garantir la transparence de la vie associative, économique et financière par la publication d’annonces ou d’informations légales, comme les annonces de marchés publics ou les annonces civiles et commerciales.

Nos deux autres missions sont directement liées aux élections. L’information administrative, d’abord : le site service-public.fr permet aux citoyens de connaître leurs droits et obligations, et facilite leurs démarches. Nous fournissons des renseignements administratifs par e-mail, téléphone et, dans une moindre mesure, par les réseaux sociaux. Nous donnons également accès à des démarches en ligne.

L’information citoyenne, ensuite : l’objectif est de favoriser l’accès des citoyens à la vie et au débat publics grâce à deux outils principaux : le site vie-publique.fr et les éditions de La Documentation française, qui continuent à publier des ouvrages et des documents pour le compte des autres administrations. La Dila a la particularité de constituer un budget annexe du PLF qui s’établit à 149 millions d’euros pour 2025. En 2024, les recettes se sont élevées à 195 millions d’euros. Au 31 décembre 2024, plus de 600 personnes – pour près de 450 ETP – participaient à la conduite de nos missions.

En 2024, nos sites internet ont enregistré 903 millions de visites, soit 10 % de plus qu’en 2023, sachant que cette progression est constante et rapide depuis plusieurs années.

Certaines de nos bases de données juridiques disposent d’API (interface de programmation d’application). Leur utilisation est de plus en plus fréquente ; l’année dernière, plus de 200 millions d’appels d’API ont été recensés sur Légifrance.

Avec 675 millions de visites – soit une progression de 11,5 % par rapport à 2023 –, service-public.fr est le site le plus consulté, suivi de Légifrance, avec 183 millions de visites et de vie-publique.fr avec 29 millions de visites.

Autre activité importante : la réponse directe aux usagers – chaque année, nous recevons quelque 130 000 e-mails et le centre d’appel interministériel de Metz, dont le personnel est mis à disposition par les ministères, répond à environ 240 000 appels téléphoniques. Pour élargir notre public, nous communiquons aussi sur les réseaux sociaux.

Le site service-public.fr donne accès à environ 3 000 fiches qui décrivent les droits et les obligations des citoyens ainsi qu’à des fiches pratiques présentant les démarches administratives. Des points d’actualité sont publiés pour appeler l’attention des usagers sur certaines évolutions législatives et réglementaires. Un annuaire de l’administration est également accessible.

Les fiches publiées sur le site vie-publique.fr constituent un corpus d’information citoyenne très riche sur le fonctionnement des institutions et les grandes politiques publiques. Des brèves d’actualité régulières les complètent, notamment lors des élections, et sont reprises dans la lettre d’actualités de service-public.fr, qui compte plus de 1 million d’abonnés.

Sur l’un et l’autre site, les données sont sourcées et présentées de manière neutre et objective. Le site donne accès à la grande majorité des rapports publics, qui alimentent le site, aux discours publics, au catalogue de La Documentation française et à un panorama des lois qui permet d’expliquer dans un langage simple le contenu des projets et propositions de loi et leur évolution au cours des discussions parlementaires.

S’agissant des élections politiques, le site service-public.fr contient des fiches explicatives et donne accès à certaines démarches – inscription sur les listes électorales, vérification du bureau de vote, demande de procuration. Notre objectif est de proposer des fiches dont le contenu est aussi clair et simple que possible. Pour ce faire, nous essayons de nous mettre à la place de l’usager en réalisant des tests constants. L’utilisateur a la possibilité de personnaliser les informations qu’il consulte, de faire ses démarches en ligne – qu’elles soient gérées par la Dila ou d’autres ministères – avec, si nécessaire, un accompagnement par e-mail ou téléphone grâce à la rubrique « Qui peut m’aider ».

À la suite de la création du répertoire électoral unique, un téléservice permet depuis 2019 de renseigner l’usager sur sa situation électorale et de localiser un bureau de vote mais aussi – nouveautés plus récentes – de retrouver les procurations en cours ainsi qu’un numéro d’électeur. Quant à la démarche d’inscription sur les listes électorales (DILE), elle peut se faire en ligne depuis 2009 mais ce n’est qu’avec la création du répertoire électoral unique qu’elle est devenue accessible aux citoyens de toutes les communes, qui ne sont plus tenus de s’abonner à notre bouquet de services. Cette démarche a pris de l’ampleur : en 2020, moins de 40 % des inscriptions se sont effectuées en ligne, contre près des deux tiers lors de la dernière élection présidentielle – soit 2,4 millions d’inscriptions. En 2024, autre année électorale, plus de 2,1 millions de démarches ont été accomplies, contre 630 000 en 2023, année sans élection. En raison de son caractère sensible et de son utilisation croissante, nous avons complètement revu la procédure en 2021 pour la sécuriser en vue des élections de 2022.

Nous gérons également l’inscription consulaire au registre des Français établis hors de France pour leur permettre de voter à l’étranger, de recevoir la propagande des candidats sur leur adresse électronique et de modifier leurs coordonnées. En revanche, l’application de vote relève du ministère des affaires étrangères.

Le recensement citoyen obligatoire peut aussi se faire en ligne, bien qu’il faille parfois récupérer l’attestation en mairie.

Le site vie-publique.fr contient lui aussi de nombreuses fiches et brèves d’actualité relatives aux élections – par exemple sur le fonctionnement des institutions, le rôle du député ou encore le but, le déroulement et les résultats des différents scrutins.

La Documentation française publie plusieurs ouvrages intéressant les élections, comme Le président de la République en 30 questions, en édition de poche, et surtout Jeune et citoyen, le guide de mes premières démarches, un fascicule comprenant des fiches simples et pédagogiques qui visent à accompagner les jeunes de 16 à 25 ans vers la citoyenneté et l’autonomie administrative, ainsi que des QR codes renvoyant aux informations plus complètes qui figurent sur nos sites. Nous avons testé la diffusion de cet ouvrage au sein du réseau Info Jeunes et dans le cadre du service national universel.

Enfin, à l’occasion des élections, nous envoyons aux organes de presse un flash mail précisant le contenu de nos sites, qu’ils utilisent beaucoup.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Jouez-vous un rôle dans la diffusion de la propagande électorale officielle ?

Comment faites-vous connaître vos outils d’incitation à s’inscrire sur les listes électorales ?

Quel a été l’impact de la dissolution sur la fréquentation des sites internet de la Dila ? Certaines pages ont-elles connu un sursaut d’intérêt ?

Vous présentez l’activité parlementaire. Jouez-vous un rôle dans la lutte contre la désinformation qui la menace ?

Vous présentez, dites-vous, des informations fiables de manière neutre et objective ; je suis d’accord, et c’est assez rare pour être souligné. Comment parvenez-vous à garantir cette neutralité sans que transparaissent les opinions de vos rédacteurs ?

S’agissant des API, qui fait les requêtes ?

Enfin, l’outil de vérification des inscriptions sur les listes électorales a été modifié pour protéger les données relatives à la vie privée. Cela se comprend : il faut éviter tout détournement malveillant de son utilisation. Il se pose néanmoins un problème démocratique : les partis et associations ne parviennent plus, par exemple lors d’un porte-à-porte, à aider les citoyens à vérifier qu’ils sont bien inscrits. Serait-il possible de modifier cet outil afin qu’il indique simplement si l’inscription est faite ou non tout en protégeant les données personnelles, notamment le lieu de résidence ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Nous ne jouons aucun rôle en matière de propagande électorale.

Nous avons beaucoup simplifié la démarche d’inscription en ligne sur les listes électorales ; elle est très bien notée. Nous avons aussi facilité l’accès à la procédure de changement d’adresse en cas de déménagement. L’objectif est que les électeurs ne s’inscrivent pas à la dernière minute pour éviter une saturation des systèmes d’information. Lors de l’élection présidentielle, plus de 320 000 démarches ont été accomplies le dernier jour.

La dissolution a entraîné un surcroît de fréquentation de nos sites. En juin, le site vie-publique.fr a enregistré 3,9 millions de visites, contre une moyenne mensuelle de 2,4 millions pendant l’année. La fiche sur la dissolution de l’Assemblée nationale a reçu 320 000 visites tandis que celle sur les différences entre le vote nul et le vote blanc a été consultée à 111 000 reprises en juin et autant en juillet.

Douze des vingt fiches les plus consultées du site service-public.fr concernent les élections. La fiche sur le vote par procuration a recueilli 4,2 millions de visites au mois de juin contre 657 000 au mois de mai 2024, la fiche « Élections politiques, déroulement du scrutin », 869 000, et la fiche « Quelles sont les dates des prochaines élections ? », 708 000 – bref, la hausse a été nette.

Nous ne jouons pas de rôle direct dans la lutte contre la désinformation, si ce n’est en mettant en avant notre propre information. Je me réjouis que vous ayez constaté que les informations publiées étaient fiables et équilibrées ; nous y sommes très attentifs. Florence Martini, rédactrice en chef du site vie-publique.fr, peut vous expliquer comment elle garantit cette neutralité au quotidien.

Mme Florence Martini, responsable du pôle vie publique. Notre mission est de donner à chacun les moyens d’exercer pleinement une citoyenneté éclairée. Il ne nous appartient pas de dire ce qu’il faut penser mais de proposer des instruments pour que chacun puisse construire sa propre opinion. Nous ne sommes pas journalistes, nous ne signons pas nos articles, nous écrivons au nom de la Dila. Nous sommes complètement détachés du texte que nous rédigeons, nous présentons une information aussi factuelle et neutre que possible, dans un style froid et sans fioritures qui bannit l’emploi des adjectifs et des adverbes ; aucun rédacteur ne doit pouvoir être identifié. Nous nous appuyons systématiquement sur des sources publiques – rapports et statistiques, code électoral. Une fois rédigés, les textes sont relus puis validés par la rédaction en chef. Enfin, notre charte éditoriale établit des critères formels très contraignants qui encadrent le choix des sujets et celui des sources.

Mme Anne Duclos-Grisier. Les API de Légifrance et de l’annuaire des services publics sont les plus utilisées. Toutes nos autres données ne sont pas couvertes mais même ainsi, elles sont publiques et peuvent être consultées, les API n’étant qu’un outil de récupération qui sert principalement aux entités publiques – l’Assemblée et le Sénat puisent sans doute dans celle de Légifrance pour alimenter leurs propres systèmes d’information – mais aussi aux moteurs de recherche et à des acteurs privés, par exemple dans le domaine juridique.

Compte tenu du nombre croissant de données auxquelles il donne accès, nous avons en effet équipé le téléservice d’interrogation de la situation électorale (ISE) d’un système d’authentification, à la demande du ministère de l’intérieur et après une alerte de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) sur la protection des données personnelles. La connexion se fait soit par FranceConnect – qui permet d’accéder à toutes les données disponibles, y compris les procurations – soit par des identifiants Service Public, peut-être plus simples à créer. Le développement rapide de FranceConnect devrait faciliter les choses, notamment pour les aidants comme Emmaüs Connect qui proposent une assistance aux démarches en ligne.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Pour faciliter le travail des aidants, pensez-vous envisageable de dissocier la simple confirmation d’inscription sur les listes électorales des autres données personnelles, plus confidentielles ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Le but de l’ISE est le plus souvent d’identifier un bureau de vote. Cette piste n’a donc pas été étudiée mais il faudrait interroger le ministère de l’intérieur sur son opportunité.

M. le président Thomas Cazenave. Combien de sollicitations – par voie numérique, téléphonique ou autre – vos services ont-ils reçues en lien avec les élections ?

Certaines démarches en ligne essentielles à la bonne tenue des élections relèvent de votre direction. Avez-vous subi des attaques ou des tentatives de compromission visant les systèmes d’information qui assurent la sécurité des listes électorales ?

Enfin, la Dila a réussi à se métamorphoser entièrement : autrefois productrice de nombreux documents physiques comme le Journal officiel, elle s’est muée en plateforme numérique qui affiche de spectaculaires statistiques de consultation. Or la question de la dématérialisation se pose aussi pour la propagande électorale. Même si vous n’en êtes pas directement chargée, que pensez-vous de ce chantier, à la lumière de votre expérience ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Peu avant la clôture de la période d’inscription sur les listes électorales et lors des week-ends d’élection, nous prévoyons systématiquement une astreinte pour répondre plus vite aux demandes. Nos statistiques ne permettent pas de ventiler précisément les requêtes en fonction de leur objet mais voici quelques données partielles : le centre d’appel interministériel traite environ un millier d’appels au moment des élections, et nous recevons 2 500 à 3 500 messages concernant les démarches d’inscription sur les listes électorales – un nombre en forte baisse depuis l’amélioration de la procédure en ligne. Nous recevons aussi des questions plus générales sur les élections, mais je n’ai pas de données chiffrées.

Nos sites subissent des attaques constantes mais n’ont jamais été compromis. Aucune attaque majeure susceptible de mettre nos services en danger n’a été constatée pendant les élections. La refonte de la démarche d’inscription en ligne sur les listes électorales visait non seulement à anticiper la charge liée à l’élection présidentielle mais aussi à sécuriser la procédure dans un contexte de menace étatique forte. Nous l’avons donc isolée du reste de nos sites en imposant un niveau de protection plus élevé et en prévoyant un plan de reprise d’activité. Ce travail s’est fait en lien avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi). En tout état de cause, la sécurité est une préoccupation constante, nos systèmes d’information étant par nature sensibles.

Je peux difficilement vous répondre sur la dématérialisation de la propagande électorale, d’autant plus que les enjeux ne sont pas seulement techniques. Nous publions sur vie-publique.fr une brève informant de sa mise en ligne. Plus généralement, nous nous efforçons certes d’améliorer les démarches en ligne mais il ne faut pas négliger les personnes qui sont encore éloignées du numérique, surtout quand l’enjeu démocratique est fort.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). La Dila a en effet pris le virage numérique avec succès mais comment pourrait-on encore informer davantage nos concitoyens ? Je tiens des bureaux de vote depuis longtemps et je ne cesse pas de m’étonner de la méconnaissance des procédures ; j’ai notamment en mémoire l’année où les élections départementales et régionales furent concomitantes, ce qui a suscité beaucoup de confusion. Au reste, si l’information en ligne peut encore se développer, quelque 20 % des citoyens demeurent éloignés du numérique ; il faut donc conserver des canaux physiques.

Les Français établis hors de France doivent-ils obligatoirement s’inscrire sur les listes électorales par le site dédié de la Dila ou existe-t-il d’autres voies ?

Votre budget est excédentaire – ce qui, par les temps qui courent, n’est pas anodin. D’où proviennent vos recettes ?

Enfin, le fascicule Jeune et citoyen, le guide de mes premières démarches ne pourrait-il pas être distribué à l’occasion de la remise officielle des cartes d’électeur qui se fait dans certaines mairies ?

Mme Anne Duclos-Grisier. La plupart des informations sont désormais dématérialisées ; le tout est de faire en sorte que chacun puisse y avoir accès – ce qui n’est pas simple. Les sites service-public.fr et vie-publique.fr sont très bien référencés sur les moteurs de recherche, notamment le plus utilisé d’entre eux ; c’est le résultat d’un travail approfondi de libellé des fiches, d’indexation et d’adaptation aux algorithmes de recherche. De même, nous préparons nos bases de données à produire de bons résultats lorsqu’elles seront interrogées par des plateformes d’intelligence artificielle. C’est un chantier permanent, tant les technologies évoluent. Quant à l’information générale sur les élections, nous nous employons à la diffuser aussi largement que possible, y compris sur les réseaux sociaux pour toucher les jeunes, qui consultent peu les sites internet. Là encore, c’est un chantier de longue haleine.

Nos recettes proviennent principalement de la publication des annonces légales, qu’elles soient civiles ou commerciales. Leur coût est modique mais leur nombre très élevé. Toutefois, nous ne pouvons évidemment pas consommer ces recettes en toute liberté : nos dépenses sont plafonnées.

Comme je le disais, le guide Jeune et citoyen a été diffusé à titre expérimental en 2024 en lien avec le réseau Info Jeunes et dans le cadre du SNU, et il est également vendu en librairie, mais nous souhaitons en effet nouer des partenariats – par exemple avec les communes qui le souhaitent – pour faciliter son déploiement.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Sur quels réseaux sociaux êtes-vous présents ? En avez-vous ciblé certains plus que d’autres ? Quels moyens humains et budgétaires y consacrez-vous, notamment en publicité ?

Constatez-vous une hausse de la fréquentation des pages du site Légifrance en lien avec des projets ou propositions de loi en cours d’examen au Parlement ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Les sites service-public.fr et vie-publique.fr sont présents sur X, LinkedIn, Instagram et Facebook, ainsi que sur YouTube ; tous comptes cumulés, nous avons environ 300 000 abonnés. Nous n’utilisons donc pas tous les réseaux sociaux, où nous pourrions être plus présents : c’est un canal de communication encore en cours de développement et nous avons conclu plusieurs partenariats en ce sens, par exemple avec HugoDécrypte, Camille Décode, Inès et le droit ou encore Datagora, mais nous ne pouvons pas y consacrer des moyens humains très importants. En revanche, nous disposons d’un studio graphique interne grâce auquel nous produisons nos propres vidéos en adaptant leur contenu et leur format à chaque réseau – étant précisé que la publication sur les réseaux sociaux, du fait de leur immédiateté, constitue un enjeu en matière de contrôle et d’impact.

Quant à la consultation du site Légifrance, je ne dispose pas de données assez fines pour établir que tel ou tel texte donne lieu à un surcroît de fréquentation. Pendant la période du covid, nous avons néanmoins constaté que les ordonnances relatives à la crise sanitaire étaient massivement consultées.

M. le président Thomas Cazenave. Votre transformation numérique fait de la Dila une vitrine des données publiques. Comment entendez-vous le rester face aux nouvelles technologies d’intelligence artificielle ? Les moteurs de recherche classiques renvoient vers vos sites mais ce ne sera pas le cas des outils d’IA générative. Comment préserver le caractère sourcé, neutre, fiable et objectif de votre information ? Peut-on envisager une plateforme spécifique, au-delà de la seule production de contenus ?

Mme Anne Duclos-Grisier. Dans ce domaine, notre réflexion est en cours et je n’ai pas encore toutes les réponses. Les évolutions sont très rapides ; j’ignore ce qu’il en sera dans deux ans. L’arrivée de l’IA nous incite à nous considérer comme un producteur de bases de données davantage que de sites internet. Les fiches du site service-public.fr, par exemple, sont en réalité des bases de données d’où il est possible d’extraire des informations fiables et bien écrites. À l’instar du travail de référencement que nous avons fait pour figurer en bonne place dans les moteurs de recherche, nous étudions comment produire les meilleurs résultats sur les plateformes d’IA – à cette différence près qu’elles ne sourcent pas les informations.

Quant à développer un système propre, nous sommes en train d’élaborer un outil – un RAG, génération augmentée par récupération – qui permettra de répondre aux usagers de service-public.fr en puisant dans le corpus de fiches de ce seul site. C’est un projet complexe que nous n’utilisons encore qu’en interne. Le taux de réponses pertinentes n’est pas suffisant pour pouvoir se passer d’une intervention humaine et proposer cet outil aux usagers – ne serait-ce qu’en raison de son coût, notamment environnemental : nous n’aurions pas les moyens de répondre aux requêtes si tous nos usagers y avaient recours. À ce stade, cet outil nous sert surtout à étoffer nos compétences internes pour nous maintenir au niveau des évolutions technologiques en cours.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Utilisez-vous l’IA générative pour résumer des textes et rapports volumineux, à divers degrés de contraction, ou continuez-vous de le faire de façon artisanale ?

Mme Anne Duclos-Grisier. De façon artisanale pour l’essentiel. Compte tenu du caractère sensible de nombreuses données de l’État, c’est la direction interministérielle du numérique (Dinum) qui prépare pour les administrations un outil sécurisé et simple à utiliser.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Philippe Wahl, président directeur général du groupe La Poste, et M. Philippe Dorge, directeur général adjoint (jeudi 20 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous souhaitons la bienvenue à M. Philippe Wahl, président du groupe La Poste, et à M. Philippe Dorge, directeur général adjoint en charge de la branche services-courrier-colis.

Je n’ai pas besoin de présenter le groupe La Poste, même si le rôle important qu’elle joue lors des périodes électorales n’est pas forcément bien connu de tous.

Messieurs, nous sommes heureux de pouvoir échanger avec vous afin que vous nous apportiez toutes les informations nécessaires sur votre place dans le dispositif électoral. Je pense que nous reviendrons également sur les dysfonctionnements observés lors des élections de 2021 dans les opérations d’acheminement de la propagande électorale, dysfonctionnements dont je précise que vous n’avez pas été les acteurs.

(M. Philippe Wahl et M. Philippe Dorge prêtent successivement serment.)

M. Philippe Wahl, président du groupe La Poste. C’est un grand honneur pour nous d’être entendus par votre commission d’enquête.

La mission de La Poste est de distribuer des plis et des colis et, depuis l’évolution stratégique de l’entreprise, de fournir des services à tous, sur l’ensemble du territoire. Elle l’assume grâce à un réseau de factrices et de facteurs qui ont une bonne connaissance du territoire ; ceux-ci se déplacent à l’aide des moyens de locomotion traditionnels, mais aussi de pirogues, en Guyane, sur l’Oyapock et le Maroni, et d’hélicoptères à La Réunion, notamment pour acheminer le courrier dans les îlets du Cirque de Mafate !

Ce réseau fait de La Poste un partenaire naturel et historique de l’État dans les opérations électorales, lesquelles font l’objet de deux grands marchés publics nationaux, qui portent respectivement sur l’acheminement et la distribution de la propagande électorale au domicile de chaque électeur, qu’il réside en France – 47,9 millions de personnes – ou à l’étranger – 1,7 million de personnes –, et sur l’acheminement des bulletins de vote vers les mairies. À ces deux grands marchés nationaux s’ajoutent des marchés publics locaux relevant du ministère de l’intérieur pour la mise sous pli de la propagande électorale, la mise en colis des bulletins de vote, l’acheminement des volets de procuration, celui des cartes électorales, l’envoi des procès-verbaux et des listes d’émargement, la mise à jour des listes électorales et le recyclage des matériels de vote. Nous pouvons également organiser le vote par internet, comme nous le faisons avec le ministère des affaires étrangères pour les Français de l’étranger.

Nos plus de 60 000 salariés, notamment nos factrices et nos facteurs, sont très fiers de participer à cette opération essentielle de la vie démocratique. Nous verrons du reste qu’ils ont su se mobiliser dans des conditions très difficiles lors d’opérations électorales récentes.

M. Philippe Dorge, directeur général adjoint en charge de la branche services-courrier-colis. Cinq marchés se sont succédé depuis 2005. Les trois premiers ont été remportés par La Poste. Pour le quatrième, qui couvrait la période 2021-2024, nous avions remporté huit lots géographiques sur quinze – ceux sur lesquels notre concurrent ne s’était pas positionné. Toutefois, dès le premier tour des élections départementales et régionales de juin 2021, notre concurrent a essuyé un échec opérationnel et nous avons été appelés en urgence, le mercredi précédant le scrutin du second tour, pour reprendre la distribution des 3,8 millions de plis correspondant aux sept lots géographiques qui lui avaient été attribués.

Cette distribution sans préavis a été un véritable défi que La Poste, les factrices et les facteurs ont relevé avec succès. Les 50 000 postiers mobilisés – contre 36 000 au premier tour – ont fait preuve d’une grande agilité. Certains d’entre eux ont été déployés chez les routeurs, qui préparent les plis électoraux, et la supervision a été renforcée : elle s’exerçait deux fois par jour, avec le ministère de l’intérieur et localement avec les préfectures. Le samedi 26 juin 2021, veille du scrutin du second tour, nous avons organisé de façon exceptionnelle 19 760 tournées d’après-midi et 2 970 tournées de fin d’après-midi, si bien qu’à dix-neuf heures, nous avions distribué la propagande électorale relevant des lots qui ne nous avaient pas été attribués initialement. Le résultat fut à la mesure de l’effort consenti : le taux de distribution de la propagande électorale fut de 100 % pour les élections départementales et de 99,7 % pour les régionales.

Le contrat avec le concurrent ayant été résilié par le ministère de l’intérieur, celui-ci a organisé une nouvelle consultation pour la période résiduelle et a notifié la reprise de ces lots à La Poste le 24 février 2022.

Nous avons ensuite réalisé les opérations logistiques des élections présidentielles et législatives de 2022, puis des élections européennes et, ce qui n’était pas prévu, législatives de 2024. Pour ces dernières, la mobilisation des postiers fut d’autant plus forte que, début juillet, les congés d’été avaient débuté. Nous avons d’ailleurs embauché environ 560 renforts. Le ministère de l’intérieur s’est dit satisfait des opérations réalisées pour chacun de ces scrutins, le taux de distribution de la propagande électorale approchant 100 %.

Nous tirons trois leçons de ces différentes opérations. D’abord, lorsqu’une semaine seulement sépare les deux tours et que les commissions électorales ne peuvent se réunir que le mardi, le routage se fait immédiatement après l’impression et la distribution par les facteurs est très contrainte : elle a souvent lieu le vendredi et le samedi.

Ensuite, la qualité de la mise sous pli par les routeurs est déterminante. Un standard a donc été défini pour l’ordonnancement et le taux de remplissage des cassettes. Cette opération décisive pour assurer la distribution dans un temps très contraint est d’ailleurs supervisée par des postiers, en lien avec les préfectures.

Enfin, la réduction du nombre de plis non distribuables est un enjeu pour les différentes parties ; elle dépend notamment de la mise à jour des listes électorales. Dès lors que, chaque année, 10 % des Français déménagent, les communes réalisent un travail constant en amont des scrutins et transfèrent ces données vers le répertoire électoral unique.

M. Philippe Wahl. Nous savons que vous réfléchissez à l’évolution des modes d’élection. En tant qu’opérateur, nous savons organiser les opérations physiques – nous l’avons montré –, le vote par correspondance et le vote numérique. Grâce à la solution Voxaly, développée par une de ses filiales, La Poste est en effet le leader français en la matière. Elle a ainsi organisé les récentes élections syndicales pour les petites et moyennes entreprises, celles des grands ministères ainsi que celle de son propre comité social et économique (CSE).

Bien entendu, nous n’avons pas à nous prononcer sur le fond, mais nous pouvons vous dire qu’il ne serait pas possible, par exemple, d’organiser un vote par correspondance pour une élection dont les deux tours se dérouleraient à une semaine d’intervalle.

Enfin, nous tenons à votre disposition le nombre des plis qui n’ont pas été distribuables, et nous pourrons vous indiquer la manière dont les processus électoraux peuvent être améliorés.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Merci pour la qualité de votre présentation, et pour les services que La Poste rend à notre pays au quotidien et lors des opérations électorales.

Vous avez dit avoir eu recours à 560 renforts pour les élections législatives qui ont suivi la dissolution. S’agissait-il de personnes que vous avez embauchées ponctuellement, dans le cadre de contrats à durée déterminée, ou de salariés qui ont interrompu leurs vacances ? Vous avez salué à juste titre le travail des factrices et des facteurs, qui connaissent le terrain et sont capables d’acheminer le courrier même en l’absence de boîte aux lettres. On se doute qu’il n’en va pas de même pour les renforts extérieurs. Peut-être est-ce, du reste, la raison de l’échec de l’entreprise Adrexo.

À ce propos, comment expliquez-vous les dysfonctionnements observés en 2021 ? Sont-ils dus à un manque de connaissance du terrain, à la précipitation ? L’entreprise avait-elle l’expérience suffisante pour organiser une telle opération ? La supervision de l’État a-t-elle été défaillante ?

La mission de distribution de plis électoraux peut-elle s’inscrire dans une logique de marché ou relève-t-elle avant tout du service public ?

Enfin, compte tenu de votre connaissance du terrain, ne pourrait-on pas envisager que La Poste informe les services publics des changements d’adresse des électeurs et facilite ainsi la réinscription sur les listes électorales, faisant par là-même baisser la mal-inscription ?

M. Philippe Dorge. En ce qui concerne la charge de travail liée aux différents scrutins, la contribution aux opérations électorales participe du métier de La Poste. Nous avons défini une courbe d’apprentissage, différents standards. Nous formons des équipes de supervision au niveau national, avec le ministère de l’intérieur, et dans les dé »partements : un postier référent est présent dans chaque préfecture avec une équipe d’experts des transports, de l’ordonnancement des flux, du reporting… Ce savoir-faire s’appuie sur des systèmes d’information que nous avons améliorés au fil du temps. Je pense à notre outil e-bordereau, qui permet au facteur qui revient d’une tournée de distribution électorale de déclarer ce qui a été distribué et ce qui ne l’a pas été, de sorte que nous pouvons identifier, au jour le jour, les plis non distribuables par commune.

Le métier de la distribution du courrier adressé n’a rien à voir avec celui de la distribution toutes boîtes du courrier non adressé : il faut connaître les personnes, leur nom, les membres du foyer et trouver l’adresse, ce qui est parfois difficile, notamment dans les grands ensembles ou dans les zones rurales.

Lorsque le scrutin n’est pas prévu, nous faisons face avec beaucoup d’agilité. Je peux vous dire que dès l’annonce de la dissolution, les postiers ont commencé à réfléchir aux préparatifs à organiser le lundi matin. Nous avons désigné très rapidement nos équipes projet au niveau national et local et préparé les plans de production ainsi que les tableaux de service pour couvrir l’ensemble des tournées. Nous avons proposé à ceux des facteurs qui étaient en congé d’interrompre leurs vacances moyennant le versement d’une prime – ils ont été assez nombreux à accepter – et nous avons embauché des renforts sur 560 tournées. Nous en avons l’habitude puisque, chaque été, nous engageons des intérimaires ou des personnes en CDD, qui, pour certains, reviennent d’année en année. Le taux de réussite a été bon.

Il ne m’appartient de commenter ce qui s’est passé chez notre concurrent mais, en creux, les compétences nécessaires à ce type d’opérations lui ont probablement manqué. La préparation et l’anticipation sont indispensables. Encore une fois, la distribution du courrier adressé est un métier : il faut s’accorder sur des standards très clairs avec les routeurs et les préparateurs, que nous connaissons, et élaborer des plans de tri. Plus les cassettes de courrier sont organisées par tournée et, si possible, dans l’ordre des tournées, plus la distribution est aisée. Une réunion nationale regroupant l’ensemble des parties prenantes est organisée par le ministère de l’intérieur, puis des réunions locales se tiennent sur le même modèle dans les préfectures, afin de faciliter la synergie. Bien entendu, notre concurrent participait également à ces réunions. C’est donc la maîtrise du métier qui a fait la différence.

Enfin, notre base dite des nouveaux voisins, qui recense les changements d’adresse, est à la disposition des communes. Par ailleurs, au-delà de la gestion au fil de l’eau que j’ai évoquée, nous remettons aux communes, à la fin de chaque scrutin, les plis non distribuables et nous analysons, sous la supervision des préfectures, les raisons pour lesquelles ils n’ont pas été distribués. En moyenne, à chaque élection, 7 % à 8 % des plis ne sont pas distribués, soit, dans 87 % des cas, parce que la personne n’habite plus à l’adresse indiquée, soit, dans les autres cas, parce que nous n’avons pas trouvé l’adresse. Nous revenons vers les communes dont le taux de plis non distribuables est un peu plus élevé que les autres pour leur proposer un service de mise à jour dont le tarif est très accessible.

M. Philippe Wahl. La mise en concurrence des opérateurs ne nous pose pas de problème. Du reste, je dois dire que nous ne sommes pas demandeurs de nouvelles missions de service public car, chaque fois que vous nous en confiez une, nous perdons au moins 100 millions d’euros. De fait, nos quatre missions de service public sont sous-compensées, pour un total supérieur à 1 milliard d’euros. Nous préférons donc accomplir cette tâche sans qu’elle nous soit assignée comme une mission de service public !

M. le président Thomas Cazenave. Des alertes ont-elles été lancées, avant la décision de notification du marché, sur les risques que pouvait représenter le choix de l’opérateur Adrexo, au regard des compétences spécifiques que requiert la distribution du courrier adressé ?

Monsieur Wahl, pouvez-vous revenir sur le rôle de La Poste dans les opérations de vote des Français de l’étranger ?

Monsieur Dorge, quelles garanties avez-vous que les plis ont été correctement distribués et non pas déposés en tas au-dessus des boîtes aux lettres, par exemple ?

S’agissant des plis non distribuables, existe-t-il des points noirs territoriaux ?

Enfin, comment envisagez-vous la mission de La Poste dans l’hypothèse où nous nous orienterions vers une dématérialisation totale ou partielle de la propagande électorale ?

M. Philippe Wahl. Quand un opérateur historique est mis en concurrence avec d’autres entreprises, il y a un biais : on peut craindre que vos arguments n’aient pour but que de protéger votre position d’ancien monopole.

Au moment de la discussion, nous avons appelé l’attention du ministère de l’intérieur sur deux points – mais nous n’étions pas objectifs, bien sûr. D’abord, le poids du critère de prix était très lourd : cela ouvre la porte à une manœuvre simple, qui est de baisser les prix pour gagner ; pour notre part, nous n’envisagions pas de faire de grands profits sur cette opération, rassurez-vous – nous n’en avons pas fait – mais nous voulions éviter de perdre de l’argent. Ensuite, Philippe Dorge et Yannick Imbert, directeur des affaires territoriales et publiques du groupe La Poste, ont souligné que la distribution de courrier adressé est un métier complètement différent de celui de la distribution de courrier non adressé, et qu’il fallait vérifier que l’organisation des entreprises permettrait de mener la mission à bien.

Je dois dire que nous-mêmes ne nous attendions pas à une si pauvre performance de notre concurrent.

Les alertes ont été données très vite, dès avant le premier tour : des élus nous ont appelés pour nous reprocher la très faible qualité de la prestation – dont nous avons vite découvert qu’il s’agissait de celle de notre concurrent. Après le premier tour, il s’est passé des choses encore moins sympathiques : de la propagande électorale a été déversée dans des endroits qui n’étaient pas exactement les boîtes aux lettres des électeurs.

M. Philippe Dorge. Depuis, le critère prix, qui était passé de 50 % à 60 % en 2021, a été placé à 30 %.

S’agissant des près de 1,4 million d’électeurs résidant à l’étranger, nous avons un contrat avec le ministère des affaires étrangères. Nous envoyons de la propagande électorale papier avant le vote électronique par correspondance : nous l’avons fait pour les élections européennes, et seulement pour le premier tour des législatives, car il n’y a qu’une semaine entre les deux tours, et ce délai était insuffisant. C’est La Poste qui, dans le cadre de ses contrats avec les postes de l’Union postale universelle, adresse ces courriers de propagande.

Depuis 2009, grâce à notre filiale Docaposte, nous avons mis en place une solution de vote par correspondance électronique, Voxaly. Nous disposons du plus haut niveau de confiance numérique, conforme aux exigences du règlement européen « eIDAS » et de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Nous travaillons avec la direction du numérique du ministère des affaires étrangères et avec le CNRS. Ce système a été utilisé par 22 % des Français de l’étranger, soit plus de 300 000 personnes.

Quant à la mesure de la qualité de service, j’ai déjà cité l’application e-bordereau ; mais il est vrai qu’il s’agit d’une autodéclaration. C’est une vérification de premier niveau, qui peut être discutée avec les communes. C’est surtout le client qui dit si nous avons bien effectué notre travail : en l’occurrence, d’abord le ministère de l’intérieur, avec qui nous avons passé le contrat, mais aussi les élus locaux, dont on a vu en 2021 qu’ils étaient très réactifs sur ces sujets. Nous mesurons, je le redis, un taux de distribution qui tangente les 100 % – pour ce qui est des plis distribuables.

Les inégalités territoriales dans la répartition des plis non distribuables existent. Certaines sont structurelles : outre les déménagements que j’ai déjà cités, l’implantation des populations peut changer. La qualité de l’adresse est un sujet fondamental, en milieu rural mais aussi dans certains quartiers périphériques nouveaux, par exemple. Tout cela combiné à la mise à jour des bases électorales, c’est un vrai défi. C’est sur la base du taux de plis non distribuables du scrutin précédent que nous pouvons constater des écarts importants pour certaines communes et leur proposer un travail commun – c’est le maire qui, en tant qu’officier d’état civil, est chargé de la mise à jour des listes électorales ; les données sont ensuite transmises au répertoire électoral unique afin d’éviter les doubles inscriptions. Nous le faisons depuis 2022, ce qui nous a permis de diminuer ce taux de façon sensible en 2024.

M. Philippe Wahl. Quant à la dématérialisation, tout dépendra de la façon dont vous décidez de la calibrer. Nous savons faire de la livraison à domicile, physique, comme du vote par correspondance et du numérique : nous saurons faire de l’hybride.

Nous savons ce que les élections physiques nous rapportent ; nous gagnons de l’argent. Nous préférons des élections qui nous rapportent plus à des élections qui nous rapportent moins, je veux l’avoir dit. Mais nous adapterons notre offre à votre demande : l’organisation des élections, quelle qu’en soit la forme, continue d’intéresser les postières et les postiers, comme le groupe La Poste.

Grâce à nos factrices et nos facteurs, à nos milliers de postières et de postiers dans tous les bureaux de poste, nous sommes très sensibles au fait qu’une partie de la population ne saura pas accéder à l’information par la voie numérique. Ce n’est pas là un propos général sur l’illectronisme, mais la leçon de l’expérience de nos dizaines de milliers de salariés, confrontés soit au domicile de nos clients, soit dans les bureaux de poste, à des gens – de toutes catégories sociales et de tous âges – qui demandent leur aide pour accéder à des informations numériques.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Ayant été pour moi-même peu satisfaite des services d’Adrexo, je me suis inquiétée lorsqu’ils ont été choisis et je l’avais fait savoir au ministère de l’intérieur. Merci d’avoir réagi de façon rapide et efficace.

La propagande électorale est volumineuse, elle coûte cher et sa distribution est compliquée. Elle est aussi relativement inutile, beaucoup de ces papiers passant directement à la poubelle… Une distribution de la propagande au format numérique est-elle envisageable ? Avez-vous accès à des adresses mail ou à des numéros de téléphone portable ?

Il y a une rotation croissante des facteurs au sein de La Poste. Ils connaissent moins qu’avant les adresses et leurs particularités, et la distribution a perdu en efficacité : dans les immeubles, on trouve parfois des plis au-dessus des boîtes aux lettres plutôt que dedans. Est-ce un aspect dont vous vous préoccupez ?

M. Philippe Wahl. Si vous décidiez de passer au tout-numérique, nous nous adapterions. Je ne sais pas quelle serait la différence de coût, mais je peux vous dire que l’impact écologique ne serait pas favorable. La filière papier a beaucoup avancé dans le retraitement du matériau : le papier peut être retraité sept fois ; l’une de nos missions, je vous l’ai dit, est de récupérer le matériel électoral usagé. En revanche, le numérique exigera des data centers, qui consomment beaucoup d’électricité.

J’ajoute que nous ne disposons pas des 50 millions d’adresses électroniques ou de numéros de téléphone. Cela se constituerait s’il le fallait, mais je ne sais pas si cela pourrait être fait dès la première élection : il y aurait un gros risque que beaucoup de gens – sûrement plus de 1 million – ne reçoivent rien.

Nous pensons aussi possible d’investir – cela coûte de l’argent – pour améliorer considérablement le registre électoral unique, en revoyant les bases d’adressage.

Vous abordez la question de la qualité du service. Les factrices et les facteurs sont moins stables, c’est la réalité : nous sommes passés de 18 milliards de lettres en 2008 à 5,5 milliards cette année et ce choc énorme nous a obligés à une réorganisation des tournées, en concertation avec les factrices et les facteurs comme avec les organisations syndicales. Mais on ne peut pas nier que, par rapport à quelqu’un qui gardait la même tournée pendant vingt ans, c’est une perturbation. Là encore, la mise à jour des bases d’adressage améliorerait la situation.

Il vous revient de fixer le cadre ; il ne serait pas mauvais que nous en parlions avant que la décision soit prise, afin que nous puissions vous faire part d’éventuelles observations très concrètes – je citais tout à l’heure l’exemple d’un vote par correspondance pour une élection à deux tours séparés d’une seule semaine, dont nous savons par avance que cela ne marche pas.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Si le moratoire sur les machines à voter était levé, La Poste serait-elle à même de participer à l’organisation de ce type de vote ?

M. Philippe Dorge. Oui. Nous saurions notamment les disposer dans nos infrastructures.

En ce qui concerne la stabilité, nous avons beaucoup de départs à la retraite : cette année, nous avons recruté en CDI près de 5 000 facteurs. Ce sont autant de gens qu’il faut former à ce qui est un vrai métier. Il est aussi important que l’adressage, l’accessibilité soient bons, notamment dans les grands ensembles.

S’agissant du numérique, au-delà du fait que 20 % de Français ont un problème avec la communication électronique, il y a une question d’économie de l’attention : des études montrent qu’il faut sept stimulations numériques pour obtenir la même attention qu’avec un papier.

M. Antoine Léaument, rapporteur. L’application e-bordereau pourrait-elle servir de base pour un travail de mise à jour des adresses avec les services municipaux ? Cela pourrait être une piste pour retrouver les gens qui n’ont pas pu recevoir les plis.

Vous dites avoir alerté le ministère de l’intérieur au moment de la mise en concurrence. Par quel canal sont passées ces alertes ?

M. Philippe Wahl. Plus que d’alertes – nous acceptons la compétition –, il s’agissait de remarques verbales : nous avons signalé que le critère de prix donnait un avantage à un concurrent qui ne serait pas raisonnable sur la qualité de sa prestation ; nous avons aussi conseillé à nos interlocuteurs de bien vérifier que notre concurrent connaissait vraiment le métier du courrier adressé – différent de celui du courrier non adressé, que nous connaissons aussi puisque nous avions une filiale qui était leur concurrent direct. Ces remarques n’ont pas été notariées : nous étions déçus de ne pas remporter tout le marché, mais encore une fois nous n’avons jamais pensé que la prestation serait aussi perfectible.

M. Antoine Léaument, rapporteur. À quels individus étaient adressées ces remarques orales ?

M. Philippe Wahl. C’était lors de la discussion avec le ministère, au cabinet, je pense.

M. Philippe Dorge. Pour ce marché, nous avons obtenu 557 points sur le critère prix, contre 600 pour notre concurrent ; nous avions fait nos meilleurs efforts, puisque nous avions, de mémoire, baissé de 4 % nos tarifs par rapport au précédent contrat. Mais nous avons eu aussi une moins bonne note sur le critère technique : 304 points contre 347 pour notre concurrent. Je vous assure que nous avons défendu au maximum nos efforts sur les deux critères, en soulignant la difficulté du métier du courrier adressé par exemple, lors de la soumission, qui se fait à l’oral.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous souvenez-vous à qui précisément ?

M. Philippe Dorge. À la direction des achats du ministère de l’intérieur, je crois.

M. Philippe Wahl. Sur le fond, c’est du déclaratif, et c’est sans doute pour cette raison que la commission d’achat a mieux noté notre concurrent. Je me mets à leur place : il n’est pas toujours facile de dire si les gens sont réellement capables de faire ce qu’ils promettent.

M. Philippe Dorge. S’agissant de l’exploitation des plis non distribuables, nous le faisons en proposant notre aide aux maires, mais nous pourrions envisager de le faire à une plus grande échelle. Les problèmes étaient particulièrement forts dans une soixantaine de communes. C’est l’Insee qui gère le répertoire électoral unique : il faudrait peut-être travailler aussi à ce niveau.

M. le président Thomas Cazenave. Nous avons entendu votre message au sujet des missions de service public, mais quelle est la rentabilité des opérations électorales pour La Poste ?

S’agissant du vote électronique, le vote des Français de l’étranger a-t-il fait l’objet d’attaques, avez-vous connaissance de compromissions ? Pouvez-vous nous assurer que l’utilisation de cet outil n’a présenté aucune difficulté, qu’il est fiable ?

L’outil e-bordereau est certainement utile, mais il est déclaratif. Avez-vous par exemple construit un panel de foyers que vous appelez pour savoir s’ils ont effectivement reçu la propagande, afin de vérifier que les taux déclarés sont conformes à la réalité ?

M. Philippe Dorge. Il est difficile de prévoir la rentabilité de tels contrats. Nous sommes rémunérés au kilo, et il n’est pas aisé d’estimer précisément par avance le nombre de plis, par exemple. Nous essayons de couvrir à tout le moins nos coûts, ce qui n’est pas le cas à chaque scrutin : en 2021, nous avions baissé nos tarifs, je l’ai dit, et nos marges ont été négatives. Nous cherchons une marge nette de l’ordre de 4 % à 5 %.

S’agissant de Voxaly, Docaposte vous renseignera mieux que moi. La sécurité du vote est un enjeu essentiel.

M. Philippe Wahl. Le vote électronique par correspondance concerne aujourd’hui un peu moins de 2 millions de personnes, réparties sur la totalité du globe : le piratage n’est pas très facile. Si le dispositif était généralisé, on peut être à peu près certain que les attaques et les tentatives de pénétration le seraient aussi ! Il faudrait un volet de lutte contre la cybercriminalité tout à fait particulier – ce qui aurait un coût.

M. Philippe Dorge. Le e-bordereau est en effet autodéclaratif. On pourrait imaginer des panels ; mais les meilleurs panélistes, ce sont les élus locaux, qui sont informés par leurs électeurs et nous contactent très rapidement.

M. Philippe Wahl. C’est la raison pour laquelle La Poste organise un petit-déjeuner parlementaire mensuel, qui permet de traiter les critiques et les difficultés, voire aussi de recevoir les compliments.

M. le président Thomas Cazenave. Sur cette invitation à nous retrouver, je vous remercie de votre disponibilité et de la précision de vos réponses. J’en profite pour saluer l’engagement de tous les employés de La Poste dans leur mission de service public.

* *

Audition, ouverte à la presse, de représentants du ministère de l’Europe et des affaires étrangères : Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, M. François Penguilly, chef du service des Français à l’étranger, et M. Gérard Fromageot, chef du bureau des élections et du droit électoral (jeudi 20 février 2025)

M. le président Thomas Cazenave. La direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE) du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) pilote un réseau de plus de 200 services consulaires, qui permettent aux 2,5 millions de Français résidant à l’étranger de bénéficier de notre service public et de pouvoir voter.

Cette audition s’inscrit dans le prolongement de celle que nous avons eue la semaine passée avec les représentants du ministère de l’intérieur. L’organisation des élections pour nos concitoyens qui vivent à l’étranger répond en effet à des spécificités sur lesquelles nous aurons l’occasion de revenir. Nous essaierons également de voir ensemble si cette organisation particulière peut nous aider à réfléchir à des évolutions plus générales – je pense notamment au vote électronique.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Mme Pauline Carmona, M. François Penguilly et M. Gérard Fromageot prêtent successivement serment.)

Mme Pauline Carmona, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire. Je précise en préambule que le questionnaire complété qui nous a été transmis en amont de l’audition vous sera transmis postérieurement à celle-ci, dans les meilleurs délais.

La DFAE est chargée d’une mission de service public auprès de nos compatriotes résidant à l’étranger – 1,7 million de personnes sont inscrites au registre des Français établis hors de France –, qu’elle exerce au travers d’un réseau de 208 services consulaires dans près de 150 pays. Elle supervise la délivrance des titres d’identité et de voyage, l’état civil, la protection consulaire, l’action sociale ainsi que l’organisation des élections.

Notre tâche est de veiller au bon déroulement des scrutins – élections présidentielles, législatives, sénatoriales et européennes ; référendums ; élections des conseillers des Français de l’étranger et des conseillers à l’Assemblée des Français de l’étranger –, y compris en assurant la mise en œuvre du vote par internet lorsque celui-ci est autorisé. Concrètement, l’organisation recouvre la fixation du calendrier, la publication des textes réglementaires, la programmation budgétaire, des instructions à nos postes, le découpage électoral, les opérations de vote et la comptabilisation des résultats.

Nous travaillons en étroite liaison avec le ministère de l’intérieur – en l’occurrence, le bureau des élections politiques, qui dépend de la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES). Nous nous appuyons également sur plusieurs services du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, en particulier la direction du numérique pour le vote par internet et le service de la valise diplomatique pour l’acheminement du matériel électoral.

Nous travaillons également avec des titulaires de marchés publics : l’entreprise Koba, chargée du conditionnement du matériel électoral et de la mise sous pli de la propagande électorale ; La Poste, chargée de l’envoi postal de la propagande électorale aux électeurs ; divers prestataires du service de la valise diplomatique pour l’organisation des transports. Enfin, l’organisation du vote par internet fait appel à des partenaires institutionnels – l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et le ministère de l’intérieur – et privés comme Voxaly Docaposte pour la solution de vote.

L’éloignement et la dispersion géographique des électeurs constituent la première des spécificités de l’organisation d’élections pour les Français de l’étranger. Même si nous faisons en sorte d’avoir un dispositif de bureaux de vote le plus étoffé possible, nous ne sommes pas en mesure de couvrir l’ensemble des pays. Certains électeurs résidant dans des zones éloignées, difficiles d’accès ou dans des circonscriptions étendues doivent parcourir plusieurs centaines de kilomètres pour aller voter. Les services de l’État accordent une attention particulière à la définition et à l’organisation du dispositif de bureaux de vote. À titre d’exemple, lors des élections législatives de 2024, 599 bureaux ont été ouverts dans 352 sites.

Cette difficulté liée à l’éloignement crée des contraintes particulières pour l’envoi de la propagande électorale. Celle-ci arrive en effet rarement dans les temps, en particulier dans un calendrier resserré comme celui que nous avons connu à l’été 2024. L’entreprise Koba nous avait prévenus dès le début qu’elle ne serait pas en mesure de traiter la totalité de la mise sous pli. À la suite des nombreuses défaillances constatées, nous avons été amenés, avec l’accord de la commission de propagande, à établir des priorités pour le premier tour, c’est-à-dire à privilégier les circonscriptions les plus proches de la France en espérant que la propagande serait acheminée à temps ; dans les faits, cela n’a pas vraiment été le cas. Pour le deuxième tour, nous avons obtenu l’accord de la commission pour ne pas en envoyer du tout car nous savions qu’elle n’avait aucune chance d’arriver en raison du délai d’une semaine entre les deux tours. Cela nous a permis d’économiser 1,9 million d’euros, sans parler du coût environnemental ainsi évité.

Parmi les pistes d’amélioration, la dématérialisation de la propagande électorale fait partie de nos objectifs prioritaires, d’autant plus que l’outil existe : les circulaires des candidats figurent toutes sur le portail de vote par internet. Nous sommes donc très favorables à son autorisation pour tous types d’élections, comme elle l’est déjà pour les élections des conseillers des Français de l’étranger.

La question ne se pose pas dans les mêmes termes pour l’acheminement du matériel électoral puisque nous fonctionnons avec la valise diplomatique. Nous avons rencontré quelques difficultés avec la compagnie Air France, qui a débarqué des valises contenant des bulletins de vote. Même si nous avons dû gérer des situations de crise un peu compliquées, la quasi-totalité des envois a pu être acheminée par la valise. Dans le cas où un poste ne recevait pas les bulletins de vote, nous lui donnions instruction de les imprimer. Pour nous, le vrai sujet est donc celui de la propagande électorale.

Une autre modalité de vote existe pour les élections législatives des Français de l’étranger : le vote par correspondance. Toutefois, le décret de convocation des législatives anticipées de 2024 l’avait exclu. Cette spécificité du système électoral pour les Français de l’étranger pose une difficulté : elle est très peu choisie par les électeurs – moins de 0,1 % d’entre eux y ont eu recours en 2022. De plus, ce système est très complexe à mettre en œuvre, beaucoup d’électeurs se trompant dans l’ordre des enveloppes. Surtout, il se heurte à des contraintes d’acheminement telles que les bulletins arrivent trop tard et sont invalidés. Même si elle demeure marginale, cette modalité de vote est complexe et a un coût ; elle rentre de ce fait dans nos objectifs de simplification.

L’organisation au sein de l’administration centrale pour le suivi du déroulement des opérations de vote et du dépouillement s’adapte au décalage horaire lié à la présence de bureaux de vote sur tous les continents. Une permanence électorale est ouverte à partir du samedi à douze heures – le scrutin commence le samedi dans le territoire américain – pour aider nos postes et répondre à toutes les questions qui peuvent se présenter dans chacun des bureaux de vote. La permanence se poursuit jusqu’au dimanche dans la nuit et s’achève avec la remontée du dernier procès-verbal du dernier bureau de vote, en l’occurrence celui de Dublin pour les législatives.

Autre spécificité, la possibilité de voter par internet est offerte pour deux scrutins : les élections des conseillers des Français de l’étranger et les législatives. Cette modalité rencontre un engouement de plus en plus important puisque, pour les législatives anticipées de 2024, nous avons battu de nouveaux records : 75 % des électeurs y ont eu recours, avec 416 000 électeurs au premier tour et 460 000 au second tour. Cela répond à une très forte demande. Du reste, dans la demi-heure qui a suivi l’annonce de la dissolution, le 9 juin, j’ai reçu un appel de la présidente de l’Assemblée des Français de l’étranger, Mme Hélène Degryse, me demandant si le vote par internet serait bien autorisé pour les législatives anticipées. Le cabinet du ministre délégué, M. Franck Riester, était également assailli de demandes en ce sens. Cette modalité de vote est vraiment entrée dans les mœurs car elle répond à une appétence de nos compatriotes de l’étranger.

Le système fonctionne, même s’il se heurte à une certaine complexité – et non défaillance – technique liée au système d’identification des électeurs, qui repose sur deux clés : un identifiant qu’ils reçoivent par mail, ce qui pose très peu de difficultés, et un mot de passe qu’ils reçoivent par SMS. Les problèmes techniques rencontrés lors des législatives de 2022 nous ont conduits à apporter de nombreuses améliorations au système. Toutefois, tant que l’envoi par SMS sera nécessaire pour l’identification des électeurs, nous ne réglerons pas complètement la question car cela impose de passer par des opérateurs locaux pour relayer les SMS dans chaque pays. Or la réglementation dans ces pays peut avoir changé, raison pour laquelle nous avions prévu d’effectuer un test grandeur nature, à l’été 2024, pour vérifier l’état de la réglementation. Cela n’a pas été possible et c’est en constatant que des SMS n’arrivaient pas dans certains pays – Singapour, Royaume-Uni – que nous nous sommes rendu compte qu’il fallait demander un nouvel accord aux autorités de tutelle locales. Nous avons aussi rencontré des obstacles techniques, par exemple un opérateur téléphonique qui ne reçoit pas les SMS depuis l’étranger.

Nous travaillons à une solution qui permettrait à terme de ne plus dépendre des envois par SMS. Cela passe par le recours à l’identité numérique souveraine, qui sera déployée à l’étranger dans le courant de ce semestre. Les consulats seront habilités à certifier l’identité numérique souveraine portée par la carte nationale d’identité. Nous avons demandé à Voxaly Docaposte de travailler à une nouvelle solution de vote par internet. Elle devra être utilisée pour les élections des conseillers des Français de l’étranger de 2026 et intègrera la possibilité de s’authentifier via l’identité numérique souveraine. Lorsque tous les Français de l’étranger en seront dotés, nous pourrons éviter de recourir au SMS.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez rappelé les chiffres concernant le vote par internet des Français de l’étranger – 460 000 au second tour de 2024 sur 1,7 million de personnes inscrites. Sachant que 75 % du vote passe par internet, cela signifie que près de 1 million de personnes ne participent pas aux élections, sous aucune forme – papier, internet ou par correspondance quand cela est possible. Menez-vous des campagnes d’information en amont des élections pour lutter contre l’abstention ?

Concernant les élections de 2022, vous avez évoqué des difficultés techniques. Étaient‑elles dues à une saturation du nombre de visites ? On imagine assez facilement que si l’on envoie un SMS pour indiquer que le vote est ouvert, tout le monde se connecte en même temps, ce qui peut provoquer des problèmes. De même, si l’on n’envoie pas les SMS à tout le monde en même temps, certains peuvent dire qu’ils l’ont reçu trop tard alors qu’ils étaient disponibles pour voter à l’ouverture du scrutin. Pourriez-vous détailler ces différents problèmes afin d’éclairer notre commission ?

Par ailleurs, toutes les élections organisées en deux tours prévoient une semaine entre les deux tours, à l’exception de l’élection présidentielle pour laquelle le délai est de quinze jours. Serait-il utile de prévoir un écart de deux semaines pour toutes les élections, afin de permettre une meilleure information des Français de l’étranger ?

Enfin, pourriez-vous nous donner des détails concernant l’histoire des valises débarquées par Air France ? Je m’inquiète un peu du fait que l’on perde des valises qui contiennent des bulletins de vote.

Mme Pauline Carmona. On ne les perd pas : elles sont sur le tarmac et on les retrouve. Mais cela nous a beaucoup énervés.

La participation des Français de l’étranger aux élections présidentielles et législatives est en hausse régulière. Lors du second tour des législatives, elle s’est établie à 16 % en 2017, 24 % en 2022 et 37,69 % en 2024. La participation est très inférieure pour le scrutin européen, avec 11 % en 2014, 18 % en 2019 et 17,34 % en 2024 – ce sont toutefois des chiffres à prendre avec précaution car de nombreux Français résidant dans les pays de l’Union européenne votent localement.

Nous menons des actions concrètes pour inciter les Français de l’étranger à participer davantage aux scrutins. Lors de leur organisation, un courriel de convocation, qui comporte la date du scrutin et toutes les informations utiles concernant les conditions de vote, est envoyé à chaque électeur inscrit sur la liste électorale consulaire. Des publications régulières paraissent également sur le site France Diplomatie et sur les sites des postes, avec des vidéos, des articles et des infographies. Le bureau des élections coordonne toute la communication faite par nos postes pour leur fournir un contenu harmonisé. Nous faisons également des campagnes de communication en amont des scrutins par le biais des réseaux sociaux, ainsi que dans des interviews à différents médias en ligne des Français de l’étranger, comme lepetitjournal.com et lesfrancais.press. Nous sommes ouverts à toutes les bonnes idées.

Pour les législatives anticipées de 2024, nous avons constaté que le vote par internet avait contribué à augmenter la participation. On le voit notamment dans les commentaires portés sur le procès-verbal du bureau de vote électronique. Des jeunes qui ne votaient pas ont trouvé tellement simple de voter par internet en cinq minutes qu’ils l’ont fait. Avec 416 000 votants au premier tour et 460 000 au second, nous avons eu un très fort taux de participation.

Les difficultés du vote par internet en 2022, qui ont conduit à l’annulation du scrutin dans trois circonscriptions, étaient principalement liées, dans la deuxième et la neuvième, à un problème de réception des mots de passe par SMS. Dans la deuxième circonscription, le Conseil constitutionnel a constaté que : « à l’ouverture de la période de vote, seuls 11 % des messages téléphoniques contenant les mots de passe […] avaient été effectivement délivrés aux électeurs. Ce taux n’a atteint que 38 % à l’issue du premier tour, selon le procès-verbal du bureau de vote électronique relatif au second tour. » Dans la neuvième circonscription, le taux de réception n’a pas dépassé les 38 % non plus. Aussi, un trop grand nombre d’électeurs qui souhaitaient voter par internet n’avaient pas pu le faire.

Cela nous a conduits, dans le cadre des élections partielles organisées en 2023, à prendre plusieurs mesures, qui ont été reconduites en 2024. Les données des électeurs – adresse mail et numéro de téléphone – ont été fiabilisées, à la suite d’une grande campagne de communication. Nous avons mis en place une assistance en ligne renforcée, activée une semaine avant le début des opérations de vote, pour sensibiliser les électeurs et appeler leur attention sur de possibles difficultés de réception. Nous avons également activé pendant la durée des élections une assistance téléphonique qui permettait le réassort, soit de renvoyer un mot de passe à un électeur qui ne l’avait pas encore reçu. Dans ses décisions de validation des résultats des trois scrutins de 2023, le Conseil constitutionnel mentionne expressément ces mesures d’amélioration et d’accompagnement.

Il faut par ailleurs relever que le portail de vote par internet est ouvert dans la semaine qui précède le week-end électoral. Quelqu’un qui n’a pas pu voter par internet est donc toujours en mesure de se rendre au bureau de vote ou de faire une procuration.

Le problème de saturation du portail ne s’est pas posé en 2022 ni en 2023 mais pour les législatives anticipées de 2024. En effet, un très grand nombre de personnes se sont connectées dès les premières minutes. Si le vote par internet suscite un véritable engouement, il faut également se rappeler que les délais étaient réduits. Alors que le portail est habituellement ouvert pendant cinq jours, il ne l’était que quarante-huit heures pour le premier tour et trente-six heures pour le second. Nous avons été confrontés à un fort afflux qui a posé des difficultés techniques, résolues par notre direction du numérique – tout est hébergé sur les serveurs du ministère. Cela est relaté très précisément dans le procès-verbal du bureau de vote électronique.

Nous avons reçu trois alertes relatives aux capacités infrastructurelles du système. La première a eu lieu le 25 juin, très peu de temps après l’ouverture du bureau de vote. Il s’agissait d’un ralentissement et de difficultés d’accès au portail de vote, ce qui a conduit notre direction du numérique à augmenter les capacités du serveur, interrompant l’accès au portail pendant vingt-neuf minutes. Une deuxième alerte a concerné l’accumulation des bulletins de vote, sans avoir d’impact sur l’ouverture du portail, puisque les opérations de vote étaient terminées. Nous avons dû augmenter la mémoire des serveurs. Cela n’a eu aucun effet sur l’intégrité du vote ; ces interventions ont été menées sous la supervision très étroite de l’ANSSI et d’auditeurs indépendants.

Enfin, la troisième alerte, qui a eu un impact sur le portail, a eu lieu le 3 juillet, à quatorze heures, soit deux heures après l’ouverture du portail pour le deuxième tour. La plateforme s’est engorgée assez vite, ce qui a conduit à redémarrer les services, avec une interruption du portail pendant dix minutes. Nous ne nous attendions pas à une telle participation. Nous avons eu peu de temps pour nous préparer, puisque le portail du premier tour a ouvert quinze jours après l’annonce des élections. Le fait de tout avoir sur nos serveurs et de disposer d’une direction du numérique très professionnelle et réactive a permis de trouver des solutions. Cette expérience nous sera utile pour les prochains scrutins.

En 2024, la succession de deux week-ends électoraux a accentué les difficultés que je mentionnais sur l’envoi de la propagande, en la rendant impossible.

Pour ce qui est des valises, nous avons été consternés. Nous avons dû faire intervenir le directeur de la sécurité diplomatique du ministère et avons même eu recours au cabinet du ministre délégué pour faire passer des messages.

M. Gérard Fromageot, chef du bureau des élections et du droit électoral. Alors que des réservations avaient été faites pour ces valises contenant le matériel électoral à destination de nos postes diplomatiques et consulaires, au dernier moment, la compagnie ne les a pas embarquées. Nous avons dû batailler pour réserver de nouveaux vols. Or, pour certaines destinations, comme Luanda, nous ne disposions pas d’un vol tous les jours. Heureusement, quasiment tous les cas ont pu être résolus, parfois in extremis. Cela reste tout de même un sujet d’inquiétude.

M. le président Thomas Cazenave. Pensez-vous que le vote électronique fait venir de nouveaux électeurs ou qu’il s’agit plutôt d’un changement de pratique électorale ?

M. Vincent Caure (EPR). Je tiens d’abord à saluer la manière dont nous travaillons et avons travaillé avec Mme la directrice et ses services, tout au long de l’année comme dans le cadre ponctuel des dernières élections.

Les gens s’habituent au vote en ligne, si bien que la participation augmente. Si certains qui seraient allés aux urnes font le choix du vote en ligne, d’autres n’y seraient pas allés, notamment à cause de l’engorgement des bureaux de vote, comme à Londres. Les députés de l’étranger y gagnent en légitimité, avec un taux de participation qui dépasse les 50 %.

Considérez-vous qu’il existe des marges pour élargir le champ du vote en ligne aux élections européennes et présidentielles pour les Français de l’étranger ? Échangez-vous avec d’autres ministères sur des expérimentations en ce sens ?

Mme Pauline Carmona. Je vous remercie pour vos mots sympathiques qui sont très appréciés !

À la demande du ministre Jean-Noël Barrot, nous avons engagé un échange sur l’élargissement du vote par internet à d’autres scrutins avec l’administration du ministère de l’intérieur, qui a émis deux très fortes réserves. La première concerne la sécurité de l’élection, surtout présidentielle, et les risques d’une annulation en cas de faille. Nous avons suggéré de créer une circonscription spécifique pour les Français de l’étranger – les annulations en 2022 n’ont pas empêché la démocratie française de continuer de fonctionner. Le ministère nous a objecté que cela entraînerait une inégalité devant les modes de scrutin, puisque, pour l’élection de la même personne, les Français de France ne pourraient voter qu’à l’urne ou par procuration, quand les Français de l’étranger auraient une modalité supplémentaire.

S’agissant des élections sénatoriales, que vous n’avez pas mentionnées, il y a des circonscriptions pour les Français de l’étranger.

M. Gérard Fromageot. N’oublions pas non plus le risque assez fort de contentieux. Imaginons que 300 000 Français de l’étranger votent par internet et que leur vote soit remis en cause en raison d’une cyberattaque. Si l’écart de voix entre deux candidats est inférieur à ce nombre, cela poserait un gros problème et conduirait à une annulation totale de l’élection.

M. Vincent Caure (EPR). Vous qui êtes en contact avec les postes et l’ensemble du réseau diplomatique, considérez-vous que l’introduction du vote en ligne à partir des législatives de 2012 a permis à des Français de voter ou que l’effet de substitution prime ?

Mme Pauline Carmona. Ma seule expérience, depuis que j’ai pris mes fonctions en 2023, est celle des législatives anticipées de 2024. Assez empiriquement, d’après des témoignages d’amis ou d’enfants d’amis, je crois que cela a amené des gens qui ne votent pas d’habitude, plutôt jeunes, à voter, pas nécessairement parce qu’ils habitent très loin d’un bureau de vote, mais parce qu’ils n’avaient pas envie de se déplacer et de prendre deux heures pour aller voter au consulat. Il y avait aussi des gens en vacances qui n’avaient pas fait de procuration – des amis qui habitent au Luxembourg étaient ainsi ravis de voter par internet en Grèce.

M. François Penguilly, chef du service des Français à l’étranger. Peut-être faut-il faire une distinction sur l’effet du vote par internet (VPI) en fonction des scrutins. L’effet bénéfique du VPI sur le taux de participation est davantage visible lors des élections législatives que lors des élections des conseillers des Français de l’étranger, où l’effet de substitution est plus important.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour toutes vos réponses.

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Audition, ouverte à la presse, d’anciens représentants des personnels de la société Milee (ex-Adrexo) (mercredi 5 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous recevons cet après-midi M. Philippe Viroulet et M. Glyn Evans, anciens employés de l’entreprise Milee, auparavant Adrexo. Vous y avez notamment exercé des responsabilités syndicales, respectivement pour la Confédération Autonome du Travail (CAT) et pour la Confédération Générale du Travail (CGT). La situation est particulière puisque l’entreprise Milee a été placée en liquidation judiciaire l’année dernière, entraînant un important plan de licenciement d’environ 10 000 personnes. Nous vous sommes reconnaissants de venir témoigner aujourd’hui.

Notre commission d’enquête, constituée il y a plusieurs mois, a pour objectif d’examiner les conditions d’organisation des élections dans notre pays et d’analyser les dysfonctionnements constatés, notamment dans la diffusion et l’acheminement de la propagande électorale. C’est dans ce cadre que le rapporteur a souhaité vous auditionner, compte tenu des difficultés d’acheminement rencontrées en 2021 par l’ex-entreprise Adrexo.

(M. Philippe Viroulet et M. Glyn Evans prêtent serment.)

M. Philippe Viroulet. Je représente aujourd’hui la CAT, qui était le premier syndicat de l’entreprise avec environ 2 000 adhérents. Je tiens à vous remercier de nous permettre de nous exprimer et de vous préoccuper de l’impact de ces opérations de propagande électorale sur les salariés des entreprises de distribution.

Je souhaite souligner que la société Adrexo, devenue Milee, a été liquidée le 9 septembre dernier. Un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) était en cours depuis quelques mois, concernant 5 000 salariés, mais n’a pas été mené à terme et les 10 000 salariés restants ont été licenciés par le liquidateur judiciaire. Je précise qu’à l’époque de la distribution de la propagande électorale pour les élections régionales et départementales, l’entreprise comptait environ 18 000 salariés. Entre ce moment et celui où a été envisagé le premier PSE, quelques semaines avant la mise en redressement judiciaire en mai, environ 8 000 salariés avaient déjà été perdus sans aucun plan social. Si cette réduction semblait être le fruit d’une évaporation naturelle, elle contournait en réalité les règles de gestion des licenciements économiques puisque l’entreprise avait décidé de réduire sa masse salariale sans financer de PSE.

Bien que certains de ces 8 000 départs soient dus au turnover naturel de ce métier, des opérations de pression et de modification des caractéristiques du contrat de travail et des conditions de travail ont également conduit de nombreux salariés à prendre la décision de quitter l’entreprise. Celle-ci est parvenue à mettre en marche sa stratégie visant à éviter le financement d’un plan social puisque le PSE, qui n’a pas été mené à terme, a finalement été entièrement financé par l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) puis par France Travail. L’entreprise n’a jamais investi dans les ruptures de contrat de travail et les salariés sont partis avec le minimum légal, sans aucune négociation possible en cas de liquidation judiciaire. Bien que cette dernière ne soit pas directement liée à l’arrêt de l’activité de distribution électorale, celle-ci y a contribué par suite du fiasco des élections régionales.

Si ce marché a été proposé à Adrexo et si l’entreprise a été retenue, c’est en partie grâce à sa licence postale obtenue auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) en 2006. L’entreprise cherchait depuis longtemps à diversifier ses activités dans la distribution de courrier afin de compenser la baisse de l’activité publicitaire due à l’augmentation du prix du papier et aux préoccupations écologiques. L’activité de distribution de courrier était censée compenser progressivement ce déclin et des centaines de clients étaient intéressés par Adrexo car, jusqu’alors, La Poste était le seul opérateur capable de distribuer du courrier à grande échelle. Les grands diffuseurs de courrier souhaitaient recourir à un concurrent afin de créer une pression sur les prix, La Poste augmentant chaque année ses tarifs sans discussion possible. L’objectif d’un cadre concurrentiel était donc d’obtenir des tarifs plus avantageux, notamment dans les zones urbaines, et d’équilibrer la distribution du courrier entre deux opérateurs.

M. Glyn Evans. L’attribution du marché de distribution des professions de foi à l’entreprise Adrexo semblait initialement une opportunité inespérée, qui permettait notamment de compenser la baisse d’activité liée à la distribution d’imprimés publicitaires durant la période du covid. Malheureusement, la direction de l’entreprise, fidèle à elle-même, n’a su ni anticiper ni préparer adéquatement ses distributeurs à cette nouvelle mission. La gestion des ressources humaines et de la masse salariale s’est révélée calamiteuse, avec un recours massif à l’intérim pour un travail nécessitant pourtant une certaine expertise. Cette décision hasardeuse a conduit à un échec retentissant et préjudiciable à la réputation déjà fragile de l’entreprise. Le recrutement d’intérimaires, sans formation ni expérience dans ce domaine, était voué à l’échec. La formation dispensée, limitée à une demi-heure, se résumait à un tutoriel succinct sur l’utilisation de l’appareil de mesure du travail, appelé badgeuse. Aucune préparation sérieuse n’a été effectuée concernant l’élaboration des plans de distribution ou la planification du travail. Il aurait été plus judicieux d’affecter la distribution des professions de foi au personnel titulaire de l’entreprise, qui connaissait bien les secteurs et aurait donc pu assurer une performance optimale. Les intérimaires auraient pu être affectés à la distribution de publicités, moins contraignante et moins stratégique. La non-distribution d’un document officiel est une faute grave, contrairement à l’absence de distribution d’une publicité. Les performances du personnel Adrexo se situaient autour de 90 % de distribution, tandis que celles des intérimaires oscillaient entre 50 et 60 %. Cette situation a inéluctablement conduit au scandale national que nous connaissons. En outre, la rémunération dans le cadre de ce projet était plus avantageuse, avec le paiement des heures réelles et des kilomètres parcourus, ce qui aurait pu améliorer la situation financière de nombreux salariés, si le travail avait été correctement planifié.

Le défi que représentait la distribution de la propagande aurait pu et aurait dû se dérouler sans incident si la mesure du travail avait été anticipée. Or, comme à l’accoutumée, tout a été conçu dans la précipitation et sans aucune concertation avec les partenaires de l’entreprise. Nous déplorons notamment le manque de professionnalisme du secteur cartographique, qui aurait nécessité un renfort conséquent pour éviter de fournir des plans incomplets aux distributeurs. J’ai personnellement vécu une expérience difficile lors d’un renfort sur la région de Tours, où j’ai dû distribuer 6 000 enveloppes avec seulement deux rues indiquées sur un plan, terminant ma tournée à minuit avec plus de 2 000 enveloppes non distribuées.

J’accuse les dirigeants d’Adrexo d’avoir fait preuve d’une désinvolture coupable au détriment du personnel qui s’est toujours montré impliqué et dévoué pour mener à bien une mission impossible. Les dirigeants et actionnaires n’ont vu dans cette opération qu’une opportunité financière, négligeant la mise en place des moyens nécessaires à la réussite de la mission. Avec un budget de 400 millions d’euros, cette opportunité aurait pu sauver l’entreprise.

Malgré des initiatives porteuses d’espoir telles que le magazine « 150 euros », les courriers adressés, les colis et les livraisons de courses à domicile, la gestion défaillante et cupide a conduit à une situation désastreuse. Depuis fin 2003 en effet, l’entreprise s’est rendue coupable de retards de paiement récurrents, de mesures restrictives telles que la diminution arbitraire des secteurs ou la revente des publicités non distribuées au recyclage plutôt que de fournir des heures aux salariés, d’imposer aux salariés des écrêtages, des refus de leur feuille de route, le non-paiement des heures réelles ou des kilomètres, au mépris total du code du travail. Cet esclavagisme moderne était pleinement assumé par des individus dépourvus de toute humanité envers leurs collaborateurs, pourtant investis.

La situation s’est aggravée avec l’annonce d’un PSE prévoyant le licenciement de 5 000 salariés, suivie d’une cessation de paiement. Malgré l’octroi d’un redressement judiciaire et d’une continuation d’activité en dépit des pertes qui nous menaient vers une fin inexorable, l’entreprise a finalement été liquidée le 9 septembre dernier. Pour beaucoup, cette date marque la fin du cauchemar et le retour de la confiance dans les esprits. Pourtant, cette liquidation a entraîné le licenciement de 10 000 salariés, dans une indifférence médiatique regrettable. Nous sommes aujourd’hui les victimes innocentes de cette société, dont le présent et l’avenir sont devenus invivables. Dans la continuité de la liquidation, deux cabinets ont été désignés pour traiter les 10 000 dossiers de licenciement, une tâche colossale qui ne pourra être menée à bien dans un délai raisonnable, alors que la ministre du travail nous avait assuré que tout serait réglé au 31 octobre. Le directeur de France Travail s’était également engagé à supprimer les carences à titre exceptionnel compte tenu de la gravité de la situation. Aucune de ces promesses n’a été tenue, ce qui est extrêmement grave et nuit à notre image car nous avons relayé ces informations au sein de nos réseaux, pensant qu’une parole de ministre avait du poids.

Pour conclure, il est scandaleux que 30 000 citoyens, en comptant les familles, aient été impactés par cette injustice, par des agios, des expulsions, des dépressions ou des tentatives de suicide. Il est à la fois anormal et insupportable que des gens désespérés ne soient plus capables de nourrir leurs enfants alors que des dirigeants qui se sont octroyé d’importants dividendes, malgré un déficit abyssal, n’aient ni à rendre des comptes ni à justifier leur attitude méprisante. À mon sens, cette histoire est un énorme gâchis.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie tous les deux pour ce propos introductif, chargé d’une émotion tout à fait compréhensible.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je tiens tout d’abord à vous remercier pour votre présence et votre témoignage devant cette commission d’enquête. Au nom de mon groupe parlementaire, et probablement au-delà, je voudrais souligner à quel point nous sommes conscients de l’impact dévastateur du chômage sur les individus et les familles, qui va parfois jusqu’à menacer des vies. Vous avez évoqué la question du suicide, un sujet malheureusement récurrent en cas de chômage.

La violence sociale qui s’exprime envers les salariés, parfois licenciés du jour au lendemain comme chez Adrexo, est trop souvent invisibilisée dans certains médias, qui préfèrent évoquer les chiffres plutôt que les êtres humains. J’espère que votre témoignage extrêmement poignant permettra de donner de l’audience à cette réalité devant la représentation nationale. Vous pouvez compter sur moi pour relayer vos propos et la souffrance qu’ils représentent et je vous remercie d’avoir eu le courage de venir témoigner.

Nous avons souhaité vous entendre pour obtenir des éléments sur cette entreprise Adrexo/Milee, qui change constamment de nom, donnant ainsi l’impression de chercher à récupérer de l’argent sans se soucier de l’efficacité des missions ou du respect dû aux salariés. Votre témoignage est crucial pour recueillir la parole des salariés.

J’ai cru comprendre, à travers vos propos, que le fiasco de 2021 était prévisible et que vous aviez même alerté la direction sans être écoutés. Pourriez-vous nous détailler, aussi précisément que possible, les alertes que vous avez fournies aux dirigeants de l’entreprise ? Ces informations pourraient nous être utiles pour les interroger ultérieurement.

J’ai par ailleurs été surpris par l’audition du groupe La Poste il y a deux semaines, au cours de laquelle il nous a été indiqué que, lors de l’examen de son offre par la commission d’appel d’offres, Adrexo avait obtenu plus de points non seulement pour le prix mais aussi sur la technicité. Cela me semble en contradiction avec vos propos sur le recours prévu à des intérimaires moins expérimentés. Avez-vous connaissance d’éléments ou de pistes que nous pourrions explorer à ce sujet ?

Concernant la formation, apparemment très sommaire, j’ai compris qu’elle concernait uniquement les intérimaires. Pourriez-vous nous en dire davantage sur ce point ?

J’ai été frappé par le souci citoyen dont vous avez fait preuve dans l’exercice de votre métier, notamment lorsque vous évoquiez ces journées de vingt et une heures pour tenter de distribuer tous les plis. Les dirigeants vous avaient-ils donné pour consigne de ne pas faire remonter les dysfonctionnements constatés ?

Par ailleurs, les sommes importantes distribuées à Adrexo dans le cadre de cette mission ont-elles permis de rémunérer correctement les salariés ?

Enfin, avez-vous pu prendre connaissance du reportage de Blast sur le sujet de la gestion du chômage partiel par Adrexo ? En tant que salariés de l’entreprise, disposez-vous d’éléments à communiquer à la représentation nationale sur ce point ?

M. Philippe Viroulet. Concernant l’attribution du marché, nous avons rapidement posé des questions organisationnelles à la direction. Les instances représentatives étaient en effet très inquiètes après l’annonce d’une gestion exclusive de ce marché par des intérimaires, alors que nous peinions déjà à distribuer correctement les courriers des diffuseurs privés depuis 2006. Si, initialement, l’entreprise ne souhaitait pas faire participer les 18 000 à 20 000 salariés permanents, il est rapidement devenu évident, à l’approche de l’opération, que cette stratégie était irréalisable. Les sociétés d’intérim en ligne sélectionnées, bien connues des nouveaux actionnaires, peinaient à recruter 20 000 intérimaires et il a donc été fait appel à des agences d’intérim classiques, ce qui a donné de meilleurs résultats. La direction a également proposé aux permanents de prêter main-forte, y compris en les déplaçant dans d’autres régions. Tout cela a été réalisé dans l’urgence, dans les trois à quatre semaines précédant le début de l’opération.

L’attribution du marché nous a été présentée comme une opportunité de sauver l’entreprise face aux perspectives alarmantes du marché de l’imprimé publicitaire, puisque les grands distributeurs tels que Leclerc ou Casino réduisaient leurs volumes et menaçaient ainsi la rentabilité de notre activité. La direction nous a également expliqué que l’État, qui venait déjà depuis longtemps en aide à l’entreprise à travers des baisses de cotisations, un effacement de dette Urssaf et d’autres facilités, préférait nous donner du travail plutôt que de l’argent à fonds perdus. Ce marché, sur une durée significative, devait ainsi donner un nouvel élan à notre activité et prouver notre capacité à distribuer du courrier pour potentiellement pouvoir nous développer sur ce marché.

M. Glyn Evans. Je précise que, si le personnel titulaire d’Adrexo effectuait la mission, il était payé sur l’intégralité de ses heures travaillées, contrairement à ce qu’il touchait pour la distribution de publicités. Tous les trajets étaient comptabilisés au kilomètre près, ce qui représentait une amélioration significative pour eux. Les intérimaires représentaient un coût plus important pour un résultat qui n’était pas optimal. Si nous avions eu recours au personnel existant, qui était d’environ 10 000 à 12 000 personnes à ce moment-là, nous n’aurions pas eu besoin de ces 20 000 intérimaires. Malheureusement, beaucoup de documents distribués par les intérimaires finissaient dans les poubelles ou sur le bord des routes. Des camions entiers remplis de professions de foi, certains de trente-cinq tonnes, ont même été interceptés.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous avez indiqué que les documents non distribués étaient payés par les commanditaires. En plus de cela, confirmez-vous que des bénéfices étaient générés sur le recyclage ?

M. Glyn Evans. En effet, car les commanditaires payaient pour un chiffre de 100 000 alors que seuls 45 000 ou 50 000 étaient distribués. Les 50 000 autres partaient au recyclage, représentant ainsi une opération rentable au lieu de fournir du travail. C’est pourquoi nous avons réduit les secteurs et diminué les zones de distribution sans en informer les clients concernés. À la suite de cela, des contrôles ont été effectués mais ces écarts ont été mis sur le compte d’erreurs. Nous continuions cependant à distribuer des courriers dans ces zones qui n’étaient plus attribuées, ce qui constitue une gestion pour le moins particulière.

Concernant les courriers adressés, il m’est arrivé de distribuer sept programmes télévisés vendus 80 centimes chacun, parcourant soixante kilomètres pour un chiffre d’affaires de 5,60 euros. Pendant ce temps, je touchais pratiquement trois heures de travail auxquelles s’ajoutaient 70 kilomètres à 50 centimes du kilomètre. En tant qu’ancien chef d’entreprise, je ne comprends pas comment une entreprise peut assurer sa pérennité avec de telles méthodes. Ces pratiques sont d’autant plus choquantes au regard des dividendes qui sont servis avant que les agents ne soient payés. Si les responsables font perdre 80 millions à l’entreprise mais se versent 70 millions d’euros de dividendes, l’opération est parfaite.

M. Philippe Viroulet. Lors de la présentation de ce marché, il était naturel d’établir une comparaison entre les effectifs mobilisés par La Poste et ceux dont nous disposions. Pour un volume similaire de documents et dans les mêmes régions, La Poste faisait appel à environ 60 000 à 65 000 facteurs à l’échelle nationale, dont 30 000 à 35 000 sur les zones qui nous avaient été attribuées. Dès le départ, l’objectif fixé par Adrexo de recruter 20 000 intérimaires s’est révélé largement insuffisant. Nous avons immédiatement relevé cette lacune, d’autant que les intérimaires, sans que cela leur soit imputable, se retrouvaient dans des conditions de travail particulièrement difficiles. Sur la base d’une formation de seulement trente minutes et d’un recrutement exclusivement en ligne, ils devaient gérer un véhicule chargé de plis électoraux tout en s’appuyant sur des plans bien souvent incomplets, notamment en milieu rural. Dans un tel contexte, il était peu surprenant qu’un grand nombre d’entre eux abandonnent rapidement, faute de se sentir en mesure d’accomplir leur mission.

Ceux qui persévéraient finissaient par prendre leurs marques, mais dans des délais bien plus longs que ceux d’un distributeur expérimenté. Il faut en général quatre à six tournées pour maîtriser correctement la distribution, un temps d’adaptation dont ces intérimaires ne disposaient pas. Par ailleurs, l’objectif des 20 000 recrutements n’a jamais été atteint et, même s’il l’avait été, il n’aurait pas suffi à pallier les difficultés rencontrées.

Dès les premiers signaux d’alerte, nos élus au CSE ont dénoncé ces dysfonctionnements. Les réponses obtenues se résumaient à l’assurance que la situation était maîtrisée et que tout irait bien. Malgré nos mises en garde, aucune correction n’a été apportée.

L’acheminement des plis électoraux constituait un autre point critique, déjà soulevé lors de la précédente commission d’enquête. Nos camions étaient dotés d’un système de traçabilité permettant de suivre chaque caisse, mais le temps nécessaire à cette procédure retardait considérablement les opérations. Alors que nous étions encore en train de scanner les caisses chez les routeurs, les camions de La Poste, eux, avaient déjà pris la route. Bien que cette méthode ait pu sembler plus efficace sur le plan du suivi logistique, elle perturbait considérablement l’organisation générale, une problématique que nous avions également signalée.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Vous a-t-on demandé de faire remonter les alertes et les dysfonctionnements de manière objective ?

M. Glyn Evans. Ayant été concerné par trois centres, je peux témoigner du fait que les cartons s’amoncelaient dans le dépôt sans véritable remontée d’information.

M. Philippe Viroulet. La consigne qui nous était donnée, notamment lors des visites des préfets dans les centres, était de présenter la situation sous son meilleur jour. En surface, tout semblait en ordre : les documents étaient soigneusement classés dans des bacs, les locaux paraissaient propres et l’on pouvait observer des intérimaires venant charger des dossiers avant de repartir. À première vue, rien ne laissait présager un dysfonctionnement. Pourtant, le problème était bien réel. Si une partie des documents était effectivement traitée, une autre était mise de côté. Ces dossiers étaient d’abord envoyés vers des agences extérieures aux régions concernées par le marché, afin de passer inaperçus, avant d’être expédiés en Belgique, où se trouvait le centre de tri. Nous avons recensé environ 130 camions de 44 tonnes à l’échelle des régions concernées, un chiffre qui reste probablement inférieur à la réalité. Finalement, ces documents ont été recyclés sur la plateforme de la société qui rachetait le papier.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Savez-vous approximativement combien rapporte un camion de documents recyclés ?

M. Glyn Evans. D’après les prix que j’ai consultés il y a environ un an, cela correspond environ à 800 euros la tonne.

M. Philippe Viroulet. Bien que nous ne puissions pas vous communiquer le prix exact, les volumes étaient impressionnants, comme en témoigne l’absence de plis dans les boîtes aux lettres. Ce point a été largement abordé lors de la première commission d’enquête.

Concernant votre question sur le chômage partiel, celui-ci est davantage lié à la période covid qu’à la campagne de distribution de la propagande électorale. Il ne concernait pas les salariés de la distribution qui ne travaillaient pas. En revanche, tous les services supports ainsi que de nombreux cadres dirigeants étaient officiellement déclarés sur une répartition de 20/80, alors qu’ils travaillaient en réalité à plein temps. Ces éléments ont été révélés par Blast et confirmés il y a quelques semaines par un jugement du conseil des prud’hommes d’Aix-en-Provence, qui a condamné la société Hopps, holding d’Adrexo, dans le cas d’un salarié du service support et informatique qui avait été déclaré en chômage partiel alors qu’il exerçait en réalité une activité à temps complet. Et ce cas est loin d’être isolé.

M. le président Thomas Cazenave. Je souhaite aborder plusieurs points centrés sur les difficultés liées à la propagande électorale. Premièrement, pensez-vous que ce marché a été conçu sur mesure, compte tenu de la mobilisation des soutiens pour une entreprise déjà en difficulté, avant même les problèmes rencontrés lors de la distribution ? Cette situation a-t-elle finalement entraîné la liquidation ?

Deuxièmement, la non-distribution représentait-elle selon vous un acte délibéré de gestion ? Les responsables savaient-ils dès le départ que l’ensemble des plis ne serait pas livré, envisageant ainsi une forme de double dividende ?

Troisièmement, face à la non-distribution des plis et compte tenu de l’enjeu fondamental pour le bon déroulement des élections, quelles alertes ont été lancées ? Dans la chaîne hiérarchique, qui a été informé des importantes difficultés rencontrées lors de la distribution ? À qui ces alertes ont-elles été adressées ?

Enfin, pensez-vous qu’il soit nécessaire que nous entendions également les dirigeants de l’époque pour compléter notre compréhension de la situation ? Bien que vous représentiez la voix des salariés, certaines réponses pourraient être apportées par d’autres intervenants.

M. Philippe Viroulet. Je ne peux pas affirmer que ce marché ait été spécialement conçu pour Adrexo. Il s’agissait, semble-t-il, de la première fois qu’il était divisé en régions, ce qui permettait à d’autres entreprises que La Poste de concourir sur des volumes plus accessibles. L’objectif était probablement d’encourager une véritable concurrence et la société Adrexo s’est naturellement positionnée en raison de l’adéquation avec son activité.

La direction nous a présenté ce marché comme une opportunité pour l’entreprise de se redresser durablement en s’appuyant sur une activité réelle, plutôt qu’en recevant des financements sans contrepartie.

Concernant la non-distribution, je ne pense pas qu’elle ait été prévue dès le départ. L’entreprise avait d’ailleurs sollicité une avance sur le paiement afin de financer les investissements importants en matériel nécessaires pour mener à bien l’opération. Ces équipements ont par la suite bénéficié à l’exploitation courante de l’entreprise. Il ne me semble donc pas qu’il y ait eu une intention délibérée de ne distribuer qu’une partie des documents et de recycler le reste.

M. Glyn Evans. Mon analyse diffère, notamment concernant le second tour.

M. Philippe Viroulet. Après l’échec du premier tour, des mesures auraient dû être mises en place pour éviter que la situation ne se répète. Même si les délais étaient sans doute trop serrés, reconduire le même dispositif laissait présager des difficultés similaires.

Quant aux alertes, la chaîne hiérarchique était régulièrement informée de la situation sur le terrain, que ce soit en matière de recrutement, de mise en œuvre de la distribution ou de suivi de l’avancement des secteurs. Ces informations étaient supposées être transmises au ministère, ce qui pourrait expliquer les déplacements des préfets et les contrôles effectués sur place. À l’échelle locale, nous avons remonté toutes les informations sans chercher à les dissimuler. Une forte inquiétude régnait d’ailleurs parmi les salariés permanents et les cadres chargés de l’organisation. Des initiatives ont même été prises au niveau régional, comme le recours aux clubs de football pour recruter des jeunes en intérim. Chaque cadre régional a déployé tous les efforts possibles pour assurer le bon déroulement de l’opération.

M. Glyn Evans. Je tiens à préciser que la situation n’était pas identique dans tous les centres, certains n’étant pas concernés par la propagande électorale. Nous distribuions sur les départements limitrophes. Nous n’avons pas rencontré de problèmes majeurs car nous avons principalement fait travailler les permanents. La qualité de la distribution s’en est ressentie positivement car nous n’avons pas connu de difficultés particulières.

M. le président Thomas Cazenave. Selon vous, quelle part de la distribution à l’échelle d’Adrexo n’a finalement pas été effectuée ? Ce chiffre a-t-il été consolidé ?

M. Philippe Viroulet. Il nous est difficile d’apporter une réponse précise, car nous ne disposons pas d’une vision nationale. Les chiffres avancés par le ministère, établis sur la base d’une étude de terrain, semblent cependant assez justes. La situation variait considérablement selon les territoires. Par exemple, en Indre-et-Loire, la majorité des secteurs ont pu être couverts, d’autant plus que, pour le second tour, nous avons bénéficié du soutien de La Poste qui a pris en charge une partie de nos secteurs. Les petites communes, où nous assurions déjà la distribution publicitaire, ont posé moins de difficultés que certaines zones urbaines telles que Tours.

Concernant le suivi des alertes, un centre de surveillance devait initialement être mis en place au siège de l’entreprise à Aix-en-Provence. Ce dispositif devait permettre de suivre l’avancement de la distribution grâce aux données remontées quotidiennement par les badgeuses et de réagir en cas de problème. Ce projet a toutefois été abandonné en raison de contraintes opérationnelles. Prenons l’exemple d’un intérimaire chargé de distribuer dans un village : s’il revenait deux heures plus tard en ayant couvert seulement 20 à 30 % de sa tournée, il lui était souvent difficile de préciser exactement les rues déjà traitées. Sans plan annoté, il devenait impossible d’envoyer un second distributeur sans risquer de doubler certaines zones.

Quant à la manière dont ce marché a été accueilli, nous avons d’abord perçu positivement l’opportunité offerte à l’entreprise de se positionner sur cette activité, en adéquation avec son développement futur. Toutefois, en tant que spécialistes de la distribution, habitués à traiter des envois de masse comme ceux des annuaires Pages Jaunes, nous avons été étonnés par le choix d’une distribution nominative, alors même que le contenu des enveloppes était identique pour tous les destinataires d’une même zone. Ce mode de distribution a généré des difficultés supplémentaires, notamment dans les cas de boîtes aux lettres sans nom ou d’immeubles où les noms et numéros d’appartement ne sont pas toujours indiqués. Nous avons regretté l’absence d’une approche plus adaptée, qui aurait pu privilégier soit une distribution sur liste, soit une diffusion en tout-boîte. Cette dernière option aurait également permis de toucher les personnes non inscrites sur les listes électorales.

M. Glyn Evans. Une distribution en tout-boîte aurait impliqué un volume beaucoup plus important, de l’ordre de centaines de milliers, voire de millions d’envois, ce qui n’était pas matériellement réalisable en seulement deux ou trois jours. Personnellement, je distribuais environ 15 000 à 20 000 plis par jour sur ces trois jours, en travaillant dix heures quotidiennement, ce qui représentait déjà un maximum.

Nous savons que certains secteurs n’ont pas du tout été couverts, notamment au sein de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nos chiffres indiquent 27,42 % de non-distribution, ce taux étant cohérent avec les éléments que vous avez mentionnés.

Il faut souligner la spécificité du marché électoral, qui présente deux contraintes majeures empêchant une distribution en tout-boîte comme les militants politiques peuvent le faire habituellement. Premièrement, nous disposons d’un nombre fixe de citoyens inscrits sur les listes électorales, correspondant à un nombre précis de plis. Les remboursements de l’État associés aux campagnes électorales sont basés sur ce nombre fixe, ce qui nous empêche de le dépasser. Deuxièmement, comme vous l’avez mentionné, certaines personnes ne sont pas inscrites sur les listes électorales mais résident néanmoins dans ces zones. Cette situation complexifie davantage la distribution. Le deuxième élément concerne le caractère nominatif de l’envoi, qui permet de s’assurer que la personne inscrite sur les listes électorales a bien reçu son courrier. En cas de non-réception, cela permet d’identifier les personnes qui ne sont plus à l’adresse indiquée et d’entreprendre les actions nécessaires.

Ma dernière question concerne l’aspect financier et la destination des fonds engagés. Vous mentionnez des sommes considérables et des marchés d’une valeur importante et avez également indiqué que, sur des années où l’entreprise réalisait 80 millions d’euros de bénéfices, 70 millions d’euros de dividendes étaient versés. Ces chiffres me choquent car il semble que l’argent ait profité à quelques-uns tandis que les salariés se retrouvent sans emploi. Qu’en est-il du côté des dirigeants de cette entreprise ? Des suites judiciaires sont-elles en cours ?

M. Glyn Evans. Lors de notre rencontre avec la ministre du travail à Saint-Ouen, nous avons soulevé la question des éventuels détournements de fonds et irrégularités fiscales, sur lesquels je n’ai aucun élément, ainsi que de la disparition de certaines sommes. La réponse qui nous a été apportée évoquait de simples jeux d’écriture comptable, une explication pour le moins intrigante. La ministre s’était engagée à solliciter une enquête auprès de Bercy sur la gestion financière du groupe Hopps dans son ensemble, incluant toutes ses filiales. Il est en effet aisé de faire circuler des fonds entre plusieurs entreprises appartenant à un même consortium et c’est précisément dans ces transferts que des mouvements financiers suspects ont été constatés, même si je n’en ai ni les tenants ni les aboutissants.

M. Philippe Viroulet. Il est essentiel de comprendre l’histoire récente de cette entreprise pour saisir l’ampleur des enjeux financiers. En 2017, elle a été rachetée par des actionnaires américains à un prix négatif : en plus de n’avoir rien déboursé pour l’acquérir, ils ont perçu 67 millions d’euros pour en prendre le contrôle, alors qu’elle était déjà en difficulté. À cela s’est ajoutée la valorisation de la mobilité du siège, initialement estimée à 10 millions d’euros et qui a finalement dépassé les 20 millions. Ces actionnaires sont donc repartis sans investir dans l’entreprise tout en bénéficiant de cette somme conséquente. Une partie de ces fonds, à hauteur d’environ 6,5 millions d’euros, a été transférée vers Colis Privé, une entreprise qui a ensuite été intégrée au groupe Hopps, la holding mise en place pour superviser l’ensemble des fililales.

En 2021, Colis Privé a été vendu pour 670 millions d’euros, dont la moitié a été reversée à Adrexo, qui en détenait 50 % des parts. Depuis 2017, les montants perçus par l’entreprise ont donc été considérables. Pourtant, en raison de graves difficultés économiques, elle a dû contracter d’importants emprunts avant la cession de Colis Privé.

Si les 50 millions d’euros issus du marché représentent une somme significative, ils doivent toutefois être mis en regard avec les 670 millions de la vente de Colis Privé, dont une partie substantielle est revenue à Adrexo. Cette situation soulève des interrogations quant à la gestion et à la liquidation de l’entreprise qui, malgré ces entrées massives d’argent, n’a jamais ajusté son modèle économique pour atteindre la rentabilité. Depuis 2017, et même avant, l’entreprise n’a jamais été à l’équilibre, ce que son ancien propriétaire justifiait par une rentabilité structurellement négative. Cette absence de redressement, malgré les ressources disponibles, interpelle sur la stratégie adoptée et les choix financiers opérés.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Souhaitez-vous apporter d’autres éléments ?

M. Glyn Evans. Je souhaite en effet soulever plusieurs points supplémentaires. L’entreprise s’est toujours retranchée derrière des événements tels que les gilets jaunes, le covid ou la guerre en Ukraine pour justifier ses errements et ses dépenses inconsidérées, bien que seul le covid ait réellement eu un impact sur la distribution des publicités. Par ailleurs, il était question que l’expérimentation Oui Pub débute en 2025. En tant que membres de l’Assemblée nationale, détenez-vous des informations sur ce sujet ?

M. le président Thomas Cazenave. Les travaux de la commission d’enquête se concentrent sur le bon déroulement des élections, et plus spécifiquement sur la distribution de la propagande électorale. Bien que l’ex-Adrexo fasse partie de ce contexte, l’objet de la commission n’est pas de traiter cette entreprise de manière exclusive mais plutôt d’examiner les opérations électorales dans leur ensemble. Le rapporteur a souligné que les difficultés liées à l’adressage de la propagande ont constitué un obstacle majeur à une organisation efficace des élections, c’est pourquoi cette question est au cœur de notre enquête. Certains éléments du modèle économique d’Adrexo dépassent néanmoins le cadre de notre enquête, qui se concentre avant tout sur l’organisation des élections et sur les enseignements à en tirer. Des mesures ont d’ailleurs déjà été prises, notamment avec La Poste, qui a repris l’intégralité du marché.

Vos remarques soulèvent des points intéressants, tels que la pertinence des adresses nominatives sur des plis identiques, qui s’accompagnent de plusieurs réflexions sur les pratiques et leur impact sur la distribution.

Quant à votre question sur Oui Pub, je n’ai pas de réponse précise à vous fournir mais le rapporteur, qui maîtrise bien ces enjeux, peut certainement vous éclairer davantage sur ce point.

M. Glyn Evans. L’enquête sur les dirigeants met en lumière des faits troublants.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Comme l’a rappelé le président, notre commission d’enquête porte effectivement sur l’organisation des élections. Cependant, en vous convoquant et en vous donnant la parole sur ce sujet, vous apportez des éléments qui pourraient légitimement être signalés à la justice. Il est également de notre responsabilité, si nous avons des doutes sur des éléments que vous signalez et qui pourraient être contraires à la loi, de les porter à la connaissance de la justice. J’ai noté plusieurs points qui me semblent effectivement troublants.

M. Philippe Viroulet. Pour conclure, la CAT va déposer une plainte devant le tribunal de commerce d’Aix-en-Provence, qui est en cours de rédaction. Nous avons créé un collectif d’anciens salariés qui représentera environ 650 participants dans ce dossier. Nous avons également engagé environ 500 procédures devant le conseil de prud’hommes d’Aix-en-Provence pour contester les licenciements, en raison précisément des fautes de gestion que nous avons constatées.

Sur le plan pénal, notre plainte met en évidence un certain nombre de faits d’abus de biens sociaux et de fautes de gestion. Il ne s’agit pas de simples erreurs mais de fautes qui ont appauvri l’entreprise, probablement dans le but d’enrichir d’autres filiales et de conduire l’entreprise à la liquidation, sachant que le marché publicitaire déclinait et qu’aucun autre marché, pas même celui de la propagande électorale, ne pouvait soutenir l’activité de l’entreprise.

M. le président Thomas Cazenave. Nous vous remercions d’avoir apporté des précisions sur ce qu’il faut bien appeler un fiasco dans la distribution de la propagande électorale, avec hélas les conséquences que vous avez décrites lors de votre propos liminaire.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Vincent Strubel, directeur général de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) (mercredi 5 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous recevons aujourd’hui M. Vincent Strubel, directeur général de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). L’ANSSI, créée en 2009, est un service du Premier ministre rattaché au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). En tant qu’autorité nationale en matière de cybersécurité et de cyberdéfense, son action s’articule autour de quatre missions principales : défendre, connaître, partager et accompagner.

Votre positionnement interministériel vous permet de collaborer avec tous les acteurs publics concernés par ces enjeux. Dans le cadre de notre commission d’enquête sur l’organisation des élections en France, il nous semblait essentiel de vous entendre, notamment sur les aspects numériques liés au vote à distance, au vote par internet et aux machines à voter. Dans un contexte où les risques d’intrusion et de manipulation semblent s’accroître, la fiabilité de nos outils électoraux est primordiale pour garantir le bon déroulement des scrutins.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Vincent Strubel prête serment.)

M. Vincent Strubel, directeur général de l’ANSSI. Je commencerai mon propos liminaire par un bref rappel du rôle de l’ANSSI avant de me concentrer sur notre intervention dans le domaine des élections, en accordant une attention particulière à la dimension électronique que vous avez soulignée.

La France a opté pour un modèle particulier en matière de cybersécurité avec la création de l’ANSSI en 2009. Notre agence, interministérielle, est placée sous l’autorité du Premier ministre, ce qui nous permet d’intervenir dans tous les domaines en tant qu’arbitre impartial. Contrairement à ce qui a été mis en place dans d’autres pays, l’ANSSI est spécialisée et ne s’occupe que de cybersécurité dans son volet défensif, sans être un service de renseignement ou d’enquête. Cette spécialisation a été maintenue lors de l’émergence des problématiques de manipulation de l’information. Une agence sœur, le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), a été créée afin de détecter les phénomènes d’ingérence étrangère par le biais de manipulation de l’information, un domaine connexe mais distinct de nos missions centrées sur les intrusions informatiques.

Les missions de l’ANSSI, qui compte aujourd’hui environ 650 agents, peuvent être déclinées en trois axes principaux. Il s’agit tout d’abord de la coordination des réponses aux cyberattaques, qui inclut la détection des attaques sur les systèmes d’information de l’État, la connaissance de la menace pour permettre l’anticipation et la remédiation pour mettre fin aux attaques et prévenir leur récurrence. Il s’agit ensuite de la sécurisation de l’État et de ses activités d’importance vitale, à travers la prescription de règles, l’injonction vis-à-vis des ministères ou des administrations et un rôle de régulation qui s’étend aux opérateurs d’importance vitale, y compris sous statut privé. Ce rôle devrait s’élargir avec la transposition de la directive NIS2, actuellement en examen au Parlement. Nous sommes enfin chargés de la promotion générale de la cybersécurité au profit de l’ensemble de la Nation, non pas dans une logique coercitive, mais pour permettre aux entités souhaitant se protéger d’en avoir les moyens. Cela passe par des actions dans les domaines de la formation, de la structuration de l’offre privée, du conseil et de la coordination des politiques publiques.

Ces missions doivent nous permettre de faire face à trois types de menaces principales, au premier rang desquelles la criminalité organisée, qui cherche à générer des profits par l’extorsion de rançons, le vol de données et leur monnayage. Vient ensuite la menace étatique, qui se traduit par de l’espionnage mais également par des risques de sabotage, de destruction d’infrastructures ou de déstabilisation. La dernière menace, davantage protéiforme, émane d’activistes de différentes natures qui utilisent des actions moins techniques, mais à forte visibilité, telles que la saturation de sites web, pour faire passer leurs messages.

Bien que la classification en trois catégories, à savoir le crime organisé, les États et les activistes, soit logique, elle masque une certaine porosité entre ces acteurs. Les États réutilisent parfois les outils des cybercriminels, voire se font passer pour des groupes criminels organisés, et inversement. Les activistes, généralement engagés pour une cause, peuvent également agir en faveur de certains États.

Nous observons en outre une massification de la menace. Autrefois centrée sur quelques acteurs stratégiques et principalement liée à l’espionnage, elle touche désormais un large éventail d’entités, y compris des PME, des collectivités et des associations, qui peuvent être victimes du crime organisé cherchant à extorquer des rançons.

Un autre phénomène récent est la généralisation des tentatives de déstabilisation. Au-delà de l’espionnage et des attaques discrètes, nous observons des actions visant à saturer des sites web et des ressources informatiques ainsi que des actes de sabotage ou de destruction d’infrastructures, y compris physiques. Cette réalité, déjà connue dans des régions telles que l’Ukraine, est également susceptible de toucher la partie occidentale de l’Europe. Le « hack and leak », qui consiste à voler des données puis à les publier, parfois avec des modifications subtiles, est utilisé pour perturber le débat public, nuire à l’image d’une entité ou déstabiliser de manière générale.

Cette pratique menace également le processus démocratique et les scrutins électoraux. Ce phénomène a été particulièrement mis en lumière lors de l’élection présidentielle américaine de 2016, lorsque l’équipe de campagne d’Hillary Clinton a subi un vol de données suivi de leur publication progressive. La campagne présidentielle française de 2017 en a également fait les frais, bien que l’impact ait été limité. Les partis politiques sont également victimes de vols de données et d’attaques par déni de service et le processus électoral peut être affecté indirectement par les effets de bord de cyberattaques. Par exemple, une attaque par rançongiciel paralysant une mairie au moment d’un scrutin pourrait nuire à la tenue d’un scrutin, même si cela n’était pas l’objectif initial des attaquants.

Face à ces menaces, l’ANSSI a adopté un rôle particulier dans le cadre des élections, notamment pour ce qui concerne le vote électronique. Cela s’inscrit dans une extension naturelle de notre mission classique car le processus électoral, même traditionnel, repose sur des systèmes d’information critiques de l’État, notamment au sein du ministère de l’intérieur pour la gestion des listes électorales et la collecte des résultats. Notre démarche d’accompagnement consiste à assister les choix techniques dans leur conception, à auditer et tester la sécurité des systèmes et à en assurer la supervision pour détecter d’éventuelles attaques. C’est le cas par exemple du système d’information « Élection 2 », utilisé pour les scrutins nationaux et européens, qui fait l’objet d’un suivi étroit en collaboration avec la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES) du ministère de l’intérieur.

Depuis 2017, nous avons mis en place un mode de fonctionnement particulier lors des scrutins qui consiste à sensibiliser les partis politiques et les équipes de campagne à la menace et à leur proposer une offre de services. Si l’ANSSI, en tant que service du Premier ministre, ne peut imposer des mesures de sécurité aux partis politiques, elle est à leur disposition pour les aider à sécuriser leurs infrastructures, notamment celles mises en place dans le cadre d’une campagne électorale.

Nous disposons d’un dispositif renforcé d’astreinte, de détection et d’analyse de la menace durant les périodes de scrutin et nous nous mettons alors à la disposition, selon les casn du Conseil constitutionnel, du Conseil d’État ou de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP). Notre rôle est de notifier et de rendre compte immédiatement de tout incident de cybersécurité susceptible d’avoir un impact sur le scrutin, que ce soit en touchant un parti politique, une équipe de campagne, un système lié au vote ou une collectivité dont l’attaque pourrait empêcher le bon déroulement du vote. Nous fournissons toutes ces informations au juge de l’élection et sommes à sa disposition pour analyser tout incident et mesurer son impact éventuel sur la sincérité du scrutin.

Cette démarche s’inscrit dans un contexte international. En lien avec nos partenaires européens, nous participons au réseau CyCLONe, qui regroupe les directeurs des agences nationales de cybersécurité des pays partenaires européens et qui a mis en place un groupe de travail spécifique pour les élections européennes. En 2024, l’ANSSI a par ailleurs participé à une initiative avec nos partenaires européens visant à favoriser les échanges d’informations, les contacts en cas de crise et la synchronisation sur la perception de la menace. Ce modèle, qui a fait ses preuves, n’est pas limité aux crises affectant les scrutins électoraux. Il permet de synchroniser nos réponses à l’échelle européenne sans empiéter sur les compétences propres des États membres, particulièrement dans le cadre des scrutins européens qui nous concernent tous. Nous l’utilisons également pour les scrutins nationaux, partageant des demandes d’information et d’assistance sur l’analyse de menaces particulières. Dans ce cadre, nous avons élaboré des guides communs, notamment un compendium sur la cybersécurité des élections, disponible sur le site de la Commission européenne. Ce document a été préparé par les agences nationales de cybersécurité des États membres en prévision du scrutin européen.

Concernant le vote électronique, il convient de distinguer le vote en mairie sur une machine à voter et le vote par internet sur les terminaux personnels des électeurs, notamment pour les Français de l’étranger. La réalité incontournable qui s’impose est que le vote électronique sera toujours, par nature, moins sécurisé que le vote à l’urne. Plusieurs raisons expliquent cela. Premièrement, l’introduction d’une dépendance numérique implique qu’il ne puisse exister une sécurité de 100 %. Qu’il s’agisse d’une machine électronique pour voter ou, à plus forte raison, des terminaux personnels des électeurs, des vulnérabilités existent et ne peuvent être totalement contrôlées. Deuxièmement, l’intégrité, le secret et la liberté attendus lors d’un scrutin sont difficiles à obtenir simultanément sur le plan informatique. Bien que chacune de ces propriétés puisse être garantie individuellement, leur combinaison représente un défi technologique majeur, nécessitant des solutions de pointe, notamment en matière de cryptographie. Troisièmement, et il s’agit du point de fragilité le plus important, se pose la question de l’intelligibilité. Contrairement au vote traditionnel, dont les mécanismes de sécurité sont facilement compréhensibles par tous, l’évaluation critique des systèmes de vote électronique requiert des connaissances scientifiques pointues, hors de portée du citoyen moyen. Cela soulève une limite fondamentale, celle de la confiance dans le vote, qui repose désormais sur un panel d’experts et non plus sur le citoyen lui-même.

Ces facteurs engendrent plusieurs risques spécifiques au scrutin électronique : le risque de détournement pour modifier les résultats, le risque d’atteinte au secret du vote, le risque de coercition, particulièrement pour le vote sur terminaux personnels et, sans doute le plus préoccupant, le risque de déstabilisation et d’atteinte à la confiance dans le processus démocratique. Ce dernier point est particulièrement sensible face à des attaquants dont l’objectif pourrait être de décrédibiliser le processus démocratique. Une simple revendication d’attaque, même infondée, pourrait porter une atteinte significative à la confiance des citoyens, compte tenu de la complexité technique du système.

Ces risques doivent néanmoins être mis en balance avec les bénéfices attendus. Le vote par internet, par exemple, représente souvent la seule option viable pour les Français résidant loin des bureaux de vote à l’étranger. Il apparaît comme une alternative préférable au vote par correspondance, qui n’offre pas non plus de grandes garanties en termes de confiance et de secret. L’évaluation du risque doit également prendre en compte l’impact potentiel d’un dysfonctionnement, en considérant le nombre d’électeurs participant au scrutin et la nature de celui-ci. L’usage des machines à voter en France se trouve dans une situation particulière. Le moratoire instauré il y a quelques années visait à limiter l’impact potentiel d’un dysfonctionnement en restreignant le nombre d’électeurs utilisant ce mode de scrutin. Le choix des scrutins éligibles au vote par internet pour les Français de l’étranger n’est pas anodin non plus. Réserver cette modalité aux scrutins à plusieurs circonscriptions limite les conséquences d’éventuels problèmes. L’étendre à des circonscriptions uniques, comme pour les élections européennes ou présidentielles, aurait des implications bien plus importantes, compte tenu du nombre d’électeurs.

Face à ces risques, l’ANSSI agit de plusieurs manières. Nous avons élaboré en octobre 2021 des recommandations sur la sécurité des machines à voter, qui ont été publiées par le ministère de l’intérieur. Nous apportons également une assistance technique, particulièrement pour le vote par internet des Français de l’étranger, grâce à une coopération qui dure depuis dix ans. L’ANSSI a accompagné le déploiement de trois solutions successives, dont la plus récente, développée par Voxaly-Docapost, a été utilisée avec succès pour les élections législatives anticipées de 2024. Je tiens à souligner la réussite remarquable de cette mise en œuvre, malgré des délais très courts, notamment grâce aux équipes du Quai d’Orsay et à tous les contributeurs.

Notre rôle dans le vote par internet des Français de l’étranger inclut également la participation au bureau de vote électronique. Cette instance, chargée de superviser le processus, réunit des représentants des ministères concernés, des élus consulaires et des experts indépendants. L’ANSSI participe à la supervision des opérations, notamment le descellement des urnes, et explicite les éventuels risques ou incidents.

Concernant la sécurité, je peux affirmer qu’aucune attaque majeure n’a été constatée lors des scrutins par internet pour les Français de l’étranger. Les vulnérabilités identifiées en amont, principalement par des travaux de recherche et des lanceurs d’alerte, ont permis d’effectuer les corrections nécessaires. Les incidents rencontrés étaient principalement liés à l’acheminement des SMS, qui reste le point faible de la solution en l’absence d’une identité électronique forte, l’envoi massif de SMS à travers le monde posant des défis logistiques.

Je dois enfin évoquer la situation particulière de 2017. La décision difficile d’annuler le vote par internet des Français de l’étranger a été prise en raison d’une refonte tardive de la plateforme, imposée par des évolutions technologiques externes, ne permettant pas de garantir la sécurité nécessaire. Cette expérience a été riche en enseignements et a conduit à des améliorations significatives. Nous disposons aujourd’hui d’une plateforme de vote par internet qui fonctionne bien, comme l’ont démontré les récentes élections anticipées. Cependant, la prudence reste de mise quant à son extension à d’autres modalités ou scrutins, que ce soit pour les électeurs du territoire national ou pour d’autres types d’élections concernant les Français de l’étranger.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je tiens tout d’abord à souligner la qualité du travail effectué par l’ANSSI au quotidien, qui ne se limite pas au cadre des élections. Je vous prie de transmettre les remerciements de la représentation nationale à vos équipes.

Concernant les élections politiques, au-delà des sujets déjà évoqués sur le scrutin électronique, quelles sont les menaces potentielles qui pèsent sur les scrutins traditionnels, notamment lors de la remontée des résultats ? J’identifie deux points de vulnérabilité. Premièrement, le répertoire électoral unique. Une puissance étrangère ou des acteurs malveillants pourraient tenter de perturber les informations qu’il contient, non pas nécessairement pour empêcher la tenue du vote mais pour compliquer l’organisation des élections et jeter ainsi le doute sur la sincérité du scrutin. Nous savons qu’aux États-Unis, par exemple, la contestation des résultats est allée jusqu’à l’envahissement du Congrès. Deuxièmement, la transmission des résultats. Vous avez évoqué deux risques principaux : la modification effective des résultats et la création d’une fausse impression de modification pour semer le doute et la désinformation. Pourriez-vous développer davantage ces aspects ?

Par ailleurs, sans compromettre la sécurité nationale, pouvez-vous nous donner des exemples de tentatives d’ingérence dans nos processus électoraux ? Vous avez brièvement mentionné des risques concernant les Français de l’étranger en 2017. Pouvez-vous préciser la nature de ces risques ?

Enfin, le sujet de l’utilisation des réseaux sociaux pour manipuler l’information ou discréditer les résultats électoraux relève-t-il de vos missions ou de celles de Viginum ?

M. Vincent Strubel. La supervision des réseaux sociaux n’est pas du ressort de l’ANSSI mais de Viginum. La mission consiste à détecter non pas les fausses informations en tant que telles, mais leur amplification artificielle. Nous travaillons cependant en étroite collaboration avec eux, notamment face à des attaquants qui peuvent mener des intrusions concrètes dans les systèmes d’information ou revendiquer des attaques de manière exagérée ou totalement fantaisiste. Pour illustrer ce point, prenons l’exemple des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024, dont l’ANSSI était chargée d’assurer la cybersécurité. Nous avons fait face à des attaques d’activistes qui ont prétendu avoir pollué la Seine par une cyberattaque. Bien que la tentative technique ait échoué, ils ont cherché à déstabiliser l’organisation des JO en faisant croire au succès de l’opération. Notre approche préventive a non seulement consisté à s’assurer que de telles attaques n’étaient pas possibles, mais également à travailler avec les médias et toutes les parties prenantes pour partager rapidement les faits démontrant la fausseté de ces allégations.

Concernant le processus électoral en France, il est beaucoup plus facile de mettre en doute la sincérité du scrutin que de le perturber réellement. Notre organisation des scrutins est relativement résiliente et robuste en termes de garanties de sécurité et de détection des problèmes. Cette situation est d’autant plus vraie que nous faisons face à des adversaires qui contestent systématiquement notre modèle démocratique et qui auraient tout intérêt à le discréditer sans nécessairement le perturber concrètement. Truquer une élection par une cyberattaque dans notre modèle est extrêmement complexe. Cependant, le simple fait de laisser planer le doute sur la sincérité d’un scrutin présidentiel en raison d’une cyberattaque supposée pourrait causer une grave atteinte à la confiance que portent les citoyens au processus démocratique, indépendamment de la validation du scrutin par le Conseil constitutionnel.

Le scrutin à l’urne est plutôt robuste, avec des dépendances numériques limitées. Le répertoire électoral unique, que vous avez mentionné, est relativement simple à surveiller et à protéger. Sa centralisation facilite sa protection en permettant de concentrer les efforts. La collecte des résultats par le biais de systèmes numériques simples ne pose pas de défis particuliers en termes de sécurisation et peut être aisément supervisée. De plus, un éventuel trucage de cette remontée électronique des résultats serait détectable in fine, puisque nous conservons toujours une trace papier. Nous conservons la capacité de vérifier les résultats de manière traditionnelle, avec un papier et un crayon, en s’assurant que les votes remontés correspondent bien à ceux déposés dans l’urne, grâce à une traçabilité intégrale du scrutin. Si la sécurisation de ce processus n’est donc pas particulièrement complexe, garantir sa sécurité et sa transparence l’est davantage et il est important que nous puissions nous exprimer devant la représentation nationale pour expliquer ces aspects.

Concernant des exemples de tentatives de déstabilisation, nous pouvons citer la campagne électorale américaine de 2016, marquée par un vol de données et leur divulgation progressive. Cette opération très organisée visait à déstabiliser une candidate. En 2017, une tentative similaire a eu lieu en France avec les MacronLeaks, mais avec moins de succès en raison d’un périmètre plus restreint et de sa proximité avec le scrutin.

Aujourd’hui, ce sont probablement les partis politiques et les campagnes électorales qui représentent le maillon le plus faible en termes de cybersécurité. Ces structures, souvent comparables d’un point de vue numérique à des PME ou des start-ups, ne disposent pas de systèmes d’information aussi développés que ceux du ministère de l’intérieur, supervisés par l’ANSSI. Bien que nous proposions une offre de services pour aider les partis politiques, nous ne pouvons pas leur imposer ces mesures.

Concernant l’incident de 2017 sur la plateforme de vote par internet des Français de l’étranger, il s’agissait essentiellement d’une surchauffe. La plateforme utilisait une technologie Java, qui a été interdite par les navigateurs peu avant le scrutin. Cela a nécessité un redéveloppement urgent de la plateforme. Dans les dernières semaines, les équipes de développement étaient surchargées et la correction d’un problème en créait souvent de nouveaux. En raison de ces limites internes et circonstancielles, nous n’avons pas pu atteindre un niveau de sécurité satisfaisant dans les délais impartis.

M. le président Thomas Cazenave. Je souhaite revenir sur la question des machines à voter. Si je comprends bien, toute utilisation d’un élément numérique implique un risque. Pouvez-vous préciser les difficultés liées à ces machines ? Il semble que la situation soit problématique puisque certaines communes utilisent des équipements vieillissants. Bien qu’un moratoire ait été instauré, les communes utilisatrices ne souhaitent pas revenir en arrière mais ce statu quo ne pourra pas durer indéfiniment. Quelle est votre recommandation pour sortir de cette impasse ? Le fait que ces machines ne soient connectées à rien limiterait prétendument les risques d’intrusion. Est-ce vraiment le cas ? Pourriez-vous détailler les risques liés aux machines à voter dans le cadre actuel et comment envisagez-vous l’évolution de ce moratoire ? Quelles solutions pourrions-nous envisager ?

M. Vincent Strubel. C’est une vaste question !Tout d’abord, il faut comprendre qu’aucun système informatique n’est totalement isolé. Les machines à voter, bien que peu connectées, le sont à certains moments. En amont, lors du processus de développement et d’intégration des composants logiciels, il existe des points de connexion. Ces machines comportent un système d’exploitation, divers logiciels, probablement un navigateur, autant d’éléments qui peuvent potentiellement être compromis. De plus, même si ces machines sont scellées entre deux scrutins, elles doivent être reconfigurées pour chaque élection. Cela implique souvent l’utilisation d’une clé USB, qui crée un autre point de vulnérabilité. Bien que la France ne soit pas nécessairement concernée, dans d’autres pays, des chercheurs ont démontré qu’il était possible de compromettre certaines machines à voter simplement en branchant une clé USB. Ces systèmes ne fonctionnent donc pas en totale autarcie et il existe des vecteurs potentiels de compromission à différentes étapes : par les électeurs, lors de la configuration du vote ou encore au moment de la collecte des résultats. Bien qu’elles ne soient normalement pas connectées à internet, les machines à voter restent des systèmes d’information complexes et potentiellement attaquables.

Dans ce contexte, le moratoire prononcé il y a quelques années était probablement la moins mauvaise des décisions, puisqu’il visait à freiner un déploiement accéléré de ces machines alors que les risques étaient mal maîtrisés. Cependant, le maintien du statu quo montre aujourd’hui ses limites, car les machines vieillissent sans évoluer et sans que la question soit réglée. Ces dernières années, l’ANSSI a élaboré des recommandations concernant ces machines, visant à améliorer leur sécurité, à limiter les risques de cyberattaques et à garantir la transparence du scrutin. Ces recommandations, qui ont été transmises au ministère de l’intérieur et aux parlementaires en 2021, se heurtent toutefois à la réalité car les machines actuellement en service ne sont pas nécessairement conformes à ces nouvelles exigences.

Un point crucial de nos recommandations est l’introduction systématique d’une trace papier du vote. Cela implique la matérialisation du choix de l’électeur sur un bulletin papier, qui serait ensuite réinjecté dans la machine pour le décompte électronique. Cette approche permettrait de conserver les avantages de la tabulation automatique tout en offrant la possibilité d’une vérification manuelle en cas de doute.

D’autres améliorations, bien que plus complexes à mettre en œuvre, sont également nécessaires. Il s’agit notamment de l’audit systématique du code source des machines à voter et de la mise en place de processus d’intégrité renforcés. Ces derniers devraient inclure des vérifications de l’intégrité du logiciel, en particulier lors de la configuration des machines, pour s’assurer qu’aucune modification non autorisée n’a été effectuée. Il est par ailleurs nécessaire d’intégrer un mécanisme de mise à jour sécurisé. Les machines à voter, comme tout système informatique complexe, reposent sur divers composants logiciels susceptibles de présenter des vulnérabilités ou des bugs. L’absence d’un processus de mise à jour pourrait conduire à des situations de vulnérabilité à long terme.

La mise en œuvre de ces recommandations nécessiterait des modifications substantielles des machines à voter actuellement disponibles sur le marché. Je n’ai pas à me prononcer sur le processus décisionnel qui pourrait mener à un changement des règles en matière de machines à voter ou à la levée du moratoire, mais il est clair que des améliorations significatives sont nécessaires et qu’elles ne peuvent être simplement décrétées, car elles impliquent des évolutions technologiques importantes.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien votre raisonnement, il serait envisageable de maintenir en conditions opérationnelles et de continuer à sécuriser le parc existant de machines à voter. Dans cette optique, rien n’empêcherait alors de poursuivre le déploiement de ces machines dans les communes qui en sont dotées, ce qui permettrait de sortir du statu quo actuel.

Pour résumer ce que vous avez exposé, il semble qu’en l’état actuel certaines conditions ne soient pas entièrement réunies, notamment en ce qui concerne la maintenance. Cependant, si ces conditions étaient satisfaites, il serait alors acceptable de poursuivre l’utilisation des machines à voter existantes et potentiellement d’envisager leur déploiement dans de nouvelles communes intéressées. Est-ce bien le point de vue que vous défendez ?

M. Vincent Strubel. Tout en précisant que je ne suis pas nécessairement légitime pour trancher ce débat qui dépasse largement les questions de cybersécurité, je confirme qu’il est effectivement nécessaire de sortir tôt ou tard de la situation actuelle, qui n’est ni satisfaisante ni soutenable sur le long terme.

Deux options raisonnables peuvent être envisagées pour sortir de cette impasse, avec toutes les précautions qui s’imposent : renoncer de manière générale aux machines à voter et conserver uniquement le vote à l’urne traditionnel ou ouvrir la possibilité d’utiliser les machines à voter, mais avec des conditions et des exigences techniques clairement définies, offrant la meilleure protection possible. Nous devons néanmoins garder à l’esprit que, même avec toutes les mesures techniques envisageables, nous n’atteindrons jamais le même niveau de sécurité ni d’intelligibilité qu’avec le vote à l’urne traditionnel.

Le choix doit être fait en considérant les bénéfices attendus. Déployer des machines à voter vise à obtenir un avantage par rapport au vote à l’urne traditionnel mais l’évaluation de ces bénéfices dépasse mon domaine de compétence.

M. le président Thomas Cazenave. Dans le cadre de vos responsabilités, avez-vous eu connaissance de machines à voter ayant posé des difficultés ? Avez-vous été saisi de cas concrets soulevant des doutes légitimes ou avérés sur l’intégrité de ces machines ?

M. Vincent Strubel. À l’étranger, les exemples de dysfonctionnements et de vulnérabilités liés aux machines à voter sont nombreux et ont été illustrés dans des travaux de recherche, sans qu’une cyberattaque soit nécessairement impliquée.

Concernant les machines à voter utilisées en France, je m’exprime avec prudence, d’une part parce que je pense que les défauts constatés ont été corrigés et, d’autre part, pour éviter de susciter de doutes injustifiés sur leur fiabilité actuelle. Il faut rappeler que le moratoire prononcé à l’époque faisait suite à l’identification d’un certain nombre de limites en matière de sécurité des machines à voter telles qu’elles étaient alors mises en œuvre. Cette situation a conduit non seulement à des correctifs mais également à une décision de prudence compte tenu des faiblesses identifiées.

M. le président Thomas Cazenave. Si je comprends bien, dans les années récentes, vous n’avez pas été saisi de cas de doutes concernant les machines actuellement en service, qui présenteraient des risques ou des failles susceptibles de jeter le doute sur l’intégrité du scrutin.

M. Vincent Strubel. Je n’ai effectivement pas connaissance de telles situations.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Deux interrogations supplémentaires méritent d’être soulevées. Premièrement, s’agissant de la faille centrale que vous avez évoquée, le facteur humain apparaît comme un risque majeur. Récemment, plusieurs députés et sénateurs ont été victimes d’une campagne d’hameçonnage, révélant ainsi une possible insuffisance de formation, y compris parmi les détenteurs de responsabilités politiques. Dans mes fonctions antérieures, lorsque j’avais la charge de la communication numérique d’un candidat à l’élection présidentielle, nous avions collaboré avec vos services afin de sécuriser l’accès aux réseaux sociaux. Il est apparu qu’une formation, même minimale, permettait de déjouer des attaques qui, bien qu’efficaces, restent relativement simples à contrer.

Pensez-vous qu’il serait pertinent d’instaurer des formations obligatoires en cybersécurité à l’intention de certains responsables publics, notamment les parlementaires ? Une telle mesure pourrait-elle contribuer à renforcer la sûreté de l’État en prévenant des failles exploitables ? Je mesure la complexité d’un tel dispositif, notamment la nécessité de concilier la confiance envers les services étatiques chargés de la sécurité avec la réticence que pourrait susciter l’idée qu’une agence gouvernementale puisse avoir accès aux données sensibles d’un parti politique.

Vous semblez par ailleurs considérer que l’un des principaux risques pesant sur les élections réside dans la vulnérabilité des partis politiques eux-mêmes, certains faisant preuve d’un manque de compétences techniques ou d’intérêt pour la sécurisation de leurs données.

Ma seconde question porte sur le vote électronique à distance. Vous avez mentionné les enjeux liés à la sécurité des appareils. Supposons qu’à l’issue des travaux de cette commission d’enquête, il soit décidé que le vote à distance constitue une solution efficace pour favoriser la participation électorale, en particulier celle des jeunes. Dans cette hypothèse, une cyberattaque menée au moyen d’une application ludique virale, massivement téléchargée sur les téléphones, pourrait-elle représenter une menace sérieuse pour l’intégrité du scrutin ? Une telle application pourrait-elle intégrer un outil permettant d’altérer le vote des citoyens, ou ce scénario relève-t-il de la pure fiction ?

M. Vincent Strubel. Dans le cas d’un scrutin à distance, c’est l’ordinateur ou le téléphone de l’électeur qui vote. Bien que ces appareils votent en principe conformément à la décision de l’électeur, il est difficile de le garantir car cela dépend de la sécurité et de l’intégrité du terminal. Rien ne peut être imposé en la matière et il serait impensable d’exiger que les électeurs votent uniquement avec certains modèles de smartphones réputés plus sécurisés. Cette garantie n’existera jamais, ni pour les téléphones ni pour les ordinateurs.

Le scénario que vous évoquez, qui consisterait à duper les électeurs pour qu’ils installent une application truquée capable de manipuler les téléphones, est probablement le plus crédible. Cependant, une telle attaque à grande échelle, visant les téléphones de tous les électeurs Français à l’étranger, reste complexe à mettre en œuvre. Elle pourrait avoir pour but de copier le vote exprimé, violant ainsi le secret du vote, ou de le modifier. Bien que difficile, cela n’est pas impossible. Bien qu’il soit plus aisé de semer le doute sur la fiabilité du vote que de réellement truquer une élection, cela peut suffire à ébranler la confiance dans le processus électoral.

Concernant la sensibilisation, aucune action n’est de trop. Nous devons toutefois admettre que même les personnes les plus sensibilisées, y compris le directeur général de l’ANSSI, peuvent commettre des erreurs telles que cliquer sur un lien malveillant. La sécurité ne peut donc reposer uniquement sur la sensibilisation, bien que celle-ci reste importante. La sensibilisation des personnes exposées, dont font partie les parlementaires, est effectivement cruciale. Quant à rendre cette formation obligatoire, cela soulève des questions de séparation des pouvoirs et ne relève pas de mon domaine de compétences. L’ANSSI propose déjà des sessions de sensibilisation aux parlementaires des deux chambres, soit directement, soit par le biais des services de l’Assemblée nationale ou du Sénat formés par l’ANSSI.

Le principal enjeu de formation que j’identifie est la faible compréhension générale des enjeux numériques, qu’il s’agisse de manipulation de l’information ou de cyberattaques. Cette méconnaissance constitue un facteur de fragilité de nos sociétés face à des menaces hybrides. Le manque de compréhension du numérique ou de la nature d’une cyberattaque facilite la tâche des attaquants, en particulier lorsqu’ils cherchent à déformer la réalité ou à faire croire à des attaques plus importantes qu’elles ne le sont en réalité.

Pour illustrer ce point, prenons l’exemple des attaques par déni de service subies par les sites web du Sénat et de l’Assemblée nationale. Ces attaques, qui consistent à saturer un site web pour le rendre inaccessible pendant quelques heures, ont parfois été présentées dans la presse comme des cyberattaques russes paralysant l’Assemblée nationale ou le Sénat. Cette description est largement exagérée et inexacte. Ces incidents, bien que gênants, prennent naturellement fin après un certain temps. Pourtant, leur perception et leur traitement médiatique peuvent amplifier considérablement leur impact réel. Dans le cas évoqué, l’intervention d’activistes pro-russes ne signifiait pas nécessairement une implication de l’État russe. En outre, le fonctionnement n’a pas été paralysé, les travaux essentiels se sont poursuivis et le site web du Sénat est resté accessible. À ma connaissance, aucune donnée n’a été volée. La tendance de notre société à dramatiser des événements mineurs constitue un facteur de fragilité.

Consciente que la formation peut jouer un rôle crucial dans la lutte contre ces phénomènes, l’ANSSI travaille depuis un certain temps sur cet axe. Nous développons des formations de spécialistes en cybersécurité pour répondre aux besoins du secteur et collaborons également avec l’éducation nationale, notamment via le programme PICS, pour intégrer ces notions dans le cursus des collégiens et des lycéens. C’est à ce stade que nous formons les futurs citoyens et que nous pouvons leur présenter les métiers de la cybersécurité, un domaine où les opportunités sont nombreuses et qui manque de personnels qualifiés. L’objectif est également de transmettre une compréhension de ces enjeux, afin que les citoyens de demain disposent des outils nécessaires pour faire face à ces défis, ce qui nous aidera collectivement à lutter contre ce type de menaces.

Concernant notre rôle auprès des partis politiques, il est important de rappeler que l’ANSSI n’est pas une autorité indépendante. Nous sommes donc extrêmement prudents dans notre offre de services aux partis politiques, tout en restant disponibles pour apporter l’aide nécessaire. Dans notre offre, nous rappelons également que l’ANSSI n’est pas le seul acteur capable d’apporter une assistance en matière de cybersécurité. La France bénéficie en effet d’un écosystème de prestataires privés qui a été structuré ces dernières années grâce à des certifications délivrées par l’ANSSI. Ces certifications attestent de la confiance qui peut être accordée à ces prestataires et à leurs compétences. Ils peuvent réaliser des audits, fournir des conseils et constituent notre dernier ajout au portefeuille de prestataires qualifiés. Cette recommandation fait partie des premières orientations proposées à un parti politique sollicitant de l’aide, qu’il se considère comme une cible potentielle de cyberattaques ou qu’il cherche simplement à renforcer sa cybersécurité. Dans ce cadre, plusieurs options lui sont présentées : une assistance directe peut être apportée si le parti le souhaite et un catalogue de solutions recommandées est également mis à disposition. D’autres solutions, non spécifiquement recommandées par l’État, restent accessibles en toute liberté de choix. L’objectif est d’accompagner ces acteurs dans leur recherche d’assistance, y compris auprès d’autres organismes, en tenant compte du fait que l’intervention d’un service de l’exécutif auprès d’un parti politique s’accompagne nécessairement de certaines considérations.

L’ANSSI repose sur deux piliers indispensables à la poursuite de ses missions, qui sont son expertise et la confiance des bénéficiaires. Nous sommes extrêmement attentifs à ces aspects dans l’ensemble de nos missions. Lorsque nous traitons une cyberattaque, nous appliquons une forme stricte de secret professionnel et ne divulguons jamais d’informations car cela serait contraire à notre éthique.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Ma dernière question se situe à l’intersection de vos missions et de celles de Viginum, tout en touchant également au domaine de la presse. L’un des principaux risques que j’identifie pour les prochaines échéances électorales, en particulier l’élection présidentielle à venir, réside dans une manipulation de l’information à la fois polymorphe et sophistiquée. Avec l’émergence de logiciels de plus en plus performants, il ne s’agit plus seulement de diffuser de fausses informations mais de générer de faux contenus, tels que les deepfakes. Ces technologies permettent de produire des contenus factices, y compris des mises en scène dans lesquelles un candidat ou une candidate pourrait tenir des propos à l’opposé de ses positions habituelles, voire appeler à voter en faveur d’un adversaire. Une telle vidéo relayée massivement sur les réseaux sociaux sèmerait la confusion parmi les électeurs. La meilleure réponse résiderait certes dans la formation du public et dans sa capacité, a priori spontanée, à identifier qu’un candidat ne peut pas, du jour au lendemain, renier l’ensemble de ses déclarations. Toutefois, une manipulation informationnelle d’ampleur, associée par exemple au piratage du site d’un média au moment opportun pour en renforcer l’apparente véracité, pourrait faire peser un risque considérable sur la sincérité du scrutin.

Dans une situation aussi critique, puisque nous sommes ici dans un scénario de crise majeure, les services de l’ANSSI et de Viginum disposent-ils de moyens d’action permettant de faire supprimer, de manière rapide et massive, ces contenus frauduleux sur les réseaux sociaux ? Vous avez évoqué le rôle de « cyberpompiers » : seriez-vous en mesure d’intervenir contre des contenus manifestement fallacieux, potentiellement publiés par des comptes affiliés à des puissances étrangères cherchant à déstabiliser l’élection ?

Par ailleurs, afin d’éviter toute dérive arbitraire, envisagez-vous un dispositif de collaboration avec les équipes des candidats à l’élection présidentielle ? L’objectif serait qu’ils puissent bénéficier d’un canal direct avec vos services afin de signaler des contenus frauduleux, en demandant par exemple la suppression immédiate d’une vidéo qui ne proviendrait pas du candidat et constituerait une menace pour l’intégrité du scrutin. Une telle approche a-t-elle déjà été envisagée ? Lors des deux précédentes élections présidentielles, période durant laquelle je travaillais auprès d’un candidat, j’ai acquis la conviction que la meilleure manière de garantir la sincérité du scrutin sur cet enjeu spécifique serait d’accorder aux candidats une capacité de signalement rapide et efficace des contenus qui leur sont frauduleusement attribués. De plus, une démarche collégiale favoriserait, selon moi, la confiance des acteurs politiques dans l’outil et l’infrastructure mis en place. Une telle solution vous semble-t-elle réaliste ou envisageable ?

M. Vincent Strubel. Il m’est difficile de ne pas réagir à la question des opportunités offertes par l’intelligence artificielle, tant en matière de génération de contenus que dans le domaine des cyberattaques. Je demeure convaincu que l’IA ne permet pas de réaliser l’impossible, mais qu’elle simplifie considérablement des tâches qui, auparavant, requéraient un haut niveau d’expertise. Par exemple, la falsification d’une photographie ou d’une vidéo était déjà envisageable avant l’émergence de l’IA mais nécessitait des compétences techniques avancées. Désormais, ces pratiques sont largement démocratisées, offrant à des acteurs malveillants moins expérimentés des moyens d’action jusque-là hors de leur portée. S’agissant des cyberattaques, l’IA ne constitue pas en soi un facteur de rupture mais agit plutôt comme un levier, facilitant à la fois le travail des attaquants et celui des défenseurs.

S’agissant du retrait de contenus frauduleux, il convient d’aborder cette question avec prudence, car elle ne relève pas des missions de l’ANSSI, ni de celles de Viginum. Notre rôle se limite à la détection, l’analyse et l’explication des manipulations de l’information, sans pouvoir d’intervention directe. Dans le cas que vous évoquez, des procédures légales existent déjà pour demander le retrait de contenus litigieux, celles-ci étant généralement encadrées par un magistrat. Dans le cadre d’une procédure électorale, cette compétence reviendrait, selon toute vraisemblance, au juge de l’élection.

Même en cas d’attaque d’ampleur survenant dans les derniers instants d’un scrutin et susceptible d’en altérer le résultat, l’intégrité ou la sincérité, notre première réponse, conformément à l’organisation mise en place depuis 2017, consisterait à saisir le juge de l’élection. C’est à lui qu’il appartiendrait d’évaluer l’impact d’un tel événement et de déterminer les mesures à adopter, celles-ci pouvant, dans des cas extrêmes, aller jusqu’à l’invalidation du scrutin. Il est essentiel de préserver la séparation des pouvoirs et de veiller à ce que l’exécutif n’outrepasse pas son rôle dans l’organisation du processus électoral.

M. Antoine Léaument, rapporteur. J’ai effectivement évoqué le risque d’arbitraire inhérent à ce type de décision. La difficulté majeure de ces contenus réside dans leur viralité exceptionnelle. Le temps que le juge de l’élection prenne une décision de suppression, l’information aura déjà largement circulé. Cet enjeu crucial, qui reste en suspens, est particulièrement préoccupant dans la perspective de la prochaine élection présidentielle.

J’ai eu l’occasion de rencontrer un candidat à une élection présidentielle en Bolivie qui a été victime d’une fausse vidéo diffusée principalement sur des messageries telles que WhatsApp. Il a perdu l’élection avec seulement deux points d’écart, ce qui soulève des questions sur la sincérité du scrutin. Ma question porte donc sur l’existence de telles capacités techniques pour effectuer un retrait massif de contenus si une décision de justice l’ordonnait.

M. Vincent Strubel. Si les mécanismes de retrait des contenus existent et sont prévus par la loi, la mise en œuvre dans le cadre d’un scrutin soulève une difficulté fondamentale de notre métier : il est toujours plus compliqué de défendre que d’attaquer. Un défenseur agissant dans la légalité et le respect de principes fondamentaux est en effet soumis à des contraintes que l’attaquant ne subit pas.

Or, face à un enjeu aussi capital que celui de l’intégrité électorale, il existe peut-être des aspects à repenser concernant les capacités d’intervention du juge de l’élection. Je peux imaginer un scénario de cyberattaque impliquant des échanges entre un parti politique ciblé, l’ANSSI et le juge de l’élection. Bien que cette intermédiation soit probablement plus complexe à mettre en œuvre, l’impact de l’inaction sur la confiance dans l’élection serait plus néfaste.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour cet échange passionnant sur ce sujet important qui faisait partie des interrogations de notre commission d’enquête.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Jean-Pierre Sueur, ancien ministre, ancien sénateur, co-rapporteur en 2010, avec M. Hugues Portelli, d’une mission d’information du Sénat sur le thème : “Sondages et Démocratie : pour une législation respectueuse de la sincérité du débat politique” (mercredi 12 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous entamons aujourd’hui la séquence de nos travaux consacrée aux sondages en accueillant M. Jean-Pierre Sueur, ancien ministre, ancien député, ancien maire d’Orléans, ancien sénateur et membre éminent de la commission des lois du Sénat, qu’il a présidée de 2011 à 2014.

Vous avez été en 2010 co-rapporteur, avec M. Hugues Portelli, d’une mission d’information sur la place des sondages dans notre système démocratique, qui appelait à une législation plus respectueuse du débat politique et qui a trouvé une traduction législative en 2016.

Echanger avec vous constitue donc une bonne entrée en matière s’agissant du rôle des sondages, de la législation qui les encadre et des adaptations rendues nécessaires par les évolutions des technologies et de la société.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Jean-Pierre Sueur prête serment.)

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis honoré que vous m’accueilliez pour présenter le travail que j’ai accompli avec Hugues Portelli. Comme vous l’avez rappelé, tous deux préoccupés par la question des sondages, nous lui avons consacré en 2010 un rapport, devenu quelques jours plus tard une proposition de loi – nous avions anticipé cette séquence rapide afin d’agir en toute indépendance, sans laisser le temps à nos amis sondeurs d’allumer des contre-feux.

Ce texte, présenté par mon collègue et dont j’étais le rapporteur, a été adopté à l’unanimité par le Sénat en 2011. Il a fallu cinq ans pour qu’il arrive devant l’Assemblée nationale, malgré mes multiples démarches auprès de la présidence de la République, des premiers ministres successifs, des ministres et des députés pour l’inscrire plus rapidement à l’ordre du jour. Ce délai tenait probablement aux liens entre les sondeurs et ce que j’appellerai d’un terme impropre la classe politique.

J’ai pris pour porte d’entrée la proposition de loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections, déposée fin 2015. Comme je l’ai souvent fait au cours des dix ans que j’ai passés à l’Assemblée nationale et des vingt-deux ans que j’ai passés au Sénat, j’ai pris le risque de déposer un amendement reprenant l’essentiel de la proposition de loi qui me tenait à cœur. Passerait-il ? Le suspense fut insoutenable, puisque l’Assemblée nationale s’y est opposée jusqu’à l’ultime lecture. Au dernier moment, René Dosière a réussi à convaincre ses collègues de l’adopter. Le Conseil constitutionnel n’y a pas mis d’obstacle. J’avais pourtant quelques craintes, vu l’évolution de sa jurisprudence s’agissant de l’article 45 de la Constitution, article dont je suis un grand adversaire. Alors que je n’en avais jamais entendu parler durant les vingt premières années de ma vie parlementaire, l’on a commencé à le brandir pour déclarer irrecevable tout amendement jugé trop éloigné du texte. L’article 45 prévoit pourtant que même les amendements ayant un lien indirect avec le texte sont recevables. Je n’en ai pas fait les frais en l’espèce, mais cet obstacle se présente fréquemment. Sachant qu’il n’est pas simple pour un parlementaire de faire aboutir une proposition de loi, la possibilité de la faire passer par des amendements est précieuse. À l’époque, le gouvernement s’en est remis à la sagesse des deux assemblées – je tiens à souligner que Manuel Valls a joué un rôle important en la matière.

Les sondages façonnent l’opinion, et l’opinion est une construction. L’acte politique, auquel nous sommes tous attachés, ne consiste pas à se demander tous les matins comment se conformer à l’idée que les Français se font de tel ou tel sujet au vu des sondages. Cela ne produit que des réponses stéréotypées qui vident la politique de son intérêt. La question que nous devons nous poser chaque matin est la suivante : qu’est-ce que je crois juste, indépendamment des sondages d’opinion ?

La loi de 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d’opinion était déficiente, et les sondages manquaient cruellement de transparence. Nous avons commencé par définir notre objet dans la loi : « Un sondage est, quelle que soit sa dénomination, une enquête statistique visant à donner une indication quantitative, à une date déterminée, des opinions, souhaits, attitudes ou comportements d’une population par l’interrogation d’un échantillon. »

Nous avons par ailleurs imposé que la première publication ou diffusion de tout sondage soit accompagnée d’une série d’informations : nom de l’organisme l’ayant réalisé ; nom du commanditaire et nom de l’acheteur s’il est différent – qui commande, qui paie, qui publie ; nombre de personnes interrogées ; dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ; texte des questions posées ; mention précisant que tout sondage est affecté de marges d’erreur ; marge d’erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ; mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice prévue à l’article 3 de la loi. Ces obligations ont peiné à se faire admettre et restent bafouées.

Il faut savoir qu’un sondage effectué auprès de 1 000 personnes présente une marge d’erreur de plus ou moins 2,5 points – étant précisé que l’incertitude régresse aux valeurs extrêmes. Ce n’est pas sans conséquences quand un candidat à l’élection présidentielle est crédité de 49 % d’intentions de vote et son concurrent de 51 %. En 2002, les enquêtes d’opinion plaçaient Lionel Jospin devant Jean-Marie Le Pen, et tout le monde ou presque y croyait dur comme fer. Seules certaines rédactions se sont alertées tardivement d’un possible renversement. Le scrutin a confirmé le résultat des sondages tel qu’il aurait dû être présenté, c’est-à-dire avec une marge d’erreur de 2,5 points. Si l’on entend s’adresser à des citoyens adultes, capables de comprendre, on doit leur expliquer que les sondages n’identifient que des écarts. Évidemment, il n’est pas très vendeur pour un quotidien d’annoncer que tel candidat emporte la préférence de 48 % à 52 % des Français… Il nous paraissait quoi qu’il en soit essentiel que les sondages mentionnent leur marge d’erreur.

Dans notre grande naïveté, nous n’avions imposé la publication de ces informations que lors de la première publication ou diffusion. Les instituts ont recouru à un subterfuge consistant à mettre en ligne les sondages en bonne et due forme sur un site internet quelconque, pour être dispensés de produire les mentions légales dans les publications grand public ultérieures. Ce point pourrait être amélioré dans les lois futures.

La loi prévoyait par ailleurs que les informations suivantes soient publiées sur le site de la Commission des sondages : objet du sondage ; méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, choix et composition de l’échantillon – aléatoire ou par quota ; conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ; proportion de personnes n’ayant pas répondu à l’ensemble du sondage et à chacune des questions ; le cas échéant, nature et valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ; le cas échéant, critères de redressement des résultats bruts du sondage. Inutile de dire que cette disposition est peu ou mal appliquée.

Les sondeurs, que j’ai souvent réunis, ont affirmé en chœur qu’ils adoptaient une méthode par quota – et non pas aléatoire comme les Anglo-Saxons – qui ne leur permettait pas de calculer les marges d’erreur. Les statisticiens que j’ai interrogés les ont unanimement contredits : on peut mesurer la marge d’erreur dès lors qu’on la calcule sur un échantillon identique à celui qui aurait été utilisé dans la méthode aléatoire.

J’ajoute que les résultats communiqués par les médias ne correspondent généralement pas aux chiffres bruts, mais aux chiffres redressés. Puisque je plaide pour la transparence intégrale de ces outils qui jouent un rôle dans la démocratie, la formation de l’opinion et le vote, j’ai demandé que les critères de redressement soient précisés. Il suffit de consulter le site de la Commission des sondages pour constater l’hypocrisie avec laquelle cette obligation est appliquée : une simple ligne signale que l’enquête a fait l’objet d’un redressement « compte tenu du contexte » …

Les sondeurs m’ont soutenu que le redressement était leur affaire : « Quand vous allez au restaurant, vous ne demandez pas la recette au chef ! » Ils prétendent exercer une activité scientifique, gage de crédibilité. Je leur ai rétorqué que lorsque je réalisais des travaux de sciences humaines et sociales comportant des statistiques, je communiquais tous mes chiffres et précisais la méthode employée. Ajoutons qu’un restaurateur n’a pas l’ambition de faire de la science ! Je demande donc que tout soit mis sur la table, car un redressement n’a rien d’anodin. Il fut un temps, par exemple, où les personnes interrogées n’avouaient pas leur intention de voter pour Jean-Marie Le Pen ; les résultats étaient donc redressés au vu des élections précédentes. Quand Marine Le Pen est entrée dans la course, les critères de redressement qui valaient pour son père ont été maintenus. La situation était-elle vraiment comparable ? Dans certains cas, aussi, les instituts ne veulent pas publier des résultats qui s’éloignent trop de ceux de leurs confrères. Bref, il y a un certain flou. Il me paraît nécessaire que tout soit rendu public : les résultats bruts, les résultats publiés, les raisons du redressement et la nature des questions. Bien souvent, les questions d’ordre politique sont posées dans des sondages omnibus couvrant une multitude de sujets, ce qui peut introduire un biais. Surtout, la nature des questions et l’ordre dans lequel elles sont posées influencent les réponses, par effet de halo : la question précédente oriente la suivante.

La Commission des sondages ne s’est malheureusement pas montrée aussi vigilante que nous l’aurions souhaité. J’ai beaucoup travaillé avec Alain Garrigou, qui y a siégé et a mis en évidence ses divers manques et défaillances. Je regrette qu’elle fasse peu usage des pouvoirs importants qui lui sont octroyés, notamment celui de publier des remarques mettant en cause les conditions de réalisation de certains sondages.

Notre proposition de loi comportait une disposition – qui n’a malheureusement pas été reprise dans la loi de 2016 – relative à la gratification des personnes interrogées. Il me semble que dans une société démocratique, républicaine, accepter de répondre à un sondage est une attitude citoyenne. Je ne confonds naturellement pas l’électeur avec le sondé. L’électeur fait un choix républicain après mûre réflexion, selon ses convictions ; le sondé est un individu passif dont on prend la température ; mais il accepte ainsi de participer à un processus qui peut avoir un effet sur le champ politique. Aussi notre rapport et notre proposition de loi préconisaient-ils d’interdire toute gratification. C’était manifestement trop demander : la loi s’est contentée d’exiger que les sondeurs précisent la nature et le montant des gratifications.

La composition de la Commission des sondages – laquelle a perdu son statut d’autorité administrative indépendante en 2017 – a aussi son importance. J’étais consterné qu’on ne prévoie d’y nommer quasiment que des juristes, alors que la complexité du sujet impose que des mathématiciens, des statisticiens et des spécialistes des sondages y siègent également. J’ai péniblement réussi à introduire trois personnalités qualifiées en matière de sondages aux côtés des deux membres du Conseil d’État, des deux membres de la Cour de cassation et des deux membres de la Cour des comptes. Elles sont désignées respectivement par le président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée nationale. C’est tout ce que j’ai pu faire, et je vous implore d’aller au-delà. Les sondages sont un sujet très technique qui requiert une maîtrise des statistiques.

La multiplication des sondages par internet change la donne, même si les constats que je vous ai livrés restent valables. D’aucuns prétendent que les enquêtes en ligne ne comportent pas de marge d’erreur ; c’est faux. Quel que soit le mode d’administration des questions, la marge d’erreur reste d’environ 2 % pour 1 000 personnes interrogées. Le problème est que les sondeurs ne sont plus maîtres de l’échantillon. Ils sollicitent de grandes entreprises spécialisées dans la fabrication de bases d’adresses e-mail auxquelles les individus s’inscrivent contre une gratification – généralement des points donnant droit à des appareils ménagers, des voyages… C’est totalement malsain. Ces entreprises et les sondeurs estiment que la gratification est nécessaire pour recueillir suffisamment de réponses. Le brillant article de Luc Bronner paru dans Le Monde, « Dans la fabrique opaque des sondages », montre qu’une même personne peut s’abonner à une dizaine de fichiers, si bien que l’on aboutit à une sorte de salmigondis, de purée, plutôt qu’à des panels. Les sondeurs prélèvent 1 000 e-mails dans cette grande base, mais nous ne savons ni comment ils choisissent ce sous-ensemble, ni comment ils composent leur échantillon. Ils affirment que cette sélection est aléatoire, mais le problème est que la base de données initiale ne l’est pas : elle est constituée de personnes qui ont voulu obtenir une gratification. Sont-elles représentatives de la population française ? J’en doute. Précision étonnante, les personnes qui mettent plus de trente secondes à répondre aux questions sont rayées des fichiers.

Ainsi, différents biais font peser des doutes sur la transparence de la fabrication de l’échantillon global.

La méthode des quotas est pertinente, bien qu’elle présente quelques défauts : dans la journée, on contacte des étudiants, des vacataires ou des demandeurs d’emploi qui sont chez eux et il faut parfois patienter jusqu’au soir pour trouver une ménagère de 65 ans ou une agricultrice de 35 ans afin de remplir les quotas. Il me semble difficile d’appliquer la méthode des quotas à partir de la base indistincte des adresses e-mail collectées sur internet.

Cette nouvelle façon de faire des sondages n’invalide en rien la volonté de transparence qui était celle des parlementaires lorsqu’ils ont adopté cette loi exigeante – notamment grâce à l’intervention de René Dosière –, laquelle doit être appliquée plus strictement. À cet effet, il me paraît sain d’engager une nouvelle réflexion tenant compte du phénomène des sondages par internet et rendant la composition de la Commission des sondages plus adéquate à son objet – sans que cela porte atteinte à ses membres actuels.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je vous remercie pour ce propos liminaire passionnant, dans lequel j’ai retrouvé des éléments qui ont incité cette commission d’enquête à se pencher sur les sondages. Ainsi, vous avez évoqué l’impact qu’ont pu avoir les sondages sur l’élection présidentielle de 2002 ; leurs conséquences sur celle de 2022 est à l’origine de notre réflexion : l’un des candidats apparaissait dans certains sondages 6 à 8 points au-dessous de son résultat final, ce qui a pu avoir des effets sur la participation. Vous avez également ouvert des pistes de réflexion nouvelles, en particulier concernant les entreprises utilisant des bases de données d’adresses e-mail.

Vous dites que la politique perd de son intérêt quand les décisions sont prises en fonction des sondages, et que l’un des objectifs du moment électoral consiste à choisir ce que l’on croit juste. J’aime beaucoup cette formule, « ce que l’on croit juste » – et non pas seulement ce qu’on croit possible. Pensez-vous que les sondages puissent avoir un impact notable sur les décisions électorales des citoyens ? Pensez-vous qu’il serait judicieux de les interdire avant une élection, pendant une période plus ou moins longue ? Pensez-vous, comme certains, qu’il faille complètement les interdire pour laisser les électeurs se concentrer sur le fond ?

Venons-en aux marges d’erreur. Considérez-vous qu’il est normal que des instituts de sondage publient des données selon la classe d’âge ou l’orientation politique des participants, issues d’échantillons plus larges et sans préciser les marges d’erreur propres à ces catégorisations ? Prenons l’exemple d’un sondage effectué selon la méthode des quotas auprès de 1 000 personnes, parmi lesquelles 130 ont entre 18 et 24 ans. Peut-on sérieusement analyser l’opinion de la moitié de ces 130 personnes compte tenu de la faiblesse de cet échantillon, prélevé dans un échantillon qui, lui-même, présente une marge d’erreur ?

Les moyens dont dispose la commission des sondages, en particulier humains, soulèvent des interrogations : si mes informations sont exactes, une seule personne y travaille à temps plein. Estimez-vous ces moyens suffisants pour que la commission exerce son contrôle ou faut-il les augmenter ?

Tout en reconnaissant que les sondages peuvent avoir une influence sur le vote, vous promouvez leur transparence et recommandez de faire confiance aux citoyens. Mais est-ce encore possible lorsque des milliardaires possèdent à la fois des journaux, des chaînes de télévision et des instituts de sondage ? Ne pensez-vous pas qu’une situation où la même entité est à la fois le commanditaire, le producteur et le commentateur d’un sondage présente un risque de manipulation de l’information ? Je fais évidemment allusion au groupe Bolloré.

M. Jean-Pierre Sueur. L’interdiction, je n’y crois pas. La publication des sondages électoraux est interdite en France le jour du scrutin et la veille, mais pas en Suisse ou en Belgique. Cette situation est un peu ridicule, puisque les instituts continuent à faire des sondages de sortie des urnes, qui sont publiés dans des journaux étrangers et accessibles en France à une élite politico-médiatique. Une interdiction temporaire est donc utopique et une interdiction totale serait probablement inconstitutionnelle, puisque contraire à la liberté d’expression.

Je souscris à vos propos relatifs aux marges d’erreur. Sur un échantillon de 1 000 personnes, la marge d’erreur sera de l’ordre de 2,5 points ; sur un panel de 600, elle sera de 3 à 3,5 points. Certains sondages à bas prix sont aussi des sondages à bas revenu intellectuel. Cela a un sens d’indiquer la marge d’erreur de l’ensemble de l’échantillon, mais ça n’en a aucun si 130 personnes en sont extraites ; un si petit échantillon ne permet pas de prédire quoi que ce soit de sérieux.

La Commission des sondages est une sorte d’annexe du Conseil d’État : elle y est hébergée et un conseiller d’État, M. Guyomar, a été mis à sa disposition – il a dû être remplacé depuis, tout comme sa présidente bénévole. Il est absolument indispensable que cette commission soit indépendante et dispose de locaux et d’un financement propres. De plus, je le répète, je suis favorable à la modification de sa composition : les compétences attendues de personnes amenées à statuer sur des outils mathématiques et statistiques complexes doivent être clairement établies.

En ce qui concerne M. Bolloré, il importe de respecter tout à la fois la liberté d’expression et la transparence : ce n’est pas parce que des liens existent entre tel institut de sondage et telle publication qu’un sondage doit produire des résultats confortant les opinions politiques dominantes au sein de la rédaction. Il est impossible d’interdire à un journal de publier des sondages, mais on doit veiller à faire clairement savoir qui en est le commanditaire et qui le financeur. Je pense notamment à un sondage qui avait été financé par une haute autorité et publié par un journal ayant un certain écho.

On peut imaginer légiférer pour interdire à une entité possédant un organe de presse d’acquérir un institut de sondage, mais ce serait arbitraire. La seule solution consiste à lutter pour plus de transparence, en modifiant la composition de la Commission des sondages, en étant intransigeant quant aux informations accompagnant le sondage et quant à celles communiquées à la Commission des sondages et accessibles à tous. C’est grâce à la transparence que nous progresserons.

M. le président Thomas Cazenave. De manière générale, et avec le recul, diriez-vous que la pratique des sondages entache le résultat des élections et que cela constitue un biais ? Estimez-vous que ce biais représente une menace pour la démocratie ?

Vous avez souligné que la communication relative aux sondages manque de transparence, malgré la loi. Avez-vous constaté des différences dans les pratiques sondagières ? Y a-t-il de bons et de mauvais élèves en la matière, dont les pratiques sont plus ou moins risquées ?

Enfin, vous nous avez alertés au sujet des biais des sondages effectués par internet, qui semblent moins fiables que ceux réalisés par téléphone. Quelle place les premiers occupent-ils dans le secteur des sondages politiques ? Présentent-ils les mêmes risques que ceux qui avaient motivé les évolutions législatives découlant de votre mission ?

M. Jean-Pierre Sueur. Oui, les sondages ont un effet sur le résultat des élections, même s’il est difficile de le mesurer scientifiquement. Lors de la dernière élection présidentielle, les médias publiaient jusqu’à trois sondages par jour et en parlaient presque autant que de l’élection elle-même. Cela ressemble à la course de petits chevaux évoquée en son temps par Michel Rocard : on cherche à savoir qui est devant et qui est derrière, alors qu’il faudrait plutôt se demander pour qui et pour quoi on vote.

Les sondages peuvent avoir un effet d’attraction lorsqu’ils sont favorables et de répulsion lorsqu’ils sont défavorables. Avant l’élection présidentielle de 1995, quelques grands esprits ont considéré que tout était joué entre Jacques Chirac et Édouard Balladur, mais rien n’est joué d’avance. Par conséquent, puisqu’on ne peut interdire les sondages et que leurs effets sont réels, la seule réponse possible est la transparence.

La Commission des sondages devrait exercer beaucoup plus souvent son pouvoir de signalement des erreurs et des malfaçons. Dans de nombreuses situations, la loi n’est pas respecté ; cela devrait faire l’objet des sanctions prévues, qui s’accompagnent d’amendes considérables.

Oui, certains instituts de sondage sont plus fiables que d’autres – qui finissent d’ailleurs par disparaître. La différence était encore plus nette à l’époque où les sondages étaient effectués par téléphone selon la méthode des quotas : il était alors possible de comparer les productions des uns et des autres et de les confronter à la réalité.

Il y a aussi là quelque chose d’un peu mythique. Dans toutes les civilisations, on s’est intéressé aux gens qui disent l’avenir. De grands hommes politiques allaient consulter des cartomanciennes… On aime savoir ce qui va se passer, et ce goût joue un rôle en la matière.

Mais, parmi les patrons des instituts et les scientifiques qui y travaillent, il y a des personnes très rigoureuses et d’autres qui le sont moins. Le redressement peut avoir l’air d’être fait au doigt mouillé, « compte tenu de ceci, de cela… ». Il faudrait spécifier, sans se contenter d’écrire « compte tenu du contexte », qu’une fois pris en considération le résultat de telle élection, de telle autre et la prédiction que l’on peut faire quant à la stabilité de l’électorat, on a décidé d’ajouter 2 points à tel ou tel candidat. Il suffit de le dire et la transparence est assurée.

Enfin, le nombre de sondages par internet augmente – malheureusement – énormément et ce mode de sondage, qui n’existait pas à l’époque où j’ai travaillé sur le sujet, se généralise, pour une raison très simple : si on veut obtenir un échantillon représentatif de 1 000 personnes en utilisant la méthode des quotas, il faut passer des milliers de coups de téléphone, alors que, pour un sondage par internet, on a seulement besoin de prévoir une gratification et d’acheter un échantillon à l’une des deux entreprises leaders de ce marché, Dynata et Bilendi. Il serait intéressant pour vous d’entendre les personnes qui réalisent ces sondages pour comprendre leur fonctionnement et leur articulation avec ces vendeurs d’adresses e-mail. Comment, sur des millions de profils, trouve-t-on les 1 000 qui vont composer l’échantillon représentatif, et selon quels critères ? Cette nouveauté n’invalide rien de ce qui existe, mais mérite d’être regardée de près.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Y a-t-il une grande différence entre ces sondages et ceux qui étaient réalisés par téléphone ? La difficulté à définir l’échantillon et à se le procurer n’est-elle pas la même ?

Les sondages par internet devraient-ils être plus strictement encadrés dans la loi, pour davantage de transparence quant à la méthode et pour faire respecter des principes déontologiques comme l’interdiction pour le sondeur d’avoir un lien avec le pourvoyeur de la gratification ?

La plupart des électeurs se déterminent très tardivement. Étant donné l’influence que les sondages peuvent avoir sur le vote, la question du délai pendant lequel leur diffusion n’est plus autorisée se pose.

Quant au risque de conflit d’intérêts, donc de manque de loyauté et de transparence, au sein d’un groupe comme Bolloré, ne justifierait-il pas un déport comme il en existe pour les députés ou les membres d’une association ?

M. Jean-Pierre Sueur. Je suis entièrement d’accord avec vos propos.

En ce qui concerne les sondages par internet, il serait très utile de préciser la loi au sujet de la manière dont l’échantillon est sélectionné, dont les adresses servant à le constituer sont acquises. À cet égard, la suppression de la gratification sera la question qui fâche : sans gratification, plus d’échantillon, m’ont dit les sondeurs. Autrement dit, la gratification joue un rôle dans le choix que fait un citoyen de s’inscrire à un panel. Dans notre proposition de loi, nous avions interdit toute gratification, mais, à cette époque, il n’y avait pas ou peu de sondages par internet.

On ne peut pas interdire les sondages et il est difficile de les interdire dans un certain délai, pour les raisons que j’ai expliquées – ou alors il faudrait aussi les interdire dans les pays voisins, ce qui n’est pas possible. La seule possibilité est de tenir bon concernant tous les critères de transparence. À cet égard, il y a d’immenses progrès à faire pour que la loi soit appliquée.

Le risque de conflit d’intérêts est patent. Tout le système médiatique français repose sur des entités possédées par de puissants chefs d’entreprise. Il y a eu au fil du temps, ici, à l’Assemblée nationale, énormément de tentatives pour garantir l’indépendance des médias. Des journalistes ont courageusement créé des sociétés de rédacteurs, qui peuvent jouer un rôle important dans la vie des journaux.

L’interdiction de posséder un institut de sondage si on est déjà propriétaire d’un média risquerait d’être inconstitutionnelle. Mais si les résultats d’un sondage correspondent parfaitement aux attentes et à l’idéologie du propriétaire des médias qui le diffusent, c’est étrange et il y a un problème. C’est comme quand, au gouvernement puis au Sénat, je m’occupais de droit funéraire et que je voyais dans une revue une publicité pour une entreprise de pompes funèbres en face d’un article sur la même entreprise… C’était un peu gros !

Il faut une grande indépendance des instituts de sondage comme des médias. Comment ? Par des règles, par la loi, dans le respect de la liberté d’entreprendre et du principe de concurrence. Il faut débusquer les faux sondages. Rien n’est plus facile que de biaiser les sondages. Il faut donc une éthique, dont la Commission des sondages doit être la gardienne. Elle peut beaucoup à condition d’intégrer les compétences nécessaires et d’avoir le désir de faire évoluer les choses. Ce ne serait pas une bonne chose qu’elle soit trop liée aux instituts de sondage.

M. le président Thomas Cazenave. Pour surmonter les problèmes de redressement et de marge d’erreur, ne faudrait-il pas être plus prescriptif quant à la manière de communiquer les résultats ? Par exemple, imposer de communiquer un intervalle au lieu d’un chiffre ? Cela relèverait de la régulation plutôt que de l’interdiction et cela rendrait la communication plus transparente. L’avez-vous envisagé lors de vos travaux ?

M. Jean-Pierre Sueur. Vous prêchez la vertu et vous avez tout à fait raison ; le seul problème, c’est d’y arriver. La loi impose de publier les marges d’erreur et les journaux le font désormais ; à la télévision ou à la radio, c’est déjà plus aléatoire et, comme je l’ai expliqué, c’est bien commode de publier une première fois le sondage dans une revue ou sur un site confidentiel. Ce serait pédagogique de préciser la marge d’erreur et ça se fait en quelques mots, mais, à la télé ou à la radio, chaque mot pèse. Et puis imaginez qu’au soir du second tour de la présidentielle, Le Parisien titre « M. X/Mme Y entre 49 et 51 %, son adversaire entre 51,5 et 49,2 % » ! Mais si la Commission des sondages était un gendarme plus rigoureux, elle pourrait obtenir des résultats.

La loi interdit aussi de faire des sondages sur le second tour avant le premier. Cela n’aurait aucune pertinence et ce serait biaisé, puisque l’on ne sait pas qui sera présent au second tour.

Tout cela demande de la vertu, laquelle est nécessaire à la République. Je vous félicite de continuer ce travail, salutaire pour notre démocratie.

Je n’ai pas de recette miracle. Je le répète, il faut appliquer au mieux tous les critères de transparence. S’agissant des sondages par internet, l’expérience en grandeur réelle menée par Luc Bronner m’a édifié ; elle en montrait vraiment le caractère biaisé. Comment le grand échantillon est-il composé à partir de cette soupe de millions d’adresses e-mail ? Comment extrait-on ses composantes, selon quel critère ? Dans quelle mesure est-il représentatif de la population française ? Si on adopte la méthode anglo-saxonne, aléatoire, alors il faut qu’elle le soit vraiment, qu’on n’ait pas demandé qui est candidat pour être sondé – et pour gagner un fer à repasser ou des couverts en acier inoxydable.

Si nous allions jusqu’au bout de la démarche, ce serait très moral mais les instituts protesteraient. La méthode des quotas, selon laquelle on passe des appels téléphoniques jusqu’à avoir rempli toutes ses cases, est plus fiable, mais c’est l’articulation de cette dernière et de l’utilisation d’internet qui est problématique : comment trouver des quotas dans cette masse aléatoire fournie par les sociétés collectant les données ? Il se peut même que ce qu’on aura extrait ne permette pas de remplir les quotas.

Donc : transparence, transparence, transparence !

M. le président Thomas Cazenave. Merci beaucoup.

* *

Audition commune, ouverte à la presse, de M. Alexandre Dézé, professeur de science politique à l’université de Montpellier, et de M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde (mercredi 12 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Messieurs, vous avez tous deux travaillé sur les sondages : monsieur Bronner, vous avez publié en novembre 2021 dans Le Monde une enquête titrée « Dans la fabrique opaque des sondages » ; monsieur Dézé, vous avez notamment publié en 2022 un livre intitulé Dix leçons sur les sondages politiques. Vos conclusions à tous les deux sont plutôt critiques.

(M. Luc Bronner et M. Alexandre Dézé prêtent successivement serment.)

M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde. Ma démarche est partie d’une curiosité de journaliste. Je lisais, en bas des notices des sondages, qu’ils reposent sur des questionnaires autoadministrés, sur internet, avec parfois la précision de l’utilisation de panels ou d’access panels. Pendant des années, j’ai lu ces études sans aller plus loin, en considérant que je devais me concentrer sur le nombre de répondants, leur profil, les conditions d’administration du sondage, les dates de réalisation, les questions – bref, des critères assez simples. Mais j’ai voulu savoir comment fonctionnaient ces panels et ce que recouvrait l’autoadministration des sondages – une formule qui m’a toujours beaucoup plu.

J’ai commencé par chercher « sondages en ligne » sur Google, puis « sondages rémunérés » puisque cette caractéristique est vite apparue – cette rémunération est très faible, il ne faut pas surestimer la valeur financière de ces réponses. Je me suis inscrit sur un premier site de sondages, sur un deuxième, sur un troisième… Je me suis alors rendu compte qu’il y avait là un matériau journalistique peu exploité, un matériau scientifique peu travaillé aussi, puisque j’ai également consulté les publications scientifiques sur le sujet et les documents publiés par les instituts de sondages : l’opacité de ce domaine est réelle.

Je me suis donc livré à une pratique toujours délicate d’un point de vue journalistique : j’ai inventé des alias, créé de fausses identités, afin de répondre de façon quasi industrielle – si on peut dire cela à l’échelle d’un individu – à des centaines de sondages, pendant plusieurs semaines. Je ne recommande cela à personne, soit dit en passant. Heureusement, cette discipline ne correspond pas à la pratique réelle.

J’ai répondu à des sondages sur des pneus, du chocolat, l’image de Michel-Édouard Leclerc, des sex toys, des croquettes pour chat… Cette liste à la Prévert reflète vraiment ce que proposent les entreprises qui procèdent à des sondages. Elles se font appeler « instituts » de sondages et c’est leur liberté, mais ce sont d’abord des entreprises de marketing. Elles répondent à une demande sociale : tester des messages commerciaux, des packagings, des stratégies commerciales… Je n’ai pas les chiffres, bien sûr, et vous pourrez le vérifier auprès d’elles, mais c’est là l’essentiel de leur activité.

À côté de cela, il y a l’activité des sondages politiques, dont les conséquences en période électorale sont majeures. Entre mes réponses sur les croquettes pour chat et les marques automobiles, j’ai donc commencé à répondre à des sondages sur mes intentions de vote, avec pour choix méthodologique de répondre n’importe quoi, afin de ne surtout pas avoir d’impact, à ma petite échelle – une forme de précaution, mais aussi une façon de montrer que l’on peut répondre de façon parfaitement aléatoire à ces questions. J’ai ainsi répondu à plusieurs dizaines d’enquêtes pour à peu près tous les instituts de sondages présents sur le marché français.

J’en ai tiré quelques constats et quelques interrogations sur la fiabilité de ces outils.

Les répondants choisissent de s’inscrire : c’est une démarche volontaire. Une enquête, scientifique celle-là, réalisée par l’Insee, l’Ined (Institut national d'études démographiques) et Santé publique France, pointe cette fragilité méthodologique majeure des sondages en ligne. Les gens le font pour des raisons de tous ordres : par curiosité personnelle, pour gagner un peu d’argent, pour des raisons politiques peut-être.

Les questions s’enchaînent de façon parfois déroutante : vous connaissez certainement le principe de ce que les sondeurs appellent les « omnibus », c’est-à-dire des sondages dans lesquels se succèdent des questions très diverses, qui vont de votre consommation de camembert à votre besoin éventuel d’un prêt immobilier, pour en arriver à vos opinions politiques et au choix d’un futur président de la République. Il est troublant de voir ensuite l’utilisation qui est faite de ces réponses dans le champ politique.

Les entreprises marketing que sont les instituts de sondages répondent après tout à un besoin social – des entreprises, des médias, des partis politiques, des candidats ; je voudrais donc m’arrêter sur la façon dont les médias font part de ces résultats. Car si je critique la méthode de ces entreprises, je ne suis pas moins réservé sur l’attitude des médias. Nous n’avons pas toujours présenté leur méthodologie avec suffisamment de clarté et nous en faisons, je crois, un usage inconsidéré : nous leur accordons une place démesurée dans ce qu’on peut appeler la fabrique de l’opinion. Pour nous rassurer, nous pourrions rappeler que l’addiction aux sondages des politiques que vous êtes et des gouvernants est tout aussi spectaculaire : il n’est que de voir les budgets du service d’information du gouvernement (SIG) votés ces dernières années et les études, y compris comportementales, que mène cette instance. Ce sont des usages récurrents, pour employer un terme diplomatique. La question de l’addiction aux sondages et de la place de ces études dans le débat public ne me paraît pas devoir être posée aux instituts eux-mêmes : après tout, ils sont sur un marché, ils répondent à une demande, ils ont des commanditaires, des financeurs, des diffuseurs. La question s’adresse à nous, médias, à vous, partis politiques, gouvernants, élus.

Par ailleurs, les sondages proposent une représentation d’une société : au-delà des intentions de vote, ils présentent certains thèmes comme importants aux yeux des Français. Ils ont tendance à résumer la société par une série d’items : la sécurité, l’immigration, le pouvoir d’achat… qui sont des caricatures d’une société.

Les médias devraient donc à mon sens se montrer plus responsables et plus mesurés dans l’usage qu’ils font de ces outils.

M. Alexandre Dézé, professeur de sciences politiques à l’université de Montpellier. Je suis d’autant plus ravi de m’exprimer devant vous que j’ai été privé de parole au cours des deux dernières années, étant sous le poids d’une plainte pour diffamation déposée à mon encontre par l’Ifop parce que j’avais osé critiquer l’un de ses sondages dans les colonnes du Monde. L’Ifop s’est finalement désisté à quarante-huit heures de l’audience : c’était donc bien là ce que l’on appelle une procédure bâillon. Nous pourrons peut-être revenir sur la façon dont certains instituts, ou certains de leurs responsables, traitent les chercheurs qui portent sur l’industrie sondagière un regard qui ne conforte pas la vision dominante.

J’ai commencé à m’intéresser aux sondages politiques quand j’étais étudiant et que je faisais ma thèse à Sciences Po Paris : pour gagner ma vie, j’avais été embauché par l’un de mes professeurs, Jean-Louis Missika, dans son cabinet de conseil, JLM Conseil. Jean-Louis Missika avait notamment dirigé l’institut BVA, et il m’a chargé d’être l’interface entre les clients du cabinet et les instituts de sondages. J’ai ainsi travaillé pour la mairie de Paris, pour le Parti socialiste, pour le Figaro, pour le SIG…

Les sondages sont ensuite devenus pour moi un objet de recherche et le thème de plusieurs de mes enseignements. J’ai même cofondé, avec Jean-Yves Dormagen en particulier, un master centré sur les métiers des études et du conseil : j’ai ainsi formé un certain nombre de sondeurs qui travaillent actuellement dans les instituts. Tous les étudiants connaissent mon regard critique.

L’existence des sondages politiques est aujourd’hui complètement naturalisée, de même que leur finalité : on a l’impression qu’ils sont capables de nous dire ce que pense l’opinion publique, de mesurer les rapports de force politiques, de prédire même l’avenir politique. Et les résultats des enquêtes s’imposent comme des évidences : personne ne prend vraiment le temps de déconstruire la manière dont les résultats des enquêtes sont produits.

Les sociologues cherchent souvent à aller contre le sens commun : j’aimerais donc rappeler ici quelques-uns des problèmes majeurs que pose la production sondagière.

Le premier problème est celui de l’omniprésence, de la surabondance. En France, en moyenne, 1 000 sondages d’opinion sont publiés chaque année et 5 000 à 10 000 sont réalisés sans être publiés. En un demi-siècle, le nombre de sondages réalisés dans le cadre des campagnes présidentielles a été multiplié par 40 : nous sommes passés de 14 sondages en 1965 à 560 en 2017. Même la Commission des sondages parle dans son dernier rapport d’un « champ médiatique saturé ».

On peut aussi noter la place qu’ils ont prise dans la production et l’appréhension du politique. Ils sont au cœur de l’actualité politique ; ils sont devenus indispensables à tous les acteurs politiques. Le SIG dépense des millions pour en commander. On a parfois l’impression que les sondages fabriquent maintenant les candidatures, qu’ils participent à la sélection des candidats. C’est sur les sondages que se fondent les banques pour délivrer des prêts aux acteurs politiques, et l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) pour définir la représentativité des partis et des listes. Notre actuel Premier ministre a proposé que les sondages servent de base aux maires lorsqu’ils accordent leur parrainage. Quand on prend conscience de la façon dont sont produites ces enquêtes, on frémit à l’idée qu’elles aient pris une telle importance !

Les sondages n’ont pourtant jamais présenté autant de faiblesses méthodologiques. Ils ne se sont presque jamais autant trompés. Nous avons tous en tête quelques erreurs historiques – 1995, 2002, le Brexit, les trois dernières élections présidentielles américaines – mais elles sont présentées comme exceptionnelles. En réalité, toutefois, ces erreurs sont constantes. Dans mon livre, j’ai recensé les dernières estimations pour toutes les élections depuis 1995, donc celles censées être les plus fiables : elles sont erronées ou approximatives dans un cas sur deux. Dans quel secteur professionnel tolérerait-on un tel taux d’erreur ? Imaginons un médecin qui pose le bon diagnostic pour un patient sur deux, un boulanger dont une baguette sur deux est comestible… Ce qui est remarquable, dans le secteur de l’industrie sondagière, c’est que ces éléments sont considérés comme sans grande importance.

Et je vous ai cité là le taux d’erreur des sondages réalisés au plus près de l’élection ; or une grande partie des enquêtes est produite bien avant. Depuis 1995, aucune enquête réalisée un an avant le scrutin présidentiel n’a prédit correctement l’ordre d’arrivée du premier tour. À six mois de l’élection présidentielle, les estimations ne sont encore fiables que dans un cas sur huit ; à trois mois, dans un cas sur trois. Or, en 2017, à trois mois du premier tour du scrutin présidentiel, près de 40 % de la production des sondages de la campagne avait déjà été déjà publiée. Bref, la valeur de cette production est quasi nulle. Mais elle contribue à produire des rapports de force complètement virtuels, qui nourrissent un débat interminable et inutile.

Dans son rapport d’activité 2024, la Commission des sondages écrit avoir « fait le constat que la valeur prédictive des sondages avait progressé considérablement lors du passage des enquêtes réalisées par téléphone à celles administrées en ligne ». Je pense que cette assertion est fausse.

La représentativité des échantillons constitue un autre problème. Ils sont construits sur un nombre insuffisant de variables de quotas, et généralement de trop petite taille. Dans le cas d’un sondage sur des intentions de vote, l’échantillon est de 1 000 personnes, mais seules celles qui sont inscrites sur les listes électorales et déclarent une intention d’aller voter ainsi qu’une orientation de vote seront prises en considération : en général, il faut diviser l’échantillon de départ par trois. Pas besoin d’avoir suivi des cours de statistiques pour savoir qu’avec un nombre aussi faible de répondants, on parvient évidemment à des prévisions qui n’ont aucun rapport avec la réalité !

Luc Bronner l’a très bien rappelé : les échantillons en ligne sont très problématiques. On ne devrait simplement pas faire des sondages sur des personnes volontaires, autorecrutées et qui remplissent elles-mêmes leur questionnaire, dans des conditions dont on ignore tout. N’oublions pas non plus qu’il y a 14 millions de personnes en France qui ne sont pas connectées ou qui se connectent très rarement, ou qui souffrent d’illectronisme, c’est-à-dire qu’elles n’arrivent à faire une recherche sur internet : elles sont exclues des enquêtes en ligne.

Tout le monde peut s’inscrire sous n’importe quelle identité – j’ai fait comme Luc Bronner et j’y ai passé du temps. Je me suis appelé John, je remplissais n’importe quoi : j’étais une femme, j’étais ouvrière, j’habitais le Nord, j’étais musulman… Et je répondais à des sondages omnibus, où l’on passe de questions sur l’environnement ou sur l’insécurité à une question sur mon vote si une élection devait se tenir le dimanche suivant – alors que nous sommes trois ou quatre ans avant l’élection. Or on connaît les effets de halo : les questions influencent toutes les réponses proches.

On ne sait rien non plus de la façon dont ces réponses sont contrôlées. Dans les questions politiques, je disais que j’étais d’extrême gauche mais que j’allais voter à l’extrême droite alors qu’il y a dix ans j’avais voté au centre. Qui décide que mes réponses sont cohérentes ? En tant que sociologue, je n’écarterais pas d’emblée l’idée qu’un tel électeur pourrait exister. Qui pose les principes de la cohérence électorale ? Comment ces questions sont-elles concrètement traitées par les sociétés qui s’occupent des access panels ?

Il faut encore évoquer la question des redressements. La loi du 25 avril 2016 contraint les instituts de sondages à publier « s’il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage ». Généralement, il est décidé qu’il n’y a pas lieu de les publier. Les notices publiées sur le site de la Commission des sondages sont souvent très fragmentaires sur ces points. Elles mentionnent le redressement socio-démographique, qui ne nous apprend pas grand’chose : les personnes non diplômées ou sous-diplômées, issues de catégories sociales plutôt basses dans la hiérarchie sociale, ne répondent pas ; en revanche, celles qui ont un capital culturel élevé sur-répondent. Les notices mentionnent les redressements par rapport aux précédentes élections. Mais ce qui nous intéresserait vraiment, on ne le sait pas. Quels sont les coefficients qui sont appliqués ? Quelles sont les colonnes de référence ? Comment s’opèrent concrètement ces redressements ? Pierre Weill, ancien patron de la Sofres, avait été cité il y a quelques années dans Le Monde disant que les redressements relevaient de la recette de cuisine, mais aussi du « pifomètre ». Cette légèreté est incroyable ! Autrement dit, le dernier mot est laissé au responsable de l’institut de sondages : si, manifestement, les redressements ne correspondent pas au rapport de force ressenti, on le modifie.

Je considère enfin que les contrôles auxquels sont soumis les sondages politiques sont insuffisants. La loi est très peu contraignante : les instituts doivent déposer leurs notices à la Commission des sondages, ce qui se fait en ligne, et rendre publiques certaines informations qui ne sont absolument pas cruciales, comme la date et les modalités de réalisation du sondage, la taille de l’échantillon… Il est aussi interdit de publier des sondages la veille d’un scrutin. Et c’est tout ! La loi de 2016 était bienvenue ; il faut rappeler que la proposition de loi issue des travaux d’Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur avait été adoptée à l’unanimité au Sénat en 2011, avant d’être bloquée à l’Assemblée nationale.

Ce travail est important mais des ambiguïtés demeurent. On pourrait ainsi s’attendre à ce que la Commission des sondages s’intéresse à l’intégralité des sondages politiques : il n’en est rien. Elle ne contrôle que les sondages « portant sur des sujets liés, de manière directe ou indirecte, au débat électoral » : beaucoup de sondages politiques très problématiques passent ainsi sous les radars, et ce sont souvent ceux qui structurent le débat. Le satisfecit que s’attribue la Commission dans ses rapports d’activité est stupéfiant !

Un détail ubuesque : la loi contraint les instituts de sondages à publier les marges d’erreur, alors qu’elles ne sont pas calculables avec la méthode d’échantillonnage utilisée par les instituts, c’est-à-dire la méthode des quotas ; elles ne le sont qu’avec la méthode aléatoire. Si le législateur a choisi de passer outre ce que tous les statisticiens savent, c’est parce qu’Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur ont considéré, peut-être à raison, qu’il valait mieux faire figurer des marges d’erreur pour rappeler que les sondages sont des approximations. Mais la loi impose ainsi quelque chose qui est dénué de sens.

Et qui s’intéresse aux marges d’erreur ? Les instituts, depuis la loi organique de 2021, sont obligés d’en faire mention à chaque fois qu’ils publient une enquête. Mais je n’ai jamais lu un seul article qui les expliquait ou les prenait en considération : dans l’économie médiatique actuelle, cela ne marche pas. On ne publie pas un sondage en une accompagné de sa marge d’erreur ! L’effet éditorial serait brisé.

La composition de la Commission des sondages pose problème, comme Alain Garrigou vous l’a dit. À l’heure actuelle, il me semble qu’elle compte deux experts et que, parmi ses membres, deux sont des statisticiens et onze sont issus de la haute fonction publique – de la Cour des comptes, de la Cour de cassation, du Conseil d’État – et ne sont pas des spécialistes des sondages. Hugues Portelli avait dit dans une interview accordée à France Info en 2017 que les membres de la commission étaient tous « incompétents » en matière de sondages. C’est un sénateur qui le dit ! Il serait donc à mon sens temps d’y réfléchir.

Enfin, la Commission travaille a posteriori, c’est-à-dire trop tard.

Je salue votre initiative et vous remercie de m’avoir donné l’occasion de m’exprimer sur ce sujet.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Monsieur Dézé, je vous soutiens, avec mon groupe parlementaire, face aux procédures bâillons si souvent utilisées dans le secteur industriel pour museler ceux qui ont le malheur de déplaire à ceux qui ont de leur côté la puissance de l’argent.

Avec cette commission, La France insoumise voulait aussi poser la question de l’impact des sondages sur les élections. Les scientifiques eux-mêmes ne sont pas unanimes, mais chacun se dit qu’il y a bien un impact.

Cela peut infliencer d’abord les thèmes débattus dans la campagne électorale. En commandant des sondages sur l’insécurité ou sur l’immigration, on crée une ambiance qui n’est pas seulement électorale, mais qui est une ambiance politique globale – surtout quand la même personne possède à la fois le journal qui commande le sondage et la chaîne de télé qui le commente : cela fait beaucoup de conflits d’intérêts !

Cela peut aussi concerner le niveau des intentions de vote. Les instituts de sondages se défendent face aux accusations d’erreur en disant qu’ils publient une photographie de l’opinion qui montre la vérité à un instant “T” – vérité qui n’est pas forcément celle du jour de l’élection. Jean-Luc Mélenchon a fait 6 points de plus au premier tour de l’élection présidentielle que ce que prévoyaient les sondages quarante-huit heures avant : à votre sens, cela entre-t-il dans la logique des marges d’erreur statistiques ? Une progression de 6 points en quarante-huit heures est-elle possible ?

On peut s’interroger aussi sur les élections législatives. Les sondages donnent souvent le Rassemblement national gagnant. Pourtant, il ne gagne pas, et depuis un petit moment – j’ai commencé mon engagement politique par la critique des sondeurs et des médias : j’avais alors parlé de « lepénisation médiatique et sondagière ». On nous disait encore en 2024 que le Rassemblement national était quasi assuré d’obtenir une majorité absolue : ce n’est pas ce qui s’est produit, car il y a des dynamiques propres à la vie politique que les sondages ne peuvent pas prendre en compte.

Considérez-vous que les sondages alimentent le débat de façon démocratique ou bien qu’ils empêchent une partie du débat sur le fond, sur les programmes notamment ?

Enfin, que faire ? Vous avez formulé des propositions quant à la Commission des sondages. Avez-vous d’autres conseils à adresser au législateur, notamment s’agissant des instituts de sondages eux-mêmes ?

M. Luc Bronner. Malgré leurs fragilités et leurs limites, les sondages contribuent au débat public et sont un instrument de mesure parmi d’autres de la température de la société à un moment donné. Il serait donc excessif et contreproductif de chercher à les supprimer. Il convient plutôt de réfléchir à la place qu’on leur accorde, à l’amélioration de leur qualité et de leur utilisation. Alexandre Dézé vous en a brillamment exposé les failles méthodologiques, et vous a rappelé les interrogations – aussi anciennes que les sondages eux-mêmes – suscitées par les redressements. Un sondage brut n’ayant qu’une valeur très relative, les instituts considèrent qu’il faut les redresser au moyen de méthodes qui ne sont pas connues – et c’est là une énorme limite.

Jean-Pierre Sueur et Alain Garrigou vous ont probablement retracé l’histoire des sondages, l’évolution lente qui a conduit des entretiens en face-à-face, puis au téléphone, jusqu’aux panels sur internet. Cette évolution répond à une logique économique – les derniers coûtent beaucoup moins chers en main-d’œuvre que les premiers – mais aussi à un besoin d’efficacité : de nos jours, les gens répondent beaucoup moins au téléphone qu’auparavant. Les sondages en ligne offrent donc l’avantage d’être moins onéreux pour les instituts et les commanditaires, tout en leur permettant de toucher un nouveau public. Autre avantage paradoxal des sondages par internet : les répondants y sont moins sujets à une forme d’autocensure qu’ils peuvent exercer lorsqu’ils sont interrogés en face-à-face ou au téléphone par exemple sur des pratiques sexuelles ou religieuses ou sur des votes considérés comme inacceptables.

En ce qui concerne les panels, leur immense fragilité tient à leur opacité – on ne sait rien sur eux –, renforcée par la diversité des acteurs. Vous avez des instituts de sondage qui se disent propriétaires de leurs panels, c’est-à-dire des centaines de milliers de personnes inscrites sur leur base, dont on ignore le profil et le mode de recrutement, aussi bien que l’utilisation individuelle qui en est faite. Vous avez aussi des entreprises, parfois très florissantes, dont une française, qui sont des prestataires de services : ils livrent des panels à des instituts de sondage.

La constitution de panels est désormais un métier à part entière, et tout métier est a priori respectable. Mais il faut noter l’absence de contrôle de ces panels, de leur composition et de leur évolution : nous sommes aveugles en la matière. Après la campagne pour l’élection présidentielle, la Commission des sondages s’est contentée d’interroger les responsables des instituts. Ils ont répondu que tout allait bien – l’inverse aurait été étonnant ! On n’est pas allé creuser dans la méthodologie profonde des panels en ligne, ce que j’ai fait modestement en créant des identités complètement délirantes : j’ai eu 18 ans, 50 ans, 75 ans ; j’ai habité toute la France ; j’ai professé toutes les religions et toutes les opinions possibles. J’ai contribué à nourrir cette machine.

En premier lieu, il faut donc travailler en profondeur sur les panels et s’attaquer notamment à l’une des causes de la fragilité des sondages : les multirépondants – dont je suis certes un cas très particulier. Des chercheurs de l’Insee, de l’Ined et de Santé publique France ont montré que nombre de ces répondants sont membres de plusieurs panels. Sans être sociologue ou avoir l’expérience d’Alexandre Dézé, je crois pouvoir dire qu’une telle pratique est en dehors des clous sur le plan scientifique.

La deuxième piste d’amélioration concerne les potentiels conflits d’intérêts. Vous évoquiez des sondages commandés par des médias et pouvant être instrumentalisés à des fins politiques. À cet égard, alors qu’une partie du monde médiatique a clairement basculé à l’extrême droite, nous sommes dans une position un peu particulière. Ce premier aspect est bien connu.

Il y en a un second qui l’est moins : on ne sait pas comment les instituts de sondages gèrent ces potentiels conflits d’intérêts. En phase de campagne électorale, ils peuvent être rémunérés par des partis ou des candidats à une élection présidentielle, ce que la Commission nationale des comptes de campagne fait apparaître ultérieurement, puisque tous ces éléments sont publics. Ils peuvent aussi être partenaires de sondages publiés par des médias, y compris Le Monde. Étant à la fois partenaires de médias et conseillers de candidats, ils se retrouvent des deux côtés du champ du débat politique, ce qui me paraît délicat. En outre, ils peuvent avoir répondu à des commandes du SIG et être chargés d’analyser l’état de l’opinion pour l’État et ses différentes administrations. Quand on dirige un institut de sondage, comment gère-t-on ces potentiels conflits d’intérêts entre des commanditaires aux intérêts divergents, voire contradictoires ?

Des améliorations sur différents points ne permettront cependant pas de résoudre la question de la neutralité des sondages qui apparaît en filigrane. Les instituts de sondages prétendent qu’ils ne font que des photographies de l’opinion. Or si les sondages étaient neutres, ils n’auraient pas cette visibilité. Pour moi, il s’agit d’éduquer à la lecture de ces outils, et comment on tempère leur utilisation, car ils ne doivent être que des instruments parmi d’autres dans la fabrique du débat public, ce qui renvoie à nouveau à notre responsabilité de médias.

M. Alexandre Dézé. À entendre les responsables des instituts, les sondages ne seraient qu’une photographie de l’opinion. C’est une expression qui revient souvent. L’un d’eux, également chercheur à Sciences Po, disait : les sondages sont des photos et n’ont pas de caractère prédictif. En réalité, c’est exactement l’inverse : les sondages ne sont pas des photos et ils ont un caractère prédictif. C’est un vrai tour de force d’avoir imposé cette expression « photographie de l’opinion » comme définition dominante du sondage, laissant à penser que l’opinion publique existe ou préexiste et que les instituts n’ont plus qu’à l’enregistrer sous forme de cliché. Or la question de l’existence de l’opinion publique est fortement discutée, notamment par les sociologues. Cette expression est aussi pratique car elle assimile l’outil sondagier à quelque chose d’assez familier : un appareil photo, qui peut parfois dysfonctionner. Ce même responsable d’institut expliquait d’ailleurs qu’une photographie peut ne pas être bonne. Comme le dit l’un de mes collègues sociologues, elle est en effet souvent floue et mal cadrée.

Contrairement à ce que suggère cette idée de photographie de l’opinion, un sondage ne fixe pas le présent. Les sondages les plus importants dans le champ politique, ceux qui portent sur les intentions de vote, produisent une réalité purement artefactuelle. Voici quelques exemples, tirés de mes travaux, que j’ai préparés à votre intention afin de vous montrer à quel point ces sondages construisent une réalité politique en laissant penser qu’il s’agit d’une photographie de l’opinion – ce qui ne correspond absolument à rien.

En 2011, à un an de l’élection présidentielle, Paris Match titre : « Sondage présidentielle 2012. Sauf pour DSK, rien n’est joué. »

En février 2022, à trois mois de l’élection présidentielle, un autre sondage fixe des rapports de force complètement virtuels. Nous sommes alors à un moment où la Commission des sondages estime qu’il sort trois ou quatre sondages par jour : les résultats de ce bombardement d’enquêtes sondagières ne correspondront pas au score final, et les écarts sont vertigineux : 10 points pour Jean-Luc Mélenchon ; presque 9 points pour Valérie Pécresse ; 8,5 points pour Éric Zemmour qui, selon certains instituts, devait figurer au deuxième tour de l’élection présidentielle.

Voyons comment ces instituts créent des scénarios politiques, dessinent un espace, un champ des possibles politiques qui se révèle complètement discordant par rapport à la réalité finale. Lors des élections européennes de 2019, on avait annoncé un niveau record d’abstention, ce qui avait engendré un débat sur la crise de la représentation politique, la désertion civique, l’abandon des urnes par les citoyens. En réalité, lors de ces élections, on a atteint le quatrième meilleur niveau de participation électorale. Comme le montre cette capture d’écran, LCI commentait ainsi la situation : « Élections européennes : la grande surprise de la participation. » Si surprise il y a eu, c’est parce qu’on a cru les résultats de sondages qui, pendant toute la durée de la campagne, avaient annoncé une abstention catastrophique.

La surestimation des intentions de vote pour le FN puis le RN est, d’après mes analyses, l’un des objets politiques les plus rentables d’un point de vue médiatique. C’était vrai du temps de Jean-Marie Le Pen ; ça l’est encore davantage depuis que Marine Le Pen est devenue présidente du parti en 2011. On peut présumer que les instituts sont dans une logique de production spéculative : c’est à celui qui va fixer le niveau des intentions de vote le plus haut, afin de répondre aux attentes des médias, qui vont utiliser les résultats de sondages pour jouer des coups éditoriaux. Pour les élections départementales de 2015, les estimations de quatre instituts concernant les résultats du FN fluctuaient de 28 % à 33 %. L’institut qui prévoyait un score de 33 % a convoqué une conférence de presse dans un hôtel parisien, en présence de Marine Le Pen, pour la féliciter de ces bonnes intentions de vote. On a créé la croyance selon laquelle le FN allait exploser les scores. Or il est arrivé en tête, mais loin des niveaux prévus. Quelle a alors été la tonalité des commentaires ? Pascal Perrineau, pourtant un très bon spécialiste de ce parti, concluait : « Pour le FN, cette élection est un échec. » Or ce n’était un échec qu’au regard des résultats produits par les enquêtes sondagières.

Un même média, France 3, s’est illustré dans le traitement de Thierry Mariani lors des élections régionales de 2021 en Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca). Quelques jours avant le scrutin, il titrait : « Régionales 2021 en Paca : un nouveau sondage confirme la victoire du candidat RN Thierry Mariani dans tous les scénarios. » Au lendemain des élections, changement de ton : « Régionales 2021 : Thierry Mariani ou le naufrage du RN aux portes de la région Paca. » C’est un exemple d’une construction médiatique et sondagière de deux réalités différentes.

Le cas de Zemmour a été exemplaire lors de la campagne présidentielle de 2022. Avec mon collègue Michel Lejeune, j’avais déconstruit cette bulle sondagière dans une tribune parue dans Libération. Donnant l’alerte, nous expliquions pourquoi Éric Zemmour ne pouvait pas récolter entre 17 % et 19 % des suffrages, ce qui avait suscité de vives critiques de la part de certains sondeurs. Nous avions raison : M. Zemmour a recueilli 7 % des voix. Après chaque élection, il faut se souvenir que nous n’avons eu qu’une boussole pour nous repérer pendant la campagne : les sondages qui produisent des réalités complètement dissonantes par rapport à la réalité.

Je rejoins Luc Bronner : même si c’est désormais moins le cas, les sondeurs ont longtemps pratiqué le hold-up dans le domaine du langage, par exemple en se baptisant « institut » ou « laboratoire d’études », ce qui renvoie à des institutions scientifiques. Or ce sont des entreprises commerciales dont le but premier est de faire du chiffre d’affaires, pas de servir la démocratie. Cette offensive rhétorique fut la grande opération des premiers responsables d’instituts comme Gallup, aux États-Unis, pour légitimer la place des sondages dans la vie politique. À une époque où l’on ne sondait guère les électeurs, sinon à travers le vote de paille, l’idée était de présenter les sondages comme un élément du bon fonctionnement de la démocratie, comme des référendums sur échantillons éclairant les citoyens et les aidant à prendre leur décision. Pour ma part, je ne suis pas complètement certain qu’ils jouent ce rôle. La production sondagière est mue par des intérêts financiers, pas par des visées philosophiques. Les entreprises commerciales ne sont pas non plus au service de la science, pas plus que leur démarche ne repose sur la science, ce que Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli ont mis en évidence dans leur rapport de 2011.

Deux conditions doivent être remplies pour que l’on puisse parler de science : la transparence ; le fait que résultats soient vérifiables et reproductibles. Les instituts de sondage sont loin de remplir ces deux conditions. Tant que les responsables de ces instituts se retrancheront derrière le secret de fabrication, on en restera au même stade. Oui, il faut renforcer la législation. Oui, il faut contraindre les instituts à publier vraiment les critères de redressement, pas seulement « s’il y a lieu », pour qu’ils nous expliquent enfin pourquoi il existe de telles discordances entre les sondages sur les intentions de vote et les résultats finaux. Cette discordance est bien liée à un problème de méthode.

M. le président Thomas Cazenave. Vous nous dites que ces sondages omniprésents dans le débat public sont problématiques car ils transforment l’opinion et influent ainsi sur le résultat des élections. Puis vous nous expliquez qu’ils se trompent systématiquement. Si c’est le cas, ils ne transforment donc pas l’opinion. D’un côté, vous montrez à quel point ils ont pris une place importante lors des élections ; de l’autre, vous posez un diagnostic sans concession sur leurs erreurs – signe de leur faible capacité d’influence. Comment résolvez-vous cette équation ?

Vos propos sur la méthodologie, les redressements et les panels ne peuvent que susciter notre intérêt. Cela étant, si je me place du point de vue d’un responsable d’institut de sondages, je m’interroge : quel intérêt a-t-il à se tromper sur la méthode ? Il veut que son entreprise s’installe dans le temps et que ses clients soient satisfaits. Il veut donc que ses estimations soient le plus proche possible des résultats. Quel intérêt un institut de sondages aurait-il à se tromper sur les redressements et à utiliser des panels biaisés ? L’absence de transparence est problématique, je vous l’accorde. Mais n’est-elle pas destinée à protéger une forme de secret de fabrication de modèles sophistiqués ? Il me semble que les sondeurs ont quand même intérêt à corriger les biais et à donner l’image la plus proche possible de la réalité, même s’il y a débat sur l’existence de l’opinion publique. Quel intérêt auraient-ils à élaborer des panels défectueux, à faire de mauvais redressements et à se tromper ?

Vous décrivez un phénomène de sursaturation du débat public par des sondages qui se trompent lamentablement. Malgré cela, les instituts ont toujours des clients. Comment expliquez-vous que l’appétence pour les sondages ne se démente pas, y compris dans le secteur privé ?

M. Luc Bronner. La bulle concernant Éric Zemmour est très intéressante à observer. Pourquoi un institut de sondages décide-t-il un jour de placer Éric Zemmour dans une liste de noms testés ? Certains sondages sont confidentiels ; on ne connaît ni leur destinataire ni leurs résultats, même s’il peut y avoir des fuites. Dans la fabrique de l’opinion, un sondeur décide un jour de tester un nom, en appliquant une méthodologie et des moyens dont on ignore tout, pour des motivations commerciales. Une fois qu’un nom est testé et franchit les 5 % d’intentions de vote, il apparaît dans le débat public. Faites un post mortem – si j’ose dire – de la position d’Éric Zemmour dans les sondages. L’exercice peut répondre indirectement à votre question. De la même façon que les sondages sont autoadministrés, cette activité économique est autogénérée.

Un peu moins sévère qu’Alexandre Dézé, je pense que les sondages ne se trompent pas tout le temps, mais qu’on leur accorde trop d’importance. Éric Zemmour a été l’un des principaux animateurs de la campagne présidentielle. Il a échoué, mais il a peut-être contribué à replacer Marine Le Pen au centre de l’échiquier politique. Les sondages ont une responsabilité dans l’installation d’Éric Zemmour comme personnage public et dans l’importance qu’il a prise au point d’être crédité de 18 % à 19 % d’intentions de vote au premier tour, en novembre 2021, au moment où j’ai publié mon enquête, ce qui lui a valu d’être testé pour le second tour. Quasiment tous les experts politiques savaient pourtant qu’Éric Zemmour n’avait aucune chance de figurer au second tour. Il a néanmoins fait l’objet d’un test qui est devenu un fait politique commenté.

Évidemment, une entreprise ne choisit pas délibérément des instruments de mauvaise qualité. Pour ma part, j’ai travaillé avec des sondeurs, notamment Ipsos, un très bon institut de sondages. Je peux vous dire qu’ils réfléchissent en permanence à la manière d’améliorer leur outil : formulation et ordre des questions, extension de leur panel. Ils essaient de faire le mieux possible leur travail, mais dans un régime économique qui les pousse à faire du low cost et donc à réduire les coûts de tous les côtés. Le système se caractérise par un non-dit explicité dans mon article : les médias payant en général très peu les instituts de sondage, ceux-ci recherchent davantage une visibilité qu’une rémunération immédiate. Signe que les études politiques n’ont pas d’intérêt économique pour les instituts, la plupart de ces sondages sont sponsorisés. Tel ou tel sondage peut ainsi être associé au nom d’une entreprise de téléphonie, de logiciels ou de sécurité. Ces entreprises ne les financent pas par intérêt pour la démocratie, mais pour gagner de la visibilité : le sondage en question sera repris et commenté, associé à chaque fois au nom de l’institut de sondages, du sponsor et du média.

Pourquoi en arrive-t-on à ces outils de qualité médiocre dont je considère qu’ils doivent néanmoins exister ? Il y a besoin d’alimenter une machinerie médiatique et politique qui, à mon avis, fait vivre le débat de façon artificielle pendant des mois. Les instituts de sondages voient arriver des centaines de commandes collectives pour des sondages qui sont de faible qualité, surtout quand ils sont réalisés à partir d’échantillons vraiment réduits. C’est une industrie low cost qui essaie de réduire les coûts et de faire financer de façon indirecte ces opérations aux résultats peu satisfaisants.

À un moment où la vie politique devient hystérique et où les attaques contre l’État de droit et la démocratie se multiplient, la collectivité peut-elle se contenter d’une économie aussi pauvre et produisant un tel effet sur la société ? Cette question n’est pas de la responsabilité des instituts de sondage. C’est à nous, à vous de dire comment on essaie de monter un peu en gamme en matière de fabrique de l’opinion.

Une fois encore, je vous incite à regarder la construction de cette bulle sondagière et médiatique autour d’Éric Zemmour lors de la campagne présidentielle. C’est un cas d’école exceptionnel, qui a eu des conséquences politiques : la bulle a contribué fortement à déplacer le débat vers l’extrême droite et à faire revenir Marine Le Pen vers le centre, dans une position moins extrême que celle qu’elle occupait auparavant. Les thématiques abordées ont fait une place à une théorie raciste et complotiste, le grand remplacement, qui a été reprise ensuite par une partie de l’appareil politique. Si les entreprises du secteur ont bien raison de se défendre, le débat mérite beaucoup plus qu’une réponse corporatiste parce que les sondages produisent des effets majeurs.

M. Alexandre Dézé. Il est hélas impossible de prouver l’existence d’un effet des sondages sur les comportements électoraux : d’un point de vue méthodologique, c’est infaisable. Il faudrait pouvoir isoler l’effet propre des sondages sur la production de comportements électoraux dépendant d’un ensemble très complexe de variables, notamment sociales. Nous n’avons pas les moyens de le faire. Pour que les sondages aient un effet, il faudrait déjà que les individus y prêtent attention. Comment savoir si c’est le cas ? En faisant un sondage… Un institut s’est livré à l’exercice. Deux tiers des sondés ont déclaré ne pas s’intéresser aux sondages.

Cela n’a pas empêché certains intellectuels, sociologues et scientifiques de réfléchir, de spéculer sur les sondages, dont les effets sont souvent décrits a posteriori. Jacques Chirac aurait ainsi bénéficié d’un « effet underdog » en 1995 : une tendance à voler au secours du candidat mal placé. Quant à Emmanuel Macron, il aurait au contraire profité d’un « effet bandwagon » en 2017 : une propension à rejoindre la majorité pour se retrouver dans le camp du vainqueur. Nous n’avons aucun moyen de le vérifier.

Les effets des sondages sont plus mesurables sur les pratiques politiques ou médiatiques. Je n’ai pas dit que les instituts se trompaient de manière systématique, mais une fois sur deux, ce qui pourrait conduire à inverser la question : comment arrivent-ils à prédire correctement les résultats dans un cas sur deux ? Aidés en cela par les sondeurs, nous avons oublié que l’outil sondagier est parfaitement imparfait, caractéristique que les méthodes employées dans les instituts n’ont fait qu’accentuer. Des scientifiques, notamment des statisticiens de l’Insee, regrettent que l’on ne se tourne pas davantage vers une statistique publique plus respectueuse de l’orthodoxie, et l’ont fait savoir dans de nombreux articles et travaux. Les études statistiques de l’Insee, par exemple, n’ont pas grand-chose à voir avec les enquêtes sondagières réalisées par les instituts. On ne peut pas les confondre.

Tout va si vite qu’il est compliqué de faire machine arrière. Les responsables d’instituts appellent à faire preuve de pédagogie. Qu’ils donnent l’exemple et qu’ils nous expliquent, une bonne fois pour toutes, comment ils procèdent. Selon une croyance établie, les sondages sont en mesure de prédire l’avenir. C’est pour cette raison que l’on y recourt, que les acteurs politiques en font une telle consommation. Les sondages pourraient permettre d’y voir un peu plus clair dans ce domaine très complexe qu’est la politique, à condition que l’on cesse de leur attribuer une vocation qu’ils n’ont pas, celle du marc de café. Les débats s’en trouveraient apaisés. Nous en sommes loin car la prédiction est précisément le moteur de l’économie sondagière. Au lendemain d’un scrutin, on assiste d’ailleurs à une lutte entre les instituts pour savoir qui a produit les meilleures prévisions, ce qui entretient la croyance.

Il faudrait réfléchir à l’édification d’une statistique publique qui prendrait en charge ces enquêtes. Nous n’avons pas besoin de 560 sondages pendant une campagne présidentielle. Il vaudrait mieux en faire moins, mais de meilleure qualité. Il faut s’attaquer à l’ubérisation de la production sondagière : réduction des coûts ; course de vitesse dans un système à flux tendu ; volonté de sortir un chiffre qui fera le buzz car il sera ajusté à l’économie médiatique. Si l’on remettait un peu de qualité dans la production sondagière, on gagnerait en sérénité dans le débat.

À raison et avec honnêteté, Luc Bronner souligne le rôle des médias – la pédagogie doit être multidirectionnelle. Prenons un exemple de la logique spéculative de production des sondages autour du RN. Voici ce que l’on pouvait lire à la une de Libération, le 9 janvier 2012 : « 30 % n’exclueraient (sic) pas de voter Le Pen ». Quelques mois après l’élection de Marine Le Pen à la présidence du FN, une concurrence spéculative s’est établie entre instituts et entre médias pour fixer les niveaux d’intentions de vote le plus haut possible, dans l’unique but de faire vendre. Passons sur la belle faute d’orthographe contenue dans le titre – c’est leur punition. D’où vient ce taux de 30 % ? À la lecture de la notice du sondage et des explications fournies en pages intérieures de Libération, on comprend que c’est l’addition de trois blocs : les 8 % de sondés qui auraient répondu qu’ils voteraient « certainement » pour Marine Le Pen ; les 10 % qui auraient répondu « oui, probablement » ; les 12 % qui auraient répondu « non, probablement pas ». On a donc considéré que des personnes déclarant qu’elles ne voteraient probablement pas pour Marine Le Pen avaient autant de chances de le faire que celles qui répondaient qu’elles voteraient certainement pour la candidate du FN.

Dans un autre sondage, on a posé la question suivante à des Français musulmans : « Quand vous pensez aux auteurs de l’attentat de janvier 2015 contre les journalistes de Charlie Hebdo, quelle est votre réaction ? » On y a fait une addition tout aussi improbable que dans le cas précédent, avec l’idée sous-jacente de montrer que les Français musulmans réagissaient d’une manière différente du reste de la population. Sous un diagramme circulaire, on lit la légende suivante : « 18 % des musulmans n’expriment pas de condamnation à l’égard des auteurs des attentats. » Ce pourcentage résulte de l’addition des personnes qui ont coché les cases « Vous ne les condamnez pas » ou « Cela vous laisse indifférent ». Cette fois, on considère que les 13 % d’indifférents partagent à peu près les mêmes vues et opinions que les 5 % qui ne condamnent pas les auteurs de l’attentat de Charlie Hebdo. Dans un autre tableau fourni dans la notice, on voit que ce taux de 5 % ne varie pas quand on ne tient pas compte de la confession des personnes interrogées.

Je pourrais vous donner une liste infinie de sondages problématiques. L’un teste le potentiel électoral de Jean-Marie Bigard et de Michel Onfray. Pourquoi ? On ne sait pas. En voici un que je donne souvent en exercice à mes étudiants : la représentation du sondage laisse croire que les sondés qui sont satisfaits d’Édouard Philippe comme Premier ministre sont aussi nombreux que ceux qui en sont mécontents. C’est loin d’être le cas puisqu’il y a 34 % de satisfaits contre 62 % de mécontents. Celui-là est l’un de mes préférés : on a demandé à des abstentionnistes pour qui ils voteraient s’ils n’étaient pas abstentionnistes. Question totalement ubuesque : autant demander à des personnes végétariennes ce qu’elles mangeraient comme viande si elles n’étaient pas végétariennes ! Vous comprenez pourquoi je considère que la production sondagière est généralement très problématique.

Présidence de M. Pierre-Yves Cadalen, vice-président

M. Pierre-Yves Cadalen, président. En tant que membre de la commission des affaires étrangères, je souhaite évoquer un récent sondage commandé par 20 Minutes à OpinionWay et réalisé sur un échantillon de 314 jeunes de 18 à 30 ans. Ce sondage porte sur le rapport des jeunes à la situation internationale. Les journaux – 20 Minutes, mais aussi Valeurs Actuelles, La Charente libre et Yahoo Actualités – en reprennent la conclusion, à savoir que près de la moitié des jeunes Français sont prêts à s’engager dans le cas où le territoire national serait attaqué. Cela semble une évidence républicaine. Cependant, dans le contexte de l’allocution du président de la République, le sondage a été interprété comme une volonté d’aller au combat, ce qui alimente une ambiance va-t-en-guerre et sert l’idée que la guerre est inéluctable.

Je me suis alors demandé quelle question avait été posée aux sondés. Je ne l’ai pas trouvée : le site d’OpinionWay ne donne qu’un communiqué de presse et rien ne renvoie au sondage dans l’article de 20 Minutes. Ainsi, les journaux, à partir d’un échantillon de 300 personnes, titrent sur les 18-30 ans. Pire encore, si l’on regarde dans le détail ce qui les inquiète, on constate que 85 % – 266 personnes – des sondés sont préoccupés par la situation ukrainienne, 83 % par la politique étrangère de Donald Trump et 62 % par l’instabilité liée à la situation au Moyen-Orient. Or, dans 20 Minutes, cela devient « le conflit au Proche-Orient », ce qui est bien différent puisque la formule exclut la situation en Syrie. La troisième conclusion du sondage est que les jeunes sont favorables à l’augmentation des dépenses militaires. Nous n’avons pas accès aux questions ni aux marges d’erreur ; on sait simplement qu’il a été réalisé selon la méthode des quotas.

À un moment où la question de la guerre et de la paix se pose de manière cruciale en France et sur le continent, les sondages d’opinion jouent un rôle décisif car ils déterminent ce qu’il est acceptable ou non de dire. Personnellement, je m’informe par le biais de la presse écrite et des réseaux sociaux. Ainsi, il m’arrive de tenir, pendant un débat télévisé, des propos qui me semblent rationnels et qui sont en réalité exclus du champ légitime du débat. La circulation circulaire de l’information dont parlait Bourdieu – ici entre la production de sondages, dont personne n’interroge la méthodologie, et les plateaux de télévision, où leurs résultats sont présentés comme une évidence – pose un problème démocratique essentiel. Que pensez-vous de l’influence des sondages sur les conditions du débat qui précède l’élection ?

M. Luc Bronner. La faiblesse de l’échantillon devrait ôter toute valeur au sondage. C’est un exemple parlant : un média publie un sondage en exclusivité, ce qui ne signifie pas qu’il l’a financé ; l’information est reprise, dans un deuxième temps, par d’autres médias. C’est une logique low cost qui consiste à produire du bruit médiatique en commentant des sondages qui ressemblent à des informations sans coûter autant que des articles de fond écrits par des journalistes envoyés sur le terrain. Les conséquences sur le débat public sont graves : alors que les principes fondamentaux de l’État de droit et de la démocratie sont directement attaqués, peut-on s’appuyer sur des outils et des méthodes aussi peu fiables ?

Vous avez raison de dire que les entreprises de sondage contribuent à fabriquer les objets du débat. Leur responsabilité est immense dans le lien qui est fait dans le débat public entre l’immigration et la sécurité. Leurs méthodes sont sujettes à caution : lorsque j’utilise ma fausse identité de musulman auprès des instituts de sondage, je suis plus souvent sollicité pour des questions traitant de mon rapport à la République. C’est d’autant plus le cas que certains groupes de presse ont des idées politiques, culturelles, voire civilisationnelles et tendent à fabriquer une représentation du réel qui correspond à leur idéologie plus qu’à la réalité de la société française.

M. Alexandre Dézé. C’est typiquement le genre de sondage qui passe sous les radars de la Commission des sondages, ce qui explique que vous ayez eu des difficultés à trouver des informations complémentaires. La méthodologie en est fragile, avec une marge d’erreur de 5,8 points ; de plus, il rassemble une population tout sauf homogène au sein d’une catégorie unifiée qui laisse entendre que tous les 18-30 ans pensent sur le même mode, ce qui est évidemment faux.

Un discours de confusion entretient l’idée selon laquelle les sondages reflètent correctement l’opinion publique et les rapports de force électoraux. De ce fait, la population a une croyance élevée dans la capacité des sondages à dire le vrai. C’est ce que l’on appelle l’effet de véridiction. On a ainsi tendance à confondre les intentions de vote et la réalité électorale, voire à considérer qu’une intention mesurée par sondage vaut un vote. En l’occurrence, on confond les déclarations de 314 jeunes, si tant est qu’ils aient tous répondu, avec ce que pensent les jeunes en général, et on les verse au débat politique pour nourrir une représentation dominante de la situation actuelle, à savoir le potentiel guerrier de la jeunesse. C’est une description idéal-typique des logiques artefactuelles de la production sondagière.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Il est évident que la présentation des sondages dans les médias a un effet d’auto-entraînement. Les chaînes d’information en continu ont pris une place grandissante dans la production de l’information et, pour des raisons économiques, il faut constamment alimenter leur récit. Cela n’est pas sans lien avec l’accélération de la vie politique, où une histoire chasse l’autre. Il y a trois semaines, M. Bardella serrait la main de Steve Bannon ; aujourd'hui, il est contre M. Trump.

Nous recommandez-vous d’auditionner les entreprises qui constituent les panels ? Pensez-vous utile que nous enquêtions sur place ?

S’ils ne sont pas motivés par un intérêt économique, ni par la recherche de la vérité, quel intérêt les instituts ont-ils à produire des sondages qui ne correspondent pas à la réalité ? Pour les politiques, la réponse est évidente : influencer la politique. Vous semble-t-il possible qu’un parti politique s’organise pour investir les panels et fausser ainsi les résultats ?

Vous suggérez à la commission d’enquête de demander une transparence totale sur les redressements statistiques. Les instituts de sondage risquent de s’y opposer au motif que cela relève de leur cuisine interne. Mais il y a une différence entre les intérêts économiques des instituts de sondage et l’intérêt des citoyens, qui est de connaître la vérité, ou celui des chercheurs et des médias, qui est de proposer des éléments de critique méthodologique.

Je crois savoir que Ouest-France a décidé de ne pas commander de sondage pendant l’élection présidentielle. Cela vous semble-t-il une pratique médiatique intéressante ?

Pensez-vous que certains instituts donnent de meilleurs résultats que d’autres ? Le Cevipof a réalisé une enquête sur un panel de 23 000 personnes avec les mêmes méthodes que les instituts de sondage.

A-t-on déjà réalisé un avant/après sur un même panel pour savoir si les sondés avaient effectivement voté pour le candidat qu’ils avaient indiqué lors du sondage ?

Considérez-vous normal que les représentants des instituts de sondages viennent commenter ces mêmes sondages dans les médias ? Cela constitue, à mes yeux, un conflit d’intérêts majeur.

Vous avez dit que les sondages étaient des produits d’appel pour les instituts. En effet, c’est tout bénéfice : le journal leur paie le sondage, puis fait leur publicité en citant leur nom.

Enfin, que pensez-vous de l’influence des sondages de popularité politique en période pré-électorale ? Il me semble qu’ils ont une forte capacité à produire des candidats à la candidature en lançant les noms de candidats putatifs.

M. Luc Bronner. La circulation des sondages est sans commune mesure avec ce qu’elle était il y a vingt ans. Elle a été décuplée par une production massive à bas coût et par la viralité de l’information – ou, plus précisément, des opinions – sur les réseaux sociaux et les chaînes d’information en continu.

La Commission des sondages n’a pas les moyens d’enquêter sur la constitution des panels, qui constitue un enjeu démocratique. Je sais néanmoins que la société française Bilendi a doublé son chiffre d’affaires en deux ans – plus à l’international qu’en France – et qu’elle développe des outils d’intelligence artificielle pour permettre à ses clients de générer leurs propres enquêtes à partir des panels existants. Il serait pertinent de l’interroger sur son modèle économique.

Les instituts affirment qu’ils disposent d’outils intégrés à leurs panels pour éviter toute manipulation collective desdits panels. Des questions pièges, pour lesquelles la possibilité de se tromper est quasi nulle, sont intégrées aux questionnaires afin d’empêcher les réponses automatiques envoyées par des robots et les inscriptions massives venues de pays étrangers. Est-ce suffisant ? Je ne saurais le dire. Les méthodes artisanales m’inquiètent paradoxalement davantage : en créant chacun une douzaine d’adresses mail et autant d’alias, comme je le fais moi-même, il serait facile à quelques militants ayant suivi une courte formation de représenter plusieurs centaines ou milliers de personnes. Ce n’est pas suffisant à l’échelle d’une campagne, mais cela peut jouer pour faire émerger un candidat au-dessus de la barre symbolique des 5 % afin de créer une dynamique comme celle qui a entouré Éric Zemmour, laquelle pourrait, demain, bénéficier à un animateur de télévision d’extrême droite ou à un humoriste.

Les instituts de sondage vous répondront légitimement que le calcul des redressements est couvert par le secret des affaires, dont je me permets de signaler qu’il a été renforcé ces dernières années pour empêcher les médias de faire leur travail. Les éclaircissements demandés par la commission d’enquête seraient peut-être l’occasion de remettre la question sur la table.

Les médias ont des stratégies différentes vis-à-vis des sondages. Le Monde a choisi de s’associer avec Ipsos et le Cevipof, le Centre de recherches politiques de Sciences Po Paris, pour des enquêtes au long cours réalisées sur des échantillons pouvant dépasser 20 000 personnes afin de garantir un niveau de confiance élevé dans les statistiques produites. Leur méthode suscite des réponses contrastées dans le monde universitaire comme dans le monde médiatique, mais les chercheurs en sciences politiques du Cevipof fournissent un travail préparatoire solide sur la formulation et l’ordre des questions dans le but de minimiser leur influence sur les répondants. Nous jugeons qu’il est pertinent d’alimenter le débat public par des sondages de qualité tout en les remettant à leur place, qui est toute relative dans la fabrique de l’opinion. D’autres journaux ont fait le choix de ne pas recourir aux sondages : c’est le cas de Ouest-France, dont la récente annonce ne fait que confirmer une politique ancienne.

Les sondages de popularité intéressent avant tout les hommes et les femmes politiques. Je ne suis pas certain qu’ils reflètent fidèlement l’opinion : les premiers à ces classements, comme les vieux chanteurs, ne sont généralement plus aux manettes.

Comment protéger notre fonctionnement démocratique en évitant qu’une même personne conseille un candidat, commente les débats électoraux dans les médias et réponde à des marchés publics pour le SIG ? C’est un exercice compliqué qui relève à la fois de la responsabilité des instituts de sondage, du point de vue de l’éthique professionnelle, et de la vôtre, du point de vue du contrôle légal.

M. Alexandre Dézé. Le rapport d’activité de la Commission des sondages de 2022 dresse un tableau positif du travail réalisé par les entreprises chargées de la gestion des access panels, sans préciser comment elle a obtenu ses informations. Je suis frappé par l’opposition singulière entre l’article de Luc Bronner dans le Monde, qui a bousculé le milieu des sondages, et les affirmations de la commission selon laquelle les sondages en ligne ne posent aucun problème et les sociétés contrôlent correctement les réponses. Une véritable investigation serait la bienvenue.

On sous-estime combien les sondages ont pénétré la mécanique de production politique en France. Par une collusion d’intérêts entre les médias et les hommes politiques, ils sont devenus un produit d’information ordinaire, conforme aux règles de l’économie médiatique, car leur production coûte peu cher, les instituts de sondage baissant leurs prix pour s’offrir une fenêtre de publicité. Les sondages politiques représentent 1 à 5 % de leur chiffre d’affaires. L’essentiel est que leurs résultats circulent pour capter d’autres clients.

M. Antoine Léaument, rapporteur. C’est une publicité bien particulière. D’ordinaire, une marque paie pour obtenir de la visibilité. Quand Le Journal du dimanche commande au CSA un sondage sur les statistiques ethniques, lequel est ensuite commenté dans tous les journaux du groupe Bolloré – et nulle part ailleurs –, c’est au contraire le commanditaire du sondage qui paie pour la publicité faite au sondeur !

M. Alexandre Dézé. C’est un échange de bons procédés – des sondages à bas coût contre une publicité maximale – qui explique la médiocrité de certaines enquêtes. Le but est de produire les résultats les plus spectaculaires possible pour faire le buzz. Le phénomène est particulièrement visible dans les périodes à forte intensité politique.

Au début des années 2010, Jean-Luc Mélenchon a essayé de lever le secret du redressement. Cela a eu l’effet contraire et le secret industriel a été renforcé. Je ne sais pas comment faire pour le lever. La Commission des sondages déclare qu’elle impose aux instituts une colonne de référence unique et un critère de certitude de choix. Concrètement, on ne sait pas ce que cela veut dire.

Il n’est pas facile de déterminer quels instituts produisent de meilleurs résultats, les classements entre instituts étant réalisés par les instituts eux-mêmes.

Il existe un type de sondage proche des avant/après que vous décrivez et que l’on appelle les rollings. Ce sont des sondages quotidiens qui combinent trois échantillons glissants : un de l’avant-veille, un de la veille et un du jour. Les avant/après sont une idée intéressante, mais ils ont leurs limites. À titre d’exemple, deux sondages réalisés sur les raisons de l’abstention aux élections présidentielles de 2017, l’un avant le premier tour, l’autre après, donnaient des résultats très différents. Notons qu’il s’agissait de questions fermées qui passent souvent à côté des raisons réelles. Dans le premier sondage, les principales raisons avancées étaient la déception vis-à-vis des hommes et des femmes politiques (41 %) – ce qui suppose de s’y connaître –, la conviction que le résultat de l’élection ne changerait rien (20 %) et le fait qu’aucun programme ne soit convaincant (19 %) – ce qui, là encore, suppose qu’on les ait lus. Dans le second sondage, on assiste à une reconfiguration de la hiérarchie des réponses, la première raison avancée étant l’indisponibilité le jour du vote (39 %). Les répondants se sont alignés sur ce qu’ils pensaient être une réponse légitime aux yeux des sondeurs avant le premier tour, à savoir que l’abstention ne pouvait avoir qu’une raison politique.

La production sondagière évolue en circuit fermé : ce sont ceux qui produisent les sondages qui viennent les commenter sur les plateaux. Cela ferme un peu plus l’espace à la critique.

Enfin, les sondages de popularité imposent des listes d’acteurs politiques sélectionnés par les sondeurs, les acteurs politiques, les journalistes et les spécialistes de sciences politiques. Mais ces personnalités sont-elles réellement connues des répondants ?

M. Pierre-Yves Cadalen, président. Merci de ces échanges passionnants qui nous seront utiles.

* *

Audition, ouverte à la presse, de M. Jean Gaeremynck, président de la commission des sondages, et de M. Stéphane Hoynck, secrétaire général (jeudi 13 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Jean Gaeremynck, président de la commission des sondages depuis janvier 2024 et président de section honoraire au Conseil d’État, et M. Stéphane Hoynck, secrétaire général de la même commission depuis juillet 2020.

Créée par la loi du 19 juillet 1977, la commission des sondages a pour mission d’étudier et de proposer des règles tendant à assurer dans le domaine de la prévision électorale l’objectivité et la qualité des sondages publiés ou diffusés, et de contrôler les pratiques de diffusion des sondages électoraux.

L’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(MM. Jean Gaeremynck et Stéphane Hoynck prêtent successivement serment.)

M. Jean Gaeremynck, président de la commission des sondages. La commission des sondages est chargée de veiller à l’application des règles définies par le législateur et le pouvoir réglementaire, s’agissant des sondages politiques. Elle dispose d’un site internet qui retrace son activité et publie ses rapports d’activité et toutes ses prises de position – communiqués de presse, avertissements, mises au point. Entièrement renouvelée en janvier 2024, elle est composée de neuf membres titulaires, deux issus du Conseil d’État, deux de la Cour des comptes, deux de la Cour de cassation, et de trois personnalités respectivement nommées par le président de la République et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que de six suppléants.

Depuis 2024, la commission a auditionné les dirigeants des principaux instituts de sondage auxquels elle a l’habitude de demander des informations. Elle a travaillé sur les élections européennes, puis législatives. Son rapport d’activité de l’année 2024 vient d’être finalisé. Depuis début 2025, elle se penche sur les premiers sondages dans la perspective des élections municipales qui auront lieu dans un an, ainsi que sur l’hypothèse de référendums et sur la popularité de personnalités politiques en vue de l’élection présidentielle. Nous avons également pris l’attache d’institutions dont les missions sont proches des nôtres : l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) ; la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP), la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil). Cette année comme les précédentes, la Commission est donc très mobilisée d’autant que si l’on se réfère aux différents commentaires, l’hypothèse d’élections législatives n’est pas exclue.

M. Stéphane Hoynck, secrétaire général de la commission des sondages. En créant la commission des sondages, le législateur a considéré que les sondages rendus publics, lorsqu’ils touchent à la matière électorale, sont susceptibles d’influencer le comportement des électeurs. Il faut donc s’assurer qu’ils sont réalisés de manière objective, avec la meilleure qualité possible. En 1977 en effet, la situation était caractérisée par une absence totale de régulation : des officines, aux méthodes non scientifiques, se faisaient passer pour des instituts et diffusaient des données chiffrées avec l’apparence du sérieux d’un sondage. Historiquement, l’objectif était donc de lutter contre une forme de fake news, de faux sondages.

Dans le cadre de notre mission de contrôle, les instituts doivent nous communiquer un certain nombre d’informations, portant notamment sur la nature des sondages : depuis 2016, nous sommes tenus de publier ces informations sur notre site internet. Nous contrôlons systématiquement, de manière exhaustive, la conformité des sondages à la loi. Nous gardons à l’esprit la volonté du législateur de 1977 : pour être utile, la commission doit intervenir dans le temps de l’élection. Les sondages sont donc contrôlés dans les vingt-quatre à quarante-huit heures suivant leur transmission ; nous adressons nos éventuelles remarques à l’institut concerné dans un délai extrêmement bref. L’appréciation du caractère d’urgence varie bien sûr selon la proximité de l’élection.

M. le président Thomas Cazenave. Quels sont vos moyens d’intervention ? Vous appuyez-vous sur des experts ?

M. Jean Gaeremynck. La commission peut s’appuyer sur des personnes expertes – l’une issue de l’Insee et l’autre ayant une formation de statisticien –, qui effectuent un examen systématique de tous les sondages. J’insiste sur ce dernier point, déjà évoqué, du principe de l’exhaustivité.

M. Stéphane Hoynck. La commission s’appuyant sur la loi et sur un décret de 1980 qui a fixé les grands principes en matière de qualité des sondages, ses rapports d’activité publiés depuis 1979 font apparaître qu’elle a progressivement resserré son contrôle sur un certain nombre de points : la matérialité des sondages, afin d’éviter les faux sondages ; la qualité de l’échantillonnage, l’échantillon devant être suffisamment large – davantage que les 200 personnes interrogées dans les sondages qui ont fait l’objet de nos premières mises au point au début des années 1980 ; la représentation de l’échantillon, qui doit inclure les villes moyennes et les communes rurales et ne pas se contenter d’interroger des personnes issues de quelques grandes agglomérations d’autant qu’à cette époque, les sondages étaient effectués en face à face, même pas par téléphone. Ces éléments n’ont désormais plus besoin d’être contrôlés de manière systématique, les instituts les ayant parfaitement intégrés.

Actuellement, les questions qualitatives prédominent, comme celle de la traçabilité du sondage. Comment l’institut passe-t-il de données brutes – par exemple, les intentions de vote à une élection donnée – aux données publiées ? Si l’institut n’est pas en mesure de répondre sur ce point, ou si ce qui a été déclaré ne correspond pas à la réalité, nous signalons la mauvaise qualité du sondage.

Il y a vingt ou trente ans, les exigences étaient moindres, car la qualité des sondages était bien moins bonne. Les sondeurs s’autorisaient à ne pas appliquer les mêmes redressements aux différents candidats, laissant ainsi la place à l’arbitraire ou à la subjectivité. Actuellement, au-delà de l’existence des critères de redressement et de leur bonne application, sont exigés, pour l’ensemble des candidats testés, les mêmes critères de redressement. Enfin, lorsqu’un institut réalise plusieurs vagues de sondage pour la même élection, la commission vérifie que les mêmes critères de redressement sont appliqués pour chacune d’entre elles.

M. Jean Gaeremynck. La commission dispose de moyens juridiques considérables, fixés par la loi de 1977 et le décret de 1978. Les instituts de sondage sont tenus de fournir un certain nombre de renseignements : les informations requises lors de la première publication d’un sondage – nombre de personnes interrogées, nom de l’organisme ayant effectué le sondage, nom du commanditaire, texte intégral des questions posées ; une notice contenant des éléments d’information plus précis, permettant de comprendre le processus d’élaboration du sondage – les modalités selon lesquelles les données brutes ont été recueillies ainsi que les conditions du passage des données brutes aux données redressées. Si la commission n’a pas reçu cette notice, elle la réclame et l’obtient. D’une manière générale, les organismes qui procèdent à un sondage sont tenus de diffuser tous les documents sur la base desquels le sondage a été publié ou diffusé. La Commission a également la possibilité de demander des renseignements complémentaires et d’assurer ainsi la nécessaire transparence.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Combien de sondages recevez-vous chaque année ? Si vous en recevez un grand nombre, disposez-vous de ressources humaines suffisantes pour les analyser de manière exhaustive ? Les notices publiées sur le site de la commission des sondages sont-elles celles fournies par les sondeurs ? La loi de 1977 dispose qu’elles doivent mentionner les redressements, ainsi que la technique avec laquelle il y a été procédé. J’ai en effet remarqué que, si les données brutes et redressées sont communiquées, tel n’est pas le cas pour le procédé qui a permis le passage des unes aux autres.

L’exemple le plus récent est un sondage Ifop-Fiducial pour Sud-Radio et Le Figaro – « Le baromètre de l’ambition présidentielle, vague 1 ». La notice technique détaillée fournit la taille de l’échantillon – autour de 800 personnes –, avec des marges d’erreur comprises entre 1,5 et 3,5 points. S’agissant de la reconstitution du premier tour de l’élection présidentielle de 2022, le pourcentage brut de votants est très inférieur pour Jean-Luc Mélenchon puisqu’il s’élève à 14,7 % alors qu’il a réalisé un score de 21,9 %, soit un écart assez important avec la réalité ; et aucune explication n’est donnée sur le pourcentage redressé à 21,5 %. Sur la question posée – le souhait d’une candidature de Jean-Luc Mélenchon en 2027 –, on passe de 15,2 % à 16 % après redressement ; je m’étonne du différentiel entre ce dernier chiffre et les 21,5 % précédemment mentionnés. Quelle a été la méthode de redressement utilisée ?

J’ai également remarqué que l’institut CSA vous a communiqué une notice technique. Or, il nous a indiqué ne pas pouvoir participer à nos travaux, au motif qu’il ne réalisait pas de sondages en lien avec les élections. Selon vous, devrions-nous faire venir l’institut CSA dans le cadre de cette commission d’enquête ?

D’un point de vue technique, le site internet fait apparaître trois niveaux de publications : des communiqués, des avertissements et des mises au point. Comment s’effectue le choix entre ces différentes options ? Comment les mises au point – le niveau maximal – sont-elles reçues par les médias qui publient les sondages ? Vos recommandations sont-elles suivies ?

L’article 3 de la loi de 1977 dispose que les notices doivent préciser, « s’il y a lieu, la nature et la valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ». Or, je n’en ai pas trouvé de trace. Recevez-vous de telles notifications ? Si oui, sont-elles publiées ? L’une des questions soulevées relève justement de l’utilisation par les instituts de sondage de rémunérations pour constituer leurs échantillons.

M. Jean Gaeremynck. Les années d’élections, on note en moyenne 200 sondages, même si ce chiffre varie selon les années et la nature de l’élection. En 2017, il y a eu 618 sondages, dont 560 au moment de l’élection présidentielle. L’année 2022 en a compté 514 au total, dont 467 avant la présidentielle – soit presque 100 de moins. Les élections qui génèrent le plus de sondages sont les municipales : en 2014, il y a eu 248 sondages, pour 158 en 2020 ; les élections législatives de 2017 ont donné lieu à 58 sondages, contre 47 en 2022 et 42 en 2024.

M. Stéphane Hoynck. Nos rapports d’activité prennent en considération l’ensemble du cycle électoral. Ainsi, en 2022, nous avons eu un peu moins de sondages qu’en 2017, année qui constitue un pic par rapport aux périodes précédentes – 2012 et 2007. L’essentiel des sondages a lieu dans l’année précédant immédiatement le scrutin. Si notre activité varie effectivement selon les cycles électoraux, nous sommes en mesure d’en gérer le flux.

M. Jean Gaeremynck. Les notices sont publiées sur le site – il s’agit d’une obligation – telles que transmises par les instituts de sondage.

M. Stéphane Hoynck. La loi stipule que la notice rendue publique doit préciser les critères de redressement. Elle reste toutefois assez générale, sans entrer dans le détail des méthodes de redressement. Les éléments qui nous sont fournis au titre de l’article 4 de la loi de 1977 sont plus précis sur les méthodes effectives de redressement, ce qui nous permet de contrôler la traçabilité entre les données brutes et celles publiées.

Le débat parlementaire porte régulièrement sur l’exigence d’une plus grande transparence vis-à-vis du grand public. Dans le cadre de la notice mentionnée à l’article 3, certains instituts de sondage ont d’ores et déjà fait le choix de ne pas distinguer entre les données qui nous sont fournies et le contenu rendu public, ce qui génère davantage de transparence. D’autres instituts revendiquent, au contraire, une forme de secret des affaires sur les méthodes employées ; si celui-ci n’est pas opposable à la commission des sondages, peut-être ne souhaitent-ils pas divulguer leurs méthodes à leurs concurrents. Il appartient donc au législateur de déterminer le nouvel équilibre opportun.

Quant au sondage particulier que vous mentionnez, il m’est difficile de le commenter. Nous vous adresserons une réponse écrite concernant celui-ci.

Nous constatons de manière récurrente que le souvenir de vote concernant M. Mélenchon est moins bon que pour les autres candidats – les représentants des instituts de sondage pourront vous l’indiquer directement. Dans l’exemple que vous donnez, si M. Mélenchon a remporté plus de 21 % à l'élection présidentielle de 2022, mais que son score brut est de 15 %, c’est que le sondage a « manqué » 6 % de ses électeurs. Peut-être les sondeurs ne parviennent-ils pas à atteindre certains d’entre eux ? Ou est-ce parce que les répondants au sondage ayant voté pour M. Mélenchon ne le déclarent pas ? C’est une vraie question.

Lorsque les sondages étaient menés par téléphone, après l’élection présidentielle de 2002, le souvenir de vote pour Jean-Marie Le Pen, qui avait pourtant obtenu près de 17 % des voix au premier tour, pouvait descendre à 5, 6, ou 7 %. Les sondeurs ont ce problème en tête. Ils le corrigent en accroissant le poids des réponses des personnes déclarant avoir voté pour le candidat concerné. C’est l’une des faiblesses de la méthode.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Les sondeurs vous donnent-ils le détail des redressements effectués sur les sondages et leurs motivations ?

M. Stéphane Hoynck. En règle générale, les sondeurs fournissent un tableau très complet : « les colonnes de redressement », qui présentent les différents critères de redressement, avec les paramètres et pondérations associés. Nous vérifions que le même critère de redressement est appliqué à chacun des candidats, afin de réduire les phénomènes tant de sous-évaluation que de surévaluation – il ne s’agit évidemment pas d’appliquer un même coefficient pour chacun, sinon les résultats dépasseraient le quota de 100 %.

M. Jean Gaeremynck. Votre dernière question portait sur un institut de sondage en particulier. Lors des auditions que nous avons menées en début d’année, nous avons constaté que, quel que soit l’institut de sondage, les sondages politiques occupent une place marginale dans leur activité – les sondages sur la vie économique et les questions commerciales en représentent en revanche 90 à 95 %. Toutefois les sondages politiques ont une importance symbolique très forte ; ils constituent une vitrine pour les instituts, qui doivent se montrer irréprochables en la matière. Nous les y aidons.

M. Stéphane Hoynck. À notre connaissance, l’institut CSA ne fait pas de sondage d’intentions de vote au sens strict, c’est-à-dire qu’il ne teste pas des hypothèses de candidature à une élection donnée. Normalement, nous n’aurions donc pas à en connaître.

Toutefois, la loi prévoit que nous sommes compétents non seulement pour les sondages d’intention de votes, mais aussi pour tous ceux qui entretiennent un lien direct ou indirect avec le débat électoral. Il me semble que le sondage de l’institut CSA que vous évoquez portait sur le souhait de voir tel ou tel thème abordé dans le cadre d’une consultation référendaire.

Lors d’une récente réunion de la commission des sondages, nous avons décidé d’examiner de manière systématique les sondages sur les référendums, notamment à la suite de prises de paroles publiques du président de la République concernant l’opportunité de ces consultations. Nos compétences le permettent, car elles incluent les référendums. L’institut CSA nous a donc communiqué sa notice à notre demande et nous avons publié un communiqué de presse pour demander à tous les instituts qui feraient des sondages sur les référendums de nous les transmettre.

M. Jean Gaeremynck. Comme vous le mentionnez, il existe effectivement une gradation entre les avertissements et les mises aux points, qui ont en commun de concerner un institut particulier. Les communiqués sont quant à eux destinés à l’ensemble des instituts de sondage, pour leur bonne compréhension des exigences de la loi. De fait, les instituts suivent très attentivement notre site – et s’ils ne le faisaient pas, nous leur rappellerions qu’ils doivent le faire.

M. Hoynck a présenté notre communiqué du 6 mars 2025 relatif aux référendums. Avant sa publication, les sondages relatifs aux référendums n’entraient dans le champ de la commission qu’au cas où un référendum était annoncé. Avec ce communiqué, nous permettons aux sondages sur les souhaits des Français en matière de référendum d’entrer dans le champ de la commission, même quand aucune consultation de ce type n’est prévue.

Le 6 mars, nous avons en outre publié un communiqué précisant qu’à partir du 15 mars 2025 – c’est-à-dire un an avant les élections municipales de l’an prochain – tous les sondages portant sur la popularité du maire et les bilans de l'action municipale – création d’une ligne de tram, et ainsi de suite – entreraient dans le champ de la commission.

M. Stéphane Hoynck. La mise au point renvoie à notre pouvoir de contrainte le plus fort à l’égard des instituts et des organes de presse. Nous pouvons exiger la publication d’une mise au point sur un site de presse ou sur un média audiovisuel – la loi de 1881 sur la liberté de la presse prévoit des dispositions équivalentes.

Nous essayons de réagir dans la temporalité pertinente par rapport au débat électoral. Il nous faut être rapide et nous montrer à la hauteur de la polémique qu’a suscitée un sondage, lorsque nous estimons qu’il n’est pas entièrement légitime. Or la mise au point est lourde à organiser, puisqu’elle implique de convoquer l'institut mis en cause devant la Commission des sondages pour lui permettre d’exprimer son point de vue. Nous l’utilisons donc avec parcimonie.

Quand nous prenons position sur un institut particulier, nous recueillons toujours son avis, mais, dans le cas des avertissements, nous pouvons le faire de manière plus rapide, pour que l’empreinte négative qu’aurait un sondage mal réalisé sur l’électeur et le débat électoral soit corrigée.

Le cas de figure le plus fréquent est celui de candidats à des élections locales se prévalant dans la presse quotidienne régionale ou sur les réseaux sociaux de sondages qui n’existent pas et ne sont donc pas publiés sur le site de la commission. Si une personne constate une telle pratique, elle nous saisit. Après vérification, nous contactons le média en cause et nous publions un communiqué de presse, qui pourra être utilisé par tous ceux qui souhaitent rétablir les choses. Nous devons mener cet effort dans la temporalité de l’élection. Une réaction qui aurait lieu six mois plus tard n’aurait aucun intérêt, au vu de nos missions.

M. Jean Gaeremynck. Votre « salve » de questions concernait également les notices techniques. L’article 3 de la loi du 19 juillet 1977 prévoit que ces notices doivent préciser, « s’il y a lieu, la nature et la valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées. »

Il serait grave qu’un institut de sondage accorde des gratifications sans nous l’indiquer. Si nous avons des raisons de croire que c’est le cas, nous demandons aux représentants de cet institut de compléter la notice. S’ils rechignent à le faire, nous enclenchons un processus de discussions plus tendues.

M. Stéphane Hoynck. Normalement, oui, les instituts précisent l'existence d’une gratification. Pour vous donner un ordre de grandeur, quand une personne consacre trente ou quarante minutes à un sondage, la gratification est d’un montant inférieur à 1 euro. Elle n'est même pas directement financière. Elle prend la forme de points de fidélité, dont l’accumulation donne droit à des cadeaux. Rappelons que la question ne concerne que les sondages par internet – aucune gratification n’était prévue à l’époque des sondages en face à face et des sondages téléphoniques.

Sur le fond, j’entends la critique : une personne, quand elle a un intérêt financier à répondre à un sondage, risque de ne pas répondre de la même manière que lors des élections, où elle n’a pas d’intérêt financier à voter. Il nous semble toutefois que le système actuel de sondages par internet, qui passe par des panels administrés par différentes entités, soit au sein des instituts eux-mêmes, soit par leurs sous-traitants, a ses vertus.

Les sondeurs ont toujours eu des difficultés à convaincre les gens de répondre à leurs enquêtes. C’était le cas en 1980, en face à face, en 2000, par téléphone et c’est le cas en 2025, par internet. Quand un sondeur demande un quart d’heure pour répondre à un sondage, beaucoup refusent, que ce soit dans la rue, au téléphone ou par internet.

Une rémunération équivalente à 1 euro pour quarante-cinq minutes ne permet évidemment pas de gagner sa vie. Les instituts font donc un pari qui repose moins sur l’intérêt pécuniaire que sur une logique de fidélisation. Les répondants savent que leur participation leur permettra d’accumuler des points, qui donneront droit à un cadeau, ou à une somme qu’ils pourront donner à une association – les motivations des personnes sondées diffèrent.

Nous avons mené une série d’auditions à ce sujet à la fin de l’année 2021 avec des instituts et des panels. Il apparaît que la motivation n’est financière ni du côté des sondés, ni du côté des instituts, qui seraient de toute manière incapables de rémunérer les répondants avec un véritable salaire.

La gratification n’est pas une panacée. Elle peut entraîner des biais, mais corrige beaucoup de ceux qui apparaissaient lors de l’administration d’enquêtes par téléphone ou en face à face.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Si le sondeur recourt à des sous-traitants tels que Bilendi, Dynata ou Toluna pour trouver des répondants, la rémunération est-elle attribuée par le sondeur ou par son sous-traitant ? Dans ce dernier cas, l’institut pourrait considérer que la rémunération n’est pas son affaire, qu’elle fait partie d’un service global du sous-traitant, si bien qu’il ne vous transmettra pas d’information à ce sujet.

Par ailleurs, comment les instituts détaillent-ils les rémunérations ? Par exemple, si un sondage rémunéré 25 euros et comptant cent questions ne comprend qu’une question d’ordre politique, les instituts indiquent-ils seulement la rémunération de cette question – dans cet exemple, 25 centimes – ou vous donnent-ils l’ensemble des chiffres ?

M. Jean Gaeremynck. Dans le cadre des entretiens du début de cette année, la commission s’est intéressée non seulement aux instituts de sondage, mais aussi aux entreprises d’access panel, qui constituent de très vastes panels de personnes susceptibles de répondre aux sondages administrés en ligne, panels à l’intérieur desquels sont constitués les échantillons représentatifs servant aux sondages politiques. Nous avons donc reçu Bilendi et Toluna, pour des discussions assez serrées concernant leurs conditions d’intervention et leurs relations avec les instituts de sondage.

M. Stéphane Hoynck. Au moins depuis 2021, nous avons acquis la conviction qu’il existe désormais deux métiers. Le premier métier, celui de sondeur à strictement parler, consiste à élaborer des questionnaires et à traduire les données brutes en données restituables et publiables. Le second consiste à donner accès aux répondants et à les interroger. Lorsque les sondages par téléphone étaient prédominants, les instituts de sondage recouraient souvent à des étudiants pour leurs plateaux d’appel – qu’ils les recrutent directement, dans le cadre d’une vacation, ou qu’ils passent par un sous-traitant.

Le démarchage des répondants s’est professionnalisé sous la forme d’entreprises d’access panel. Certaines entreprises ont internalisé ce métier, par exemple Harris Interactive ou Ipsos. D’autres sociétés, telles que l’Ifop, font appel à des sous-traitants. Les deux modèles coexistent.

Je m’inquiéterais si l’ensemble des instituts de sondage recouraient à un seul fournisseur d’access panel. La variété des modèles et des acteurs ainsi que leur relatif éparpillement sont plutôt rassurants.

Lorsque les instituts indiquent une gratification de 0,75 euro, c’est pour l’ensemble de l’enquête et non pour une question électorale isolée, comme il y en a dans les sondages dits omnibus. C’est du moins ce que je comprends. Je ne vois pas quel modèle économique permettrait aux instituts de rémunérer les répondants à hauteur de 25 euros, même pour un sondage de cent questions auquel il faudrait consacrer une heure.

Bien évidemment, nous considérons que si le répondant a reçu une gratification, il doit en être fait mention même si celle-ci n’a pas été versée par l’institut lui-même, mais par le sous-traitant. C’est bien là l’esprit de la loi.

M. Jean Gaeremynck. La majorité des membres de la commission, moi y compris, ont découvert le métier de fournisseur d’access panel en auditionnant ces entreprises. Nous avons notamment découvert que leurs pratiques sont très éprouvées sur le plan méthodologique. Ils constituent des panels de personnes susceptibles de répondre à n’importe quel sondage et non spécifiquement aux sondages politiques. De fait, la majorité des sondages sont d’ordre commercial.

Ces entreprises prévoient en outre tout un dispositif de contrôle interne pour sécuriser le système. Une personne qui a répondu à un sondage ne sera pas systématiquement sollicitée pour le suivant.

Les représentants des entreprises d’access panel se sont volontiers prêtés à nos questions. Ils se montreront disponibles si nous avons des questions complémentaires.

M. Thomas Cazenave, président. Les journalistes et les universitaires que nous avons auditionnés – je pense notamment à MM. Bronner et Dézé, hier – ont eu des mots très durs sur la qualité des sondages, qui m’ont surpris. Ils ont évoqué des sondages low cost, un modèle économique qui fragilise la qualité des sondages.

Considérez-vous que la qualité des sondages s’est dégradée ces dernières années ? L’usage plus important des sondages par internet est-il en cause ? Par ailleurs, selon vous, la qualité des instituts de sondage est-elle homogène ?

Les instituts doivent indiquer et justifier les redressements dans les notices. Or certains ont souligné que la justification se limitait souvent à la mention « en raison du contexte ». Je comprends que vous avez davantage d’informations en matière de redressement et que si vous n’émettez pas d’avertissement ou de mise au point en la matière, c’est parce que vous considérez que les redressements effectués sont de bonne qualité. Est-ce bien le cas ?

Vous déclarez réagir très vite, en vingt-quatre ou quarante-huit heures. D’un autre côté, votre réponse graduée peut paraître un peu faible. Quand une mise au point a lieu, le mal a déjà été fait, d’une certaine manière. Pourquoi n’avez-vous donc pas envisagé un contrôle a priori ? Après tout, vous traitez déjà l’intégralité des sondages en flux continu, dans un délai très bref. Cela permettrait de garantir la fiabilité des sondages publiés.

Concernant votre dernier communiqué, relatif aux sondages sur les bilans municipaux, faut-il comprendre que de tels sondages, s'ils ne sont pas effectués dans l’année précédant les élections municipales, n’entrent pas dans le champ de la commission des sondages ?

M. Jean Gaeremynck. Président de la commission depuis début 2024, j’ai suivi très attentivement les deux vagues de sondages de l’an dernier, liées respectivement aux élections européennes et aux élections législatives.

Les sondages reflètent l’opinion, qui peut évoluer très rapidement et au dernier moment, en fonction des circonstances de la vie politique. Cela étant précisé, nous avons constaté que les résultats des sondages concernant les élections européennes et législatives réalisés aux dates les plus proches des élections prédisaient très bien le résultat des votes. Ceux-ci se situaient même à l’intérieur des marges d’erreur des sondages. S’agissant des sondages sur les élections législatives, je fais uniquement référence au nombre de voix. La question de la projection en sièges est différente ; nous l’avons d’ailleurs abordée dans notre rapport d’activité.

M. Stéphane Hoynck. L’amélioration est réelle concernant les données brutes. Celles-ci sont par définition moins fiables que les données redressées, mais c’est au cours du redressement que le risque de manipulation apparaît.

À l’époque où les sondages étaient réalisés par téléphone ou en face à face, les données brutes étaient beaucoup plus éloignées de la réalité qu’elles ne le sont actuellement. Nous pourrions reprendre l’exemple du souvenir de vote pour Jena-Marie Le Pen en 2002 ou en 1995. De même, dans les années 1970, alors que le vote communiste était très important, il était sous-déclaré dans les souvenirs de vote.

En outre, quand les sondages étaient menés en face à face, les échantillons étaient moins bien constitués. Il était difficile de refléter le maillage territorial du pays, en incluant tant les communes rurales que les petites villes, les villes moyennes, les grandes villes, les banlieues, les centres urbains et ainsi de suite. Ce travail était coûteux et n’était pas souvent mené.

L’enquête par internet permet d’atteindre une partie plus importante de la population, mieux répartie sur le territoire. Certes, des biais subsistent car certains n’ont pas accès aux ordinateurs, mais les données brutes de ces sondages ont le mérite de refléter la variété du corps électoral.

Il serait insensé d’évaluer la capacité de prédiction de sondages réalisés six mois avant une élection, alors que ni l’offre électorale ni l’opinion ne sont stabilisés. Nous pouvons en revanche évaluer les derniers sondages publiés avant l’élection. Sur ce plan, les sondages actuels sont de bien meilleure qualité que dans le passé.

La plupart des sondages réalisés par les sept ou huit instituts principaux dans les jours précédant l’élection présidentielle de 2022 classaient dans le bon ordre les six ou sept premiers candidats, alors que les derniers d’entre eux n’ont obtenu que 2 ou 3 % des voix. Évidemment, les résultats de ces sondages ne sont pas exactement ceux de l’élection, mais leur précision est remarquable, rapportée aux accidents industriels des sondages concernant le premier tour de l’élection présidentielle de 2002 – où les sondeurs n’ont pas annoncé l’accession de Jean‑Marie Le Pen au second tour –, ou, encore pire, aux sondages concernant le premier tour de l’élection présidentielle de 1995 – le score de M. Jospin avait été sous-estimé de 6 ou 7 points.

Les sondages ne prennent pas en compte les évolutions de dernière minute des intentions de vote. Et même si les biais, les risques de manipulation et les erreurs de méthodologie sont moindres que dans le passé, nous ne prétendons pas qu’ils doivent bénéficier d’une croyance aveugle.

Il serait en revanche inexact de prétendre que les sondages actuels sont de moins bonne qualité que ceux réalisés dans le passé avec d’autres modes d’administration. Du moins, nous n’avons pas observé un tel phénomène.

M. Jean Gaeremynck. La commission porte un intérêt très vif aux travaux, notamment scientifiques, effectués autour des sondages. Nous avons bien l’intention d’établir des contacts avec des universitaires, des chercheurs, des politologues et des sociologues pour évaluer le rôle des sondages dans le système.

J’ai cru comprendre que le qualificatif dont vous avez fait mention reflétait une opinion individuelle. La commission s’attache, quant à elle, à prendre connaissance de la diversité des travaux scientifiques. Une opinion est une opinion : même si elle est parfaitement respectable, elle ne peut pas être mise sur le même plan que des travaux conduits en suivant des méthodes universitaires éprouvées, ni qu’une pluralité d’opinions.

M. Stéphane Hoynck. Pour ce qui est du profil des instituts, ils présentent des organisations et des intérêts économiques hétérogènes. La plupart ne gagnent pas principalement leur vie grâce aux sondages électoraux. Certains sont adossés à de grands groupes internationaux, d’autres sont des petites entreprises de quelques personnes, qui font appel à des sous-traitants ; certains réalisent essentiellement des sondages de marketing, d’autres assurent des missions de conseil. Les modèles sont donc très variés, ce dont il faut plutôt se féliciter : le fait que le paysage soit composé d’une variété d’acteurs est un élément rassurant, qui nous permet de comparer des sondages produits avec des méthodes et des moyens divers.

Constatons-nous de véritables différences de qualité qui constitueraient des motifs d’inquiétude ? Globalement, non. Même si des phases d’apprentissage et d’échange plus ou moins longues sont parfois nécessaires pour faire comprendre l’importance des règles que nous avons édictées, les choses se passent généralement bien et les instituts ont plutôt à s’en féliciter : si les résultats des sondages sont globalement bons, c’est peut-être aussi parce qu’ils respectent nos préconisations. Avant l’élection américaine de novembre, il était frappant de constater, aux États-Unis, où aucun encadrement réglementaire des sondages ne s’applique, le désarroi des commentateurs journalistiques ou politiques, qui, confrontés à des sondages complètement partisans et contradictoires, ne savaient plus à quel saint se vouer et étaient contraints de décrypter les liens entre tel institut et telle université ou tel autre acteur pour détecter d’éventuels biais. Dans le système français, les instituts, même s’ils présentent une grande variété dans leur organisation, sont tous soumis à la même réglementation et, sauf cas particuliers – par exemple des instituts qui réalisent moins de sondages politiques et sont donc moins aguerris –, la qualité générale est plutôt bonne, ce qui ne nous empêche pas de faire des mises au point lorsque nous constatons un débordement ou un manque de rigueur.

M. Jean Gaeremynck. Ce qui m’a frappé, lorsque nous avons auditionné les instituts de sondage en début d’année, c’est qu’ils comprenaient presque tous, dans leurs équipes, des personnes formées à la statistique. Comme vous le savez, la loi de 1977 dispose qu’un sondage est « une enquête statistique ». Or, la France possède, en la matière, une école et une tradition dont la qualité est reconnue partout. Même si les instituts de sondage sont des entreprises privées à visée commerciale et non des services publics, ils intègrent des personnes ayant suivi une formation scientifique. Cet élément a été noté et jugé plutôt rassurant par les membres de la commission.

L’affaire la plus difficile que nous ayons eue à traiter, et qui a donné lieu à une mise au point, a concerné l’institut YouGov. Comme nous éprouvions des difficultés à comprendre sa méthode, qu’il s’agisse du passage des données brutes au résultat final ou des redressements effectués, nous l’avons reçu deux fois – car nous sommes tenus, avant de publier une mise au point, de donner à l’institut concerné la possibilité de faire entendre sa défense –, en faisant même venir d’Angleterre des représentants de son siège. Or j’ai été quelque peu troublé de constater que, même si nous ne comprenions toujours pas leur méthode, leurs résultats n’étaient pas si différents de ceux des autres instituts considérés comme plutôt sérieux.

Ce n’est donc pas parce qu’un institut publie des résultats globalement conformes à ceux des autres qu’il est irréprochable : nous nous attachons avant tout au respect des règles fixées par le législateur en matière d’éléments et de documents à transmettre, et surtout à notre capacité de saisir la traçabilité des données. Si nos experts ne comprennent pas, nous allons plus loin. En l’occurrence, après deux séances assez serrées sur le plan technique, un de nos experts a repris tous les documents ayant servi à l’enquête pour faire lui-même les opérations. Comme il n’est pas parvenu à reconstituer les résultats, nous avons fait la mise au point, dont nous avons imposé la publication au Huffington Post.

M. Stéphane Hoynck. S’agissant des méthodes de redressement, la commission des sondages vérifie, autant que possible, qu’aucune erreur n’a été commise, ce qui ne signifie pas que rien ne lui échappe. Cette remarque vaut d’ailleurs aussi pour la question d’un contrôle a priori : la responsabilité d’un sondage et de la qualité des informations transmises aux électeurs incombe à l’institut qui le réalise. Si ce dernier publie des chiffres erronés, que ce soit en raison d’un manque de maîtrise, d’une trop faible traçabilité ou de la volonté de manipuler une élection, c’est sa responsabilité qui peut être engagée, avec toutes les conséquences, y compris pénales, qui peuvent y être attachées. C’est là un élément fondamental.

J’ai donc tendance à penser qu’il ne serait pas bon de donner le sentiment que le contrôle d’un sondage par la commission, que ce soit ex ante ou ex post, constituerait un brevet de qualité. Le fait qu’un sondage ne soit pas manipulatoire ou ne manque pas de rigueur n’en fait pas une information à apprécier sans aucune distance : un sondage est une photographie de l’état de l’opinion à un instant T et n’a pas vocation à devenir l’alpha et l’oméga des choix électoraux de nos concitoyens.

La commission étant régulièrement mise en cause par ceux qui critiquent les sondages, nous nous trouvons souvent mis dans la position de donner l’impression de les défendre. Nous nous efforçons pourtant seulement de montrer que nous faisons notre travail sérieusement et que nous contrôlons de très nombreux éléments lorsque nous ouvrons le moteur : cela ne signifie évidemment pas que nous souhaitons que les sondages deviennent un élément central du débat démocratique en France. Veillons donc à ne pas donner l’impression qu’un tampon de la commission des sondages donnerait une aura de véracité aux sondages et supprimerait la distance critique que chacun est légitime à conserver par rapport à leur importance dans le débat. Si nous ne disons mot, cela signifie simplement que nous n’avons pas repéré de difficulté particulière sur un sondage donné, et non que l’un est meilleur que l’autre, qu’ils ne présentent aucun biais ou qu’ils doivent être lus sans aucune distance.

M. Jean Gaeremynck. La question du contrôle a priori est très intéressante, mais elle m’amène à rappeler la distinction très forte établie par la loi entre le contrôle de la qualité des sondages et leur publication. La commission n’examine que les sondages ayant vocation à être publiés : il en existe de très nombreux autres, qu’elle n’a pas vocation à contrôler. Le critère retenu par la loi est bien la perspective de la publication – une notion qui peut d’ailleurs avoir des acceptions diverses. Même si nous nous en tenons très rigoureusement à ce critère, nous nous intéressons surtout à ce qui intervient avant la publication, puisque les textes qui nous régissent visent principalement à encadrer les conditions d’élaboration des sondages destinés à être publiés.

Vous saluez à raison la rapidité de la commission, qui fait partie de ses forces : elle peut se réunir d’un jour à l’autre ou, si le temps manque, communiquer par mail – le secrétaire général a même constitué une boucle WhatsApp. Nous nous donnons tous les moyens d’intervenir collectivement pour traiter rapidement les points les plus délicats. Néanmoins, décider en amont qu’un sondage destiné à être publié ne convient pas nous conduirait à interdire une publication. On rentrerait alors dans le domaine très vaste du droit de la presse, qui est complètement différent de celui de la réglementation des sondages.

M. le président Thomas Cazenave. Votre mission consiste à contrôler l’objectivité et la qualité des sondages publiés. Vous apposez en quelque sorte votre tampon a posteriori : soit vous alertez l’opinion en signalant qu’un sondage présente des difficultés, soit, si vous n’émettez pas de critique, vous considérez qu’il a été fait dans les règles de l’art, ce qui ne revient pas à dire qu’il peut être lu sans recul ni distance. Or s’il y a vraiment un problème, la publication d’une mise au point me paraît constituer une réponse un peu faible. Comme vous travaillez très vite, ne pourriez-vous pas décider qu’un sondage ne respectant pas les règles qui garantissent sa qualité et son objectivité ne sera pas publié ? Je comprends bien que l’immense majorité des sondages ne seraient pas concernés, mais si une enquête est réalisée n’importe comment, je préférerais presque qu’elle ne soit pas diffusée.

M. Jean Gaeremynck. Je maintiens mon observation respectueuse : il me semble qu’on entrerait dans le domaine du droit de la presse en interdisant la publication d’un sondage au motif qu’il est de très mauvaise qualité. Pour l’instant, ni la loi de 1977 ni la loi sur la liberté de la presse ne prévoient cette possibilité, dont j’ai le sentiment qu’elle soulèverait des questions constitutionnelles.

Il n’est certes pas satisfaisant qu’un sondage qui dit n’importe quoi puisse être publié, car, dès lors, le mal est fait. La perspective d’une mise au point est toutefois très dissuasive car, en plus de mettre en cause la réputation de l’institut de sondage concerné, elle s’impose aux organes de presse, à l’instar d’un droit de réponse, et doit être publiée de façon aussi visible que le résultat du sondage. Les mises au point sont d’ailleurs assez peu nombreuses, précisément parce que les instituts de sondage et les médias font très attention.

M. Stéphane Hoynck. Les sondages électoraux occupent dans l’activité des instituts une place paradoxale : ils ne représentent généralement qu’une part limitée de leur chiffre d’affaires, mais constituent aussi pour eux une vitrine, et sont étroitement contrôlés. Si la commission des sondages pointe des insuffisances ou des manquements de la part d’un sondeur, cela affectera sa réputation pour le reste de son activité.

En outre, la mise au point doit être publiée dans un média et n’exclut pas la menace de la sanction pénale que peut entraîner la publication d’un sondage ne respectant pas les termes de la loi. Des contrats conclus entre un sondeur et un organe de presse ont ainsi déjà été rompus en raison de l’émission d’une mise au point. Cela ne remédie certes pas au mal qui est fait, mais cela a un effet sur la façon dont l’institut travaillera à l’avenir.

M. Jean Gaeremynck. Pour répondre à votre question sur les échéances municipales, nous pourrons par exemple considérer qu’un sondage réalisé à Romorantin en 2027 pour savoir si le maire a eu raison de refuser l’installation du tramway dans la ville ne relève pas forcément du champ de la commission, alors que la même question, posée à l’automne 2025, prendrait une connotation électorale.

M. Stéphane Hoynck. En revanche, une enquête portant sur les intentions de vote sera contrôlée, peu importe le moment où elle est effectuée. La date n’importe que pour les questions ne touchant pas directement à l’élection.

Mme Nicole Dubré-Chirat (EPR). Les sondages se multiplient généralement à l’approche des élections, même si la règle empêche d’en faire vingt-quatre heures avant l’échéance. Cette accélération a-t-elle un impact sur l’activité de la commission et sur votre appréciation de la qualité des enquêtes ? Que penseriez-vous d’un éventuel allongement de la durée d’interdiction des sondages ?

M. Jean Gaeremynck. L’interdiction concerne uniquement la publication des sondages : aucune règle n’interdit d’en faire et notre activité ne porte que sur ceux qui sont destinés à être publiés.

M. Stéphane Hoynck. La loi de 1977 prévoyait initialement d’interdire la publication des sondages pendant une semaine avant le premier tour de chaque élection. La Cour de cassation, en 2001, a estimé que ce délai, jugé disproportionné, était contraire à la Convention européenne des droits de l’homme et contrevenait au principe de liberté d’expression. Le législateur est donc intervenu pour le ramener à vingt-quatre heures, interdisant en pratique toute publication à partir du vendredi précédant l’élection, à minuit. Un éventuel rallongement du délai serait donc soumis à cette contrainte juridique.

Nous faisons respecter la règle en rappelant aux instituts qu’ils ne doivent pas publier de sondage dans cette période de trêve électorale. Se pose aussi la question, à mon sens assez anecdotique, des médias étrangers qui font valoir des sondages qui, en réalité, s’apparentent davantage à des rumeurs. Nous avons d’ailleurs insisté, dans nos deux derniers rapports d’activité, sur le fait que les chiffres émanant de journaux belges ou suisses, assez fantaisistes et très éloignés de la réalité, n’ont pas réellement de valeur. Cette forme d’ingérence soft le jour de l’élection, même si elle n’a probablement pas une influence importante sur le vote des électeurs, est problématique et nous la déplorons.

M. Pierre-Yves Cadalen (LFI-NFP). Vous avez parlé à plusieurs reprises de méthode scientifique. Pierre Weill déclarait pourtant, à propos des sondages : « Il y a une part de pifomètre, mais cela n’empêche pas de suivre quelques recettes. » Quel est le rapport entre le pifomètre et la science ? Vous expliquez notamment que, puisque l’opinion peut changer très rapidement, un sondage, au fond, ne se trompe jamais, ce qui le rend infalsifiable. Or il est admis, depuis Karl Popper, qu’une des caractéristiques de la science est la falsifiabilité : un résultat doit être falsifiable pour pouvoir être considéré comme scientifique. Si, chaque fois qu’on critique un sondage, on nous répond que l’opinion a simplement évolué très vite, il n’y a là rien de scientifique.

Vous indiquez par ailleurs veiller à ce que les mêmes critères de redressement s’appliquent à tous les candidats. Or, par définition, ces critères diffèrent d’un candidat à l’autre. Pouvez-vous préciser votre propos ?

S’agissant de l’écosystème des instituts et des entreprises commerciales de sondage, une question me taraude : le fait qu’un milliardaire comme Vincent Bolloré possède Le Journal du dimanche, Europe 1 et l’institut CSA ne conduit-il pas à un fonctionnement circulaire entre la commande de sondages par la presse, la réalisation des enquêtes et l’installation dans le débat public de sujets affectant le débat électoral ? Surtout, cette concentration de capital a-t-elle une incidence sur les marchés obtenus par les instituts de sondage – en d’autres termes, l’institut CSA bénéficie-t-il de marchés liés à l’empire Bolloré ?

D’après un sondage réalisé par OpinionWay et publié le 10 mars dernier par le journal 20 Minutes, 49 % des 18-30 ans seraient prêts à s’engager en cas de conflit en France. Ces résultats portent sur un échantillon de 314 personnes et ni l’article ni le communiqué de presse de l’institut OpinionWay ne précisent les questions posées. Ce genre de publications nourrit une ambiance guerrière particulièrement dangereuse. Vous êtes-vous saisis de ce sondage, qui verse dans l’approximation la plus totale, le Moyen-Orient évoqué dans le communiqué de presse devenant, dans l’article de 20 Minutes, le Proche-Orient ?

Vous expliquez que les sondages publiés six mois avant une élection n’ont aucun rapport avec les résultats. Quel est donc leur intérêt ? Je peux avancer quelques hypothèses : en 2017, les sondages ont permis de faire monter un candidat qui n’était connu par personne ; en 2022, ils ont servi à faire pencher le débat à l’extrême droite en suggérant qu’Éric Zemmour pourrait se qualifier pour le second tour.

Pourquoi ne pas limiter la production de sondages, puisque leur nombre connaît une inflation générale et que leur qualité ne s’est pas autant améliorée que vous le suggérez ? L’exemple de l’élection de 1995 me semble contestable : il est vrai que les sondeurs de l’époque n’avaient pas placé les candidats dans le bon ordre, mais, dans le dernier sondage de TNS Sofres, Jacques Chirac était donné 4 points au-dessus de son résultat, l’écart étant de 2,5 points pour Lionel Jospin. À titre de comparaison, en 2022, Jean-Luc Mélenchon était donné 4,5 points en dessous de son score par Ipsos, 4 points par Harris Interactive, 4,5 points par Elabe et BVA et 5 points par OpinionWay. Ces écarts considérables ont pu influer sur le contexte préélectoral, certains électeurs ayant pu juger inutile de voter pour un candidat dont ils pensaient qu’il ne serait pas en mesure de se qualifier pour le second tour.

Enfin, que pensez-vous de la procédure engagée par l’Ifop contre Alexandre Dézé, politologue spécialiste des sondages ? Vous semble-t-il admissible, dans une démocratie, qu’une entreprise commerciale tente de bâillonner la recherche par une procédure dont le seul effet aura été de pourrir la vie d’un chercheur pendant deux ans, la plainte ayant été retirée deux jours avant le procès ?

M. Jean Gaeremynck. Il me semble plus pertinent de parler de méthode statistique que de méthode scientifique – même si les deux se rejoignent, puisque les statisticiens observent des pratiques très rigoureuses. D’après ce que j’ai compris, les nouveaux modes d’administration des sondages – notamment en ligne – permettent de contrôler plus facilement les redressements opérés.

Je me suis fait la même réflexion que vous : après tout, puisque l’opinion peut changer à tout moment, un sondage ne se trompe jamais. Nous apprécions tout de même la qualité des sondages et leur valeur prédictive – faute d’un meilleur terme – avec d’autant plus d’attention à mesure qu’ils se rapprochent de l’élection. En l’occurrence, ceux qui ont été conduits juste avant les élections européennes et législatives de 2024 se sont révélés très fidèles aux résultats des élections. Pour autant, dans le cas de YouGov, la Commission s’est concentrée sur la nécessité de comprendre la méthode appliquée, sans se contenter d’observer les résultats. En la matière, les instituts sont soumis à une obligation de moyens. Si un sondage prétend donner une indication de l’état de l’opinion à un moment donné, cette appréciation doit être aussi rigoureuse que possible. Le rôle de la commission est de s’assurer que toutes les conditions de la bonne administration des sondages, dans la rigueur de la méthodologie scientifique, sont réunies.

M. Stéphane Hoynck. J’ai employé les termes de subjectivité ou d’arbitraire, vous celui de pifomètre ; nous parlons de la même chose. Indéniablement, ces pratiques ont existé. Lisez par exemple notre rapport sur l’élection de 2002 : on acceptait à l’époque non seulement que les sondeurs appliquent une méthode de redressement beaucoup moins rigoureuse que celle qui prévaut depuis une dizaine d’années, en faisant varier les critères d’un candidat à l’autre, mais aussi qu’ils sortent de la fourchette, c'est-à-dire de l’intervalle permis par ces différents critères. Lorsqu’on leur demandait de justifier leurs choix, ils pouvaient simplement expliquer vouloir s’aligner sur les résultats obtenus par leurs confrères ou tenir compte du contexte sociologique, sans plus de précision. Ces pratiques ne sont plus acceptées. Cela ne signifie pas pour autant qu’un sondage obéit à une démarche purement scientifique, puisque même si les chiffres et les marges d’erreur avancés s’appuient sur la science statistique, il s’agit avant tout de sonder des humains, ce qui est forcément compliqué. Nous ne prétendons pas donc que les sondages sont parfaitement scientifiques. En revanche, leur dimension subjective me semble beaucoup plus cantonnée qu’auparavant.

M. Antoine Léaument, rapporteur. La loi dispose que la commission contrôle les sondages liés au débat électoral. Cette notion peut recouvrir de nombreux sujets : les personnalités politiques, le pouvoir d’achat, l’immigration, la sécurité, etc. Vous semblerait-il judicieux d’inclure ce type de sondages dans la définition du « débat électoral » ?

Combien de fois les pouvoirs de sanction pénale de la commission ont-ils été utilisés ?

Dans votre rapport d’activité de 2022, vous indiquez que « seuls les sondages réalisés par interrogation en ligne et reposant sur des panels offraient des garanties d’absence d’artefact et permettaient de fonder un véritable contrôle statistique. […] Des chercheurs en sciences sociales contestent cette réalité empirique, préférant, par exemple, s’adosser au mythe de la pureté des sondages strictement aléatoires ou porter aux nues les sondages administrés par téléphone. Sans doute ont-ils raison s’agissant de l’avantage théorique de véritables sondages aléatoires par rapport à des sondages par quota, mais on ne peut aisément les suivre dans la mesure où la base de données de la Commission ne contient aucune étude qui s’approche réellement du prétendu modèle pur et parfait ». Vous donnez ainsi le sentiment de prendre vos distances vis-à-vis des chercheurs et de donner un satisfecit aux instituts de sondage, ce qui me semble étrange, votre rôle étant précisément de garantir la validité scientifique de leurs méthodes.

Disposez-vous de pouvoirs d’enquête puissants ?

Dans l’exemple de YouGov, la mise au point de la commission a paru le 2 avril 2024, pour une enquête publiée le 8 février. Un tel délai ne laisse-t-il pas le temps à un sondage d’une validité moyenne, voire médiocre, de se diffuser assez longuement ?

On nous a indiqué hier que vos locaux se situaient dans le Conseil d’État. Or vos décisions sont susceptibles de recours devant ce même Conseil d’État. Ne faudrait-il pas vous en séparer davantage, pour gagner en indépendance ?

L’article 6 de la loi de 1977 me semble envisager un risque corruptif : il dispose que « Ne peuvent être membres de la commission les personnes qui perçoivent ou ont perçu dans les trois années précédant leur désignation une rémunération, de quelque nature que ce soit, de médias ou d’organismes réalisant des sondages tels que définis à l’article 1er. » Avez-vous déjà été témoins, de la part d’instituts de sondage, de tentatives d’approche qui pourraient faire peser sur vous un risque de corruption ?

Le 8 avril 2022, la commission des sondages a fait paraître un communiqué à propos de l’organisme AtlasIntel, basé à São Paulo, indiquant n’avoir reçu aucun élément à propos d’un sondage qu’il venait de publier. Pourtant, les chiffres qui y figuraient faisaient partie de ceux qui se rapprochaient le plus des résultats de l’élection présidentielle. L’écart de voix entre Jean-Luc Mélenchon et Marine Le Pen y était ainsi estimé à 2,7 points contre 1,2 point dans la réalité, soit une erreur de 1,5 point. À titre de comparaison, Cluster17 avait commis une erreur de 1,8 point, OpinionWay et Ipsos de 3,8 points, Harris Interactive de 4,8 points, BVA, l’Ifop, YouGov et Kantar de 5,8 points, Elabe de 6,3 points et Odoxa de 6,8 points. Avez-vous, depuis, eu des retours de cet institut ?

M. Jean Gaeremynck. S’agissant des locaux, je suis d’accord avec vous, comme le sont les autres membres de la commission et le secrétaire général du Conseil d’État : nous devons en trouver d’autres, par exemple en nous rapprochant d’une autorité administrative indépendante (AAI) – car, même si nous ne figurons pas sur la liste des AAI, nous nous considérons un peu comme l’une d’entre elles. Aucun calendrier n’a en revanche été fixé.

Lors de l’examen de la loi de 2016, s’était effectivement posée la question de savoir si le périmètre d’action de la commission devait inclure toutes les questions politiques, ou plutôt celles se rapportant au débat électoral. La préférence du législateur s’était portée sur la seconde option, pour ne pas décorréler complètement notre activité du calendrier électoral. Certaines questions politiques relèvent manifestement du débat électoral, même si elles ne visent pas à recueillir des intentions de vote – ces sujets sont connus. D’autres n’en relèvent pas. Cette solution nous convient.

M. Stéphane Hoynck. Nous sommes très attentifs aux travaux des chercheurs qui font valoir qu’en théorie, un vrai sondage aléatoire est préférable à tout autre, y compris à un sondage par quotas. Seulement, il n’est pas possible de réaliser de tels sondages en France. L’Insee pourrait éventuellement s’en charger, mais les délais requis seraient beaucoup trop longs, car un sondage aléatoire suppose non seulement de disposer d’une liste exhaustive de la population parmi laquelle tirer des personnes au hasard, mais aussi de solliciter ces dernières jusqu’à ce qu’elles répondent – puisque quelqu’un qui refuse de répondre a potentiellement des choses intéressantes à dire et ne devrait donc pas être écarté des résultats. Les enquêtes de l’Insee demandent ainsi trois à six mois, une durée incompatible avec l’objectif de donner une photographie de l’opinion. Tel était le sens de notre critique : nous mesurons tout à fait la pertinence théorique du sondage aléatoire, mais cette méthode ne fonctionne pas pour les sondages politiques qui nous sont soumis.

Nos pouvoirs d’enquête nous permettent d’exiger d’un sondeur tous les éléments lui ayant permis de réaliser un sondage. Dans l’affaire YouGov comme dans d’autres, nous avons demandé l’ensemble des fichiers, des tableaux Excel et des données brutes nécessaires pour reconstituer les résultats. Si un institut ne nous les fournit pas, nous estimons que le sondage doit être dénoncé. L’exemple d’AtlasIntel est intéressant : peut-être ne l’avez-vous pas noté, mais le sondage auquel vous faites référence prévoyait une victoire de Mme Le Pen au second tour de l’élection, par 50,5 % contre 49,5 %. Nous avons interrogé l’organisme, mais n’avons reçu aucune information à propos de ce sondage qui nous a été transmis le jeudi ou le vendredi précédant l’élection. Dans ces conditions, nous avons décidé de réagir immédiatement. Ce sondeur est actif aux États-Unis et ailleurs. Clairement, si AtlasIntel nous transmet un autre sondage, nous l’examinerons attentivement et, si nous n’obtenons pas davantage d’informations et qu’une saisine du procureur paraît pertinente, nous envisagerons sérieusement de le faire. En tout cas, lorsque nous n’obtenons pas les éléments que nous demandons, nous considérons que le sondage en question est a priori vérolé.

Pour ce qui est des mécanismes corruptifs, la loi fixe des obligations claires d’absence de liens avec les sondeurs, pour les membres de la commission comme pour les agents. Nous nous y tenons de façon stricte. Je n’ai pas connaissance de situations dans lesquelles des sondeurs auraient cherché à nous influencer, mais nous y serions évidemment très attentifs. En la matière, nous bénéficions des mêmes garanties qu’une AAI. Nous serions évidemment très choqués par de tels comportements et envisagerions les voies et moyens d’y réagir le cas échéant.

M. le président Thomas Cazenave. Merci beaucoup pour votre disponibilité et vos réponses précises, qui ont permis d’enrichir nos travaux.

* *

Audition, ouverte à la presse, de représentants du Service d’information du gouvernement : M. Michaël Nathan, directeur, M. Gaspard Tafoiry, secrétaire général, et Mme Tiphaine Bonnier, cheffe de cabinet (jeudi 13 mars 2025)

M. le président Thomas Cazenave. Nous accueillons M. Michaël Nathan, directeur du service d’information du gouvernement (SIG) depuis 2018, et deux de ses collaborateurs, M. Gaspard Tafoiry et Mme Tiphaine Bonnier.

Rattaché aux services du premier ministre et placé sous la tutelle du secrétariat général du gouvernement (SGG), le service d’information du gouvernement existe sous cette dénomination depuis 1996. Ses missions sont définies par le décret du 18 octobre 2000, qui a été modifié l’an dernier.

Dans le cadre des travaux de la commission d’enquête, nous évoquons depuis hier la question de la place des sondages dans notre vie politique et de leur éventuelle influence sur les élections. Nous venons d’entendre la commission des sondages, et souhaitons notamment savoir quel usage en fait le SIG.

Je vous rappelle que l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires impose aux personnes auditionnées par une commission d’enquête de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(M. Michaël Nathan, M. Gaspard Tafoiry et Mme Tiphaine Bonnier prêtent successivement serment.)

M. Michaël Nathan, directeur du service d’information du gouvernement. Je vous remercie de me donner l’occasion de présenter les activités du SIG, en particulier en période électorale, car il s’agit là, je crois, du sujet qui intéresse le plus cette commission d’enquête.

Placé sous la tutelle politique du premier ministre et sous la tutelle administrative du SGG, le SIG est une administration chargée de promouvoir l’action gouvernementale en mettant en exergue le lien entre les décisions gouvernementales et les politiques publiques qui en découlent, et en valorisant leur matérialisation dans le quotidien des Français.

J’ai été nommé directeur du SIG par le Premier ministre Édouard Philippe, fin 2018. Le mandat qui m’a alors été confié faisait suite à un rapport de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale des affaires sociales et de l’Inspection générale de l’administration qui soulignait la nécessité de moderniser et de transformer la communication gouvernementale et institutionnelle, en particulier en développant les leviers numériques afin de toucher les audiences naturellement plus connectées, comme la jeunesse – même si elle n’est pas la seule sur les réseaux sociaux.

Pour répondre à ce mandat, l’organisation du SIG a évolué et les textes réglementaires qui le régissent ont été modifiés. C’est le cas du décret auquel vous avez fait référence, mis à jour l’an dernier, mais aussi de la circulaire relative à l’organisation et à la coordination de la communication de l’État, qui est d’une grande importance. En effet, si la multiplication des acteurs qui communiquent dans l’environnement institutionnel peut être une force, elle devient une faiblesse dès lors qu’ils ne sont pas coordonnés. Il était donc nécessaire – et c’était l’un des points essentiels du diagnostic – de coordonner la communication gouvernementale et institutionnelle sur certains sujets pour la rendre plus cohérente, pertinente et performante. L’animation interministérielle étant l’une des prérogatives de Matignon, notre tutelle, cette mission est donc au cœur du mandat du SIG.

Nous vous transmettrons tous les documents relatifs à notre organisation, à commencer par notre organigramme. Notre organisation vise à répondre à trois missions principales.

Tout d’abord, nous avons pour objet de comprendre l’évolution de l’opinion. Pour cela, nous adoptons une démarche aussi holistique que possible, en nous appuyant sur toutes les sources de données disponibles. L’analyse des sondages tout d’abord, tant ceux commandés par le SIG que les sondages publics réalisés à la demande de tiers et auxquels nous avons accès, offre une vision intéressante des tendances. Mais si l’image que donnent les sondages est juste du point de vue méthodologique, elle est aussi incomplète, d’autant que sa durée de vie est de plus en plus courte en raison de la très forte volatilité de l’opinion.

Pour bien appréhender l’opinion, il faut donc croiser l’analyse des données des sondages, qui sont sollicitées, avec l’ensemble des signaux faibles issus des données spontanées exprimées dans les médias généralistes traditionnels et sur les réseaux sociaux. Il est bien clair que l’opinion ne s’exprime pas en tant que telle sur les réseaux sociaux, ne serait-ce que parce que tout le monde n’y intervient pas : on n’y retrouve donc pas l’échantillon représentatif qui est la base de la structuration d’un sondage. En revanche, l’analyse croisée des données issues des médias et de plateformes nous permet de détecter des tendances et des signaux faibles pour orienter notre action.

Nous complétons tout cela par des données froides, des données socio-démo-économiques par exemple, produites par les think tanks. Nos analyses sont ensuite bien sûr remontées à nos tutelles, politique et administrative. Je précise dès à présent à ce propos que les sondages que nous pouvons commander durant la période de réserve électorale sont soumis à des règles très strictes, qui réduisent largement les sujets d’étude. Quoi qu’il en soit, ce travail nous permet d’élaborer des stratégies de communication qui ne soient pas fondées sur des intuitions, mais bien sur une approche analytique, singulièrement sur des sujets comme la participation électorale.

Notre deuxième grande activité est de produire du contenu au service de la promotion de l’action gouvernementale. Nous sommes présents dans les médias de proximité et dans des médias « organiques », c’est-à-dire les points de contact numériques que nous éditons directement. Pour animer le site info.gouv.fr par exemple et alimenter les comptes du gouvernement sur l’ensemble des réseaux sociaux, il faut produire beaucoup de contenu et l’adapter au format de chacune des plateformes : la vidéo, en particulier, a pris beaucoup de place dans notre organisation.

Enfin, le SIG est chargé d’assurer la coordination interministérielle, véritable clé de voûte du système. Pour pallier la dilution naturelle de la parole dans un collectif nombreux et protéiforme, il est essentiel de coordonner les services de communication des divers administrations, opérateurs et services déconcentrés de l’État, et de définir régulièrement des priorités de communication. Cette nécessité nous a conduits à faire évoluer à la fois notre organisation et nos outils de gouvernance, afin de former un collectif au service d'une stratégie de communication globale.

L’organisation issue de la circulaire que j’évoquais tout à l’heure a pour objectif quasi officiel de nous permettre de définir des « objets » interministériels prioritaires, sur lesquels nous mobilisons et coordonnons les différents acteurs. À l’issue d’un important travail de forme, nous avions déjà défini une identité commune, à travers une charte de l’État désormais bien ancrée dans les usages ; il s’agit maintenant de disposer d’éléments de fond communs pour assurer la promotion de l’action gouvernementale sur un certain nombre – restreint – de thématiques, ce qui permet de mutualiser les efforts et les coûts et d’être plus performant.

J’en viens à la communication en période pré-électorale, qui est loin d’être ordinaire. Durant la période de réserve, qui s’ouvre six mois avant le scrutin, le périmètre de communication est drastiquement restreint ; en particulier, toute promotion du bilan de l’action gouvernementale est proscrite. Il est toujours possible de sonder l’opinion sur une thématique d’actualité précise et d’informer de l’existence d’un service ou de l’accès à une nouvelle politique publique, à condition que la communication s’en tienne à un narratif simple et purement descriptif. Les règles que nous devons suivre en période pré-électorale, qui s’appliquent à la fois à la communication sortante et aux sondages et études pouvant être commandés, sont rappelées dans un vade-mecum très détaillé et régulièrement diffusé par le SIG à l’ensemble des acteurs de la communication, et font systématiquement l’objet de rappels par courrier, en lien avec le SGG. Comme il reste possible de communiquer, toutes les campagnes de communication des administrations doivent alors nous être soumises en amont de leur diffusion afin que nous puissions vérifier qu’elles respectent bien les règles spécifiques à la période de réserve. Ce processus d’agrément sert de corde de rappel.

S’agissant de l’incitation au vote, puisqu’il s’agit de l’objet de votre commission d’enquête, nous avons déployé des dispositifs de communication spécifiques. Nous œuvrons pour encourager l’engagement démocratique, en nous gardant bien, évidemment, de favoriser un candidat. L’enchaînement de scrutins des trois dernières années – certains prévus, d’autres non – nous a poussés à développer plusieurs leviers de communication.

Le premier d’entre eux est une signature commune. À l’instar de ce qui se fait dans les pays voisins, nous avons créé un logo spécifique « Allons voter », utilisé à chaque élection et visant à marteler l’importance d’aller voter – et pas, je le répète, d’aller voter pour un candidat en particulier : il revient à d’autres d’assurer cette promotion. Nous avons aussi développé différents dispositifs de communication, qui passent par des campagnes payantes bien sûr, mais aussi par de très nombreux partenariats gratuits avec des tiers ou avec des médias qui nous assurent la plus grande visibilité possible. Les plateformes numériques, en particulier, ont joué un rôle important dans la diffusion du message.

Mais il ne suffit pas d’appeler à aller voter, il faut dire comment. Nous nous sommes donc concentrés sur une approche très servicielle : marteler la date – un enjeu particulièrement important s’agissant des élections européennes – et rappeler la nature du scrutin, de même que les modalités pratiques de l’inscription sur les listes électorales et de la procuration. On ne peut pas se contenter d’une communication évanescente, il faut un véritable « call to action », un espace qui permette de déclencher une action concrète : c’est tout l’objet de la plateforme elections.interieur.gouv.fr, déployée depuis deux ans à la suite d’un travail mené avec le ministère de l’intérieur, et qui permet de trouver son bureau de vote, de vérifier son inscription sur les listes électorales ou de commencer une procuration en ligne.

Bref nos campagnes de communication sont très organisées et font l’objet de retours d’expérience et de bilans évaluant l’efficacité des différents leviers. Je les tiens à votre disposition.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Je suis effectivement intéressé par ces documents et le vade-mecum que vous avez mentionné. Pour le reste, merci pour ce propos liminaire très complet, qui répond à une partie des questions que je souhaitais vous poser.

Étant moi-même communicant, je suis intéressé par votre rôle de coordinateur de la communication gouvernementale. Pour coordonner efficacement des acteurs dont les priorités diffèrent, il est nécessaire d’avoir des lignes directrices. Celles que vous fixez s’imposent-elles aux ministères, ou seulement à certaines administrations ? Vous avez plutôt parlé des administrations mais, le SIG étant placé sous l’autorité du premier ministre, doit-il et peut-il coordonner la communication des différents ministères ?

L’analyse des sondages est une de vos activités majeures, même si vous avez souligné qu’ils n’étaient pas l’alpha et l’oméga pour comprendre l’opinion. Quelle quantité de sondages le SIG commande-t-il, à quels instituts et à quelle fréquence ? Ces sondages portent-ils sur des questions de société, sur la popularité des membres du gouvernement ? Quel est le montant de ces marchés ? Un rapport de la Cour des comptes publié en 2023 soulignait que le marché avec Publicis Conseil, initialement chiffré à 1,6 million d’euros, s’est finalement élevé à 8 millions : pouvez-vous nous expliquer les raisons de cet écart substantiel ?

Autre composante de la compréhension de l’opinion, les réseaux sociaux : pour ce qui les concerne, disposez-vous d’outils d’analyse agrégée ? Le cas échéant, lesquels, et quel type de données en tirez-vous ? Ces outils vous permettent-ils de détecter d’éventuelles ingérences étrangères, en particulier en période électorale ? À cet égard, échangez-vous des informations avec le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), ou utilisez-vous des outils communs ? Cette question me paraît particulièrement d’actualité au regard du contexte, car en général les tentatives pour influencer l’opinion redoublent en période de tensions internationales.

Enfin, vous avez évoqué votre partenariat avec les réseaux sociaux en matière d’incitation au vote. Ces derniers ont d’ailleurs coutume de recueillir les attentes de l’ensemble des responsables politiques en la matière dans les périodes électorales, en particulier avant l’élection présidentielle. Avez-vous pu établir des relations utiles avec tous les réseaux sociaux, ou certains se sont-ils montrés moins coopératifs ?

M. Michaël Nathan. Nous sommes certes sous la tutelle du cabinet du premier ministre, mais notre fonction est bien de coordonner les directions de la communication des ministères, au sens administratif du terme. Nous sommes chargés de la promotion de l’action gouvernementale au sens institutionnel, autrement dit de la mise en œuvre des politiques publiques. La communication politique sur l’action gouvernementale est assurée par les cabinets des ministres, même si cela ne nous empêche pas de participer à plusieurs instances de coordination et de partager des informations avec les communicants des ministres.

La tâche n’en est pas moins lourde pour autant, car les acteurs sont nombreux. Chaque administration compte des communicants, certes, dans sa Dicom (délégation à l'information et à la communication), mais aussi dans d’autres directions. Il faut y ajouter les opérateurs placés sous la tutelle des ministères, qui communiquent eux-mêmes sur les politiques publiques dont ils sont chargés, et les directions de la communication des préfectures, essentielles, qui assurent le fameux « dernier kilomètre » de l’information – une communication de proximité d’autant plus nécessaire que le volume de données poussées chaque jour vers nos audiences réduit de plus en plus leur capacité à recevoir l’information. Il faut coordonner l’ensemble de ces acteurs et leur donner de la visibilité sur les priorités de communication.

Pour résumer, la coordination de la communication politique relève de la responsabilité du cabinet du premier ministre et des conseillers en communication des membres du gouvernement, celle de la communication institutionnelle du SIG.

Comment s’opère cette coordination ? Il y a plusieurs étapes, que j’ai rappelées. On met d’abord en cohérence la forme, puis de plus en plus le fond, en définissant le plus en amont possible, en fonction de l’actualité, quelques objets prioritaires de communication sur lesquels mutualiser nos forces et nos ressources. Pour 2024, nous avons utilisé nos outils de gouvernance classiques : ces priorités ont été définies lors d’une réunion interministérielle présidée par la conseillère communication de Matignon. Les élections européennes, les seules alors prévues, en faisaient bien sûr partie.

S’agissant de l’évolution du volume des sondages, nous pourrons vous communiquer les chiffres. Il est plutôt stable sur les deux dernières années, alors que nous avons connu un pic de consommation pendant la période du covid, comme vous le montrera un tableau spécifique.

Je rappelle que je parle ici des sondages que nous commandons en direct. Nous travaillons aussi sur les sondages publics commandés par des tiers, majoritairement des médias – nous avons un abonnement qui nous donne accès à la donnée brute, aux ventilations et autres points techniques, pour pouvoir les analyser dans le détail.

Les sondages que nous commandons directement donc, qui ne sont pas publics, ont été nombreux pendant la période du covid. Nous avons alors actionné tous nos leviers pour bien percevoir l’opinion en multipliant les études quantitatives, qualitatives ou sur les communautés en ligne. Nous avons également connu une forte dépense budgétaire l’année précédant le covid, qui n’était en revanche pas due à une consommation de sondages : il s’agissait en fait du grand débat national, plus précisément de la plateforme d’analyse des contributions, qui relevait d’un marché intégré au marché des sondages.

Depuis trois ans, nous sommes revenus à la situation pré-crise – avant la période du covid, du grand débat et des gilets jaunes.

M. Gaspard Tafoiry, secrétaire général du SIG. Les chiffres pour 2023 sont de 1,2 million d’euros pour soixante-dix sondages, tous types confondus. Ces données sont communiquées à la représentation nationale tous les ans.

M. Michaël Nathan. S’agissant de votre question sur les marchés, comme pour tout achat de prestation extérieure, la commande de sondages est très encadrée par le code des marchés publics. Le SIG passe des marchés pour les ministères dans de nombreux domaines. Compte tenu de notre expertise technique, la direction des achats de l’État nous a confié le rôle de pôle principal d’achat sur les métiers de la communication. La Cour des comptes avait d’ailleurs relevé la nécessité de renforcer les effectifs que nous consacrons à la gestion des marchés, ce qui a été fait depuis avec un équivalent temps plein supplémentaire.

Le marché des sondages est divisé en dix lots qui recouvrent l’ensemble de la typologie des sondages. Il y a d’abord des sondages quantitatifs : ce sont des questions fermées – réponse par oui ou non – qui peuvent être posées de différentes manières, par exemple en ligne, ou au téléphone. Chaque type de sondage constituera un lot, confié à un attributaire différent. Il en va de même pour les sondages qualitatifs, composés de questions ouvertes.

Ces dix lots nous permettent de répondre à l’ensemble de nos besoins. Ils sont attribués, de façon publique bien sûr, à différents prestataires qui recouvrent à peu près l’ensemble des acteurs du marché : Ifop, Ipsos, Harris Interactive, OpinionWay, BVA…

Tout cela est très structuré. Nous définissons en amont un bordereau de prix qui nous permet de connaître très précisément le contenu de chaque prestation. Ces marchés sont disponibles pour l’ensemble de l’activité interministérielle : toute administration qui voudrait faire un sondage peut y recourir. Elle est alors totalement autonome : elle sollicite l’institut, s’explique, rédige son questionnaire et gère le résultat. En revanche, elle nous en informe, par le même process d’agrément que pour les campagnes de communication ; elle nous fournit les éléments et nous récupérons les données, que nous agrégeons avec toutes les autres dont nous disposons.

L’analyse agrégée des réseaux sociaux passe elle aussi par des marchés. Nous avons plusieurs outils à notre disposition, qui sont susceptibles d’ailleurs de changer dans peu de temps, puisque le marché est en cours de renouvellement.

Nos outils principaux sont pour l’instant Visibrain, Talkwalker et NewsWhip, trois plateformes qui nous permettent d’analyser les conversations en lignes sur l’ensemble des réseaux : X, TikTok, Google – que nous suivons de plus en plus près –, LinkedIn, Facebook… Jusqu’à fin 2020, nous utilisions CrowdTangle, un outil mis à disposition par Facebook pour l’analyse de ses communautés ouvertes. Il ne nous est plus fourni et notre capacité d’analyse s’en trouve réduite.

Je précise, car c’est important, que nous n’avons bien sûr accès à aucune donnée personnelle : à l’instar de n’importe quel annonceur ou client de ces plateformes, nous ne recevons que des données agrégées, non individuelles. Nous pouvons connaître des volumes de consommation ou d’engagement sur une thématique, un nombre de conversations par réseau social ou de vidéos vues, mais nous ne pouvons pas savoir que telle personne a dit telle chose.

Ces marchés servent eux aussi au niveau interministériel. Je sais que Viginum, pour faire le lien avec une autre de vos questions, utilise certains de ces outils, comme Visibrain. En revanche, ils n’y recherchent pas les mêmes choses que nous et utilisent bien d’autres outils qui, pour le coup, ne sont pas à notre disposition.

Vous nous demandez si nous sommes capables de détecter des ingérences. Nous avons beaucoup d’indicateurs de volumétrie et de vitesse de propagation. Nous sommes donc capables d’identifier de façon générique si un sujet est en train d’émerger ou d’accélérer. En revanche, nous ne serons pas capables de cibler des acteurs ou de constater qu’ils opèrent à travers une série de bots situés dans certains endroits du monde par exemple. Nos outils permettraient sans doute de le faire en partie, mais cela ne correspond pas à notre usage et encore moins à notre responsabilité. Ce sont Viginum et le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale qui sont chargés de ces sujets.

S’agissant de l’incitation au vote sur les réseaux sociaux, nous avons sollicité toutes les plateformes et elles ont bien joué le jeu. Vous le verrez dans les documents que nous vous transmettrons. Elles ont fait de la promotion sur des espaces dédiés et donné de la visibilité aux éléments clés : la date, les éléments serviciels, le site de référence – elections.interieur.gouv.fr.

La période commence généralement par une étape politique, avec une réunion où le ministère chargé des affaires numériques et celui de l’intérieur, chargé de l’organisation des élections, rappellent aux représentants des plateformes – généralement leurs responsables des affaires publiques – les bonnes pratiques, les règles, ce qu’on attend d’eux, l’enjeu démocratique. Dans la foulée, le SIG développe des actions plus concrètes. Nous leur fournissons les éléments utiles – des bannières avec les bons logos, les bons messages, les bons renvois vers le bon site – et nous assurons un suivi très opérationnel, en lien étroit d’ailleurs avec la Dicom du ministère de l’intérieur, très mobilisée sur ces sujets.

Nous complétons cette couverture globale que fournissent les plateformes par une déclinaison locale, assurée par les préfectures. Les sites de ces dernières et leurs relais de proximité permettent en effet de toucher encore davantage de citoyens.

Enfin, Publicis Conseil a été l’attributaire, de juillet 2019 à 2024, d’un marché ouvert seulement au SIG et aux services du premier ministre, portant sur les activités de création. Il s’agit de tout ce qui relève de la fabrication d’une campagne : son orientation stratégique, le choix d’une signature ou d’un logo, la création d’actifs de campagne divers et variés, notamment des spots vidéo. Les règles des marchés en vigueur imposent désormais de fixer un montant maximum de dépenses. En 2019 en revanche, il s’agissait d’un montant estimatif. Sur la base de la consommation des années précédentes, nous avions arrêté une estimation de 1,6 million. C’était compter sans la crise du covid, qui nous a amenés à faire beaucoup plus appel à la création que ce que nous avions prévu. D’autres éléments de communication liés ont suivi la crise du covid proprement dite, en particulier le lancement du plan France relance. Ce dernier a été l’un des tout premiers de ces objets prioritaires de communication que j’évoquais tout à l’heure, pour lequel différents ministères ont mutualisé leurs budgets pour mener une action de communication plus large, coordonnée par le SIG. C’est à cette occasion que le montant prévu a été dépassé.

M. le président Thomas Cazenave. Nous entendons de nombreuses critiques sur les instituts de sondage – à se demander parfois pourquoi ils ont encore des clients, s’ils sont vraiment aussi mauvais et que la qualité des sondages se dégrade d’année en année, notamment avec les enquêtes par internet ! Vous qui en êtes client, que pensez-vous de la qualité des sondages et de leur méthode d’administration ? Comment appréciez-vous le service rendu à celui qui les commande ?

M. Michaël Nathan. Nous sommes effectivement des clients des instituts. Nous leur commandons des produits. Mais, comme je l’ai déjà dit, pour bien comprendre l’opinion, nous cherchons toujours à hybrider la donnée que nous analysons. Même si nous considérons que les méthodologies utilisées par les sondeurs sont solides, et je pense qu’elles le restent – le redressement statistique n’est pas un correctif des sondages, mais une discipline en tant que telle, qui fonctionne – et même si elles produisent une vérité analytique, au sens mathématique du terme, cela ne suffit pas forcément à bien comprendre l’opinion, en particulier ses variations.

Les sondages sont justes à l’instant où ils sont faits. Le problème, c’est l’obsolescence de plus en plus rapide de la donnée : à peine avez-vous posé vos questions que déjà un facteur exogène est venu percuter l’opinion. Cela tient probablement, entre autres, à l’époque : l’opinion est beaucoup plus sensible qu’auparavant, parce qu’elle est très exposée et qu’elle a accès à énormément d’informations. Le temps que l’on tire les conclusions d’une enquête et qu’on les partage, l’opinion a déjà changé. Cela nous impose non pas d’arrêter les sondages, mais de cumuler les sources et d’hybrider les données pour mieux saisir les variations.

Pour cela, ce qui se passe sur les réseaux sociaux et dans les médias est très instructif. C’est une source d’analyse supplémentaire. Pour le dire en langage mathématique, ce qui compte est la dimension vectorielle : dans quel sens vont les choses, et à quelle vitesse. Ce n’est pas une expression de l’opinion, mais une indication extrêmement intéressante pour relativiser le résultat du sondage. Si l’on repère un signal faible et que le vecteur ne va pas dans la même direction que le sondage, il se passe peut-être quelque chose.

Tout cela doit se faire en continu, parce que les choses varient très vite. Pour répondre à votre question donc, en donnant un avis d’expert mais aussi forcément un peu personnel, je suis convaincu que nous avons besoin de ces outils, pour disposer de données de base, mais qu’il ne faut pas se limiter à eux. C’est toute l’approche que nous suivons.

La question dans la question, c’est celle de l’usage des sondages par les médias. La plupart des sondages auxquels vous faites référence sont commandés par des médias pour alimenter des plages très longues, en particulier sur les chaînes d’information en continu, pour lesquelles il faut avoir matière à discussion. Cela peut poser problème, surtout dans les périodes où le sujet est d’une forte actualité. La question ne se pose pas pour le SIG qui, étant soumis à des règles très strictes pour la période pré-électorale, ne fait logiquement pas de sondages. En revanche, nous analysons bien sûr ceux qui paraissent ailleurs. On voit bien alors les variations, on voit bien s’il se passe quelque chose – et à la fin, on voit bien le décalage avec les résultats.

Dans cette approche holistique que nous devons adopter, les données froides sont un très bon élément de rééquilibrage. Ces données socio-économiques, plutôt fournies par des think tanks que par des instituts de sondage, sont très intéressantes pour l’appréhension des tendances de fond qui traversent la société. Elles alimentent une vision de plus long terme et nous donnent une sorte de structure de fond pour comprendre comment se positionne l’opinion, ce qu’elle ressent et ce qu’elle perçoit. Cela nous permet de nous détacher de l’écoute des seules données à obsolescence rapide.

M. Antoine Léaument, rapporteur. La commission des sondages reçoit sur les sondages des données et des notes plus fournies que ce qui est publié, avec le détail des redressements qui ont pu être effectués par les sondeurs. L’abonnement dont vous avez parlé vous permet-il d’accéder aux données brutes, avant redressement ?

Vous avez parlé du grand débat et du recours à une plateforme qui a excédé les prévisions budgétaires. Je ne suis pas sûr d’avoir bien compris : aviez-vous prévu une certaine volumétrie sur cette plateforme, qui a été dépassée ? C’est intéressant dans la perspective des analyses multifactorielles sur lesquelles vous insistez à juste titre.

Soixante-dix sondages pour 1,2 million, cela fait une moyenne de 17 142 euros l’unité. J’imagine toutefois que cette moyenne n’est pas très significative : pouvez-vous nous donner des ordres de grandeur entre des sondages très coûteux et d’autres plus usuels ?

Enfin, à propos de cet outil qui s’appelait CrowdTangle, Facebook a-t-il cessé de le produire ou seulement de vous y donner accès ?

M. Michaël Nathan. S’agissant des données brutes, quand un média commande un sondage, c’est pour en publier les bonnes feuilles et les chiffres qui lui assureront de l’audience ; mais en général, il y a plus de choses dedans, en particulier des ventilations par tranche d’âge ou par typologie. L’abonnement auquel nous souscrivons, qui n’est pas spécifique au SIG, ne nous ouvre pas l’accès aux données avant redressement ni au détail méthodologique. En revanche, nous disposons des données complètes de l’ensemble des sondages publiés ainsi que de la note établie par le sondeur.

Lorsque le grand débat a été lancé, il a fallu pouvoir traiter avec précision des contributions certes structurées, mais très nombreuses, déposées sur une plateforme numérique réalisée avec une entreprise de la civic tech, Cap Collectif. La question n’est pas que le volume estimé a été dépassé : nous n’avions rien estimé du tout, puisque le grand débat national n’était pas prévu. Nous ne pensions pas avoir à exploiter des contributions en ligne, mais le marché existait, donc nous pouvions l’utiliser. OpinionWay, qui était attributaire de ce marché, a eu à traiter plusieurs centaines de milliers de contributions, sans les outils d’intelligence artificielle générative dont on dispose aujourd’hui et qui auraient certainement permis un traitement différent, en tout cas plus rapide.

Le coût moyen d’un sondage ne veut effectivement pas dire grand-chose : il y a une grande hétérogénéité suivant le type de sondage retenu. Le quanti coûte moins cher que le quali ; le quanti en ligne coûte beaucoup moins cher que le quali en face à face. Avec 5 000 euros, on a un sondage quanti en ligne sur un échantillon de mille personnes, avec une quinzaine de questions et une bonne représentativité. Pour un sondage quali en face à face, avec des questions ouvertes, de la relance et des verbatims, l’ordre de grandeur est de 50 000 euros. On peut imaginer toutes les déclinaisons entre les deux.

Enfin, CrowdTangle était un outil développé par Facebook, initialement mis à disposition des médias puis élargi à un certain nombre d’acteurs, dont les administrations gouvernementales. Il permettait d’analyser les conversations sur la plateforme, plus spécifiquement dans des groupes ouverts. Fin 2020, Facebook a décidé unilatéralement de fermer l’accès aux administrations gouvernementales, en le laissant ouvert aux médias, parce qu’il n’était pas possible de faire la différence entre les administrations gouvernementales qui pouvaient être qualifiées de respectables et les autres. Deux ans plus tard, le service a définitivement cessé.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Aucun autre outil ne le remplace ?

M. Michaël Nathan. Non, et aucun outil sur le marché ne permet de faire la même chose – probablement parce que la plateforme ne le veut pas : un éditeur tiers ne pourrait pas développer un tel outil sans que la plateforme l’y autorise.

M. le président Thomas Cazenave. Merci pour ces réponses très précises.

* *

M. le président Thomas Cazenave. Créé en 2021, le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), rattaché au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), vise à préserver le débat public des manipulations de l’information orchestrées de l’étranger sur des plateformes numériques. L’objet de ses missions est au cœur des travaux de notre commission ; il est d’autant plus précieux de vous entendre, monsieur, que le contexte international peut avoir une incidence sur la bonne tenue des élections, qui est indispensable à la solidité de nos institutions.

M. Marc-Antoine Brillant prête serment.

M. Marc-Antoine Brillant, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères. Merci pour votre invitation. Je suis ravi d’être auditionné sur un sujet qui nous tient tous à cœur : la protection du débat public numérique pendant les périodes électorales.

Depuis le milieu des années 2010, les manipulations de l’information impliquant des acteurs étrangers n’ont épargné aucun rendez-vous électoral ou référendaire majeur. Ne nous demandons pas si ou quand nous serons la cible d’acteurs malveillants : la question est de savoir si ces manœuvres informationnelles influencent les résultats des scrutins.

Face à cette menace, la France s’est mobilisée, créant en 2021 un dispositif national de protection que j’estime efficace.

Je commencerai par retracer l’historique des mesures visant à protéger les élections de tout le spectre des menaces, des cyberattaques aux manipulations de l’information. En France, nous avons pris conscience de leur existence pendant la campagne pour l’élection présidentielle de 2017, à l’occasion d’une opération dite de hack and leak. Cela consiste d’abord à attaquer des systèmes d’information – en l’espèce, ceux d’une équipe de campagne – pour y voler des données personnelles, puis à divulguer ces dernières, après en avoir volontairement modifié certaines. C’était la première fois qu’un rendez-vous électoral majeur était ciblé par une campagne de manipulation de l’information impliquant des acteurs étrangers. La fin de la naïveté s’est accompagnée du constat que la France ne disposait d’aucune agence ou dispositif interministériel à même de nous protéger contre la manipulation de l’information.

Quel est l’état de la menace ? L’actualité d’autres pays, comme la Moldavie, la Roumanie et la Géorgie, a soulevé la question des ingérences numériques étrangères en période électorale. On distingue quatre stratégies malveillantes. La première consiste à polariser le débat public numérique sur des thèmes qui divisent et dont on sait qu’ils peuvent influencer le comportement des électeurs. La deuxième vise à discréditer la procédure électorale, par exemple en la faisant paraître illégitime, défaillante, voire frauduleuse. Les exemples américains de récits dénonçant l’intention de voler le scrutin, « to steal the vote », sont connus. La troisième tend à alimenter la défiance à l’égard des médias traditionnels. Les médias libres comptent au nombre des symboles de la démocratie ; il s’agit de détourner une partie de leur public au profit de médias alternatifs. La quatrième cherche à mettre en cause la réputation de candidats ou de partis politiques engagés.

Viginum a analysé plusieurs modes opératoires mis au service de ces stratégies. Dans son récent rapport consacré à l’élection présidentielle de Roumanie de novembre 2024, il en caractérise deux. L’astroturfing utilise de faux comptes – des bots, des trolls –, qu’on appelle des « comptes inauthentiques ». Le recours à des influenceurs fait appel à des créateurs de contenus. Tous deux tendent à amplifier artificiellement la visibilité d’un récit trompeur ou d’une thématique donnée.

La diffusion d’images produites par l’intelligence artificielle (IA) prend de plus en plus d’ampleur. Les premières servaient à usurper l’identité d’un candidat ; depuis les élections de 2024, on observe que certaines, parfois humoristiques, accompagnent un texte. Nos partenaires et des médias ont révélé le même phénomène à l’étranger. On trouve également des images ou des vidéos décontextualisées, par exemple une vidéo tournée pendant les mouvements de contestation de 2019 et placée dans un contexte électoral plus récent, pour dénigrer un candidat ou une politique publique.

Le quatrième mode opératoire consiste à usurper l’identité de médias à l’aide de la technique dite de typosquatting : on crée un nom de domaine très proche d’un nom de domaine existant ; l’internaute, en suivant un lien de redirection proposé par un réseau social, tombe sur le site d’un média qui ressemble trait pour trait à celui dont il a l’habitude mais, si la charte graphique est identique, le contenu est très différent. Ce mode, révélateur d’un rapprochement entre acteurs de la manipulation de l’information et cybercriminels, a d’abord été utilisé par la campagne russe Doppelgänger, qui lui a donné son nom. Caractéristique des opérations pro-russes, il est aussi appelé RRN – en référence à Reliable Recent News. Le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et Viginum l’ont dénoncé en 2023. À l’époque, sept pays européens étaient touchés ; en France, près de quinze médias étaient concernés. L’intérêt est d’alimenter la défiance envers les médias traditionnels pour attirer le public vers d’autres médias.

Le cinquième mode consiste à créer des sites internet calqués sur des vrais sites de candidats ou de partis politiques. Lors des élections législatives de 2024, les médias se sont notamment émus de l’apparition d’un faux site, ensemble-2024.fr ; inspiré de celui d’Ensemble pour la République, il contenait des éléments inexacts et trompeurs.

Quel est l’impact de ces attaques ? Il est difficile de mesurer précisément l’incidence d’une manœuvre informationnelle ou d’une ingérence numérique étrangère. Aucun indicateur de mesure ne fait l’objet d’un consensus académique. On utilise principalement les indicateurs de visibilité disponibles sur les plateformes – nombre de vues, de likes, de partages. Or on sait aujourd’hui qu’on peut douter de leur fiabilité ; et quoi qu’il en soit, ils ne témoignent que de la visibilité d’une publication, non de son influence.

En France, toutes les manœuvres que nous avons détectées lors des élections de 2022 et de 2024 ont eu une visibilité limitée, voire nulle, dans le débat public numérique – il faut le souligner. Lorsqu’on détecte et qu’on caractérise un phénomène, la tentation est forte de le révéler, mais cela risque de lui donner une visibilité qu’il n’avait pas – c’est ce qu’on appelle l’effet Streisand –, donc de servir la stratégie des acteurs étrangers impliqués. Dans le cadre du dispositif de protection – j’y reviendrai –, un travail interministériel permet d’apprécier ce risque.

Comment la France s’est-elle équipée d’un vrai dispositif national ? Je l’ai dit, le constat a été dressé en 2017 que la France n’avait pas de capacité opérationnelle spécialisée dans la lutte contre la manipulation de l’information. Le décret du 13 juillet 2021 a créé Viginum. Sa mission est très précise : détecter et caractériser les ingérences numériques étrangères.

Évoquer la manipulation de l’information fait surgir de nombreuses notions : la désinformation, la mésinformation, la propagande, l’influence, la communication stratégique. Cela peut brouiller la compréhension. La France a fait le choix de renvoyer à une menace réelle : l’ingérence numérique étrangère. Nous sommes partis de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information, qui établit deux critères de manipulation de l’information : le comportement – une diffusion « artificielle ou automatisée, massive et délibérée » – et le contenu – « allégations ou imputations inexactes ou trompeuses d’un fait ». Afin de placer cette menace dans le champ de la sécurité nationale, nous avons ajouté deux autres critères : l’implication directe ou indirecte d’un État étranger ou d’une entité non étatique étrangère et la volonté de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation. Ces derniers font l’objet, dans le code pénal et dans le code de la sécurité intérieure, d’une définition assez large : les processus électoraux, la politique étrangère, la présence militaire de la France à l’étranger et les éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique et de son patrimoine culturel en font partie.

En résumé, la compétence de Viginum s’exerce sur les ingérences numériques étrangères, c’est-à-dire les manipulations de l’information impliquant un acteur étranger et visant à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, et sa mission consiste à détecter et à caractériser les opérations de cette nature. Nous ne sommes pas un service de veille, de communication, de renseignement ni de police ; sans tout dévoiler, nous menons des recherches en source ouverte et nous sommes autorisés par le Conseil d’État à procéder à un traitement automatisé de données à caractère personnel.

Concrètement, nous suivons des dispositifs informationnels malveillants reliés à des puissances étrangères et présents dans le débat public, pour collecter des indices. Nous en suivons plusieurs dizaines, de toute origine ; bien malheureusement, ils n’agissent pas seulement dans le cadre électoral : tous les sujets relatifs à la politique et à l’action du gouvernement sont touchés.

La caractérisation va plus loin que la seule détection : à partir de faisceaux d’indices concordants, nous analysons des modes opératoires. Viginum travaille non sur les contenus, mais sur les techniques de diffusion. En réalité, peu importe le contenu : plutôt que de créer du faux pour manipuler l’information, les acteurs étrangers malveillants ont désormais tendance à instrumentaliser les faits pour mener campagne.

Cette mission, définie au premier alinéa de l’article 3 du décret du 13 juillet 2021, prend tout son sens dans le domaine électoral. Nous devons veiller à ce que l’information diffusée aux citoyens ne soit pas altérée ; à partir des détections et caractérisations effectuées, nous devons fournir toute information utile à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), en application des lois du 22 décembre 2018, ainsi qu’à la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle (CNCCEP).

Pour protéger les élections, Viginum n’est pas seul ; il prend place dans un dispositif plus vaste, créé en 2022 pour les scrutins présidentiel et législatifs, et dont le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale assure la gouvernance en vertu du code de la défense. Le SGDSN est chargé d’identifier les opérations d’ingérence numérique étrangère et de coordonner les travaux de protection. Pour mener à bien cette dernière mission, un comité interministériel a été créé, qui vise à partager les informations et à définir des réponses spécifiques aux manœuvres d’ingérence identifiées. Présidé par le SGDSN, ce comité travaille en étroite relation avec l’Arcom, avec le juge électoral si nécessaire, et avec le bureau des élections politiques du ministère de l’intérieur, chargé de l’organisation des élections.

L’arsenal législatif est constitué de deux outils. Les lois du 22 décembre 2018 ont renforcé le pouvoir de l’Arcom sur les plateformes en ligne et celui du juge des référés, qui peut prononcer dans les quarante-huit heures le retrait d’un contenu jugé illicite. Le règlement du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques, dit DSA (Digital Services Act), organise la prise en charge et l’atténuation des risques systémiques provoqués par l’utilisation malveillante des plateformes en ligne.

Au niveau européen, le réseau nommé système d’alerte rapide, qui dépend du service européen pour l’action extérieure, relie les autorités des États membres compétentes en matière électorale. Il permet de signaler la détection de comportements malveillants inauthentiques, en particulier dans le cadre des élections européennes.

Le dispositif national est enfin chargé de sensibiliser certains acteurs à la menace informationnelle en contexte électoral – c’est peut-être sa mission la plus importante. En 2022, le SGDSN a déployé des séances de sensibilisation organisées par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi), Viginum et la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Avant chaque scrutin, nous alertons les candidats et leurs équipes de campagne sur la menace informatique – la cyberattaque –, la menace informationnelle et la menace d’ingérence plus classique – qui relève de la DGSI. Une autre séance s’adresse aux opérateurs de plateformes en ligne. Nous les réunissons pour leur dresser un état de la menace ; en retour, ils nous informent de leurs observations et rendent compte des dispositifs qu’ils prévoient de mettre en œuvre pendant les élections pour s’assurer que leurs services ne soient pas utilisés à des fins malveillantes. Troisièmement, nous avons travaillé l’an dernier en lien avec le service d’information du gouvernement (SIG) à l’information du grand public, contribuant, modestement, à la campagne « Allons voter ! » – qui était très bien.

Depuis la création du dispositif, nous avons protégé quatre scrutins – deux en 2022, deux en 2024. Aucune des manœuvres d’ingérence détectées n’a eu d’incidence sur le débat public numérique relatif à l’élection ni sur l’information diffusée aux citoyens.

En dépit de cette efficacité, nous considérons que la vigilance doit rester forte, en particulier concernant le rôle des opérateurs de plateformes. Nous avons tous suivi les annonces de la fin de la modération et du fact-checking sur certaines plateformes américaines qui hébergent le débat public numérique. Sur la durée, cela aura probablement des effets indésirables, voire nuisibles, notamment en période électorale.

M. Antoine Léaument, rapporteur. En tant que responsable numérique de l’équipe de campagne de Jean-Luc Mélenchon pour l’élection présidentielle de 2022, j’ai participé aux formations que vous avez évoquées. J’avais alors posé une question sur ce qu’on pourrait appeler les pressions capitalistes. Certains milliardaires recourent à des dispositifs médiatiques susceptibles d’influencer le débat public numérique – je pense, pour ce qui concerne la France, au groupe Bolloré. Puisque nous parlons d’ingérences étrangères, je pense également à M. Musk, qui utilise sa plateforme X pour orienter ce débat, notamment en valorisant certains contenus grâce aux algorithmes – il a affiché ses intentions dès l’achat de Twitter, par une image brutale représentant la manière dont il entendait abreuver ses abonnés de ses publications. Lors des élections fédérales allemandes, il a ainsi valorisé un parti politique en particulier, l’AfD (Alternative pour l’Allemagne). Avez-vous constaté la valorisation de contenus politiques sur X en France ?

Vous avez distingué la manipulation de faits de la création de contenus à l’aide d’une IA générative. J’ai vu une vidéo montrant une scène totalement imaginaire dans laquelle une personne présentée comme migrante agressait une femme dans la rue. Frappante de réalisme, elle visait à susciter une détestation des étrangers en mettant en avant un prétendu lien entre immigration et insécurité. Votre mission concerne les ingérences étrangères, mais certaines tentatives de manipulations impliquent aussi parfois des acteurs nationaux ; peut-être dotés d’une connaissance plus fine de la société française, ils cherchent à en exploiter les failles. C’est une menace. Travaillez-vous également sur cet aspect ?

Autre question : avez-vous des liens avec les médias ? J’ai souvenir d’un épisode assez brutal survenu en mai 2024, juste avant les élections européennes : des mains rouges avaient été apposées sur le Mur des Justes du Mémorial de la Shoah. À l’instar d’autres médias, Le Monde avait alors indiqué qu’elles étaient le fait de personnes venues de Bulgarie, étayant un soupçon d’ingérence russe. Ce genre d’événement est généralement amplifié par les réseaux sociaux, et Le Monde avait évoqué une volonté de publier ces contenus en ligne pour faire émerger le sujet dans la sphère médiatique, selon une logique d’astroturfing. Cela s’apparente, d’une certaine manière, à l’effet Streisand que vous évoquiez. Qu’il soit inventé ou réel mais manipulé, le fait générateur, violent et brutal, vise à créer des détestations et à diviser la société française : c’est le dénominateur commun à toutes les techniques de manipulation de l’information, qu’elles soient d’origine étrangère ou domestique. Mais en relayant cette information sans en appréhender toutes les dimensions, les médias l’ont, d’une certaine manière, validée, ce qui n’a fait que les discréditer par la suite.

Au-delà de la formation des médias, n’y a-t-il pas également un enjeu de formation de la population française, pour renforcer le réflexe de fraternité, cette fraternité inscrite dans notre devise nationale, envers nos compatriotes et, plus largement, envers tous ceux qui sont présents sur le sol de la République française ?

M. Marc-Antoine Brillant. S’agissant des pressions capitalistiques, soyons clairs : les médias ne font pas partie du mandat du service. Je peux néanmoins apporter une réponse très claire à votre question concernant l’ingérence d’Elon Musk dans le débat public national relatif aux élections allemandes : toute utilisation par un acteur étranger, organisation ou individu, de techniques numériques majoritairement inauthentiques pour s’ingérer dans un débat public numérique lié à une élection – c’est-à-dire un événement d’intérêt fondamental pour la nation – caractérise une ingérence numérique étrangère. Or autour du compte d’Elon Musk, déjà très puissant sur X, gravitent d’autres comptes dont la mission est d’amplifier la visibilité des contenus qu’il publie : c’est le propre des procédés inauthentiques. Il s’agit donc bien d’une ingérence.

M. le président Thomas Cazenave. Je veux être sûr d’avoir bien compris : c’est bien l’utilisation de procédés inauthentiques pour donner de la visibilité à une prise de position dans des débats politiques locaux qui vous permet de caractériser une manœuvre d’ingérence étrangère ? C’est très important, on touche là au cœur du débat.

M. Marc-Antoine Brillant. Si l’on se réfère aux quatre critères définis dans le décret du 13 juillet 2021 portant création de Viginum et précisant son mandat, que j’ai détaillés dans mon propos liminaire, oui.

Concrètement, l’astroturfing consiste à utiliser un groupe restreint de faux comptes pour amplifier la diffusion, donc la visibilité, d’un contenu. Nous avons décrit ce procédé dans notre rapport sur la Roumanie : l’analyse en source ouverte nous a permis de démontrer que c’était l’un des deux modes opératoires à l’œuvre concernant les ingérences dans l’élection présidentielle roumaine, même s’il ne nous revient pas de l’attribuer à un acteur en particulier. Le cas que vous évoquez correspond à un cas de recours à l’astroturfing par un compte d’un acteur étranger, qui plus est doté d’une très grande visibilité du fait de son grand nombre d’abonnés, pour s’ingérer dans une élection, laquelle relève de l’intérêt fondamental de la nation.

M. Antoine Léaument, rapporteur. De quels outils disposez-vous pour faire cesser ce genre d’ingérences ?

M. Marc-Antoine Brillant. En l’espèce, nous signalerions à la plateforme concernée les comptes dont nous aurions identifié le mode opératoire à partir des quatre critères que j’ai évoqués. Si elles ne sont pas toutes proactives en la matière, les plateformes, jusqu’à présent, ont toujours suspendu les comptes que nous leur avons signalés, même si cela prend parfois un peu de temps.

Nous jouons également un rôle auprès de l’Arcom ou, dans le cadre d’un scrutin, auprès du juge de l’élection. Nous leur fournissons toute information utile attestant d’une manœuvre d’un acteur étranger susceptible d’altérer l’information diffusée aux citoyens ; ils disposent eux-mêmes de plusieurs outils pour faire face aux ingérences.

M. le président Thomas Cazenave. Concrètement, que feriez-vous en cas d’ingérence caractérisée d’Elon Musk dans une élection française ? Vous demanderiez à la plateforme X de suspendre son compte ?

M. Marc-Antoine Brillant. Si nous mettions en évidence une stratégie d’astroturfing et que son compte était central dans la manœuvre, nous signalerions son compte. C’est ce que nous avons fait dans des cas similaires.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Il est évident que X ne va pas fermer le compte de Musk : c’est le propriétaire de la plateforme – et il revendique d’ailleurs son droit d’y faire ce qu’il veut ! Fermer son compte serait une petite révolution interne. Lorsque le responsable de l’ingérence – par choix idéologique, qui plus est – est le propriétaire de la plateforme, est-il envisageable d’aller jusqu’à la fermeture de la plateforme elle-même ? Au-delà de l’astroturfing se pose la question de la manipulation algorithmique, qui permet de mettre en avant les contenus poussés par Elon Musk, alors que son compte est si puissant qu’il peut déjà être considéré comme un astroturfeur à lui seul.

M. Marc-Antoine Brillant. La seule réponse directement à la main de Viginum consiste à signaler les comptes. Néanmoins, comme je l’expliquais, l’action de Viginum s’inscrit dans un dispositif national bien coordonné, et dans ce cadre, il existe une palette d’outils relativement vaste, notamment de l’Arcom et du juge de l’élection. En matière électorale, en particulier, le DSA permet à l’Arcom, coordinateur national pour les services numériques, d’informer rapidement la Commission européenne de toute tentative d’ingérence. Fort heureusement, la France n’a pas encore eu à faire face à un tel cas. Mais, par anticipation, nous cherchons à identifier d’autres leviers à mobiliser si cela devait arriver.

Pour attester du lien entre la manipulation algorithmique et la valorisation des contenus sur les plateformes – X en particulier –, il faudrait avoir accès aux algorithmes de recommandation. Or nous ne l’avons pas, et en sommes réduits à nous appuyer sur des métriques, pas toujours très fiables. C’est un sujet compliqué, à propos duquel nous nous sommes beaucoup rapprochés de l’Arcom. La convention que nous avons signée avec cette autorité le 4 juillet 2024, en lien avec ses missions dans le cadre du DSA, nous permet de lui apporter notre expertise technique et de l’aider à détecter, de l’extérieur, des comportements susceptibles de cacher une manipulation algorithmique. Faute d’accès à ces boîtes noires, je ne peux pas vous donner davantage de détails.

J’en viens à l’intelligence artificielle générative. Si j’avais un message fort à faire passer, c’est qu’il s’agit d’une technologie très utile dans certains domaines, comme la santé, mais qui pose problème dès lors qu’elle est détournée à des fins malveillantes, comme c’était le cas dans la vidéo que vous avez mentionnée. Certains utilisent l’IA générative pour diluer dans de l’opinion une information manipulée, et la rendre ainsi crédible – ce sont les fameux « faux crédibles ». Il devient alors plus difficile, pour les citoyens utilisateurs d’internet, de distinguer le synthétique de l’authentique – c’est un sujet qui a été largement abordé dans le cadre du Sommet pour l’action sur l’intelligence artificielle qui s’est tenu en février. À cet égard, les opérateurs qui mettent à libre disposition des générateurs de contenus artificiels ont une part de responsabilité. Cela pose la question de la labellisation des contenus, à laquelle nous sommes a priori favorables.

Compte tenu du champ des compétences dévolues à Viginum, nous concentrons notre action sur la détection avec un haut niveau de confiance des contenus générés par l’intelligence artificielle. J’y reviendrai en présentant notre action en matière d’éducation du grand public.

Avant d’aborder la question de la menace domestique, point sensible s’il en est, je rappelle que le périmètre de Viginum se limite aux manœuvres impliquant des acteurs étrangers. Vous avez souligné à juste titre, monsieur le rapporteur, que les responsables de la menace domestique avaient l’avantage de très bien connaître les thématiques d’actualité en France ; je note que les acteurs étrangers impliqués dans des campagnes nous visant connaissent aussi très bien notre histoire, notamment sur le continent africain, et les vulnérabilités de notre débat public. Comme les acteurs nationaux, ils jouent beaucoup sur les divisions de la société. L’Azerbaïdjan, par exemple, suit de très près l’actualité dans nos territoires ultramarins et cherche à instrumentaliser tous les faits divers et événements qui s’y produisent ainsi que tous les mouvements et idées indépendantistes pour y déstabiliser la position de la France.

La France a eu l’occasion à au moins deux reprises de dénoncer ces activités répétées : en mai 2024, lors de la publication par Viginum d’une fiche technique dénonçant les manœuvres de l’Azerbaïdjan au moment des contestations sur le Caillou, et en décembre 2024, dans un rapport d’analyse portant sur le Baku Initiative Group, l’organe de propagande d’État de l’Azerbaïdjan, qui est très actif dans nos territoires ultramarins.

S’agissant de l’épisode des mains rouges, permettez-moi de revenir un peu en arrière. Le premier phénomène qui a interpellé tout le monde, c’est en réalité les fameuses étoiles de David.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Les mêmes méthodes sont à l’œuvre.

M. Marc-Antoine Brillant. Exactement. À l’époque, Viginum, en lien avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et le ministère de l’intérieur, a joué un rôle central dans la détection de cette tentative d’ingérence numérique étrangère : la diffusion artificielle et automatisée, par 1 095 faux comptes X reliés à l’opération russe Doppelgänger, de deux photos montrant des étoiles peintes au pochoir dans les rues de Paris, alors que le sujet n’avait pas émergé dans les médias.

Une enquête est en cours, ce qui m’empêche de me prononcer plus avant. Mais cet épisode a permis d’inoculer une forme de vigilance renforcée et d’alerter sur le fait que ce type d’action pouvait émaner d’acteurs étrangers. Lorsque les mains rouges sont arrivées, quelques mois plus tard, les médias, forts du précédent des étoiles bleues de David, ont été plutôt prudents dans la gestion du sujet.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Il me semble qu’on peut dresser un parallèle avec le narcotrafic : la diminution de la consommation est une question centrale, et elle appelle davantage de formation.

En matière d’ingérence s’ajoute une difficulté : l’indifférence n’étant pas une option, comment réagir à ces actes odieux sans leur donner d’ampleur ? Car c’est bien là l’objectif de ces ingérences : inciter les acteurs nationaux à donner de l’ampleur à une information pour diviser la société française de l’intérieur. Vous dites que les médias ont appris et ont fait évoluer leur présentation des sujets, mais les chaînes d’information en continu, en particulier, sont friandes de ce genre d’événements d’actualité chaude, susceptibles de créer du débat.

Disposez-vous d’une capacité d’alerte renforcée des médias lorsque vous suspectez une tentative d’attaque étrangère ?

M. Marc-Antoine Brillant. Cela rejoint votre question sur nos liens avec les médias. Quel que soit le support médiatique utilisé, ils font désormais naturellement appel à notre expertise quand leur cellule de fact-checking détecte des phénomènes de cette nature, afin de s’assurer qu’ils ne commettent pas d’impair en valorisant ce qui est en réalité une manœuvre d’ingérence. En dénonçant publiquement les modes opératoires de campagnes adverses et en exposant des acteurs étrangers qui cherchent à rester dans l’ombre, Viginum, avec ses partenaires au niveau interministériel, a agi comme on l’attend dans un État de droit : cette transparence fonde sa légitimité. Nous avons d’ailleurs la chance d’avoir un comité éthique et scientifique, présidé par un membre du Conseil d’État, qui formule des recommandations et a accès à toutes nos productions. Ce modèle de transparence renforce encore notre crédibilité.

S’agissant de la sensibilisation et de la formation, permettez-moi de dresser un parallèle avec la chevalerie. Viginum est un bouclier ; on peut toujours chercher à avoir le bouclier le plus large possible, mais il faut avant tout s’assurer que l’épée de l’adversaire ne touche jamais la cible – l’opinion publique. Un des moyens de le faire est que nos concitoyens soient parfaitement au courant de l’existence de la menace informationnelle et des modes opératoires à l’œuvre, afin qu’ils sachent sinon distinguer le vrai du faux, du moins douter face à un contenu et le vérifier.

Nous nous y attelons depuis un peu plus d’un an, par plusieurs actions. J’en profite pour saluer le travail de mes agents, grâce auxquels nous entretenons des relations de qualité avec les médias et l’éducation nationale. Une agente, en particulier – je préfère ne pas dévoiler son nom –, effectue un travail formidable en matière d’éducation aux médias.

Nous travaillons étroitement avec la direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) et d’autres entités du ministère de l’éducation nationale pour offrir aux collégiens et lycéens des contenus en éducation morale et civique. À la rentrée 2025, 800 000 élèves de quatrième, une classe charnière en matière d’instruction civique, bénéficieront ainsi de contenus de sensibilisation à la menace informationnelle. Nous avons également collaboré avec les éditions Hatier, dont les manuels d’histoire-géographie intégreront une page plutôt ludique de sensibilisation à la manipulation de l’information.

Nous travaillons aussi avec les médias, en particulier avec Arte, qui a publié il y a environ deux mois, sur sa plateforme Educ’Arte, une fiche pédagogique pour accompagner les enseignants dans la confection d’un module de formation à la menace informationnelle.

Nous avons collaboré avec le Campus cyber sur le Osint Project, une petite plateforme pouvant s’intégrer aux espaces numériques de travail de l’éducation nationale et permettant aux élèves de se familiariser à la menace informationnelle et de s’entraîner à la recherche en source ouverte grâce à trois défis ludiques qui mettent en jeu quelques techniques très simples.

Enfin, nous avons débuté un partenariat avec le Centre de liaison de l’enseignement et des médias d’information (Clemi) pour créer huit podcasts fictionnés présentant des modes opératoires dévoilés publiquement par Viginum, toujours dans un esprit de sensibilisation des plus jeunes.

Nous n’en sommes qu’au commencement, il reste beaucoup à faire et toutes les parties prenantes sont demandeuses d’un accompagnement plus structuré. J’en profite pour faire la publicité du grand forum académique que nous organisons le 28 mars prochain avec tous les acteurs concernés. L’objectif est de fédérer un écosystème de la lutte contre les manipulations de l’information, qui pourra, à l’avenir, intervenir en toute autonomie pour sensibiliser et informer le grand public.

M. le président Thomas Cazenave. Si j’ai bien compris, vous pariez sur la transparence et la sensibilisation des utilisateurs des réseaux sociaux, afin qu’ils sachent détecter un contenu manipulé, plutôt que sur le traitement à la source des manœuvres d’ingérence.

Vous estimez que le rôle de Viginum consiste à détecter et à caractériser les manœuvres ; une fois que nous y sommes confrontés, votre priorité n’est pas tant de les faire cesser – peut-être parce que vous n’en avez pas les moyens, ou que c’est impossible – que de vous assurer que ceux qui reçoivent l’information savent la mettre à distance ou la contester.

M. Marc-Antoine Brillant. Nous jouons en fait à la fois sur la protection et la sensibilisation, car nous ne pourrons neutraliser les effets de la menace informationnelle qu’en adoptant une approche globale.

D’une part, nous cherchons à renforcer nos capacités opérationnelles pour détecter le plus en amont possible les campagnes adverses. C’est pourquoi nous nous concentrons sur les modes opératoires et leur origine – animation de réseaux de faux comptes, utilisation de l’intelligence artificielle générative, création de noms de domaines frauduleux avec la technique du typosquatting. S’intéresser au contenu, c’est déjà être en réaction. Pour essayer de tarir la menace à la source, il faut anticiper autant que possible.

Il faut aussi prendre en compte la croissance des usages numériques. Par exemple, les 18-24 ans ont tendance à accéder à l’information par leurs comptes de réseaux sociaux, alors que ma génération se tourne davantage vers des médias traditionnels. Viginum doit rester à jour de l’état de l’art en matière de menace informationnelle.

Comme dans toute crise, il faut traiter à la fois les causes – c’est le volet protection, que je viens d’expliquer – et les effets : c’est l’objet de notre travail de sensibilisation et de formation des médias et des acteurs de l’éducation nationale, qui vise à élever le niveau de vigilance et de résilience de la société.

M. le président Thomas Cazenave. Mais en ce qui concerne le premier levier, une fois que vous avez identifié une opération, caractérisé une manipulation de l’étranger, de quels moyens disposez-vous pour faire cesser l’émission à la source ? Est-ce seulement possible ? Si une plateforme ne bloque pas les comptes concernés, comment pouvons-nous réagir concrètement à l’échelle nationale ? J’ai l’impression que nous sommes parfois un peu démunis.

M. Marc-Antoine Brillant. Une campagne de manipulation de l’information se compose de trois blocs : le mode opératoire et les opérateurs – c’est l’origine –, la cible, c’est-à-dire notre opinion publique – ce sont les effets –, et, au milieu, les plateformes en ligne – le lieu d’hébergement du débat public numérique, l’endroit où les choses se passent. Pour jouer sur ces trois blocs, nous disposons de trois leviers : vis-à-vis des opérateurs de la campagne, la protection ; vis-à-vis des opérateurs de plateformes, la régulation ; vis-à-vis de la cible, la sensibilisation, l’information et la résilience.

Lors des campagnes que Viginum a pu détecter et caractériser, qu’elles aient été prorusses – Matriochka, Portal Kombat, Doppelgänger – ou azerbaïdjanaises – le Baku Initiative Group –, nous avons contribué, en les signalant aux plateformes, à la suspension de près de 600 000 comptes. La réalité n’est pas noire ou blanche, il y a souvent des zones grises. Certes, notre relation avec les plateformes en ligne est parfois asymétrique ; mais, jusqu’à présent du moins, lorsque nous leur avons signalé des comportements inauthentiques, elles ont agi en suspendant les comptes. Cela a notamment poussé l’acteur azerbaïdjanais à s’adapter en recourant plutôt aux médias d’État d’Azerbaïdjan pour relayer ses campagnes relatives à la Nouvelle-Calédonie. Nous croyons donc à l’efficacité de ce levier-là.

S’y ajoutent les moyens offerts par le DSA, qui est un instrument non de gestion de crise, mais d’atténuation des risques : il sert non à la confrontation avec les plateformes, mais à les accompagner dans l’atténuation des risques systémiques représentés par l’utilisation malveillante des solutions qu’elles proposent. À cette fin, il permet le recours à différents outils selon une démarche progressive, jusqu’à la fameuse amende de 6 % du chiffre d’affaires mondial. En cas de manœuvres répétées face auxquelles le manque de volonté d’agir de la plateforme est caractérisé, il est possible d’aller jusqu’à suspendre la diffusion d’une plateforme : le juge du pays où se passe la campagne, sollicité, peut décider cette suspension pour une durée de quatre semaines renouvelables.

M. le président Thomas Cazenave. L’existence d’un type de manœuvre consistant à jeter le doute sur la bonne tenue des élections compromet-elle la possibilité de généraliser le vote par internet en France ?

Considérez-vous que vous disposez de tous les moyens – prérogatives et ressources humaines – permettant de mener à bien votre mission compte tenu de la menace ? Quelle est notre situation de ce point de vue par rapport aux autres pays, notamment européens ?

M. Marc-Antoine Brillant. Le vote par internet, à distinguer de l’utilisation des machines à voter, a fait l’objet, comme ces dernières, de beaucoup de critiques outre-Atlantique, notamment pendant la campagne électorale de 2020, marquée par le narratif « steal the vote ». Ces deux procédés renvoient à la question centrale de la confiance des citoyens dans la procédure électorale.

Ce n’est pas le rôle de Viginum de travailler sur cette question, mais à titre personnel, comme citoyen, je trouve que le vote papier est une très bonne chose si l’on veut garantir la crédibilité de la procédure électorale. Guillaume Poupard, ancien directeur général de l’Anssi, et son successeur ont soulevé le problème. À partir du moment où une pratique est numérisée, le risque n’est jamais entièrement écarté.

Quant aux moyens nécessaires à Viginum, ils dépendent moins de nos besoins que de ce qu’il nous reste à faire pour que la réponse de l’État à la menace soit encore plus performante

Premièrement, massifier l’information donnée au grand public sur les modes opératoires. Nous avons déjà pris des initiatives en ce sens, mais il faut aller plus loin. Beaucoup d’actions sont possibles. On pourrait notamment réfléchir à la création d’un site internet et à des campagnes de sensibilisation sur le modèle de ce qui se fait en matière de sécurité routière.

Deuxièmement, outiller la société civile. Un peu de publicité pour nos data scientists : l’un des outils que développe notre Datalab, appelé 3-delta, permet de détecter la duplication inauthentique de contenus grâce à des procédés d’intelligence artificielle. Nous en avons fait un dérivé que nous avons publié sur GitHub pour l’offrir à la société civile – c’était inédit – à l’occasion du sommet sur l’IA de février dernier, afin qu’elle puisse s’en saisir et, éventuellement, l’améliorer. De fait, il a déjà été utilisé par des acteurs étrangers. Forts du succès de ce coup d’essai, nous aimerions développer plus d’outils et en publier davantage au profit des médias, du monde académique et de nos partenaires étrangers. Cet axe important suppose évidemment des moyens, notamment en data science. Et pourquoi ne pas créer demain un centre d’excellence dans le domaine de l’IA ?

Troisièmement, fonder une académie de la lutte contre les manipulations de l’information, qui permettrait à la fois de former le grand public et d’accompagner nos partenaires hors de France. Viginum, qui est presque unique non seulement en Europe, mais dans le monde, est en effet très sollicité par des partenaires étrangers qui voudraient développer leurs compétences dans ce domaine et se doter d’outils comparables aux nôtres.

Notre seul homologue est l’Agence de défense psychologique, en Suède, avec laquelle nous entretenons des liens. Elle a vraiment un temps d’avance concernant la résilience de la société et les programmes d’accompagnement qui y contribuent. Dans la plupart des autres États membres de l’Union européenne, il existe plutôt des structures de communication stratégique, principalement dans les ministères des affaires étrangères.

La France a la chance d’avoir un outil qui fonctionne dans le respect de l’État de droit. Nous espérons inspirer nos partenaires pour que des Viginum se créent ailleurs.

M. le président Thomas Cazenave. Pourquoi a-t-on limité votre mission au risque d’ingérence étrangère alors que la menace intérieure pourrait utiliser exactement les mêmes moyens pour les mêmes objectifs au moment d’échéances électorales ? Pourquoi ne pas avoir chargé Viginum de surveiller le risque de manipulation en général ?

M. Marc-Antoine Brillant. La manipulation de l’information est un sujet sensible en démocratie, car lié à la question de la liberté d’opinion et d’expression, au débat d’opinion. Elle l’est beaucoup plus que les enjeux cyber en matière d’attaques informatiques.

Lorsque Viginum a été créé, en juillet 2021 – neuf mois avant le début des scrutins de 2022 –, il ne fallait surtout pas que ce service puisse être apparenté à un ministère de la vérité, à une agence de censure du débat public. D’où la manière dont on a défini sa mission de sorte qu’elle relève de la sécurité nationale, en ajoutant deux critères à la notion de manipulation de l’information. L’attention au cadre d’emploi, au volet juridique et au volet d’accompagnement éthique ont alors permis d’éviter cet écueil, ainsi que la transparence et la pédagogie, notamment vis-à-vis des médias.

La menace domestique est réelle, mais relève plutôt du ministère de l’intérieur, qui dispose des capacités nécessaires pour suivre notamment les réseaux complotistes. À cet égard, la gouvernance interministérielle pilotée par le SGDSN prend tout son sens : face à cette menace, nous nous coordonnons avec les différents opérateurs de l’État, sachant que notre domaine de compétence reste limité à l’ingérence numérique étrangère.

Par ailleurs, si nous sommes certes attentifs à l’enjeu électoral, notre mission est plus large : elle s’étend à la détection et à la caractérisation des ingérences numériques étrangères en tout temps et en tout lieu, notre mandat particulier en matière électorale consistant à nous assurer que l’information n’a pas été altérée et à fournir toute information utile à l’Arcom et à la CNCCEP.

M. le président Thomas Cazenave. C’est donc au ministère de l’intérieur de signaler à l’Arcom, ou au juge dans le cadre du DSA, une tentative manipulatoire à partir de faux comptes sur les réseaux sociaux, avec les mêmes prérogatives et moyens que vous, mais s’agissant d’acteurs nationaux ?

M. Marc-Antoine Brillant. Sans dévoiler les moyens du ministère de l’intérieur, que je ne connais d’ailleurs pas tous, il a effectivement ce mandat. Il l’exerce par l’intermédiaire de sa plateforme Pharos (plateforme d’harmonisation, d’analyse, de recoupement et d’orientation des signalements), dont la création était un acte précurseur face à la menace numérique et qui traite les contenus illicites à partir d’un peu plus de 200 000 signalements par an. Pharos fonctionne très bien ; nous avons signé une convention de partenariat avec elle en décembre 2023. Avec les services du ministère de l’intérieur comme avec l’Arcom, nous essayons de créer un front uni, Viginum se chargeant des comportements inauthentiques, Pharos des contenus illicites en fonction de la réglementation qui leur est propre. La coordination est plutôt bonne.

M. Antoine Léaument, rapporteur. Nous avons beaucoup parlé de l’astroturfing sur les plateformes en ligne, que vous qualifiez de lieu du débat numérique, mais ce comportement existe aussi ailleurs, par exemple dans les espaces commentaires des médias ou sur les forums de jeu vidéo. Agissez-vous aussi sur ces canaux ou considérez-vous qu’ils ont moins d’influence sur le débat numérique, ce qui vous amènerait à concentrer vos moyens sur les plateformes de réseaux sociaux ?

Certains pays nous ciblent-ils plus que d’autres en ce moment ? Il y a beaucoup de débats sur l’ingérence étrangère et sur l’éventualité d’une situation qui pourrait mener à une guerre.

Concernant l’outillage de la société, Europe 1 a annoncé – mais je ne sais plus quelle information croire ! – qu’un manuel de survie face à un conflit armé allait être envoyé à tous les citoyens français d’ici l’été. Si cette information est avérée, y avez-vous participé ? Ne pourrait-il servir d’outil de formation rapide ?

Vous avez cité le nom de votre homologue suédois, l’Agence de défense psychologique. De même que les compétences psychosociales sont considérées par les scientifiques comme utiles pour ne pas commencer à consommer des stupéfiants, la défense individuelle et collective contre les fausses informations comporte un aspect psychologique essentiel : l’esprit critique, la capacité à prendre de la distance vis-à-vis d’une information. C’est sans doute l’outil le plus puissant pour lutter contre les ingérences étrangères.

Je me souviens très bien que quand Viginum a été créé, dans la perspective de l’élection présidentielle, je me méfiais de cette agence d’État qui allait surveiller les contenus numériques, de ce côté « ministère de la vérité » dont vous avez parlé. Avez-vous travaillé sur cette question ? Comment faire que des gens comme moi, qui ont développé un certain esprit critique, ne rejettent pas une telle agence, laquelle ne doit pas aller dans le sens du gouvernement ou de tel ou tel parti politique, mais servir les citoyens français ? Comment créer la confiance des partis d’opposition ?

M. Marc-Antoine Brillant. Le champ de compétence de Viginum correspond aux opérateurs de plateformes en ligne au sens du code de la consommation, qui ne se réduisent pas aux plateformes de réseaux sociaux. Ainsi, notre rapport de juin 2024 sur Matriochka montre que cette opération jouait notamment sur les commentaires des publications. Nous nous efforçons de rester à l’état de l’art de l’ensemble des modes opératoires, notamment ceux qui portent sur les commentaires.

Notre service est technique : ce n’est pas à nous d’attribuer une campagne à un État, c’est une décision de nature politique. Pour l’Azerbaïdjan et la Russie, la démarche s’est faite en coordination avec le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et avec nos autres partenaires au niveau interministériel. L’attribution ne repose pas seulement sur un travail de caractérisation en source ouverte comme le nôtre, mais aussi sur des techniques de renseignement. Notre rôle est de repérer un faisceau d’indices concordants qui pointent vers un mode opératoire, alors que celui des services de renseignement consiste à obtenir une preuve qui permet d’imputer ce mode opératoire à un commanditaire ; enfin, le politique attribue la campagne à un acteur. Voilà la chaîne que nous essayons de mettre en œuvre.

En ce qui concerne le manuel de survie en cas de crise dont vous parlez, je n’y ai pas été associé ; j’ai vu passer l’information, je la découvre comme vous et, comme vous, j’ignore même si elle est vraie. La Suède et les pays baltes ont publié ce type de manuel.

Je suis personnellement très attaché à l’esprit critique à la française, qui m’a été enseigné à l’école publique. Vous avez raison : continuer de le transmettre dans le cadre du parcours scolaire est peut-être le meilleur vaccin possible contre les fausses informations.

Quant à la méfiance que peut susciter Viginum – j’espère que la vôtre s’est dissipée, monsieur le rapporteur –, je l’ai toujours en tête : je ne considère pas notre légitimité comme un acquis, elle doit être entretenue et défendue. D’abord en nous cantonnant au mode opératoire sans jamais nous occuper du contenu, lequel relève de la société civile, en particulier du fact-checking effectué par les médias – ils font cela très bien et le feront toujours mieux qu’une agence de l’État. Pour le dire de façon caricaturale, ce n’est pas à l’État de dire si une information est vraie ou fausse.

Comme nous avions ce risque à l’esprit dès la création de Viginum, nous avons choisi, je l’ai dit, un cadre d’emploi très solide juridiquement et sur le plan éthique. Il repose sur deux décrets : le décret de création de Viginum, pris en conseil des ministres, et un décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) qui nous autorise à procéder à un traitement automatisé de données à caractère personnel en en limitant la durée de conservation grâce à une suppression automatisée des contenus. Nous ne travaillons pas sur des individus, mais sur des comptes, des pages web, des sites web, des profils.

Nous œuvrons aussi beaucoup de concert avec les médias et nous y dénonçons des campagnes.

Enfin, notre comité éthique et scientifique est destinataire non seulement de toutes nos productions, mais aussi de nos modalités de collecte de données à caractère personnel, et publie un rapport, dont le dernier date de 2023.

M. le président Thomas Cazenave. Je vous remercie pour vos réponses nombreuses et fournies.

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Audition, ouverte à la presse, de M. Marc-Antoine Brillant, chef du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum) (Mardi 18 mars 2025)

(M. Marc-Antoine Brillant prête serment.)