Première partie : les crédits proposés pour la mission Transformation et fonction publiques sont en nette diminution par rapport à 2025

La mission Transformation et fonction publiques a été créée en loi de finances pour 2018 et placée sous la responsabilité du ministère de la transformation et de la fonction publiques (MTFP). Elle a depuis vu son périmètre évoluer pratiquement tous les ans en loi de finances.

Elle compte aujourd’hui quatre programmes :

– le programme 148 Fonction publique, placé sous la responsabilité de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), porte les crédits alloués à la formation des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et à l’appui dans le domaine des ressources humaines. En outre, les cinq instituts régionaux d’administration (IRA) sont rattachés en tant qu’opérateurs à ce programme ([1]) ;

– le programme 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs, créé en 2018 et piloté par la direction de l’immobilier de l’État (DIE), a pour objectif de contribuer à la modernisation du parc immobilier de l’État ([2]). Si son premier objet est le financement de la rénovation des cités administratives, une nouvelle action « Résilience » a été créée en 2023 afin d’améliorer la performance environnementale des bâtiments de l’État ;

– le programme 349 Transformation publique, placé depuis 2021 sous la responsabilité de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), finance des projets visant à adapter les services publics aux besoins des usagers ou à améliorer les conditions de travail des agents publics au travers du fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP). Depuis 2023, le programme 349 comporte également les moyens du centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC) ;

– le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques est le support des crédits alloués aux emplois et à la masse salariale de la DGAFP, de la DITP et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH).

La mission comportait initialement deux programmes, dont les objectifs étaient de financer sur cinq ans des opérations de rénovation lourde de bâtiments publics multi-occupants ainsi que des réformes structurelles des administrations publiques :

– le programme 348 Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants ;

– le programme 349 Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP).

En loi de finances pour 2019, deux nouveaux programmes ont été intégrés dans le périmètre de la mission, le second sur initiative parlementaire :

– le programme 351 Fonds d’accompagnement interministériel Ressources humaines (FAIRH) ;

– le programme 352 Fonds d’accélération des start-up d’État (FAST).

En loi de finances pour 2021, le programme 148 Fonction publique, qui retrace les crédits consacrés à la formation interministérielle des fonctionnaires de l’État, à l’action sociale interministérielle et à l’appui dans le domaine de la fonction ressources humaines, jusqu’alors rattaché à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, a été intégré à la présente mission. Par ailleurs, l’intitulé du programme 352 est devenu Innovation et transformation numériques pour mieux rendre compte de l’élargissement du champ d’action du programme, le FAST étant complété par un dispositif de recrutement d’entrepreneurs d’intérêt général (EIG) et d’experts numériques pour diffuser la culture de l’innovation numérique dans les ministères.

La loi de finances pour 2022 a achevé le rattachement de l’ensemble des crédits du ministère au sein de la mission Transformation et fonction publique. Elle a conduit à la création d’un nouveau programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques qui porte exclusivement les crédits de personnel (figurant au titre 2) de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) et de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). Le programme 351 a été supprimé à compter de 2022, ses crédits (20 millions d’euros en 2022) étant rattachés au programme 148.

La loi de finances pour 2023 a modifié l’intitulé du programme 348, devenu Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs, à la suite de l’ajout d’une action relative à la résilience du parc immobilier de l’État et de ses opérateurs. Par ailleurs, le FAIRH, rattaché au programme 148 en 2022, a été supprimé.

La loi de finances pour 2024 a rattaché les crédits de l’Institut national du service public (INSP), jusqu’alors portés par le programme 148 Fonction publique, au programme 129 Coordination du travail gouvernemental (mission Direction de l’action du Gouvernement), à la suite du transfert de la tutelle de l’établissement à la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (DIESE). En outre, le financement du dispositif des conseillers numériques France services est désormais assuré par le programme 343 Plan France Très haut débit (mission Économie) et non plus par le programme 349 Transformation publique.

La loi de finances pour 2025 a transféré le programme 352 Innovation et fonction publiques, portant une partie des crédits de la Direction interministérielle du numérique (DINUM), en le fusionnant avec le programme 129 Coordination du travail gouvernemental, rattaché à la mission Direction de l’action du Gouvernement, qui porte déjà les crédits de fonctionnement et emplois de cette direction.

Le montant des crédits proposés pour la mission Transformation et fonction publique dans le PLF 2026 serait en net recul par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2025. Il s’établirait à 543,6 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une diminution de presque de moitié par rapport à l’année précédente (– 45,80 %), et à près de 524,7 millions d’euros en crédits de paiement (– 27,34 %), tiré par la baisse très significative des crédits des programmes 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs (– 64,16 % en AE et – 32,12 % en CP) et 349 Transformation publique (– 38,11 % en AE et – 61,25 % en CP).

Cette diminution s’inscrirait dans la continuité des annulations de crédits décidées en avril 2025 ([3]), à hauteur de près de 54 millions d’euros en AE et de 38,5 millions d’euros en CP pour la mission Transformation et fonction publiques ([4]) et proposées dans le cadre du projet de loi de finances de fin de gestion 2025 ([5]).

Évolution des crÉdits de la mission
Transformation et fonction publiques

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026	LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026
Programme 348 – Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs	614,71	220,29	– 64,16 %	300,05	203,67	– 32,12 %
Programme 349 – Transformation publique	71,02	43,95	– 38,11 %	103,107	39,950	– 61,25 %
Programme 148 – Fonction publique	263,50	226,51	– 14,04 %	265,20	228,21	– 13,95 %
Programme 368 – Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques	53,76	52,86	+ 1,69 %	53,76	52,86	+ 1,69 %
Total	1 002,98	543,61	– 45,80 %	722,12	524,690	– 27,34 %

Source : commission des finances, d’après le projet de loi de finances pour 2026.

La baisse des crédits du programme 348 performance et résilience des bâtiments de l’état et de ses opérateurs conduirait à prioriser les opérations strictement nécessaires

Initialement créé pour soutenir le plan de rénovation des cités administratives lancé en 2019, puis amplifié à partir de 2023 dans le cadre du plan de résilience économique et sociale face aux conséquences de la guerre en Ukraine, le programme 348 Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs a été pérennisé comme un outil de modernisation du parc immobilier de l’État. Porté par la direction de l’immobilier de l’État (DIE), il contribue à offrir aux agents publics un environnement professionnel de qualité, adapté à leurs missions et aux besoins des usagers. Il vise également à intégrer les objectifs de sobriété énergétique pour répondre aux enjeux de transition écologique et de réduction des dépenses.

● L’année 2026 représente une année charnière pour le programme, puisque la rénovation des cités administratives, vocation historique du programme, devrait s’achever, tandis que de nouvelles priorités se font jour.

Selon les informations contenues dans les annexes budgétaires, les crédits du programme auraient essentiellement vocation à financer la transition écologique, à travers notamment la recherche du renforcement de la sobriété des bâtiments énergétiques de l’État, qui regroupe des opérations dites à « à gains énergétiques rapides » et des opérations de « rénovation lourde ». Les opérations réalisées seraient sources d’économies d’énergie et de surface ainsi que de réduction des gaz à effet de serre.

Afin de refléter cette nouvelle priorité du programme, trois indicateurs supplémentaires devraient être créés dans le projet de loi de finances pour 2027. Toutefois, dans l’attente de cette évolution, la maquette budgétaire du programme 348 est maintenue, afin de permettre le suivi pluriannuel de la performance attendue du volet rénovation des cités administratives et des crédits consacrés à la résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs.

● Le PLF 2026 porterait le budget du programme 348 à 220 millions d’euros en AE et à près de 204 millions d’euros en CP, soit respectivement une diminution de 64,16 % en AE et de 32,12 % en CP.

La baisse des crédits concernerait l’ensemble des actions et refléterait, en particulier, la forte diminution des crédits consacrés à l’action 12 Travaux et gros entretien à la charge du propriétaire (– 75,15 millions d’euros en CP), qui porte l’essentiel des crédits du programme. Cette évolution résulterait principalement de l’extinction progressive du plan de rénovation des cités administratives, dont les derniers travaux, initialement prévus pour 2025, devraient finalement aboutir d’ici 2027, du fait de décalages. Les crédits du programme permettraient néanmoins de financer la poursuite des opérations déjà en cours, mais également le lancement d’opérations nouvelles, telles que la rénovation de la cité administrative de Cayenne ou le regroupement sur un même site d’un ensemble de services issus du ministère de l’éducation nationale à Marseille. L’année 2026 devrait également être marquée par l’achèvement des travaux actuellement menés au titre du second volet de la mesure « Nouveaux Espaces de Travail II » qui doit aussi contribuer au réaménagement des locaux occupés par les services de l’État par l’adaptation des espaces aux nouveaux modes de travail et par un renforcement de la qualité de l’accueil des établissements recevant du public.

Bien que les besoins en investissement soient particulièrement élevés à moyen-terme pour tenir les objectifs relatifs à la transition écologique, votre rapporteure spéciale salue la priorisation des opérations les plus urgentes dans un contexte de forte contrainte budgétaire.

Évolution des crÉdits du PROGRAMME 348 enTRE 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026		LFI 2025		PLF 2026		Évolution 2025-2026
11 – Études			7		6		– 14,29 %		24,45	17,60	– 28,00 %
12 – Travaux et gros entretien à la charge du propriétaire			586,21		214,29		– 63,44 %		220,85	145,70	– 34,3 %
13 – Acquisitions, construction			0		0		0 %		0	0	0 %
14 – Résilience			21,50		0		– 100 %		54,75	40,36	– 26,28 %
Total			614,71		220,30		– 64,16 %		300,05	203,67	– 32,12 %

Source : projet annuel de performances du programme 348 annexé au projet de loi de finances pour 2026.

● Les études (action 11), qui représentent 8,6 % du programme, portent sur la connaissance détaillée du parc immobilier de l’État et de ses opérateurs et sur les diagnostics concernant son évolution structurelle. Elles comprennent également, pour chaque projet immobilier de rénovation lourde :

– des diagnostics préalables à l’élaboration des programmes (études de structure, diagnostics amiante‑plomb, études géotechniques) ;

– des prestations de maîtrise d’œuvre et d’assistance à maîtrise d’ouvrage qui peuvent s’étendre tout au long de l’opération (architecte, contrôle technique, etc.).

En baisse, les crédits de l’action 11 s’élèveraient en 2026 à 6 millions d’euros en AE et à 17,6 millions d’euros en CP. Selon les informations contenues dans les annexes budgétaires, les engagements proposés devraient principalement financer des études placées sous le pilotage des pôles régionaux de l’immobilier de l’État, afin de préciser les besoins en matière de rénovation énergétique et de densification des bâtiments et d’optimiser la priorisation et la programmation des opérations.

● Les dépenses de travaux et gros entretien à la charge du propriétaire (action 12), qui représentent 71,5 % des dépenses du programme, correspondent aux travaux lourds de restructuration des bâtiments des cités administratives et des autres sites de l’État et de ses opérateurs, tels que le curage, le désamiantage, le gros œuvre, les couvertures et l’étanchéité, l’isolation, ou encore les menuiseries intérieures et extérieures. Outre le financement de la fin des phases de travaux du plan de rénovation des cités administratives, les crédits ouverts au titre de l’action 12 visent le développement de projets immobiliers de nature similaire, sélectionnés selon les gains attendus en termes de diminution des émissions de gaz à effet de serre, de consommation d’énergie, de densification des surfaces et d’efficience.

Les crédits de l’action 12 connaîtraient néanmoins une très forte diminution en 2026 et s’élèveraient à 214,30 millions d’euros en AE et 145,70 millions d’euros en CP. Les crédits proposés seraient dédiés à la poursuite des opérations déjà en cours, ainsi qu’au lancement d’opérations nouvelles notamment les projets « transition écologique » sélectionnés en 2025.

Alors lorsque l’action 12 portait en 2025 une contribution financière au dispositif pilote d’une foncière interministérielle ([6]), qui devait être mis en service au cours de l’année et reprendre, sur un périmètre réduit, les missions de propriétaire de l’État pour en moderniser le parc immobilier et accélérer sa transition écologique, les annexes budgétaires n’en font pas mention en 2026. Cette réforme, présentée comme porteuse d’une gestion plus responsable, durable et économe de l’immobilier de l’État, devait achever la séparation entre l'État propriétaire et l'État occupant. Toutefois, les dispositions portant création de la foncière dans le cadre du projet de loi de finances initiale 2025, ayant été censurées par le Conseil constitutionnel, la mise en place d’un tel pilote semble reportée dans l’attente d’un véhicule législatif adéquat, et ce, alors que les services auditionnés par votre rapporteure spéciale s’y préparent activement.

● Comme l’année précédente, l’action 13 ne ferait l’objet d’aucune ouverture de crédits, le recours à l’acquisition ou à la construction ne devant intervenir que dans les cas où ces options sont plus vertueuses que la rénovation du point de vue tant budgétaire qu’environnemental.

● Enfin, l’action 14 Résilience, créée en loi de finances pour 2023, finance des opérations sur le patrimoine immobilier de l’État et de ses opérateurs visant à réduire le niveau de consommation énergétique des bâtiments publics et à moderniser leur aménagement intérieur. Aucun engagement n’est prévu en 2026, tandis que les crédits de paiement diminueraient de 26,28 % pour s’établir à 40,36 millions d’euros. La diminution importante des crédits de l’action Résilience tiendrait à l’achèvement de la quasi-totalité des projets retenus dans le cadre des programmes « Nouveaux Espaces de Travail » et « Résilience 2 » et de la volonté de prioriser des opérations structurantes à plus fort impact écologique. Aussi, les CP proposés auraient-ils essentiellement vocation à couvrir les besoins correspondant aux opérations en cours.

Le programme 348 financerait l’achèvement du plan de rénovation des cités administratives

1. Le plan de rénovation des cités administratives, qui devait initialement s’achever en 2025, fait l’objet de retards

● Les crédits du programme 348 supporteraient en premier lieu le financement du plan de rénovation des cités administratives de l’État. Doté d’une enveloppe fermée d’un milliard d’euros sur cinq ans, ce plan a pour objectif d’améliorer les conditions de travail des agents publics, de moderniser les locaux des administrations publiques et d’assurer leur transition énergétique. Les cités administratives, au nombre de cinquante-six, constituent en effet un parc immobilier vieillissant, énergivore et peu adapté aux conditions modernes de travail des agents et à l’accueil du public, notamment concernant l’accès des personnes à mobilité réduite.

Pour mémoire, les travaux envisagés doivent permettre à terme, d’une part, de faire baisser de 50 % les émissions de gaz à effet de serre des bâtiments concernés et de 67 % le montant des factures énergétiques des services, et d’autre part, d’optimiser l’occupation des surfaces pour regrouper des services dans des espaces de travail modulables favorisant la mutualisation des équipes et des projets.

À l’issue des expertises de l’existant et des performances énergétiques attendues, puis d’un examen par la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) des cinquante-deux projets déposés, trente-neuf cités administratives ont été retenues en juillet 2019, représentant une surface développée totale de 600 000 m². À terme, 239 000 m² de surface utile auraient été libérés, réduisant fortement les charges annuelles de loyers et d’exploitation, en particulier celles relatives à l’éclairage, au chauffage et à la climatisation.

Le nombre de cités administratives concernées a été ramené à trente-six entre 2022 et 2023. La rénovation de la cité administrative de Melun a été ajournée au profit d’une réflexion plus globale sur la stratégie immobilière de l’État dans cette commune. Les projets de Tours et de Brest ont été abandonnés en raison d’un dépassement des objectifs initiaux de calendrier et de budget. Les enveloppes budgétaires non consommées, s’élevant au total à environ 34 millions d’euros, ont été réaffectées pour financer la hausse des coûts des travaux de rénovation dans le contexte de la crise de la Covid-19 puis des conséquences de la guerre en Ukraine. Les premières cités administratives ont été réceptionnées en 2023.

● Alors que le plan de rénovation devait s’achever en 2025, des difficultés sur la réalisation des derniers travaux, principalement de la cité de Strasbourg, conduiraient à décaler la réception définitive à 2027. Sur les 36 projets sélectionnés, dix opérations étaient encore en cours de travaux en juillet 2025.

Concernant les économies budgétaires générées, elles pourraient représenter un montant de l’ordre de 37 millions d’euros par an, selon la DIE. Elles sont de plusieurs ordres. Les cessions liées à la libération de sites domaniaux permettraient de générer des produits de l’ordre de 200 millions d’euros. D’autres économies seraient annuelles (économies de loyer liées à la libération de sites locatifs, réduction des factures énergétiques des cités grâce aux travaux réalisés, économies des charges liées aux sites domaniaux libérés).

Les économies d’énergie attendues grâce aux travaux améliorant la performance énergétique et la libération de biens locatifs et domaniaux financés par le programme 348 sont de 127 700 000 kilowattheures (kWh) en 2026, identiques à la cible 2025. Compte tenu de l’achèvement du plan de rénovation des cités administratives, les indicateurs devraient évoluer dans le cadre du prochain projet annuel de performance (PAP). Bien que la mesure définitive des indicateurs ne pourra être évaluée précisément qu’après la livraison des dernières opérations, la DIE indique ne pas constater d’écart majeur avec les indicateurs initiaux. À l’échelle du programme, en intégrant notamment les trois projets arrêtés, l’avancement du plan de rénovation et les ajustements, les indicateurs du programme sont réévalués en juillet 2025 aux valeurs suivantes une surface libérée de 240 137 m² SUB ; une économie annuelle de 127,7 GWhep et une efficience énergétique actuelle de 7,9 €/kWhep économisé.

Le tableau figurant au sein des pages suivantes récapitule l’état d’avancement des projets du plan de rénovation des cités administratives au 30 juin 2025.

LISTE DES CITÉS ADMINISTRATIVES FAISANT L’OBJET D’UN PROJET
AU TITRE DU PROGRAMME 348 et État d’avancement au 30 JUIN 2025

Cité	Date de sélection	Nature des travaux	Coût du projet au 30 juin 2025 (en euros)	Mode de réalisation	PROJET EN MGP OU MCR	PROJET EN LOI MOP		État d’avancement au 30 juin 2025	Date prévisionnelle de livraison
Cité	Date de sélection	Nature des travaux	Coût du projet au 30 juin 2025 (en euros)	Mode de réalisation	Date de signature du MGP ou MCR	Date de signature des marchés de MOE	Date de notification des marchés de travaux	État d’avancement au 30 juin 2025	Date prévisionnelle de livraison
Agen	06/12/2018	Rénovation	11 594 708	MOP		sept-20	sept-21	Réceptionné	déc-24
Albi	18/12/2018	Rénovation	8 044 000	MGP	avr-21			Réceptionné	sept-23
Alençon	14/03/2019	Rénovation	9 675 013	MOP		avr-21	déc-22	Réceptionné	juin-25
Amiens	02/02/2018	Construction neuve	75 276 000	MGP	déc-20			Réceptionné	déc-23
Aurillac	06/12/2018	Rénovation	736 000	MOP		oct-20	déc-22	Réceptionné	août-23
Avignon	26/03/2019	Rénovation	17 057 430	MOP		déc-20	déc-22	Travaux	Déc.-25
Bar-le-Duc	18/04/2019	Rénovation	7 946 530	MOP		déc-20	déc-22	Travaux	déc-25
Besançon	27/11/2018	Rénovation	5 640 200	MOP		janv-20	mai-21	Réceptionné	mai-23
Bordeaux	06/12/2018	Rénovation	48 138 550	MOP		avr-20	avr-21	Travaux	dec-25
Bourges	14/05/2019	Rénovation	5 292 000	MOP		avr-21	août-24	Travaux	dec-25
Brest	14/05/2019	Rénovation	241 328	MOP	projet arrêté
Cergy-Pontoise	05/02/2019	Rénovation	16 290 000	MOP		nov-19	sept-21	Travaux	fev-26
Charleville-Mézières	28/05/2019	Rénovation	2 710 000	MOP		juin-20	juil-21	Réceptionné	juil-23
Clermont-Ferrand	10/04/2019	Rénovation	3 625 000	MOP		déc-20	avr-22	Réceptionné	déc-23
Colmar	11/01/2019	Rénovation	32 188 613	MGP	nov-20			Réceptionné	juil-24
Dijon	28/05/2019	Rénovation	4 357 500	MOP		mars-21	avr-23	Réceptionné	juin-25
Grenoble	10/04/2019	Rénovation	8 603 000	MOP		mars-21	dec-22 févr-23	Réceptionné	mai-25
Guéret	11/01/2019	Rénovation	5 485 000	MOP		mars-21	dec-22	Réceptionné	juil-24
La Rochelle	10/04/2019	Rénovation	6 614 272	MOP		mai-21	déc-22	Réceptionné	mars-25
Lille	11/01/2019	Construction neuve	155 367 442	MGP	juin-21			Réceptionné	déc-23
Limoges	05/02/2019	Rénovation	1 699 000	MOP		mars-21	oct-22	Réceptionné	nov-23
Lyon	14/03/2019	Construction neuve	95 032 852	MGP	juin-21			Réceptionné	févr-24
Mâcon	26/03/2019	Rénovation	18 750 000	MOP		déc-20	déc-22	Travaux	dec-25
Melun	18/01/2019	Rénovation	317 000	MOP	projet arrêté
Metz	18/12/2018	Rénovation	7 732 000	MOP		juin-20	oct-22	Réceptionné	nov-24
Mulhouse	18/01/2019	Rénovation	19 821 001	MGP	mars-21			Réceptionné	juil-23
Nancy	14/05/2019	Rénovation	37 409 576	MGP	sept-21			Travaux	sept-2025
Nantes	22/03/2018	Construction neuve	51 487 221	MGP	sept-21			Réceptionné	juil-24
Orléans	14/05/2019	Rénovation	39 948 988	MGP	juin-21			Travaux	juil-25
Périgueux	21/02/2019	Rénovation	7 526 000	MOP		avr-21	nov-22	Réceptionné	sept-24
Rouen	09/11/2017	Rénovation	118 892 114	MCR	déc-19			Réceptionné	juil-24
Saint-Lô	10/04/2019	Rénovation	3 816 340	MOP		mars-21	déc-22 fév-23	Réceptionné	dec-24
Soissons	18/04/2019	Rénovation	2 977 000	MOP		nov-20	mai-23	Réceptionné	janv-25
Strasbourg	25/01/2019	Rénovation	59 352 285	MGP	mars-21			Travaux	mi-2027
Tarbes	18/04/2019	Rénovation	5 166 000	MOP		mai-21	nov-22	Réceptionné	août-24
Toulon	25/01/2019	Rénovation	38 875 839	MGP	févr-23			Travaux	dec-25
Toulouse	28/05/2019	Construction neuve	97 394 097	MGP	avr-22			Réceptionné	nov-24
Tours	25/01/2019	Rénovation	414 551	MOP	projet arrêté
Tulle	14/05/2019	Rénovation	8 105 000	MOP		févr-21	déc-22	Réceptionné	février-25

2. Le programme 348 financerait le développement de nouveaux projets de modernisation du parc immobilier de l’État

Le plan de rénovation des cités administratives devant s’achever prochainement, le programme 348 supportera également le financement de projets immobiliers similaires, afin de poursuivre la politique de modernisation du parc immobilier de l’État.

Depuis 2024, le périmètre s’est élargi pour intégrer la rénovation lourde du parc existant des services de l’État, les opérateurs de l’État et les établissements publics (mesure « Transition Écologique »). Il s’agit essentiellement d’assurer la transition environnementale, avec des travaux lourds de rénovation et de restructuration améliorant l’isolation des immeubles et des équipements réduisant les consommations de fluides et l’émission des gaz à effet de serre. Il s’agit également, dans la ligne des orientations fixées par le Gouvernement, de poursuivre la densification des espaces, l’optimisation et la mutualisation des implantations immobilières, qui sont également sources d’économies d’énergie et budgétaires.

Une programmation à cinq ans reposant sur la trajectoire budgétaire du programme 348 prévoit une série de projets immobiliers, visant essentiellement des sites multi-occupants des services déconcentrés de l'État (centre administratif départemental de Nanterre, site Kennedy de Lille, cité Travot de La Roche-sur-Yon, cité administrative de Melun, nouvelle cité administrative de Cayenne, etc.).

Selon les informations transmises à votre rapporteure spéciale, l’exercice 2026 devrait s’inscrire dans la poursuite de la mise en œuvre de la transition écologique et devrait voir, à ce titre, le démarrage de quelques nouveaux chantiers prioritaires, tels que celui lié à la rénovation de la cité administrative de Cayenne, dont l’objectif est le regroupement de services et la rénovation énergétique des bâtiments rattachés à la cité, ou celui relatif au projet « Canopée » qui prévoit le regroupement sur un même site d’un ensemble de services issus du ministère de l’éducation nationale à Marseille.

B. Le programme 348 poursuivrait également le financement d’actions ciblées sur la performance énergétique et l’évolution des modes de travail

● Crée en 2023, l’action 14 Résilience finance des actions ciblées visant l’amélioration de la performance énergétique du parc immobilier de l’État et son adaptation aux nouvelles modalités de travail.

En 2023, un appel à projets doté d’une enveloppe de 150 millions d’euros (dit « Résilience II ») a été lancé pour mener à bien les opérations du plan de sobriété énergétique sur le parc immobilier de l’État et de ses opérateurs.

Au 31 juillet 2025, 124 millions d’euros avaient été engagés et 116 millions d’euros avaient été payés au titre de l’appel à projets « Résilience 2 ». Il a été estimé que la totalité des AE serait consommée d’ici à la fin de l’année 2025.

● En outre, pour améliorer la gestion énergétique des sites et bâtiments de l’État, l’Agence de gestion de l’immobilier de l’État (AGILE) intervient auprès des gestionnaires de bâtiments en soutien opérationnel et dans la préconisation de travaux d’investissements prioritaires à forte efficience énergétique. Cet appui, qui prend la forme d’une task force mise en place au sein de l’AGILE, a fait l’objet d’une convention avec la DIE. Doté d’un budget de 18 millions d’euros, le dispositif a été prorogé jusqu’au 30 juin 2027. À ce jour, la task force a réalisé plus de 2 000 interventions à l’échelle nationale (3 500 bâtiments publics concernés).

● Enfin, des démarches exemplaires en termes d’aménagements intérieurs sont également financées sur le programme 348. À ce titre, 43 opérations sélectionnées dans le cadre de l’appel à projets « Nouveaux Espaces de Travail » ont été cofinancées à hauteur de 10 millions d’euros en février 2023. Un nouvel appel à projets lui a succédé en 2024 et a intégré l’objectif de réduction des surfaces, pour 15 millions d’euros en AE et 7,5 millions d’euros en CP.

L’année 2026 devrait être marquée par l’achèvement des travaux actuellement menés au titre du second volet de la mesure « Nouveaux Espaces de Travail II », qui doit aussi contribuer au réaménagement des locaux occupés par les services de l’État par l’adaptation des espaces aux nouveaux modes de travail et par un renforcement de la qualité de l’accueil des établissements recevant du public.

La baisse des crédits proposés pour le programme 349 transformation publique tiendrait principalement à l’extinction progressive du fonds pour la transformation de l’action publique

Piloté par la direction interministérielle à la transformation publique (DITP), le programme 349 Transformation publique finance le fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) à vocation interministérielle (action 01), les dépenses de la DITP autres que celles de personnel (action 02) et l’accompagnement des actions de participation citoyenne (action 04). Les actions 01 et 02 représentent chacune près de la moitié des crédits du programme (respectivement 54,6 % et 44,3 %).

● En 2026, les crédits alloués au programme 349 s’élèveraient à 43,95 millions d’euros en AE et 39,95 millions d’euros en CP, soit une diminution respective de 38 % et de 61 %. Au-delà de la diminution des crédits relatifs au Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), qui a vocation à s’éteindre d’ici 2027, les moyens de fonctionnement de la DITP seraient réduits de 3 millions d’euros, de la même manière que les crédits alloués au renouveau démocratique.

Votre rapporteure spéciale salue l’effort de rationalisation proposé s’agissant des crédits relatifs à la transformation publique et aux moyens de la DITP. Comme l’année dernière elle réitère ses réserves relatives à la pertinence du portage interministériel des projets de transformation de l’action publique, tandis qu’elle constate la multiplication des initiatives visant à la simplification de l’action publique, à l’image de la création de la mission « État efficace ». Elle s’interroge également sur la pertinence de maintenir les moyens de l’action renouveau démocratique, déjà très fortement réduits.

Évolution des crÉdits du PROGRAMME 349 enTRE 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026		LFI 2025		PLF 2026		Évolution 2025-2026
01 – Fonds pour la transformation de l’action publique			47,06		24		– 49,01 %		79,16	20	– 74,73 %
02 – Accompagnement du changement de l’action publique			22,45		19,45		– 13,36 %		22,45	19,45	– 13,36 %
04 – Renouveau démocratique			1,5		0,5		– 66,67 %		1,5	0,5	– 66,67 %
Total			71,01		43,95		– 38,11 %		103,10	39,95	– 61,25 %

Source : projet annuel de performances du programme 349 annexé au projet de loi de finances pour 2026.

Les crédits prévus pour le ftap seraient en forte diminution

Créé en 2017, le FTAP est un levier d’investissement visant à accélérer la transformation des métiers de l’administration en s’appuyant sur les leviers du numérique et de l’innovation. Il s’adresse aux projets d’envergure nationale portés par des administrations centrales, des opérateurs ou des services déconcentrés de l’État. Le critère de rentabilité associé aux projets sélectionnés est primordial. À ce titre, le FTAP poursuit trois objectifs :

– améliorer la qualité des services publics en renforçant la confiance entre l’usager et l’administration, notamment par la simplification des procédures administratives grâce à la transformation numérique ;

– offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé, en les impliquant dans la définition et le suivi des transformations ;

– participer pleinement à l’effort de maîtrise de la dépense publique.

La très nette baisse des crédits proposés tient principalement à l’extinction progressive du fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), dont les crédits diminuent de moitié en AE et sont presque divisés par quatre en CP, pour s’établir à 24 millions d’euros en AE et à 20 millions d’euros en CP.

1. Le processus de sélection du FTAP a été amélioré depuis 2022

Le FTAP a été reconduit sur la période 2023-2025 avec une nouvelle enveloppe de 330 millions d’euros.

La mise en place de cette nouvelle enveloppe a permis de préciser certains critères de sélection ainsi que les modalités de sélection des projets. Ainsi, les dossiers candidats sont désormais examinés au fil de l’eau, jusqu’à épuisement des ressources disponibles, par un comité d’investissement, et non plus à l’issue d’appels d’offres :

– pour un financement inférieur à 1,5 million d’euros, une décision est rendue par le délégué interministériel à la transformation publique et approuvée par le comité d’investissement. Le ministre de la transformation et de la fonction publiques est informé de la décision ;

– pour un financement supérieur à 1,5 million d’euros, le ministre de la transformation et de la fonction publiques peut décider soit d’approuver directement les dossiers qui ont été sélectionnés par le comité d’investissement, soit de réunir le comité d’investissement sous sa présidence pour examiner les projets présélectionnés par le comité et désigner les lauréats.

L’année 2023 a été l’occasion de poursuivre les actions de simplification. Le cahier des charges reprend celui des années précédentes et le complète sur plusieurs aspects :

– le FTAP permet désormais de financer une phase de cadrage, une phase expérimentale, ou encore un prototype opérationnel de projets qui présentent un intérêt mais dont le dossier de candidature ne paraît pas totalement abouti ;

– les projets doivent présenter un taux de ressources internes consacrées au projet d’un minimum de 30 %, seuil en dessous duquel la maîtrise de la réalisation du projet par le commanditaire ne peut pas être assurée.

Une fois sélectionnés, les projets lauréats font l’objet d’une contractualisation. Depuis 2023, le plafond de cofinancement par le FTAP est passé de 75 à 50 %, afin de mieux assurer l’implication et la responsabilité des administrations dans le déroulement des projets qu’elles soutiennent.

Depuis 2022, la DITP s’est donnée comme objectif de parvenir à la signature des contrats de transformation du FTAP dans un délai maximal de deux mois après la décision du comité d’investissement d’attribuer un financement. À défaut, le cahier des charges du FTAP prévoit le retrait de l’approbation.

Le processus d’élaboration et de signature des contrats a été revu et simplifié pour faciliter l’atteinte de cet objectif. En outre, si le projet n’a pas démarré effectivement et si les premiers crédits ne sont pas consommés dans les six mois suivant la notification de la décision du comité d’investissement, le contrat et l’allocation des fonds sont caducs.

2. Le FTAP aura permis de cofinancer 149 projets depuis sa création en 2018

● Selon les informations fournies par la DITP en réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteure spéciale, le FTAP aura permis de cofinancer 149 projets depuis sa création en 2018 pour un montant total de deux milliards d’euros, cofinancé par le FTAP à hauteur de 761 millions d’euros.

À la date à laquelle votre rapporteure spéciale publie ce rapport, 115 projets FTAP seraient terminés et 34 toujours en cours. 9 projets auraient été abandonnés par les porteurs des projets et 14 auraient vu leur financement arrêté. Parmi les 34 projets encore en cours en 2025, cinq auraient fait l’objet d’un suivi renforcé par le secrétariat général du FTAP pour un montant total financé de 42 millions d’euros. Après qu’ait été effectuée une revue de portefeuille des projets FTAP en au premier semestre 2025, l’un de ces projets a vu son financement arrêté et l’autre réduit ; les quatre projets restant font l’objet d’un suivi resserré par le secrétariat général du FTAP.

● Alors que seulement 35 % des projets étaient achevés en 2023, la cible est fixée à 99 % en 2026 et à 100 % en 2027 car deux projets devraient bénéficier de derniers décaissements à la suite de décalages liés, selon les annexes budgétaires, à l’adoption tardive de la loi de finances initiale pour 2025 et à des mesures d’économies.

Le projet annuel de performance prévoit par ailleurs que chaque euro investi par le FTAP devrait générer 1,40 euro d’économies en 2026. Toutefois, le montant des économies réalisées s’avère moins important que le montant attendu. Ainsi, selon les informations fournies en réponse au questionnaire budgétaire, si le montant des économies directes attendu sur l’ensemble des projets du FTAP, s’élevait à un milliard d’euros, le montant constaté ne serait finalement que de 339 millions d’euros. Bien que ce montant ne soit pas définitif, car les effets des projets financés devront être appréciés sur plusieurs années, il apparaît néanmoins très éloigné des objectifs initiaux.

Le suivi de l’impact est renforcé à partir de documents justificatifs et des échanges avec les secrétariats généraux des ministères et leurs correspondants modernisations. Toutefois, comme le regrette la Cour des comptes, la DITP ne dispose pas de ressources et de compétences d’audit pour certifier les économies déclarées par les ministères ; sur les plus gros enjeux, des missions d’inspection ou de contrôle pourraient être mandatées par le ministre chargé de la réforme de l’État.

Les économies obtenues et envisagées sont présentées de manière consolidée dans le tableau ci-après (aucune évolution depuis l’année dernière).

prÉvisions d’Économies réalisÉes grâce au ftap (au mois d’avril 2024)

(en millions d’euros)

	Réduction du nombre d’ETP en base annuelle	Réduction de la masse salariale en base annuelle	Nombre d’ETP redéployés en base annuelle	Valorisation de la masse salariale en base annuelle correspondant aux ETP redéployés	Économies de fonctionnement en base annuelle hors T2	Dépenses d’investissement évitées	Économies indirectes	Nouvelles recettes
Prévisions initiales	4 991	221,9	2 571	159,5	968,4	19,8	224,3	584,1
Résultats obtenus à ce jour	2 290	100,7	1 072	39	294,2	–	–	49,5
Réévaluation des prévisions	5 162	255,5	5 546	202,3	493,4	56,1	528,8	166,9

Source : réponses au questionnaire budgétaire. La DITP indique que les résultats du questionnaire de suivi d’impact 2025 seront connus au deuxième semestre 2025. Le tableau transmis repose donc sur les données 2024

3. En l’absence de nouveaux investissements, la diminution des crédits alloués au FTAP traduit l’extinction progressive du fonds

● En 2026, les crédits alloués au FTAP (action 1) permettront uniquement de poursuivre l’accompagnement des derniers projets en cours.

Selon les informations présentées dans les annexes budgétaires, les crédits proposés auraient vocation à financer les dépenses des projets suivants déjà prévus :

– les projets relatifs à la procédure pénale numérique (PPN) du ministère de la justice ;

– le système d’information SIAO de la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) ;

– la plateforme mutualisée RPA du service de modernisation des systèmes d’information des ressources humaines pour l’éducation (SEMSIRH) ;

– le passage à l’échelle du système de design de l’État porté par les services du Premier ministre.

Ils financeront également les derniers paiements attendus sur les projets d’unification du recouvrement fiscal, de terminal électronique embarqué en mobilité pour l’appui au contrôle dit « Télémac » (DGDDI), de l’espace numérique maritime (DGAMPA) et de data center (DNSCE).

● La décision prise en 2023 de ne plus accorder de crédits nouveaux au FTAP, a entraîné l’arrêt de la sélection de nouveaux projets depuis 2024, à l’exception des accompagnements proposés dans le cadre des guichets dits d’excellence opérationnelle et liés à des projets DINUM. Aucun comité d’investissement n’ayant été organisé depuis novembre 2023, les perspectives du FTAP sont désormais tournées vers le bilan et l’accompagnement des derniers projets cofinancés, à l’issue desquels le FTAP serait éteint.

● Votre rapporteure spéciale relève que l’annonce faite au début de l’année 2025 par le Premier ministre de la création d’un fonds spécial dédié à la réforme de l’État n’a pas reçu de traduction concrète au sein de la mission dans le projet de loi de finances pour 2026 ([7]).

B. La ditp verrait ses moyens réduits

● L’action 02 Accompagnement du changement de l’action publique porte les crédits hors titre 2 de la DITP.

Créée en 2015, cette dernière coordonne et met en œuvre le programme de transformation publique au bénéfice des usagers, des agents publics et des contribuables, afin de rendre l’action publique plus proche, plus simple et plus efficace.

À ce titre, la DITP poursuit quatre objectifs principaux :

– territorialiser l’action publique ;

– améliorer l’efficacité, la qualité et l’accessibilité des services publics ;

– simplifier la vie des Français et des agents publics ;

– aider les administrations à réussir leur transformation.

● Dans un contexte d’effort généralisé de réduction des dépenses publiques, la DITP verrait ses moyens réduits en 2026. En baisse de 3 millions d’euros, les crédits de l’action 02 s’établiraient à 19,45 millions d’euros en AE et en CP en 2026.

Une enveloppe de 1,5 million d’euros serait néanmoins maintenue au titre du financement de contrats cours et d’apprentissage pour des projets d’innovation au bénéfice des laboratoires d’innovation territoriale, décrits comme des lieux d’échange dont l’objectif est de faciliter l’émergence et l’expérimentation de projets d’innovation publique au plus près des besoins des usagers et des agents. Le PAP précise que ces crédits de masse salariale seront, comme les années précédentes, mobilisés par le biais de décrets de transferts, par exemple au profit des services déconcentrés.

● Les crédits proposés permettraient de poursuivre les actions engagées.

La DITP continuera notamment d’assurer le déploiement de la plateforme « Services publics + », qui permet de recueillir des avis, documents et témoignages des usagers dans une démarche d’amélioration continue des services publics. La gouvernance est assurée par un comité de pilotage de la qualité des services publics. Les bonnes pratiques sont valorisées à travers l’attribution d’un label « Services publics + ». Le programme devrait se poursuivre en 2026, après la délivrance de 30 labellisations en 2025.

Elle contribue également au suivi territorialisé de la mise en œuvre des politiques prioritaires du Gouvernement, afin que leurs effets soient effectivement perçus par les Français dans leur vie quotidienne dans l’ensemble des territoires, jusqu’au dernier kilomètre. Ce suivi territorialisé s’appuie sur des outils de pilotage par la donnée, combinant le tableau de bord interministériel « PILOTE » et le baromètre des résultats de l’action publique. Mis en place le 1er janvier 2021, le tableau de bord « PILOTE » permet aux administrations centrales et déconcentrées de s’accorder sur des objectifs territorialisés, de partager les résultats obtenus et de faire remonter au Gouvernement les difficultés et blocages rencontrés sur le terrain. Le baromètre des résultats de l’action publique permet d’afficher les objectifs et résultats des politiques prioritaires dans chaque territoire. Votre rapporteure spéciale constate néanmoins une très forte réduction des cibles relatives au nombre annuel de visiteurs des pages du baromètre des résultats de l’action publique, ce qui questionne sur son utilité auprès du grand public. Aussi, la cible est-elle actualisée dans le PAP 2026 avec un objectif de 300 000 visiteurs, contre 1,9 million en 2025, afin de tenir compte des niveaux de consultation constatés. En revanche, la hausse de la fréquentation du site « Services Publics + » est maintenue en 2026 avec 3 millions de visiteurs attendus.

● Votre rapporteure spéciale, salue la démarche d’internalisation des ressources de conseil au sein de la DITP, tout en demeurant vigilante aux résultats obtenus. L’agence de conseil interne de l’État, a ainsi été renforcée pour atteindre un effectif de 60 consultants internes fin 2025.

Actions de l’Agence de conseil interne de l’État

La création de l’agence de conseil interne de l’État en 2024 au sein de la DITP a permis d’internaliser de façon plus durable les ressources nécessaires à ses activités d’appui aux administrations. Fin 2025, l’agence devrait compter 60 consultants en plus des 5 ETP du pôle interministériel d’achat de prestation intellectuelle de conseil (PIAPI), soit 65 ETP au total.

Selon la DITP, 1 ETP créé au sein de l’agence de conseil interne permettrait une économie nette de 100 000 euros pour l’État par rapport au recours à un cabinet de conseil externe.

L’agence de conseil interne a réalisé une quarantaine de missions auprès des ministères et opérateurs de l’État entre janvier 2024 et juin 2025.

Par exemple, l’agence est intervenue pour :

– appuyer le ministère des Transports dans la conduite de la conférence de financement des mobilités des infrastructures de transports (préparation, déroulé et grands livrables de sortie de la conférence) ;

– appuyer la transformation de l’offre en matière de scolarité inclusive, à travers la réalisation d’un atlas (outil de data visualisation) pour répondre au besoin d’une meilleure connaissance de l’offre et de son adéquation aux besoins des enfants porteurs de troubles du développement neurologique ;

– améliorer le fonctionnement des services d’accueil unique des justiciables (SAUJ) à travers la mise en évidence des difficultés principales liées au SAUJ, la formulation de recommandations et la création d’outils avec un socle commun d’indicateurs adaptés aux besoins de pilotage des juridictions.

Un programme dit d’efficacité opérationnelle a également été porté par l’agence de conseil interne de l’État et le FTAP. Ce programme consiste à travailler avec les agents publics à identifier et à mettre en œuvre des simplifications, à revoir les processus et les organisations, à mobiliser les technologies (robots, IA) pour que le temps administratif soit mobilisé sur les activités les plus utiles aux Français. Par exemple, une mission d’appui au CEA et au CNRS a permis de dégager un gain de temps jusqu’à une demi-journée par rapport à une charge administrative hebdomadaire estimée à deux jours par semaine pour les chercheurs ; les mêmes méthodes ont permis de diviser par quatre des retards de paiement des enseignants contractuels et suppléants, à la suite de l’accompagnement du rectorat et du SLR de Lille. Ce programme conduit à doter les administrations accompagnées en compétences et en outils pour pérenniser en interne cette démarche d’amélioration continue participative pour améliorer la qualité du service rendu aux usagers, les conditions de travail des agents et l’efficacité de la dépense publique.

Source : commission des finances d’après les réponses au questionnaire d’audition de la DITP

● En outre, deux nouvelles missions ont été confiées à la DITP : créer et déployer France Simplification et appuyer le cabinet du Premier ministre dans l’exercice de refondation de l’action publique. En contrepartie, le programme Fonction Publique + qu’elle avait incubé a été transféré à la DGAFP.

D’une part, le dispositif France Simplification, piloté par la DITP depuis la fin de l’année 2024 permet de faire remonter du terrain des projets de simplification administrative. Une réunion interministérielle mensuelle traite de la simplification proposée par les ministères lorsqu’elle justifie une concertation interministérielle et recueille les propositions de simplification relevant du domaine législatif. Selon les informations contenues dans les annexes budgétaires, plus de 400 dossiers ont été traités depuis le lancement de France simplification en novembre 2024. En 2025, la DITP a également coordonné l’ensemble des ministères pour produire des plans ministériels de simplification.

D’autre part, selon les informations transmises à votre rapporteure spéciale, la DITP a été mobilisée en 2025 en appui du cabinet du Premier ministre pour l’exercice de « Refondation de l’action publique » en lien avec la direction du budget. Cette revue de mission a mobilisé l’ensemble des administrations de l’État. L’objectif était de décider les missions et enjeux essentiels où concentrer les efforts, rationaliser les structures (opérateurs, doublons), améliorer la productivité des services publics (« faire mieux avec moins »), en assumant d’abandonner certaines missions (« faire moins pour faire mieux »). Un CITP, initialement prévu en octobre 2025, devait permettre d’arbitrer les suites à donner. La démarche aurait été suspendue après la démission du Gouvernement début septembre. La DITP serait désormais mobilisée en appui de la mission « État efficace » créée par le Premier ministre.

C. Le montant des crédits affectés au renouveau démocratique serait divisé par trois

L’action 04 du programme 349 porte les engagements du Gouvernement en matière de renouveau démocratique, essentiellement par le financement des dépenses de fonctionnement du centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC) et les frais de maintenance de la plateforme AGORA, dont l’utilité demeure limitée. Placé sous l’autorité du ministre chargé du renouveau démocratique, ce dernier a pour mission de mettre en œuvre les démarches de participation menées volontairement par l’État. L’action finance également la cotisation annuelle de la France au partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO) à hauteur de 240 000 euros en 2026.

Après une hausse en 2024, il est proposé de diviser le montant des crédits par trois. Le PLF pour 2026 porterait ainsi les crédits de l’action 04 à 0,5 million d’euros en AE et en CP, soit une baisse d’un million d’euros par rapport à la LFI 2025 (– 66,67 %). Le PAP 2026 précise néanmoins que « cette action sera abondée en tant que de besoin si les arbitrages gouvernementaux conduisent à un programme de consultations et de participations citoyennes excédant la budgétisation. ».

Votre rapporteure spéciale considère que les résultats obtenus ne sont pas à la hauteur du défi de la crise démocratique et s’interroge sur l’opportunité de maintenir ces crédits, déjà très fortement réduits. En 2024, l’application Agora n’avait permis de lancer que 12 consultations, auxquelles ont participé 38 000 citoyens, soit 0,07 % des inscrits sur les listes électorales ; et ce, sans garantie aucune d'être pris en compte dans les choix du Gouvernement.

Le budget du programme 148 Fonction Publique, en diminution par rapport à 2025, porterait à titre principal le projet de fusion des ira et diminution des crédits d’action sociale interministérielle

● Le programme 148 Fonction publique, piloté par la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) porte les moyens financiers alloués à la formation des fonctionnaires (action 01), l’action sociale interministérielle (action 02) et l’appui aux politiques de ressources humaines (action 03).

● Le PLF 2026 propose de réduire les crédits du programme de 37 millions d’euros en AE et en CP, pour porter les crédits à 226,51 millions d’euros en AE et à 228, 21 millions d’euros en CP.

Cette diminution s’explique principalement par les évolutions suivantes :

– le recentrage de l’action sociale interministérielle, matérialisée par la baisse de près de 22 millions d’euros en AE, comme en CP, des crédits finançant l’action sociale interministérielle, qui s’établirait à près de 120 millions d’euros (118,3 millions en AE et 120 millions en CP) ;

– la non-reconduction de l’enveloppe de 15 millions d’euros destinée au cofinancement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale, la convention prévoyant ce cofinancement étant échue à la fin de l’année 2025 ;

– une économie d’un million d’euros portant sur la subvention pour charges de service public des instituts régionaux d’administration (IRA), dans le cadre du projet de fusion des cinq établissements au sein d’un établissement public national unique ;

– la suppression du fonds interministériel pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT), qui était doté de près d’un million d’euros en 2025.

● Si le programme 148 ne couvre qu’une partie restreinte de la politique de ressources humaines de la fonction publique, votre rapporteure spéciale souhaite insister sur quatre points d’attention relatifs à cette politique.

Tout d’abord, votre rapporteure spéciale souligne l’importance de la concertation et du dialogue social en matière de définition et de déploiement de la politique de ressources humaines au sein de la fonction publique.

À cet égard, l’année 2025 a été marquée par la poursuite du chantier du déploiement de la protection sociale complémentaire dans la fonction publique, prévue par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. L’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire (PSC) dans la fonction publique a ainsi défini un nouveau cadre destiné à favoriser et améliorer la couverture sociale complémentaire des agents de la fonction publique. Le nouveau régime de PSC santé et prévoyance entre progressivement en vigueur depuis le 1er janvier 2025 et jusqu’à la mi-2026 dans la fonction publique d’État. Toutefois, votre rapporteure spéciale a été alertée dans le cadre de ses auditions sur l’existence d’importantes différences dans la mise en œuvre de cette réforme entre les trois versants de la fonction publique ([8]), mais également au sein même de la fonction publique d’État. Ainsi, il est possible de s’interroger sur les raisons ayant conduit à rendre obligatoire l’adhésion au contrat de prévoyance aux seuls fonctionnaires du ministère de l’économie et des finances, tandis que l’adhésion est facultative pour le reste des agents de la fonction publique d’État. Votre rapporteure spéciale pointe le risque d’une différence de traitement entre fonctionnaires et les difficultés potentielles engendrées en cas de mobilité.

Ensuite, votre rapporteure spéciale considère qu’en l’absence de revalorisation salariale, les efforts fournis en faveur de l’attractivité de la fonction publique doivent être poursuivis afin de capter et de conserver les profils les plus compétents. Si la rémunération est un enjeu majeur en matière d’attractivité, cette dernière peut également, à rémunération constante, être renforcée en proposant aux agents publics une offre plus souple de déroulé de carrière, ainsi que des actions d’amélioration de leurs conditions de travail et de vie. La Cour des comptes préconise en particulier de mettre en œuvre une stratégie plus ambitieuse à destination des jeunes ([9]). Interrogée à ce sujet par votre rapporteure spéciale, la DGAFP a indiqué travailler à l’élaboration d’un nouveau plan d’actions dédié, qui devrait être déployé d’ici le second semestre 2026, cinq ans après le plan « Talents du service public ».

Par ailleurs, votre rapporteure spéciale relève que la part des contractuels dans la fonction publique ne cesse d’augmenter, transformant ainsi profondément le modèle initial de l’emploi public Les réformes successives, en particulier la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, ont progressivement élargi les possibilités de recrutement d’agents par contrat et les moyens dont ils disposent pour évoluer au sein de la fonction publique notamment via le développement du contrat à durée indéterminée. Le recours aux contractuels atteint ainsi 23 % de l’effectif de la fonction publique et 77 % des nouvelles entrées en 2023. Votre rapporteure spéciale appelle de ses vœux une évaluation précise du coût du recours croissant aux contractuels dans la fonction publique et sera attentive aux conclusions de la Cour des comptes, qui devrait rendre prochainement un rapport sur le sujet.

Enfin, alors que l’égalité professionnelle a été érigée en priorité par la DGAFP, votre rapporteure spéciale souhaite que la situation particulière des femmes enceintes qui connaissent des complications médicales, du fait de leur état, avant d’être éligibles au congé pathologique lié à la grossesse ([10]), soit mieux prise en compte. Ces dernières sont aujourd’hui placées à tort en arrêt maladie et ne bénéficient pas, par conséquent, des conditions d’indemnisation plus favorables associées au congé pathologique ([11]). Alertée par votre rapporteure spéciale, la DGAFP a indiqué envisager plusieurs solutions, l’une d’elles visant notamment à allonger la durée du congé pathologique pour un coût à préciser (estimé entre 15 et 20 millions d’euros par an).

Évolution des crÉdits du PROGRAMME 148 enTRE 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026		LFI 2025		PLF 2026		Évolution 2025-2026
01 – Formation des fonctionnaires			93,13		77,07		– 17,24 %		93,13	77,07	– 17,24 %
02 – Action sociale interministérielle			140,26		118,29		– 15,66 %		141,93	119,96	– 15,47 %
03 – Appui et innovation des ressources humaines			30,10		31,14		+ 3,45 %		30,13	31,17	+ 3,44 %
Total			263,50		226,51		– 14,04 %		265,20	228,21	– 13,95 %

Source : projet annuel de performances du programme 148 annexé au projet de loi de finances pour 2026.

Les crédits proposés traduiraient une baisse des moyens alloués à la formation des fonctionnaires

Les crédits de l’action 01 Formation des fonctionnaires financent, d’une part, au titre des dépenses de fonctionnement, les actions relatives à la formation interministérielle, ainsi que la subvention pour charges de service public (SCSP) des instituts régionaux d’administration (IRA) et, d’autre part, au titre des dépenses d’intervention, le dispositif des classes Prépa Talents et des subventions aux organisations syndicales représentatives à hauteur de 2,2 millions d’euros.

1. La baisse des moyens alloués aux IRA tiendrait compte des économies attendues dans le cadre du projet de fusion

Les cinq instituts régionaux d’administration (IRA) de Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes constituent le dispositif interministériel et mutualisé de recrutement et de formation initiale de l’encadrement intermédiaire de la filière administrative de l’État. Ils participent à l’organisation des trois concours d’accès et gèrent la phase d’admission des candidats, mettent en œuvre des préparations à ces concours, forment les élèves-attachés et proposent des actions de formation continue des agents publics de l’État.

● Les IRA font l’objet d’une réforme d’ampleur dite de « fusion » visant à créer un établissement public unique en 2026.

Qualifiée de « fusion » la réforme ne devrait pas pour autant conduire à la fermeture de sites, mais bien à l’ouverture d’une antenne supplémentaire de l’IRA de Lille à Nanterre, intervenue en octobre 2025. Elle vise principalement à répondre aux besoins des employeurs publics, alors que la démographie des agents publics est vieillissante, et à mieux harmoniser les formations proposées.

Si l’objectif premier de la réforme n’est pas de réaliser des économies, selon la DGAFP, ces harmonisations et mutualisations pourront conduire à dégager des marges de manœuvre budgétaires. En conséquence, la subvention pour charges de service public (SCSP) des IRA s’élèverait à 50,3 millions d’euros en 2026, soit une diminution d’un million d’euros ([12]). Il ressort des auditions menées par votre rapporteure spéciale, que si l’économie d’un million d’euros est assumée, toute diminution supplémentaire de la SCSP des IRA remettrait en cause la soutenabilité du projet ; la SCSP étant essentiellement constituée de dépenses contraintes comme le traitement versé aux élèves fonctionnaires pendant leur scolarité. La cible en matière de coût complet annuel d’un élève des IRA augmenterait d’ailleurs de 5 000 euros, pour atteindre 55 000 euros en 2026, en raison du changement de profil des élèves accueillis, dont certains bénéficient de l’indemnité de maintien en rémunération.

Le plafond d’emplois pour 2026 s’élèverait à 749 ETPT (+ 6 ETPT par rapport à la LFI 2025 mais stable par rapport au PLF 2025), correspondant à 944 élèves entrants au 1er octobre 2026 et 120 personnels permanents.

Si votre rapporteure spéciale salue la rationalisation attendue, elle sera également vigilante aux résultats des mutualisations engagées, qui auront notamment des conséquences en termes de masse salariale, supposant de prévoir un accompagnement des agents concernés par la transformation de leur poste.

Le projet de fusion des IRA

Annoncée le 7 mai 2025 par le ministre de l’Action publique, de la Fonction publique et de la Simplification, la reconfiguration des cinq instituts régionaux d’administration (IRA), opérateurs de formation des cadres de l’administration de l’État, doit aboutir, en 2026, à la fusion de ces cinq établissements publics en un établissement public unique fédérant les sites régionaux. Le passage de cinq établissements à un seul établissement public de formation participe de la recherche d’une plus grande efficacité de l’État.

Si la création d’un établissement public unique représente une évolution majeure d’un système mis en place au début des années 1970, elle poursuit un même objectif : celui de former les talents de la fonction publique pour renforcer le service public. Ce projet s’inscrit également, alors que la réforme de l’encadrement supérieur de l’État est en voie d’achèvement, dans le contexte d’un chantier mené par la DGAFP en direction de l’encadrement intermédiaire, cheville ouvrière de l’action publique qui agit au quotidien, en proximité des usagers, pour la qualité des services publics.

La fonction publique en général, notamment la filière administrative, fait face à un enjeu de recrutement dans un contexte de renouvellement démographique. Or, quand bien même les IRA dispensent une formation de qualité et reconnue, force est de constater que la marque « IRA », créée il y a près de 50 ans, reste trop méconnue, dans un environnement de forte concurrence entre les écoles du service public et de la part des employeurs privés.

L’ambition de créer une entité unique regroupant les cinq IRA doit permettre de faire émerger un opérateur de formation puissant, capable de rayonner et de s’affirmer comme partenaire des employeurs et des territoires. Point d’entrée pour les employeurs publics, il sera mieux à l’écoute de leurs besoins en matière de formation dans une logique de réactivité et de meilleure adéquation souhaits/formation.

L’harmonisation des processus et la mise en place de formations communes aux différents sites doivent également permettre de gagner en efficacité.

L’objectif est d’aboutir à la création juridique de l’établissement public unique au 1er janvier 2026 pour une pleine opérationnalité à l’automne 2026 et l’entrée en scolarité de la nouvelle promotion.

Concernant la formation, la formation initiale, qui a fait l’objet de refontes récentes (avec notamment l’adoption d’un référentiel harmonisé de formation) devrait être ajustée pour parachever les harmonisations notamment avec une maquette unique de formation. La formation continue devrait également être renforcée.

Source : DGAFP en réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

● Sont également maintenus à l’action 01, 0,5 million d’euros en AE et en CP au titre de l’organisation des deux sessions de concours d’accès aux IRA et 3,2 millions d’euros en AE et en CP au titre de la formation interministérielle aux échelons centraux et déconcentrés.

Après l’année 2025 de transition, au cours de laquelle les IRA ont accueilli deux promotions d’élèves attachés, l’exercice 2026 verra le retour d’une promotion unique accueillie au sein de six sites, avec l’ouverture depuis octobre 2025 d’un site à Nanterre.

La réforme du recrutement et de la scolarité des IRA

Intervenue en 2024 pour une application à la promotion entrante au 1er janvier 2025, la réforme des IRA met fin au système des deux concours annuels instauré en 2019 : à partir de 2024, la périodicité des concours des IRA passe à une session annuelle unique, sans impact négatif sur le nombre de personnes formées. À compter du prochain concours d’accès, l’entrée en scolarité se fera au 1er septembre.

Cette réforme conserve les principes fondamentaux retenus en 2019 : l’approche par compétences, l’accompagnement individualisé des élèves et le caractère professionnalisant de la formation. Elle permet toutefois un meilleur alignement sur les besoins des administrations.

Depuis 2025, la période de formation des élèves attachés d’administration a été portée à quatorze mois compte tenu de l’allongement de la scolarité de six à huit mois. Cette dernière comprend un stage de six semaines au sein d’une administration d’emploi. À l’issue de leur scolarité, les élèves sont ensuite affectés en administration en tant qu’attachés stagiaires pour une période de six mois, la phase de pré-affectation de deux mois ayant été supprimée.

2. Les crédits affectés aux dispositifs « Talents » seraient maintenus

En 2026, les crédits destinés à la mise en œuvre de la politique d’égalité des chances et d’ouverture de la fonction publique à tous les publics seraient maintenus. Ils s’élèveraient à 12,2 millions d’euros en AE et en CP pour les classes « Prépa Talents » et 8,3 millions d’euros en AE et en CP pour les bourses « Talents ».

● Élément central du plan « Talents du service public », les classes « Prépas Talents » accueillent des étudiants parmi les plus méritants de l’enseignement supérieur, ainsi que des demandeurs d’emploi pour les préparer aux concours de l’encadrement supérieur, et de catégorie A et B de la fonction publique.

La sélection des candidats est fondée sur des conditions de ressources ([13]), de mérite académique et de motivation. Outre un soutien financier, les « Prépas Talents » permettent aux élèves de bénéficier d’un accompagnement renforcé et de se voir proposer des solutions d’hébergement et de restauration.

Le nombre de « Prépas Talents » s’élevait à 105 en 2025, contre 100 en 2024. Alors que la capacité d’accueil a augmenté de près de 400 places offertes depuis 2021 pour s’établir à 1 984 en 2024, face au constat d’un taux de remplissage trop faible dans certaines classes, le nombre de places proposé devrait être porté à 1 791 places en 2025. La promotion 2024-2025 comptait néanmoins 1 521 élèves, avec un taux de remplissage de 78 %, en progression de 7 points par rapport à la promotion 2023-2024.

Sur le plan financier, la mise en œuvre des Prépas Talents s’accompagne de l’attribution d’une subvention aux structures porteuses d’une Prépa, à hauteur de 6 500 euros par élève effectivement accueilli. Le coût global des Prépas Talents devrait s’élever à 18,54 millions d’euros.

● Les résultats obtenus par les « Prépa Talents » sont encourageants, comme en témoignent les bilans annuels élaborés par la DGAFP et portant sur les taux d’admissibilité et d’admission aux concours des élèves des classes préparatoires intégrées (CPI) puis des « Prépas Talents » qui les ont remplacées.

Pour l’ensemble des concours, quelle que soit la catégorie (encadrement supérieur, A ou B), le taux moyen d’admissibilité est de 38 % et le taux d’admission est de 28 %. Le taux est relativement stable entre les promotions 22-23 (29 % d’admission) et 23-24 (28 % d’admission), mais varie en fonction de la catégorie du concours préparé.

Évolution des taux de rÉussite aux concours des ÉlÈves
en CPI puis en PRÉpas talents entre 2018 et 2024

Source : commission des finances d’après le questionnaire budgétaire.

taux de rÉussite aux différentes catégories de concours des ÉlÈves
en PRÉpas talents promotion 2023-2024

Source : DGAFP

● Le plan « Talents du service public » prévoit également l’allocation de bourses Talents, soutien financier recouvrant deux dispositifs :

– les bourses Talents de droit commun, accordées aux personnes préparant un concours en dehors d’une « Prépa Talents », d’un montant annuel de 2 000 euros ;

– les bourses Talents « Prépas Talents » destinées aux préparationnaires présents dans les cycles de formation « Prépas Talents », d’un montant annuel de 4 000 euros versé en deux fois.

● Enfin, les concours Talents, voie d’accès réservée à sept concours de la haute fonction publique, prolongée jusqu’au 31 août 2028.

L’année 2026 devrait également être marquée par la mise en place des concours Talents pour les élèves des écoles d’ingénieurs labélisées « Parcours Talents », tel que prévu par la loi n° 2025-269 du 24 mars 2025 visant à proroger le dispositif d’expérimentation favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public.

B. Les crédits de l’action sociale interministérielle seraient en nette diminution

L’action sociale interministérielle représente plus de la moitié (53 %) des crédits du programme 148. Elle permet de renforcer la convergence entre ministères en offrant un socle commun de prestations à l’ensemble des agents publics. À la fois individuelles et collectives, ces prestations visent à améliorer, directement ou indirectement, les conditions de travail et de vie des agents de l’État et de leurs familles.

Les prestations interministérielles d’action sociale sont de nature soit individuelle (chèques vacances, CESU, garde d’enfant, aide à l’installation des personnels) directement gérées par la DGAFP, complétée par le dispositif des rentes d’éducation, soit collective (logement, crèche, restauration), qui font l’objet de délégations de crédits vers le niveau déconcentré.

Les mesures d’économies budgétaires arbitrées sur le programme 148 ont essentiellement porté sur les dispositifs d’action sociale, avec 118,29 millions d’euros en AE (– 15,66 % par rapport à la LFI pour 2025) et à 119,96 millions d’euros en CP (– 15,47 %).

Cette diminution s’expliquerait notamment par le choix d’opérer « un recentrage de l’action sociale interministérielle. ». Toutefois, votre rapporteure spéciale déplore que le projet annuel de performance ou les réponses au questionnaire budgétaire ne contiennent aucune information sur la ventilation précise des crédits entre les différentes prestations prévues en 2026. Sollicités par votre rapporteure spéciale, les services de la DGAFP ont confirmé que la répartition des crédits de l’action sociale interministérielle n’était pas encore arbitrée et devait faire l’objet de concertations préalables avec les organisations syndicales.

Évolution des crÉdits du programme 148 destinÉs au financement
de l’action sociale interministÉrielle entre 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Action sociale interministérielle		2025 (LFI)		2026 (PLF)
Action sociale interministérielle		AE	CP	AE	CP
Dépenses de fonctionnement (autre que celles du personnel)		104,2	104,4	77,5	77,7
Aides aux familles	Chèque vacances	24,5	24,5	nc	nc
	CESU garde d’enfants	31,4	31,4	nc	nc
	Réservations de places en crèche	29,3	29,3	nc	nc
Logement	Réservations de logements sociaux	0,0	0,2	nc	nc
	Aide à l’installation des personnels de l’État	13,5	13,5	nc	nc
	Logement d’urgence	0,9	0,9	nc	nc
SRIAS		4,7	4,7	nc	nc
Dépenses d’investissement		8,0	9,5	8,0	9,5
Restauration (Rénovation des restaurants interadministratifs)		8,0	9,5	8,0	9,5
Dépenses d’intervention		24,6	24,6	28,6	28,6
Aide aux retraites	Aide au maintien à domicile	9,6	9,6	9,6	9,6
Aides aux familles	Rentes Éducation	15,0	15,0	19	19
Total Action 02		136,8	138,4	114	115,7

Source : réponse au questionnaire budgétaire. Les montants inscrits dans la réponse ne correspondent pas parfaitement aux montants figurant dans le projet annuel de performances et présentées supra.

1. Le détail des diminutions sur les prestations d’action sociale individuelles n’est pas connu

a. Les aides aux familles existantes sont complétées par les rentes éducation créées en 2024

● Le chèque-vacances est une prestation d’aide au financement des loisirs ou des vacances, versée aux agents actifs et retraités de l’État remplissant les conditions d’attribution et remise sous forme de titres de paiement spécialisés. Il repose sur une épargne de l’agent, abondée d’une participation de l’État à hauteur de 10, 15, 20, 25 ou 30 % selon le revenu fiscal de référence (RFR) de l’agent. Les agents de moins de 30 ans bénéficient d’une bonification de 35 %. En outre, un barème spécifique à destination des agents affectés dans les départements d’outre-mer (DOM) a été mis en place à compter de 2015.

Le recentrage du bénéfice du chèque-vacances, depuis le 1er octobre 2023, sur les seuls agents de l’État en activité, a pour conséquence la diminution des crédits alloués à ce dispositif. Selon les informations fournies en réponse au questionnaire budgétaire, en 2024, environ 85 000 agents avaient bénéficié du Chèque-vacances pour une dépense de 25,2 millions d’euros.

● Le chèque emploi service universel (CESU) pour la garde des jeunes enfants de moins de 6 ans est destiné à faciliter la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. Versée sous la forme de chèques emploi-service universels préfinancés, cette prestation prend en charge une partie des frais engagés par les agents pour la garde de leurs enfants de moins de six ans durant leurs heures de travail. En 2024, la prestation avait été servie à un peu plus de 77 200 bénéficiaires, représentant une dépense de 31,4 millions d’euros.

● Selon le projet annuel de performance, 19 millions d’euros (+ 4 millions d’euros par rapport à 2025) seraient néanmoins affectés au dispositif des rentes temporaires éducation, créé par le décret n° 2024-555 du 17 juin 2024 relatif aux garanties en matière de risque décès des agents publics de l’État, des militaires et des ouvriers de l’État. Ce dispositif, versé sous condition d’âge et de poursuite d’études, permet aux enfants des agents de l’État décédés de prétendre au bénéfice d’une rente temporaire d’un montant de 2 318,40 euros pour les enfants mineurs et de 6 955,20 euros pour les enfants majeurs de moins de 27 ans scolarisés, apprentis ou alternants.

b. L’aide au logement

L’aide à l’installation des personnels de l’État (AIP) est destinée à accompagner l’accès au logement locatif des agents entrant dans la fonction publique de l’État en prenant en charge une partie des dépenses rencontrées lors de la conclusion du bail : premier mois de loyer, frais d’agence, dépôt de garantie et frais de déménagement. Le montant de l’aide est de 1 500 euros pour les agents résidant en zone ALUR ou exerçant leurs fonctions au sein des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), et de 200 euros dans les autres cas.

En 2024, environ 12 000 agents avaient bénéficié de ce dispositif pour une dépense de 12 millions d’euros.

c. Le budget de l’aide au maintien à domicile serait stable

Dans le cadre de la politique de prévention et d’accompagnement du risque dépendance des personnes socialement fragilisées, l’aide au maintien à domicile (AMI) permet de soutenir les pensionnés civils et ouvriers retraités de l’État de plus de 55 ans n’entrant pas dans le champ des allocations de l’aide à l’autonomie. Elle est versée sous condition de ressources, après élaboration d’un plan d’aides personnalisé (PAP) établi par une structure évaluatrice, comme pour les salariés retraités.

L’année 2024 avait été marquée par une augmentation significative du montant des aides accordées de + 22,4 % par rapport à 2023 (28 458 demandes d’aides ont été accordées en 2024, contre 20 690 en 2023, pour un montant de 8 millions d’euros hors frais d’instruction, contre 6,6 millions d’euros en 2023).

Le budget de l’AMI serait donc maintenu à 9,6 millions d’euros en AE et en CP en 2026, afin de correspondre à l’évolution démographique des agents de l’État.

2. Les crédits affectés aux prestations d’action sociale collectives

a. La dynamique de la politique de réservation de places devrait être préservée

La politique de réservation de places en crèches a été renforcée à partir de 2008 et connaît depuis une forte dynamique. Elle permet aux agents de bénéficier prioritairement de places en crèches implantées dans des aires géographiques adaptées à leurs besoins, et non exclusivement dans leur commune de résidence. Les contrats sont passés au niveau déconcentré, avec des structures d’accueil implantées dans des aires adaptées aux besoins des agents et non exclusivement dans leur commune de résidence. En 2026, le parc devrait être maintenu avec plus de 5 000 places, contre 4 700 places en 2022.

Votre rapporteure spéciale appelle à sanctuariser cette politique dans le cadre des négociations portant sur la diminution des crédits d’action sociale.

b. Les investissements en faveur des restaurants interadministratifs (RIA) seraient maintenus

Le programme de remise aux normes et de rénovation des RIA sera poursuivi en 2026 par des opérations pluriannuelles engagées dans une partie du parc des 86 RIA. Les livraisons des projets prévus dans le cadre du Grand Plan d’investissement et du plan de relance se sont achevées en 2024. Dans ce contexte, les dépenses d’investissement en faveur des RIA reviennent à une trajectoire classique consistant à ne financer que des dépenses d’entretien courant, à l’exclusion de toute autre dépense d’investissement de plus long terme.

Ainsi, le programme de remise aux normes et de rénovation des RIA bénéficierait en 2026 de 8 millions d’euros en AE et 9,5 millions d’euros en CP, sable par rapport à 2025, après une baisse très importante en 2024.

C. Les moyens dédiés à l’appui et à l’innovation en matière de ressources humaines seraient confortés malgré la suppression du fiact

En 2026, les crédits affectés à l’action 03 Appui et innovation des ressources humaines s’élèveraient à 31,14 millions d’euros en AE et 31,17 millions d’euros en CP, soit une augmentation de près d’un million d’euros.

Cette légère augmentation des crédits interviendrait alors même que le PLF pour 2026 prévoit la suppression du fonds interministériel pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT), abondé à hauteur d’un million d’euros en 2025.

Les crédits supplémentaires et les économies dégagées bénéficieraient à la plateforme « choisir le service public ([14]) » et au programme interministériel Mentor ([15]), qui verraient leurs crédits augmenter d’un million d’euros par rapport à 2025, les portant tous les deux à 2,5 millions d’euros en AE et en CP.

1. Les moyens du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) seraient maintenus

Le CISIRH contribue à la modernisation de la fonction « ressources humaines » (RH) de l’État dans les domaines fonctionnel et informatique. Il a pour objectif principal de permettre la convergence des systèmes d’information en matière de ressources humaines (SIRH), par une offre mutualisée de construction et d’exploitation d’applications informatiques RH adressée à l’ensemble des ministères et des établissements.

Les crédits du CISIRH seraient maintenus à hauteur de 22,3 millions d’euros en AE et CP. Les moyens prévus en 2026 permettraient à titre principal de conforter les moyens affectés :

– au déploiement du projet « RenoiRH », SIRH interministériel, pour un financement de 11,4 millions d’euros en AE et 10,7 millions d’euros en CP ;

– à l’exploitation et au maintien d’un niveau élevé de sécurité des applications construites et opérées par le CISIRH : les dépenses d’infrastructures, d’hébergement, de réseaux, de sécurité informatique et de maintien d’outils techniques sont estimées à 4,7 millions d’euros en AE et en CP.

2. Le montant total dédié au financement des fonds d’accompagnement en matière de ressources humaines diminuerait en raison de la suppression du FIACT

● Le PLF 2026 propose de supprimer le fonds interministériel pour l’amélioration des conditions de travail (FIACT), qui a pour objet de cofinancer, avec les employeurs de la fonction publique, des projets dans le domaine de la qualité de vie et des conditions de travail (QCTV) et de la prévention des risques professionnels. Cette mesure permettrait de réaliser une économie d’un million d’euros, en cohérence avec l’objectif de réduction des dépenses publiques fixé par le Gouvernement.

Votre rapporteure spéciale constate que la recommandation formulée par la Cour des comptes dans son rapport thématique publié en juin 2024 sur les fonds d’accompagnement en matière de ressources humaines, qui consistait en la suppression du FIACT et du FEP en l’absence d’évaluation démontrant leurs effets positifs, a été pour partie suivie.

La DGAFP avait déjà supprimé plusieurs fonds d’intervention depuis 2023, pour lesquels l’effet de levier était jugé insuffisant au regard des dépenses engagées. Ainsi, ont été supprimés le fond d’accompagnement interministériel RH (FAIRH) en 2023 et le fond d’innovation RH (FIRH) en 2024.

● Deux autres fonds sont financés à l’action 03.

D’une part, le fond des systèmes d’information RH (FSIRH) couvre les frais de développement et de fonctionnement du système d’information du compte personnel de formation (SI-CPF). Maintenus à hauteur d’un million d’euros en AE et CP pour 2026, les crédits du FSIRH visent la maintenance de la plateforme, permettant de tenir compte de certaines règles propres à la fonction publique et de la multiplicité des employeurs, l’alimentation des droits nouvellement acquis, la conversion des droits et la décrémentation des heures utilisées au titre du CPF.

D’autre part, le fonds en faveur de l’égalité professionnelle (FEP) cofinance les projets conduits par les employeurs publics pour promouvoir l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes au sein de la fonction publique. Depuis sa création en 2019, plus de 450 projets ont été financés par le FEP. Les crédits ouverts pour le FEP en 2025 seraient renouvelés en PLF 2026, à hauteur d’un million d’euros.

Portés par le programme 368 Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publique, les moyens humains dédiées à la transformation de l’action et de la fonction publiques seraient presque stables

Créé en loi de finances pour 2022, par transfert depuis le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, le programme 368 porte les moyens humains des services chargés de la conception, de l’animation et de la mise en œuvre des politiques interministérielles de transformation de l’action publique.

À ce titre, il finance les effectifs et crédits de masse salariale correspondant aux missions exercées par :

– la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), responsable du programme 148 Fonction publique, qui conçoit et met en œuvre les cadres juridiques et les orientations de politique de ressources humaines pour la fonction publique de l’État et pour les fonctions publiques territoriales et hospitalières, en lien avec la direction générale des collectivités locales (DGCL) et la direction générale de l’offre de soins (DGOS) ;

– la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), responsable du programme 349 Transformation publique, qui a pour objectif d’améliorer la relation aux usagers et l’efficacité des services publics selon le programme de transformation décidé par le Gouvernement dans le cadre des comités interministériels de la transformation publique (CITP) ;

– le centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH), qui propose une offre mutualisée de construction et d’exploitation d’applications informatiques en matière de ressources humaines à l’ensemble des ministères.

Aussi, les indicateurs de performance du programme attachés à ces moyens sont-ils ceux des programmes 148 et 349.

La relative stabilité des crédits de masse salarial masqueraient en réalité des besoins non couverts par le projet de budget

En 2026, les crédits du programme 368 s’élèveraient à 52,86 millions d’euros en AE et en CP, soit une diminution de 0,91 million d’euros (– 1,69 %).

● Le schéma d’emploi du programme 368 étant négatif en 2026 à hauteur de 7 ETP, dont – 4 ETP pour la DITP, – 1 ETP pour la DGAFP et – 2 ETP pour le CISIRH, la diminution de 1,69 % des crédits en AE et CP résulterait principalement de l’évolution à la baisse de la masse salariale.

Cette légère diminution fait suite à d’importantes annulations de crédits intervenues en gestion. Les crédits ouverts en LFI 2025 s’établissaient à 53,76 millions d’euros, soit une diminution de 0,16 million d’euros par rapport au PLF 2025 (53,93 millions d’euros en AE et en CP). Le schéma d’emplois, neutre en PLF 2025, avait, par ailleurs été abaissé à hauteur de – 7 ETP en LFI 2025.

L’évolution proposée en 2026 résulterait essentiellement de l’extension en année pleine du schéma d’emplois 2025 en diminution de 7 ETPT (– 0,8 million d’euros) et de l’effet du schéma d’emplois 2026 (– 0,3 million d’euros). Les autres principaux facteurs d’évolution de la masse salariale sont le glissement vieillesse technicité (GVT), à hauteur d’une augmentation de 0,5 million d’euros, et les mesures liées à la réforme de la protection sociale complémentaire à hauteur de 0,3 million d’euros.

● Le plafond d’emplois du programme est fixé à 540 ETPT, en hausse de 3 ETPT par rapport à la LFI pour 2025, à hauteur de 347 ETPT sur l’action 01 au bénéfice de la DGAFP et du CISIRH et à 193 ETPT sur l’action 02 au profit de la DITP (contre respectivement 341 ETPT et 196 ETPT en 2025).

Il a été construit pour tenir compte de l’impact d’un schéma d’emplois négatif en 2026, d’une extension en année pleine du schéma d’emplois prévisionnel de 2025 sur 2026 (– 4 ETPT) et du transfert entrant de 10 ETPT en provenance d’autres ministères.

Évolution des crÉdits du PROGRAMME 368 enTRE 2025 et 2026

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026		LFI 2025		PLF 2026		Évolution 2025-2026
01 – Accompagnement des transformations des ressources humaines (DGAFP/CISIRH)			36,70		35,78		– 2,50 %		36,70	35,78	– 2,50 %
02 – Pilotage des actions de modernisation (DITP)			17,07		17,08		+ 0,07 %		17,07	17,08	+ 0,07 %
Total			53,76		52,86		– 1,69 %		53,76	52,86	– 1,69 %

Source : Commission des finances, d’après le projet annuel de performances du programme 349 annexé au projet de loi de finances pour 2026.

● Toutefois, votre rapporteure spéciale a été alertée lors de ses auditions sur l’existence d’une incohérence entre les recrutements prévus et les crédits de masse salariale proposés en 2026 au sein du programme 368.

Alors que le recrutement de 10 ETP supplémentaires aurait été décidé au cours de l’année 2025 au bénéfice de la DITP, afin de mener à bien la montée en puissance du cabinet de conseil interne de l’État, les crédits de masse salariale associés n’auraient pas été prévus au sein de l’action 02 du programme.
Au-delà de la gestion 2025, il s’agit également d’un enjeu pour le financement en année pleine de ces effectifs supplémentaires.

Auditionné par votre rapporteure spéciale, le secrétariat général des ministères économiques et financiers (SGMEF) considère, en effet, qu’il ne dispose pas des crédits suffisants pour financer cette évolution. Il estime le montant nécessaire à 900 000 euros en crédits de masse salariale pour financer ces 10 ETP supplémentaires en année pleine.

B. Le maintien des crédits de personnel dédiés à la transformation de l’action et de la fonction publiques au sein d’un programme spÉcifique ne semble pas pertinent

Les emplois et dépenses de personnel de la DITP, de la DGAFP et du CISIRH relevaient jusqu’en 2021 du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières, rattaché à la mission Gestion des finances publiques. Ils sont désormais portés par le programme 368, créé en 2022 pour isoler les crédits de titre 2 du ministère de la transformation et de la fonction publiques.

Cette organisation a pour conséquence de limiter les facilités de pilotage et de redéploiement des effectifs, eu égard à l’ampleur limitée du programme 368.

Aussi, la rapporteure spéciale est-elle favorable à une simplification de la maquette budgétaire par une suppression du programme 368, pour rattacher les crédits de personnel du ministère de la fonction publique, de la simplification et de la transformation de l’action publique au programme 218.

Par ailleurs, la rapporteure spéciale s’interroge à nouveau sur le maintien au sein du programme 368 de l’action 03 Renouveau démocratique. Cette action, créée en 2023, n’a pas été utilisée compte tenu de sa faible volumétrie en emplois et en masse salariale ([16]). Le PLF 2025, comme la LFI 2024, ne porte aucun crédit au titre de cette action. Votre rapporteure spéciale est favorable à sa suppression de la maquette budgétaire.

Examen en commission

Au cours de sa réunion du 9 novembre 2025, la commission des finances a successivement examiné les crédits de la mission Transformation et fonction publiques puis ceux de la mission Crédits non répartis.

L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Après avoir examiné les amendements de crédits et adopté les amendements CF 232, CF 234 et CF 372, ainsi que l’amendement portant article additionnel CF 229, la commission, suivant l’avis de la rapporteure spéciale, a adopté les crédits de la mission Transformation et fonction publiques ainsi modifiés.

Puis, contre l’avis de la rapporteure spéciale, la commission a adopté les crédits de la mission Crédits non répartis non modifiés.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale (Transformation et fonction publiques et Crédits non répartis). La mission Transformation et fonction publiques a pour objectif d’accompagner la transformation de l’action de l’État pour la rendre plus efficiente.

Les crédits proposés pour 2026 traduisent la très nette contribution de la mission à l’effort généralisé de réduction des dépenses publiques. En effet, ils s’élèvent à 543,6 millions en autorisations d’engagement (AE), soit une diminution presque de moitié, et à près de 524,7 millions en crédits de paiement, soit une réduction de 27 %, qui concerne au premier chef les programmes relatifs à la rénovation des bâtiments et à la transformation publique.

Ainsi, les crédits du programme 348, Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs, s’établissent à 220 millions en AE et à près de 204 millions en CP, soit des baisses respectives de 64,16 % et de 32,12 %. Cette évolution résulte principalement de l’extinction progressive du plan de rénovation des cités administratives, dont les derniers travaux, initialement prévus en 2025, devraient finalement aboutir en 2026. Si ces opérations participent à la nécessaire rationalisation des surfaces occupées par les services de l’État ainsi qu’à l’amélioration de la performance énergétique du parc – qui seront source, à terme, d’économies budgétaires –, il convient néanmoins de veiller à ce que les échelons déconcentrés soient bien associés aux décisions prises par la direction de l’immobilier de l’État.

Quant aux crédits proposés pour le programme 148, Fonction publique, ils subissent une diminution de 37 millions en AE et en CP, s’établissant à 226,51 millions en AE et à 228,21 millions en CP. Je déplore que les réductions proposées concernent essentiellement, à hauteur de près de 22 millions, les crédits de l’action sociale, dans un contexte déjà marqué par l’absence de revalorisation salariale dans la fonction publique, d’autant plus que le projet annuel de performances ou les réponses au questionnaire budgétaire ne permettent pas d’identifier en détail les conséquences de cette diminution sur les différentes prestations. Je tiens à rappeler que c’est en offrant aux agents publics d’améliorer leurs conditions de vie et de travail que les services de l’État seront en mesure de capter et de fidéliser les profils les plus compétents.

Je serai particulièrement vigilante aux conditions de déploiement de la réforme de la protection sociale complémentaire dans les trois versants de la fonction publique. J’ai été alertée, lors de mes auditions, sur l’existence d’importantes différences dans l’application de cette réforme entre les trois versants de la fonction publique et au sein même de la fonction publique d’État. Ainsi, je m’interroge sur les raisons ayant conduit à rendre obligatoire l’adhésion au contrat de prévoyance pour les seuls fonctionnaires du ministère de l’économie et des finances. Une telle mesure risque d’instaurer une différence de traitement entre fonctionnaires et de créer des difficultés en cas de mobilité.

Par ailleurs, les crédits dédiés à la formation des fonctionnaires, qui s’établissent à 77 millions en AE et en CP, connaissent une diminution de près de 16 millions, du fait, d’une part, de la non-reconduction de l’enveloppe de 15 millions destinée au cofinancement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale, d’autre part, de la diminution de 1 million de la subvention pour charges de service public des instituts régionaux d’administration, dans le cadre du projet de fusion des cinq établissements au sein d’un établissement public national unique.

En revanche, je salue l’effort de rationalisation concernant les crédits relatifs à la transformation publique et aux moyens de la DITP (direction interministérielle de la transformation publique), qui diminuent de 37 millions en AE et en CP, de sorte que les crédits du programme 349 s’établissent à 43,95 millions en AE et à 39,95 millions en CP. Au-delà de la diminution des crédits relatifs au Fonds pour la transformation de l’action publique, qui a vocation à s’éteindre d’ici à 2027, les moyens de fonctionnement de la DITP seront réduits de 3 millions. Comme l’année dernière, j’exprime des réserves quant à la pertinence du portage interministériel des projets de transformation de l’action publique. En outre, je regrette que la DITP n’ait pas jugé bon de me transmettre à date, malgré mes demandes répétées, le « livrable » que la direction aurait produit dans le cadre des travaux dits de refondation de l’action publique décidés par le premier ministre.

Enfin, le programme 368, Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques, reste quasiment stable et porte à près de 52,86 millions les dépenses de personnel de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, de la direction interministérielle de la transformation publique et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines.

Sous ces réserves, je suis donc favorable à l’adoption des crédits de la mission Transformation et fonction publiques.

Je conclurai en évoquant rapidement la mission Crédits non répartis. En augmentation de 250 millions en AE et en CP, le budget demandé pour cette mission s’établit à 775 millions en AE et de 475 millions en CP en raison de l’augmentation très nette de la provision relative aux rémunérations publiques, dont les crédits sont multipliés par 3,5 en AE et en CP, sans faire l’objet d’aucune justification dans les annexes budgétaires. Alors que j’avais salué, l’année dernière, le retour à une trajectoire budgétaire conventionnelle, en cohérence avec l’évolution des circonstances par rapport à la période exceptionnelle des récentes crises sanitaire et énergétique, j’émets un avis défavorable à son adoption en l’état.

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République (Fonction publique). Alors que l’organisation de l’État et l’avenir de la fonction publique sont confrontés à des enjeux importants, le budget de la mission est, une nouvelle fois, peu ambitieux, voire franchement décevant. Comme l’année précédente, les crédits sont en forte baisse du fait de l’extinction progressive du plan de rénovation des cités administratives et du fonds de transformation de l’action publique, et peu de mesures nouvelles sont prévues. Eu égard aux montants budgétaires concernés et aux enjeux liés à la transformation du bâti public, je ne peux que déplorer le caractère très peu détaillé du projet annuel de performances concernant les nouveaux financements de la rénovation énergétique.

Mes observations portent surtout sur le budget proposé pour le programme 148, Fonction publique, pour lequel trois mesures discrétionnaires particulièrement critiquables sont envisagées.

La première concerne la suppression de la subvention de l’État au CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) en faveur du développement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale, qui était versée chaque année depuis 2022 à hauteur de 15 millions. Non seulement cette suppression fragilisera inévitablement le développement de l’apprentissage, mais l’administration n’a pas été en mesure de nous éclairer sur les conséquences concrètes de la suppression de cette subvention, notamment sur le nombre d’apprentis dont les contrats pourraient être remis en cause.

Deuxièmement, une réduction importante des crédits de l’action sociale interministérielle a été annoncée à hauteur de 22 millions. Cette baisse, qui paraît très improvisée, n’a été précédée d’aucune réflexion et s’inscrit dans une logique de rabot.

Enfin, le budget prévoit la suppression du fonds interministériel d’amélioration des conditions de travail (Fiact), qui finançait pourtant des projets utiles, concrets et peu coûteux. Plusieurs amendements ont été adoptés par la commission des lois pour relever ses crédits à des niveaux plus acceptables.

Enfin, j’ai choisi, cette année, d’étudier la question du recours à l’emploi contractuel dans la fonction publique et de ses conséquences sur la qualité du service public. La part des agents contractuels a considérablement augmenté en 2023 ; ils représentent 23 % des effectifs. Si cette augmentation répond à des besoins réels, elle traduit également les difficultés croissantes de recrutement et le manque d’attractivité de la fonction publique. Cette situation doit nous conduire à mener une réflexion stratégique sur la fonction publique de demain pour mieux encadrer le recours aux contrats, faciliter la titularisation des agents concernés lorsqu’elle est souhaitée et évaluer son coût budgétaire réel. Notre commission a adopté deux amendements permettant d’améliorer l’information du Parlement en la matière.

Crédits de la mission Transformation et fonction publiques

Article 49 et état B : Crédits du budget général

Amendement II-CF231 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Il s’agit de prélever 50 millions sur le programme 148, Fonction publique, au profit de l’action 14, Résilience, du programme 348, Performance et résilience des bâtiments de l’État et de ses opérateurs, afin de financer la rénovation, notamment énergétique, des bâtiments de l’État, source d’économies à moyen et à long terme.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Nous avons débattu de cette question l’an dernier. La diminution des crédits de l’action Résilience tient à l’achèvement de la quasi-totalité des projets retenus dans le cadre des programmes Nouveaux Espaces de travail et Résilience 2. Les 40,4 millions en CP alloués à cette action ont donc vocation à couvrir les besoins des opérations en cours, sachant qu’il a été décidé de ne plus prévoir de nouveaux engagements.

Néanmoins, les crédits demandés au titre du programme 348 allouent au total 220 millions en AE et près de 204 millions de CP à l’amélioration de la performance du parc immobilier de l’État. En outre, ce programme n’a pas pour objet de financer l’ensemble des dépenses de rénovation des bâtiments publics, réparties entre les différents ministères. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF1831 de Mme Zahia Hamdane

Mme Zahia Hamdane (LFI-NFP). Il s’agit de financer, à hauteur de 42 millions par an pendant cinq ans, un plan national de mise en accessibilité des bâtiments de l’État et des universités pour les personnes à mobilité réduite.

La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées disposait que tous les établissements recevant du public devaient être accessibles avant 2015. Vingt ans plus tard, cette obligation n’est toujours pas respectée, de sorte qu’entre-temps, une génération entière de personnes handicapées a grandi, étudié, travaillé ou tenté de le faire dans un pays qui lui a refusé l’accès physique à ses propres institutions. L’égalité d’accès, c’est l’égalité tout court !

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Votre amendement est louable, mais le programme 348 finance, pour le parc immobilier de l’État et de ses opérateurs, des actions d’amélioration de la performance énergétique, de densification des surfaces occupées et d’adaptation aux nouveaux modes de travail. L’accessibilité des bâtiments n’y est pas rattachée. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF232 de la commission des lois et II-CF2634 de Mme Claire Marais-Beuil (discussion commune)

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. L’application Agora, qui relève du centre interministériel de la participation citoyenne (CIPC), permet aux citoyens de participer à des consultations sur les politiques publiques et d’interroger le gouvernement. Ses résultats étant peu convaincants, nous proposons de supprimer les crédits alloués au fonctionnement de cette application.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. En effet, l’application Agora n’a permis de lancer que 12 consultations, auxquelles ont participé 0,07 % des inscrits sur les listes électorales. Dans un souci d’économie, il vous est proposé de diminuer les crédits de l’action 04 à hauteur du montant des frais de fonctionnement du CIPC, tout en préservant la somme de 240 000 euros, qui correspond au montant de la cotisation française au partenariat pour un gouvernement ouvert.

La commission adopte l’amendement II-CF232.

En conséquence, l’amendement II-CF2634 tombe.

Amendement II-CF234 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Il s’agit de maintenir la subvention de 15 millions que l’État verse au CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) au titre de sa contribution au financement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale. Non seulement nous n’avons pu obtenir aucune information sur les conséquences de la suppression de cette subvention, notamment sur le nombre d’apprentis concernés, mais l’apprentissage est propice aux recrutements dans la fonction publique qui, nous le savons tous, connaît une certaine désaffection.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Je déplore également le choix de ne pas renouveler la convention entre l’État et le CNFPT, qui aura nécessairement des conséquences négatives sur les apprentis de la fonction publique territoriale. Toutefois, vous proposez de prélever les 15 millions d’euros correspondant au maintien de cette subvention sur les crédits de l’action 12 du programme 348, consacré aux travaux et au gros entretien à la charge du propriétaire. Or ces crédits font déjà l’objet d’une diminution. Sagesse.

La commission adopte l’amendement.

Amendement II-CF372 de Mme Marietta Karamanli

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Sagesse.

La commission adopte l’amendement.

Amendement II-CF233 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Il s’agit de maintenir les crédits du Fiact, dont le projet annuel de performances prévoit la suppression.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Vous proposez non seulement de maintenir mais également d’augmenter les crédits du Fiact. Or il n’est pas certain que cette augmentation aurait un impact significatif sur les conditions de travail puisque, comme le relevait la Cour des comptes dans un rapport d’août 2024, les actions financées par ce fonds sont de taille modeste, ses apports aux objectifs globaux poursuivis ne sont pas évalués et les avantages du recours à ces outils de financement interministériels paraissent limités au regard d’une allocation directe des crédits aux ministères porteurs des projets. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF230 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Il a pour objet de renforcer la formation des référents déontologues, qui nous est apparue comme assez faible alors que l’enjeu est important dès lors que des contractuels travaillent tantôt dans le secteur privé, tantôt pour des collectivités territoriales.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Je n’ai pas été alertée sur la nécessité de renforcer les moyens alloués à ce type de formation. Le PLF pour 2026 alloue déjà 3,2 millions aux actions de formation interministérielle. L’augmentation de 100 000 euros que vous proposez n’aurait pas d’effet significatif sur ces formations. Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Il ressort des travaux que j’ai menés dans le cadre de la partie thématique de mon rapport que la déontologie n’est pas forcément un élément déterminant lors du recrutement d’un contractuel dans la fonction publique. Or il arrive que des agents qui travaillent plusieurs années dans un domaine donné au sein d’une collectivité soient recrutés par une entreprise dont la sphère d’activité est très proche de cette collectivité. C’est à cette situation précise que j’ai pensé en déposant cet amendement.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. La Cour des comptes publiera dans les mois à venir un rapport sur la part croissante des contractuels dans la fonction publique d’État.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF2635 de Mme Claire Marais-Beuil

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Il s’agit d’une proposition qui n’occasionnerait aucune augmentation du budget.. La DITP (direction interministérielle de la transformation publique), qui a recruté dix équivalents temps plein à partir du mois de décembre, n’aura pas suffisamment de crédits de masse salariale pour pérenniser ces postes à partir de janvier. Pour éviter un recrutement limité à un mois, mon amendement vise donc à abonder de 900 000 euros le programme 368. Je ne demande pas la levée du gage et je propose une diminution de crédits du budget du programme 349 couvrant cette augmentation.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF1847 de M. Hadrien Clouet

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Contrairement à ce qui est indiqué dans l’exposé sommaire de l’amendement, les crédits dédiés à l’innovation et à la transformation numériques, jusqu’à présent portés par le programme 352 de cette mission, n’ont pas été supprimés, mais rattachés au programme 129 de la mission Direction de l’action du gouvernement. Par conséquent, je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement.

M. Guillaume Kasbarian (EPR). Effectivement, ces crédits n’ont pas été supprimés ; la Dinum (direction interministérielle du numérique) soutient d’ailleurs de nombreuses actions. Cet amendement vise à abonder une nouvelle ligne au motif d’éviter le recours aux cabinets de conseil privés. Or c’est tout l’objet de la DITP, dont le développement a justement permis de minimiser le recours à des cabinets de conseil externes au profit du conseil interne. Tous les constats sont faux, cet amendement n’a aucun sens.

La commission rejette l’amendement.

M. Daniel Labaronne, président. Nous en venons aux avis sur les crédits de la mission, pour lesquels 29,5 millions d’euros ont été déplacés par les amendements adoptés.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Les crédits n’ayant été modifiés qu’à la marge, j’émets un avis favorable.

M. Jean-Philippe Tanguy (RN). Nous sommes favorables.

M. Guillaume Kasbarian (EPR). Nous aussi.

M. Aurélien Le Coq (LFI-NFP). Abstention.

Mme Céline Thiébault-Martinez (SOC). Nous nous abstiendrons également.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Le groupe DR est favorable.

Mme Sophie Taillé-Polian (EcoS). Abstention.

M. Jean-Paul Mattei (Dem). Nous votons pour les crédits.

M. Pierre Henriet (HOR). Favorables également.

La commission adopte les crédits de la mission Transformation et fonction publiques modifiés.

Après l’article 79

Amendement II-CF229 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Cet amendement vise à demander un rapport sur l’accessibilité des bâtiments de l’État et de ses opérateurs en outre-mer afin de disposer d’un état des lieux précis, car la situation actuelle reste floue.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Même si ce sujet dépasse largement le cadre de la mission, je suis favorable à cette demande de rapport. Je m’interroge néanmoins sur l’opportunité d’en limiter le périmètre aux outre-mer, car bien qu’il existe des spécificités locales fortes, c’est une problématique qui concerne l’ensemble du territoire.

La commission adopte l’amendement.

Amendement II-CF235 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Un quart des agents de la fonction publique sont des contractuels – un statut aux conséquences variables selon l’employeur : si certains sont embauchés pour plusieurs années – dans la fonction publique territoriale, par exemple –, d’autres, à l’instar de ceux de l’éducation nationale, ne sont recrutés que pour quelques semaines, avec un contrat renouvelé d’année en année. Or, lors de nos auditions, personne n’a pu nous indiquer le coût réel de recrutement d’un contractuel, notamment par rapport à un agent au statut. Cet élément nous semble pourtant fondamental pour la prise de décision des décideurs et administrations – d’où cet amendement visant à demander au gouvernement un rapport sur ce sujet.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Si je partage pleinement la nécessité de disposer d’une appréciation beaucoup plus fine du coût du recours à l’emploi contractuel dans la fonction publique, la DGAFP (direction générale de l’administration et de la fonction publique) m’a indiqué que la Cour des comptes publierait prochainement un rapport sur le sujet. Votre amendement sera bientôt satisfait, je vous demande donc de bien vouloir le retirer.

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Je suis impatiente de lire ce rapport, d’autant que nombre de nos interlocuteurs en ont pris prétexte pour ne pas répondre à nos questions – peut-être vais-je me le faire offrir à Noël ! Ce sujet est à la fois budgétaire et lié à la qualité du service public ; il me semblerait donc tout à fait pertinent que le Parlement s’en saisisse, même si je ne doute pas que le rapport de la Cour des comptes viendra utilement compléter nos propres travaux.

La commission rejette l’amendement.

Amendement II-CF236 de la commission des lois

Mme Céline Thiébault-Martinez, rapporteure pour avis. Nous avons débattu il y a quelques jours, dans l’hémicycle, de la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales) et du montant de la cotisation des employeurs territoriaux et hospitaliers à cette caisse. Comme je l’ai mis en évidence dans mon rapport, un quart des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière ne sont pas recrutés au statut. Or si les fonctionnaires, plus âgés, présentent plus de risques, les contractuels, eux, ne cotisent pas à la CNRACL, mais à d’autres caisses, en particulier à l’Ircantec. Cet amendement tend donc à demander au gouvernement un rapport visant à identifier de nouvelles ressources fiscales pour pérenniser la CNRACL, dont la situation financière est problématique.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Je partage votre préoccupation : compte tenu de la situation de la CNRACL, le fait que cette taxe en soit l’unique ressource risque d’entraîner une hausse de la contribution employeur, ce qui renchérirait le coût relatif de l’emploi d’un agent titulaire par rapport à celui d’un contractuel et encouragerait de fait la substitution de l’emploi contractuel à l’emploi fonctionnel. Il convient donc de trouver des moyens de rééquilibrer la situation. Un volet du rapport de la Cour des comptes y sera certainement consacré. Je m’en remettrai donc à la sagesse de l’Assemblée, non sans ajouter qu’à mes yeux, la création d’une nouvelle taxe ne doit pas être la seule solution envisagée.

M. Jean-René Cazeneuve (EPR). Avec un cotisant pour un pensionné, ce système de retraite spécifique est en réalité assez symptomatique du péril qui menace le régime général : la dynamique démographique est telle que le système est à bout. Nous pouvons attendre le rapport de la Cour des comptes, mais il existe déjà un rapport conjoint des trois inspections générales présentant clairement les causes du déficit et les projections financières pour les années à venir, qui expliquent l’augmentation du taux de cotisation des collectivités territoriales. Il formule en outre des pistes pour essayer d’équilibrer ce système.

La commission rejette l’amendement.

Crédits de la mission Crédits non répartis

Article 49 et état B : Crédits du budget général

Amendement II-CF2636 de Mme Claire Marais-Beuil

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Comme je l’ai indiqué dans mon propos liminaire, l’augmentation de 250 millions d’euros en AE et CP des crédits non répartis résulte exclusivement de la multiplication par 3,5 des crédits du programme 551, Provision relative aux rémunérations publiques. Par cet amendement, je propose de ramener ces crédits à 100 millions d’euros, comme le prévoyait la trajectoire prévue dans la loi de finances initiale pour 2025.

M. Paul Midy (EPR). Je n’ai pas bien compris : à quoi ces crédits correspondent-ils et pourquoi voulez-vous les diminuer ?

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. Nous n’avons pu obtenir aucune justification sur leur futur usage. D’où ma proposition de limiter l’augmentation de la provision au montant prévu l’année dernière.

La commission rejette l’amendement.

M. Daniel Labaronne, président. Nous en venons aux avis sur la mission Crédits non répartis.

Mme Claire Marais-Beuil, rapporteure spéciale. En raison de cette augmentation injustifiée de 250 millions d’euros, j’y suis défavorable.

M. Philippe Juvin, rapporteur général. Monsieur le président, pouvez-vous nous dire à combien s’élèvent les crédits de cette mission in fine ?

M. Daniel Labaronne, président. L’amendement de la rapporteure spéciale ayant été rejeté, ce sont ceux prévus dans le projet de loi de finances (PLF) – 775 millions en AE et 475 millions en CP.

La commission adopte les crédits de la mission Crédits non répartis non modifiés.

([1]) Autrefois financé par le programme 148, l’Institut national du service public (INSP) est désormais rattaché depuis le 1er janvier 2024 au programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement.

([2]) En plus du programme 348, les dépenses immobilières de l’État sont à ce jour réparties entre près de soixante programmes budgétaires, la mission Plan de relance et le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

([3]) Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

([4]) Dans le détail, les annulations de crédits portent à hauteur de 12,3 millions d’euros en AE et de 12,4 millions d’euros en CP sur le programme 148, 37,8 millions d’euros en AE et 20,5 millions d’euros en CP sur le programme 348 et 3,8 millions d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP sur le programme 349.

([5]) Des annulations nettes des ouvertures de crédits seraient effectuées sur la mission Transformation et fonction publiques à hauteur de 224,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 47,9 millions d’euros en crédits de paiement.

([6]) Le 15 juillet dernier le Premier ministre avait d’ailleurs réaffirmé sa volonté de porter le projet d’une foncière, annoncé lors du conseil de l’immobilier de l’État le 29 février 2024 par le ministre délégué chargé des comptes publics.

([7]) Déclaration de politique générale de M. François Bayrou, Premier ministre à l'Assemblée nationale le 14 janvier 2025.

([8]) Selon les informations fournies par la DGAFP, alors que dans la fonction publique d’État la PSC santé est à adhésion obligatoire, dans la fonction publique territoriale c’est la PSC prévoyance qui le sera et qui donnera par ailleurs lieu à une prise en charge par l’employeur fixé à 50 % de la cotisation minimum. La fonction publique hospitalière devrait quant à elle mettre en place des contrats de PSC santé à adhésion obligatoire, même si les négociations ont pris du retard. La situation de la FPH est singulière et ne peut être comparée aux autres versants dans la mesure où ses agents bénéficient d’un dispositif de soins gratuits, sous certaines conditions.

([9]) Cour des comptes, L’accès des jeunes aux emplois de l’État, une stratégie à construire, juin 2025.

([10]) Lorsqu'un état pathologique est attesté par un certificat médical comme résultant de la grossesse ou de l'accouchement, le congé de maternité est augmenté de la durée de cet état pathologique dans la limite de deux semaines avant la date présumée de l'accouchement et de quatre semaines après la date de celui-ci.

([11]) 100 % du traitement contre 90 % dans le cadre d’un congé maladie ordinaire (CMO) durant les trois premiers mois du congé, aux termes de la loi de finances initiale pour 2025.

([12]) Pour mémoire, la SCSP des IRA avait fait l’objet d’un rebasage en 2025 afin de prendre en compte notamment les surcoûts antérieurs non compensés depuis 2022.

([13]) Seules les personnes percevant des revenus inférieurs à ceux fixés pour obtenir une bourse de l’enseignement supérieur peuvent être admises en Prépa Talents.

([14]) La plateforme « Choisir le Service Public » (CSP), déployée en mai 2023, a succédé à la « Place de l’Emploi Public » en tant qu’espace numérique commun de publication des offres d’emplois des trois versants de la fonction publique.

([15]) Mentor est un programme interministériel de formation qui vise à repenser la manière d’appréhender la formation des agents publics.

([16]) Les emplois concernés sont rattachés à l’action 02 depuis 2023.

([17]) Article 11 de la LOLF tel que modifié par l’article 9 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([18]) Article 12 de la LOLF concernant les virements et transferts et article 13 de la LOLF pour les décrets d’avance.

([19]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Crédits non répartis, mai 2023.

([20]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2024 de la mission Crédits non répartis, mai 2025.

([21]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2022 de la mission Crédits non répartis, mai 2023, p. 26.

([22]) Comme en loi de finances pour 2025, la différence de 300 millions d’euros entre les AE et les CP est liée à la Constitution d’une provision spécifique en AE, destinée à couvrir des besoins d’engagement imprévisibles non encore connus, tels que d’éventuelles prises à bail des administrations.

Autorisations d’engagement				Crédits de paiement
LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2025-2026		LFI 2025		PLF 2026		Évolution 2025-2026
551 – Provision relative aux rémunérations publiques			100		350		+ 250 %		100	350	+ 250 %
552 – Dépenses accidentelles et imprévisibles			425		425		-		125	125	-
Total			525		775		+ 47,62 %		225	475	+ 111,11 %