En application de l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui prévoit qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne », l’article 45 du projet de loi de finances pour 2026 évalue à 28,78 milliards d’euros le prélèvement sur recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne (PSR-UE).

Cette contribution est complétée par les droits de douane prélevés sur le territoire français pour le compte de l’Union, lesquels sont minorés de 25 % au titre des frais de perception prélevés par les États membres. Les droits de douane prélevés par la France qui seront reversés au budget de l’Union européenne en 2026 sont évalués à 2,03 milliards d’euros.

Le montant du PSR-UE est évalué en fonction du projet de budget pour l’année 2026 présenté par la Commission européenne le 4 juin dernier et des positions arrêtées par le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen. Cette prévision est susceptible d’évoluer au regard du résultat des négociations qui ont lieu entre le Conseil de l’UE et le Parlement européen au sein du comité de conciliation auquel participe également la Commission conformément à la procédure budgétaire annuelle prévue par l’article 314 du Traité sur le fonctionnement de l’UE. Le Parlement européen et le Conseil devront alors statuer sur le projet d’accord commun présenté par le comité de conciliation à la majorité qualifiée des membres du Conseil et à la majorité des membres représentant le Parlement européen.

Ce projet de budget est encadré par le règlement du Conseil du 17 décembre 2020 qui arrête le cadre financier pluriannuel pour la période 2021 – 2027 et fixe les montants des plafonds annuels des crédits d’engagement (CE) par rubrique de dépenses et du plafond annuel des crédits de paiement (CP).

Le montant du PSR-UE est également fonction des règles de contribution des États membres fixés dans la décision du 14 décembre 2020 (DRP) fixant le plafond des ressources propres de l’UE. Conformément à l’article 311 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, cette décision ressources propres a été approuvée à l’unanimité des États membres en vertu de leurs procédures constitutionnelles propres. En France, l’approbation de la représentation nationale a pris la forme de la loi du 8 février 2021 autorisant l’approbation de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relatif au système des ressources propres de l’Union européenne.

I. Une décorrelation de plus en insatisfaisante entre la hausse inexorable de la contribution française à l’union et le niveau des retours dont la France bénéficie

A. Le niveau sans précédent de la contribution française à l’UE

1. La hausse inexorable de la contribution française à l’UE se poursuivra en 2026

a. La contribution française à l’UE dépassera les 30 milliards d’euros en 2026

La hausse déraisonnable du montant du PSR-UE

L’article 45 du présent projet de loi de finances évalue pour 2026 le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne à 28,8 milliards d’euros, auxquels il convient d’ajouter les ressources propres traditionnelles, constituées des droits de douane issus des importations de produits en provenance des pays extérieurs à l’Union nets des frais de perception prélevés par les États.

Le prélèvement sur recettes versé à l’Union européenne est constitué :

– de la ressource fondée sur le revenu national brut, obtenue par l’application d’un taux d’appel à l’assiette RNB de l’État membre ;

– de la ressource fondée sur la TVA, obtenue par l’application d’un taux d’appel de 0,30 % à son assiette harmonisée, écrêtée à 50 % de son assiette RNB ;

– de la ressource plastique calculée par l’application d’un taux d’appel uniforme (0,80 €/ kg de plastique non-recyclé) à la mesure harmonisée (en kg) des emballages plastiques non recyclés par État membre après application des rabais accordés aux pays dont le revenu national brut par habitant à la moyenne des pays de l’UE.

Ventilation du prélèvement sur recettes au bénéfice de l’UE pour 2026

(en millions d’euros)

Ressource TVA	4 252
Ressource plastique	1 403
Ressource RNB	23 127
Dont rabais forfaitaires	1 531
Prélèvement total	28 781

Source : réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

Les versements de la France au budget de l’Union européenne sont complétés par les droits de douane prélevés sur le territoire français minorés d’une retenue pour frais de perception de 25 %. Entre 2021 et 2024, les droits de douane prélevés sur le territoire français et reversés à l’Union européenne se sont élevés à 2 milliards d’euros en moyenne. Les estimations transmises par la direction du budget au rapporteur spécial conduisent à une stabilisation à 2 milliards d’euros de ces droits de douanes reversés à l’Union en 2025, 2026 et 2027, ce qui porterait la contribution française à l’UE en 2026 à 30,8 milliards d’euros.

Un effort insuffisant du Gouvernement pour en atténuer le ressaut

Auditionnée par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire le 16 juillet 2025, Mme Amélie de Montchalin, ministre chargée des comptes publics, a indiqué être parvenue « à négocier avec la Commission européenne une réduction de 1,6 milliard d’euros de l’augmentation qui doit s’appliquer au prélèvement dont la France s’acquittera l’an prochain, augmentation qui est ainsi ramenée de 7,3 à 5,5 milliards d’euros ».

En effet, l’an dernier, interrogée par le rapporteur spécial, la direction du budget avait répondu que la prévision de PSR-UE pour 2026 était de 30,4 milliards d’euros. Celle-ci a été ramenée à 28,8 milliards d’euros dans le projet de finances pour 2026. Les prévisions de la direction du budget étaient fondées sur les prévisions de dépenses du budget de l’UE pour 2026 modélisées par la Commission européenne à l’été 2024. Celles-ci permettaient d’envisager 185,4 milliards d’euros de crédits de paiement à l’intérieur des plafonds des rubriques du budget de l’Union et 10,3 milliards d’euros au titre des instruments hors plafond du budget de l’UE.

In fine, à la demande des États membres contributeurs nets visant à maîtriser le montant des contributions nationales, les crédits de paiement demandés par la Commission européenne pour 2026 ont diminué de 1,9 milliard d’euros par rapport à la prévision réalisée à l’été 2024. La France a pour cela joué un rôle important en amont de la procédure budgétaire, avant le dépôt du budget initial de la Commission. Ainsi, Mme Amélie de Montchalin, ministre chargée des comptes publics, et M. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l’Europe, ont rencontré à plusieurs reprises M. Piotr Serafin, commissaire européen chargé du budget, en amont du dépôt de projet de budget 2026. Lors de ces entretiens, ils ont insisté sur l’importance de limiter autant que possible la hausse des crédits de paiement en 2026.

Ainsi, le Gouvernement français et la Commission européenne ont acté que l’inflation des recettes et des dépenses de l’UE ainsi que la hausse corrélative du PSR-UE, n’est ni nécessaire ni inexorable mais bien un choix politique.

La France a également œuvré pour l’adoption d’une position du Conseil sur le projet de budget 2026 demandant une réduction du niveau des crédits d’engagement pour 2026 de 1,3 milliard d’euros et une diminution du niveau des crédits de paiement pour 2026 de 700 millions d’euros.

D’autre part, la France s’est impliquée dans les négociations afin de limiter les conséquences budgétaires de la révision à mi-parcours de la politique de cohésion. La proposition initiale de la Commission européenne engendrait un effet net d’accroissement de 4,1 milliards d’euros du niveau des paiements prévisionnels en 2026. Le Conseil et le Parlement européen ont alors négocié une réduction des critères de préfinancements et de cofinancements qui ont permis d’obtenir, au lieu de cet accroissement, une réduction nette de 1,4 milliard du niveau des paiements envisagés en 2026 au titre de la politique de cohésion.

Ont notamment été décidés la baisse du taux de préfinancement par projet de 30 % à 20 %, une réduction du taux de préfinancement global dont un État membre peut bénéficier au titre de l’ensemble de l’enveloppe qui lui a été pré-allouée de 4,5 % à 1,5 % et une réduction du taux de cofinancement par projet, c’est-à-dire de la part maximale de financements issus du budget de l’Union dans un projet, d’un montant maximum de 100 % à une fourchette comprise entre 65 % et 95 % en fonction du niveau de développement des régions.

En outre, le niveau des paiements a été allégé par les dégagements d’office d’une part, c’est-à-dire de crédits d’engagement non couverts par des crédits de paiement, la règle de gestion de la politique de cohésion impliquant d’annuler les crédits d’engagement non couverts par des crédits de paiement au bout de trois ans. Enfin, le niveau des paiements projeté a également été réduit grâce au décalage des demandes de paiement par les autorités de gestion en raison de la reprogrammation des fonds pour pouvoir bénéficier des préfinancements additionnels.

Au-delà de la baisse des crédits de paiement demandés par la Commission européenne dans son projet de budget pour 2026, qui explique un tiers de l’atténuation de la hausse de la prévision de PSR-UE pour 2026, cette atténuation s’explique également par :

– les corrections au titre des exercices antérieurs : chaque année, le comité consultatif sur les ressources propres corrige les montants dus par les États membres au titre des ressources propres de l’Union et la France a connu une correction à la baisse du montant de la ressource TVA en raison du rendement plus faible que prévu de cette recette en France au sein de l’ensemble de l’assiette de TVA prélevée à l’échelle européenne et de la ressource adossée aux plastiques non recyclés en raison de la meilleure proportion de plastiques recyclés qu’anticipée en France ;

– la baisse des clés de contribution de la France au budget de l’UE et notamment de la part de son économie dans la somme des revenus nationaux bruts des États membres.

b. Une hausse qui se poursuivra en 2027 en raison du rattrapage de crédits non consommés durant les quatre premières années du CFP

La contribution française à l’Union européenne augmentera encore en 2027 pour atteindre 33,2 milliards d’euros, dont 31,2 milliards d’euros au titre du PSR-UE et 2 milliards d’euros au titre des droits de douane, ce qui porte l’augmentation de la contribution à 9 milliards d’euros entre 2024 - où elle s’élevait à 24,2 milliards d’euros, dont 22,3 milliards d’euros de PSR-UE et 1,9 milliard d’euros de droits de douane - et 2027.

Cette vive augmentation s’explique essentiellement par la faible consommation des crédits prévus par le CFP 2021 – 2027 durant les quatre premières années d’exécution du CFP. Les premières années d’exécution des CFP sont toujours marquées par une contribution des États membres plus faible que prévu car le processus de décaissement des crédits des politiques de l’Union conduit les autorités de gestion à une lente phase de programmation avant de pouvoir décaisser les crédits effectivement sur les dernières années du CFP et les premières années du CFP suivant.

À cette difficulté habituelle en début de chaque CFP, s’est ajouté l’effet d’éviction des crédits du plan de relance et de résilience Next Generation EU qui devaient être engagé d’ici 2023 et décaissés d’ici 2026. Les autorités de gestion ont dû privilégier la captation des crédits du plan de relance. Au 31 juillet 2025, selon les informations contenues dans l’annexe jaune « Relations financières avec l’Union européenne » du présent projet de loi de finances, sur les 377,7 milliards d’euros prévus pour les divers fonds de la politique de cohésion (fonds européen de développement régional, fonds social européen, Fonds de cohésion et fonds de transition juste), seuls 42,5 milliards d’euros ont été décaissés, ce qui représente un taux d’exécution de 11,2 %.

c. Une contribution en hausse de près de 6 milliards d’euros entre le CFP 2014 – 2020 et le CFP 2021 – 2027

La contribution française annuelle moyenne à l’UE augmente de 5,9 milliards d’euros entre le CFP 2014 – 2020 et le CFP 2021 –2027, passant de 21,8 milliards d’euros à 27,7 milliards d’euros. Dans le détail, le PSR-UE annuel moyen versé par la France est passé de 20,1 milliards d’euros à 25,7 milliards d’euros entre les deux CFP tandis que les droits de douane reversés par la France au budget de l’UE sont passés de 1,7 milliard d’euros à 2 milliards d’euros en moyenne entre les deux CFP.

Le ressaut de cette contribution trouve sa source dans plusieurs facteurs concomitants :

– le départ du Royaume-Uni, alors deuxième contributeur au budget de l’Union, fait désormais de la France à son tour le deuxième contributeur, sa clé de contribution passant d’environ 15,3 % en 2017 à 16,4 % en 2025 ;

– une hausse générale des dépenses, passant d’un CFP 2014-2020 doté 1 064 milliards d’euros à un CFP 2021-2027 à 1 223 milliards d’euros en euros courants ;

– le maintien de rabais forfaitaires dont le montant total annuel moyen constaté est de 4,9 milliards d’euros au titre du CFP 2021 – 2027 et qui coûtent à la France 1,5 milliard par an en moyenne ;

– la revalorisation annuelle de 2 % des plafonds de paiement prévus par le cadre financier pluriannuel pour tenir compte de l’inflation ;

– la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2021 – 2027 qui a conduit à abonder le CFP par 21 milliards d’euros de crédit d’engagement et de crédits de paiement provisionnés supplémentaires.

Évolution de la contribution française à l’UE depuis 2014

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après l’annexe au PLF pour 2026, « Relations financières avec l’Union européenne » et les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

2. Les rabais accordés à l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas, la Suède et le Danemark coûtent 1,5 milliard d’euros à la France

D’après le jaune « Relations financières avec l’Union européenne » annexé au présent projet de loi de finances, en 2025, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche, la Suède et le Danemark ont bénéficié de rabais d’un montant total de 5,6 milliards d’euros, que la France finance à hauteur d’1,5 milliard d’euros, ce qui représente 26,8 % du total des rabais.

Répartition des rabais forfaitaires en 2025

(en millions d’euros)

	Montant du rabais en 2025	Contribution en 2025	Rapport rabais/contribution
Allemagne	2 175	29 652	7,3 %
Autriche	438	3 151	13,9 %
Danemark	242	2 712	8,9 %
Pays-Bas	1 736	6 445	26,9 %
Suède	993	3 235	30,7 %
Totaux	5 584	45 195	12,3 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire à partir du document « Relations financières avec l’UE » annexé au projet de loi de finances pour l’année 2026.

En principe, chaque État finance les rabais à due concurrence de sa clé de contribution à la ressource de l’Union indexée sur le revenu national brut, ce qui conduirait à un taux de contribution de 16,7 % pour la France en 2024 et 16,4 % en 2025. Toutefois, cette clé de contribution est rapportée au montant brut des rabais, les bénéficiaires des rabais contribuant eux-mêmes au financement de leurs propres rabais. En rapportant le montant de la contribution de la France au financement du coût net des rabais, on constate que la clé de contribution de la France au financement de ces rabais est de 26,8 %.

Le rapporteur spécial souligne que ces rabais sont une flagrante rupture d’égalité entre États membres. Ils posent par ailleurs un grave problème de légitimité démocratique car ils n’ont jamais l’objet d’un véritable débat, ni au Parlement, ni lors d’élections.

Si la France demande à chaque négociation de cadre financier pluriannuel la disparition des rabais, elle n’a jamais obtenu gain de cause. Ainsi, jusqu’en 2020, de multiples rabais se conjuguaient. Le Royaume-Uni disposait de sa propre correction. Les Pays-Bas, la Suède, l’Autriche et le Danemark disposaient de rabais forfaitaires tandis que l’Allemagne, les Pays Bas et la Suède disposaient d’un taux d’appel réduit de leur contribution au titre de la ressource TVA.

La décision du Conseil de l’UE du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’UE a abouti à une fusion des rabais. Depuis 2021, deux types de rabais se conjuguent ainsi :

– les rabais forfaitaires dont bénéficie l’Allemagne (3 671 millions d’euros), l’Autriche (565 millions d’euros), le Danemark (377 millions d’euros), les Pays-Bas (1 921 millions d’euros) et la Suède (1 069 millions d’euros) ;

– une réduction de 3,8 kg d’emballages plastiques non recyclés par habitant au bénéfice des États dont le revenu national brut par habitant est inférieur à la moyenne de l’Union européenne. L’ironie des négociations européennes conduit à ce que le bénéfice de ces rabais est annulé par la contribution de ces mêmes pays aux rabais négociés par l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède.

Le montant des rabais n’a jamais cessé d’enfler de CFP en CFP. Ils sont ainsi passés de 2,8 milliards d’euros à 10,9 milliards d’euros entre le CFP 1988 – 1992 et le CFP 2014 – 2020. La disparition des deux rabais britanniques (7 milliards d’euros) a certes permis d’en diminuer le coût. Toutefois, en excluant le rabais britannique, le montant moyen constaté des rabais consentis aux cinq autres États membres bénéficiaires est passé de 3,8 milliards d’euros à 4,9 milliards d’euros entre le CFP 2014 – 2020 et le CFP 2021 – 2027.

Cette hausse a été consentie pour obtenir des pays bénéficiaires de rabais une hausse de 15 % des plafonds des rubriques du CFP en euros constants et le principe d’un financement du plan de relance Next Generation EU par un emprunt commun.

3. La France est également désavantagée par la retenue prélevée par les États membres sur les ressources propres traditionnelles de l’UE

À ces rabais s’ajoute la dîme prélevée par les États membres dont les ports sont les portes d’entrées des marchandises internationales sur le marché européen. En effet, ces États qui prélèvent les ressources propres traditionnelles au nom de l’Union européenne gardent 25 % de ces ressources au titre des frais de perception.

Un taux de retenue élevé au titre des frais de perception favorise les nations telles que l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Italie et la Belgique qui prélèvent un montant important de droits de douane. La retenue sur les ressources propres traditionnelles prélevées par ces pays a pour conséquence un rehaussement de la contribution de la ressource indexée sur le revenu national brut des autres États membres et, en premier lieu, celle des principaux contributeurs puisque c’est la ressource qui s’ajuste pour financer les dépenses de l’Union européenne.

Ainsi, comme l’indique l’annexe « Relations financières avec l’Union européenne » pour 2026, la moindre recette liée à la retenue pratiquée par les Pays‑Bas sur les droits de douane qu’ils prélèvent sur leur territoire se traduit par un ressaut de la ressource indexée sur le revenu national brut à laquelle la France contribue à hauteur de 16,4 % tandis que les Pays-Bas y contribuent à hauteur de 6,4 %. A contrario, la clé de contribution de la France aux ressources propres traditionnelles (9,4 %) est nettement plus avantageuse pour elle que pour les Pays‑Bas (15,4 %).

Le rapporteur spécial ne peut que regretter le fort relèvement du taux de retenue pour frais de perception intervenu à l’occasion de l’adoption de la décision du Conseil relative au système des ressources propres de l’Union européenne pour les années 2021 à 2027. Égal à 10 % avant 2001, ce taux de retenue a été relevé à 25 % entre 2000 et 2006, puis abaissé à 20 % entre 2014 et 2020 avant d’être à nouveau relevé à 25 % pour les années 2021 à 2027.

En conséquence, entre le CFP 2000 – 2006 et le CFP 2021 – 2027, le montant annuel moyen des droits de douane retenus par l’Allemagne et les Pays-Bas ont doublé, passant de 772 millions d’euros à 1,4 milliard d’euros pour l’Allemagne et de 422 millions euros à 1,05 milliard d’euros pour les Pays-Bas.

Enfin, si les droits de douane perçus par l’Union ont cru de 11 %, passant de 20,1 milliards d’euros à 22,2 milliards d’euros entre 2024 et 2025, il est peu probable que cette hausse soit liée aux contre-mesures prises par l’Union suite à la hausse des droits de douane décidée par l’administration américaine. Les mesures compensatoires n’ont été que peu mises en œuvre de manière effective, une large partie des contre-mesures ayant été suspendues avant même leur mise en œuvre, dans le cadre des discussions avec les États-Unis pour aboutir à un accord commercial.

B. un niveau de retour français toujours plus insatisfaisant

1. La France est contributrice nette à hauteur de 9,8 milliards d’euros en moyenne sur les quatre premières années du CFP 2021 – 2027

Le jaune « Relations financières avec l’Union européenne » annexé au présent projet de loi de finances évalue à 16,5 milliards les financements européens bénéficiant à la France en 2024, dernière année pleine, soit un niveau de contribution nette de 7,9 milliards d’euros (hors fonds provenant du plan de relance Next generation EU).

Le rapporteur spécial souligne toutefois que les retours français comptabilisés dans cette annexe intègrent les dépenses administratives réalisées en France (562 millions d’euros). Hors dépenses administratives, on peut donc estimer la contribution nette de la France à l’UE à près de 8,4 milliards d’euros.

Ce montant de contribution est toutefois tributaire des évolutions annuelles du budget de l’Union tandis que les retours français sont relativement stables (16,4 milliards d’euros en moyenne sur les quatre premières années d’exécution du CFP 2021 – 2027). Pour avoir une vision plus juste de la contribution nette de la France, le rapporteur spécial souligne qu’en intégrant les dépenses administratives de l’Union au sein des retours dont la France tire de sa participation à l’UE, la contribution nette est passée de 2,6 milliards d’euros au titre du CFP 2000 – 2006 à 6,3 milliards d’euros au titre du CFP 2007 – 2013 puis à 7,6 milliards d’euros au titre du CFP 2014 – 2020 et 9,8 milliards d’euros au titre des quatre premières années du CFP 2021 - 2027. La contribution nette de la France a donc été multipliée par un facteur de 3,8 depuis le début des années 2000.

Contribution nette annuelle MOYENNE DE LA France À l’Union europenne

(en milliards d’euros)

Source : annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au projet de loi de finances pour l’année 2026 à partir des rapports financiers de la Commission européenne 2000 – 2024 et des données de la direction du budget.

Selon le rapporteur spécial, la détérioration continue du solde net français et la participation de la France, évoquée plus haut, au paiement des rabais obtenus par certains États membres jusqu’à la fin du CFP, doivent conduire la France à réviser sa position sur les rabais. Au regard de l’importance de l’augmentation du budget de l’Union européenne demandée par la Commission dans sa proposition de CFP pour les années 2028 – 2034, il paraît indispensable que la France demande également le bénéfice d’un rabais.

2. Le retour français est essentiellement constitué de la politique agricole commune et des fonds de cohésion

a. Les retours français au titre de la PAC, de la politique commune de la pêche et de la politique de cohésion

● En 2024, la France a perçu 9,4 milliards d’euros au titre de la politique agricole commune, répartis à hauteur de 7,5 milliards d’euros au titre du Fonds européen agricole de garantie qui distribue les aides directes aux agriculteurs et assure les dépenses relatives aux marchés agricoles et 1,9 milliard d’euros au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural.

Le rapporteur spécial suit également avec attention le décaissement des crédits du Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture au titre duquel la France doit bénéficier de 567 millions d’euros entre 2021 et 2027 et dont il constate avec inquiétude qu’il enregistre un taux d’exécution de 12 % pour 66,7 millions d’euros consommés au titre de la programmation 2021 – 2027.

● L’autre volet important des retours français concerne la politique de cohésion dont la France a perçu 2,1 milliards d’euros en 2024 principalement constitués du Fonds européen de développement régional (867 millions d’euros), du Fonds social européen (484 millions d’euros) et d’Erasmus (+ 445 millions d’euros).

Le rapporteur spécial constate que le produit intérieur brut (PIB) des régions françaises exprimé en pourcentage de la moyenne du PIB par habitant en standard de pouvoir d’achat des régions de l’Union européenne ne cesse de décroître. Dans l’ensemble, d’après les données publiées par Eurostat, les régions françaises sont passées d’un PIB par habitant représentant 90 % de la moyenne de l’Union européenne en 2012 à 80 % en 2023.

Ce constat est le même quel que soit le périmètre considéré pour corriger les biais de sélection :

– l’Ile-de-France, plus riche région française, est passée de 179 % à 166 % de la moyenne du PIB par habitant des régions de l’Union entre 2012 et 2023 ;

– les 22 régions de la France continentale et de la Corse devenues 13 régions sont passées d’une moyenne de 94 % à 86 % de la moyenne du PIB habitant des régions de l’Union entre 2012 et 2023;

– les départements ultra-marins sont passés de 58 % du PIB par habitant moyen des régions de l’Union à 54 % entre 2014 (première année pour laquelle les données pour Mayotte sont renseignées) et 2023.

Dans le même les fonds alloués à la France au titre de la politique de cohésion ont régressé : les crédits pré-alloués à la France au titre du Fonds européen de développement régional, du fond social européen (en incluant l’initiative pour l’emploi des jeunes et le fonds européen d’aide aux plus démunis, fusionné dans le fonds social européen à l’occasion du CFP 2021 – 2027) et du fonds de transition juste sont passés de 18,8 milliards d’euros à 16,8 milliards d’euros. La France a perçu 4,6 % de ces fonds durant le CFP 2014 – 2020 et 4,4 % durant le CFP 2021 – 2027.

b. Un niveau de retour contrasté en matière de politique de compétitivité

En 2024, la France a bénéficié de 3,4 milliards d’euros de financements européens relevant de la politique de compétitivité européenne. Comme relevé par le rapporteur spécial dans son rapport portant sur la réalité des bénéfices financiers, directs ou indirects, de l’Union européenne en France déposé le 25 juin 2025, la France enregistre des résultats modestes dans sa capacité à capter les fonds européens en matière de recherche. À cet égard, elle a perçu, en 2024, 1,2 milliard d’euros au titre du programme Horizon Europe qui finance des projets de recherche fondamentale, des bourses pour les chercheurs, le développement d’infrastructures de recherche et des travaux de recherche collaborative sur les problématiques de santé, de changement climatique ou d’alimentation, ce qui représente 10,3 % des crédits européens du programme en 2024.

Les bénéfices de la France relevant de la politique spatiale et de la recherche dans le domaine du nucléaire sont nettement plus satisfaisants. Ainsi, la France a perçu 829 millions d’euros au titre du programme spatial européen et des agences décentralisées qui lui sont liées pour un taux de retour de 33,8 % et de 333 millions au titre des programmes de recherche nucléaire ITER et Euratom pour un taux de retour de 35,8 %.

Enfin, la France a bénéficié de 996 millions d’euros relevant des investissements stratégiques et du soutien aux entreprises pour un taux de retour de 18,2 % sur ces dépenses. Ces crédits relèvent essentiellement des volets transport, énergie et numérique du mécanisme d’interconnexion en Europe (692 millions d’euros) et du programme Europe numérique qui soutient plus spécifiquement les investissements dans le calcul à haute performance, le « big data », l’intelligence artificielle et la cybersécurité.

c. Des retours plus résiduels en matière de protection des frontières, de sécurité et de défense

● En 2024, la France bénéficie de 363 millions d’euros au titre de la rubrique n° 4 « Migrations et gestions des frontières ». Les deux tiers (246 millions d’euros) de ces crédits proviennent du fonds asile migration et intégration articulé autour de trois objectifs :

– le développement de la migration légale vers les États membres en fonction de leurs besoins économiques et sociaux, y compris via la facilitation du regroupement familial et la participation des ressortissants de pays tiers à la société d’accueil et leur acceptation par celle-ci ;

– le soutien aux capacités des régimes d’asile des États membres à travers les actions intervenant sur des problématiques constituant un frein à l’accompagnement du bénéficiaire du droit d’asile ou de la protection internationale, des actions visant à renforcer la professionnalisation des acteurs de l’asile, l’amélioration des systèmes d’information et le soutien aux structures permettant d’améliorer l’accueil des demandeurs d’asile et l’accès à la procédure ;

– la contribution à la lutte contre la migration irrégulière en favorisant un retour et une réadmission effectifs, sûrs et dans la dignité.

Le dernier tiers des retours français au titre de cette rubrique relève de l’instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (63 millions d’euros) et des agences décentralisées (53 millions d’euros) qui y concourent.

● La France bénéficie de 241 millions d’euros au titre de la rubrique n° 5 « Sécurité et défense » du budget de l’UE, dont 125 millions relèvent du fonds européen pour la défense et 30 millions d’euros sont versés au titre du fonds pour la sécurité intérieure qui soutient les actions des États membres dans le domaine de la sécurité par l’échange d’informations entre les autorités répressives de l’UE, la coordination d’opérations conjointes transfrontières et le renforcement des capacités de lutte contre la criminalité et de prévention.

II. l’exécution retardée du cadre financier pluriannuel 2021 – 2027

A. un projet de budget en hausse qui ne comble pas les retards de paiements des politiques de l’union

1. Un cadre financier pluriannuel post-covid ambitieux

L’accord final sur le cadre financier pluriannuel 2021 – 2027 obtenu au Conseil européen du 14 décembre 2020 a permis de rehausser le budget de l’Union européenne de 15 % en euros courants par rapport au cadre financier pluriannuel 2014 – 2020, passant de 1 064 à 1 223 milliards d’euros.

Cadre financier plurinanuel 2021 – 2027

(en millions d’euros courants)

Rubrique	CFP 2014 – 2020	CFP 2021 – 2027	Évolution
Marché unique, innovation et digital	114 511	150 919	+ 32 %
Cohésion, résilience et valeurs	386 065	430 944	+ 12 %
Ressources naturelles et environnement	391 836	400 302	+ 2 %
Migration et gestion des frontières	3 607	28 578	+ 692 %
Sécurité et défense	4 080	16 425	+ 303 %
Voisinage et monde	94 365	113 697	+ 20 %
Administration publique européenne	69 584	82 474	+ 19 %
TOTAL	1 064 049	1 223 339	+ 15 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire d’après le document « Relations financières avec l’Union européenne » annexé au projet de loi de finances pour l’année 2026.

● Le cadre financier pluriannuel 2021 – 2027 acte les nouvelles priorités de l’Union européenne : la consolidation de la capacité de l’Union à assurer souverainement sa sécurité et à faire face aux défis géopolitiques, d’une part et le renforcement de sa compétitivité, d’autre part.

Ainsi, les plafonds des rubriques Migration et gestion des frontières et Sécurité et défense augmentent respectivement de 25 milliards d’euros et de 12,3 milliards d’euros. Pour faire face aux défis migratoires, les montants des fonds asile, migration et intégration (FAMI) et de l’instrument de gestion intégrée des frontières et de la politique de visas ont augmenté respectivement de 4 milliards d’euros et de 5,6 milliards d’euros. Le budget de la politique européenne de défense a également été relevé de 10,5 milliards d’euros.

La rubrique Marché unique, innovation et numérique a également vu son budget augmenter de 32 % entre le CFP 2014 – 2020 et le CFP 2021 – 2027 pour atteindre 151 milliards d’euros. Cette hausse a notamment permis d’accroître le budget alloué aux programmes de recherche et d’innovation de 31 milliards d’euros pour atteindre 100,4 milliards d’euros tandis que les investissements stratégiques européens, qui incluent notamment le mécanisme pour l’interconnexion en Europe et le dispositif de garantie des investissements Invest EU, a été abondé à hauteur de 8,9 milliards d’euros.

A contrario, les politiques traditionnelles de l’Union européenne qui incluent la politique de cohésion et la politique agricole commune ont vu leur budget augmenter de manière beaucoup plus modeste. Le budget de la politique agricole commune augmente de 1,4 % tandis que le budget du fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture a même diminué de 394 millions d’euros entre le CFP 2014 – 2020 et le CFP 2021 – 2027.

Si la rubrique Cohésion, résilience et valeurs est marquée par un budget en hausse de 11,6 %, cette dernière est affectée par des mouvements contrastés. La hausse de 31,8 milliards d’euros du budget du fonds européen de développement régional est contrebalancée par la baisse de 26,6 milliards d’euros du Fonds de cohésion affecté aux régions les moins développées de l'UE dont le revenu national brut est inférieur à 90 % de la moyenne européenne. Le budget du fonds social européen fusionné avec l’initiative pour l’emploi des jeunes, lui, augmente de 5,3 milliards d’euros.

2. La révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel

● Un accord a été conclu au Conseil européen du 1er février 2024 pour réviser le cadre financier pluriannuel à mi-parcours à hauteur de 64,6 milliards d’euros, dont 33 milliards de prêts et 10,6 milliards d’euros financés par des redéploiements, soient 21 milliards d’euros de crédits réellement nouveaux.

Ces redéploiements proviennent essentiellement de fonds non consommés au sein de la politique de voisinage (4,5 milliards d’euros), du programme de recherche Horizon Europe (2,1 milliards d’euros), du fonds européen d’ajustement à la mondialisation en faveur des travailleurs licenciés (1,3 milliard d’euros), de la réserve d’ajustement au Brexit (0,6 milliard d’euros), du programme européen pour la Santé (1 milliard d’euros) et de crédits de la PAC et de la politique de cohésion gérée de manière centralisée par la Commission européenne (1,1 milliard d’euros), préservant ainsi les fonds de ces politiques pré-allouées aux États membres.

Cette révision inclut 50 milliards d’euros d’aides à l’Ukraine (dont 33 milliards d’euros de prêts), un abondement à hauteur de 5,6 milliards d’euros des crédits dédiés aux migrations (dont 2 milliards d’euros supplémentaires délégués à la Turquie et 1,6 milliard au Liban, à la Jordanie et à la Syrie), le renforcement des budgets dédiés au voisinage méridional et à la facilité pour les Balkans occidentaux à hauteur de 4 milliards d’euros ainsi que la création d’une nouvelle plateforme STEP des Technologies stratégiques pour l’Europe, destinée à « flécher » les financements vers les technologies critiques et les innovations de rupture, bénéficiant d’1,5 milliard d’euros. Enfin, 3,5 milliards d’euros viennent alimenter l’instrument de flexibilité et la réserve de solidarité et d’aide d’urgence.

Révision À mi-parcours du cadre financier pluriannuel

(en milliards d’euros)

Priorités	Montant	Répartition	Montant
Ukraine	50	Prêts	33
Ukraine	50	Subventions	17
Migrations	5,6	Fonds asile, migration et intégration	0,8
		Instrument relatif à la gestion intégrée des frontières et aux vis	1
		Agence de l’UE pour l’asile	0,2
		Réfugiés syriens (Turquie)	2
		Réfugiés syriens (Syrie, Jordanie et Liban)	1,6
Politique de voisinage	4	Balkans occidentaux	2
Politique de voisinage	4	Voisinage méridional	2
Plateforme Step	1,5	Fonds européen pour la défense	1,5
Instrument de flexibilité	2	2	2
Réserve de solidarité et d’aide d’urgence	1,5	1,5	1,5
Totaux	64,6	Décomposition des totaux	64,6

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

● La facilité pour l’Ukraine, dotée de 50 milliards d’euros, est structurée autour de trois piliers :

– un soutien financier sous forme de dons et de prêts à l’Ukraine dont le versement est conditionné à la mise en œuvre du plan d’investissements et de réformes s’inscrivant dans la perspective d’adhésion de l’Ukraine à l’UE ;

– un cadre d’investissement pour l’Ukraine permettant de mettre en œuvre divers instruments financiers destinés à tirer les investissements publics et privés pour la résilience et la construction de l’Ukraine ;

– une assistance technique et d’autres mesures de soutien telles que la prise en chargé d’intérêts de prêts octroyés dans le cadre du premier pilier.

Sur les 50 milliards d’euros prévus par la facilité, 23 milliards d’euros relevant du premier pilier ont déjà été versés au titre du financement relais, du préfinancement et des quatre premières demandes de paiement. Le projet de budget de la Commission européen pour 2026 prévoit un montant de 3,2 milliards pour la facilité pour l’Ukraine auxquels s’ajouteront 6,7 milliards d’euros de prêts.

● S’il salue l’accord trouvé afin d’apporter le soutien nécessaire à l’Ukraine, le rapporteur spécial regrette que cette révision à mi-parcours donne lieu au prélèvement des dépenses d’avenir tel que le programme Horizon Europe et que le financement des priorités STEP à hauteur d’1,5 milliard d’euros s’éloigne des 10 milliards d’euros initialement proposés par la Commission.

Alors que 2 milliards d’euros supplémentaires sont délégués à la Turquie, en sus des 4,4 milliards d’euros versés entre 2021 et 2023, le rapporteur spécial rappelle son opposition à la délégation de la gestion des flux migratoires au régime turc quand les nations européennes doivent assurer elles-mêmes la protection de leurs frontières et la maîtrise de l’immigration.

Le rapporteur spécial s’oppose à tout élargissement supplémentaire de l’Union européenne. À ce titre, il ne juge pas prioritaire le décaissement de fonds de la politique de voisinage visant, en réalité, à favoriser la convergence des certains pays pour préparer leur entrée dans l’Union européenne :

– l’instrument d’aide de pré-adhésion est ainsi doté de 14,4 milliards d’euros entre 2021 et 2027 au bénéfice de l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Serbie et la Turquie ;

– une nouvelle facilité pour les Balkans bénéficie de 6 milliards d’euros, dont 2 milliards d’euros de subventions non remboursables.

3. Un projet de budget en hausse conçu pour rattraper les retards de paiement accumulés au cours du CFP

a. L’exécution retardée des fonds en gestion partagée du CFP 2021 – 2027

La mécanique de décaissements des crédits européens implique une sous‑consommation lors des premières années d’exécution du cadre financier pluriannuel et un rattrapage des paiements durant les dernières années, lequel peut s’étendre sur le début du suivant. Ce rythme de paiements est lié à la complexité des procédures de désignation des autorités de gestion et de programmation des priorités de chaque fond en concertation avec la Commission européenne.

Toutefois, le cadre financier pluriannuel 2021 – 2027 est marqué par des retards de paiement singuliers à raison du fait que les autorités de gestion se sont concentrées sur l’engagement des projets permettant de capter les crédits du plan de relance européen Next Generation EU. Cela explique le faible avancement de la consommation des crédits des fonds en gestion partagée pré-alloués aux États qui constituent la majorité des crédits du CFP.

Cinq ans après le début du CFP, le taux de consommation des fonds en gestion partagée est de 30 % à l’échelle européenne et de 42 % à l’échelle de la France. Si l’on exclut les paiements du fonds européen agricole de garantie, dont les paiements correspondent à des aides directes versées annuellement, le taux de consommation des crédits est de 14 % à l’échelle européenne et de 18,7 % en France.

La programmation de la politique agricole commune ne suit pas parfaitement le cadre des CFP. Aussi, les données isolant les dépenses en fonction des CFP ne sont pas disponibles pour ce qui concerne le fonds européen agricole de garantie (FEAGA). Il convient toutefois de relever que les décaissements du FEAGA au niveau de l’Union s’élèvent à 40,7 milliards d’euros en 2021, 41,2 milliards d’euros en 2022 et 41,12 milliards d’euros en 2023 ce qui est conforme aux montants prévus par le CFP. Les aides directes de la politique agricole commune qui transitent via le FEAGA ne sont pas marquées par des retards dans le décaissement des crédits prévus, ni en Europe en général, ni en France en particulier.

Le rapporteur spécial s’interroge sur cette mécanique budgétaire ayant pour effet d’accumuler des retards de paiements et des restes à liquider en fin de cadre financier pluriannuel, ce qui a pour double effet vicieux de rehausser la contribution des États membres de manière déraisonnable en fin de CFP et de pré-allouer des crédits au début du CFP suivant alors que le montant des restes à liquider est déjà particulièrement important.

Dans la perspective de la négociation du CFP 2028 – 2034, il considère que l’Union européenne devrait envisager une moindre programmation de crédits pré-alloués en tenant compte du montant particulièrement élevé des restes à liquider qui nourrissent la hausse des contributions des États membres.

Consommation des fonds en gestion partagée au sein de l’UE (2021 – 2027)

(en millions d’euros)

	Montant	Montant consommé	Taux d’exécution
FEDER	224 006	22 753	10 %
Fonds de cohésion	39 039	6 880	18 %
FSE +	94 967	10 920	11 %
FEAGA ([2])	290 649	161 864	56 %
FEADER ([3])	65 905	13 432	20 %
FEAMPA	5 314	479	9 %
FTJ	19 685	6 647	34 %
FAMI	6 495	2 776	43 %
IGFV	4 732	1 607	34 %
FSI	1 168	378	32 %
Totaux	751 960	227 736	30 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

Consommation des fonds en gestion partagée en France (2021 – 2027)

(en millions d’euros)

	Montant	Montant consommé	Taux d’exécution
FEDER	9 070	934	10 %
Fonds de cohésion	0	0	0 %
FSE +	6 675	1 013	15 %
FEAGA ([4])	54 804	29 868	54 %
FEADER ([5])	10 039	2 501	25 %
FEAMPA	567	67	12 %
FTJ	1 030	327	32 %
FAMI	964	408	42 %
IGFV	215	92	43 %
FSI	99	36	36 %
Totaux	83 464	35 246	42,2 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

b. Un projet de budget en hausse pour rattraper ces retards de paiement

Le projet de budget avancé par la Commission européenne a pour objet de rehausser les crédits de paiement des rubriques sous plafonds de 37,6 milliards d’euros et de 25,1 % pour couvrir ces retards de paiements : les paiements passeraient ainsi de 149,6 milliards d’euros en 2025 à 187,2 milliards d’euros en 2026. Les paiements de la politique de la cohésion connaîtraient la plus forte hausse en augmentant de 30,2 milliards d’euros, ce qui représente une hausse de 68 %. Les paiements relevant de la rubrique Migrations et gestion des frontières et de la politique de compétitivité augmenteraient également respectivement de 21,3 % et de 14 % pour couvrir les retards de paiement résultant des premières années du CFP 2021 – 2027.

projet de budget de la commission européenne

(en milliards d’euros)

	Crédits d’engagement			Crédits de paiement
Rubrique	2025	2026	Évolution	2025	2026	Évolution
Marché unique, innovation et numérique	21 480	22 054	+ 2,7 %	20 461	23 309	+ 13,9 %
Cohésion, résilience et valeurs	77 980	71 726	– 8 %	44 445	74 617	+ 67,9 %
Ressources naturelles et environnement	56 731	56 972	+ 0,4 %	52 091	53 133	+ 2 %
Migrations et gestion des frontières	4 791	5 010	+ 4,6 %	3 204	3 886	+ 21,3 %
Sécurité et défense	2 633	2 803	+ 6,5 %	2 143	2 251	+ 5 %
Voisinage et monde	16 308	15 505	– 4,9 %	14 426	16 512	+ 14,5 %
Administration publique européenne	12 845	13 475	+ 4,9 %	12 845	13 475	+ 4,9 %
Totaux	192 768	187 546	– 2,7 %	149 615	187 184	+ 25,1 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire d’après la proposition de budget publiée par la Commission européenne.

● Le Conseil a adopté une position sur le projet de budget de la Commission prévoyant 186,2 milliards d’euros en crédits d’engagement et 186,5 milliards d’euros en crédit de paiement, ce qui représente une baisse d’1,3 milliard d’euros en crédit d’engagement et de 700 millions d’euros en crédits de paiement par rapport à la proposition de la Commission. Cela correspond à une position traditionnelle du Conseil consistant à réduire les dépenses proposées par la Commission.

Le Parlement européen a adopté une proposition plus ambitieuse que la Commission européenne augmentant crédits d’engagements de 598 millions d’euros et les crédits de paiement de 398 millions d’euros par rapport à la proposition de la Commission européenne.

Le cycle de négociation débutera entre les représentants du Parlement européen et le Conseil au sein du comité de conciliation à partir du 4 novembre pour arriver à un accord dans le courant du mois de novembre.

B. L’exécution partielle du plan de relance

1. Le décaissement avant 2026 des 750 milliards d’euros prévus par le plan de relance européen est peu probable

● L’accord obtenu au Conseil européen de juillet 2020 prévoyait, en sus du CFP, un plan de relance européen d’un montant de 750 milliards d’euros (en euros de 2018), ce qui correspond à 807 milliards d’euros en euros courants de 2025, composés à hauteur de 385,8 milliards de prêts aux États membres, de 338 milliards d’euros de subventions et de 83,1 milliards d’euros alimentant les programmes généraux du budget de l’Union.

Au 31 juillet 2025, 439,9 milliards d’euros ont été décaissés, dont 224,9 milliards d’euros au titre du volet subvention du plan, 141,7 milliards d’euros au titre du volet prêt et 73,3 milliards d’euros au titre de l’abondement du budget de l’Union ce qui correspond à un taux d’exécution de 54,5 %. Il convient toutefois de souligner que sur les 385,8 milliards de prêts disponibles, les États n’ont demandé que 290,2 milliards d’euros. En tenant compte de cette donnée, le taux d’exécution du plan de relance peut être évalué à 61,9 %.

Le rapporteur spécial souligne qu’il s’agit d’un taux relativement faible à 18 mois de la date limite pour décaisser les crédits du plan.

mise en œuvre du plan de relance européen

(en milliards d’euros courant de 2024)

Volets du plan de relance	Enveloppe initiale	Crédits décaissés	Taux d’exécution
Horizon Europe	5,4	4,9	90,7 %
Fonds Invest EU	6,1	4,6	75,4 %
Fonds européen de développement régional	31,5	30,2	96,9 %
Fonds social européen	19,2	20	104,2 %
Facilité pour la reprise et la résilience (subvention)	338	224,9	66,5 %
Facilité pour la reprise et la résilience (prêts)	385,8	141,7	36,7 %
Mécanisme européen de protection civile	2	1,4	66,7 %
Fonds européen agricole pour le développement rural	8,1	5,4	67,7 %
Fonds pour la transition juste	10,9	6,8	62,4 %
Totaux	807	439,9	54,5 %

Source : commission des finances, d’après l’annexe budgétaire « Relations financières avec l’Union européenne » au projet de loi de finances pour l’année 2026 et les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

● La Commission européenne estime toujours possible de décaisser l’ensemble des fonds de la facilité pour la relance et la résilience d’ici 2026, année au-delà de laquelle les crédits du plan de relance européen ne peuvent plus être décaissés. Si l’on exclut les 9,5 milliards d’euros de crédits du plan de relance qui ne devraient pas être versés à la Hongrie en raison du règlement du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, cela impliquerait de décaisser 252,1 milliards d’euros au second semestre 2025 et en 2026, dont 145,4 milliards d’euros de prêts et 106,7 milliards d’euros de subventions.

Le rapporteur spécial est sceptique sur la capacité de la Commission à décaisser l’ensemble des fonds d’ici 2026, d’autant que, dans son rapport spécial portant sur l’absorption des fonds de la facilité pour la reprise et la résilience ([6]), la Cour des comptes européenne estime réel le risque que l’ensemble des fonds de la facilité pour la reprise et la résilience ne soient pas décaissés d’ici 2026.

Dans son rapport, la Cour a constaté des retards dans le décaissement des crédits et l’atteinte des jalons et des cibles en raison de :

– la crise inflationniste et des pénuries d’approvisionnement rendant plus ardue l’atteinte des jalons et des cibles conditionnant le décaissement des fonds et rendant nécessaire la révision de certains plans nationaux pour la relance et la résilience ;

– l’incompatibilité de certaines mesures avec le calendrier de la facilité pour la reprise et la résilience (certaines mesures relèvent d’investissements ou de réformes dont la mise en œuvre s’étendra au-delà de 2026) ;

– la complexité et la lenteur des procédures de marchés publics et des règles relatives au régime des aides d’État, la Cour estimant que les États membres ont sous-estimé le temps nécessaire à la mise en œuvre de ces règles ;

– l’incertitude quant à la manière d’appliquer les règles relatives à l’atteinte satisfaisante des jalons et des cibles conditionnant le décaissement des fonds et le principe consistant à ne pas causer de préjudice important à l’environnement ;

– des problèmes liés à une capacité administrative insuffisante et à la complexité des règles au niveau national.

● Dans sa communication « Next Generation EU – la voie vers 2026 » du 4 juin 2025, la Commission européenne a elle-même indiqué que plus de 4 300 jalons et cibles sur 7 105 restaient à présenter par les États membres pour évaluation. Pour sécuriser le décaissement complet des fonds avant l’extinction de la facilité, la Commission a fourni des orientations aux États membres visant à réviser les plans nationaux de relance et de résilience avant la fin de l’année 2025 afin de s’assurer que les jalons et cibles seront atteints d’ici le 31 août 2026 et d’adapter, le cas échéant, les objectifs pour en faciliter la mise en œuvre et l’évaluation.

La Commission européenne a également encouragé les États membres à renforcer certaines mesures inscrites dans les plans nationaux lorsque leur mise en œuvre se déroule bien, sur la base d’une demande avérée ou probable ou encore à scinder certains projets du plan national de relance et de résilience afin de ne conserver que les éléments à financer au titre de la facilité pour la relance et la résilience pouvant être mis en œuvre dans ce délai. Le reste du projet pourrait alors être mis en œuvre par des fonds nationaux ou par d’autres fonds de l’Union européenne. Cette communication inclut d’autres recommandations telles que la mise en place d’instruments indépendants pour encourager les investissements privés ou l’injection de capital dans les banques et institutions nationales de financement pour soutenir les projets conformes aux priorités stratégiques de l’Union.

● La Cour des comptes européenne estime néanmoins qu’il y a un risque que l’ensemble des crédits ne soient pas décaissés d’ici 2026. Il est également probable que l’ensemble des jalons ne soient pas atteints car seize pays membres ont prévu de n’atteindre qu’en 2026 les jalons et cibles correspondant à 30 % au moins de leurs investissements, lesquels, par nature, sont exposés à des risques de retard dans leur mise en œuvre, en particulier lorsqu’il s’agît d’infrastructures publiques.

2. Le plan de relance français

● La France a fait le choix de préfinancer son plan de relance sur fonds nationaux dont les mesures sont largement achevées. Ainsi, les versements provenant de l’Union européenne ne sont que des recettes fiscales qui viennent abonder le budget général.

Au total, la France doit recevoir 45,7 milliards d’euros :

– 40,3 milliards d’euros finançant le plan national de relance et de résilience abondé par la facilité pour la relance et la résilience (37,5 milliards d’euros), le chapitre REPower EU du plan (2,3 milliards d’euros) et un transfert de la réserve d’ajustement au Brexit à hauteur de 504 millions d’euros ;

– 5,4 milliards via un abondement des fonds de la politique de cohésion par le mécanisme REACT – EU, du fonds de transition juste et du fonds européen agricole pour le développement rural.

● Sur ces 45,7 milliards d’euros prévus, 38,9 milliards d’euros ont, pour l’heure, été décaissés :

– sur les 40,3 milliards d’euros prévus en dehors du budget de l’UE, 34,2 milliards d’euros ont d’ores et déjà été versés, à raison de 5,1 milliards d’euros en 2021, 7,4 milliards d’euros en 2022, 10,9 milliards d’euros en 2023, 7,5 milliards d’euros en 2024 et 3,3 milliards d’euros en 2025. Un paiement additionnel de 6,1 milliards d’euros correspondant à l’atteinte des 32 cibles et jalons restants du plan national de relance et de résilience français sera effectué par l’Union européenne en 2026 ;

– sur les 5,4 milliards prévus au sein du budget de l’UE, 4,7 milliards d’euros ont été décaissés : l’abondement des fonds de la politique de cohésion relevant de la programmation 2014 – 2020 est presque totalement consommé tandis que l’abondement du fonds de transition et du FEADER est moins avancé à raison des procédures de programmation de ces enveloppes par les autorités de gestion régionales qui prennent traditionnellement plusieurs années.

Plan de relance français financé par des fonds européens

(en millions d’euros courant de 2025)

Volet du plan de relance	Montant prévu	Montant versé	Taux d’exécution
Facilité pour la reprise et la résilience	37 458	34 200	84,9 %
REPowerEU	2 317
Transfert de la réserve d’ajustement du Brexit	504
REACT EU	3 941	3 842	97,5 %
Fonds de transition juste	582	332	57 %
FEADER	867	525	60,5 %
Totaux	45 669	38 899	85,2 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

III. La négociation du CFP 2028 – 2034 face au défi du mur des passifs laissés par le CFP 2021 – 2027

A. Le mur des passifs et des engagements hors bilan laissés par le CFP 2021 - 2027

1. Des restes à liquider particulièrement élevés

Le fonctionnement du budget de l’Union européenne implique un stock important de restes à liquider. Hormis les crédits d’aides directes de la politique agricole commune et des dépenses administratives, le budget de l’Union européenne est composé de crédits dissociés en crédits d’engagement et en crédits de paiement.

Outre l’effet d’éviction des crédits du plan de relance Next Generation EU, le retard pris dans le décaissement des crédits prévus par le cadre financier pluriannuel 2021 – 2027 s’explique par le report de crédits engagés au titre du CFP 2014 – 2020 et payés durant le CFP 2021 – 2027. Ainsi, sur les années 2021 à 2024, une part importante des crédits de paiement du budget de l’Union a servi à couvrir les engagements relevant du CFP 2014 – 2020 :

– en 2021, sur 164,2 milliards d’euros de crédits de paiement, 102,2 milliards d’euros soit 62 % relevaient de la couverture d’engagements du CFP antérieur ;

– en 2022, sur 166,4 milliards d’euros de crédits de paiement, 85 milliards d’euros, soit plus de la moitié relevaient de la couverture d’engagements du CFP antérieur ;

– en 2023 et 2024, les crédits de paiement couvrant les engagements du CFP antérieur s’élevaient à 70,3 milliards d’euros et 30 milliards, représentant ainsi respectivement 43,2 % et 21,9 % des paiements de cette année.

répartition des paiements relevant des CFP 2014 – 2020 et 2021 – 2027

(en millions d’euros)

	Couverture des engagements du CFP 2014 – 2020		Couverture des engagements du CFP 2021 - 2027
	Montant	Pourcentage des paiements	Montant	Pourcentage des paiements
2021	102 172	62,2 %	62 015	37,8 %
2022	85 062	51,1 %	81 336	48,9 %
2023	70 228	43,2 %	92 377	56,8 %
2024	30 079	21,9 %	107 458	78,1 %
2025	10 671	0,07 %	134 396	92,6 %
2026	5 301	0,03 %	176 751	97,1 %
2027	5 000	0,2 %	191 500	97,4 %
Totaux	303 513	31,7 %	654 333	68,3 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

Cette mécanique budgétaire traditionnelle mais peu vertueuse aux yeux du rapporteur spécial induit une accumulation de restes à liquider à la fin du cadre financier pluriannuel 2021 – 2027. Ces derniers étaient évalués à 507 milliards à la fin de l’année 2024, dont 20,3 milliards relevaient encore du CFP 2014 – 2020. Le montant des restes à liquider devrait progressivement décroître à mesure que les crédits de paiement du budget de l’UE s’accroissent et que les restes à liquider relevant du plan de relance Next Generation EU s’éteindront. Le montant prévu des restes à liquider est de 486 milliards d’euros en 2025, 381 milliards d’euros en 2026 et 339 milliards d’euros en 2027.

En sus, une part non négligeable de ces restes à liquider relève du plan de relance Next Generation EU. Les restes à liquider relevant du plan de relance représentent ainsi 238,6 milliards à la fin de l’année 2023, 166,3 milliards d’euros à la fin de l’année 2024 et 105,3 milliards d’euros à la fin de l’année 2025.

Dès lors que le stock de restes à liquider sert à évaluer le besoin de crédits de paiements pour les années à venir, la négociation du cadre financier pluriannuel 2028 – 2034 débutera avec un passif financier à couvrir de 339 milliards d’euros avant que la moindre discussion n’ait été entamée sur les nouvelles ambitions de l’Union.

Pour le rapporteur spécial, cette construction budgétaire n’est pas saine et devrait donner lieu à diminuer les plafonds projetés des rubriques pour le prochain cadre financier pluriannuel à due concurrence des restes à liquider qu’il convient d’honorer, d’autant que la Commission européenne estime que le montant des dégagements d’office, c’est-à-dire des crédits d’engagement qui seront annulés et ne devront pas être couverts d’ici 2027 est d’un montant marginal de 5,5 milliards d’euros.

évolution des restes À liquider depuis 2014

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial et l’annexe « Relations financières avec l’Union européenne » au projet de loi de finances pour l’année 2026.

2. Le niveau d’endettement sans précédent laissé par le CFP 2021 – 2027

a. L’endettement de la Commission européenne atteint 662 milliards d’euros

Au 30 juin 2025, le stock de dette de la Commission s’élevait à 662 milliards d’euros. L’essentiel de cet endettement relève de la facilité pour la relance et la résilience : 379 milliards d’euros ont été levés pour financer les versements du plan de relance Next Generation EU, le résidu (12 milliards d’euros) ayant été financé via les ressources issues du système européen d’échange de quotas d’émissions (SEQE).

Le stock de dette qui ne relève pas du plan de relance européen a notamment été utilisé pour financer :

– le programme Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (100 milliards d’euros) qui a permis d’accorder des prêts aux États membres notamment pour financer les dispositifs d’activité partielle ;

– le soutien à l’Ukraine (60 milliards d’euros) ;

– les prêts effectués via le mécanisme européen de stabilité (40 milliards d’euros) ;

– la trésorerie de la Commission européenne (70 milliards d’euros).

b. Le gonflement du coût des intérêts liés au plan de relance européen

Le coût des taux d’intérêt liés au plan de relance Next Generation EU a connu une hausse très importante par rapport aux prévisions. Alors que le montant des intérêts était estimé à 15 milliards sur l’ensemble du CFP 2021 – 2027 à l’échelle de l’UE, celui-ci devrait atteindre 26 milliards d’euros sur l’ensemble du cadre financier pluriannuel. Le rapporteur spécial regrette que la Commission européenne ait décidé d’emprunter les fonds nécessaires pour abonder le plan de relance européen au fil des paiements qu’elle verse aux États membres. La conséquence est un renchérissement du coût des intérêts payés par ces derniers.

Dans son projet de budget pour l’année 2026, la Commission européenne évalue à 4,3 milliards d’euros le surcoût de la charge d’intérêt du prêt finançant le plan de relance par rapport à ce qui était prévu en 2021, ce qui représente une hausse de 115 % par rapport au montant prévu en 2021 et un coût total de 8 milliards d’euros à l’échelle de l’Union et 1,3 milliard d’euros pour la France, si l’on applique à cette somme la clé de contribution de la France à la ressource indexée sur le revenu national brut équilibrant le budget de l’Union européenne.

Un mécanisme en cascade est prévu pour financer le surcoût lié aux taux d’intérêt, fondé sur :

– la mobilisation des crédits prévus sur la ligne EURI dans le cadre du CFP existant ;

– le recours à la procédure budgétaire annuelle pour le financement supplémentaire avec l’objectif de financer au moins 50 % des coûts supplémentaires par redéploiement au sein du budget de l’UE ainsi que par les marges de manœuvres existantes (instruments spéciaux et instruments de flexibilité) : ce mécanisme a été mobilisé à hauteur d’1,1 milliard d’euros en 2025 et le sera à hauteur de 2,1 milliards d’euros en 2026 ;

– la mobilisation des crédits dégagés correspondant aux crédits ayant fait l’objet d’un engagement juridique sans consommation de crédits de paiement dans le délai imparti ;

– le recours aux contributions des États membres par la mobilisation d’un nouvel instrument EURI : ce mécanisme a été mobilisé à hauteur d’1,1 milliard d’euros en 2025 et le sera à hauteur de 2,1 milliards d’euros en 2026.

surcoûts des intérêts de l’emprunt Next Generation EU par rapport À la prévision effectuée en 2020

(en millions d’euros)

Année	Montant prévu par le CFP	Montant supplémentaire provisionné	Montant total provisionné	Taux d’évolution par rapport au montant prévu en 2021	Montant exécuté
2021	111	40	151	+ 36 %	3
2022	460	145	605	+ 32 %	47
2023	1 036	1 316	2 352	+ 127 %	696
2024	2 073	3 340	5 413	+ 161 %	2 128
2025	2 674	2 482	5 156	+ 93 %	NA
2026	3 738	4 300	8 038	+ 115 %	NA
2027	4 884	NA	NA	NA	NA
Totaux	14 976	11 323	26 299	+ 76 %	2 874

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

B. Le CFP 2028 – 2034 pourrait réhausser très fortement les contributions nationales

1. La proposition démesurée de la Commission européenne

a. Les hausses de crédits déraisonnables proposées par la Commission

La Commission européenne propose une hausse du budget de l’Union européenne que le rapporteur spécial juge déraisonnable. Le plafond de paiement des rubriques atteindrait 1 985 milliards d’euros courants et 1 761 milliards d’euros constants pour la période 2028 – 2034. Cela correspond à une augmentation de 62 % du budget de l’Union en euros courants et de 43 % des paiements en euros constants par rapport au cadre actuel.

En sus, la Commission européenne propose une refonte totale du cadre financier pluriannuel articulé autour de quatre rubriques. La rubrique intitulée « Cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture, prospérité et sécurité rurales et maritimes » serait dotée de 1 062 milliards d’euros sur sept ans. Les plafonds de dépenses allouées aux rubriques équivalentes du CFP 2021 – 2027 étaient dotées de 823 milliards d’euros, ce qui représente une hausse de 30 % des crédits de paiement.

Elle rassemblerait l’ensemble des fonds en gestion partagée relevant de la politique agricole commune (Fonds européen agricole de garantie et Fonds européen agricole pour le développement rural), de la politique commune de la pêche (Fonds européen pour la pêche, l’aquaculture et les affaires maritimes), de la politique de cohésion (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds de transition juste, Fonds de cohésion) et des Fonds intervenant en matière de sécurité et d’immigration (Fonds asile, migration et intégration, Fonds de sécurité intérieure, instrument de gestion intégrée des frontières et de la politique de visas).

La rubrique Compétitivité, prospérité et sécurité consacrerait la nouvelle ambition européenne en la matière et vise à combler le déficit d’investissement et de création de richesses par rapport aux États-Unis que le rapport de Mario Draghi sur l’avenir de la compétitivité européenne a mis en lumière. Les crédits des fonds équivalents du CFP précédent passeraient ainsi de 221 milliards d’euros à 590 milliards, ce qui représente une hausse de 167 % des plafonds de dépenses alloués à cette ressource.

Ce fonds sera entièrement en gestion directe. L’allocation des fonds se ferait en réponse à des appels à projets définis par des programmes de travail et en fonction de critères d’éligibilité. Ce fonds prévoit une préférence européenne dont le rapporteur spécial se félicite dans les secteurs et technologies stratégiques à travers plusieurs conditions d’éligibilité potentielle (établissement du bénéficiaire dans l’UE, restrictions au transfert d’opérations vers les pays tiers, exigences d’approvisionnement en Europe d’une certaine partie des composantes, restrictions sur le contrôle juridique des entreprises par des pays tiers). En matière de sécurité et défense, un seuil plancher de 65 % de composants européens dans la valeur totale du produit financé a également été prévu.

La rubrique Europe globale serait dotée de 215 milliards d’euros. La rubrique équivalente Voisinage et monde du cadre financier pluriannuel 2021 – 2027 était dotée de 114 milliards d’euros, ce qui représente une hausse de 87 % des plafonds de dépense associé à cette rubrique.

proposition de CFP présentée par la commission européenne

(en milliards d’euros courants de 2025)

Rubrique	CFP 2021 - 2027	CFP 2028 - 20 234	Évolution
Cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture, prospérité et sécurité rurales et maritimes	823	1 062	+ 29 %
Compétitivité, prospérité et sécurité	204	590	+ 189 %
Europe globale	114	215	+ 87 %
Administration	82	118	+ 44 %
Totaux	1 223	1 985	+ 62,3 %

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après les réponses de la direction du budget aux questions du rapporteur spécial.

b. Des dépenses administratives non maîtrisées

Enfin, les crédits de la rubrique consacrée à l’administration publique européenne passeraient de 82 à 118 milliards d’euros. Le rapporteur spécial a déjà alerté sur la hausse des dépenses administratives européennes et sur le calcul de l’indexation de la rémunération des agents publics européens en complet décalage avec la maîtrise de la masse salariale qui devrait guider la gestion rigoureuse des finances publiques des États membres.

Ainsi, au titre de l’article 65 du statut de la fonction publique européenne, les rémunérations, pensions et indemnités des agents publics européens sont indexées pour partie sur l’évolution du pouvoir d’achat des traitements publics nationaux et pour partie sur l’évolution du coût de la vie en Belgique et au Luxembourg.

Actualisation annuelle des rémunérations et pensions
des agents publics européens

(en pourcentage)

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après les réponses aux questions du rapporteur spécial.

La rémunération des agents publics européens a ainsi connu des hausses successives de 4,4 % en 2022, 2,7 % en 2023, 8,5 % en 2024, 4,6 % en 2025. Elle augmentera à nouveau de 3,4 % en 2026, tandis que les crédits de masse salariale consacrés aux fonctionnaires et agents temporaires (hors agents contractuels) ont augmenté de près de 42 % entre 2017 et 2025, passant de 5,2 milliards d’euros à 7,4 milliards. Pour le rapporteur spécial, le pouvoir d’achat des agents publics européens doit évoluer au même rythme que celui des agents publics nationaux de l’ensemble des États membres. Il suggère de supprimer l’indexation de leurs rémunérations sur le coût de la vie en Belgique et au Luxembourg.

Masse salariale des fonctionnaires et agents temporaires européens

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, d’après
les réponses aux questions du rapporteur spécial.

c. Un endettement qui s’alourdirait encore

En dehors des 1 985 milliards d’euros de dépenses sous plafonds proposées par la Commission européenne, cette dernière propose d’augmenter encore l’endettement à l’échelle européenne. Elle propose ainsi de créer deux instruments d’endettement : un mécanisme permettant de prêter jusque 395 milliards d’euros courants et 350 milliards d’euros constants aux États membres en cas de crise et l’instrument Catalyst Europe permettant de prêter jusque 150 milliards d’euros courants aux États membres pour atteindre les objectifs fixés dans leurs plans de partenariat nationaux et régionaux.

Dans le cas où les dépenses prévues par l’État membre pour atteindre les objectifs fixés seraient supérieures à celles estimées dans son PPNR, il pourrait formuler une demande de prêts pour obtenir des financements additionnels de la part de la Commission au titre de l’instrument Catalyst Europe. Les prêts seraient abondés par des émissions obligataires de l’UE sur les marchés. Ce mécanisme est comparable à la part de prêts de la facilité pour la reprise et la résilience

En outre, le projet de cadre financier pluriannuel prévoit de créer des dépenses hors plafond qui s’ajouteraient aux dépenses plafonnées par les rubriques. Elle propose de provisionner 100 milliards d’euros au titre du soutien à l’Ukraine, 15 milliards d’euros courants et 14 milliards d’euros constants au titre de l’instrument de flexibilité et 27 milliards d’euros courants et 30 milliards d’euros constants au titre de la facilité européenne pour la paix.

Si certains instruments paraissent légitimes au rapporteur spécial tel que le fonds de soutien à l’Ukraine, il considère que l’urgence est de trouver des ressources pour financer les 24 milliards d’euros annuels que coûteront le remboursement de l’emprunt contracté pour financer le plan de relance Next Generation EU à partir de 2028 et d’assumer le passif des 339 milliards d’euros de restes à liquider qui devront être couverts à partir de 2027 selon les estimations de la Commission européenne plutôt que d’augmenter de manière aussi considérable le plafond des dépenses de l’Union.

2. Le risque de démantèlement de la politique agricole commune

La Commission européenne propose de fusionner la plupart des fonds en gestion partagée de la politique agricole commune, de la politique de cohésion et de la politique de sécurité et d’immigration au sein des plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR). Des enveloppes seraient pré-allouées aux États membres qui auraient la responsabilité de présenter un plan de partenariat national et régional respectant les priorités fixées dans le cadre financier pluriannuel et les règlements afférents sur le modèle du plan national de relance et de résilience. La proposition de la Commission introduit ainsi une conditionnalité horizontale environnementale au sein des PPNR fixant un objectif de 43 % des dépenses devant contribuer aux objectifs climatiques et environnementaux, à laquelle s’ajoute une allocation de 14 % des fonds à des dépenses sociales.

Les États membres détermineraient des jalons et des cibles qui conditionneraient le décaissement progressif des crédits, passant ainsi d’une logique de versement des crédits en fonction d’une justification par les coûts à une logique de justification par la performance.

Ces PPNR seraient complétés par une facilité pour l’UE dotée de 72 milliards d’euros pour permettre d’ajuster l’allocation des financements européens au gré des imprévus conjoncturels, et de soutenir les projets avec une dimension transnationale. 63 milliards d’euros seraient dédiés aux actions transnationales de l’Union tandis que 9 milliards d’euros seraient réservés pour faire face aux défis et priorités émergentes en cours d’exécution du CFP. La détermination des objectifs et actions soutenus ainsi que des enveloppes associées est renvoyée à une décision d’exécution de la Commission, qui visera les projets où l’Union a une forte valeur ajoutée et en réaction face aux crises.

Le rapporteur spécial salue l’aspect vertueux de la simplification proposée. Elle permettrait d’éviter la mécanique budgétaire impliquant une lente période de désignation des autorités de gestion et de programmation avant de pouvoir lancer effectivement le financement des projets. Le décloisonnement des fonds améliorerait la fluidité de la gestion par les autorités nationales, la compréhension des citoyens et l’atteinte des objectifs de politiques publiques en fonction d’objectifs fixés par le Gouvernement en partenariat avec les conseils régionaux. En outre, le rapporteur spécial salue le constat que semble faire la Commission européenne que les États-nations constituent l’échelle d’action démocratique la plus agile et la plus efficace pour mener des politiques publiques conformément aux aspirations des citoyens.

Toutefois, ce faisant, elle risque de démanteler la seule politique publique intégrée à l’échelle européenne : la politique agricole commune. La Commission européenne prétend préserver, au sein des plans de partenariat nationaux et régionaux un budget de 293,7 milliards d’euros pour les aides aux revenus de la politique agricole commune et de la pêche complétée par un filet de sécurité pour faire face aux crises agricoles dotées de 6,3 milliards d’euros. Cela représente une baisse de 25,8 % des crédits de la politique agricole commune, dotée de 377,5 milliards d’euros entre 2021 et 2027.

Ce plancher de 293,7 milliards d’euros est à peine plus élevé que le budget du fonds européen agricole de garantie (FEAGA) doté de 290,6 milliards d’euros entre 2021 et 2027 qui finance la plupart des aides directes aux revenus des agriculteurs. Interrogée par le rapporteur spécial, la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises du ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire a indiqué que le budget du FEAGA devrait atteindre 361,3 milliards d’euros pour être indexé sur l’inflation. Ces aides ne pourraient donc pas suivre le montant de l’inflation.

En outre, d’après les réponses transmises par la même direction générale, ce plancher de 293,7 milliards permettrait de financer certaines aides issues du fonds européen agricole de garantie doté actuellement de 290,6 milliards d’euros (soutien au revenu basé sur la surface, dégressif et plafonné, aide couplée au revenu, interventions sectorielles) et des aides qui relèvent du fonds européen agricole pour le développement rural (mesures agro-environnementales et climatiques et aides à l’agriculture biologique, indemnités compensatoires de handicap naturel) doté de 87,4 milliards d’euros.

Ce montant plancher ne permettrait donc pas de maintenir constantes les aides aux revenus et à l’investissement des agriculteurs, ni de les indexer sur l’inflation. Il serait donc nécessaire d’allouer une partie des crédits du plan de partenariat national et régional au soutien aux agriculteurs. Dans la proposition de la Commission européenne, les plans de partenariat nationaux et régionaux seraient dotés de 865 milliards d’euros sur sept ans tandis que France bénéficierait de 90,1 milliards d’euros.

Toutefois, ce « fléchage » n’obéirait pas aux mêmes règles que les crédits de la politique agricole commune. À titre d’exemple, les règles en matière de co-financement diffèrent : alors que les crédits alloués à la politique agricole commune sont financés soit à 100 % par l’Union européenne, soit avec un cofinancement national de minimum 30 %, les crédits du plan de partenariat national et régional sont soumis aux taux de cofinancement de la politique de cohésion, variables selon le niveau de développement économique des régions concernées.

Le rapporteur spécial considère que la politique agricole commune étant l’une des politiques les plus intégrées à l’échelle européenne et essentielle pour la France, le budget de cette politique devrait être au moins sanctuarisé (377,5 milliards d’euros) ou de préférence indexé sur l’inflation (411,7 milliards d’euros).

Le rapporteur spécial alerte également sur l’enveloppe allouée au soutien aux pêcheurs, à l’aquaculture, aux affaires et à l’économie maritime. Alors que le budget du fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA) a d’ores et déjà diminué de 394 millions d’euros entre le CFP 2014 – 2020 et le CFP 2021 – 2027, selon les informations transmises par la direction du budget, ce budget pourrait à nouveau baisser de 6,1 à 2 milliards d’euros, même si cette baisse pourrait être compensée par un fléchage des crédits du plan de partenariat national et régional.

3. L’échec annoncé des nouvelles ressources propres

a. Les propositions de nouvelles ressources propres avancées par la Commission

Le 16 juillet, concomitamment à sa proposition de cadre financier pluriannuel, la Commission européenne a proposé cinq pistes de nouvelles ressources propres pour financer les dépenses considérables liées à la hausse des plafonds de dépenses qu’elle propose et à l’endettement laissé par le cadre financier pluriannuel 2021 – 2027. Ces nouvelles ressources propres généreraient un rendement de 49,4 milliards d’euros tandis que l’adaptation des ressources propres existante qu’elle propose générerait 16,2 milliards pour un montant total de 65,6 milliards d’euros.

La Commission européenne propose les nouvelles ressources propres suivantes :

– une ressource fondée sur les recettes tirées du système d’échange de quotas d’émission carbone (ETS) dont 30 % des recettes seraient affectées au budget de l’UE pour un rendement de 10,8 milliards d’euros ;

– une ressource fondée sur les déchets électroniques non-recyclés : il s’agirait d’une ressource statistique similaire à la ressource plastique. Elle reposerait sur l’application d’un taux d’appel de deux euros par kilogramme de produits électriques et électroniques non-recyclés. Le rendement est estimé par la Commission à 16,9 milliards d’euros par an ;

– une ressource générée par le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), taxant les importations de l’Union européenne dans cinq secteurs (acier, aluminium, ciment, engrais, électricité) en fonction des émissions carbone liées à leur production dont 75 % de la recette pourrait abonder le budget de l’UE à hauteur d’1,5 milliards d’euros ;

– une ressource fondée sur un prélèvement sur le chiffre d’affaires des entreprises opérant au sein de l’Union. Ce prélèvement serait forfaitaire et croissant selon le chiffre d’affaires net et s’appliquerait aux entreprises résidentes fiscalement au sein d’un État membre ainsi qu’aux établissements permanents localisés au sein de l’Union d’entreprises dont la résidence fiscale se situe en dehors de l’Union. Le rendement de cette ressource est estimé par la Commission à 7,6 milliards d’euros par an ;

– une ressource fondée sur les revenus des accises tabac. Cette ressource serait calculée pour chaque État membre par l’application d’un taux d’appel de 15 % aux quantités de tabac et de produits liés au tabac mis à la consommation, multipliés par le taux minimum de taxation applicable au sein de cet État membre. Le rendement de cette nouvelle ressource est estimé à 12,6 milliards d’euros par an.

En outre, la Commission européenne propose une adaptation des ressources propres existantes pour un rendement estimé à 16,2 milliards d’euros incluant :

– une nouvelle baisse du taux de retenue des droits de douane pour frais de perception de 25 % à 10 %, associée à la suppression de la franchise de 150 euros et de l’affectation d’une redevance sur les petits colis ;

– une hausse du taux d’appel sur la ressource plastique de 0,80 euro à 1 euro par kilogramme de déchet plastique non recyclé qui serait ensuite indexé sur l’inflation ;

– la suppression des rabais et des mécanismes correctifs.

b. Un accord peu probable

● Le rapporteur spécial se réjouit de la proposition de suppression des rabais et mécanismes correctifs et de la baisse du taux de retenue sur les ressources propres traditionnelles qui désavantagent la France sans disposer d’aucune légitimité démocratique ou rationnelle.

Il souligne que la clé de contribution de la France sur l’ensemble de ses nouvelles ressources propres est favorable par rapport à une situation où le budget de l’Union serait essentiellement équilibré par la ressource propre indexée sur le revenu national brut.

Ainsi, les clés de contribution de la France aux recettes issus du système SEQE et du MACF seraient respectivement de 6 % et 5 %. Les clés de contribution de la France à la ressource sur les déchets électroniques non recyclés, sur le chiffre d’affaires des entreprises et sur les revenus des accises sur le tabac seraient respectivement de 15 %, 16 % et 9 %. Ces clés de contribution sont toutes inférieures à la clé de contribution de la France à la ressource indexée sur le revenu national brut (soit 16,4 %).

● Le rapporteur spécial est favorable au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières qui est la seule proposition qui fasse relativement consensus au Conseil de l’UE à ce stade. En outre, elle constitue un mécanisme vertueux de protectionnisme permettant de concilier les impératifs écologiques avec la nécessité de protéger le marché européen des importations de marchandises produites dans des conditions qui s’apparentent à de la concurrence déloyale. Il juge toutefois qu’il conviendrait d’élargir le champ des secteurs concernés.

Il s’inquiète toutefois des effets de la taxation envisagée du chiffre d’affaires des entreprises européennes sur la compétitivité de notre économie et des conséquences de l’accise sur le tabac et des divers mécanismes de fiscalité écologique sur le pouvoir d’achat. Le rapporteur spécial est par ailleurs rétif à toute ressource propre qui contribuerait à un saut fédéral inavoué.

● Par ailleurs, il souligne que, conformément à l’article 311 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la Décision ressources propres relève d’une procédure législative spéciale qui exige l’unanimité des États membres, après consultation du Parlement européen. Il paraît peu probable que les 27 États membres s’accordent sur de telles ressources propres.

Si de nombreux États ont indiqué être ouverts à la discussion sur le principe de nouvelles ressources propres (Italie, Allemagne, Portugal, Slovénie, Pologne, Irlande, Lituanie, Bulgarie), les Pays-Bas ont estimé que la proposition de la Commission ne constituait pas une base de discussion acceptable, tandis que la Suède et la Hongrie ont rappelé leur opposition de principe à l’introduction de nouvelles ressources propres.

La plupart des États membres sont opposés à la ressource dite « CORE » qui a pour objet un prélèvement sur le chiffre d’affaires des entreprises opérant au sein de l’Union. Plusieurs États membres ont également émis certaines réserves sur la ressource fondée sur les revenus des accises tabac (Luxembourg, Portugal, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie) et la ressource assise sur les déchets électroniques non recyclés (Italie, Estonie, Pologne, Roumanie, République tchèque).

En dehors du Danemark, les États membres qui bénéficient des rabais et mécanismes correctifs (Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède) ont par ailleurs fait du maintien de leurs rabais une priorité.

Par conséquent, le rapporteur spécial reste sceptique sur la capacité de l’Union à adopter de nouvelles ressources propres substantielles et à même de couvrir la hausse des crédits de paiement proposée par la Commission européenne. Il craint, qu’à nouveau, la France n’accepte un relèvement de sa contribution nationale en contrepartie de la sécurisation du budget de la politique agricole commune et de la satisfaction des ambitions européennes qu’elle porte en matière géopolitique, de sécurité et de compétitivité.

Il rappelle que sans nouvelles ressources propres, le seul financement du coût annuel de l’emprunt contracté pour financer le plan de relance Next Generation EU par une hausse de la ressource assise sur le revenu national brut impliquerait pour la France une hausse du PSR-UE proche de 4 milliards d’euros.

4. Vers la négociation d’un rabais français pour écarter le spectre du relèvement de notre contribution nationale

La contribution française à l’Union européenne grèvera le budget de l’État à hauteur de 30,8 milliards d’euros en 2026 et de 33,2 milliards d’euros en moyenne en 2027.

Dans la perspective du CFP 2028 – 2034, l’Union européenne devra financer le remboursement de l’emprunt lié au plan de relance Next Generation EU à hauteur de 24 milliards d’euros par an et devra assumer un montant de restes à liquider qui devrait s’établir à 339 milliards d’euros.

Dans ces conditions, le rapporteur spécial considère que la priorité de l’Union européenne doit être de geler le niveau de ses dépenses, voire de les diminuer pour limiter les conséquences sur des finances publiques nationales en état critique. Il considère la hausse de 62 % des plafonds de paiement proposés par la Commission et les nouveaux mécanismes d’endettement proposés par elle comme néfastes pour la France. Tout élargissement et les dépenses qui y concourent doivent également être écartés.

Dans la mesure où l’adoption de nouvelles ressources propres suffisantes est peu probable et eu égard à la tendance haussière que suit la contribution nette de la France au budget de l’Union européenne, si la France ne parvient pas à obtenir la suppression des rabais et mécanismes correctifs, le rapporteur spécial considère que la France doit négocier un rabais dans le cadre de la Décision ressources propres qui fondera le prochain cadre financier pluriannuel. Cela permettra d’amenuiser l’augmentation observée du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne.

Le rapporteur spécial a ainsi déposé en commission des finances un amendement visant à réduire le niveau du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne de 8,7 milliards d’euros (I-CF791) dont l’adoption permettrait d’abaisser le niveau du PSR-UE à son niveau annuel moyen entre 2014 et 2020 (20,1 milliards d’euros). Cet amendement a été rejeté.

Cet amendement a été redéposé en séance publique (I-805).

* *

([1]) Les montants indiqués pour les années 2026 et 2027 sont les prévisions indiquées dans le projet de loi de finances pour 2026 et transmises par la direction du budget au rapporteur spécial. Le montant indiqué pour les années 2028 – 2034 correspond au montant annuel moyen du PSR-UE estimé par la direction du budget si le projet de règlement fixant le cadre financier pluriannuel 2028 –2034 et le projet de décision relative au système des ressources propres de l’Union proposé par la Commission européenne le 16 juillet 2025 sont adoptés sans amendement. Cette estimation est donc amenée à évoluer substantiellement en fonction du cadre financier pluriannuel et du système des ressources propres sur lesquels les États membres devront s’accorder à l’unanimité.

([2]) Les crédits attribués à la PAC au titre du CFP 2021 – 2027 étant divisés entre la PAC 2021 – 2023 et la PAC 2023 – 2027, les données de consommation isolant le CFP 2021 – 2027 n’ont pu être communiquées au rapporteur spécial. Les données inscrites au titre du FEAGA présentent le montant prévu par le FEAGA et les décaissements de ce fonds pour les années 2021 à 2024.

([3]) Le montant du FEADER correspond à la PAC 2023 – 2027. Au titre du CFP 2021 – 2027, le FEADER est doté de 87,4 milliards d’euros. Les données de consommation pour l’ensemble du CFP ne sont pas disponibles. Aussi, ce tableau indique les données de consommation pour les crédits prévus par la PAC 2023 – 2027.

([4]) Les crédits attribués à la PAC au titre du CFP 2021 – 2027 étant divisés entre la PAC 2021 – 2023 et la PAC 2023 – 2027, les données de consommation isolant le CFP 2021 – 2027 n’ont pu être communiquées au rapporteur spécial. Les données inscrites au titre du FEAGA présentent le montant prévu par le FEAGA et les décaissements de ce fonds pour les années 2021 à 2024.

([5]) Le montant du FEADER correspond à la PAC 2023 – 2027. Au titre du CFP 2021 – 2027, le FEADER est doté de 87,4 milliards d’euros. Les données de consommation pour l’ensemble du CFP ne sont pas disponibles. Aussi, ce tableau indique les données de consommation pour les crédits prévus par la PAC 2023 – 2027.