Commentaire de l’article unique
de la proposition de loi organique
Article unique
(art. 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Suppression de l’exigence de loi du pays préalable à l’exercice d’une faculté d’initiative du bloc communal
Adopté par la Commission sans modification
Résumé du dispositif et effets principaux
L’article 1er supprime l’exigence d’une loi du pays pour permettre aux communes et aux EPCI d’intervenir dans l’une des matières listées au II de l’article 43 du statut de la Polynésie française.
Dernières modifications législatives intervenues
La loi n° 2019-706 du 5 juillet 2019 portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française a étendu la liste des compétences susceptibles d’être exercées concomitamment par la Polynésie française et les communes et EPCI polynésiens. Elle a ajouté six nouvelles matières à la liste des compétences figurant au II de l’article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, notamment la politique de la ville et la protection et la mise en valeur de l’environnement. Elle a par ailleurs supprimé l’obligation faite à la Polynésie française de transférer des moyens nécessaires à l’exercice des compétences susceptibles d’être prises en charge par le bloc communal.
Modifications apportées par le Sénat
En commission des Lois, le Sénat a modifié le dispositif pour rendre facultative la signature préalable d’une convention entre la Polynésie française et la commune souhaitant exercer une compétence. Elle a par ailleurs précisé que les actions locales devaient être menées dans le respect de la réglementation édictée par la Polynésie. Le Sénat n’a pas modifié cet article en séance.
Position de la Commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
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L’état du droit
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Les communes polynésiennes ne disposent que d’une compétence d’attribution, soumise, dans certaines matières, à l’adoption préalable d’une loi du pays
Sur le territoire polynésien, c’est au « Pays » – la collectivité de Polynésie française – que la loi n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française attribue la compétence de droit commun pour l’exercice de l’action publique. En application de l’article 13 de ladite loi, le Pays est donc compétent dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l’État (par le statut) ou aux communes (par les lois et règlements applicables en Polynésie française).
Les communes polynésiennes, dont la plupart sont de création récente, ne disposent donc que d’une compétence d’attribution. Ces compétences sont énumérées aux articles 43 à 45 de la loi organique du 27 février 2004.
L’article 43 du statut envisage deux types de compétences que les communes polynésiennes peuvent exercer :
● Le I de l’article 43 énumère neuf compétences d’attribution dans lesquelles les communes et les EPCI sont directement et seuls compétents.
Il s’agit de la police municipale (1°), de la voirie communale (2°), des cimetières (3°), des transports communaux (4°), de la construction, de l’entretien et du fonctionnement des écoles de l'enseignement du premier degré (5°), de la distribution d’eau potable, sans préjudice pour la Polynésie française de satisfaire ses propres besoins (6°), de la collecte et du traitement des ordures ménagères (7°), de la collecte et du traitement des déchets végétaux (8°), et de la collecte et du traitement des eaux usées (9°).
● Le II de l’article 43 dresse la liste des matières dans lesquelles les communes ne peuvent intervenir qu’après l’adoption d’une loi du pays, et dans le cadre de la réglementation fixée par la Polynésie française.
Il s’agit des matières suivantes : le développement économique, les aides et les interventions économiques (1°) ; l’aide sociale (2°) ; l’urbanisme et l’aménagement de l'espace (3°), la culture et le patrimoine local (4°), la jeunesse et le sport (5°), la protection et la mise en valeur de l’environnement et le soutien aux actions de maîtrise de l’énergie (6°), la politique du logement et du cadre de vie (7°), la politique de la ville (8°).
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Le dispositif imposant l’adoption préalable d’une loi du pays est peu utilisé, en dépit du souhait du bloc communal d’intervenir
Dans les matières énumérées au II de l’article 43 du statut, les communes et EPCI ne peuvent intervenir que si une loi du pays est adoptée.
Cette procédure, qui vise à assurer la bonne coordination entre les deux niveaux de collectivités – le Pays et la commune ou l’EPCI – a révélé son inadaptation.
En effet, depuis sa mise en place en 2004, seules quatre lois de pays ont été adoptées pour permettre l’intervention locale.
Le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie Française (SPCPF) constate que ces lois ont été adoptées pour réagir à certaines circonstances, telles que la crise sanitaire, en 2020, ou la nécessité de permettre à la commune de Faa’a de se porter candidate à la concession aéroportuaire de Tahiti-Faa’a en 2025.
Les quatre lois du pays adoptées depuis 2004 en application du II de l’article 43 du statut
– Loi du pays n° 2010-12 du 25 août 2010 relative à la mise en œuvre par les communautés de communes des dispositions des sections 4 et 6 du chapitre 1er du titre III de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;
– Loi du pays n° 2016-10 du 4 avril 2016 autorisant diverses communes à intervenir dans certaines matières relevant des compétences de la Polynésie française pour la mise en œuvre d’un contrat de redynamisation des sites de défense (CRSD) ;
– Loi du pays n° 2020-33 du 8 octobre 2020 fixant les conditions dans lesquelles les communes, les centres communaux et intercommunaux d’action sociale et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent intervenir en matière d’actions sociales à raison des difficultés économiques et sociales engendrées, pour les personnes physiques, par la crise sanitaire liée à la propagation du virus dénommé « SARS-CoV-2 » ou « Covid-19 », et déterminant le concours financier de la Polynésie française à ce titre ;
– Loi du pays n° 2025-9 du 11 juin 2025 relative à l’intervention des communes et de leurs groupements en matière de développement économique.
Au terme des auditions menées, votre Rapporteure observe que cette situation de blocage peut s’expliquer par différents motifs :
– la complexité d’édicter une loi du pays susceptible de régir la diversité des situations locales polynésiennes ;
– les aspirations diverses du bloc communal quant aux compétences qui pourraient être exercées à ce niveau ;
– une certaine réticence du Pays à accepter l’intervention des communes sur certaines compétences.
Il résulte de l’absence de mise en œuvre du dispositif du II de l’article 43 du Statut un certain nombre de difficultés.
D’abord, les communes et EPCI polynésiens sont parfois empêchés d’intervenir pour répondre à un besoin de la population non satisfait par le Pays.
Ensuite, faute d’assise légale à leur action, les communes et EPCI sont entravés dans la recherche de financements (notamment auprès de l’Union européenne), ou dans la sollicitation de l’appui de l’État pour mener certains projets.
Par ailleurs, cela fait peser un risque d’insécurité juridique et soulève des questions de responsabilité lorsque les élus locaux décident malgré tout d’intervenir en l’absence de loi du pays.
Enfin, l’appréciation discrétionnaire opérée par le Pays pour laisser prospérer une action locale en l’absence de loi du pays ou, au contraire, l’empêcher, génère des disparités entre les communes quant aux compétences qui peuvent être exercées. C’est ainsi qu’à titre d’exemple, la commune de Ua Pou située dans l’archipel des îles marquises a créé et gère son musée, tandis que la commune de Hiva Oa relevant du même archipel n’est pas autorisée à créer le sien.
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Le dispositif proposé par le Sénat
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La disposition initiale
Dans sa version initiale, l’article unique de la présente proposition de loi organique proposait non seulement de supprimer l’exigence de loi du pays comme condition préalable à l’exercice, par le bloc communal, des compétences mentionnées au II de l’article 43 du statut, mais il supprimait aussi la référence au nécessaire respect de la réglementation édictée par la Polynésie française.
L’objectif poursuivi par les auteurs de la proposition de loi organique était de permettre l’intervention directe des communes pour répondre aux besoins de la population dans les matières qui en l’état du droit exigent l’adoption d’une loi du pays préalable.
Cet article précisait qu’une convention facultative pouvait être conclue entre les communes ou les EPCI et la Polynésie française pour préciser le cadre des interventions locales.
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Les modifications apportées par le Sénat
Au Sénat, la proposition de loi organique a fait l’objet de modifications en commission des Lois avant que le texte ne soit adopté sans modification en séance.
La commission des Lois du Sénat a jugé opportun de supprimer l’exigence d’une loi du pays pour ouvrir l’initiative communale aux actions de proximité. Mais elle a considéré que le dispositif initial, qui prévoyait la possibilité pour les communes et le pays de négocier une convention fixant le cadre de cette intervention, n’était pas suffisant pour assurer la coordination des différents échelons de collectivités.
La commission des Lois du Sénat a donc adopté un amendement de son rapporteur faisant évoluer le dispositif initial sur deux sujets.
● D’abord, elle a posé une obligation d’information préalable de la Polynésie française et du représentant de l’État par la commune ou l’EPCI sur les interventions qu’elle entend mener.
D’après le rapporteur du Sénat, cette mesure « vise à ouvrir un espace de dialogue entre la commune ou l’EPCI et les autorités du Pays, pouvant déboucher sur la conclusion d’une convention destinée à préciser la nature et la complémentarité des interventions de chacun » ().
En pratique, la commune ou l’EPCI souhaitant intervenir dans l’une des matières mentionnées au II de l’article 43 du statut devra, par une délibération, informer les autorités du Pays (le président de la Polynésie française et le président de l’Assemblée de la Polynésie française) et le haut-commissaire de la République de sa volonté de mener une action. Cette délibération précisera les modalités concrètes de mise en œuvre envisagées.
Son adoption ouvrira un délai de six mois destiné à permettre un dialogue entre la commune ou l’EPCI et les autorités du pays sur l’action projetée. Ce temps d’échanges a pour objectif de favoriser la coordination des interventions et de garantir leur complémentarité. À l’issue de cette période, les parties pourront, si elles le souhaitent, conclure une convention fixant la répartition des rôles et des responsabilités, les délais d’exécution, le dimensionnement de l’action et son financement, afin d’assurer une articulation efficace entre les initiatives du bloc communal et celles du Pays.
Toutefois, afin de préserver la capacité d’action du bloc communal, la commission des lois du Sénat a jugé préférable de ne pas rendre obligatoire la conclusion d’une telle convention. Ce choix répond à la préoccupation de ne pas subordonner l’initiative communale à un accord préalable du Pays. Ainsi, à l’expiration du délai de six mois, la commune ou l’EPCI pourra engager les actions envisagées même en l’absence de convention formalisée.
S’agissant du financement des actions, l’audition du haut-commissaire de la République en Polynésie française a par ailleurs permis d’établir que le comité des finances locales avait décidé d’élargir les domaines et projets éligibles au fond intercommunal de péréquation. Les communes pourront ainsi déposer des demandes de financement sur ce fondement pour les actions envisagées relevant du II de l’article 43 du statut.
● Ensuite, la commission des Lois du Sénat a rétabli la référence au nécessaire respect de la réglementation édictée par la Polynésie française.
Les actions exercées par le bloc communal relèveront d’interventions concrètes et ciblées, et non d’une activité normative. Au contraire, la maîtrise de la compétence demeure entre les mains du Pays qui pourra, par la maîtrise du cadre réglementaire, encadrer l’exercice de ces actions.
Il peut par ailleurs être précisé que la présente proposition de loi organique ne modifie pas les modalités du contrôle de légalité des actes pris par les autorités polynésiennes. Aussi, en application de l’article 166 du statut, le haut-commissaire de la République continuera de veiller « à l’exercice régulier de leurs compétences par les autorités de la Polynésie française et à la légalité de leurs actes ».
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La position de la commission
La Commission a adopté cet article sans modification.
Compte rendu des débats
Lors de sa réunion du mercredi 19 novembre 2025, la Commission examine la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, tendant à modifier le II de l’article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française (n° 1432) (Mme Nicole Sanquer, rapporteure).
Lien vidéo : https://assnat.fr/r8bN7t
M. le président Florent Boudié. Nous examinons la proposition de loi organique tendant à modifier le II de l’article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Déposé le 20 décembre 2024 et adopté par le Sénat le 14 mai dernier, ce texte sera examiné en séance mercredi 10 décembre.
Mme Nicole Sanquer, rapporteure. La présente proposition de loi organique, déposée par nos collègues sénateurs Lana Tetuani et Teva Rohfritsch, arrive devant notre assemblée en raison d’un constat implacable : depuis vingt-deux ans, le II de l’article 43 du statut d’autonomie n’a jamais trouvé sa juste application.
En vingt-deux ans, seules quatre lois du pays ont été adoptées – dont trois ont été appliquées –, et de manière ponctuelle, pour répondre à une demande émanant non pas des communes, mais du pays. Il a fallu vingt-deux ans pour comprendre que la loi du pays préalable, conçue pour protéger la cohérence de l’action publique dans notre statut, n’avait créé, en réalité, qu’un blocage institutionnel. Vingt-deux ans pendant lesquels les communes polynésiennes, elles, n’ont jamais cessé d’agir, parfois dans l’ombre, souvent dans l’urgence, constamment dans l’insécurité juridique, mais toujours en faveur de leur population.
Lorsque la loi cesse de refléter la réalité des communes, ce n’est pas la réalité qu’il faut corriger, mais la loi.
En 2004, un mécanisme avait été imaginé pour assurer la cohérence entre l’autonomie du pays et les communes – dont l’action, bien qu’elles soient communes de la République relevant de l’article 72 de la Constitution, reste enfermée par la répartition des compétences telle que prévue dans le statut d’autonomie. En effet, nos communes ne disposent pas de la clause générale de compétence pour agir, mais de compétences limitatives dont l’exercice est difficile quand le pays ne suit pas.
En réalité, l’appréciation discrétionnaire du pays, initialement conçue pour garantir la cohérence d’une politique publique, freine les initiatives communales et génère des inégalités territoriales flagrantes. En voici un exemple récent, presque caricatural : Ua Pou, une île des Marquises, peut créer son musée, alors que Hiva Oa, dans le même archipel, n’y est pas autorisée pour des raisons non pas techniques mais politiques. Voilà où nous en sommes : l’action publique communale dépend d’une mécanique qui a l’effet d’un verrou.
Il est temps de le reconnaître : le dispositif statutaire ne protège plus rien. Il empêche d’agir et met en difficulté nos communes et nos maires, les tavana. Le Sénat a pris une position claire : il ne s’agit ni de transférer des compétences, ni de remettre en cause la hiérarchie normative, ni de confier un pouvoir normatif aux communes, mais simplement de reconnaître l’initiative communale et de sécuriser leurs actions dans les domaines de compétences prévus par le statut. Le pays conservera son pouvoir législatif et réglementaire dans son entièreté, mais les communes pourront agir. C’est un juste équilibre, une réponse au principe strict de répartition des compétences devenu obsolète, qui permettra aux communes de conduire des actions de proximité, sans subjectivité politique. Nous légiférons pour les Polynésiens, pas pour des équilibres politiques fragiles.
Par ailleurs, soulignons-le haut et fort, depuis l’entrée en vigueur du code général des collectivités territoriales (CGCT), l’instauration de la fonction publique communale et la multiplication des contrats de développement dédiés, nos communes ont su évoluer. Elles ont appris, elles ont grandi, elles ont structuré leur administration et professionnalisé leur personnel. Désormais, elles maîtrisent pleinement leurs budgets : leurs dépenses de fonctionnement diminuent, leurs investissements augmentent, elles reçoivent des financements de l’État et des fonds européens, et gèrent au quotidien des territoires que personne ne connaît aussi intimement qu’elles. Surtout, lorsque la crise sanitaire a frappé, elles ont répondu à la demande du pays, qui ne pouvait pas être partout, comme à celle de l’État. Dans ces conditions, pourquoi douter encore de leur capacité à agir ? La confiance que nous souhaitons leur accorder n’est plus une option, c’est un rattrapage.
Enfin, la proposition de loi organique comporte deux avancées majeures. Tout d’abord, elle met fin aux inégalités entre les communes et, du même coup, aux situations dans lesquelles certaines peuvent agir et d’autres non, aux décisions politiques favorisant certains territoires au détriment d’autres. L’égalité devant l’action publique doit redevenir un principe et non une variable. Surtout, elle sécurise l’action des tavana, qui agissent parfois sans base légale, parce qu’ils n’ont pas le choix, qu’ils sont isolés et seuls face à leur population. En l’absence de modification, la loi organique les prive d’accéder à des financements européens, sans raison valable. Nous ne pouvons pas demander aux tavana d’assumer seuls les risques juridiques d’un système que nous avons laissé se dérégler.
Ce débat n’est ni juridique ni technique ; il est profondément politique. Au fond, il ne pose qu’une seule question : souhaitons-nous enfin reconnaître la place des communes dans notre architecture institutionnelle ou préférons-nous continuer à nous cacher derrière un article inopérant depuis vingt-deux ans ?
Le texte est équilibré, mesuré et nécessaire. Il respecte le statut, le pays, tout en ouvrant enfin une capacité d’initiative là où elle manque le plus : auprès de la population. Vingt-deux ans après, il est temps ! Permettre aux communes d’agir, ce n’est pas affaiblir le pays, c’est renforcer le développement de la Polynésie française.
M. le président Florent Boudié. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.
M. Yoann Gillet (RN). La proposition de loi organique que nous examinons répond à une réalité institutionnelle bien connue, mais trop longtemps ignorée : depuis vingt ans, les communes polynésiennes, pourtant premiers maillons de la République, voient leur action enfermée par un verrou administratif devenu, avec le temps, un frein majeur à l’action publique. Le statut de la Polynésie française confère en effet au pays une compétence de droit commun, tandis que les communes, elles, ne disposent que d’une compétence d’attribution. Même si l’ordonnance du 5 octobre 2007 a étendu à ces communes la clause générale de compétence, l’article 43 de la loi organique du 27 février 2004 en limite fortement la portée, puisqu’il conditionne l’action des communes et des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) dans huit domaines stratégiques – développement économique, culture, urbanisme, politique de la ville, etc. – à l’adoption préalable d’une loi du pays. Ce mécanisme, qui devait organiser la coordination des compétences, est devenu inopérant dans les faits. Depuis 2004, seules trois lois du pays ont été adoptées pour permettre aux communes d’agir dans ces domaines – trois lois en vingt ans, pour un territoire grand comme l’Europe occidentale.
Cette inertie a nourri un décalage croissant entre l’action publique et les besoins des populations, en particulier dans les îles les plus éloignées, où le gouvernement polynésien peine à déployer des services publics de proximité. Dans ces archipels, les maires témoignent d’un véritable vide. Dans les domaines de l’aide sociale, de l’urbanisme, de la santé ou de l’accès à la culture, par exemple, les populations sont contraintes de se déplacer à Tahiti pour disposer d’un service ou faire valoir leurs droits. Près de 75 % de la population vit à Tahiti et à Moorea ; les 100 000 autres habitants sont dispersés sur un territoire de 5 millions de kilomètres carrés. Pourtant, les services du pays sont absents et les décisions centralisées ne correspondent à aucune réalité locale.
Le tourisme représente 9 % du PIB polynésien et personne ne peut sérieusement nier que la valorisation du patrimoine et l’entretien des sites historiques relèvent d’un besoin urgent. Le blocage institutionnel a donc un coût économique, social et culturel.
C’est précisément cette situation que la proposition de loi organique entend corriger en supprimant l’exigence d’une loi préalable du pays, afin de permettre aux communes d’intervenir dans ces domaines essentiels. D’ailleurs, quarante-sept des quarante-huit maires polynésiens soutiennent la proposition de loi organique, ce qui témoigne de l’urgence, de l’attente et de la légitimité de la réforme – des exemples concrets d’action sont engagés ou espérés. Cette réforme, préconisée par plusieurs rapports sénatoriaux, offrirait aux communes polynésiennes une autonomie nouvelle, en rapprochant l’organisation polynésienne de celle issue de la loi de décentralisation métropolitaine.
M. Moerani Frébault (EPR). Je veux évoquer une réalité que tous ceux qui connaissent la Polynésie française mesurent profondément : l’immensité de notre territoire, l’éparpillement de nos îles et l’exigence quotidienne qui en découle pour nos communes et leurs tavana. Implantées parfois à des centaines voire à des milliers de kilomètres de Papeete, ce sont les mairies qui, chaque jour, assurent la continuité du service public, répondent aux besoins des familles et préservent la cohésion sociale de nos archipels.
Depuis plus de vingt ans, le cadre juridique qui devait permettre à nos communes d’agir en complément du pays n’a jamais réellement fonctionné. Pourtant, sur le papier, l’idée était pertinente : leur donner la possibilité d’agir dans des domaines relevant du pays, grâce à l’autorisation d’une loi du pays. Dans les faits, ce mécanisme n’a été activé que trois fois en vingt ans, lors de la crise du covid-19 et pour des mesures sociales d’urgence. Pendant ce temps, sur le terrain, la vie et les besoins ont continué et les tavana ont dû agir, comme ils le font depuis toujours, pour leurs administrés. Ils l’ont fait, au risque d’engager leur responsabilité, faute d’un cadre juridique clair, parce que, dans de nombreuses îles, la mairie est la seule autorité publique disponible.
Ce texte ne propose ni un bouleversement institutionnel, ni un transfert massif de compétences ou de moyens, ni une remise en cause du rôle du pays ou de l’État. Il s’agit de mettre le droit en conformité avec la réalité. Le dispositif proposé permet aux communes d’agir de manière encadrée dans certains domaines relevant du pays, comme elles le font déjà depuis vingt ans. Il maintient toutes les garanties : aucune compétence n’est transférée automatiquement ; une délibération du conseil municipal est systématiquement requise ; le président de la Polynésie, l’Assemblée de la Polynésie française et le représentant de l’État en sont obligatoirement informés ; et les ressources demeurent inchangées. Il s’agit simplement d’une clarification, d’une sécurisation et d’une reconnaissance du travail concret des tavana.
La contribution précieuse et déterminée de nos collègues sénateurs, qui ont adopté le texte à l’unanimité – et que je remercie, en particulier ceux de Polynésie –, a permis de faire émerger un consensus solide autour de cette réforme de bon sens. Ce besoin de clarification juridique est d’ailleurs partagé par quarante-sept maires sur quarante-huit – soit la quasi-unanimité –, ainsi que par la commission des institutions, des affaires internationales et des relations avec les communes de l’Assemblée de la Polynésie française, elle aussi unanime. Il fait suite à l’une des recommandations du rapport d’information des sénateurs Nadine Bellurot, Jérôme Durain et Guy Benarroche, qui souligne le besoin urgent de renforcer les outils juridiques des communes polynésiennes.
Dans un territoire aussi vaste que le nôtre, la proximité n’est pas un slogan ; c’est la condition même de l’action publique. Lorsqu’une famille demande une aide sociale, lorsqu’une école doit être réparée, lorsqu’il faut soutenir une association ou une action culturelle, organiser une action de prévention ou protéger une zone lagonaire, c’est vers les mairies que l’on se tourne. En permettant aux tavana d’agir dans un cadre clair et sécurisé, nous ne modifions pas l’équilibre institutionnel de la Polynésie, nous le renforçons. Nous renforçons la capacité d’action de celles et de ceux qui, dans nos îles, sont les premiers et parfois les seuls interlocuteurs des populations. Nous donnons à nos communes les moyens de continuer ce qu’elles ont toujours fait, à savoir servir leur population au plus près, avec humanité, efficacité et responsabilité.
M. Bastien Lachaud (LFI-NFP). En 2013, l’ONU a rappelé un fait qui devrait tous nous interpeller : la Polynésie française est un territoire non autonome, inscrit sur la liste des territoires à décoloniser. En conséquence, la proposition de loi organique soumise à notre examen ne traite en rien d’une question purement technique ou administrative. Elle concerne une question politique de premier ordre, qui touche aux droits d’un peuple à disposer de lui-même, dont l’ONU reconnaît qu’il n’a pas encore exercé pleinement son droit à l’autodétermination.
C’est précisément pour cette raison qu’elle pose un problème de fond, puisqu’elle entend redistribuer les pouvoirs entre communes, pays polynésien et État, sans tenir compte ni de ce cadre international ni de la voix des Polynésiennes et des Polynésiens. Pourtant, la décision appartient au pays et non pas à Paris. Il revient au gouvernement polynésien de décider de l’attribution des compétences dévolues aux communes et des domaines dans lesquels ces compétences peuvent s’exercer. Tel est l’esprit de la loi organique de 2004.
C’est aussi la raison pour laquelle le texte a reçu un avis défavorable de l’Assemblée de la Polynésie française. Les représentants démocratiquement élus de la Polynésie ont déjà dit non ; son assemblée souveraine a dit non. Dans ces conditions, pourquoi passer en force ? Pourquoi discuter ici d’une affaire intérieure au pays ? Pourquoi débattre de la manière dont doivent s’organiser les institutions internes d’un territoire non autonome, à 17 000 kilomètres de là ? C’est un non-sens démocratique et institutionnel.
Et que nous explique-t-on ? Que l’on va supprimer la mention des lois du pays pour élargir les marges d’action des communes, quitte à fragiliser la hiérarchie des normes ? Que l’on institue des délais, des procédures, des possibilités d’engager les budgets du pays, sans son accord explicite ? Tout cela, alors même que les autorités du pays ont exprimé leur opposition, considérant que ces mesures affaibliraient leurs compétences et créeraient une confusion institutionnelle.
Peu importe, presque, le détail du désaccord. Même si la proposition de loi organique était brillante – ce qu’elle n’est pas –, elle souffrirait toujours du même défaut démocratique fondamental : ce n’est pas à nous, puissance administrante, de redessiner l’organisation interne du pays. La véritable question est donc de savoir ce qui a précipité la discussion de ce texte. Pourquoi décider de remodeler les compétences des communes polynésiennes à six mois seulement des élections municipales ? Dans quel projet plus global la proposition de loi organique s’inscrit-elle ? Il est difficile d’y voir autre chose qu’une tentative de fragiliser, subrepticement, le processus d’émancipation de la Polynésie. Une stratégie qui reposerait sur l’idée qu’en brouillant les cartes institutionnelles, en modifiant les équilibres internes à la veille d’un scrutin, on pourrait affaiblir la majorité indépendantiste.
Qu’on ne se méprenne pas. Mon propos n’est pas de créer une opposition artificielle entre les communes et le pays ni entre les communes et l’État. D’ailleurs, Oscar Temaru, maire de Faaa, l’une des plus grandes communes polynésiennes, s’oppose fermement à cette réforme.
Mon propos a donc un but simple : vous mettre en garde et m’opposer clairement à ce que je considère, avec mon groupe, comme une tentative de mettre à mal un processus d’émancipation reconnu par la communauté internationale. Car nous sommes censés reconnaître l’autonomie de la Polynésie française depuis la loi de 2004. Alors, venons-en aux actes. Laissons les Polynésiens décider eux-mêmes de l’organisation de leurs pouvoirs locaux. Laissons leurs institutions, leurs élus, leurs débats démocratiques définir la manière dont doivent être réparties les compétences entre le pays et les communes.
Une porte de sortie nous est proposée. La semaine dernière, un projet de loi du pays a été examiné par le Conseil des ministres polynésien sur le même sujet, le gouvernement polynésien souhaitant discuter de la répartition des compétences entre le pays et les communes. L’occasion nous est offerte de laisser aux Polynésiens et à leurs représentants le droit de décider eux-mêmes de leurs affaires. Laissons-les décider !
M. Marc Pena (SOC). Nous nous apprêtons à modifier de nouveau, six ans plus tard, le même article de la même loi organique relative au statut d’autonomie de la Polynésie française. Cette instabilité normative est regrettable et conduit à s’interroger sur notre manière de légiférer, ainsi que sur le respect que nous devons au processus démocratique polynésien.
La présente proposition de loi organique pose, à mes yeux, deux difficultés majeures. Sur le plan politique, le débat sur les transferts de compétences vers les communes polynésiennes est défendu par la gauche indépendantiste depuis des années, alors que la droite au pouvoir n’y voyait aucune urgence. Il est donc pour le moins surprenant de voir surgir un texte devenu soudainement indispensable, à l’approche des élections municipales et sénatoriales. Surtout, ce débat est déjà en cours à l’Assemblée de la Polynésie française, puisqu’elle prépare en ce moment même une loi du pays destinée à organiser et à faciliter ces transferts de compétences. Intervenir depuis Paris revient donc à court-circuiter un processus démocratique local en cours. Car derrière l’apparence d’une simple question technique, ce texte marginalise de facto les lois du pays, instruments essentiels à l’autonomie de la Polynésie. Les affaiblir, c’est revenir sur l’équilibre institutionnel de 2004, c’est réduire la capacité normative du territoire et c’est affaiblir l’exécutif local. En réalité, cette proposition de loi organique n’a d’autonomie que le nom qu’elle contient.
Vient ensuite l’enjeu fondamental des moyens. Le texte ne prévoit aucune compensation financière pour les communes et les EPCI appelés à assumer de nouvelles compétences. Chacun ici connaît pourtant les contraintes territoriales et budgétaires propres à la Polynésie. Je sais bien que le choix de récupérer ces compétences appartient aux communes ; mais comment prétendre que ce choix est libre lorsqu’il s’exerce à plusieurs milliers de kilomètres du chef-lieu ? Notre Constitution prévoit que tout transfert de compétences effectué par l’État s’accompagne nécessairement d’une attribution de ressources. Pourquoi ce principe serait-il respecté pour les collectivités hexagonales et non pour celles d’outre-mer ? Pour ces raisons, le groupe Socialistes et apparentés appelle à rejeter le texte. Restons fidèles à l’autonomie de nos collectivités.
M. Philippe Gosselin (DR). La Polynésie française jouit d’une large autonomie et je suis en profond désaccord avec M. Lachaud sur la notion de puissance administrante. La réforme proposée, assez modeste en vérité, ne devrait pas donner lieu à de telles polémiques.
Les collectivités d’outre-mer, régies par l’article 74 de la Constitution, bénéficient d’une large autonomie, et c’est heureux. Rappelons que les archipels polynésiens sont distants de l’Hexagone de 17 000 à 20 000 kilomètres, que le décalage horaire y est de dix à douze heures et que la Polynésie compte 115 îles réparties sur un territoire grand comme l’Europe. Ces données invitent évidemment à plaider pour une forme d’autonomie de la Polynésie dans son ensemble, mais aussi à réaffirmer les compétences des communes.
Il est vrai que les communes de la Polynésie française jouissent d’un statut très particulier comme, du reste, le pays, qui relève d’une loi organique de 2004, laquelle a prévu deux catégories de compétences : celles qu’elles exercent de droit et celles qui peuvent être activées, lorsqu’elles sont partagées avec le pays, par l’adoption de lois de pays. Or il se trouve qu’en vingt ans, trois lois du pays seulement ont été adoptées, pour permettre aux communes, échelon de base de l’organisation de la République, d’exercer des compétences partagées. L’objet de la proposition de loi organique est donc de donner à ces communes la possibilité d’activer non pas tout à fait le droit commun applicable à toutes les communes de France, mais certaines compétences de proximité.
L’Assemblée de la Polynésie française a émis, c’est vrai, un avis défavorable. Rappelons toutefois que quarante-sept des quarante-huit maires ont donné leur accord et qu’ils aspirent à avoir davantage de compétences. Bien sûr, une réforme plus large est sans doute nécessaire et il faudra revoir l’organisation du pays et les pouvoirs de chacun. Cela doit se faire non pas depuis Paris mais en Polynésie, par et avec les Polynésiens.
En cette période de Congrès des maires de France se pose aussi la question des moyens : le transfert de nouvelles compétences doit s’accompagner des moyens financiers pour les exercer – or les tavana sont loin de crouler sous l’argent.
À ce stade, le groupe Droite républicaine se prononce en faveur du texte.
M. Pouria Amirshahi (EcoS). Le texte que nous examinons touche à un enjeu fondamental : la manière dont une collectivité poursuit son chemin vers la pleine autonomie et décide de son organisation institutionnelle. La vraie question est donc : qui décide pour elle ? La principale chose à retenir lorsqu’il s’agit d’opérer des modifications institutionnelles qui suscitent un potentiel conflit – à l’instar des débats que nous avons eus sur la Nouvelle-Calédonie –, c’est qu’il faut avant tout prendre en considération la parole des premiers concernés. Or, en l’occurrence, l’Assemblée de la Polynésie française n’a pas validé ces dispositions.
Personne ne conteste l’importance de renforcer la proximité de l’action publique en Polynésie française. Il s’agit d’un très vaste territoire de 5 millions de kilomètres carrés et certaines communes, très éloignées de Papeete, assument déjà, de fait, des missions de solidarité. Le rôle du Parlement ne consiste pas uniquement à répondre à ce que certains appellent des lourdeurs administratives ; il doit garantir que les évolutions institutionnelles se feront dans le respect des dynamiques locales et de la volonté démocratiquement exprimée par les Polynésiens eux-mêmes.
C’est précisément sur ce point que la proposition de loi organique nous pose problème. La Polynésie française a engagé, depuis plusieurs années, un travail de réorganisation territoriale : renforcement des Fare Ora, développement des conventions de mandat et, surtout, élaboration d’une loi du pays globale, permettant aux communes d’intervenir dans de nombreux domaines de compétences classiques. Ce projet résulte d’un travail mené localement. L’Assemblée de la Polynésie française n’ayant pas donné une suite favorable à la proposition de loi organique, vous comprendrez qu’adopter depuis Paris un texte qui se substituerait à une délibération locale en cours reviendrait à brouiller les lignes de légitimité et à affaiblir un équilibre institutionnel déjà délicat. J’insiste sur ce point, qui n’est pas qu’une question de méthode, mais bien un sujet politique : nous ne pouvons pas nous engager sur des dispositions qui ne font pas l’objet d’un consensus entre toutes les parties prenantes. Notre responsabilité est d’éviter tout malentendu, car derrière une modification qui peut paraître technique se joue en vérité autre chose : la capacité d’un territoire encore engagé dans un processus d’autonomisation à définir lui-même ses propres règles du jeu.
Nous soutiendrons les amendements de Mereana Reid Arbelot, car ils apportent de la clarté juridique, du respect institutionnel et une meilleure prise en compte des réalités polynésiennes. Le groupe Écologiste et social défend la proximité, la décentralisation et le respect des peuples. Nous considérons que ce texte arrive au mauvais moment, par de mauvais vecteurs et dans un flou douteux vis-à-vis de la position des institutions polynésiennes. La loi du pays en préparation constitue l’outil légitime pour répondre aux besoins identifiés. Elle doit pouvoir aller à son terme, sans interférence extérieure. C’est pourquoi, si la proposition de loi organique venait à être adoptée en commission, nous proposerons en séance une entrée en vigueur conditionnée à une délibération favorable à l’Assemblée polynésienne.
Pour toutes ces raisons et par respect du processus démocratique local, nous voterons contre cette proposition de loi organique, parce que nous défendons un principe simple : le droit pour la Polynésie française de choisir elle-même son organisation et le devenir de son administration. Nous avons le devoir de ne pas décider à sa place.
M. Éric Martineau (Dem). Plus qu’un ajustement technique, ce texte touche directement aux convictions les plus profondes de notre groupe : la confiance dans les élus locaux, la subsidiarité et la nécessité de partir du réel pour construire la loi. Or quelle est la situation ? Seules douze communes sur quarante-huit sont en mesure de fournir de l’eau potable à leurs habitants et les maires n’arrivent pas à financer les investissements colossaux. Le réel, c’est donc le cri d’alarme de ces élus locaux.
Le texte que nous abordons n’est pas une fiction parisienne. Il n’est le fruit ni d’un passage en force ni d’une décision verticale – reproche que l’on a beaucoup entendu ces derniers mois, s’agissant d’un autre territoire du Pacifique. Au contraire, il émane du terrain. Il n’est pas imposé à la Polynésie ; il en vient, et il est défendu par des élus polynésiens. Et l’attente sur place est immense. La réforme est soutenue par quarante-sept des quarante-huit maires, soit un consensus transpartisan absolu sur le terrain. Face à ce constat, la première des vertus, c’est l’humilité. L’humilité, parce que les élus polynésiens ont réussi à bâtir un consensus de bon sens, au-delà des étiquettes – ce dont nous devrions nous inspirer davantage dans l’hémicycle.
Pourquoi un tel plébiscite ? Parce que la loi de 2004, bien qu’ambitieuse, a créé un verrou. Pour agir, une commune doit attendre une loi du pays ; à défaut, les maires sont désarmés. Ce que propose le texte est donc simple et de bon sens : faire sauter ce verrou, redonner de l’oxygène, libérer les initiatives.
Certes, l’Assemblée de la Polynésie française a rendu un avis défavorable. Nous devons l’accueillir avec l’humilité qui s’impose, s’agissant de l’expression d’un organe démocratique local. Cet avis exprime une crainte que nous comprenons, la peur d’un déséquilibre, d’un contournement de l’autonomie, d’une perte de cohérence territoriale. C’est une position légitime de la part d’un exécutif qui défend ses prérogatives. Mais soyons clairs : l’objectif de ce texte n’est pas d’affaiblir Papeete. Il s’agit d’une soupape de subsidiarité et non d’un acte de défiance.
C’est là que l’incohérence de certains, à Paris, est totale. Ils se saisissent de cet avis pour défendre le statu quo, le blocage, se plaçant en défenseurs du système bureaucratique de Papeete, contre les quarante-sept maires qui représentent le peuple. On ne peut dénoncer à longueur de journée le verticalisme et soutenir un centralisme étouffant, préférer un pouvoir concentré qui bloque tout, plutôt que la liberté des maires qui agissent. À l’inverse, nous, Démocrates, faisons le choix de la confiance. Ce texte n’enlève aucune compétence au pays. Mais si le pays ne fait rien, alors le maire doit pouvoir agir.
Nous préférerons toujours l’efficacité du terrain au blocage idéologique. C’est pourquoi nous voterons résolument en faveur de ce texte, pragmatique et équilibré, dans une version conforme à celle adoptée par nos collègues sénateurs.
M. Laurent Marcangeli (HOR). La Polynésie française est en tout point un territoire exceptionnel. Étendu sur près de 5 millions de kilomètres carrés et aussi vaste que l’Union européenne, il se situe à environ 17 000 kilomètres de l’Hexagone. Cette réalité géographique et humaine impose un cadre institutionnel singulier, adapté à des contraintes sans équivalent dans la République.
Depuis la loi organique du 27 février 2004, la Polynésie française bénéficie d’une large autonomie et d’une compétence de droit commun, tandis que les communes, plus récentes, disposent essentiellement de compétences d’attribution. Cette répartition a longtemps permis l’équilibre institutionnel, mais elle a aussi révélé, dans certains domaines essentiels de la vie quotidienne, des rigidités qui fragilisent l’action publique de proximité. Dans un territoire aussi dispersé où l’accès à un service peut nécessiter de faire plusieurs heures de bateau ou un déplacement jusqu’à Tahiti, de telles rigidités sont très lourdes de conséquences. Elles empêchent les communes d’agir dans des champs pourtant indispensables : l’aide sociale, la santé, l’urbanisme. Et nous savons combien les carences identifiées sont nombreuses et documentées.
Cette situation est préjudiciable à deux titres. D’abord, elle accentue la dévitalisation de certains archipels, dont les habitants sont contraints de rejoindre les zones centrales pour faire valoir leurs droits ; ensuite, elle crée une insécurité juridique préoccupante, qui met les maires concernés en danger car, pour répondre aux besoins, ils doivent parfois intervenir dans des domaines qui relèvent en principe du pays.
Des évolutions ont été engagées, notamment à travers la loi organique du 5 juillet 2019, mais celle-ci n’a pas produit les effets attendus, faute d’application suffisante.
La présente proposition de loi organique apporte un correctif indispensable, en permettant aux communes d’exercer des actions de proximité dans les secteurs relevant du pays sans devoir attendre l’adoption préalable d’une loi du pays. Il ne s’agit en rien d’un transfert de compétences, mais de l’application d’une logique de subsidiarité. Les communes pourront ainsi prendre les initiatives nécessaires pour répondre aux besoins des habitants, au plus près du terrain.
Le Sénat a adopté un amendement tendant à instaurer un délai minimal de six mois entre la transmission au président de la Polynésie française de la délibération prise au niveau communal et son application. Ce délai nous semble sage. Il ouvre un espace de dialogue et de coordination entre les communes et le pays et permettra le cas échéant la conclusion d’une convention clarifiant les apports de chacun.
Le présent texte apporte donc une réponse concrète, équilibrée et attendue à des difficultés anciennes. Il reconnaît les élus locaux de Polynésie française pour ce qu’ils sont : les piliers de la continuité républicaine dans des territoires immenses, éloignés et parfois confrontés à des défis logistiques majeurs. Je les salue ici, au nom de notre groupe.
Je remercie également les sénateurs pour la qualité de leurs travaux : ils ont permis de faire remonter les difficultés du terrain – je pense notamment à la mission d’information sur la situation institutionnelle et administrative et sur la justice en Polynésie française. Le groupe Horizons & indépendants votera en faveur de ce texte, qui constitue une avancée utile et pragmatique au service de nos concitoyens polynésiens.
M. Paul Molac (LIOT). Je remercie la rapporteure pour ses travaux, qui permettent à notre commission de débattre de manière éclairée.
Un centre ne doit pas décider de tout pour tout le monde ; l’échelon local doit jouer son rôle, sans quoi on tombe dans un modèle bonapartiste à la française. Il est déstabilisant de constater que la Polynésie française – un territoire grand comme l’Europe – n’a pas adopté les lois nécessaires pour que les communes répondent aux besoins de leurs habitants. Nous ne pouvons pas écarter ce problème de subsidiarité d’un revers de main.
Le présent texte permettra aux communes de Polynésie française d’intervenir, même en l’absence de loi du pays, dans huit domaines de compétences essentiels, dont celui du développement, des aides et interventions économiques ; de l’aide sociale ; de l’urbanisme et aménagement de l’espace ; et de la jeunesse et du sport. Ce sont tout simplement les compétences qu’exercent actuellement les communautés de communes ! Ce texte ne remettra donc pas en cause l’autonomie de la Polynésie française et son éventuelle marche vers l’indépendance. C’est une question de bon sens : il faut instaurer un équilibre entre les échelons centraux et locaux en Polynésie, comme en France hexagonale – où les collectivités locales restent à la merci du pouvoir jacobin de Paris. Ce que je prône pour ici, je le prône aussi pour là-bas.
L’Assemblée de la Polynésie française, malgré les changements de majorité et le renouvellement des représentants, persiste à ne pas adopter les lois nécessaires. Le bon sens commande donc d’accéder à la demande formulée par les représentants de quarante-sept des quarante-huit communes du territoire.
Certes, sur le principe, il est gênant que cette réforme vienne de nous. J’eus préféré que les Polynésiens s’entendent. Les Bretons y parviennent, grâce à la CTAP (conférence territoriale de l’action publique), qui regroupe notamment le président du conseil régional, les présidents des conseils départements et ceux des EPCI. Cette conférence permet parfois d’aboutir à des consensus et de faire des propositions à l’État – mais il est rare qu’il nous écoute.
Mme Mereana Reid Arbelot (GDR). Après l’adoption d’un premier statut d’autonomie interne en 1977, la loi organique de 2004 a disposé que la Polynésie française « se gouverne » – auparavant, ce territoire était simplement « administré ». Ce rappel historique montre que l’autonomie de la Polynésie n’est pas un acquis récent, mais le résultat de décennies de procédures institutionnelles et de débats politiques.
La loi organique de 2004 permet au pays et aux communes polynésiennes de gérer leurs compétences respectives et les moyens associés. Or le présent texte a été formellement rejeté par l’Assemblée de la Polynésie française et suscite de fortes réserves du président du pays. Il prive la représentation locale de sa capacité d’expression et ne définit aucun cadre pour les actes communaux relevant de compétences n’appartenant pas aux communes. Comment les représentants polynésiens doivent-ils prendre sa présentation et son adoption à l’unanimité au Sénat ? Leur avis ne compte-t-il donc pas ?
Alors que le contexte politique de l’Hexagone est instable, en plein débat budgétaire contraint, on soumet comme une urgence le présent texte aux députés, dont la majorité connaissent peu les réalités polynésiennes. Depuis le mois de juillet, des maires et des sénateurs nous dissuadent de déposer des amendements, au motif qu’en adoptant le texte par un vote conforme, il sera appliqué plus rapidement. À l’approche des élections communales et sénatoriales en Polynésie, la précipitation autour de cette proposition de loi organique interroge. Malgré le soutien de nombreux maires, que je comprends, ce texte officialise les pratiques anciennes, mais sans garantir une application adaptée. Ne peut-on pas faire mieux ?
Sous des apparences flatteuses, le texte occulte les désordres qu’il pourrait causer, surtout dans les petites communes. Il ouvre largement le champ d’intervention municipale, mais sous-estime les fortes disparités entre les quarante-huit communes polynésiennes, au risque de fragiliser les collectivités les moins bien dotées en matière de formation et d’ingénierie. Alors que les maires sont déjà parfois en difficulté budgétaire, il leur donne une grande liberté d’action avec l’argent public, sans réel contrôle sur les subventions accordées. Je ne doute pas que les maires soient matures – c’est du moins comme ça qu’ils se sont présentés à moi. Toutefois, n’oublions pas que les communes polynésiennes ont à peine cinquante ans et que la loi doit protéger les élus et les administrés contre tout risque de dérive.
Le présent texte ne dit rien des moyens financiers, de la mise en conformité des actes communaux avec la réglementation du pays et n’évoque même pas la question essentielle du partage des responsabilités entre pays et communes.
Par ailleurs, le gouvernement polynésien, ainsi qu’il s’y était engagé en février, a élaboré un projet de loi-cadre concernant le partage des compétences du pays avec les communes. Il l’a soumis en septembre à l’avis des maires et du Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, qui n’ont pas souhaité répondre, dans l’attente du sort du présent texte.
Malgré cela, le président du pays a choisi en responsabilité de soumettre ce projet de loi-cadre au Cesec (Conseil économique, social, environnemental et culturel) et à l’Assemblée de la Polynésie française. Il n’a jamais été opposé à une participation des communes aux compétences du pays. Seulement, cette participation requiert un cadre solide et protecteur, qui fait défaut au présent texte.
Les maires souhaitent agir en toute légalité et ils ont raison. Mais cette proposition de loi ne le leur permettra pas, car elle crée de nouvelles fragilités juridiques.
Plutôt que de se focaliser sur les quinze années de revendications passées des maires, il faut envisager l’avenir et les conséquences qu’aurait le présent texte pour le pays, les communes et leurs administrés. N’opposons pas le pays aux communes. Les libertés des communes doivent être consolidées ; leur exercice doit être maîtrisé et accompagné par le pays. La loi ne s’improvise pas et ne peut être guidée par des considérations politiques de court terme. Elle exige prudence et cohérence institutionnelle. Nos décisions doivent avant tout encadrer les politiques publiques et protéger celles et ceux qui les appliquent – qu’il s’agisse des communes, du pays ou de l’État.
Je vous invite donc à rejeter ce texte et à laisser la Polynésie française, son gouvernement et son assemblée légiférer sur les sujets qui relèvent de leurs compétences, comme le garantit le statut d’autonomie.
Mme Sophie Ricourt Vaginay (UDR). Depuis vingt ans, le dispositif encadrant l’action des communes de Polynésie française se heurte à ses propres limites. Le statut de 2004 prévoyait qu’aucune initiative locale ne pouvait être engagée sans l’adoption d’une loi du pays. Or seules quatre lois du pays ont été adoptées, dont une pendant la crise sanitaire. Cette inertie a créé une forme de paralysie institutionnelle, qui prive les communes des moyens d’agir pour leurs administrés. Lors de la crise du covid, l’État et le pays se sont appuyés sur les tavana, qui ont joué le rôle de pilier de la solidarité, en organisant la distribution d’aide alimentaire et en proposant un soutien social. Il faut donc revoir l’architecture institutionnelle. Comment imaginer qu’une gouvernance centralisée puisse prendre en compte toutes les situations locales, dans un territoire éclaté sur 5 millions de kilomètres carrés ?
Il ne s’agit pas de contester le rôle du pays, mais de reconnaître que son monopole sur l’initiative locale enferme les communes dans une dépendance excessive. Le présent texte apporte une réponse mesurée et raisonnable, qui ne bouleversera pas l’équilibre institutionnel. Le pays conservera son cadre réglementaire, son rôle normatif et la supervision de la cohérence d’ensemble, mais les communes pourront désormais prendre des initiatives sans verrou préalable, grâce à un dialogue organisé dans le respect du cadre polynésien.
L’UDR défend la subsidiarité comme principe d’efficacité de l’action publique. Les décisions doivent être prises par des élus enracinés, capables d’ajuster les politiques publiques. La décentralisation, ici, est une exigence de bon sens. Nous soutiendrons cette proposition de loi organique, qui constitue une avancée attendue et équilibrée pour les élus polynésiens.
M. Philippe Bonnecarrère (NI). Les majorités ont souvent évolué en Polynésie, de même que les relations entre les communes et le pays, et je ne vois pas de tendance de long terme se dessiner.
Le présent texte, d’origine sénatoriale, n’est pas issu de rien. Les sénateurs ont mené une mission assez longue en Polynésie, au cours de laquelle les représentants des communes polynésiennes ont fortement exprimé le désir de retrouver une plus grande liberté d’initiative.
Au vu du gigantisme du territoire polynésien, le rôle des quarante-huit communes est stratégique. Elles sont au centre du dispositif, pour nos concitoyens polynésiens. Il est donc normal de leur accorder davantage de liberté de manœuvre. Elles le souhaitent et ont les capacités pour l’exercer.
Le présent texte ne prévoit pas de moyens supplémentaires. C’est sa limite, mais cela favorisera probablement la conclusion d’accords entre pays et communes. Ces accords seront bienvenus, car une coordination et un encadrement seront nécessaires. Je fais confiance à la souplesse d’esprit de nos collègues polynésiens pour garantir à la fois le libre exercice des compétences par les communes et l’appui financier du pays. Je suis donc favorable à cette proposition de loi organique et je remercie nos collègues polynésiens pour leur intervention.
Mme Nicole Sanquer, rapporteure. Je vous remercie pour vos interventions. Permettez-moi cependant de rectifier certains propos inexacts.
Pourquoi examinons-nous le présent texte à Paris ? Parce qu’il s’agit de modifier la loi organique de 2004, ce que ne peut pas faire l’Assemblée de la Polynésie française ; c’est à nous, Assemblée nationale et Sénat, qu’il revient de le faire.
Pourquoi ce texte existe-t-il ? Parce qu’il répond à une demande des maires polynésiens – quarante-sept sur quarante-huit –, contraints par le verrou que leur impose la loi organique. On pourrait faire de la politique politicienne : dans ce cas, je rappelle que dans son programme pour les élections territoriales de 2023, le parti au pouvoir, le Tavini huiraatira, s’est prononcé en faveur de « l’exercice partagé des compétences ».
Pourquoi les maires demandent-ils la modification de la loi organique qui nous est proposée ? Premier objectif : pour les protéger. La Polynésie est un territoire aussi vaste que l’Europe, avec 118 îles et 48 communes, dont certaines comprennent des communes associées. Au quotidien, les communes sont amenées à exercer des compétences qu’elles ne possèdent pas, ce qui crée un risque juridique. J’ai entendu ceux qui prétendent qu’un tel texte menacerait la hiérarchie des normes voire les mettrait en conflit, ou même saperait l’autorité du pays ; c’est faux.
Deuxième objectif : permettre l’initiative communale pour répondre au mieux aux besoins de la population. Je siège à l’Assemblée de la Polynésie française et j’étais présente lors du vote sur ce texte : la majorité du président Moetai Brotherson n’a pas voté en bloc. Au contraire, elle a été mise en difficulté pour la première fois. Le texte avait été adopté à l’unanimité en commission des institutions, des affaires internationales et des relations avec les communes, avec le soutien du président de ladite commission – issu du Tavini huiraatira – et celui du président de l’Assemblée de la Polynésie française – l’un et l’autre sont des tavana. Malheureusement, lors de l’examen en séance, le président de la Polynésie française est venu annoncer son opposition, pour des motifs politiciens. La séance publique a été suspendue plusieurs fois. Résultat des courses : le sort du texte ne s’est joué qu’à une voix près et pour la première fois, les élus de la majorité n’ont pas tous suivi les consignes de leur parti.
C’est vrai, le vote de l’Assemblée parlementaire de la Polynésie française compte. Mais sachez que le gouvernement français ne tient pas toujours compte de son avis sur ses projets d’ordonnance. À la suite des sénateurs, mon collègue Moerani Frébault et moi-même portons la voix des maires, qui ne siègent pas forcément au sein de l’Assemblée de la Polynésie française.
Vous craignez qu’avec ce texte, l’action des maires déséquilibre le budget du pays. C’est méconnaître notre fonctionnement : les maires ne peuvent en aucun cas intervenir dans ce budget. Certaines des propositions de loi examinées à l’Assemblée nationale tendent à modifier le budget de l’État ; une situation analogue serait impossible à l’Assemblée de la Polynésie française.
Vous prétendez que ce texte créerait un risque de contentieux et mettrait en difficulté les maires, en les plaçant dans l’illégalité. Là encore, c’est méconnaître notre fonctionnement. En Polynésie, c’est le haut-commissaire qui est le garant de la légalité des actes et des textes. Si une délibération prise par un tavana est illégale, le secrétaire général du gouvernement en informe le président, qui saisit le haut-commissaire ; le pays peut aussi passer par le tribunal administratif.
Vous affirmez que nous voulons à tout prix faire adopter le présent texte avant les élections municipales de mars 2026. Maisce texte, que le Sénat a adopté en mai, trouve son origine dans un rapport d’information sénatorial datant d’octobre 2024. Les sénateurs, lors de leur déplacement en Polynésie, ont compris la demande des tavana et les difficultés qu’ils éprouvent au quotidien pour exercer certaines compétences. Ils ont décidé de faire sauter un verrou qui bloquait l’action des maires depuis vingt-deux ans.
La modification apportée à la loi organique en 2019 ne prévoyait pas de transfert des compétences, mais un partage des compétences grâce à des lois du pays. Or ces lois n’ont jamais été adoptées, malgré la confiance que les maires ont toujours portée au gouvernement et leur souhait de mener un travail commun au bénéfice de la population. Les maires ont toujours été là pour intervenir au nom du pays, quand celui-ci le leur demandait, même si cela leur faisait courir des risques juridiques – pensons à la crise sanitaire.
Beaucoup d’entre vous ont évoqué l’émancipation de notre territoire et les droits des Polynésiens ; certains ont évoqué la décentralisation. Ce texte répond tout simplement à la demande des communes, à qui il convient de rendre l’autonomie. Il faut permettre aux tavana de penser pour leur île, d’élaborer un programme culturel, sportif, ou pour la jeunesse, car ce sont eux qui connaissent le mieux les besoins locaux. Les tavana veulent un partage des compétences au profit de leur population, pour le développement de leur île. Ils ne veulent plus attendre que Tahiti décide pour eux, sans les avoir consultés.
Article unique (article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Suppression de l’exigence de loi du pays préalable à l’exercice d’une faculté d’initiative du bloc communal
Amendements identiques CL1 de M. Bastien Lachaud et CL5 de Mme Mereana Reid Arbelot
M. Bastien Lachaud (LFI-NFP). La réponse de la rapporteure est éclairante : elle en vient à nous informer des méandres ayant abouti à la décision qu’a prise l’Assemblée de la Polynésie française. Mais peu importent les méandres : seul le résultat final m’intéresse, et vous avez beau le tourner dans tous les sens, le vote était négatif. Vous affirmez que tous les maires, à l’exception de l’un d’eux, sont favorables à ce texte : je demande à voir. La seule chose certaine, c’est qu’ils demandent un partage des compétences. À travers cette proposition de loi organique ou par une loi du pays ? C’est sujet à débat.
Surtout, vous reprochez au Tavini huiraatira, dont le programme prévoyait ce partage de compétences, de ne pas l’avoir instauré depuis 2023 : nous sommes en 2025, son mandat n’est pas terminé, et une loi du pays est en cours de discussion. La vraie question est la suivante : pourquoi personne ne l’a fait depuis 2004, étant entendu que d’autres partis étaient alors au pouvoir ? Cela ne fait que me convaincre un peu plus que ce texte met en péril le principe même d’autonomie et d’émancipation. Nous devrions le rejeter, et à défaut, le sécuriser en adoptant ces amendements.
Mme Mereana Reid Arbelot (GDR). Mon amendement repose sur un principe simple mais fondamental de notre République : la hiérarchie des normes, pierre angulaire de la cohérence de notre ordre juridique. Or la suppression du premier alinéa du II de l’article 43 du statut, proposée par le Sénat, fragilise cet équilibre. En effaçant la référence explicite aux lois du pays, on introduit une incertitude quant à l’obligation pour les communes de s’y conformer. Cette omission n’est pas anodine : elle ouvre la voie à des interprétations divergentes, potentiellement sources d’insécurité juridique pour les collectivités polynésiennes. L’objectif de cet amendement n’est évidemment pas de restreindre l’action des communes, mais bien de la sécuriser. En rétablissant la référence aux lois du pays, nous garantissons un cadre clair, stable et respectueux des compétences de chacun. Supprimer cette référence, c’est aussi chercher à retirer au pays sa capacité à légiférer, pouvoir qui lui a pourtant été accordé ; c’est un pas en arrière vis-à-vis de l’autonomie, durement acquise, de notre territoire.
Mon amendement se limite donc à rétablir le II de l’article 43 dans sa rédaction initiale, afin de rappeler explicitement que les communes exercent leurs compétences « dans les conditions définies par les actes prévus à l’article 140 dénommés "lois du pays" et la réglementation édictée par la Polynésie française ». Ce n’est pas une simple précaution de juriste, mais une exigence de sécurité juridique et de cohérence institutionnelle. En d’autres termes, c’est la garantie d’un équilibre harmonieux entre l’autonomie du pays et la légitimité de l’action communale.
Mes chers collègues, supprimer cet alinéa serait une erreur ; le rétablir est une nécessité. Je vous invite à adopter cet amendement de clarté, de bon sens et de respect du droit.
Mme Nicole Sanquer, rapporteure. En supprimant l’alinéa 2 de la proposition de loi organique, ces amendements suppriment l’exigence d’une loi du pays comme préalable à l’action communale, vidant le texte de tout intérêt.
Au reste, ils sont motivés par une inquiétude infondée : le texte ne participe en aucun cas à contourner l’autorité du pays, pas plus qu’elle ne remet en cause la hiérarchie des normes. Les actions menées par les communes respecteront évidemment la réglementation édictée par la Polynésie française – à telle enseigne que c’est précisé à l’alinéa 4, introduit à l’initiative du rapporteur au Sénat, et qui dispose que « le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent détermine par délibération les actions qu’il entend mener dans les matières énumérées aux 1° à 8°, dans le respect de la réglementation édictée par la Polynésie française ».
Votre amendement étant satisfait, j’émets un avis défavorable.
M. Yoann Gilet (RN). Ces oppositions parfois un peu politiciennes sont regrettables : quarante-sept des quarante-huit tavana sont favorables à cette évolution législative, tout comme le Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, avec qui j’ai longuement échangé en septembre. Elles le sont d’autant plus que le texte prévoit des garde-fous : le pays ne perd rien de son autonomie ni de ses compétences, bien au contraire. La proposition de loi permet simplement aux communes d’avancer et aux tavana de mener des projets locaux d’intérêt général pour répondre aux besoins des habitants. D’ailleurs, s’il le souhaite, le pays pourra soutenir ces projets financièrement, à travers une subvention par exemple. Voter pour ce texte mesuré, qui ne vise qu’à permettre aux maires d’agir au quotidien pour le bien de leurs concitoyens, relève du bon sens.
M. Moerani Frébault (EPR). Certains arguent que le soutien de la quasi-totalité des tavana est hypothétique. Pourtant, quarante-sept ont bien signé un courrier en ce sens ; parmi eux se trouve Antony Géros, maire de Paea, l’une des principales communes de l’île de Tahiti, leader du parti indépendantiste et président de l’Assemblée de la Polynésie française – un farouche défenseur de l’indépendance de la Polynésie, donc, qui soutient pourtant ce texte. Ne mélangez pas tout, ce sont des sujets que vous ne maîtrisez pas.
Permettez-moi de vous donner un exemple concret. Ma commune de Hiva Oa, qui abrite notamment les tombes de Paul Gauguin et Jacques Brel, souhaite créer le premier musée des arts marquisiens, où seront exposées plusieurs centaines de pièces tribales anciennes d’une valeur inestimable, qui seront restituées à titre gracieux par plusieurs pays européens dans le cadre de conventions passées avec certains musées, comme ceux de Bâle et Cambridge. Ce projet fait suite à l’inscription des Marquises au patrimoine mondial de l’Unesco. L’État en a financé une partie, la commune a débloqué des moyens pour le concrétiser, mais le pays s’y oppose au motif que la commune n’est pas compétente en matière culturelle. Ce projet culturel, qui devrait être unanimement salué et soutenu, est donc bloqué au nom de considérations politiques locales.
Tout ce que nous demandons, c’est de libérer les initiatives communales. Je rappelle une fois encore que les communes polynésiennes sont les seules à ne pas détenir la clause générale de compétence. Laissez les maires de Polynésie agir, comme ils le demandent unanimement.
Mme Mereana Reid Arbelot (GDR). Soyons clairs : mon objectif n’est ni d’opposer le pays aux communes, ni de bloquer l’action communale. Mais les considérations politiciennes sont telles qu’on soupçonne presque le président du pays d’avoir manipulé l’Assemblée de la Polynésie française ; c’est complètement à côté de la plaque. Le pays souhaite accompagner et protéger les maires.
Quarante-sept maires ont bel et bien signé un courrier, dans lesquels ils demandent à pouvoir agir dans des matières dont la compétence relève du pays – rien à voir avec un prétendu soutien à cette proposition de loi organique, telle qu’elle nous est proposée. Ce texte est totalement flou, d’où nos amendements pour clarifier et sécuriser le dispositif.
Mme Nicole Sanquer (LIOT). Une délégation du Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française est venue à plusieurs reprises à Paris pour rencontrer les différents groupes parlementaires, le gouvernement, les partis politiques, et leur expliquer l’enjeu du texte. Les maires ne demandent pas un transfert de compétences, seulement un partage. Toutes les communes ne pourront d’ailleurs pas y prétendre. En outre, nous prévoyons un délai d’au moins six mois avant toute délibération, afin de permettre au tavana de dialoguer avec le président du pays sur l’accompagnement des projets d’initiative communale.
La commission rejette les amendements.
Amendements identiques CL2 de M. Bastien Lachaud et CL6 de Mme Mereana Reid Arbelot
Mme Mereana Reid Arbelot (GDR). Lorsque le Syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française est venu présenter la proposition de loi organique aux groupes parlementaires, j’ai demandé comment les communes, qui peinent déjà à assurer pleinement leurs propres missions – en matière de gestion de l’eau et des déchets, par exemple – , pourraient financer de nouvelles actions. Le président m’a répondu qu’ils feraient avec leur budget, sauf pour l’investissement. Or, dans sa rédaction actuelle, le texte ne prévoit aucun transfert financier, ni aucune obligation, pour le pays, d’accompagner les communes qui interviendraient dans de nouveaux domaines de compétences.
Cette précipitation législative nous conduit à un texte flou et potentiellement dangereux, pour le pays comme pour les communes. L’Assemblée de la Polynésie française adopte le budget du pays et en contrôle l’exécution, elle doit donc être pleinement associée aux décisions susceptibles d’engager de nouvelles dépenses pour le pays. Une simple référence à des conventions entre le pays et les communes ne saurait suffire : cela reviendrait à contourner le débat démocratique et affaiblirait la transparence budgétaire. Dans un souci de sécurisation, mon amendement tend à préciser le cadre budgétaire de l’exercice de la nouvelle possibilité accordée aux communes.
Mme Nicole Sanquer, rapporteure. Cet amendement vise à subordonner l’action communale à l’accord préalable de l’Assemblée de la Polynésie française lorsque l’action envisagée est « susceptible d’entraîner une charge financière pour le pays ». Cette proposition va totalement à l’encontre de l’esprit de ce texte, qui vise précisément à autoriser l’action du bloc communal dans les matières énumérées au II de l’article 43 du statut. Au reste, il repose sur une hypothèse peu réaliste, car les communes ne peuvent pas engager des dépenses qui seraient imputées sur le budget du pays.
Je rappelle que cette proposition de loi organique ne prévoit ni transfert de compétences, ni dépense obligatoire pour le pays : les actions menées par les communes et les EPCI le seront sur leurs fonds propres. Avis défavorable.
La commission rejette les amendements.
Amendements identiques CL3 de M. Bastien Lachaud et CL7 de Mme Mereana Reid Arbelot
Mme Mereana Reid Arbelot (GDR). Actuellement, lorsqu’une délibération communale devient contraire à une réglementation du pays adoptée a posteriori, la commune est tenue de se mettre immédiatement en conformité. C’est logique sur le papier, mais sur le terrain, c’est une autre histoire. Cet amendement de bon sens vise à accorder aux communes un délai de six mois pour se mettre en conformité. Cette disposition n’est pas une échappatoire, mais une mesure claire et réaliste, qui, loin de remettre en cause la hiérarchie des normes, en renforce l’effectivité en la rendant compatible avec la réalité des collectivités. Cette mesure garantit à la fois la sécurité juridique du pays et la crédibilité de l’action communale, car les tavana ne sont pas tenus d’agir dans l’urgence. C’est un bon équilibre entre principe et pratique. Cette disposition est aussi une marque de confiance envers nos élus locaux, de respect pour leur travail et de reconnaissance de leurs contraintes. Cet amendement s’inscrit dans un esprit de coopération entre le pays et les communes, au service d’une gouvernance plus fluide, plus coordonnée et plus efficace.
Mme Nicole Sanquer, rapporteure. Ces amendements, qui visent à pallier un éventuel conflit de normes, soulèvent plusieurs difficultés. Tout d’abord, le lien avec ce texte, qui tend à faciliter l’action ciblée et ponctuelle des communes sur certaines compétences, n’est pas évident.
Ensuite, si cette nouvelle procédure de mise en conformité est insérée au sein du II de l’article 43, elle ne concernera que les actes relevant des compétences détaillées dans cet article. Il ne me paraît pas pertinent de régler la question de l’articulation des normes pour ces seules matières, car elle pourrait concerner tous les actes pris par les communes et les EPCI.
Enfin, je rappelle qu’en application de l’article 3 du statut, le haut-commissaire de la République en Polynésie française est chargé du respect des lois et du contrôle administratif, et qu’en vertu du premier alinéa de l’article 166, il « veille à l’exercice régulier de leurs compétences par les autorités de la Polynésie française et à la légalité de leurs actes ». Ce texte ne revient pas sur cette compétence, qui continuera à s’exercer. Je suis donc défavorable à votre amendement.
La commission rejette les amendements.
Elle adopte l’article unique non modifié.
L’ensemble de la proposition de loi organique est ainsi adopté.
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, tendant à modifier le II de l’article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française (n° 1432) dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
