N° 2271

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 décembre 2025

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (n° 2269),

 

 

Par M. Philippe JUVIN

Rapporteur général,

Député

——

 

 

 

 

SOMMAIRE

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 Pages

Introduction

Commentaire des articles

Article 1er Autorisation de percevoir les impôts existants

Article 2 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Article 3 Autorisation de l’État à recourir à l’emprunt

 

   Introduction

Le projet de loi spéciale autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants est une procédure exceptionnelle qui s’inscrit dans un cadre constitutionnel et organique spécifique visant à assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des pouvoirs publics jusqu’au vote de la loi de finances de l’année (I). Si les circonstances politiques actuelles diffèrent des précédents de 1962 et 1979 ainsi que de celui de 2024, elles justifient néanmoins le dépôt d’un projet de loi spéciale (II). Ce projet de loi comporte trois articles qui visent à autoriser le Gouvernement à percevoir les ressources et impôts existants, à reconduire les prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales en vigueur en 2025 ainsi qu’à permettre à l’État d’emprunter jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026 ainsi (III).

1.   Le cadre constitutionnel et organique

Dans le cas particulier où la loi de finances de l’année n’aurait « pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de [l’]exercice », le quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution prévoit que « le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Reprenant et complétant des dispositions qui figuraient dans l’ordonnance de 1959 ([1]), l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([2]) détaille les modalités de la procédure d’adoption de l’autorisation de percevoir les impôts, en prévoyant deux options :

– le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances de l’année. Ce projet de loi partiel est ensuite soumis au Sénat selon la procédure accélérée ;

– si la procédure précédente n’a pas été suivie ou n’a pas abouti, le Gouvernement dépose, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année ([3]). Ce projet est discuté selon la procédure accélérée.

Comme le souligne le Conseil d’État dans son avis de 2024 relatif à l’interprétation de l’article 47 de la Constitution et de l’article 45 de la LOLF ([4]), la finalité de la loi spéciale « est de permettre qu’interviennent, en temps utile, c’est-à-dire avant le début de l’exercice budgétaire à venir, les seules mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances initiale de l’année ».

Après avoir reçu l’autorisation de continuer à percevoir les impôts soit par la promulgation de la première partie de la loi de finances de l’année, soit par la promulgation d’une loi spéciale, le Gouvernement ouvre par décret les crédits se rapportant aux seuls services votés, qui ne représentent que « le minimum de crédits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics ». À cet égard, l’exposé des motifs du projet de loi spéciale rappelle que « ce dispositif ne constitue qu’un cadre temporaire, d’attente de la promulgation de la loi de finances initiale pour 2026 » et qu’en conséquence « [l]e Gouvernement veillera donc à ce que le déroulement de la gestion en début d’année 2026 ne préempte pas les votes à venir sur les autorisations de crédits et les emplois, ni au global, ni à la maille de chacune des politiques publiques, en considérant que le vote final conduira à une révision des plafonds qui pourra être tant à la hausse qu’à la baisse ». Les règles qui avaient encadré la mise en œuvre des services votés au début de l’année 2025 ont donc vocation à être reconduites (voir encadré).

Ces procédures exceptionnelles n’interrompent pas la discussion en cours du projet de loi de finances de l’année, qui doit être poursuivie dans le courant de l’année que le texte doit régir. En effet, comme l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision sur la loi autorisant le Gouvernement à percevoir en 1980 les impôts et taxes existants, la loi spéciale « constitue un élément détaché, préalable et temporaire de la loi de finances » ([11]).

2.   Le recours À la loi spÉciale répond À l’impossibilitÉ de promulguer la loi de finances pour 2026 avant le 31 dÉcembre 2025

Si elles diffèrent des précédents de 1962, 1979 et 2024 (A), les circonstances politiques actuelles, qui font obstacle à ce que l’examen du projet de loi de finances pour 2026 aille à son terme avant le début de l’exercice budgétaire, justifient le dépôt d’un projet de loi spéciale (B).

1.   Les prÉcÉdents de 1962, 1979 et 2024

Depuis les débuts de la Vème République, la question de la procédure à suivre en cas d’absence de promulgation d’une loi de finances initiale avant le début de l’année ne s’est posée qu’à trois reprises.

En 1962, le Gouvernement n’avait pas été en mesure de déposer un projet de loi de finances dans les délais impartis, en raison de l’adoption d’une motion de censure du Gouvernement, le 4 octobre, suivie d’une dissolution de l’Assemblée nationale, le 9 octobre. En conséquence, le législateur, dans un premier temps, n’avait adopté que la première partie de la loi de finances pour 1963, promulguée le 22 décembre ([12]), et n’avait examiné la seconde partie qu’en janvier et février 1963, pour une promulgation le 23 février ([13]).

En 1979, le projet de loi de finances pour 1980, définitivement adopté par le Parlement, avait été censuré dans son intégralité par le Conseil constitutionnel, le 24 décembre ([14]). En réaction, le législateur avait adopté en urgence une loi spéciale autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts et taxes existants ([15]), et n’avait adopté la loi de finances pour 1980 qu’en janvier 1980, pour une promulgation le 18 janvier ([16]).

En 2024, la discussion du projet de loi de finances pour 2025 ayant été interrompue par l’adoption d’une motion de censure du Gouvernement, qui avait engagé sa responsabilité sur le vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, le 4 décembre, les délais restants pour la discussion du projet de loi de finances et l’absence de nomination d’un Gouvernement de plein exercice en temps utile ont justifié le dépôt d’un projet de loi spéciale autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances pour l’année 2025.

Il convient de relever qu’en 2024, ce dépôt d’un projet de loi spéciale ne correspondait pas strictement aux conditions fixées par le quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution – et par l’article 45 de la LOLF qui en précise les modalités –, puisque la demande d’autorisation de percevoir les impôts doit avoir pour élément déclencheur un dépôt du projet de loi de finances qui ne serait pas intervenu « en temps utile », ce qui empêcherait la promulgation du texte avant le début de l’exercice budgétaire. Or, si le projet de loi de finances pour 2025 avait été déposé le 10 octobre, c’est-à-dire dix jours après le délai fixé par la loi organique, il pouvait être débattu dans le délai de soixante-dix jours fixé par le troisième alinéa de l’article 47 de la Constitution et donc être promulgué avant la fin de l’année 2025.

Le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi de la loi spéciale adoptée le 18 décembre 2024 par le Parlement et ne s’est donc pas prononcé sur sa conformité aux dispositions constitutionnelles et organiques. Néanmoins, il a clairement établi, d’une part, que, « en l’absence de dispositions constitutionnelles ou organiques directement applicables, il appartient, de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; qu’ils doivent, pour ce faire, s’inspirer des règles prévues, en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances, par la Constitution et par [la] loi organique, en ce qui concerne tant les ressources que la répartition des crédits et des autorisations relatifs aux services votés » ([17]), et, d’autre part, que l’article 45 de la LOLF organise de façon générale « des procédures d’urgence destinées […] à l’adoption de mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, lorsque la loi de finances de l’année ne peut être adoptée en temps utile pour être promulguée avant le début de l’année » ([18]).

2.   Les motifs justifiant le dÉpÔt d’un projet de loi spÉciale en dÉcembre 2025

Le dépôt d’un projet de loi spéciale en décembre 2025 résulte de l’enchaînement de circonstances politiques ayant conduit à l’impossibilité d’adopter définitivement le projet de loi de finances pour 2026 avant le 31 décembre 2025.

● Le 8 septembre 2025, l’Assemblée nationale n’a pas approuvé la déclaration de politique générale du gouvernement de M. François Bayrou présentée en application du premier alinéa de l’article 49 de la Constitution. Conformément à l’article 50 de la Constitution, le Premier ministre a dès le lendemain remis au Président de la République la démission de son Gouvernement.

Nommé Premier ministre le 9 septembre, M. Sébastien Lecornu a constitué un nouveau gouvernement dont les ministres ont été désignés le 5 octobre. Toutefois, des circonstances politiques l’ont conduit à présenter la démission de son gouvernement dès le 6 octobre.

Le 10 octobre, M. Sébastien Lecornu a été reconduit dans ses fonctions de Premier ministre. Les membres de son nouveau gouvernement ont été nommés le 12 octobre.

En conséquence, le projet de loi de finances n’a pas pu être déposé avant le premier mardi d’octobre (soit, cette année, le mardi 7 octobre), comme le prévoit l’article 39 de la LOLF, mais seulement le 14 octobre. Il a néanmoins été déposé « en temps utile » au sens de l’avant-dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution, puisqu’il pouvait être débattu dans le délai de soixante-dix jours fixé par le troisième alinéa du même article 47, et donc être promulgué avant la fin de l’année 2025.

● Le 21 novembre, après cent vingt-six heures de débats en séance publique, l’Assemblée nationale a rejeté la première partie du projet de loi de finances, entraînant ainsi le rejet de l’ensemble du texte, conformément à l’article 42 de la LOLF. Le projet de loi a ensuite été transmis au Sénat, qui en a adopté la première partie le 4 décembre et la seconde partie ainsi que l’ensemble du texte le 15 décembre.

À l’issue de l’examen du projet de loi de finances par le Sénat, et en tenant compte des dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le solde public, initialement anticipé à – 4,7 % du PIB, s’élevait à – 5,3 % du PIB, dont – 5,0 % pour les administrations publiques centrales (APUC), – 0,4 % pour les administrations publiques locales (APUL) et 0,0 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO).

Cette dégradation procédait, en premier lieu, des décisions intervenues dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté en nouvelle lecture par l’Assemblée le 9 décembre puis en lecture définitive le 16 décembre, en particulier l’indexation sur l’inflation des pensions de retraite et des prestations sociales ainsi que le rehaussement des dépenses d’assurance maladie. Ces nouvelles dépenses des ASSO étaient compensées par des transferts supplémentaires de l’État à la sécurité sociale (+ 4,6 milliards d’euros), ce qui limitait en apparence la détérioration du solde des ASSO (qui ne diminuait que de 0,1 point de PIB).

L’évolution du solde public procédait aussi des votes intervenus sur le projet de loi de finances au Sénat, avec une diminution des recettes fiscales de l’État en première partie, qui n’était pas intégralement compensée par des mesures d’économies adoptées sur la seconde partie. Selon l’amendement du Gouvernement à l’article liminaire, adopté par le Sénat le 15 décembre, ces mesures, combinées aux dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale, aggravaient le déficit des APUC, de 0,5 point de PIB, tandis qu’en parallèle, l’allègement des efforts demandés aux collectivités territoriales entraînait une aggravation du déficit des administrations publiques locales, de 0,1 point de PIB.

● Conformément à la pratique établie, le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale s’est concerté avec son homologue du Sénat ainsi qu’avec les différents groupes politiques représentés à l’Assemblée nationale afin de construire un texte susceptible d’être adopté dans les deux chambres. Les discussions, intenses et quotidiennes, ont commencé dès l’adoption de la première partie par le Sénat et se sont poursuivies jusqu’au soir du 18 décembre, veille de la date retenue pour l’organisation de la commission mixte paritaire.

Malgré ces discussions, et un accord sur une majorité de sujets, à la fois sur la première et sur la seconde parties, députés et sénateurs ont constaté, lors de la réunion de la commission mixte paritaire, le 19 décembre, que le compromis qu’ils recherchaient ne pouvait être trouvé.

En conséquence, et dès lors qu’une nouvelle lecture doit encore être organisée dans chacune des chambres, suivie d’une lecture définitive à l’Assemblée nationale, tout en laissant huit jours au Conseil Constitutionnel pour pouvoir se prononcer s’il est saisi par les parlementaires, il apparaît manifeste que le projet de loi de finances pour 2026 ne pourra être adopté à temps pour entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2026. De même, il n’est plus temps de ne faire adopter que la première partie de ce projet de loi. En conséquence, le dépôt d’un projet de loi spéciale par le Gouvernement s’est révélé nécessaire pour préserver la continuité du fonctionnement de l’État et de la vie nationale, dans l’attente de l’adoption d’une loi de finances pour 2026.

3.   Le contenu du projet de loi spÉciale

Le projet de loi spéciale comporte trois articles qui visent à autoriser le Gouvernement à percevoir les impôts existants, à reconduire les prélèvements sur les recettes de l’État en vigueur en 2025 et à permettre à l’État d’emprunter jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale pour 2026.

● En l’absence de loi de finances pour 2026, le premier article du projet de loi spéciale a pour objet d’autoriser la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État à compter du 1er janvier 2026, conformément aux lois et règlements en vigueur. Si cette disposition est similaire à celle figurant traditionnellement à l’article 1er de la loi de finances de l’année, l’autorisation n’a qu’une vocation temporaire, en étant accordée par le Parlement jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026.

● S’agissant des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales, il est désormais admis que « le respect des engagements européens de la France et le fonctionnement des collectivités territoriales » relèvent bien du champ de la loi spéciale, dont l’objectif est d’adopter les « seules mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances initiale de l’année ».

Toutefois, pour « conforter la reconduction des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales » ([19]), le projet de loi spéciale déposé par le Gouvernement reproduit, à l’article 2, les dispositions qui avaient été ajoutées au texte, l’année dernière, au cours de l’examen parlementaire, et reconduit à l’identique les prélèvements tels qu’ils figuraient dans la loi de finances pour 2025. Il est toutefois précisé que les montants afférents « ne constituent ni une évaluation définitive pour 2026, ni des planchers » et qu’« ils ont vocation à être ajustés, à la hausse comme à la baisse, dans le cadre de la suite de la discussion parlementaire sur le projet de loi de finances ».

● L’article 3 prévoit d’autoriser le ministre chargé des finances à procéder à des emprunts en 2026. Cette disposition, prévue à l’article 26 de la LOLF, figure habituellement à l’article d’équilibre de la loi de finances. Si, dans son avis du 9 décembre 2024 précité, le Conseil d’État a estimé que cette autorisation ne saurait être assimilée à l’autorisation de percevoir l’impôt, il a relevé que la part significative des ressources annuelles de l’État issue de l’emprunt « conditionne la possibilité même pour le Gouvernement d’ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés » imposée par l’article 47 de la Constitution. Dès lors, au regard des obligations constitutionnelles, l’inscription de l’article 2 est jugée nécessaire afin de « financer l’écart entre les dépenses se rapportant aux services votés et le produit des impôts existants et […] [de] refinancer les emprunts venus à échéance » ([20]).

● Contrairement à l’année dernière, le projet de loi spéciale ne comprend pas d’article autorisant l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) ou d’autres organismes de sécurité sociale à recourir à l’emprunt, ces dispositions ayant été adoptées le 16 décembre dernier dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, dont la promulgation est à venir.

 

 

 

 

   Commentaire des articles

• Article 1er
  Autorisation de percevoir les impôts existants

1.   L’état du droit
   1.   L’autorisation de percevoir les impôts, compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du projet de loi de finances de l’année renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par l’article 1er dudit projet de loi de finances voit son champ précisé par le 1° du I de l’article 34 de la LOLF qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF. Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public : revenus industriels et commerciaux, rémunérations de services rendus, fonds de concours, remboursements de prêts et d’avances, produits de cessions, etc. Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

2.   Les prélèvements sur recettes

L’article 6 de la LOLF encadre l’usage des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État, dérogatoires au principe d’universalité car institués au bénéfice direct des collectivités territoriales et de l’Union européenne. Il prévoit ainsi qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne ». Ces montants permettent notamment de financer les charges financières de ces dernières ainsi que de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales.

L’article précise que ces PSR sont, « dans leur montant, évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances ». D’un point de vue comptable et juridique, les PSR ne sont donc pas des dépenses, mais des moindres recettes pour l’État.

1.   Le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne

Versé en application de la loi du 8 février 2021 autorisant l’approbation de la décision (UE, Euratom) 2020/2023 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l’Union européenne ([21]) et du décret du 30 juin 2021 relatif au prélèvement sur recettes au bénéfice de l’Union européenne ([22]), le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (PSR‑UE) correspond à la majeure partie de la contribution annuelle de la France au budget de l’Union européenne (UE), le reste étant constitué des ressources propres traditionnelles collectées par les États membres pour le compte de l’UE. Il est évalué chaque année par la loi de finances.

L’article 137 de la loi de finances pour 2025 ([23]) a évalué le montant du PSR‑UE pour l’exercice 2025 à 23,1 milliards d’euros ; selon les dernières prévisions d’exécution, ce montant devrait atteindre 23 milliards d’euros.

Le montant de 28,8 milliards d’euros inscrit à l’article 45 du projet de loi de finances pour 2026 ([24]) au titre du PSR-UE pour l’exercice 2026 correspond à l’évaluation ex ante qui intervient avant le vote du budget de l’Union européenne, réalisée en fonction des prévisions de recettes et de dépenses de ce budget au titre de l’année 2026 telles qu’elles ressortent de la proposition de la Commission européenne du 4 juin 2025, et des prévisions de recettes issues du comité consultatif sur les ressources propres du mois de mai 2025. Cette augmentation en 2026 s’expliquait notamment par une hausse de 37 milliards d’euros, soit 23,8 %, des crédits de paiement proposés pour 2026 – lesquels atteindraient 192,2 milliards d’euros – par rapport au budget initial pour 2025, lui-même d’un montant de 155,2 milliards d’euros, notamment sous l’effet d’un phénomène de rattrapage des paiements effectués au titre de la politique de cohésion.

Lors de l’examen de cet article, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ([25]) réduisant de 341 millions d’euros la prévision du PSR-UE pour la fixer à 28,4 milliards d’euros. L’exposé sommaire de l’amendement indique que « cette réévaluation prend […] acte de l’accord trouvé sur le projet de budget pour 2026 entre le Conseil et le Parlement européen, lors du comité de conciliation du 15 novembre 2025, avec un niveau de crédits de paiement du budget de l’Union pour 2026 inférieur de 2,1 milliards d’euros à celui du projet présenté par la Commission européenne le 4 juin 2025, sur lequel reposait l’estimation présentée en projet de loi de finances ».

Le montant du PrÉlÈvement sur recettes
au profit de l’Union europÉenne
depuis 2008

(en milliards d’euros)

Année	Montant
2008	16,6
2009	18,3
2010 *	17,5
2011	18,2
2012	19,1
2013	22,5
2014	20,3
2015	20,7
2016	19,0
2017	16,4
2018	20,6
2019	21,0
2020	23,7
2021	26,4
2022	24,2
2023	25
2024	22,3
2025 *	23
2026*	28,4

* : Prévision.

Source : commission des finances.

2.   Les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales

Pour 2025, le montant des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales s’élevait à 45,2 milliards d’euros. Ils représentaient près de 30 % de l’ensemble des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales dans la loi de finances initiale pour 2025, fractions transférées de taxe sur la valeur ajoutée comprises.

D’un montant de 27,4 milliards d’euros, la dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue le PSR le plus important, suivi par le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont le montant était évalué à 7,7 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2025.

3.   La possibilité, pour le gouvernement, de demander d’urgence l’autorisation de percevoir les impôts
   1.   L’impossibilité de la promulgation d’une loi de finances pour 2026 avant le 31 décembre 2025

Réunie le 19 décembre 2025, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2026 – soit l’ensemble des dispositions du texte – a constaté ne pas être en mesure d’y parvenir. Dès lors, il paraît impossible d’aboutir à la promulgation d’un projet de loi de finances pour 2026 avant le 31 décembre 2025.

2.   La possibilité de recourir à un projet de loi spéciale autorisant la perception des impôts jusqu’au vote de la loi de finances

Comme exposé dans l’introduction du présent rapport, ni la Constitution ni la LOLF n’ont expressément prévu de procédure s’appliquant dans toutes les circonstances faisant obstacle à la promulgation de la loi de finances avant le 31 décembre de l’année antérieure.

Toutefois, comme l’avait déjà souligné en 2024 le Conseil d’État dans son avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF ([26]), lequel se référait à la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 30 décembre 1979 ([27]), il n’en appartient pas moins au Gouvernement, en l’absence de possibilité d’aboutir à la promulgation d’une loi de finances avant le 31 décembre et dans cette attente, de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, en s’inspirant des dispositions prévues par l’article 45 de la LOLF – celles applicables dans le cas d’un dépôt tardif du projet de loi de finances, cas prévu par le quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution, ou celles applicables en cas de censure par le Conseil constitutionnel du projet de loi de finances. Le Gouvernement est ainsi fondé à déposer « un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année », prévu par le 2° de l’article 45 de la LOLF.

3.   L’exclusion de toute mesure nouvelle d’ordre fiscal

Dans son avis précité relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF, le Conseil d’État considère, « eu égard, d’une part, aux termes mêmes des dispositions du 2° de l’article 45 de la LOLF, qui limitent aux seuls “impôts existants” l’autorisation accordée par le Parlement au Gouvernement et, d’autre part, à la finalité de la loi spéciale, qui est exclusivement d’assurer la continuité de la vie nationale dans l’attente de l’adoption d’une loi de finances initiale, […] que les mesures nouvelles d’ordre fiscal, qui ne sauraient, en tout état de cause, être regardées comme des mesures nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, ne relèvent pas du domaine de la loi spéciale ».

2.   Le dispositif proposé

● Comportant un seul alinéa, l’article 1er du projet de loi spéciale a pour objet d’autoriser la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026, conformément aux lois et règlements.

Il reprend les termes traditionnels de l’article 1er de toute loi de finances de l’année, à l’exception, précisément, de la référence à la loi de finances de l’année elle-même, qui ne se justifierait pas en l’occurrence, et des précisions relatives à son application dans le temps pour les différents impôts.

Cette autorisation de percevoir les impôts est mise en œuvre « conformément aux lois et règlements », soit ceux en vigueur au 1er janvier de l’exercice concerné, c’est-à-dire le 1er janvier 2026. Il en résulte que les avantages fiscaux, notamment les réductions et crédits d’impôt venant à leur terme le 31 décembre 2025 ne trouveront pas à s’appliquer en 2026 dans le cadre de l’autorisation de percevoir les impôts existants prévue par le projet de loi spéciale. La prorogation de ces avantages fiscaux au-delà du 31 décembre 2025 – par exemple le crédit d’impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique ([28]), le crédit d’impôt en faveur de la recherche collaborative ([29]) et le crédit d’impôt au titre des investissements dans l’industrie verte (C3IV) ([30]) –, implique l’adoption d’une loi de finances pour 2026 qui comporte des dispositions en ce sens.

● Selon l’avis précité du Conseil d’État, cette autorisation « doit être regardée […] comme emportant, également, la reconduction des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales, soit pour un montant résultant des règles en vigueur qui leur sont applicables, soit pour celui fixé pour l’exercice précédent, en l’espèce 2024, lorsqu’il incombe, en vertu de ces règles, à la loi de finances de fixer leur montant, comme c’est notamment le cas pour la dotation globale de fonctionnement en application de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ».

En effet, il résulte de la jurisprudence constitutionnelle ([31]) que « la finalité de la loi spéciale […] est de permettre qu’interviennent, en temps utile, c’est-à-dire avant le début de l’exercice budgétaire à venir, les seules mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances initiale de l’année ». Or relèvent de ces mesures « le respect des engagements européens de la France et le fonctionnement des collectivités territoriales ».

La reconduction des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ne s’en trouve pas moins confortée par l’article 2 du projet de loi spéciale, objet du commentaire ci-après.

Il convient de préciser que le montant du PSR-UE qui sera versé par la France à compter du 1er janvier 2026, sur le fondement de la loi spéciale, sera celui évalué en fonction des prévisions de recettes et de dépenses du projet de budget de l’Union européenne pour 2026 – et non, contrairement à ce qu’il en est pour les prélèvements au profit des collectivités territoriales, le montant versé en 2025 –, pour permettre à la France de respecter ses engagements européens.

 

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• Article 2
  Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

1.   L’État du droit

Comme exposé supra, l’article 6 de la LOLF encadre l’usage des prélèvements sur recettes (PSR) de l’État, dérogatoires au principe d’universalité ([32]) car institués au bénéfice direct de l’Union européenne ou des collectivités territoriales. Il prévoit ainsi qu’un « montant déterminé de recettes de l’État peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou de l’Union européenne ». Ces montants permettent notamment de financer les charges financières de ces dernières ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales.

1.   LES prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales ont fait l’objet d’une Évaluation dans le projet de loi de finances pour 2026, comme chaque annÉe

Pour 2025, le montant des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales s’élevait à 45,2 milliards d’euros. Ils représentaient près de 30 % de l’ensemble des transferts financiers élargis ([33]) de l’État aux collectivités territoriales dans la loi de finances initiale pour 2025.

D’un montant de 27,4 milliards d’euros, la dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue le PSR le plus important, suivi par le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont le montant était évalué à 7,7 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2025.

Le projet de loi de finances pour 2026 évaluait le montant des PSR pour 2025 à 49,51 milliards d’euros ([34]), soit une hausse nominale de 4,28 milliards d’euros, mais une baisse de 901 millions d’euros (– 2 %) hors mesures de périmètre de la DGF, dont la réintégration au sein de la DGF de la fraction de TVA des régions correspondant à leur ancienne DGF.

Cette évolution reflétait plusieurs mouvements :

– une stabilité du niveau de la DGF à périmètre constant. À périmètre courant, plusieurs mesures modifient le montant de la DGF, qui s’élève à 32,58 milliards d’euros, dont la réintégration du montant correspondant à la fraction de TVA transférée aux régions, soit 5,2 milliards d’euros, en compensation de la suppression de leur DGF (fraction « ex-DGF ») en 2018 ;

– la diminution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) de 735 millions d’euros par rapport à sa hausse tendancielle anticipée pour 2026, correspondant à une hausse de 213 millions d’euros par rapport au montant inscrit en LFI pour 2025. Cette baisse résulte de la réduction de l’assiette des dépenses éligibles au FCTVA et du décalage de certains versements du fonds prévus à l’article 32 du projet de loi de finances pour 2026 ;

– la baisse de 1,2 milliard d’euros du PSR destiné à compenser la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels par rapport à sa hausse tendancielle anticipée pour 2026, correspondant à une baisse de 789 millions d’euros par rapport au montant inscrit en LFI pour 2025 ;

– l’augmentation des allocations compensatrices d’exonérations relatives à la fiscalité locale pour un montant de 186 millions d’euros ;

– le maintien d’importantes minorations des variables d’ajustement qui s’élèvent au total à 527 millions d’euros, contre 487 millions d’euros en 2025.

Évolution des PSR aux collectivitÉs territoriales entre la Loi de finances initiale pour 2025 et le projet de loi de finances pour 2026

(en euros)

PSR	LFI 2025	PLF 2026	Variation LFI25/PLF26
DGF	27 394 686 833	32 578 368 022	5 183 681 189
Dotation spéciale pour le logement des instituteurs	4 253 232	3 575 438	-677 794
Dotation de compensation des pertes de bases de la TP et de redevance des mines	30 000 000	15 000 000	-15 000 000
FCTVA	7 654 000 000	7 866 719 297	212 719 297
Allocations compensatrices d’exonérations relatives à la fiscalité locale	710 856 803	896 979 349	186 122 546
Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (dot2)	378 003 970	370 103 970	-7 900 000
Dotation élu local	123 506 000	123 506 000	0
PSR au profit de la collectivité de Corse	42 946 742	42 946 742	0
Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion	431 738 376	431 738 376	0
Dotation départementale d’équipement des collèges	326 317 000	326 317 000	0
Dotation régionale d’équipement scolaire	661 186 000	661 186 000	0
Dotation globale de construction et d’équipement scolaire	2 686 000	2 686 000	0
Dotation de compensation de la réforme de la TLV (réforme 2013)	4 000 000	3 308 187	-691 813
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes	187 975 518	59 537 455	-128 438 063
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des EPCI	740 565 262	610 772 436	-129 792 826
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des départements	1 204 315 500	1 174 315 500	-30 000 000
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions	278 463 770	97 697 769	-180 766 001
Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte	107 000 000	107 000 000	0
FDPTP	214 278 401	164 278 401	-50 000 000
Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires	6 822 000	6 822 000	0
Compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement des entreprises au versement transport	48 020 650	48 020 649	-1
PSR au profit de la collectivité territoriale de Guyane	27 000 000	27 000 000	0
PSR au profit des régions au titre de la neutralisation financière de la réforme de l’apprentissage	122 559 085	122 559 085	0
PSR au profit de la Polynésie française	90 552 000	90 552 000	0
Compensation de la réduction de 50 % des valeurs locatives de TFPB et de CFE des locaux industriels	4 291 098 809	3 501 958 378	-789 140 431
Compensation des contributeurs au FNGIR subissant une perte de base de CFE	3 000 000	3 000 000	0
PSR au titre de la compensation de la réforme 2023 de la TLV (réforme 2023)	33 366 000	33 366 000	0
PSR en faveur des communes nouvelles	24 400 000	33 201 983	8 801 983
PSR pertes exceptionnelles de recettes de TFPB	3 300 000	17 393 977	14 093 977
Compensation du recentrage de l’assiette de THRS (réforme 2025)	85 000 000	94 786 610	9 786 610
Total	45 231 897 951	49 514 696 624	+ 4 282 798 673

Source : commission des finances.

2.   La loi spéciale de 2024 a ÉtÉ enrichie d’un article reconduisant explicitement le montant des prÉlÈvements sur recettes destinÉs aux collectivitÉs territoriales
   1.   L’autorisation de continuer à percevoir les impôts emporte la reconduction des prélèvements sur recettes

● Ni la loi spéciale de 1979 ([35]) ni le projet de loi spéciale de 2024 ([36]) dans sa version initiale ne comportaient d’article visant à reconduire, au titre de l’exercice budgétaire suivant et jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances de l’année, les prélèvements sur recettes de l’État au bénéfice des collectivités territoriales.

À l’appui de ce choix, le Conseil d’État, dans son avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF ([37]) a estimé que l’autorisation de continuer à percevoir les impôts prévue à l’article 1er du projet de loi spéciale de 2024 « doit être regardée […] comme emportant, également, la reconduction des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales, soit pour un montant résultant des règles en vigueur qui leur sont applicables, soit pour celui fixé pour l’exercice précédent, […] lorsqu’il incombe, en vertu de ces règles, à la loi de finances de fixer leur montant, comme c’est notamment le cas pour la dotation globale de fonctionnement en application de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales ».

En effet, il résulte de la jurisprudence constitutionnelle ([38]) que « la finalité de la loi spéciale […] est de permettre qu’interviennent, en temps utile, c’est-à-dire avant le début de l’exercice budgétaire à venir, les seules mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances initiale de l’année ». Or relèvent de ces mesures « le respect des engagements européens de la France et le fonctionnement des collectivités territoriales ».

● La reconduction des PSR au profit des collectivités territoriales relève donc, pour le Conseil d’État, des « mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ». Cette reconduction est particulièrement nécessaire pour ceux de ces prélèvements qui, à l’instar de la dotation globale de fonctionnement (DGF), voient leur montant précisément fixé par la loi de finances. L’avis précité du Conseil d’État rappelle ainsi que l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le montant de DGF est fixé chaque année en loi de finances.

En ce qui concerne les autres PSR – ceux dont les modalités de calcul sont fixées par la loi –, leur montant fait l’objet d’une évaluation en loi de finances qui ne contraint pas leur niveau final. C’est en particulier le cas du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ([39]) dont le montant résulte directement du niveau d’investissement des collectivités territoriales.

Le Conseil d’État, qui établit dans son avis une telle distinction entre les PSR destinés aux collectivités, ne semble toutefois pas considérer qu’elle puisse entraîner de conséquences dans leurs modalités de reconduction.

Enfin, le périmètre et les montants des PSR reconduits ne sauraient différer de ceux évalués par la loi de finances initiale pour 2025, en ce qu’elle constitue le dernier exercice de référence en l’absence de règles en vigueur au 1er janvier 2026 les concernant. Les versements aux collectivités territoriales interviendraient donc dans leurs modalités de droit commun, soit par douzièmes, comme c’est le cas pour l’essentiel des composantes de la DGF, soit dans leur intégralité lorsque c’est d’ordinaire la modalité de gestion retenue.

2.   Le Parlement a introduit dans le projet de loi spéciale de 2024 un article reconduisant explicitement les prélèvements sur recettes destinés aux collectivités territoriales

L’article 2 de la loi spéciale du 20 décembre 2024 prévoit que, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2025, les PSR au profit des collectivités territoriales sont évalués à 45,058 milliards d’euros, soit un montant identique à celui inscrit en loi de finances pour 2024.

En outre, il présente le même tableau évaluant les différents PSR destinés aux collectivités territoriales que celui figurant à l’article 137 de la loi de finances pour 2024 ([40]).

Cet article a été introduit à l’Assemblée nationale par l’adoption d’un amendement de M. Delautrette (Socialistes et apparentés) visant à « sécuriser les ressources des collectivités territoriales » en inscrivant explicitement les montants des PSR destinés aux collectivités territoriales au sein de la loi spéciale par référence aux montants fixés dans la loi de finances pour 2024. Il a ensuite été adopté sans modification par le Sénat, ainsi que l’ensemble du projet de loi spéciale.

Dès lors, bien qu’il puisse apparaître superfétatoire, cet article traduit résolument la volonté du législateur de voir l’ensemble des PSR destinés aux collectivités territoriales reconduits dans leur montant jusqu’à l’adoption d’une loi de finances. Il semble ainsi contribuer à façonner les lois spéciales dont la survenue était jusqu’à présent exceptionnelle et qui, à mesure qu’elles deviennent moins rares, voient leur contenu se préciser.

2.   le dispositif proposÉ

Cet article inscrit explicitement dans la loi spéciale le montant évaluatif des prélèvements sur recettes destinés aux collectivités territoriales par référence aux montants inscrits à l’article 122 de la loi de finances pour 2025.

Comme le relève l’exposé des motifs du projet de loi, de la même manière que pour les plafonds de crédits pour les missions du budget général, il doit être considéré que ces montants ne constituent ni une évaluation définitive pour 2026, ni des planchers, en particulier pour les prélèvements sur recettes dont le montant est fixé par la loi de finances : ils ont vocation à être ajustés, à la hausse comme à la baisse, dans le cadre de la suite de la discussion parlementaire sur le projet de loi de finances.

Le rapporteur général propose d’adopter cet article sans modification afin d’expliciter la reconduction à l’identique des prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales en 2026 selon les montants établis en loi de finances pour 2025 jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026.

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• Article 3
  Autorisation de l’État à recourir à l’emprunt

1.   L’état du droit

● En application des 1° et 4° de l’article 26 de la LOLF aux termes desquels « le placement des disponibilités de l’État est effectué conformément aux autorisations annuelles générales ou particulières données par la loi de finances de l’année » et « l’émission, la conversion et la gestion des emprunts sont effectuées conformément aux autorisations annuelles générales ou particulières données par la loi de finances de l’année », la loi de finances autorise chaque année le ministre chargé des finances à procéder à des opérations en matière d’emprunt par l’État.

● Le 8° du I de l’article 34 de la LOLF dispose que la première partie de la loi de finances de l’année « comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26 » du même texte. En outre, le 9° du même I dispose qu’elle « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ainsi que, pour chaque budget annexe, le plafond de l’encours total de dette autorisé ». Ces dispositions figurent traditionnellement à l’article dit d’équilibre des lois de finances.

● Bien que l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances ne fasse pas expressément état de la nécessité que le projet de loi spéciale comporte un dispositif sur les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie, un tel dispositif se révèle indispensable pour assurer l’ouverture des crédits relevant des services votés.

En effet, si, dans son avis relatif à l’interprétation de l’article 45 de la LOLF ([41]), le Conseil d’État estime que « l’autorisation de recourir à l’emprunt ne saurait être assimilée à l’autorisation de percevoir l’impôt », il n’en relève pas moins que le caractère « significatif » de la part des emprunts dans le total des ressources annuelles de l’État « conditionne la possibilité même pour le Gouvernement d’ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Ces crédits doivent être ouverts en application du quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution. Dès lors, le Conseil d’État considère « qu’il appartient au Gouvernement […] d’inscrire dans le projet de loi spéciale des dispositions autorisant l’État à recourir à l’emprunt, d’une part, pour financer l’écart entre les dépenses se rapportant aux services votés et le produit des impôts existants », ce qui correspond à la notion de déficit à financer, « et, d’autre part, pour refinancer les emprunts venus à échéance », ce qui correspond à l’amortissement de la dette à moyen et long termes.

2.   Le Dispositif proposé

L’article 3 du projet de loi spéciale a pour objet d’accorder au ministre chargé des finances l’autorisation de « procéder à des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l’ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change, ainsi qu’à toute opération de gestion de la dette ou de la trésorerie de l’État ». Par ailleurs, une échéance est fixée, au terme de laquelle le dispositif devient inopérant : l’autorisation précitée ne serait accordée que « jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026 ».

Le dispositif proposé est plus réduit que celui figurant à l’article 48, dit article d’équilibre, du projet de loi de finances pour 2026 déposé le 14 octobre 2025 qui répondait précisément aux exigences précitées du 9° du I de l’article 34 de la LOLF : il ne comporte notamment aucun plafonnement ni de la variation nette de la dette négociable d’une durée supérieure à un an ni de l’encours total de dette autorisé pour chacun des budgets annexes. De telles dispositions, fixant un cadre économique et budgétaire pour l’année, ne sauraient en effet figurer que dans la loi de finances de l’année. La variation du plafond d’endettement dépend d’éléments que la loi spéciale n’a pas vocation à déterminer ou évaluer, tels que le montant des recettes, celui des dépenses – lequel figurera dans un décret relatif aux services votés – ainsi que les modalités de mobilisation de la dette à court terme et des autres ressources de trésorerie.

 

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