N° 2343

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 janvier 2026.

 

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France

(Procédure accélérée)

 

PAR M. Alexis JOLLY,

Député

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Voir le numéro : 2155.

SOMMAIRE

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Pages

Introduction

I. La France est une puissance spatiale de longue date dont les ambitions doivent être maintenues

A. La France s’est dotée d’une politique spatiale ambitieuse qui s’inscrit désormais dans un cadre international

1. La France, une puissance spatiale ancienne et de premier plan

2. L’action spatiale française trouve sa place dans un cadre international

B. L’agence spatiale européenne est un acteur clé de la politique spatiale contribuant au rayonnement de la France sur la scène internationale

1. Une agence influente, qui fête ses cinquante ans d’existence

2. Une agence au cœur de plusieurs réussites

C. Malgré des succès tangibles, les politiques spatiales française et européenne connaissent un relatif déclin auquel il est urgent de remédier

1. L’apparition de nouveaux défis justifiant une importante réforme de la politique spatiale

2. Des investissements insuffisants dans toutes les composantes du secteur spatial

II. La France souhaite pérenniser sa coopération avec l’Agence spatiale européenne par la conclusion d’un accord de siège

A. L’accord de siège doit renforcer l’attractivité de la France auprès de l’agence et, plus largement, des organisations internationales

1. Un accord issu d’une demande de l’Agence spatiale européenne

2. Un accord qui complète et assure la mise en œuvre de la convention de 1975 portant création de l’Agence spatiale européenne

B. L’accord prend la forme d’un texte de nature classique ne présentant aucune difficulté de mise en œuvre

Examen en commission

Annexe 1 : texte de la commission des affaires étrangères

Annexe 2 : liste des personnes auditionnées par le rapporteur

 

 

   Introduction

Le 17 décembre 2025, Ariane 6 lançait avec succès deux satellites du programme européen Galileo depuis le centre spatial guyanais (CSG) de Kourou. Il s’agissait là du quatrième vol commercial pour la fusée lourde européenne, inaugurée le 6 mars 2025. Ce projet découle du travail conjoint de l’Agence spatiale européenne et du Centre national d’études spatiales (CNES) visant à répondre aux besoins croissants du marché spatial et à garantir l’indépendance d’accès de l’Europe à l’espace. Il témoigne de la réussite, en six décennies d’existence, d’une politique spatiale axée sur les développements civils et reposant sur la science, la coopération et le commerce. Les États européens se classent aujourd’hui parmi les principales puissances spatiales au monde et disposent d’un secteur spatial dynamique et innovant.

La coopération entre nations européennes et avec des partenaires extérieurs s’est incarnée dans la mise en place d’institutions dédiées au développement de capacités spatiales à partir de la mise en commun de ressources techniques et financières. L’Agence spatiale européenne est l’une d’entre elles. Créée en 1975 et installée à Paris, cette organisation intergouvernementale concentre les ressources humaines et techniques de 23 États. Elle dispose d’une dizaine d’établissements dans le monde, abrite un peu plus de 2 500 agents et est dotée d’un budget général de 7,68 milliards d’euros en 2023. La convention du 30 mai 1975 portant création de l’Agence est assortie de cinq annexes ; la première traite de la question des privilèges et immunités dont l’institution et son personnel bénéficient.

Or, certaines des dispositions de cette annexe étant désormais datées, la France a accepté de répondre favorablement à une demande ancienne de l’Agence spatiale européenne en vue de conclure un accord de siège actualisant et complétant la convention de 1975. Cette décision participe de la politique d’attractivité de la France à l’égard des organisations internationales et reflète l’importance qu’elle accorde à sa politique spatiale, largement inscrite dans un cadre européen. Tel est l’enjeu du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France, signé à Paris, le 22 mars 2023.

 

 

I.   La France est une puissance spatiale de longue date dont les ambitions doivent être maintenues

La France compte traditionnellement parmi les grandes puissances spatiales. Dès 1965, elle est le troisième État à envoyer un satellite dans l’espace après les États‑Unis et l’Union des républiques socialistes soviétiques. Sa politique spatiale s’inscrit dans un cadre international, à la fois européen et intergouvernemental, qui paraît plus adapté à l’importance des investissements en jeu et aux finalités des programmes spatiaux entrepris. Elle accueille ainsi le siège de l’Agence spatiale européenne, qui fête, en 2025, son cinquantième anniversaire. Toutefois, notre pays est aujourd’hui confronté à des défis majeurs dont il ne semble pas avoir suffisamment pris la mesure.

A.   La France s’est dotée d’une politique spatiale ambitieuse qui s’inscrit désormais dans un cadre international

1.   La France, une puissance spatiale ancienne et de premier plan

Le programme spatial français est né au début des années 1960 sous l’impulsion du général de Gaulle. Dès 1961, la France s’est ainsi dotée d’une agence spatiale, le CNES, qui succède au Comité de recherches spatiales, créé en 1959. Son objectif est alors de développer un lanceur capable de mettre en orbite le premier satellite français. C’est chose faite en 1965 lorsque la fusée française Diamant A1 envoie pour la première fois dans l’espace et de manière autonome le satellite Astérix. Ce tir est effectué depuis le site d’Hammaguir, en Algérie, qui est remplacé par le centre spatial de Kourou à partir de 1964. Celui-ci a l’avantage de se situer à proximité de l’équateur, ce qui lui permet de bénéficier d’une plus grande énergie cinétique au moment du lancement.

L’industrie spatiale française représente un marché de plus de 11 milliards d’euros et emploie 70 000 personnes. La filière se déploie en particulier dans le secteur des satellites placés en orbite géostationnaire, qui a accompagné le développement de la télévision et d’internet. Son industrie profite d’une politique volontariste conduite par le CNES et largement financée par la commande publique pour ses volets civil et militaire.

 

 

 

 

 

 

L’industrie française du spatial

Source : M. Arnaud Saint-Martin et Mme Corinne Vignon, rapport fait au nom de la commission de la défense et des forces armées en conclusion d’une mission d’information flash sur « les satellites : applications militaires et stratégies industrielles », Assemblée nationale, XVIIe législature, n° 1425, 14 mai 2025.

La France est l’un des rares pays à disposer d’un accès souverain à l’espace, essentiel pour observer, détecter et communiquer, notamment dans le cadre de sa défense. Des satellites en orbite lui confèrent des capacités autonomes, malgré un recours grandissant à des partenariats étrangers et à des achats de service. La stratégie spatiale de défense de 2019 et la loi de programmation militaire de 2023 ([1]) ont permis d’accroître les capacités nationales ([2]).

Toutefois, pour des raisons budgétaires, mais aussi parce que la finalité des programmes spatiaux entrepris dépasse souvent le cadre national, les ambitions spatiales de la France se sont, dès le départ, définies dans un cadre international largement européen.

2.   L’action spatiale française trouve sa place dans un cadre international

Le spatial européen se développe au cours des années 1960 et 1970 dans un contexte de guerre froide et de « course à l’espace ». En effet, les gouvernements européens prennent conscience de la nécessité de mettre en commun leurs efforts nationaux, encore trop modestes, en matière de recherche spatiale sur la base d’une coopération entre nations portant essentiellement sur des programmes de développement de missiles balistiques intercontinentaux. Deux institutions européennes, créées au cours de la décennie 1960, jettent les bases d’une Europe de l’espace : le Centre européen pour la construction de lanceurs d’engins spatiaux (CECLES) et le Conseil européen de recherches spatiales (CERS). En juillet 1973, l’Allemagne fédérale, la France et le Royaume-Uni décident, par ailleurs, du financement commun d’un programme spatial. Le but est alors de soutenir la réalisation d’un lanceur désigné L3S (future Ariane) sous maîtrise d’œuvre française, un laboratoire à microgravité modulaire, Spacelab, souhaité par les Allemands, ainsi qu’un satellite d’observation maritime, Marots, proposé par les Britanniques ([3]).

Toutefois, les échecs répétés de la fusée Europa ([4]) et les divergences de vues entre États conduisent à faire évoluer la gouvernance du spatial européen. Le 30 mai 1975, tous les États membres du CECLES et du CERS signent une convention portant création de l’Agence spatiale européenne, qui assure l’unification des organismes existant jusqu’alors. Cette nouvelle organisation intergouvernementale poursuit la mission « d’assurer et de développer, à des fins exclusivement pacifiques, la coopération entre États européens en élaborant et en mettant en œuvre une politique spatiale européenne à long terme » ([5]) . Dans cette perspective, elle élabore et met en œuvre une politique spatiale européenne de long terme, qui s’appuie sur le concours de ses États membres.

B.   L’agence spatiale européenne est un acteur clé de la politique spatiale contribuant au rayonnement de la France sur la scène internationale

1.   Une agence influente, qui fête ses cinquante ans d’existence

L’Agence spatiale européenne compte aujourd’hui 23 États membres que sont l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède, la République tchèque et la Suisse. L’organisation compte également des États membres associés, la Slovaquie, la Lettonie et la Lituanie, ainsi que cinq membres dits coopérants – la Bulgarie, le Canada, Chypre, la Croatie et Malte –, qui participent ponctuellement à certains programmes au titre d’accords de coopération. Elle est dirigée par un conseil, chargé de fixer les lignes directrices du programme spatial européen (EU Agency for the Space Programme, EUSPA), au sein duquel chaque État membre dispose d’un représentant et d’une voix, quel que soit le montant de sa contribution financière.

Bien qu’elle soit issue de la volonté d’États européens et pour la plupart membres de l’Union européenne (UE), l’Agence spatiale européenne est une organisation intergouvernementale indépendante, fruit d’une coopération libre entre Nations. Les deux organisations coopèrent néanmoins étroitement sur le fondement d’un accord‑cadre de partenariat financier (FFPA) régulièrement révisé depuis sa signature en 2000 ; le traité de Lisbonne de 2007 consacre ses liens avec l’UE ([6]). En 2023, l’Agence spatiale européenne a, par exemple, conclu un accord avec l’UE en vue du développement d’une constellation de satellites, baptisée IRIS 2, visant à fournir des communications sécurisées aux États européens, tout en offrant une connectivité haut débit et ininterrompue à travers toute l’Europe. Elle a également conçu et développé des éléments du programme spatial de l’UE, comme les satellites du système mondial de navigation Galileo.

Lancement de deux satellites du programme Galileo par la fusée Ariane 6, le 17 décembre 2025

Source : « Ariane-6 réussit un nouveau lancement avec deux satellites du programme européen Galileo »,

Le Monde, le 17 décembre 2025.

L’organisation assure la gestion de plusieurs types de programme pour le compte de ses États membres :

– des programmes obligatoires, que les États définissent et financent proportionnellement à leur puissance économique ;

– des programmes optionnels, chaque pays décidant des programmes facultatifs auxquels il souhaite participer et du montant de ses contributions dédiées ;

– des programmes spatiaux de l’Union européenne, tels que Copernicus ([7])  et Galileo.

Le budget de l’organisation s’élève, en 2025, à 7,68 milliards d’euros ([8]). Le financement des programmes compétitifs répond au principe de « répartition géographique des contrats », défini à l’article IV de l’annexe V de la convention de 1975, garantissant que les États puissent bénéficier d’un retour proportionnel à leurs investissements.

Répartition des subventions accordées à l’Agence spatiale européenne par pays en 2023 (en pourcentage)

Source : Agence spatiale européenne.

2.   Une agence au cœur de plusieurs réussites

Progressivement et grâce au concours de l’Agence spatiale européenne, le secteur spatial européen s’est développé pour créer un paysage industriel renommé.

L’organisation s’est imposée comme un acteur mondial dans le domaine des sciences et des technologies spatiales, réalisant des percées qui élargissent notre compréhension de l’Univers, mais apportent également des avantages tangibles pour la vie sur Terre. Parmi ses réussites, peut être cité son leadership dans le domaine des sciences spatiales, avec les missions Giotto (1985), Rosetta (2004) et Gaia (2005) ; de l’observation de la Terre grâce à la mission Copernicus ; de l’exploration de la Terre (Earth Explorers) et de la météorologie, ainsi que du positionnement, de la navigation et de la synchronisation (PNT), à travers le système de navigation par satellite Galileo. Les travaux de l’organisation dans le domaine de l’exploration spatiale sont également mondialement reconnus.

L’Agence spatiale européenne constitue également un vecteur important de coopérations, d’abord entre ses États membres, mais aussi avec les principales agences spatiales à l’échelle internationale, qu’il s’agisse de la National Aeronautics and Space Administration (NASA) américaine, de la Japan Aerospace Exploration Agency (JAXA) ou de l’Indian Space Research Organisation (ISRO). Elles poursuivent ensemble des projets majeurs comme ceux de la station spatiale internationale (ISS) et du programme lunaire Artémis.

C.   Malgré des succès tangibles, les politiques spatiales française et européenne connaissent un relatif déclin auquel il est urgent de remédier

1.   L’apparition de nouveaux défis justifiant une importante réforme de la politique spatiale

La politique spatiale est aujourd’hui confrontée à de nouveaux défis et à la nécessité de se réformer, y compris sur le plan culturel. L’Europe a longtemps bâti une approche singulière, fondée sur la coopération, la science, et l’idée que les infrastructures orbitales doivent avant tout être utiles à ses citoyens. Ce récit a nourri une représentation de l’espace comme un domaine principalement civil, dans lequel se déploient des activités économiques et scientifiques.

Or, sous l’effet de la recomposition de l’environnement international, où les grandes puissances articulent leurs ambitions de manière brutale, l’espace va jouer un rôle stratégique croissant : en cas de choc majeur dans les prochaines années, les armées européennes auront besoin de capacités de communication, de navigation et de renseignement que seul l’espace est à même de leur fournir. Le conflit en Ukraine a ainsi largement démontré l’importance de disposer de capacités spatiales pour démultiplier l’efficacité militaire dans les opérations de combat ([9]).

Parallèlement, les réponses aux questions environnementales, météorologiques et climatiques passent aussi par une mobilisation dans le domaine spatial : les satellites d’observation de la Terre fournissent des informations uniquement mesurables depuis l’espace, telles que la température des eaux, la concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère ou encore la hauteur des vagues. Les données récoltées par les capacités spatiales sont également cruciales pour l’observation des catastrophes naturelles de grande ampleur, dont la fréquence s’est accrue au cours des dernières années. La protection de la planète et du climat figure d’ailleurs parmi les cinq ambitions de la stratégie 2040 de l’Agence : ses satellites Crysat-2, Smos, Goce, Aeolus et le système Copernicus fournissent, à titre gratuit et selon une logique de transparence climatique, des informations permettant de mesurer l’impact de l’activité humaine sur le climat et l’environnement.

En ce sens, l’espace est et sera un enjeu géopolitique déterminant pour l’évolution des relations internationales. Il appelle une attention accrue et un investissement financier conséquent que notre pays comme l’Europe peinent, pour l’heure, à mobiliser.

2.   Des investissements insuffisants dans toutes les composantes du secteur spatial

Les investissements publics dans le domaine spatial augmentent partout dans le monde, en particulier aux États-Unis et en Chine, tandis que ceux de l’Europe restent relativement modestes : à mesure que le secteur spatial se développe, la part européenne tend à diminuer. Les États-Unis ont ainsi représenté plus de 60 % des 122 milliards d’euros de financement public mondial dans ce secteur en 2024 ([10]). L’Europe, quant à elle, n’en a capté que 10 %, soit une baisse de cinq points de pourcentage par rapport à 2019.

Le contraste est encore plus frappant en matière de sécurité : alors que la défense représente plus de la moitié de toutes les dépenses publiques mondiales dans le domaine spatial, elle n’atteint que 15 % de ces mêmes dépenses en Europe. Il existe donc un risque pour le continent européen de perdre du terrain face à des acteurs plus compétitifs dans la course à l’espace. La fin de sa coopération avec Roscosmos, l’Agence spatiale russe, suite à l’invasion de l’Ukraine en février 2022, et les quatre années de retard pris par le programme Ariane 6 ont fragilisé l’accès des Européens à l’orbite basse et les ont donc rendus partiellement dépendants des Américains, principalement via SpaceX ([11]). Du fait de ses lacunes capacitaires et de ses dépendances, le modèle spatial européen pourrait se montrer insuffisant pour faire face à la survenue d’un conflit majeur sans l’aide des États‑Unis.

De plus, la commercialisation croissante de l’espace, stimulée par des entreprises privées à la recherche de technologies disruptives et de nouveaux systèmes commerciaux – appelés New Space –, transforme profondément le secteur. Elle remet en cause le modèle traditionnel du spatial porté par des acteurs souverains et des agences, et réduit les parts de marché accessibles aux Européens. Cette évolution présente des opportunités et des risques de marginalisation croissants. Si l’Europe ne parvient pas à se positionner sur le marché du vol habité, elle pourrait, par exemple, se voir exclue du travail de définition d’un cadre juridique applicable à l’exploration spatiale. À l’inverse, ce secteur est susceptible d’offrir de nombreuses possibilités, celui-ci ne se limitant pas au tourisme dans l’espace, notamment pour se positionner sur des segments stratégiques et promouvoir un modèle alliant innovation privée et soutien public. Le projet Susie d’ArianeGroup, une capsule capable de transporter des équipages vers l’ISS ou d’autres missions en orbite basse, est un exemple d’initiatives susceptibles de donner une nouvelle dimension à Ariane 6 ([12]).

Un premier effort budgétaire a été consenti pour soutenir l’Agence spatiale européenne à la suite du sommet de Brême des 26 et 27 novembre 2025. Son budget est ainsi en hausse de 30 % (17 % en prenant en compte l’inflation) pour atteindre un montant trisannuel de 22,07 milliards d’euros pour la période 2026‑2028 : son programme scientifique – le seul que les États membres ont l’obligation de financer – voit son budget augmenter de près de 19 % (+ 600 millions d’euros) ([13]). Cependant, la France, historiquement premier pourvoyeur de l’organisation, se classe désormais au deuxième rang en termes de contributions avec un budget de 3,7 milliards d’euros pour la période 2026-2028, loin derrière l’Allemagne (5,1 milliards d’euros, soit une hausse de 45,8 %) et devant l’Italie (3,5 milliards d’euros). En tenant compte de l’inflation, les contributions françaises et italiennes stagnent (+ 0 % pour la France), voire régressent légèrement (- 1 % pour l’Italie) par rapport au précédent conseil ministériel de l’Agence organisé en 2022.

Ce recul traduit, plus largement, le retard pris par notre pays face à l’Allemagne, qui a décidé de faire du spatial l’une de ses nouvelles priorités. Cette dernière a ainsi présenté, le 19 novembre 2025, sa stratégie nationale globale (Space Safety and Security Strategy) – civile et militaire – conçue selon une approche interministérielle et organisée autour de trois axes :

– l’identification des risques et menaces et le développement d’options pour y répondre ;

– la promotion d’un ordre international basé sur la coopération et la durabilité des activités spatiales, qui implique un renforcement de la coopération avec l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne ;

– le développement de capacités de dissuasion et de défense dans l’espace et le renforcement de la résilience.

La stratégie allemande s’inscrit dans le prolongement de l’annonce faite en septembre 2025 par le ministre de la défense, Boris Pistorius, d’investir une somme record de 35 milliards d’euros dans le spatial de défense sur une période de cinq ans (2025‑2030) ([14]). L’Allemagne opère ainsi un revirement, passant d’une posture passive à une politique dissuasive sur les plans capacitaire – par des investissements dans des capacités spatiales à la fois duales et à des fins purement militaires – et doctrinal pour protéger ses systèmes spatiaux, se défendre face à des attaques et dissuader ses adversaires d’agir de manière agressive dans l’espace. Ses objectifs sont d’ailleurs similaires à ceux développés par la stratégie française sur le spatial de défense de 2019.

En outre, ces annonces doivent être mises en perspective avec les orientations de la stratégie spatiale française, publiée le 12 novembre 2025 ([15]), qui s’articulent autour de la relance du partenariat franco‑allemand. Sur le plan capacitaire, la France souhaite faire le pari de la préférence européenne, de champions européens compétitifs et de l’interopérabilité de ses systèmes avec ceux de ses partenaires les plus proches (Allemagne et Italie). Toutefois, l’Allemagne ne semble guère manifester d’ouverture en la matière : elle ne souhaite pas appliquer le principe de préférence européenne et mise sur la concurrence des acteurs, y compris européens. Il s’agit donc là d’un point de vigilance important pour notre pays. De même, le rapporteur appelle à la prudence quant à la mise en œuvre effective de la stratégie spatiale nationale, qui ne peut se réduire à des effets d’annonce mais doit se traduire dans les faits et rapidement. L’approbation de l’accord de siège avec l’Agence spatiale européenne représenterait un signal fort en faveur de la montée en puissance de notre politique spatiale en pérennisant les relations de notre pays avec cette organisation de premier plan.

Par ailleurs, la présence du siège de l’Agence en France est un levier important pour notre pays afin de peser sur sa gouvernance et son positionnement, et d’éviter une forme d’isolement en son sein. En effet, la France conteste le principe du retour géographique ([16]), qui peut constituer un frein restreignant la capacité de l’organisation à innover et à assurer sa compétitivité à l’international, et appelle à appliquer une préférence européenne systématique. Il est donc important de conserver des liens privilégiés avec l’Agence spatiale européenne pour peser sur son évolution dans les années à venir. Le présent accord y contribue.

Enfin, le rapporteur souhaite privilégier la coopération intergouvernementale à une européanisation de la politique spatiale. En ce sens, il est favorable à conserver une Agence spatiale européenne forte, dotée de moyens importants dont les relations avec la France seront pérennes et étroites pour les années à venir.

II.   La France souhaite pérenniser sa coopération avec l’Agence spatiale européenne par la conclusion d’un accord de siège

A.   L’accord de siège doit renforcer l’attractivité de la France auprès de l’agence et, plus largement, des organisations internationales

1.   Un accord issu d’une demande de l’Agence spatiale européenne

Le siège de l’Agence spatiale européenne se situe à Paris, dans le XVe arrondissement. L’établissement accueille le bureau du directeur général et ceux de la plupart des directeurs de programmes de l’institution, ainsi que l’essentiel de ses fonctions administratives (stratégie, relations internationales, service juridique, communication, finances, budget, audit et personnel). L’organisation dispose également d’un site, dit Daumesnil, dans le XIIe arrondissement où se situe la direction du transport spatial, ainsi que des installations et moyens concentrés au sein du CSG.

En 2016 déjà, alors que l’Agence spatiale européenne devait changer d’emplacement, elle invitait la France à confirmer qu’elle demeurait exonérée de toute taxe liée à la transaction et au transfert de propriété du nouveau bâtiment. Elle incitait surtout notre pays à conclure un accord d’établissement lui octroyant des conditions favorables équivalentes à celles accordées à d’autres organisations internationales ayant leur siège sur notre territoire : étaient explicitement citées l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et Interpol. Or, jusqu’alors, la position française a toujours été de souligner que l’Agence bénéficiait déjà d’immunités et de privilèges consignés dans l’annexe I de la convention de 1975, et qu’un accord de siège n’apporterait rien de plus.

Pour autant, la négociation d’un tel accord présente plusieurs intérêts. Il permet d’abord d’actualiser un texte désormais daté sur diverses questions à l’instar de celles relatives aux privilèges et immunités, à la taxe sur la valeur ajoutée et au statut des conjoints, notamment. Il participe ensuite d’une politique d’attractivité de la France à l’égard des organisations internationales. Cette politique représente un enjeu prioritaire pour notre pays en termes d’influence, de rayonnement international et de retombées économiques. Son objectif est double. Il s’agit, d’une part, de faciliter l’installation de nouvelles organisations internationales en France, si celles-ci souhaitent y implanter leur siège ou un bureau de taille conséquente : c’est le cas de la Banque des règlements internationaux (BRI), qui s’est installée à Paris, le 13 septembre 2021, et de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), qui a ouvert une académie de santé à Lyon, le 20 juin 2024. Il convient, d’autre part, d’améliorer les conditions des organisations internationales déjà présentes en France, ce qui implique bien souvent une réouverture des négociations de leur accord de siège ou la négociation d’un protocole de sécurité sociale avec la France. Le 22 novembre 2023, l’organisation du système Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (CGIAR) a, par exemple, présenté un avenant en vue de la modification de son accord de siège et relatif à ses privilèges et immunités sur le territoire français.

Conformément au mandat qu’elle a reçu de ses États membres lors du conseil restreint du 14 juin 2017, l’Agence spatiale européenne a réitéré son souhait de conclure avec la France un accord de siège, obtenant une suite favorable de la part de notre pays. Un premier projet de texte a été transmis à l’administration française en juillet 2017 ; il comportait toutefois un sujet de blocage important autour de la question de l’application du taux effectif sur les salaires. Les négociations ont longtemps achoppé sur ce point mais ont finalement abouti à un texte soutenu à l’unanimité par le comité financier et d’audit de l’Agence, en février 2023, avant d’être signé à Paris, le 22 mars de la même année.

Ce texte est de facture classique et très similaire à de nombreux accords de siège ([17]) conclus entre l’Agence spatiale européenne et des États membres, lesquels intègrent l’ensemble des dispositions de l’accord, notamment quant aux privilèges et immunités du personnel de haut rang, au statut de chef de mission diplomatique et au permis de travail des membres de la famille du personnel. En revanche, ils diffèrent en ce qu’ils ne contiennent aucune disposition équivalente sur le principe de taux effectif, contrairement au présent texte (article 17).

2.   Un accord qui complète et assure la mise en œuvre de la convention de 1975 portant création de l’Agence spatiale européenne

Le présent accord s’inscrit dans le prolongement de la convention de 1975 et de son annexe I relative aux privilèges et immunités de l’Agence. L’article XV, alinéa 3, de ladite convention précise, en effet, que des accords concernant le siège de l’organisation et les établissements créés conformément à la convention sont conclus entre l’institution et les États membres sur le territoire desquels sont situés lesdits siège et établissements. De même, l’article XXVIII dispose que l’Agence peut conclure avec un État des accords complémentaires en vue de l’exécution des dispositions de cette même annexe.

En plus de la question du siège de l’Agence spatiale européenne présent dans le XVe arrondissement de Paris, l’accord examiné a également vocation à régir les autres établissements appartenant à l’organisation et présents sur le territoire français dont le site Daumesnil et les moyens et installations du CSG.

B.   L’accord prend la forme d’un texte de nature classique ne présentant aucune difficulté de mise en œuvre

L’accord examiné comporte un préambule, 4 chapitres et 28 articles sans annexe ni déclaration ou réserve.

Le préambule établit le cadre historique et juridique relatif à l’évolution des activités conduites par l’Agence en France. Il se réfère ainsi à la convention constitutive de 1975, à l’accord de sécurité sociale signé le 18 mai 1979 ([18]) ainsi qu’à l’accord relatif au Centre spatial guyanais et aux prestations associées, dit accord CSG, du 18 décembre 2008 ([19]). Ces deux derniers accords demeurent en vigueur et ne sont donc nullement affectés par le présent texte.

L’article 1er définit classiquement les termes utilisés dans l’accord sans spécificité à signaler.

L’article 2 rappelle l’objet de l’accord tendant à fixer les modalités de mise en place, d’exploitation et de fonctionnement des sites de l’Agence spatiale européenne en France.

L’article 3 prévoit que l’organisation dispose du droit exclusif d’utiliser ses sites. Elle est la seule propriétaire des éventuelles installations qui y sont construites. L’article dispose que la France y garantit la circulation continue et sans entrave, prend toutes les mesures utiles pour assurer la protection desdits sites et des personnes et apporte conseil et assistance en matière de sécurité et en cas de menace. Si l’Agence, en tant qu’organisation internationale, n’est pas soumise au droit interne de ses États membres, elle doit toutefois respecter les règles applicables en matière de construction d’installations et de routes.

Selon les termes de l’article 4, la France fait tout ce qui est en son pouvoir pour aider l’institution à procéder à l’établissement de ses sites et à leur éventuelle extension sur son territoire, et pour en assurer le bon fonctionnement. Elle s’efforce de ne prendre aucune décision qui aurait pour conséquence d’entraver les activités de l’Agence.

La France s’engage, au titre de l’article 5, à délivrer gratuitement et sans délai tous les permis dont l’Agence peut avoir besoin.

L’article 6 établit que l’organisation coopère en tout temps avec les autorités françaises compétentes en vue, notamment, de faciliter une bonne administration de la justice, d’assurer le respect des règlements de police et ceux qui concernent des sujets sensibles tels que la manipulation d’explosifs et de matières inflammables. Il s’articule avec l’article 7 de l’accord CSG, selon lequel l’Agence respecte la législation et la réglementation applicable au centre de Kourou en matière de sauvegarde et de sûreté, et s’engage à permettre leur application.

L’article 7 précise que l’institution est habilitée à installer et à utiliser des systèmes de télécommunication sur ses sites et jouit de la même protection que celle octroyée aux radiocommunications de l’État français en matière d’interférences. Ces dispositions doivent toutefois respecter le code des postes et des communications électroniques et ne peuvent s’y substituer.

L’article 8 établit l’inviolabilité des sites de l’Agence spatiale européenne. Ceux-ci ne peuvent donc être perquisitionnés, réquisitionnés, confisqués ou expropriés. Seul le directeur général de l’organisation ou la personne explicitement nommée par lui à cet effet peut autoriser une personne à entrer dans ses locaux.

Conformément à l’article 9, l’accord examiné s’applique au CSG sans préjudice des dispositions de l’accord le concernant spécifiquement. Cette formulation générale vise à ce que l’entièreté de l’accord CSG prime en cas de conflit avec les dispositions de l’accord de siège. Elle entend surtout assurer que les articles prévoyant un usage exclusif par l’Agence des sites qu’elle utilise, ainsi que leur inviolabilité, ne puissent être interprétés de manière à changer le régime spécifique prévu par le CSG : ce site appartient à la France et l’Agence spatiale en fait un usage non exclusif selon les modalités prévues par ledit accord.

L’article 10 indique qu’en matière de correspondances, l’Agence bénéficie des mêmes privilèges et immunités que ceux accordés aux courriers et valises diplomatiques. En particulier, l’inviolabilité de ses archives, prévue à l’article III de l’annexe I de la convention de 1975, est appliquée selon une définition extensive de ces dernières.

L’organisation, ses biens mobiliers ou immobiliers, revenus et tous autres avoirs, sont exonérés, dans le cadre des activités officielles de l’Agence, de tous impôts et taxes, en vertu de l’article 11. L’accord élargit le champ des exonérations d’impôts et de droits de douane obtenus par l’institution dans le cadre de ses activités officielles par rapport aux privilèges de nature fiscale et douanière énoncés à l’annexe I de la convention de 1975. Le premier paragraphe de l’article 11 prévoit, en effet, que les exonérations d’impôts et de taxes sur les revenus et autres avoirs s’appliquent aux revenus perçus sur l’ensemble du territoire, peu importe l’échelon administratif, « que ceux-ci soient perçus au niveau national, par les régions, départements ou municipalités, en métropole ou en outre‑mer, pourvu qu’il ne s’agisse pas d’impôts ou taxes perçus en contrepartie de services particuliers rendus ». Ces exonérations incluent la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les droits d’accise et les taxes sur les conventions d’assurance alors que l’annexe I de la convention de 1975 ne prévoyait aucune exonération applicable aux impôts directs.

Ces mesures fiscales et douanières auront des incidences budgétaires favorables pour l’Agence. Elles permettront à cette organisation internationale de diminuer sa charge fiscale sur un nombre conséquent de dépenses relatives à ses activités officielles. Elles entraîneront, côté français, de moindres recettes fiscales pour un montant qui devrait rester très réduit. Ce dernier demeure toutefois difficilement chiffrable, notamment en ce qui concerne l’impôt sur le revenu : le système français du quotient familial rend malaisé l’évaluation d’une mesure d’exonération sans connaître les montants des rémunérations ni la composition du foyer fiscal de chaque agent.

Dans le prolongement de l’article 11, les articles 12 et 13 établissent les règles applicables en matière d’exonérations pour l’importation et l’exportation de biens, matériels et services, ainsi que l’achat et l’importation de véhicules de l’Agence. Dans le premier cas, s’applique une exonération de tous droits, impôts et taxes directs ou indirects dont le bénéfice exclut toutefois la possibilité de vendre ou de céder les biens, matériels et services qui en profitent. Les véhicules servant à l’organisation sont aussi exonérés de taxe sur la valeur ajoutée, des droits de douane et autres droits d’importation, de même que de taxes sur les certificats d’immatriculation et de droits sur les carburants et les lubrifiants qu’ils utilisent dans une limite de 200 litres mensuels par véhicule.

L’article 14 prévoit que les membres du personnel de l’institution qui exercent leurs fonctions en France jouissent des privilèges et immunités prévus à l’article XVI de l’annexe I de la convention de 1975. Ceux-ci impliquent notamment qu’ils ne sont soumis, de même que leur famille, à aucune obligation de solliciter un permis de travail et de séjour ni à aucune restriction à l’immigration ; qu’ils bénéficient d’un titre de séjour spécial ; que les membres de leur famille peuvent exercer une activité professionnelle en France ; qu’ils peuvent importer et exporter, à leur première prise de fonction et à la cessation de cette dernière, leur mobilier, leurs effets personnels et leur automobile, sous réserve du respect des conditions jugées nécessaires par les autorités compétentes. Il est estimé que le nombre d’agents susceptibles de bénéficier de ces privilèges et immunités est de 375, auxquels peuvent s’ajouter les titulaires d’un titre de séjour spécial et les ayants droit (conjoints et enfants).

Conformément à l’article 15, le directeur général de l’Agence spatiale européenne jouit des privilèges et immunités reconnus au chef d’une mission diplomatique ([20]) accrédité en France. Les membres du personnel de haut rang bénéficient des mêmes privilèges que ceux reconnus par la France aux agents des missions diplomatiques établies sur son territoire. Seule fait exception l’immunité de juridiction dans le cas d’infractions à la réglementation de la circulation automobile commise par un membre du personnel ou de dommage causé par un véhicule à moteur qui lui appartient ou qu’il conduit.

L’article 16 rappelle que les règles applicables en matière de sécurité sociale demeurent inchangées puisqu’elles restent celles définies dans l’accord de sécurité sociale conclu entre l’Agence spatiale européenne et le gouvernement de la République française, le 18 mai 1979. L’étude d’impact du présent projet de loi suggère que l’Agence procède cependant, à moyen terme, à la compilation des divers statuts des personnels qui y travaillent de manière permanente ou temporaire. Le cas échéant, tout ajustement dans ce domaine, dans son principe comme dans ses modalités, devra faire l’objet de discussions préalables avec la direction de la sécurité sociale du ministère en charge du travail et des solidarités.

La France accepte, en vertu de l’article 17, de renoncer à l’application du taux effectif au titre des traitements et émoluments versés par l’Agence. En effet, traditionnellement, les fonctionnaires internationaux sont exonérés de toute imposition sur le revenu portant sur les émoluments versés par les organisations internationales ayant leur siège en France. Toutefois, la convention de 1975 précisait que ces émoluments devaient être pris en compte dans l’imposition d’autres revenus, par exemple immobiliers. L’accord de siège supprime cette précision à la condition que les membres du personnel de l’Agence déposent une déclaration mentionnant le montant de leurs revenus exonérés afin de ne pas bénéficier d’avantages sociaux indus.

Les articles 18 et 19 organisent l’entrée, le séjour et la sortie du territoire français de certaines catégories de personnes, au premier rang desquelles les représentants des États membres et les membres de l’institution. La France reconnaît ainsi, sauf si un motif d’ordre public s’y oppose, la libre entrée et sortie sur son territoire de plusieurs catégories de personnes dont les représentants des États membres, les membres du personnel et leurs familles, ainsi que les experts, stagiaires ou toute autre personne invitée par l’Agence à des fins officielles.

Afin de faciliter les conditions de vie des membres du personnel de l’organisation, de leurs familles et de leurs personnels de maison, ainsi que des experts associés et de leurs familles s’ils sont titulaires de permis de séjour spéciaux, la France reconnaît leur permis de conduire étranger durant toute la durée de leur mission en vertu de l’article 20.

L’article 21 établit un comité consultatif mixte afin de permettre des consultations entre les autorités compétentes françaises et l’Agence. Ce dernier, présidé par une personne faisant consensus, peut se réunir aussi souvent que nécessaire. Par ailleurs, il doit être obligatoirement consulté si la France est contrainte de prendre des décisions susceptibles d’interférer avec les activités de l’organisation.

Il est précisé, à l’article 22, que l’usage des privilèges et immunités est conféré dans le seul intérêt de l’Agence spatiale européenne et non pour le bénéfice personnel d’un individu.

L’article 23 rappelle que sur les plans national comme international, la responsabilité de la France ne peut être engagée au titre des activités conduites par l’Agence sur son territoire du fait d’actes ou d’omissions de l’Agence ou de ses représentants, agissant ou s’abstenant d’agir dans les limites de leurs fonctions.

Les articles 24, 25, 26 et 27 établissent les conditions d’entrée en vigueur, de durée, de révision et d’extinction de l’accord. Ce dernier entre en vigueur à la date où les parties échangent les instruments de ratification ou d’approbation et demeure effectif aussi longtemps que l’organisation possède, exploite ou utilise un ou plusieurs sites sur le territoire français. Il peut être révisé d’un commun accord entre les parties et prend fin, soit à la dissolution de l’Agence, soit au moment où prend effet la dénonciation par la France de la convention de 1975. Les parties peuvent aussi décider conjointement de mettre fin à l’application du présent accord pour un site spécifique.

Dans le cas de la dissolution de l’Agence, et conformément aux dispositions de l’article XXV de la convention de 1975, il est désigné un organe de liquidation qui traite avec la France. La personnalité juridique de l’Agence subsiste pour les besoins de la liquidation. L’actif est réparti entre les États membres de l’organisation au moment de la dissolution, au prorata des contributions effectivement versées par eux depuis qu’ils sont parties à la convention. S’il existe un passif, celui‑ci est pris en charge par ces mêmes États au prorata des contributions fixées pour l’exercice financier en cours.

Dans l’hypothèse où la convention de 1975 ferait l’objet d’une dénonciation par la France, l’article XXIV de ladite convention trouverait à s’appliquer. La France serait alors tenue d’indemniser l’Agence pour toute perte de biens subie sur son territoire, à moins qu’un accord spécial ne soit conclu avec l’institution, assurant à celle‑ci la continuation de l’usage de ses biens ou la poursuite de certaines de ses activités sur son territoire.

L’article 28 fixe les règles relatives au règlement des différends. La voie de la négociation est privilégiée. Dans le cas où celle-ci ne serait pas suffisante, il est entendu que le différend entre la France et l’Agence peut être soumis par l’une ou l’autre partie à un tribunal arbitral, après notification à l’autre partie.

 

   Examen en commission

Le mercredi 14 janvier 2026, à 9 heures, la commission examine le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France.

M. le président Bruno Fuchs. Mes chers collègues, notre ordre du jour appelle l’examen du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France (n° 2155). Cet accord a été signé à Paris le 22 mars 2023.

L’Agence spatiale européenne (ESA) a été créée en 1975. Elle a pour mission d’élaborer et de mettre en œuvre certaines activités de programmes européens dans le domaine spatial. Elle compte vingt-trois États membres, une dizaine d’établissements dans le monde et un peu plus de 2 500 agents, pour un budget général d’un peu plus de 8 milliards d’euros.

Son siège et ses bureaux se trouvent dans notre capitale, ce qui est important pour la France. Au sein des questions de souveraineté qui se posent de façon sans cesse accrue, celle du spatial est absolument centrale dans le nouveau monde qui est en train de se dégager ou de s’organiser.

Au contexte stratégique et de souveraineté s’ajoute celui de la concurrence bien plus forte qu’auparavant, qui a amené les autorités françaises à renforcer l’accent mis sur l’attractivité de notre pays à l’égard des organisations internationales Cette orientation est notamment illustrée par l’installation récente d’un bureau de la Banque des règlements internationaux (BRI) à Paris et de l’Académie de santé de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) à Lyon.

Tel est le contexte dans lequel il a été décidé de donner suite à la demande de l’ESA de bénéficier d’un accord de siège, qui concerne ses installations en France. Le présent projet de loi vise à l’approuver. Je ne doute pas que notre commission y soit favorable.

M. Alexis Jolly, rapporteur. Avant de présenter le contenu de l’accord, qui n’appelle pas de longs développements s’agissant d’un texte très technique, je dirai un mot du contexte dans lequel il s’inscrit.

La France est, depuis toujours, une nation spatiale de premier plan. Dès 1965, notre pays s’est imposé comme la troisième puissance au monde capable d’envoyer un satellite dans l’espace, juste après les États-Unis et l’Union soviétique. Il s’est doté d’institutions remarquables telles que le Centre national d’études spatiales (CNES), qui a donné à la France sa place à la table des puissances spatiales.

Nous disposons d’une industrie spatiale forte, qu’il nous faut préserver. Elle représente un marché de plus de 11 milliards d’euros et emploie quelque 70 000 personnes – industriels, entreprises de sous-traitance, start-up, ingénieurs, ouvriers. Elle incarne à bien des égards l’excellence française. Cette expertise est essentielle pour garantir l’indépendance de la nation. La France est l’un des rares pays à disposer d’un accès souverain à l’espace, indispensable pour observer, détecter et communiquer.

Outre son intérêt stratégique en matière de défense, le secteur spatial est aussi central dans d’autres domaines, tels que le suivi des questions climatiques, grâce à des satellites d’observation de la Terre fournissant des informations précieuses, mesurables exclusivement de l’espace, sur la température des eaux, la concentration des gaz à effet de serre (GES) et la hauteur des vagues. En ce sens, le spatial est et restera un élément décisif de la compréhension de notre planète et de la structuration des relations internationales.

Toutefois, cette politique spatiale est soumise à de nouveaux défis, qui sont autant de sources de déstabilisation potentielle. D’abord, la recomposition de l’environnement international ainsi que l’ambition de grandes puissances qui n’hésitent plus à exprimer leurs revendications territoriales et économiques par la force renforcent le rôle stratégique croissant de l’espace dans le champ militaire. La guerre en Ukraine démontre combien il importe de disposer de capacités spatiales pour démultiplier l’efficacité militaire des opérations de combat.

Ensuite, nous assistons à une commercialisation croissante de l’espace, accélérée par l’émergence d’acteurs privés d’envergure, de la recherche de technologies disruptives et de nouveaux systèmes commerciaux formant ce qu’on appelle communément le New Space. Tout cela transforme profondément le secteur en remettant en cause le modèle traditionnel du spatial porté par des acteurs souverains étatiques et par des agences, sans toutefois invalider le rôle de la puissance publique, notamment de ses capacités de soutien : une entreprise comme SpaceX, très attractive dans la conception, la fabrication et le lancement de fusées et d’engins spatiaux, demeure stimulée par de très nombreux financements et commandes publics.

Or la France et plus largement l’Union européenne sont insuffisamment outillées pour faire face à ces engagements. D’abord, l’Europe, très présente dans le domaine spatial, a conçu sa politique sur une représentation de l’espace comme un domaine principalement civil, au service d’activités économiques et scientifiques, et non dans sa dimension militaire. Ensuite, l’Europe investit trop peu dans le spatial, ce qui lui fait courir le risque d’être peu à peu marginalisée.

La France, traditionnellement première puissance spatiale européenne, est malheureusement reléguée au second plan derrière une Allemagne de plus en plus offensive, qui a redéfini sa stratégie spatiale, notamment en novembre dernier, et s’apprête à investir près de 35 milliards d’euros dans le spatial de défense d’ici à 2030. J’appelle l’attention sur ce point fondamental : l’enjeu est de ne pas laisser l’Allemagne prendre le dessus sur le spatial français, de ne pas nous laisser abuser par les nouvelles ambitions allemandes et de redevenir une grande puissance militaire stratégique. Il s’agit d’un enjeu géostratégique majeur pour la France dans ce second quart du XXIe siècle.

Ce différentiel s’observe par exemple dans le financement de l’ESA. Lors du sommet de Brême des 26 et 27 novembre 2025, la France s’est engagée à financer l’agence à hauteur de 3,7 milliards d’euros pour la période 2026-2028, soit un budget constant en tenant compte de l’inflation, contre 5,1 milliards d’euros pour l’Allemagne, ce qui représente une hausse de sa contribution de plus de 45 %.

Dans ces conditions, il est nécessaire que la France se mobilise pour compter davantage à l’avenir. Certes, le président de la République a présenté, le 12 novembre dernier, la stratégie nationale spatiale 2040 afin d’impulser un nouvel élan dans ce domaine. Encore faut-il donner les moyens à cette stratégie de se déployer correctement et rapidement.

C’est dans cette perspective et avec cette ambition que je souhaite que nous soutenions la conclusion de l’accord de siège entre l’ESA et notre pays. Il contribuera à faciliter le travail des personnels de l’agence ainsi que leurs conditions de vie et celles de leurs familles, et assurera la pérennisation de nos relations avec cette organisation intergouvernementale, qui participe au rayonnement international de la France dans le domaine spatial.

En effet, l’ESA jouit d’une renommée mondiale. Elle s’est illustrée dans de nombreux domaines, des sciences spatiales à l’observation et l’exploration de la Terre en passant par la navigation par satellite. On peut penser à la réussite des missions Giotto et Copernicus dans le champ de l’exploration du système solaire et de l’observation de la Terre ainsi qu’au système de navigation par satellite Galileo.

Par ailleurs, elle contribue à renforcer les coopérations entre ses vingt-trois États membres et avec les principales agences spatiales internationales telles que la NASA. Elle collabore notamment à la Station spatiale internationale (ISS) et au programme lunaire Artemis. Je préfère la coopération intergouvernementale à l’intégration européenne de notre politique spatiale. Le maintien du siège de l’agence en France assurera notre influence sur l’évolution de son mode de gouvernance et de sa politique et, plus largement, contribuera à l’attractivité de notre pays auprès des organisations internationales désireuses de s’installer sur notre territoire.

Concernant l’accord qui nous est soumis, les considérations techniques figurent dans le rapport. Le texte permet d’actualiser et de mettre en œuvre certaines dispositions de la convention du 30 mai 1975 portant création de l’Agence spatiale européenne, en particulier de son annexe I relative aux privilèges et immunités dont l’institution et son personnel bénéficient.

Il s’agit d’un texte classique, très similaire aux accords de sièges que l’organisation a conclus avec certains de ses États membres. On y retrouve des dispositions analogues concernant les privilèges et les immunités du personnel de haut rang, le statut du chef de mission diplomatique et le permis de travail des membres de la famille du personnel.

Il en diffère sur l’application d’un taux effectif au titre des traitements et émoluments versés par l’ESA. La France a consenti un effort important en acceptant une exemption d’application de ce taux à la condition que les membres du personnel de l’organisation, qui sont au nombre de 375, déposent une déclaration mentionnant le montant de leurs revenus exonérés, afin de ne pas bénéficier d’avantages sociaux indus. Il s’agit certes d’un geste non négligeable de notre pays en faveur de l’institution, mais ses conséquences sur les finances publiques seront mineures étant donné le faible nombre de personnes concernées.

D’après les informations qui nous ont été transmises, l’application de cet accord ne soulève pas de difficulté notable et s’avère globalement positive pour notre pays. Par ailleurs, il n’invalide ni l’accord de sécurité sociale signé par la France avec l’ESA en 1979 ni l’accord relatif au Centre spatial guyanais (CSG) et aux prestations associées conclues en 2008. Je vous invite, chers collègues, à adopter le projet de loi.

M. le président Bruno Fuchs. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

M. Stéphane Hablot (SOC). L’accord de siège concernant les installations de l’ESA en France est un texte technique harmonisant le statut de l’ESA avec celui des autres organisations internationales accueillies par la France. Notre groupe votera le texte.

Toutefois, un complément d’information sur la situation du secteur spatial européen serait utile. Entre l’arrêt d’Ariane 5 et les retards d’Ariane 6, notre continent a connu une rupture temporaire de son accès autonome à l’espace. Nous avons dû recourir, même pour des programmes essentiels comme Galileo, à des lanceurs non-européens. Cet épisode a révélé une vulnérabilité structurelle.

Les responsables reconnaissent eux-mêmes que, si l’Europe représente environ 20 % de l’économie mondiale, elle concentre une part bien moindre des investissements spatiaux mondiaux, très loin derrière les États-Unis. Pendant que l’Europe peine à sécuriser ses capacités industrielles, les acteurs privés, américains notamment, déploient des constellations de plusieurs milliers de satellites qui redéfinissent les équilibres économiques et stratégiques de l’espace.

La France reste un pilier historique de l’Europe spatiale ; elle n’en est plus le premier contributeur. Cela doit nous alerter, car l’espace n’est pas un secteur parmi d’autres, mais un enjeu de souveraineté. Héberger le siège de l’ESA à Paris est certes un honneur, mais un accord de siège ne fait pas une politique spatiale. Nous voterons le texte mais nous attendons du gouvernement qu’il ait une ambition industrielle et stratégique à la hauteur des enjeux du secteur spatial européen.

M. Frédéric Petit (Dem). Monsieur le rapporteur, je suis ravi que vous soyez favorable à l’adoption du texte. Je suis aussi ravi de vous avoir entendu dire que l’Union européenne est un dispositif intergouvernemental, et non une puissance supérieure ou supranationale. Je suis enfin ravi que vous ayez reconnu que, même dans les domaines où nous excellons, la coopération européenne nous rend plus forts sans renoncer à ce que nous sommes, grâce à la spécificité de la construction européenne, qui n’est pas une institution comme les autres mais le fruit d’un processus historique.

Vous avez évoqué en passant les programmes Galileo et Copernicus, sur lesquels vous n’insistez pas non plus dans votre rapport. Le programme Galileo, qui est le Global Positioning System (GPS) européen, est peu utilisé à grande échelle alors même qu’il marche plutôt mieux.

On connaît peu son apport pendant la crise de la covid. Quand la Commission européenne a décidé que l’attente des camions aux frontières ne devait pas excéder un quart d’heure, j’ai vu, avec les industriels de Roumanie, de Pologne et d’autres pays de la région, se former d’immenses files de camions dont les chauffeurs ne voulaient pas repartir, ce qui n’a pas laissé de m’inquiéter. Sans Galileo, nous aurions été bloqués.

Le groupe Les Démocrates votera le texte. Il est favorable à l’accord dont il autorise la ratification, semblable à d’autres dont nous avons l’habitude, qui permettra de renforcer notre attractivité. Il est bienvenu.

Mme Laetitia Saint Paul (HOR). L’espace nous fait rêver et permet désormais de transcender les clivages politiques. Mais c’est aussi est un nouveau domaine de conflictualité et de concurrence féroce entre les nations.

Notre autonomie stratégique vers, dans et depuis l’espace est cruciale. Elle repose sur cinq piliers exposés récemment par le président de la République : un accès autonome ; une économie spatiale structurée ; une architecture spatiale militaire renforcée ; une politique de recherche déployée ; et, enfin, des coopérations internationales consolidées.

Le groupe Horizons & indépendants est fier de la place de la France au sein de l’ESA et il votera assurément en faveur de ce texte.

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Cet accord semble faire l’unanimité. Le ministre Jean-Yves Le Drian avait considéré ici même que la France n’accueillait pas assez de sièges d’organisations internationales au regard de sa place dans le monde. De ce point de vue, cet accord est éminemment politique même s’il est technique.

Je suis pleinement d’accord avec l’idée selon laquelle accueillir le siège de l’ESA ne fait pas une politique spatiale nationale. Nous prenons du retard. Les offensives allemandes et italiennes s’inscrivent dans une logique de concurrence, alors qu’on aurait pu imaginer que la dynamique européenne mette l’accent sur la complémentarité et permette de développer la coopération grâce à la mise en commun de nos moyens au sein de l’ESA. Les décisions politiques récemment prises par les États sont contradictoires. Alors que l’on voit bien que chacun souhaite disposer de sa propre base de lancement, nous devons mettre en place une politique spatiale, notamment pour défendre le CSG, qui constitue une base de très grande qualité pour l’Europe.

Une politique spatiale n’est pas un gadget ; c’est un outil pour préparer l’avenir, pour la science et pour l’observation de la planète, mais aussi pour la sécurité et l’indépendance de l’Europe et de notre pays. De ce fait, cette politique ne doit pas être considérée comme un coût mais comme un investissement nécessaire.

M. le président Bruno Fuchs. Les évolutions vont-elles dans le bon sens depuis votre rapport d’information sur l’espace, publié en 2022, ou bien assiste-t-on à une régression ?

M. Jean-Paul Lecoq (GDR). Ce rapport a été lu hors de notre commission, ce qui est déjà un élément positif. Lorsque François Bayrou était premier ministre, une réunion associant les parlementaires qui avaient travaillé sur l’espace avait eu lieu à Matignon. Cela avait permis de souligner qu’il était urgent de passer à la vitesse supérieure pour impulser une dynamique spatiale nationale ainsi qu’une dynamique européenne coopérative – j’insiste sur ce dernier mot, car on assiste actuellement à une exacerbation de la concurrence dans ce domaine.

M. Michel Guiniot (RN). L’ESA dispose de son siège et d’un bâtiment administratif à Paris, ainsi que des installations et moyens situés au CSG, à Kourou. Il nous est proposé de ratifier un accord destiné à remplacer celui de 1980, que la France ne souhaitait pas particulièrement modifier jusqu’à présent.

Le nouvel accord prévoit une longue litanie d’exonérations d’impôts et taxes sur les revenus mais aussi de droits de douanes, détaillées par les articles 11 à 13 et 17. Le deuxième paragraphe de l’article 11 prévoit en particulier d’étendre les exonérations en matière de taxes.

L’étude d’impact précise que ces mesures entraîneront de moindres recettes fiscales. La France fait un beau cadeau. Elle contribue à hauteur de 20,4 % au budget de l’ESA, soit un montant de 1,56 milliard en 2023. Cette contribution inclut-elle les exonérations accordées à l’agence ?

Vous indiquez dans votre rapport que la France a pris du retard face à l’Allemagne en matière de développement des technologies spatiales et que le partenariat franco-allemand semble bancal. En effet, la France fait le pari de la préférence européenne au détriment du CNES, qui avait pourtant été pensé par le général de Gaulle comme un instrument de la souveraineté nationale. De son côté, l’Allemagne, dans le cadre de son réarmement, mise tout simplement sur la concurrence sans appliquer une quelconque préférence européenne – quitte à concurrencer la France en développant certains segments, notamment en matière de mini-lanceurs.

Estimez-vous que cet accord permettra de confirmer la place de la France dans l’aventure spatiale européenne ?

Pensez-vous que les privilèges et exonérations accordés à l’ESA pourraient nuire à la compétitivité de notre agence nationale d’excellence, le CNES, première en Europe par son budget ? Il faut noter que, dès 1974, la participation française au programme spatial européen a eu des conséquences négatives sur des projets en cours, avec des gels de crédits et des transferts au profit de l’ESA.

En tout état de cause, notre groupe votera en faveur de cet accord.

M. Arnaud Saint-Martin (LFI-NFP). Comme cela a déjà été rappelé, le spatial est un enjeu stratégique majeur, pour notre pays comme pour l’humanité tout entière.

L’ESA a son siège à Paris, non loin d’ici. Il s’agit d’un atout considérable, car cela nous place dans une position stratégique, scientifique et diplomatique avantageuse. Pour cette raison, nous voterons en faveur de ce projet de loi, tout en étant vigilants.

Je souhaite profiter de son examen pour développer une analyse plus critique du rôle de la France au sein de l’ESA et de l’évolution même de cette agence.

Lors de sa création, en 1975, elle avait pour vocation de mutualiser des moyens financiers et scientifiques afin de conduire de grands et coûteux programmes que les États ne pouvaient pas mener à bien seuls. Sous l’impulsion notamment de la France, l’ESA a permis des avancées majeures, en particulier dans le domaine de l’observation de la Terre, avec Copernicus, de la navigation, avec Galileo, et de l’européanisation de la filière des lanceurs, via Ariane.

Or l’ESA est en passe de devenir une organisation monstrueuse, de plus en plus éloignée de sa mission première. Elle s’apprête à recruter plus de 400 agents supplémentaires, non pas pour faire de la science mais pour faire tourner une machine administrative hypertrophiée.

Dans le même temps, la France a récemment perdu son rôle de premier contributeur, au profit de l’Allemagne. L’ESA est de plus en plus placée sous la tutelle politique de la Commission européenne, qui impose une logique de découpage des financements, de mise en concurrence systématique des industriels et d’alignement sur les règles du marché, au service du capital.

Pour nous, la France doit redevenir une puissance pivot du spatial européen et mondial, afin de construire des coalitions internationales pour mener une recherche scientifique et technologique de pointe et pour protéger l’habitabilité de la Terre, une puissance spatiale souveraine qui refuse la militarisation rampante, la privatisation et la marchandisation des usages de l’espace.

Nous soutiendrons donc tout ce qui va dans le sens de cet objectif stratégique, et ce malgré un gouvernement français qui, par le truchement d’une stratégie spatiale nationale décevante, s’obstine à multiplier les projets déséquilibrés, notamment franco-allemands. Ces derniers profitent souvent bien davantage à l’industrie allemande, beaucoup plus offensive.

C’est pourquoi, la France doit avoir la lucidité de réinvestir massivement dans son agence spatiale nationale, le CNES, qui fait en réalité figure de parente pauvre. À l’heure de la consolidation et des rapprochements industriels – je pense au projet Bromo –, elle doit protéger son industrie spatiale nationale et se réserver un accès souverain à l’espace grâce au CSG, qu’il faut renationaliser. Tel est l’objectif politique central qui doit être visé.

M. Laurent Mazaury (LIOT). Avec ma collègue Constance Le Grip nous allons très prochainement présenter à la commission des affaires européennes un rapport d’information sur l’avenir du projet spatial européen après Ariane 6. Nous aurons l’occasion ensuite d’en faire part à cette commission.

M. Alexis Jolly, rapporteur. Je vous remercie pour le consensus qui s’est formé.

L’espace n’est plus seulement une affaire de scientifiques ou d’ingénieurs. C’est désormais une question de puissance. En réalité, l’Europe décroche parce qu’elle n’a pas compris à temps que le secteur spatial est devenu l’un des champs de la compétition mondiale, au même titre d’ailleurs que l’énergie, le numérique et la défense.

En revanche, les États-Unis ont fait du spatial un instrument stratégique, en lui accordant massivement des moyens et en ayant fait naître des champions industriels capables d’aller vite. Malheureusement, l’Europe s’en est trop souvent tenue à une logique procédurale de compromis permanent, avec des objectifs flous. Résultat : alors que SpaceX accélère, baisse les coûts, enchaîne les lancements et transforme le spatial en industrie, les Européens hésitent et discutent.

Surtout, nous sommes dépendants, ce qui n’est plus acceptable. En réalité, sans accès autonome à l’espace, il n’y a pas de souveraineté militaire, technologique et économique. Le spatial garantit que l’on est capable de communiquer et d’observer, mais aussi de protéger notre territoire et nos infrastructures. Dans le monde qui vient, un pays dépendant des autres en matière spatiale le sera également pour tout le reste.

La première urgence est de retrouver une ambition claire pour la France. Il faut sortir d’une forme de naïveté européenne, où l’on confond coopération et dilution et où ce qu’on appelle Europe ou couple franco-allemand ressemble le plus souvent à une perte de contrôle. On le voit bien avec les investissements massifs que l’Allemagne va réaliser.

L’ambition française ne doit pas être théorique ou se résumer à de belles brochures annonçant des plans sur dix ans. Une ambition digne de ce nom doit se traduire par une stratégie de puissance, avec des objectifs et, surtout, des résultats. La France ne peut être considérée comme un acteur secondaire, un financeur docile ou un simple partenaire. C’est une nation spatiale historique et elle doit se comporter comme telle.

Comment assurer notre souveraineté stratégique spatiale ? Là encore, il faut revenir à l’essentiel. La souveraineté n’est pas un mot, c’est une capacité. Elle doit être construite grâce à une politique de long terme, avec des moyens et en assumant clairement la priorité nationale On ne peut pas dire que la France doit peser tout en acceptant que les décisions soient malheureusement de plus en plus prises ailleurs et en prenant en compte des intérêts qui divergent des nôtres.

Il faut donc une doctrine. Le spatial est un pilier de la souveraineté et de l’indépendance françaises, au même titre que la dissuasion, l’énergie et la défense. Lorsqu’on a une doctrine, on cesse de subir. On décide, on impose une trajectoire et on protège ses intérêts. Il faut avoir un peu de courage et mettre la grande question du rôle de l’Allemagne sur le tapis. On nous vend en permanence l’idée d’une grande coopération européenne harmonieuse. Mais, dans les faits, en matière spatiale nous sommes souvent concurrents, voire rivaux.

L’Allemagne affiche une ambition stratégique et va investir massivement. Elle cherche à peser davantage sur les orientations. Soyons lucides : elle veut renforcer son influence dans les choix industriels et politiques européens. Le problème n’est pas qu’elle le fasse. Il réside dans le fait que la France recule parce qu’elle n’assume pas le rapport de force à l’échelle européenne.

Si nous voulons que l’Europe ne devienne pas un continent spectateur qui se contente d’être le client de nations étrangères, la France doit de nouveau assumer sa responsabilité, sa souveraineté, ses stratégies et ses priorités. Elle doit faire du spatial non pas un sujet de prestige, mais un instrument de puissance au service de l’indépendance nationale.

Article unique (autorisation l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France, signé à Paris le 22 mars 2023)

La commission adopte l’article unique non modifié.

L’ensemble du projet de loi est ainsi adopté.

 

   Annexe 1 :
texte de la commission des affaires étrangères

 

Article unique

Est autorisée l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Agence spatiale européenne concernant les installations de l’Agence spatiale européenne en France, signé à Paris le 22 mars 2023, et dont le texte est annexé à la présente loi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   Annexe 2 :
liste des personnes auditionnées par le rapporteur

• Ministère de l’Europe et des affaires étrangères

   M. Tristan Dufes, sous-directeur des secteurs stratégiques ;

   M. Zacharie Joundy, rédacteur à la sous-direction des secteurs stratégiques ;

   M. Alexandre Piquet, chef de la mission des accords et des traités ;

   Mme Valeria Manzione, rédactrice à la mission des accords et des traités ;

   Mme Olivia le Menestrel, conseillère juridique à la sous-direction du droit international public ;

   M. Antoine Calabrese, conseiller négociateur à la sous-direction des enjeux globaux et de la gouvernance des organisations internationales ;

   M. Serge Casseri, chef du bureau des accréditations et des questions statutaires ;

   M. Éric Millet, chef du bureau des privilèges fiscaux et douaniers et des questions consulaires.

• Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique

   Mme Maxine Gayraud, cheffe du bureau E2 sur les questions européennes et les comparaisons internationales ;

   Mme Cécile Bader, adjointe à la cheffe du bureau E2 sur les questions européennes et les comparaisons internationales.