N° 2620

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

 

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 avril 2026.

 

 

 

RAPPORT

 

 

 

FAIT

 

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LA PROPOSITION de loi pour la sécurisation des ressources des familles monoparentales par une pension alimentaire garantie,

 

 

 

 

Par M. François Gernigon,

 

 

Député.

 

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Voir le numéro : 2494.

 

SOMMAIRE

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Pages

   Introduction

I.   L’augmentation du nombre de familles monoparentales, un fait social majeur

Aujourd’hui en France, la monoparentalité est devenue un fait social majeur. Si les familles monoparentales représentaient moins d’une famille sur dix à la fin des années 1960, elles étaient près d’une famille sur quatre avec au moins un enfant de moins de 25 ans en 2018 ([1]).

Alors que la monoparentalité s’expliquait le plus souvent par l’abandon ou le décès du père ou de la mère, elle est aujourd’hui essentiellement le fait d’une séparation des parents ([2]). Le phénomène est d’une ampleur importante : entre 2011 et 2014, 426 000 couples en moyenne se sont séparés chaque année, qu’il s’agisse d’une union libre, d’un pacte civil de solidarité ou d’un mariage ([3]). Dans la mesure où la moitié de ces couples avait la charge d’un enfant mineur au moins, 380 000 enfants en moyenne ont été concernés par la séparation de leurs parents chaque année. Logiquement, plus l’enfant est âgé, plus il est fréquent qu’il vive dans une famille monoparentale : si 10 % des enfants sont dans cette situation lorsqu’ils ont un an, ils sont 30 % à dix-huit ans ([4]).

À la tête de ces familles monoparentales se trouvent essentiellement des mères. Dans la plupart des séparations, quelles que soient leurs modalités, la résidence de l’enfant est fixée chez la mère ([5]). Pour celles faisant l’objet d’une décision de justice, c’est le cas dans trois quarts des occurrences ([6]). En 2018, plus de 80 % des familles monoparentales étaient donc dirigées par des femmes.

Certes, du fait de la progression des modalités de garde partagée, la part des hommes à la tête des familles monoparentales progresse. Mais le phénomène demeure relativement modéré : il concernait 14 % des familles monoparentales en 1982 et 19 % en 2018 ([7]).

II.   Des pensions alimentaires ne rÉpondAnt que trop peu aux besoins des familles monoparentales

1.   Lorsqu’une pension alimentaire est fixée, elle fait fréquemment l’objet d’impayés et son montant est souvent inadapté

Du fait de l’augmentation du nombre de séparations et de familles monoparentales, le nombre de pensions alimentaires versées a logiquement crû. Lorsque le juge aux affaires familiales est saisi, une pension alimentaire au titre de la contribution pour l’entretien et l’éducation de l’enfant est fixée pour 68 % des enfants. Néanmoins, lorsque la résidence est établie chez la mère, ce chiffre atteint 83 % ([8]). Le parent débiteur est quasi exclusivement le père, à hauteur de 97 % des pensions alimentaires ordonnées par le juge ([9]).

Pour autant, même lorsqu’elles sont effectivement fixées, les pensions alimentaires se heurtent à deux limites principales :

– d’une part, leur montant initial est faible au regard des besoins d’un enfant. Le rapporteur rappelle que le coût mensuel moyen de l’entretien et de l’éducation d’un enfant serait de 675 euros par mois ([10]). Or « parmi l’ensemble des décisions prises en 2012 ayant statué au versement d’une pension alimentaire », le montant moyen prononcé s’élevait à 170 euros par mois et par enfant ([11]).

Comme le soulignait notre ancienne collègue Aude Luquet citant la professeure de sociologie Céline Bessière, « lorsqu’on étudie comment le montant est déterminé, la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant ne tient compte que des revenus du parent non-gardien, du nombre d’enfants et de la fréquence du droit de visite et d’hébergement. Elle ne tient compte ni des besoins des enfants, ni du revenu ou des conditions de vie du parent chez qui résident les enfants (la mère le plus souvent). Elle ne tient pas compte du coût du logement, ni du coût d’opportunité pour la carrière professionnelle de celles qui prennent en charge les enfants. Dans un tiers des situations judiciarisées, le parent non-gardien est déclaré impécunieux » ([12]). À titre d’exemple, lorsqu’un désaccord survient sur le montant de la pension alimentaire, le juge baisse en moyenne la demande, généralement présentée par la mère, de 82 euros, pour n’augmenter la proposition, généralement formulée par le père, que de 62 euros ([13]). Malgré la publication d’une table de référence pour la fixation du montant des pensions alimentaires par le ministère de la justice en 2010, le juge aux affaires familiales demeure libre de retenir le montant qu’il estime approprié. En outre, ce barème en lui-même est moins favorable au parent créancier que celui utilisé par la Caisse nationale des allocations familiales et la Mutualité sociale agricole lorsque la pension alimentaire est déterminée au travers de la convention prévue au 5° de l’article 373-2-2 du code civil. En d’autres termes, aussi longtemps qu’aucun barème unique n’existera, le parent débiteur pourra avoir un intérêt à contester en justice le montant de la pension alimentaire, dans la mesure où le montant s’en trouve amoindri dans bien des cas ;

– d’autre part, les pensions alimentaires sont encore fréquemment impayées en tout ou partie. Selon la Caisse nationale des allocations familiales, c’était le cas de 30 % à 40 % des pensions en 2022 ([14]). Afin de remédier à cette situation, depuis le 1er mars 2022, lorsque la pension est en partie au moins numéraire et fixée au travers de l’un de six cas de figure prévus par le code civil ([15]), le versement de la pension alimentaire a lieu avec intermédiation ([16]). Possible en droit depuis 2020 ([17]), cette procédure est désormais obligatoire, sauf lorsque les deux parents la refusent ou, à titre exceptionnel, lorsque le juge l’estime incompatible. Concrètement, toutes les pensions alimentaires fixées depuis cette date, en dehors des cas susmentionnés, sont versées par le biais de l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires (Aripa).

Néanmoins, au terme des auditions, il apparaît au rapporteur que le nombre de pensions versées sans intermédiation serait encore particulièrement élevé. Non seulement la modification de la législation n’a pas concerné les pensions fixées avant le 1er mars 2022, mais il serait fréquent que les parents la refusent lorsqu’ils s’accordent sur ses modalités et garanties de façon extrajudiciaire. En effet, comme le notait le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge en 2025, « en dépit de son ambition de couvrir l’ensemble des cas de séparation sauf exception, plusieurs éléments affectent la portée effective de l’intermédiation financière des pensions alimentaires ». Premièrement, le choix de ne pas y recourir « apparaît généralisé » lorsque la séparation est formalisée par un notaire ou un avocat. Deuxièmement, « l’intermédiation ne s’applique pas quand le débiteur est reconnu comme hors d’état de se soumettre à ses obligations » ([18]).

2.   Les pensions alimentaires sont soumises à des délais inadaptés à la réalité des familles monoparentales

Au-delà du faible montant initial de la pension alimentaire et des impayés fréquents malgré l’intermédiation financière devenue obligatoire, les auditions du rapporteur ont mis en évidence deux problématiques auxquelles les parents créanciers font face :

– les délais de fixation d’une pension alimentaire peuvent être particulièrement longs au regard de l’enjeu. Dépendants de la procédure retenue, ils sont toujours inadaptés aux besoins d’un enfant grandissant dans une famille monoparentale. En effet, lorsque la pension alimentaire est décidée par le juge aux affaires familiales, le délai moyen de procédure s’établissait à près de dix mois en 2023 et plus de huit mois en 2024 ([19]). Certes, une procédure d’urgence existe, mais l’ordonnance de mesures provisoires était rendue dans un délai de près de sept mois en moyenne en 2024 ([20]).

Par ailleurs, même lorsque les parents souhaitent s’entendre sans l’intervention d’un juge, il se peut que plusieurs mois s’écoulent pour aboutir et formaliser cet accord, pouvant entraîner des conséquences financières importantes pour le parent assurant la garde.

Dans cette attente, aucun versement n’est obligatoire. En pareil cas, l’enfant peut bénéficier de l’allocation de soutien familial pour une durée initiale de quatre mois, qui pourra se poursuivre si le parent créancier démontre l’engagement d’une procédure aux fins de la fixation d’une pension alimentaire. S’il semble peu vertueux au rapporteur que la solidarité nationale se substitue à la responsabilité du parent débiteur, généralement le père, il rappelle que le montant de cette allocation peut également s’avérer inférieur au montant finalement prononcé, lésant par voie de conséquence l’enfant à la charge du parent créancier ;

– le montant de la pension alimentaire ne fait pas l’objet d’une révision périodique. Comme l’indiquait le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, une pension alimentaire « ne peut être révisée que par le juge aux affaires familiales ou par accord amiable entre les ex-conjoints. De ce fait, les révisions sont rares alors que les changements de situation des deux ex-conjoints (variation de revenu, remise en couple, nouvelle séparation, naissance d’un enfant, etc.) sont fréquents. Par ailleurs, les délais de la justice ne permettent pas une adaptation rapide du montant de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant quand la situation change. Une des conséquences de l’absence de révision rapide peut être une interruption du versement de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant, qui peut entraîner des conséquences très négatives (perte de niveau de vie pour le parent créancier, lancement d’une procédure de recouvrement avec des frais de gestion pour l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires, contraintes fortes sur le parent créancier à qui on enjoint de mener des poursuites pour obtenir le recouvrement, versement de l’allocation de soutien familial recouvrable, etc.) » ([21]).

Pour cette raison, afin de permettre « une adaptation plus rapide de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant à un changement de situation » ([22]), le Haut Conseil recommandait de confier à l’Agence d’intermédiation et de recouvrement des pensions alimentaires la révision des pensions alimentaires, en lieu et place du juge aux affaires familiales.

Si aucun chiffre exact n’a pu être recueilli sur la fréquence de révision des pensions alimentaires, les auditions ont fait état de remontées de terrain allant de trois à cinq ans en moyenne ([23]). Néanmoins, le rapporteur souligne que certaines pensions alimentaires ne sont jamais révisées par crainte de démarches longues et coûteuses, mais aussi pour éviter, notamment lorsque le parent créancier est la mère, une nouvelle confrontation avec son ex-conjoint ([24]). En tout état de cause, en l’absence de révision périodique légale, la charge de la demande de révision incombe essentiellement à la mère lorsque les revenus du parent débiteur ou les besoins de l’enfant évoluent à la hausse au fil du temps.

III.   Des familles monoparentales fortement touchÉes par la prÉcaritÉ, malgré l’intervention de la puissance publique

1.   Des familles monoparentales plus précaires

L’état des lieux dégradé en matière de pensions alimentaires fixées au titre de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant aggrave la situation économique et sociale des familles monoparentales. Leur taux de pauvreté s’établissait en 2022 à 31,4 %, soit plus de deux fois supérieur à celui de l’ensemble de la population (14,4 %) ([25]).

Si la précarité est plus forte au sein des familles monoparentales, elle l’est d’autant plus lorsque c’est une mère qui en est responsable. À la suite d’une séparation, la perte moyenne de niveau de vie atteint 19 % pour les femmes contre seulement 2,5 % pour les hommes ([26]). Cette baisse est également plus durable pour les mères que pour les pères : tandis que la majorité des hommes retrouve ou dépasse son niveau de vie d’avant la séparation quatre ans après celle-ci, la moitié des femmes reste à un niveau de vie inférieur d’au moins 11 % ([27]).

2.   Un soutien accru de l’État, qui ne devrait pourtant pas se substituer aux parents débiteurs

a.   L’allocation de soutien familial

Pour pallier la précarité des familles monoparentales, l’État a créé l’allocation de soutien familial. Il s’agit d’une prestation monétaire, sans condition de ressources, à destination des personnes qui élèvent seules un enfant privé du soutien de l’un de ses parents au moins. Une diversité de situations, que prévoit l’article L. 523‑1 du code de la sécurité sociale, ouvre droit à son versement. Elles peuvent être classées en trois catégories :

– l’allocation de soutien familial dite non recouvrable vise les cas d’enfant orphelin ou non reconnu, de contestation de filiation, de parent insolvable ou hors d’état de subvenir à ses besoins, ainsi que la période de quatre mois laissée au parent qui demande l’allocation à la suite d’une séparation pour engager des démarches judiciaires aux fins de fixation d’une pension alimentaire par le juge aux affaires familiales. Au-delà du quatrième mois, si l’action en justice a été introduite, le droit à l’allocation est maintenu ;

– l’allocation de soutien familial dite recouvrable répond aux situations dans lesquelles un parent ne s’acquitte pas de la pension alimentaire fixée par le juge aux affaires familiales. Dans ce cas, l’allocation se substitue temporairement à la pension et les démarches de recouvrement sont engagées par l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires ;

– l’allocation de soutien familial dite complémentaire ou différentielle est versée lorsque la pension alimentaire perçue par le parent bénéficiaire est inférieure au montant total de l’allocation de soutien familial. Il lui est alors versé un complément chaque mois et pour chaque enfant à charge.

Pour déterminer le montant de l’allocation de soutien familial, le code de la sécurité sociale opère une distinction entre l’enfant privé du soutien de son père ou sa mère et dont le père ou la mère assure la charge effective et permanente, et celui privé du soutien de son père et de sa mère et recueilli par une personne physique assumant sa charge effective et permanente. L’article L. 523‑3 dudit code renvoie la fixation des taux correspondants à un décret en Conseil d’État :

– la première situation correspond à l’allocation de soutien familial de 199,19 euros par mois et par enfant privé du soutien de l’un de ses parents, soit 42,20 % de la base mensuelle de calcul des allocations familiales ;

– la seconde situation correspond à l’allocation de soutien familial de 265,50 euros par mois et par enfant privé du soutien de ses deux parents, soit 56,25 % de la base mensuelle de calcul des allocations familiales.

Enfin, l’allocation de soutien familial est exclue du revenu imposable et de plusieurs bases de ressources d’autres prestations familiales

b.   Le coût non négligeable pour les finances publiques des carences des parents débiteurs

L’absence de fixation rapide du montant de la pension alimentaire au même titre que son défaut de révision fréquente entraîne un coût pour les finances publiques. En effet, l’allocation de soutien familial se substitue en tout ou partie à la pension alimentaire. Or, le rapporteur estime que, dans bien des cas, le parent débiteur pourrait verser non seulement plus tôt, mais également davantage :

– s’agissant de la fixation initiale comme de la révision du montant de pension alimentaire, le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge a estimé que la fusion des barèmes de fixation de pension alimentaire du ministère de la justice, favorable au parent débiteur, et de la Caisse nationale des allocations familiales, favorable au parent créancier, diminuerait la dépense publique de l’ordre de 175 millions d’euros ([28]). Outre de moindres prestations sociales sous conditions de ressources, une augmentation du montant des pensions alimentaires aurait aussi pour conséquence de modérer l’allocation de soutien familial complémentaire ([29]). La fixation d’un montant initial, régulièrement révisé, adapté à la situation de l’enfant comme du parent débiteur constitue un enjeu pour le parent créancier autant que pour les finances publiques ;

– s’agissant du délai de fixation de la pension alimentaire, outre la situation de la famille, l’enjeu concerne également le versement de l’allocation de soutien familial. Au cours de cette période de fixation, les sommes mobilisées par la sécurité sociale s’élevaient à près de 62 millions d’euros en 2023 et 40 millions d’euros en 2024 ([30]).

Outre ces deux aspects dont la présente proposition de loi entend traiter, le rapporteur fustige l’irresponsabilité des parents créanciers. Elle induit d’autres coûts encore pour les finances publiques, qu’il s’agisse de l’allocation de soutien familial en cas d’impayés, dont les montants ne sont jamais recouvrés en totalité, ou du coût du service public d’intermédiation financière lui-même.

3.   Face à ces constats, une solution fiscale en trompe-l’œil

Dans la mesure où la pension alimentaire versée au titre de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant fait l’objet de dispositions fiscales dédiées, plusieurs initiatives parlementaires ont récemment tenté de les modifier afin de défiscaliser les pensions perçues par les parents créanciers. L’objectif poursuivi était d’améliorer la situation de ces foyers, tout en fiscalisant les pensions alimentaires versées par les parents débiteurs, le plus souvent les pères.

Pour le rapporteur, ces mesures fiscales sont certes séduisantes de prime abord, mais elles ne donnent pas satisfaction en pratique. En effet, l’exonération de la pension alimentaire de l’impôt sur le revenu ne concerne pas les foyers les plus modestes puisque, si tous les citoyens contribuent aux recettes fiscales, moins d’un foyer sur deux est imposable à l’impôt sur revenu.

Sollicitée, la direction de la législation fiscale a indiqué que, sur 570 000 foyers fiscaux déclarant recevoir une pension alimentaire et ayant au moins un enfant mineur à charge, seuls 162 000, soit seulement 28 % d’entre eux, sortiraient « gagnants » d’une défiscalisation, c’est-à-dire payeraient moins d’impôt sur le revenu si la pension alimentaire en était exonérée ([34]). En outre, elle indique que parmi eux, la moitié disposerait d’un revenu fiscal de référence supérieur à 45 000 euros annuels et concentrerait trois quarts du coût de la mesure pour les finances publiques. Par conséquent, l’exonération toucherait non seulement une minorité de familles monoparentales, mais bénéficierait principalement aux plus riches d’entre elles. Autrement dit, elle manquerait sa cible en ne bénéficiant pas aux plus précaires.

Au contraire, la présente proposition de loi entend apporter une solution à toutes les familles monoparentales pour en finir avec de trop longs délais d’attente dans la fixation d’un montant de pension alimentaire et la trop faible fréquence d’actualisation de ce montant.

   Commentaire de l’article UNIQUE

Article unique
Fixation d’une pension alimentaire provisoire à la suite d’une séparation, accompagnement dans la révision de son montant
et disposition pénale associée

1.   L’état du droit
   1.   Lorsque les parents sont séparés, une pension alimentaire peut être fixée au titre de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant

● L’autorité parentale est définie au sein du titre X du livre Ier du code civil. Aux termes de l’article 371‑1 du code civil, « l’autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité l’intérêt de l’enfant ». Le premier alinéa de l’article 371‑2 du même code précise que « chacun des parents contribue à l’entretien et à l’éducation des enfants à proportion de ses ressources, de celles de l’autre parent, ainsi que des besoins de l’enfant ». Le second alinéa du même article ajoute que ni la majorité de l’enfant, ni le retrait de l’autorité parentale ou de son exercice n’a pour conséquence de faire cesser cette obligation.

● Les modalités et garanties de versement de la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant « en cas de séparation entre les parents » sont prévues à l’article 373‑2‑2 du code civil. Cette contribution « prend la forme d’une pension alimentaire versée [...] par l’un des parents à l’autre » ([35]). Par la loi n° 2019‑1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, le législateur a modifié apporté des précisions sur « les modalités et les garanties de cette pension alimentaire ». À cet effet, le I de l’article énumère les différentes possibilités offertes pour déterminer ces modalités et garanties. Elles sont au nombre de six et peuvent notamment prendre la forme d’une décision judiciaire, d’une convention homologuée par le juge ou encore d’une convention de divorce ou de séparation de corps par consentement mutuel. Depuis 2019 et cette même loi, l’article mentionne qu’il « peut être notamment prévu le versement de la pension alimentaire par virement bancaire ou par tout autre moyen de paiement », sans pour autant mettre fin à la possibilité que la pension prenne en tout ou partie la forme « d’une prise en charge directe des frais exposés au profit de l’enfant ».

● Par ailleurs, depuis le 1er mars 2022, lorsque la pension est en tout ou partie numéraire et fixée au travers de l’un de six cas de figure énumérés au même article, son versement a lieu par intermédiation ([36]). Si la possibilité existait en droit depuis 2020 ([37]), le législateur a souhaité rendre cette faculté obligatoire, sauf lorsque les deux parents la refusent ou, à titre exceptionnel, lorsque le juge l’estime incompatible. Il en résulte que toutes les pensions alimentaires fixées depuis cette date, en dehors des cas susmentionnés, doivent être versées par le biais de l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires (Aripa).

● Les défauts et retards de versement d’une pension peuvent conduire à l’intervention de l’autorité publique au côté du parent assumant la charge de l’enfant à travers l’allocation de soutien familial ([38]).

● Enfin, le rapporteur rappelle que cette pension alimentaire, destinée à couvrir les dépenses relatives à l’entretien et à l’éducation de l’enfant, doit être distinguée de la pension prévue à l’article 270 du code civil dont l’objectif est « de compenser, autant qu’il est possible, la disparité que la rupture du mariage crée dans les conditions de vie respectives » des époux. À la différence de la pension alimentaire destinée à l’enfant, la prestation compensatoire est bien versée au bénéfice de l’un des deux époux.

2.   Lorsqu’une pension alimentaire a été fixée, des sanctions pénales sont prévues en cas de manquement

● L’article 227‑4 du code pénal punit de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende le fait de se soustraire à l’obligation de verser une pension au travers :

– de la non notification de changement de domicile au créancier ou à l’organisme débiteur des prestations familiales lorsque la pension fait l’objet d’une intermédiation ;

– de la non transmission des informations et changements nécessaires, le cas échéant, à l’instruction et à la mise en œuvre de l’intermédiation financière.

2.   Le dispositif proposé

● Le I de l’article unique modifie l’article 373‑2‑2 du code civil :

– le 1° ajoute deux alinéas pour que la Caisse nationale des allocations familiales fixe à titre provisoire un montant de pension alimentaire dans l’attente que son montant définitif soit décidé par l’une des six modalités prévues. L’article unique de la proposition de loi énonce les différents critères selon lesquels ce montant serait fixé dans des conditions déterminées par décret : « modalités de résidence retenues pour l’enfant », « ressources du parent débiteur », « nombre d’enfants à sa charge », etc. ;

– le 2° insère un III bis qui oblige les parents à signaler tout changement de situation susceptible d’entraîner la révision du montant de la pension alimentaire. Par ailleurs, la Caisse nationale des allocations familiales reçoit la mission de vérifier tous les trois ans, ou sur demande du parent créancier, si ledit montant semble adapté au regard des changements de situation intervenus et des besoins de l’enfant. Au terme de cet examen, la Caisse devrait proposer aux parents un accompagnement en vue de la révision éventuelle de la pension. Pour ce faire, le 2° prévoit qu’en cas d’accord entre les parents, la convention prévue au 5° du I de l’article 373‑2‑2 du code civil est conclue, et qu’à défaut d’accord après un délai fixé par décret, le parent créancier peut saisir le juge aux affaires familiales aux fins de révision. Lorsque le montant de la pension évolue, il est rappelé que le droit à l’allocation de soutien familial change en conséquence.

● Le II de l’article unique modifie l’article 227‑4 du code pénal, qui détaille des situations réprimées de six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende, notamment pour les personnes tenues de verser une pension. Le II ajoute un troisième cas correspondant à l’absence de déclaration de l’évolution des ressources et du nombre d’enfants à charge à la Caisse nationale des allocations familiales dans les conditions précédemment exposées.

3.   Les modifications adoptées par la commission

À l’initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement AS31 de rédaction globale de l’article, après l’avoir modifié en adoptant deux sous‑amendements AS37 et AS33, avec l’avis favorable du rapporteur, présentés par Mme Marie‑Charlotte Garin et ses collègues du groupe Écologiste et Social.

● Le a du 1° du I reprend l’esprit du dispositif prévu dans la rédaction initiale de la proposition de loi. À la séparation des parents, si aucune pension alimentaire n’a été fixée selon l’une des six modalités prévues par la loi, l’organisme débiteur des prestations familiales est chargée de fixer un montant de pension alimentaire. Elle agit à la demande de l’un des parents au moins ou lorsqu’une demande d’allocation de soutien familial est formulée, correspondant ici au cas où aucune pension n’a été fixée et où le parent débiteur est défaillant dans son obligation d’entretien et d’éducation de l’enfant.

Comme dans sa rédaction initiale, l’article unique précise les conditions de fixation de ce montant : il est fixé en numéraire par application d’un barème. Ce barème est fixé par arrêté du ministre chargé de la famille et prend en compte trois uniques critères que sont les ressources des deux parents, et non du débiteur uniquement, l’âge de l’enfant, et le nombre d’enfants à charge du débiteur. En modifiant les critères pris en compte pour établir le barème, le rapporteur a ainsi eu l’intention de fixer des montants de pension au plus près des besoins des familles monoparentales tout en ne retenant que les critères les plus objectivables. En effet, le rapporteur n’a pas souhaité entamer l’impartialité de la Caisse nationale des allocations familiales pour s’assurer que le dispositif ne porte pas atteinte à la Constitution.

L’amendement précise en outre que le titre est exécutoire et d’effet immédiat, sans porter préjudice au droit des parents de saisir le juge aux affaires familiales. En tout état de cause, l’article rappelle que la fixation d’une pension alimentaire par l’un des titres prévus par la loi se substitue à la pension fixée par l’organisme débiteur des allocations familiales. Néanmoins, afin de préserver les créanciers d’éventuelles demandes de remboursement ultérieur, le rapporteur a souhaité interdire tout effet rétroactif du nouveau montant de pension alimentaire. Pour autant, le sous‑amendement AS37 a introduit dans le même esprit une exception à cette interdiction dans les cas où l’intérêt de l’enfant le justifierait.

● Pour les pensions alimentaires ainsi fixées, l’amendement exclut au b du 1° du I la possibilité qu’elles prennent tout autre forme qu’un versement.

● Le 1° bis du I prévoit quant à lui que la pension fixée par l’organisme débiteur des prestations familiales soit versée par son intermédiation.

● Le 2° du I introduit un III bis au même article 373-2-2 du code civil afin que l’organisme débiteur des prestations familiales analyse le montant de la pension alimentaire au regard du même barème prévu au 1° du I. Il devra réaliser cette analyse annuellement à la demande de l’un des parents ou, à défaut, tous les trois ans lorsque la pension est versée par intermédiation ou qu’il a eu connaissance de sa fixation. Une fois l’analyse conduite, il sera tenu d’informer les parents de l’évolution possible de la pension, lesquels seront libres de s’accorder sur un nouveau montant ou de saisir le juge aux affaires familiales en vue de sa révision.

Le rapporteur souligne le fait qu’avec ce dispositif, l’organisme débiteur des prestations familiales se place en accompagnement des familles, sans porter atteinte à son impartialité comme à l’autorité de la chose jugée s’agissant des pensions alimentaires fixées antérieurement par le juge aux affaires familiales. Néanmoins, dans le respect de ces principes, le sous-amendement AS33 a complété l’amendement du rapporteur en prévoyant que l’organisme débiteur des prestations familiales puisse fixer un montant révisé de pension alimentaire lorsqu’aucune pension alimentaire fixée par l’un des titres prévus par la loi ne s’est substituée à celle antérieurement fixée.

● Enfin, le II de l’article unique adapte la disposition pénale initialement prévue dans la proposition de loi en restreignant son champ d’application à l’absence de déclaration par les parents à l’organisme débiteur des prestations familiales des informations nécessaires à l’application du barème prévu au I.

 

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   TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion du jeudi 2 avril 2026, la commission des affaires sociales examine la proposition de loi pour la sécurisation des ressources des familles monoparentales par une pension alimentaire garantie (n° 2494) (M. François Gernigon, rapporteur) ([39]).

M. François Gernigon, rapporteur. Près d’une famille sur quatre est monoparentale, contre moins d’une sur dix à la fin des années 1960. Ces chiffres montrent à quel point les familles monoparentales se sont imposées dans le paysage social de notre pays. Ils traduisent aussi la vitesse du phénomène, liée au contexte dans lequel nous vivons. La monoparentalité n’est plus le fait de situations exceptionnelles, comme le décès ou l’abandon d’un parent. Elle résulte désormais, dans l’immense majorité des cas, d’une séparation conjugale.

Entre 2011 et 2014, plus de 400 000 couples se sont séparés en moyenne chaque année, parmi lesquels un sur deux avait au moins un enfant mineur : chaque année, des centaines de milliers d’enfants sont directement concernés par ces ruptures. À l’âge de 1 an, environ 10 % des enfants vivent dans une famille monoparentale ; à 18 ans, ils sont près de 30 %.

Les nouveaux équilibres économiques et sociaux qui en découlent doivent nous interpeller. Lorsque la justice intervient, la résidence de l’enfant est fixée chez la mère dans plus de trois cas sur quatre. En 2018, plus de 80 % des familles monoparentales étaient dirigées par des femmes. Certes, la garde alternée progresse et la part des pères augmente légèrement, mais cette évolution reste limitée et ne remet pas en cause un constat central : la monoparentalité est aujourd’hui très largement supportée par les femmes.

Ce constat a des implications concrètes en matière de charge mentale, de disponibilité professionnelle et de vulnérabilité économique. Après une séparation, le niveau de vie des femmes diminue en moyenne de 19 % contre seulement 2,5 % pour celui des hommes. Cette perte est durable car plusieurs années après, une grande partie des mères n’a pas retrouvé son niveau de vie initial. Les familles monoparentales figurent d’ailleurs parmi les plus précaires de notre société. Leur taux de pauvreté dépasse 30 %, soit plus du double de la moyenne nationale.

Dans ce contexte, la pension alimentaire devrait être un pilier essentiel de la vie de ces familles, assurant une répartition équitable des charges liées à l’enfant. Dans les faits pourtant, elle se révèle largement insuffisante.

Premièrement, son montant s’avère souvent inadapté aux besoins réels. En effet, le coût moyen de l’entretien et de l’éducation d’un enfant est estimé à 675 euros par mois environ ; or le montant moyen des pensions fixées par le juge est de l’ordre de 170 euros. Cet écart s’explique notamment par les modalités de calcul. En pratique, le montant dépend principalement des revenus du parent débiteur, du nombre d’enfants et des modalités de garde. Les besoins réels de l’enfant, les conditions de vie du parent gardien ou encore les conséquences professionnelles de la prise en charge des enfants sont peu pris en compte, voire ne le sont pas.

Deuxièmement, le taux d’impayés des pensions alimentaires demeure élevé. En 2022, selon la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), 30 % à 40 % des pensions alimentaires n’étaient pas versées ou l’étaient partiellement. Cela constitue une défaillance majeure du système. Certes, l’intermédiation financière généralisée depuis 2022 via l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires (Aripa) représente un progrès important. Mais dans les faits, son application reste encore incomplète. Toutes les pensions ne sont pas concernées, notamment celles qui sont antérieures à la réforme et celles qui ont été fixées de façon extrajudiciaire.

Troisièmement, les délais sont incompatibles avec les besoins des familles. Au‑delà du faible montant initial de la pension alimentaire et des impayés, les pensions alimentaires font face à deux problèmes.

D’abord, la fixation d’une pension alimentaire peut prendre du temps. Le délai s’établissait à dix mois devant le juge des affaires familiales (JAF) en 2023. Même les procédures d’urgence devant le juge restent longues, atteignant près de sept mois en moyenne en 2024. Aucun versement n’étant obligatoire durant ce délai, la situation du parent qui assume seul la charge de l’enfant est immédiatement fragilisée.

Ensuite, les pensions alimentaires sont trop rarement révisées alors que la situation des familles – revenus, recomposition familiale, besoins de l’enfant – évolue. En pratique, certaines pensions ne sont jamais actualisées, en raison notamment de la complexité des démarches ou de la crainte d’un conflit avec l’ex-conjoint.

Face à cette situation, l’État ne reste pas immobile. Il verse notamment l’allocation de soutien familial (ASF), qui joue un rôle essentiel puisqu’elle compense l’absence de pension et les impayés. Lorsque la pension versée est trop faible, c’est une allocation différentielle qui est versée.

Cela pose cependant une question de fond : la solidarité nationale doit-elle se substituer à la responsabilité individuelle des parents débiteurs ? Au sein du groupe Horizons, nous pensons que la réponse est non. Au-delà de la question morale, ces mécanismes de solidarité qui pallient les carences des débiteurs ont un coût significatif pour les finances publiques. Dans bien des cas en effet, les dépenses entraînées par les délais de fixation des pensions, par leur trop faible montant ou par l’absence de révision, pourraient être évitées.

La présente proposition de loi apporte des solutions concrètes et immédiates au bénéfice premier des familles monoparentales et, surtout, des enfants.

Le premier dispositif prévoit la fixation d’un montant de pension alimentaire par la Cnaf, afin qu’à la suite d’une séparation, en l’absence de l’un des titres prévus par la loi, le débiteur contribue aux besoins de l’enfant. Le deuxième dispositif permet aux parents d’être accompagnés par la Cnaf – de façon annuelle à leur demande, ou tous les trois ans au moins – pour la révision possible du montant de la pension alimentaire. Enfin, une mesure pénale est ajoutée pour qu’aucun parent n’échappe à ses obligations de transmission d’informations.

Voici, mes chers collègues, les dispositifs robustes et concrets que nous vous proposons d’adopter pour les familles monoparentales et pour leurs enfants.

M. le président Frédéric Valletoux. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Christine Loir (RN). Nous examinons une proposition de loi sur un sujet important, la sécurisation des ressources des familles monoparentales. Le constat est largement partagé : un quart des parents solvables ne versent pas la pension alimentaire, les délais de fixation de celle-ci sont longs et les montants parfois insuffisants. Il fallait donc agir.

M. le rapporteur nous a informés d’une réécriture générale du texte. Nous constatons que la nouvelle rédaction reprend très concrètement plusieurs orientations que nous défendons au travers de nos amendements. Je pense notamment à la structuration autour d’un barème unique, voulue par les familles, à l’accélération des délais de réponse ou encore au suivi régulier des situations. Sur ces points, nous nous retrouvons. Cela montre que nos amendements ont été utiles et ont contribué à faire évoluer le texte dans le bon sens, celui de l’intérêt des enfants.

Nous savons que l’adoption de cette réécriture fera tomber une partie des amendements que nous avions déposés mais l’essentiel est que leur esprit soit présent dans le texte.

Il reste toutefois des points de vigilance importants, s’agissant notamment des garanties procédurales et de la prise en compte des situations concrètes des familles. Sur le terrain, une réalité s’impose en effet : les charges relatives au logement, à la santé, aux transports ou à la scolarité varient fortement selon le lieu de vie. Comment le barème envisagé prendra-t-il réellement en compte cette diversité de situations ?

Mme Joséphine Missoffe (EPR). Derrière le sujet des pensions alimentaires, il y a des femmes qui attendent. Dans 82 % des cas en effet, ce sont des mères qui attendent une décision du juge et une pension qui n’arrive pas. Je tiens à remercier Paul Christophe et François Gernigon d’avoir défendu ce texte qui comble un vide juridique.

En France, en 2023, 34,3 % des familles monoparentales – plus d’une sur trois – vivaient sous le seuil de pauvreté. Ce chiffre est le produit direct d’un système qui faillit au moment précis où les familles sont les plus vulnérables, c’est-à-dire dans les semaines qui suivent une séparation.

Concrètement, ce sont des mères qui font des choix impossibles chaque fin de mois, qui se privent pour que leurs enfants ne se privent pas. Entre l’engagement de la procédure et le jugement, il s’écoule en moyenne 250 à 300 jours : autant de jours d’insécurité et de débrouille.

Ce texte prévoit que si aucun accord n’est trouvé dans le mois suivant la séparation, la caisse d’allocations familiales (CAF) fixe automatiquement un montant de pension provisoire selon un barème objectif. Un point de vigilance demeure : que se passe-t-il si le parent débiteur ne paye pas ? Le titre est exécutoire, soit, mais un quart des parents solvables ne versent déjà pas leur pension en dépit d’une décision de justice. Il faudra s’assurer que le titre provisoire s’articule avec le mécanisme de l’Aripa et de l’ASF.

Notre groupe a déposé des amendements sur deux points précis. Ils ont été repris dans l’amendement AS31 par le rapporteur, ce dont je le remercie. Le premier porte sur l’impossibilité de recours entre parents pendant la période provisoire, le second sur la sécurisation du caractère strictement provisoire de la fixation du montant par la CAF : la décision de celle-ci ne préjuge pas du fond, elle ne lie pas le juge et elle cesse de s’appliquer dès lors qu’il existe un titre définitif.

Il est vrai que ce texte ne résoudra pas tout. Il ne comblera pas les inégalités structurelles qui conduisent à ce que la séparation reste, en France, un événement bien plus dévastateur pour les femmes que pour les hommes. Mais ce texte agit de façon concrète et immédiate dans les premiers mois suivant une séparation, au moment où les familles ont besoin de sécurité. C’est un texte de justice, que notre groupe votera avec conviction.

Mme Zahia Hamdane (LFI-NFP). J’en ai un peu assez, personnellement, de ces textes qui prétendent résoudre de vrais problèmes avec de fausses solutions. J’en ai un peu assez de ces textes et de ces propositions que l’on doit voter simplement pour remplir le quota de politiques un peu sociales de la droite et du centre. C’est toujours la même chose : on ne règle jamais les causes profondes des problèmes.

Le versement automatique d’une pension avant la décision du juge est une bonne idée, et la révision du montant tous les trois ans en est une très bonne. Mais ces mesures ne changeront absolument rien au fait que les pensions alimentaires sont extrêmement injustes, qu’elles fonctionnent selon un schéma patriarcal et, surtout, qu’elles sont de véritables niches fiscales.

Aujourd’hui, la mère qui élève l’enfant est imposée pendant que le père qui paye la pension peut en déduire le montant. Vous nous dites qu’une modification de la fiscalité ne serait pas une bonne idée. Mais vous rendez-vous compte de l’archaïsme de cette règle, qui date du temps où les femmes étaient punies pour avoir divorcé ?

Excusez-moi d’ajouter, monsieur le rapporteur, que vos arguments sont faux. Vous dites que si l’on touchait à la fiscalité, cela entraînerait une perte sèche pour l’État. Ce serait l’inverse, en réalité. La direction de la législation fiscale estime que le gain serait d’environ 470 millions d’euros puisque d’un côté on défiscaliserait les pensions pour les mères, mais que de l’autre on les rendrait imposables pour les pères – qui gagnent souvent plus d’argent et payent donc plus d’impôts. Finalement, cette mesure serait donc bénéfique pour l’État.

Vous dites également que le fait de modifier la fiscalité n’est pas une solution car dans la majorité des cas, le revenu des femmes ayant la garde d’un ou de plusieurs enfants n’est pas imposable. Il est vrai qu’en général, les familles monoparentales ne payent pas d’impôts. Il se peut cependant qu’elles soient amenées à en payer si elles perçoivent une pension alimentaire imposable, comme il se peut aussi qu’elles perdent leur droit à certaines prestations sociales. Ainsi, même si leur pension est réévaluée, leur niveau de vie n’augmente pas forcément.

Cette mauvaise analyse de la situation nous empêche de légiférer correctement. Dans l’idéal, il aurait fallu exonérer d’impôts les parents qui reçoivent la pension, supprimer la déduction d’impôts pour ceux qui la versent, et indexer les pensions sur l’inflation.

Je vous rappelle que nous sommes signataires de la convention internationale des droits de l’enfant. Lorsque vous évoquez des pertes sèches pour l’État, vous en violez l’article 3 en faisant passer les intérêts économiques avant les intérêts des enfants. C’est pourquoi j’espère que l’examen des amendements nous permettra d’aller plus loin, monsieur le rapporteur.

Mme Céline Thiébault-Martinez (SOC). Cette proposition de loi repose sur une idée fort intéressante : sécuriser les ressources des familles monoparentales grâce à une pension alimentaire garantie dès la séparation du couple. Les chiffres sont sans appel. Il y a 420 000 séparations par an, dont la moitié touche des enfants mineurs. Une famille sur quatre est monoparentale et, surtout, 700 000 d’entre elles – soit près d’un million d’enfants – vivent sous le seuil de pauvreté. Cette réalité est profondément genrée puisque 83 % de ces familles sont composées de mères seules. Après une séparation, le revenu médian des mères chute de 31 % alors que celui des pères ne chute que de 6 %.

Le dispositif proposé est protecteur puisqu’il prévoit que la CAF fixe à titre provisoire un montant de pension alimentaire et verse celle-ci dès la séparation, sans attendre la décision du juge aux affaires familiales.

J’exprimerai néanmoins une première inquiétude quant à la fixation par décret des critères permettant à la Cnaf de déterminer le montant de la pension. En matière d’égalité femmes-hommes, le Gouvernement se montre en effet récalcitrant à ce type de publication : ainsi, le décret qui permettrait enfin la prise en charge des protections périodiques pour les femmes précaires, maintes fois demandé, est toujours attendu.

Mais le problème est ailleurs. Ce texte est déséquilibré ; il s’attaque aux conséquences sans traiter les causes. En effet, il admet que le parent qui ne garde pas ses enfants puisse s’exonérer de sa participation à l’entretien de ceux-ci au premier jour de la séparation. Les enfants arrêteraient-ils de vivre, de manger, de se vêtir à ce moment-là ? Quant au parent qui les garde, je ne crois pas qu’il puisse choisir de ne pas les prendre en charge.

Le texte prévoit que la Cnaf verse la pension, sur la base de son estimation, au cas où le parent créancier serait défaillant : nous allons ainsi mettre la solidarité nationale au service du parent non-gardien et l’exonérer de sa responsabilité vis-à-vis de ses enfants. Un parent pourrait choisir de ne pas assurer l’entretien de ses enfants : voilà l’idée que conforte le texte, dans une période où ce sont trop souvent des mères qui n’ont pas le choix.

Enfin, cette proposition de loi pourrait renforcer les moyens des organismes qui assurent l’intermédiation financière et versent les pensions, en leur garantissant par exemple les moyens d’un recouvrement efficace a posteriori auprès des parents non-gardiens – mais elle ne le fait pas.

Même si nous comprenons l’intention que reflète ce texte, nous nous abstiendrons à ce stade de la discussion car il y a plusieurs questions de fond auxquelles il ne répond pas.

M. Nicolas Ray (DR). Votre proposition de loi nous semble bienvenue, monsieur le rapporteur. Elle vise un grand nombre de situations de précarité, dans un contexte déjà rappelé par les précédents orateurs : il y a près de 2 millions de familles monoparentales en France, et un enfant sur quatre vit dans ce cadre. C’est désormais un fait structurant de notre société. Or monoparentalité rime souvent avec précarité, puisque 41 % des enfants en famille monoparentale vivent sous le seuil de pauvreté. Cette vulnérabilité touche particulièrement les femmes. Après une séparation, c’est surtout leur niveau de vie qui chute, pour différentes raisons que l’on connaît : inégalités salariales et professionnelles, temps partiel subi, carrières interrompues.

Compte tenu des difficultés liées au versement des pensions alimentaires, nous pensons que cette proposition de loi constitue une avancée. Un quart des parents solvables ne versent aucune pension et, dans ce cas, l’État compense avec le versement, par la CAF, de l’ASF.

 

Or nous considérons que ce n’est pas à la collectivité de pallier l’absence de versement par les parents non-gardiens. En outre, le montant de la pension est souvent en décalage avec la réalité des besoins financiers et il ne prend pas en compte l’évolution des revenus du parent non-gardien. Au-delà du fait que les procédures sont longues – près d’une année en moyenne, lorsque la justice est saisie –, il faut aussi signaler l’inégalité entre les montants fixés par décision de justice et ceux qui le sont par convention, les premiers étant moins favorables.

Pour toutes ces raisons, notre groupe soutient ce texte. Les enfants ne doivent jamais payer le prix des défaillances des adultes.

Mme Marie-Charlotte Garin (EcoS). Le texte que nous examinons part d’un constat juste, celui d’un système profondément défaillant. Un quart des parents solvables ne paient pas, un tiers des pensions ne sont pas versées et, quand elles le sont, leur montant moyen de 190 euros est très loin de couvrir les besoins réels d’un enfant : c’est à peine de quoi payer la cantine, les vêtements et quelques activités, et cela ne permet pas d’élever un enfant correctement.

Derrière ces chiffres, il y a des réalités très concrètes. Il y a cette mère qui attend des mois une décision du juge et qui avance seule les frais. Il y a celle qui renonce à demander une révision parce qu’elle ne veut pas rouvrir un conflit tumultueux. Il y a celle qui compte chaque euro, chaque fin de mois, pendant que l’autre parent ne paie pas. Dans 82 % des cas, ce sont des femmes qui sont dans ces situations. Résultat, 41 % des enfants de familles monoparentales vivent sous le seuil de pauvreté.

Oui, ce texte apporte une réponse utile. Oui, il faut sécuriser les ressources. Oui, il faut éviter les mois d’attente sans pension. Mais disons-le clairement : dans sa rédaction actuelle, cette proposition de loi reste trop timide et comporte même des risques.

D’abord, elle risque de créer des perdants. En renvoyant le barème à un décret sans garantie de niveau, on pourrait aboutir à des situations absurdes dans lesquelles des familles parmi les plus modestes percevraient moins que ce qu’elles perçoivent aujourd’hui.

Ensuite, elle ne traite pas le cœur du problème : celui-ci ne tient pas seulement à l’absence de pension mais aussi à son montant trop faible et à son érosion dans le temps. Une pension qui n’est pas revalorisée, c’est une pension qui baisse chaque année – et ce sont des enfants qui en payent le prix.

Enfin, ce texte fait encore reposer sur le parent gardien – donc sur les mères, majoritairement – la charge d’engager les démarches : c’est toujours à elles qu’il revient de demander, toujours à elles de renoncer et toujours à elles de porter le conflit.

Nous vous proposons donc d’aller plus loin, avec des mesures simples. D’abord, garantir un plancher : aucune famille ne doit percevoir moins que l’allocation de soutien familial. Ensuite, automatiser la revalorisation des pensions, parce que le coût de la vie augmente automatiquement. Enfin, regarder aussi ce que notre système produit aujourd’hui : des femmes qui hésitent à se remettre en couple parce qu’elles savent qu’elles peuvent perdre des droits – comme si le fait de reconstruire sa vie devait se payer.

Ce texte peut être une première étape mais il faut aller plus loin car derrière les pensions alimentaires, il y a une question politique majeure : celle du partage des responsabilités parentales et donc celle de l’égalité entre les femmes et les hommes. Aujourd’hui, cette égalité n’existe pas et tant que nous laisserons les mères porter seules le coût de la séparation, nous organiserons en réalité leur appauvrissement.

M. Nicolas Turquois (Dem). Cette proposition de loi entend remédier à un double constat, révélateur d’une réalité sociale préoccupante : d’une part, l’augmentation significative du nombre de familles monoparentales, qui représentent aujourd’hui près d’un quart des familles, soit une multiplication par 2,5 depuis les années 1960 ; d’autre part, un cadre encore trop rigide pour les pensions alimentaires, souvent inadapté à ces nouvelles configurations familiales.

Dans les situations de séparation, la pension alimentaire devient trop fréquemment un point de tension. Les chiffres le montrent, 30 % à 40 % des pensions demeurent impayées. Cette situation engendre une insécurité financière majeure pour le parent gardien, qui est la mère dans plus de 70 % des cas. Et comme cela a été rappelé, un tiers des familles monoparentales vivent aujourd’hui sous le seuil de pauvreté.

À cela s’ajoute l’engorgement des juridictions. Les délais de décision peuvent atteindre huit à dix mois, en contradiction totale avec l’urgence des besoins des familles et avec le respect de l’intérêt de l’enfant.

Dans ce contexte, nous saluons l’ambition de ce texte. Il répond à une double exigence particulièrement importante : d’abord garantir une continuité des ressources grâce à la mise en place d’une pension alimentaire provisoire et, dans un second temps, organiser sa révision régulière pour mieux tenir compte de l’évolution des situations.

Le groupe Les Démocrates est donc en faveur de cette proposition de loi.

Nous nous interrogeons néanmoins sur la portée du dispositif provisoire. Nous souhaitons clairement distinguer le temps de la médiation de celui de la justice, et considérons qu’une pension provisoire ne doit en aucun cas préfigurer une décision judiciaire. Si l’urgence justifie une réponse rapide, elle ne saurait se substituer à la recherche d’un accord entre les parents, dans le cadre notamment de la médiation familiale.

Pourriez-vous nous apporter des éclaircissements sur ce point, monsieur le rapporteur ? Comment garantir la distinction entre le temps de la médiation et celui de la justice dans votre proposition de loi ?

Mme Karine Lebon (GDR). Après une séparation, ce sont les mères et les enfants qui payent l’addition. Ce texte part d’une réalité sociale brutale que personne ne peut contester. Derrière la monoparentalité, il y a 2,4 millions de foyers et dans 82 % des cas, ceux-ci sont composés d’une mère seule.

Près de la moitié de ces foyers vivant sous le seuil de pauvreté, la pension alimentaire est une ressource précieuse pour beaucoup. Pourtant, son montant moyen d’environ 190 euros par mois et par enfant reste largement inférieur aux besoins réels. De plus, dans 30 % à 40 % des cas, elle est partiellement voire totalement impayée.

En réalité, sous couvert de sécurisation, cette proposition de loi acte surtout un désengagement de la justice au profit d’une logique comptable et administrative. Fixer une pension alimentaire, même à titre provisoire, ce n’est pas traiter un dossier quelconque, c’est tenir compte d’une situation familiale, c’est intégrer les rapports de force, c’est composer avec les situations de violence et souvent avec les tensions. Chaque séparation est différente. Chaque situation demande un examen approfondi. Déplacer le pouvoir et l’expertise de la justice vers les organismes sociaux revient à effacer l’humain.

Pour obtenir une pension alimentaire, le délai moyen entre la date d’engagement de la procédure judiciaire et la date de jugement atteint 250 à 300 jours. Or ce texte contourne le problème au lieu de le régler. C’est malheureusement une technique à laquelle nous sommes désormais habitués. La solution est pourtant simple : donner des moyens à la justice.

Enfin, il faut absolument préciser les contours du barème mentionné dans le texte. Sur cet élément capital, la proposition de loi reste très floue, sans aucun critère ni aucune modalité concernant l’accompagnement.

Le groupe GDR partage l’objectif de lutte contre l’appauvrissement des familles monoparentales mais il refuse qu’au nom d’une prétendue efficacité, on remplace la justice par l’administration et la protection par un barème. Le principe de justice sociale est et restera notre boussole.

M. le rapporteur. Après avoir repris le texte rédigé par mon collègue Paul Christophe, j’ai souhaité m’imprégner du sujet et j’ai mené des auditions pour répondre à mes propres interrogations. Pour tout vous dire, ce texte ne répond pas à toutes les attentes concernant les pensions alimentaires. En particulier, il ne répond pas à la préoccupation – que je comprends – relative à la fiscalité : ce n’est pas le bon véhicule législatif pour cela.

L’intérêt essentiel de cette proposition de loi, c’est qu’elle évite que certains enfants ne soient plongés dans une précarité encore plus prégnante du fait de la mésentente entre leurs parents sur la fixation de la pension alimentaire.

En réponse à une question posée à ce sujet, je précise que c’est à l’Aripa qu’il revient de recouvrer les sommes qui ne sont pas versées par les parents débiteurs.

S’agissant des critères de fixation de la pension alimentaire provisoire, il me fallait veiller à la constitutionnalité du texte. Pour parvenir à un texte équilibré et évitant les écueils, j’ai travaillé avec la direction de la sécurité sociale et le ministère de la justice.

Le montant de la pension provisoire peut devenir définitif si les parents sont d’accord et s’il n’y a pas de recours devant le juge aux affaires familiales. Pour devenir exécutoire, il doit cependant être validé par la Cnaf ; il est essentiel que des garanties soient prévues. Quoi qu’il en soit, le recours au JAF est toujours possible en cas de litige, y compris s’il survient ultérieurement.

Enfin, le barème des pensions alimentaires versées par le JAF étant nettement inférieur à celui de la Cnaf, le ministère de la justice et la Cnaf travaillent actuellement à une harmonisation.

Article unique : Fixation d’une pension alimentaire provisoire à la suite d’une séparation, accompagnement dans la révision de son montant et disposition pénale associée

Amendement AS31 de M. François Gernigon, sous-amendements AS34 de Mme Céline Thiébault-Martinez, AS35 et AS37 de Mme Marie-Charlotte Garin, AS36 de Mme Céline Thiébault-Martinez, AS33 et AS32 de Mme Marie-Charlotte Garin

M. le rapporteur. Lorsque j’ai repris ce texte, j’ai constaté que certains des amendements déposés portaient sur des sujets qui étaient aussi pour moi source de questionnement. J’ai finalement souhaité vous proposer une réécriture globale de l’article unique pour deux raisons principales. D’abord, la rédaction initiale de l’article unique n’était a priori pas conforme à la Constitution : elle semblait porter atteinte au principe d’impartialité ainsi qu’au principe d’autorité de la chose jugée. Ensuite, elle comprenait des obstacles opérationnels qui auraient pu rendre certains aspects de la proposition difficilement applicables.

La nouvelle rédaction que je vous propose a été concertée avec un certain nombre de groupes ici présents. Dans cet esprit, elle reprend une partie des propositions que vous aviez faites par voie d’amendement.

S’agissant du premier dispositif, l’amendement tient compte du constat que j’ai posé avec un certain nombre d’entre vous : il est anormal qu’il faille autant de temps pour fixer les pensions. C’est anormal pour les familles confrontées à la précarité et ça l’est aussi pour les finances publiques, qui supportent les carences des parents débiteurs. Pour cette raison, l’amendement prévoit qu’après la séparation, si la pension alimentaire n’est pas fixée par un titre exécutoire, son montant est déterminé par la Cnaf sur la base d’un barème dont nous avons enrichi les critères. Ce montant est exécutoire jusqu’à ce qu’un autre montant soit fixé par l’un des six titres prévus par la loi. Certains de vos amendements abordaient le sujet des voies de recours : je précise que la décision de justice fait partie de ces titres.

Je précise également que nous interdisons que la fixation d’un nouveau montant de pension alimentaire, succédant au montant défini par la Cnaf, puisse avoir le moindre effet rétroactif. Nous protégeons ainsi les parents créanciers de toute difficulté future.

Le second dispositif remédie au problème que nous avons constaté et que la plupart d’entre vous ont évoqué : les pensions alimentaires sont trop peu révisées. De ce fait, je vous propose un accompagnement de la Cnaf pour engager les démarches de révision de la pension. J’insiste sur la notion d’accompagnement, car la Cnaf ne fixera pas le montant de la pension révisée ; ce n’est pas son rôle. L’amendement de rédaction globale clarifie cet aspect, ce qui était nécessaire.

Ainsi, la Cnaf analysera annuellement le montant sur demande de l’un des deux parents ou, à défaut, tous les trois ans lorsqu’elle a connaissance de ladite pension, et informera les parents du montant révisé possible. Sur cette base, les parents pourront s’accorder ou non sur un nouveau montant et, le cas échéant, saisir le juge.

Enfin, nous avons circonscrit la disposition pénale : celle-ci s’appliquera lorsque l’un des parents ne transmet pas à la Cnaf les informations nécessaires à l’application du barème.

Ainsi modifié et tenant compte d’une partie des amendements déposés par Mme Loir, Mme Pannier-Runacher, Mme Belouassa-Cherifi et Mme Garin, l’amendement de rédaction globale propose deux dispositifs solides, constitutionnels et d’esprit transpartisan.

Je vous invite à l’adopter largement.

Mme Céline Thiébault-Martinez (SOC). Nous souhaiterions une suspension pour réexaminer l’ensemble du dispositif et, éventuellement, déposer de nouveaux sous‑amendements.

La réunion est suspendue de neuf heures quarante à neuf heures cinquante-cinq.

Mme Céline Thiébault-Martinez (SOC). Le sous-amendement AS34 ajoute à l’alinéa 4 une disposition permettant de garantir que « le parent débiteur » – le parent non‑gardien – « contribue suffisamment à la satisfaction des besoins essentiels de l’enfant ». L’objectif est de fixer une pension alimentaire à la hauteur des besoins réels de l’enfant, et non pas adaptée aux ressources du parent non-gardien, d’autant que ce dernier peut parfois faire valoir des arguments qui n’ont rien à voir avec la situation de l’enfant. Il s’agit donc, d’une part, de lutter contre la précarisation des parents gardiens et, d’autre part, d’améliorer les conditions d’existence des enfants vivant dans des familles séparées.

Mme Marie-Charlotte Garin (EcoS). Le sous-amendement AS35 a pour objet de s’assurer que la pension provisoire fixée par barème ne puisse être inférieure à l’ASF, qui s’élève à 200,78 euros par mois.

Le sous-amendement AS37 vise à permettre que le montant de la pension alimentaire soit rétroactif lorsque l’intérêt de l’enfant le demande.

Mme Céline Thiébault-Martinez (SOC). Le sous-amendement AS36 vise à calculer la pension alimentaire sur la base de la déclaration sociale nominative (DSN), donc des revenus du parent non-gardien déclarés dans la DSN. Il s’agit de coller au maximum aux revenus du parent non-gardien pour améliorer les conditions de vie de l’enfant.

Mme Marie-Charlotte Garin (EcoS). Le sous-amendement AS33 vise à automatiser la révision des pensions alimentaires lorsque le montant fixé à titre provisoire au moment de la séparation n’a pas été contesté. L’absence de révision conduit dans les faits à une perte de pouvoir d’achat du parent gardien, en particulier s’agissant des mères en situation monoparentale.

Le sous-amendement AS32 a pour objet de systématiser l’indexation des pensions alimentaires sur l’inflation pour tenir compte de la réalité du quotidien, qui se fait ressentir dans le portefeuille. Nous avons été nombreux à rappeler que 41 % des enfants vivent sous le seuil de pauvreté dans les familles monoparentales. Nous essayons donc de soutenir ces familles.

M. le rapporteur. Le sous-amendement AS34 vise à préciser que « [le] montant [de la pension alimentaire] garantit que le parent débiteur contribue suffisamment à la satisfaction des besoins essentiels de l’enfant ». Nous sommes tous d’accord avec l’objectif poursuivi, mais ce sous-amendement est peu normatif et son adoption ne changerait sans doute pas la situation des parents créanciers – généralement les mères. Pour cette raison, et afin de garantir la clarté du texte, j’émets un avis défavorable.

Je suis défavorable également au sous-amendement AS35, qui vise à ce que la pension alimentaire provisoire fixée par barème ne puisse être inférieure à l’ASF, dont le montant est de 200 euros. En effet, il serait très compliqué pour un parent débiteur ayant un revenu de 500 ou 600 euros de verser une telle pension.

J’émets un avis favorable sur le sous-amendement AS37, qui n’est pas contraire à une disposition constitutionnelle.

Le sous-amendement AS36 vise à tenir compte de l’évolution des revenus dans la fixation de la pension alimentaire sur la base du DSN. Il s’agit d’une base communiquée en fin d’année et assise sur le montant des revenus salariés. Or un parent débiteur peut avoir d’autres revenus que des salaires, par exemple des revenus fonciers. Avis défavorable.

Avec le sous-amendement AS33, vous proposez une révision automatique s’il n’y a pas de titre. Cela ne présente pas de risque d’inconstitutionnalité et est cohérent avec l’esprit du texte. J’émets donc un avis favorable.

Enfin, le sous-amendement AS32 me semble inconstitutionnel. Avis défavorable.

Mme Marie-Charlotte Garin (EcoS). Nous retirons le sous-amendement AS35. Notre intention n’est pas de créer du contentieux mais de revoir le barème à la hausse afin de coller un peu plus aux besoins des personnes. Nous le retravaillerons en vue de l’examen en séance.

Nous maintenons en revanche le sous-amendement AS32, mais nous nous tenons à votre disposition pour y retravailler en vue de la discussion en séance dans l’esprit que nous indiquions un peu plus tôt.

Le sous-amendement AS35 est retiré.

Successivement, la commission rejette le sous-amendement AS34, adopte le sous‑amendement AS37, rejette le sous-amendement AS36, adopte le sous-amendement AS33 et rejette le sous-amendement AS32.

Puis elle adopte l’amendement AS31 sous-amendé et l’article unique est ainsi rédigé.

En conséquence, les amendements AS24 de Mme Céline Thiébault-Martinez, AS2 de Mme Christine Loir, AS29 de Mme Agnès Pannier-Runacher, AS6, AS3, AS7 et AS10 de Mme Christine Loir, AS18 de Mme Marie-Charlotte Garin, AS14 et AS19 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi, AS16 de Mme Zahia Hamdane, AS4 et AS8 de Mme Christine Loir, AS30 de Mme Agnès Pannier-Runacher, AS13 et AS1 de Mme Agnès Pannier-Runacher, AS26 de Mme Marie-Charlotte Garin, AS11 de Mme Christine Loir, AS21 de Mme Zahia Hamdane, AS22 Mme Anaïs Belouassa-Cherifi, AS27 de Mme Marie-Charlotte Garin, AS9 et AS12 de Mme Christine Loir et AS17 de Mme Marie-Charlotte Garin tombent.

Après l’article unique

Amendement AS5 de Mme Christine Loir

Mme Christine Loir (RN). Sans étude d’impact de cette nouvelle mesure, il nous faut prévoir une évaluation d’un tel dispositif. Le texte introduit un mécanisme nouveau avec des effets importants pour les familles. Il est donc nécessaire d’en mesurer l’impact réel sur les impayés et sur l’articulation avec l’Aripa. Un rapport nous permettrait d’ajuster si nécessaire cette mesure en fonction de son efficacité.

M. le rapporteur. Vous souhaitez que le Gouvernement remette un rapport sur l’évaluation de la fixation d’un montant provisoire de la pension alimentaire ; c’est en somme une évaluation de la mesure que je propose. Je vous invite donc à adopter ma proposition de loi afin que ses dispositions entrent en vigueur ; le Parlement, dont c’est le rôle, aura ensuite à les évaluer.

Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’ensemble de la proposition de loi modifiée.

M. le rapporteur. Je vous remercie tous pour ces échanges. Le texte que nous venons d’adopter est fait dans l’intérêt des enfants : c’est le plus important. Je reste à votre disposition pour poursuivre nos discussions d’ici à la séance du 9 avril.

 

En conséquence, la commission des affaires sociales demande à l’Assemblée nationale d’adopter la présente proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

– Texte adopté par la commission : https://assnat.fr/9RmUoN

– Texte comparatif : https://assnat.fr/LNN9Qf

 

   ANNEXE N° 1 
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

(par ordre chronologique)

 

      Table ronde réunissant des chercheuses :

– Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge – Mme Hélène Périvier, présidente du Conseil de la famille

– Observatoire français des conjonctures économiques – Mme Muriel Pucci, économiste, présidente du comité scientifique du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale

      Table ronde avec des associations :

– Fédération syndicale des familles monoparentales – Mme Josette Elombo, présidente

– Fondation des Femmes* – Mme Floriane Volt, directrice des affaires publiques et juridiques, et Mme Faustine Garcia, chargée de plaidoyer et de la force juridique

– Union nationale des associations familiales (Unaf) – M. Jean-Philippe Vallat, directeur des politiques familiales et des services aux familles, et Mme Claire Ménard, chargée des relations parlementaires

      Table ronde :

– Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) – M. Nicolas Grivel, directeur général, Mme Maria Kitanova, directrice de l’Agence de recouvrement et d’intermédiation des pensions alimentaires, et Mme Klara Le Corre, chargée des relations institutionnelles

– Ministère du travail et des solidarités – Direction de la sécurité sociale – Mme Marion Muscat, sous-directrice de l’accès aux soins, des prestations familiales et des accidents du travail, Mme Clotilde Vitou, cheffe du bureau des prestations familiales, Mme Emmanuelle Barsky, adjointe à la cheffe du bureau, et Mme Evora Capron, chargée de mission

      Ministère de la justice – Direction des affaires civiles et du sceau (DACS) – M. Emmanuel Germain, adjoint à la cheffe de bureau du droit des personnes et de la famille, et Mme Marie Boussaguet, rédactrice

 

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

   ANNEXE N° 2 
LISTE DES CONTRIBUTIONS REÇUES PAR LE RAPPORTEUR

Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge

Fédération nationale des centres d’information sur les droits des femmes et des familles

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

Direction de la législation fiscale

 

   ANNEXE N° 3
TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE LA PROPOSITION DE LOI

Proposition de loi	Dispositions en vigueur modifiées
Article	Codes et lois	Numéro d’article
Unique	Code civil	373-2-2
	Code pénal	227-4